Luiz Alberto Figueiredo Machado

A PLATAFORMA
CONTINENTAL BRASILEIRA
E O DIREITO DO MAR

Considerações para uma ação política

Brasília, 2015

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M149 Machado, Luiz Alberto Figueiredo.

A plataforma continental brasileira e o direito do mar: considerações para uma ação política / Luiz Alberto Figueirado Machado. – Brasília : FUNAG, 2015.

(Coleção CAE)

ISBN: 978-85-7631-596-4

Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no XL Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em 2000.

1. Plataforma continental - aspectos geomorfológicos. 2. Plataforma continental - aspectos jurídicos. 3. Convenção de Montego Bay (1982). 4. Plataforma continental - Brasil. 5. Direito do Mar. I. Título. II. Série.

CDD 341.12251

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Professor José Flávio Sombra Saraiva

Professor Eiiti Sato

E neste dia, ao final do dia, tivemos a visão de terra: seja, primeiramente um grande monte, mui alto e redondo, e de outras serras mais baixas ao sul dele; e de terra chã, com grandes arvoredos; ao qual monte alto o Capitão pôs nome de Monte Pascoal, e à terra, a Terra de Vera Cruz.

Mandou lançar o prumo. Acharam vinte e cinco braças; e ao sol posto, a cerca de seis léguas da terra, lançamos âncoras em dezenove braças – ancoragem limpa.

(Pero Vaz de Caminha, Carta a El-Rei Dom Manuel)

Primeiro relato de sondagem batimétrica na plataforma continental brasileira

Apresentação

É com satisfação que a Fundação Alexandre de Gusmão publica A Plataforma Continental Brasileira e o Direito do Mar: considerações para uma ação política, tese do Curso de Altos Estudos (CAE) do Instituto Rio Branco (IRBr) do então Conselheiro Luiz Alberto Figueiredo Machado, aprovada em 1º de novembro de 2000 pela Banca Examinadora do XL CAE. Trata-se de obra de reconhecido mérito e referência para pesquisas acadêmicas e profissionais, que tem inspirado estudantes, professores e diplomatas. Ao interesse no trabalho, acresce o fato de que seu autor foi Ministro de Estado das Relações Exteriores (2013-2014), e, atualmente, é Embaixador em Washington.

Em 2014, o Conselho Editorial da Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG) já havia recomendado a edição de antigas teses que, embora tivessem merecido o mais alto conceito da Banca Examinadora do CAE, ainda permaneciam inéditas e relevantes para o público em geral. O trabalho original, constante dos arquivos do IRBr, tem sido objeto de frequentes consultas. Inspirou dissertações acadêmicas e, em 2013, a tese do diplomata Christiano Sávio Barros Figueirôa, aprovada no LVIII CAE, e publicada, em 2014, pela FUNAG[1].

Além do seu mérito intrínseco, a obra de Figueiredo Machado bem ilustra os critérios editoriais de: relevância para a política externa brasileira e para a memória diplomática do Brasil; contribuição notável ao aprofundamento do estudo das relações internacionais e à formação de uma opinião pública sensível aos problemas da convivência internacional; e alta qualidade acadêmica.

O Relatório final da Banca Examinadora, integrada por destacados diplomatas e especialistas do tema, e firmado pelos Embaixadores Álvaro da Costa Franco Filho, Osmar Chohfi e Luiz Augusto de Araújo Castro (relator diplomático), além do Capitão de Fragata Alexandre Tagore M. de Albuquerque (relator acadêmico), já atestava a qualidade do trabalho e recomendava sua publicação.

A pesquisa realizada por Figueiredo Machado, além de seus aspectos originais, permanece atual como referência na literatura especializada. A obra ora editada pela FUNAG preenche, de forma plena, a lacuna existente, até 2014, em seu acervo bibliográfico sobre o tema do Direito do Mar e da construção de um dos regimes internacionais paradigmáticos no multilateralismo[2]. Contribui ainda para a compreensão da importância do processo de estabelecimento do limite exterior da plataforma continental. O interesse pelo trabalho ampliou-se e ganhou ainda maior relevância com o anúncio, em 2006, das descobertas dos campos petrolíferos do chamado pré-sal.

Ademais da ação política proposta, o trabalho tem o mérito adicional de inserir-se no esforço de resgatar a memória do papel do Brasil, em particular da sua diplomacia, na negociação, inicialmente, da Convenção do Direito do Mar e, em seguida, dos instrumentos que dela decorrem e que complementam a formação territorial brasileira, ou, na expressão de Figueiredo, “o último limite físico” do País.

Sérgio Eduardo Moreira Lima

Presidente da FUNAG

Sumário

Lista de ilustrações

Prefácio

Introdução

1. Apresentação do tema

1.1. Atualidade e importância

1.2. Plataforma continental: conceito geomorfológico e conceito jurídico

1.3. Os espaços jurisdicionais e a plataforma continental

2. A plataforma continental e o Direito Internacional

2.1. Os primórdios, a Proclamação Truman e o Direito Internacional

2.2. Primeiros passos de codificação: da Comissão de Direito Internacional à Convenção de Genebra

2.3. A contribuição da Corte Internacional de Justiça

2.4. As origens da III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar

2.5. A Convenção de Montego Bay

2.5.1. A importância da Convenção

2.5.2. O processo negociador e a posição brasileira

2.5.3. O regime da plataforma continental

2.5.4. Os critérios do artigo 76 para a determinação do limite exterior da plataforma continental

2.5.5. O estabelecimento definitivo dos limites da plataforma continental: Ato de Soberania e a Comissão de Limites da Plataforma Continental

3. A plataforma continental brasileira

3.1. Características e importância

3.2. Evolução da legislação brasileira

3.3. Levantamento da plataforma continental brasileira

3.3.1. Histórico

3.3.2. Organização

3.3.3. Condução dos trabalhos do Leplac

4. Reflexões sobre possíveis linhas de ação política

4.1. Coordenação interna

4.2. Ação externa

4.2.1. Ações em benefício da proposta brasileira à Comissão de Limites da Plataforma Continental

4.2.2. Oportunidades de cooperação internacional

4.2.2.1. Cooperação com o Uruguai e entendimentos recentes com a Argentina

4.2.2.2. A cooperação com a Namíbia

4.2.2.3. Cooperação com países lusófonos

4.2.2.4. A Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul

4.2.3. O caso da Antártica: patrimônio comum ou fixação do limite exterior da plataforma continental

Conclusão

REFERÊNCIAS

ANEXOS

Lista de ilustrações

Figura 1 - Margem continental

Figura 2 - Fórmulas e restrições do artigo 76

Figura 3 - Traçado das linhas do artigo 76

Figura 4 - Correlação entre pé do talude e espessura de sedimentos

Prefácio

E screvi este trabalho há quinze anos e muito ocorreu desde então. Primeiramente a descoberta do pré-sal e de suas riquezas, o que tornava a delimitação da plataforma continental brasileira ainda mais crucial. Em segundo lugar, a apresentação de nosso pleito à Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas, com êxito na maior parte da área por nós reivindicada e a consequente necessidade de apresentar novos argumentos sobre a porção não acatada.

Não creio ser necessário nem oportuno alterar o presente trabalho para adaptá-lo aos novos fatos. Prefiro dá-lo a público com a visão e as imperfeições de quinze anos atrás. Reputo ser ainda de alguma utilidade – por não se haver alterado – toda a análise histórica e jurídica do instituto da plataforma continental à luz do Direito do Mar. Mas acima de tudo, desejo voltar ao tema e à sua importância. Mantenho-me fiel à necessidade de concluir a consolidação do último limite físico do Brasil e, assim, completar o trabalho de tantas gerações de brasileiros que moldaram a base territorial do país. A essas gerações, e à sua celebração, dedico esse olhar retrospectivo.

Introdução

O presente trabalho pretende examinar o processo de estabelecimento do limite exterior da plataforma continental como tarefa do Governo brasileiro e da diplomacia em particular. A partir desse exame, tenciona refletir sobre as oportunidades abertas por esse processo para a ampliação e o enriquecimento das relações do Brasil com outros atores internacionais. No decorrer da análise, procura ressaltar a importância e a atualidade do tema para o Brasil.

O texto tem por objetivo descrever e discutir o estabelecimento do limite exterior da plataforma continental brasileira à luz dos dispositivos da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982. Seu fio condutor será a identificação do interesse nacional, conforme traduzido na legislação interna correspondente e no cabedal conceitual de formulações de política externa acumulado ao longo das últimas décadas sobre os temas referentes ao mar.

Mais do que proceder a uma análise jurídica do instituto da plataforma continental, o trabalho busca demonstrar a importância para o país da incorporação desse novo e potencialmente rico espaço marítimo. Descreve os esforços empreendidos para ampliar o conhecimento nacional sobre o leito e o subsolo das áreas submarinas adjacentes ao litoral brasileiro e para levar a cabo o trabalho de levantamento da plataforma continental, com vistas à determinação de seu limite exterior.

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar estabeleceu um novo regime jurídico que define a plataforma continental e os direitos que sobre ela exerce o Estado costeiro. O trabalho procura analisar esse regime e sua importância para o país. Ênfase é dada à descrição dos critérios estabelecidos pela Convenção para o estabelecimento do limite exterior da plataforma continental, com especial atenção para a complexidade técnica do processo e a magnitude do esforço do Governo brasileiro. O texto passa em revista, também, as funções da Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas, órgão criado pela Convenção para examinar os pleitos nacionais sobre as porções de plataforma continental que ultrapassem a largura de 200 milhas náuticas.

O estudo, além disso, objetiva ressaltar o aspecto temporal da questão. Segundo a Convenção, o Estado costeiro tem prazo de dez anos – a contar da entrada em vigor da Convenção para esse Estado – para apresentar seu pleito à Comissão de Limites da Plataforma Continental. No caso brasileiro, o prazo se esgota em novembro de 2004. São examinadas as ações do Governo para o cumprimento desse prazo e as etapas a serem vencidas.

Uma vez situada a questão e discutida sua importância, o texto pretende mapear os passos necessários, nos planos interno e externo, para a obtenção, pelo Brasil, de extensão máxima da plataforma continental nos termos da Convenção. Tenta identificar, igualmente, oportunidades de cooperação internacional, tanto bilateral quanto multilateral, ensejadas pela capacitação desenvolvida pelo Brasil no setor.

Neste particular, o trabalho privilegia um enfoque antes de tudo pragmático, com base em uma reflexão em torno de objetivos que se afigurem realisticamente possíveis na área de cooperação com parceiros na América do Sul e na África. Essa reflexão pretende, assim, ir além de um simples exercício de articulação de ideias em torno de metas politicamente desejáveis ou convenientes.

O primeiro capítulo, de caráter introdutório, destina-se a situar a questão, sua atualidade e importância para o Brasil. Descreve os conceitos de plataforma continental, tanto do ponto de vista geomorfológico, quanto jurídico. Adicionalmente, faz breve resenha histórica dos espaços marítimos sob jurisdição nacional à luz do Direito do Mar desde a Antiguidade até o início do século XX, quando surgiu de maneira mais articulada o interesse dos Estados sobre a plataforma continental.

O segundo capítulo examina a evolução do conceito jurídico da plataforma continental, para chegar à análise dos dispositivos da Parte VI da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Expõe os requisitos do processo de avaliação das propostas nacionais pela Comissão de Limites da Plataforma Continental e os principais aspectos ligados ao modus operandi daquela Comissão.

O terceiro capítulo enfoca especificamente a plataforma continental brasileira. Descreve suas características físicas e as principais riquezas nela presentes. Ênfase é atribuída à evolução do ordenamento jurídico brasileiro sobre a plataforma continental e às medidas adotadas para cumprir os dispositivos da Convenção de 1982. Particular atenção é dada ao programa Leplac (Levantamento da Plataforma Continental) e à contribuição do Itamaraty. Nesse capítulo discute-se a questão específica da plataforma continental em torno das ilhas oceânicas brasileiras.

O quarto capítulo concentra as reflexões sobre possíveis ações pelo Governo – e particularmente pelo Ministério das Relações Exteriores – no plano interno e externo, com vistas a promover o êxito da postulação brasileira junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas. Examina possíveis linhas de atuação em três vertentes principais: a) no âmbito da Comissão de Limites da Plataforma Continental; b) junto a outros governos, notadamente os vizinhos imediatos, em benefício do pleito brasileiro; e c) em atividades de cooperação internacional, especialmente com países da América Latina e da África, particularmente os ribeirinhos do Atlântico Sul.

Finalmente o último capítulo, à guisa de conclusão, retoma aspectos examinados ao longo do trabalho, com o propósito de fundamentar a opinião do autor sobre a importância do processo de estabelecimento do limite exterior da plataforma continental brasileira e as oportunidades de ação externa que dele derivam.

Capítulo 1

Apresentação do tema

O que é a plataforma continental? Qual sua importância? Como veio a tornar-se foco de interesse dos Estados? O texto que se segue busca responder a essas e outras perguntas, situando o tema e sua relevância para o Brasil.

Além de descrever a plataforma continental como fenômeno físico, o capítulo procura traçar brevemente a evolução do Direito Internacional com relação aos espaços marítimos sob jurisdição estatal e a influência desse processo para o desenvolvimento do interesse jurídico-político sobre a plataforma continental.

1.1. Atualidade e importância

Que relação poderia haver entre um ato internacional, como a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, e um ato corriqueiro para muitos brasileiros, como encher o tanque de combustível do automóvel? À primeira vista, nenhuma. Pois tal relação é direta e mais próxima do que se imagina.

Dados recentes da Petrobrás S.A. mostram que cerca de 80% de todo o petróleo extraído no Brasil provém de poços situados na plataforma continental. Dos cerca de 1,1 milhão de barris produzidos diariamente no país, em torno de 880 mil têm sua origem nos fundos marinhos. Perto de 630 mil barris, portanto mais de metade do total, são encontrados a profundidade superior a quatrocentos metros de lâmina d’água.

Com frequência são noticiadas descobertas de grandes campos petrolíferos, situados a distâncias cada vez maiores da costa e a profundidades crescentes. Embora atualmente a Petrobrás extraia petróleo de sistemas de exploração sob lâmina d’água que excede 1.800 metros, já existem projetos em desenvolvimento com o objetivo de produzir a 3 mil metros de profundidade.

A importância dessa atividade econômica para o país ultrapassa, de muito, o mero valor do barril de petróleo. Significa a geração de empregos diretos e indiretos, estímulo ao desenvolvimento científico e tecnológico, promoção do desenvolvimento industrial em setores associados, além de rendimentos para a União, os Estados e os Municípios brasileiros, sob a forma de impostos e de royalties oriundos das atividades petrolíferas. Segundo estimativa recente da Agência Nacional de Petróleo, o valor dos royalties recebidos pelos Estados, Municípios e União deverá atingir, em 2000, cifra em torno de R$ 1,8 bilhão, ou cerca de 1 bilhão de dólares americanos[1].

A extração do petróleo na plataforma continental brasileira permite, além disso, notável redução da dependência em relação ao petróleo importado. Segundo dados da Agência Nacional do Petróleo, em 1998 o Brasil importou 26 bilhões de m^3 de petróleo, contra uma produção nacional de 56,5 bilhões de m^3. Embora ainda não se possa falar em autossuficiência, o país atualmente importa apenas pouco mais de 30% do consumo nacional. Esse fato tem significativa importância, tanto do ponto de vista econômico, quanto estratégico.

Graças à plataforma continental, o Brasil possui a segunda maior reserva de petróleo da América do Sul, atrás apenas da Venezuela, e integra um grupo restrito de dezessete países que produzem mais de um milhão de barris de petróleo por dia. Pode parecer óbvio que todo o petróleo encontrado no subsolo marinho contíguo ao território nacional, mesmo a tão grandes profundidades e a largas distâncias da costa, pertence ao Brasil. A segurança jurídica desse fato aparentemente incontestável só foi possibilitada, do ponto de vista internacional, com a adoção, em 1982, da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.

A Convenção determina, como regra geral, que a plataforma continental do Estado costeiro inclui o leito e o subsolo do mar até o bordo exterior da margem continental, ou até duzentas milhas náuticas a partir da costa, caso a margem continental não atinja aquela distância. Em termos simplificados, pode dizer-se que – no caso de um país como o Brasil, que não tem vizinhos com litoral confrontante – a largura mínima da plataforma continental será de 200 milhas náuticas. Sempre que a margem continental ultrapassar essa distância, contudo, o limite exterior da plataforma continental poderá estender-se além das duzentas milhas. Para esses casos, a Convenção estabelece critérios específicos que permitem a incorporação das extensões adicionais.

Na plataforma continental, apenas o Estado costeiro goza de direitos soberanos para fins de exploração e aproveitamento dos recursos vivos e não vivos. Dessa maneira, ao estabelecer os limites de sua plataforma continental, esse Estado incorpora ao patrimônio nacional as riquezas naturais nela presentes.

A Convenção determina, contudo, um prazo máximo de dez anos para que o Estado costeiro postule o reconhecimento de seus direitos a trechos da plataforma continental além das duzentas milhas, contados a partir da entrada em vigor da Convenção para esse Estado. Tal reivindicação não se consuma, no entanto, apenas por meio de um ato volitivo unilateral do Estado costeiro. A pretensão a porções de plataforma continental que ultrapassem a largura de 200 milhas náuticas tem de ser examinada pela Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas.

Para o Brasil, o prazo para a postulação, junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental, expira em novembro de 2004. Dotado de vasta extensão costeira e com plataforma continental, em muitos trechos, de largura superior a duzentas milhas, o Brasil terá a oportunidade de ver reconhecidos internacionalmente seus direitos soberanos, para fins de aproveitamento e exploração, sobre importante espaço físico adicional à faixa de duzentas milhas. Esse espaço acrescido é potencialmente rico em petróleo e gás natural, bem como em minerais raros e recursos vivos.

Ao completar quinhentos anos de descobrimento, com suas fronteiras terrestres devidamente fixadas e reconhecidas, resta ainda ao Brasil a tarefa de determinar seu último limite jurídico – a plataforma continental – para concluir a obra do traçado definitivo da base física da Nação.

1.2. Plataforma continental: conceito geomorfológico e conceito jurídico

O que chamamos comumente de plataforma continental constitui o prolongamento direto do continente sob o mar. Fisicamente, os continentes parecem repousar sobre uma espécie de plataforma, ou extensão submersa, dotada de características geológicas semelhantes às da massa continental e distintas das formações dos grandes fundos marinhos.

Em termos estritamente geomorfológicos, a zona submersa de transição entre a massa continental e os grandes fundos oceânicos se denomina margem continental. Sua largura depende, fundamentalmente, da relação entre a massa continental e a placa tectônica que a apoia. Nas chamadas margens passivas, como as margens continentais atlânticas – normalmente as mais largas – a margem continental repousa sobre a placa tectônica. No caso das margens ativas, estreitas como as do Pacífico sul-americano, o bordo da margem continental se situa na área de convergência de duas placas.

A margem continental consiste normalmente de três elementos distintos: a plataforma continental (como conceito geomorfológico), o talude continental e a elevação continental. A figura 1 permite visualizar, em termos esquemáticos, os principais elementos constitutivos da margem continental.

Figura 1 - Margem continental

A plataforma continental, do ponto de vista geomorfológico, é o prolongamento imediato do continente no fundo do mar, caracterizado por gradiente de inclinação muito leve e baixas profundidades (até cerca de 180 metros). Sua largura varia entre praticamente inexistente, como no sul da França, até mais de quinhentos quilômetros, na Argentina e na Austrália. A plataforma se estende até produzir-se uma súbita inclinação, no ponto em que se inicia o talude continental.

O talude se distingue claramente da plataforma por sua inclinação acentuada. Com largura que varia entre vinte e cem quilômetros, o talude pode atingir profundidades de 3.000 a 4.000 metros. O ponto em que o talude faz fronteira com a elevação continental é chamado pé do talude, tecnicamente identificado como o ponto de variação máxima do gradiente na sua base[2].

Já a elevação continental constitui uma zona de transição com inclinação mais leve, que se estende do pé do talude até distância que varia entre cinquenta e quinhentos quilômetros. Compõe-se de uma espessa camada de sedimentos, oriundos da plataforma e do talude, que recobre o bordo externo da crosta de granito da massa continental e da crosta oceânica. Essa camada de sedimentos vai aos poucos se adelgaçando, até confundir-se com o leito dos grandes fundos oceânicos.

Deve-se ter presente que o conceito jurídico de plataforma continental, conforme definido pelo Direito Internacional, ultrapassa os limites da plataforma continental geomorfológica, englobando também os demais componentes da margem continental, ou seja, o talude e a elevação continental. Provocam justa confusão as divergências entre geólogos e juristas no emprego da expressão “plataforma continental”. Neste trabalho, exceto quando especificamente mencionado, entender-se-á por plataforma continental a definição jurídica hoje consagrada pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, qual seja, o leito e o subsolo do mar até o bordo exterior da margem continental (vide figura 1 acima), ou até duzentas milhas da costa, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.

Como conceito jurídico, a plataforma continental tem existência relativamente recente no Direito Internacional. Seu desenvolvimento, no Direito das Gentes, guarda estreita relação temporal com o aparecimento de um interesse específico pelas riquezas nela potencialmente presentes. No dizer de Celso de Albuquerque Mello,“a noção de plataforma continental penetrou no campo do Direito Internacional Público devido a fatores exclusivamente econômicos”[3].

O desenvolvimento desse interesse, como é natural, também se encontra intimamente ligado à ocorrência de avanços tecnológicos que permitiram, por um lado, o desenvolvimento da prospecção dos fundos marinhos e, por outro, a viabilidade econômica do aproveitamento dos recursos ali presentes. Tal processo tomou especial ímpeto ao final da II Grande Guerra.

Isso não significa, contudo, que juristas e geógrafos tenham ignorado completamente o tema em épocas anteriores. O pioneirismo no uso da expressão “plataforma continental” (continental shelf) tem sido tradicionalmente atribuído, pela grande maioria dos especialistas, ao geógrafo inglês Hugh Robert Mill, em seu livro The Realm of Nature, de 1887. Porém já em 1803, Gérard de Rayneval dizia que o leito do mar, situado ao longo dos litorais, deveria ser considerado, do ponto de vista geológico, como parte do continente[4].

No início do século XX, juristas portugueses, espanhóis e argentinos se referiam expressamente à plataforma continental como zona de interesse do Estado costeiro, ainda que a preocupação desses autores se concentrasse nos recursos pesqueiros da plataforma e das águas sobrejacentes. Na vizinha Argentina, Segundo Storni e José Leon Suárez, o primeiro em 1916 e o último em 1918, defendiam a existência de nexo entre o continente e o que denominavam, respectivamente, escalón continental e meseta continental[5]. Apenas na década de 40, contudo, esse interesse teórico iria consubstanciar-se em ações concretas, por parte de alguns Estados costeiros, com o objetivo de estabelecer jurisdição sobre tais áreas de fundos marinhos, até então regidas pelo princípio da liberdade do alto-mar.

1.3. Os espaços jurisdicionais e a plataforma continental

A História registra uma longa série de tentativas, que remontam ao período clássico, de apropriação ou controle de parcelas dos espaços marinhos por Estados costeiros. Já na Grécia antiga havia uma clara compreensão, por parte das cidades-estados, da importância do controle estratégico de estreitos e mesmo de setores do Mediterrâneo, tendo em vista necessidades ligadas à manutenção de rotas comerciais seguras e privilegiadas. Esse controle ocorria de facto sem qualquer embasamento conceitual ou mesmo noção de limites marítimos claros entre as soberanias locais.

Na Roma Antiga, textos jurídicos que chegaram aos dias de hoje mostram que o mar, assim como o ar, não era sujeito à apropriação individual, sendo considerado res communis. O Digesto de Justiniano registra várias menções ao status do mar e do litoral, como em Marcianus (Dig. 1.8.2.1): “Et quidem naturali iure omnium communia sunt illa: aer, aqua profluens, et mare, et per hoc litora maris”. Ou em Ulpianus (Dig. 47.10.13.7): “Et quidem mare commune omnium est, et litora, sicut era”.

No auge da Roma Imperial, o Mediterrâneo era considerado Mare Nostrum, via de comércio e uma das principais bases físicas da expansão do Império. Sobre ele também o Imperador pretendia exercer seu poder e sua jurisdição, como se lê no Digesto (14.2.9): “Ego quidem mundi dominus, lex autem maris [...]”.

Na Idade Média, embora se tenham mantido muitos dos princípios básicos do direito romano, aparece mais claramente certa noção de “jurisdição” dos soberanos sobre os espaços marinhos. Há registros de que já no século X, Edgard, o Pacífico, rei da Inglaterra, adotou o título de “soberano do oceano britânico”. Os sucessivos governantes desse país desenvolveram, ao longo dos séculos subsequentes, o conceito de British Seas, de elasticidade proporcional ao tamanho do poderio naval inglês.

No período do apogeu luso-espanhol, na era das grandes navegações dos séculos XV e XVI – que propiciaram o desenvolvimento do modelo mercantilista como paradigma econômico europeu – o Papa Alexandre VI editou, em 1493, a bula Inter Coetera. Este documento e, no ano seguinte, o Tratado de Tordesilhas – que se chamava, na verdade, “Capitulação da Partição do Mar Oceano” – foram tentativas de dividir não somente as terras descobertas e a descobrir, mas também os mares, entre Portugal e Espanha.

No início do século XVII, porém, surgiram os primeiros desafios ao status quo, por parte de novos atores que buscavam inserção vantajosa no ordenamento internacional vigente. Sintomaticamente, foi um autor holandês – Hugo de Groot, ou Hugo Grotius – quem, em 1604, primeiro expôs com clareza a noção de liberdade dos mares, no hoje famoso capítulo intitulado Mare Liberum, do livro De Jure Praedae – escrito para justificar o apresamento do brigue português “Catharina”, no Estreito de Málaca, por forças da Companhia das Índias Orientais[6].

Reações à tese de Grotius não tardaram a aparecer, não só em Portugal, com Frei Serafim de Freitas (De Iusto Lusitanorum Asiatico), mas notadamente na Inglaterra, já então com claros e monopolísticos interesses comerciais marítimos. Foi John Selden quem publicou, em 1635, o livro Mare Clausum sive de Dominio Maris, considerado a principal resposta doutrinária à obra de Grotius, na qual se reafirmam os direitos ingleses sobre os British Seas, especialmente no tocante à pesca e ao comércio. Note-se, contudo, que aos demais Estados Selden reconhecia direitos semelhantes ao atual conceito de passagem inocente.

A própria Holanda, embora pugnasse pela liberdade dos mares, acatava a noção de soberania estatal sobre uma faixa restrita de águas costeiras. Alguns autores atribuem a uma delegação holandesa, em 1610, por ocasião de negociações com a Inglaterra sobre direitos de pesca, a formulação pioneira do conceito do “tiro de canhão” como limite da jurisdição estatal sobre o mar. Mesmo Grotius, em sua obra maior De Jure Belli ac Pacis, de 1625, reconheceu tal jurisdição.

O século XVIII testemunhou a síntese doutrinária entre as duas posições, com o reconhecimento de que a liberdade dos mares era benéfica e mesmo necessária ao pleno desenvolvimento dos impérios coloniais, mas que deveria ser matizada pelo interesse nacional em exercer jurisdição sobre o espaço marítimo adjacente à costa.

No final do século XIX e início do XX – quando surgiram as primeiras menções ao interesse sobre a plataforma continental – os direitos do Estado sobre os espaços marítimos se resumiam a três áreas: a) nas águas internas, onde o Estado costeiro gozava de plena soberania; b) no mar territorial – geralmente de largura não superior a três milhas – no qual a soberania era sujeita ao direito de embarcações de outros Estados à passagem inocente; e c) na zona contígua, parte do alto-mar onde o Estado costeiro exercia certos direitos jurisdicionais limitados essencialmente a aspectos alfandegários. Além dessas três áreas ficava o alto-mar, inalcançável pela soberania estatal, onde vigia a mais ampla liberdade de navegação.

As primeiras tentativas de controle, pelo Estado costeiro, de porções cada vez maiores de espaços marítimos adjacentes ao litoral se originaram, inicialmente, a partir de um progressivo inconformismo com relação ao costume internacional vigente sobre a largura do mar territorial. Esse movimento no sentido de reexaminar a questão dos limites da jurisdição do Estado costeiro – já perceptível nas primeiras décadas do século XX – era ligado, principalmente, a interesses em torno do aproveitamento de recursos pesqueiros, bem como a considerações de segurança. Já na Conferência de Codificação da Haia, em 1930, houve menções à insuficiência das regras então vigentes sobre os espaços marítimos sob jurisdição nacional[7].

Tal processo, contudo, não se refletiu imediatamente no desenvolvimento da doutrina da plataforma continental. Esta surgiria de maneira independente, já próximo à metade do século XX, tendo como origem a preocupação de proteger direitos sobre recursos minerais.

Capítulo 2

A plataforma continental e o Direito Internacional

Visto o que se entende por plataforma continental e sua importância para o Estado costeiro, cumpre analisar a evolução de seu conceito no plano jurídico, como objeto de interesse estatal. O presente capítulo descreve brevemente as diversas etapas do desenvolvimento do Direito Internacional relativo à plataforma continental, até chegar ao regime estabelecido pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.

Menção é feita aos principais aspectos da negociação da Parte VI da Convenção referente ao regime jurídico da plataforma continental e aos interesses em jogo. Nesse contexto, é enfocada a posição defendida pela Delegação brasileira ao longo do processo negociador.

O capítulo busca, igualmente, examinar mais detidamente os critérios estabelecidos pelo artigo 76 da Convenção para a determinação do limite exterior da plataforma continental, assim como ilustrar sua complexidade e as dificuldades inerentes ao processo de levantamento dos dados requeridos.

2.1. Os primórdios, a Proclamação Truman e o Direito Internacional

Apesar do interesse científico que a plataforma continental começava a despertar já no último quartel do século XIX – muito ligado ainda a preocupações com o aproveitamento de recursos pesqueiros – apenas em meados do século XX surgirão os primeiros exemplos concretos de manifestações dos Estados com vistas a estabelecer jurisdição sobre os fundos marinhos adjacentes a suas costas. Em 1942, o Reino Unido e a Venezuela viriam a firmar um tratado com o propósito de dividir entre si as áreas submarinas – ricas em petróleo – do Golfo de Paria, situadas além do mar territorial da Venezuela e de Trinidad-Tobago, então colônia britânica. Esse tratado tem sido considerado, pela maioria dos autores, como antecedente pioneiro de expressão de vontade de Estados costeiros no sentido de delimitar a plataforma continental, com vistas à exploração de seus recursos. O texto, contudo, ainda não utiliza a expressão “plataforma continental”.

Logo ao término da II Guerra Mundial, uma proclamação da Presidência dos Estados Unidos – que veio a ser conhecida como a “Proclamação Truman”[8] de 28 de setembro de 1945 – é geralmente aceita como o ponto de partida para o desenvolvimento do conceito jurídico da plataforma continental como objeto de interesse do Estado costeiro. Diz seu texto:

Having concern for the urgency of conserving and prudently utilizing its natural resources, the Government of the United States regards the natural resources of the subsoil and seabed of the continental shelf beneath the high seas but contiguous to the coasts of the United States as appertaining to the United States, subject to its jurisdiction and control[9].

Nos dois primeiros parágrafos da parte preambular da Proclamação fica estabelecida, de forma clara, a origem do interesse pela plataforma:

Whereas the Government of the United States of America, aware of the long range world-wide need for new sources of petroleum and other minerals, holds the view that efforts to discover and make available new supplies of these resources should be encouraged; and

Whereas its competent experts are of the opinion that such resources underlie many parts of the continental shelf off the coasts of the United States of America, and that with modern technological progress their utilization is already practicable or will become so at an early date.

Em comunicado de imprensa da Casa Branca, de mesma data, o Governo norte-americano esclareceu o que entendia por plataforma continental e seus limites:

Generally, submerged land which is contiguous to the continent and which is covered by no more than 100 fathoms (600 feet) of water is considered as the continental shelf [10].

Na reivindicação unilateral estadunidense estão presentes elementos importantes para o desenvolvimento futuro do instituto da plataforma continental no Direito Internacional, como a noção de contiguidade, da propriedade de seus recursos naturais pelo Estado costeiro e da jurisdição e controle sobre tais recursos. Além disso, no comunicado de imprensa que a complementa aflora o primeiro esboço de um critério físico para o estabelecimento do limite exterior da plataforma continental: a profundidade de seiscentos pés.

A Proclamação Truman gerou repercussões imediatas. Nos anos subsequentes, vários países aderiram à ideia de buscar garantir direitos sobre recursos vivos e não vivos ainda não completamente conhecidos, mas que já então se afiguravam importantes. No dizer de Georges Scelle, o Governo norte-americano teve “une attitude d’apprenti sorcier”[11], ao desencadear um processo de reivindicações nacionais – sobre áreas até então cobertas pelo regime de liberdade do alto mar – que se tornaria irreversível.

Como assinala Luiz Augusto de Araújo Castro, seria exagerado, contudo, atribuir peso desmedido à reivindicação estadunidense como precedente das medidas unilaterais adotadas por vários países latino-americanos com vistas a ampliar para duzentas milhas os espaços marítimos sobre os quais proclamavam exercer soberania ou jurisdição[12]. Cumpre ressaltar, a respeito, que a Proclamação Truman especificamente ressalvava o status de alto-mar das águas sobrejacentes à plataforma continental: “[…] The character as high seas of the waters above the continental shelf and the right to their free and unimpeded navigation are in no way thus affected”[13].

Entre 1945 e 1958, ano de elaboração da Convenção de Genebra sobre a Plataforma Continental, os seguintes países estabeleceram legislações internas que continham reivindicações sobre a plataforma e seus recursos: México (1945), Panamá (1946), Argentina (1946), Chile (1947), Peru (1947), Nicarágua (1948), Reino Unido (1948 – apenas referente a Bahamas e Jamaica), Irã (1949), Arábia Saudita (1949), Reino Unido (1949, apenas referente a colônias no Oriente Médio), Filipinas (1949), Guatemala (1949), Honduras (1950), Paquistão (1950), El Salvador (1950), Equador (1950), Brasil (1950), República da Coréia (1952), República Dominicana (1952), Israel (1952), Austrália (1953), Cuba (1955), Índia (1955), Portugal (1956) e Venezuela (1956).

No próximo capítulo, trata-se mais detidamente o caso brasileiro e a evolução da legislação nacional sobre a plataforma continental.

2.2. Primeiros passos de codificação: da Comissão de Direito Internacional à Convenção de Genebra

No plano multilateral, as Nações Unidas, já em seus primeiros anos de existência, começaram a ocupar-se dos temas relativos ao Direito do Mar, incluindo a questão da plataforma continental. Em 1947, a Assembleia Geral criou a Comissão de Direito Internacional (CDI) com o objetivo de promover “o desenvolvimento progressivo do direito internacional e sua codificação”. Sua tarefa específica era “a preparação de projetos de convenções sobre matéria ainda não regulada pelo direito internacional, ou a cujo respeito o direito não se tenha desenvolvido suficientemente na prática dos Estados”[14].

Tendo iniciado seus trabalhos substantivos em 1949, a CDI preparou uma lista de matérias cuja codificação lhe parecia desejável e factível, da qual constavam temas de direito do mar, entre os quais o regime jurídico da plataforma continental. A CDI iria considerar a questão da plataforma continental em suas II, III, V e VIII Sessões, celebradas em 1950, 1951, 1953 e 1956.

O trabalho da CDI foi, ao longo dos anos, determinante para a compreensão dos vários aspectos do problema, especialmente as dificuldades inerentes à elaboração de critérios objetivos para a fixação do limite exterior da plataforma continental. O “Projeto de Artigos sobre Plataforma Continental e Assuntos Conexos”, adotado pela Comissão em 1953, foi incorporado a projeto mais amplo sobre questões de Direito do Mar, submetido à Assembleia Geral da ONU em 1956. A partir daí, a Assembleia Geral, pela Resolução 1105 (XI), determinou a convocação de uma Conferência para:

[…] examine the law of the sea, taking into account not only the legal, but also the technical, biological, economic and political aspects of the problem and to embody the results of its work in one or more international conventions or such other instruments as it may deem appropriate.

Reuniu-se a I Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar em Genebra[15], de 24 de fevereiro a 2 de abril de 1958, tendo como base de seus trabalhos o referido projeto elaborado pela CDI. No período de preparação da Conferência, esse projeto havia sido objeto de comentários formais pelos governos participantes.

O resultado das seis semanas de deliberações foi a adoção de quatro textos convencionais: a Convenção sobre Mar Territorial e Zona Contígua, a Convenção sobre o Regime do Alto Mar, a Convenção sobre Pesca e Conservação dos Recursos Vivos do Alto Mar e a Convenção sobre a Plataforma Continental.

Ainda que a vol d’oiseau, vale discorrer sobre este último texto, tendo em vista sua influência para a consolidação do regime atual da plataforma continental. A Convenção de Genebra sobre a Plataforma Continental, de 1958, é notavelmente breve, constando de quinze artigos, sete dos quais dispõem sobre questões substantivas: definição de plataforma continental; direitos do Estado costeiro; regime das águas e espaço aéreo sobrejacentes; colocação de cabos submarinos; regime de navegação, pesca e pesquisa científica; delimitação; e perfuração de túneis.

Os pontos de maior interesse para o tema deste trabalho são, sem dúvida, a definição de plataforma continental e os direitos do Estado costeiro, conforme regulados pela Convenção de Genebra. Quanto à definição, artigo I da Convenção de 1958 diz:

Para os efeitos dos presentes artigos, a expressão “plataforma continental” é usada para designar:

a.o leito do mar e subsolo das regiões submarinas adjacentes às costas, mas situadas fora do mar territorial, até uma profundidade de duzentos metros ou, além deste limite, até o ponto em que a profundidade das águas sobrejacentes permita o aproveitamento dos recursos naturais das referidas regiões;

b.o leito do mar e o subsolo de áreas submarinas similares adjacentes às costas das ilhas[16].

Os direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental foram reconhecidos pela Convenção de Genebra como “direitos de soberania para efeitos de exploração e aproveitamento de seus recursos naturais”. Essa fórmula – muito embora tenha gerado certa discussão entre os juristas, em torno de eventuais diferenças entre “direitos de soberania” , “direitos soberanos” e “soberania” propriamente dita – seria mantida na redação da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, de 1982. Como ensina Lauterpacht:

It probably matters little whether the rights of the coastal State in the continental shelf are described as exclusive rights of exploitation and exploration of the natural resources of the sea-bed and its subsoil, or exclusive jurisdiction for the purposes of exploration and exploitation of such resources, or rights of sovereignty, or sovereign rights either generally or as limited to such exploration and exploitation[17].

A solução adotada em Genebra não conseguiu resolver, contudo, o impasse que perdurou durante anos nos trabalhos da CDI, qual seja, o desejo de alguns governos de estabelecer limite uniforme para a plataforma continental, com base em critérios batimétricos, e o interesse de outros em garantir a maior porção possível de margem continental para sua exclusiva exploração. Cumpre ressaltar a notável influência exercida pela América Latina durante todo o processo de debates na CDI e, posteriormente, em Genebra, no sentido da defesa do direito dos Estados costeiros sobre a plataforma continental, com base nos resultados de uma série de reuniões jurídico-políticas realizadas na região[18].

O texto final, que reflete em boa medida o projeto da CDI, determina dois critérios básicos para caracterizar os limites da plataforma continental: a) a profundidade de duzentos metros e b) a explorabilidade, ou seja, o limite até o qual “a profundidade das águas sobrejacente permita o aproveitamento dos recursos naturais” do leito do mar e de seu subsolo. O primeiro repete, grosso modo, aquele anunciado pela Casa Branca quando da Proclamação Truman (seiscentos pés). Já o critério da explorabilidade reflete as incertezas da época quanto à extensão dos recursos naturais da plataforma, bem como as perspectivas de seu aproveitamento em virtude de avanços tecnológicos que já se descortinavam. Ao favorecerem esse critério, os Estados costeiros visavam a resguardar seus direitos para eventualidades futuras e garantir extensões de plataforma continental limitadas apenas pela capacidade técnica de sua exploração e aproveitamento.

Muito rapidamente após a adoção do texto de Genebra, as dificuldades inerentes a essa definição se tornaram patentes. No feliz dizer do Embaixador Camillo de Oliveira, “os limites se requerem definidos, constantes e conhecidos”[19]. A Convenção sobre a Plataforma Continental falhara em todos esses requisitos. Ao estabelecer a opção do critério da explorabilidade, o limite da plataforma continental passa a carecer de definição, torna-se altamente inconstante e, para todos os fins práticos, desconhecido. A preocupação em garantir direitos tornou a definição de plataforma continental da Convenção de Genebra virtualmente inaplicável na prática[20].

Ainda que fuja ao escopo deste trabalho analisar a atuação da delegação brasileira durante as negociações das Convenções de Genebra de 1958, cabe mencionar que, para José Maurício Bustani, ela foi discreta e conservadora, ainda muito inspirada nos conceitos do Direito do Mar tradicional. Segundo aquele autor, apenas a partir do final da década de 60 surgiria uma verdadeira política brasileira do mar, como expressão do “interesse nacional autêntico, à luz das condições sociais, econômicas, políticas e estratégicas do país”[21].

Ao esposar a tese da explorabilidade, contudo, a delegação brasileira à I Conferência de Direito do Mar acolheu preocupação de garantir ao máximo os direitos do Estado costeiro sobre as riquezas que se localizam ao longo do litoral. No pensamento de então – que veio a ser superado pela evolução do instituto jurídico da plataforma continental – o Estado costeiro poderia ver paulatinamente ampliada a área em que exerce “direitos soberanos para fins de exploração e aproveitamento de recursos naturais” na medida em que os avanços tecnológicos viessem a permitir esse aproveitamento. Diante das circunstâncias – e das possibilidades específicas do quadro de negociação – cumpre concluir que o resultado final resguardou os interesses brasileiros de mais longo prazo.

O estudo de documentos da época demonstra haver, já então, clara corrente de opinião no sentido de garantir o controle brasileiro sobre reservas petrolíferas da plataforma em grandes extensões. Muito interessante é o parecer sobre o tema do Instituto Oceanográfico da Universidade de São Paulo – ouvido em 1958 pelo Itamaraty durante a coordenação interna preparatória para a Conferência de Genebra – que aponta conceito que só firmou-se plenamente no país mais de uma década depois:

Resta-nos, finalmente, considerar os interesses brasileiros relacionados com as riquezas minerais que eventualmente se encontrem no subsolo da plataforma continental. Neste particular, opinamos pelo direito exclusivo que possui o Brasil de explorar essas riquezas em uma faixa de, por exemplo, 200 milhas náuticas fora da costa, sem se levar em conta a profundidade[22].

Cabe, aqui, breve palavra sobre o trabalho dos delegados brasileiros na negociação das Convenções de Genebra de 1958. Para esse fim, nada melhor do que o depoimento de um contemporâneo:

A quota brasileira na formulação das quatro Convenções não foi pequena. São da pena do saudoso internacionalista Hildebrando Accioly as lúcidas observações do nosso Governo ao anteprojeto de artigos da Comissão de Direito Internacional; a outro brasileiro, o eminente Embaixador Gilberto Amado, membro acatado da Comissão de Direito Internacional, caberia dar ali, com o seu formoso talento, um retrato da cultura jurídica do país; e de outro brasileiro, o Ministro Carlos Calero Rodrigues, encontrar-se-á, com frequência, a brilhante passagem em reuniões dos Comitês, em cujos debates intervinha com lucidez e acerto. Toda a Delegação, enfim, fez por merecer o reconhecimento do Governo brasileiro[23].

Por insuficientes, os critérios de profundidade de duzentos metros e explorabilidade seriam abandonados quando da negociação da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, mesmo porque naquela ocasião era necessário determinar claramente o limite entre a jurisdição estatal e o conceito, que então surgia, dos grandes fundos oceânicos como patrimônio comum da humanidade. Até lá, porém, produzem-se outros desenvolvimentos relevantes para o estabelecimento do regime jurídico da plataforma continental como hoje o conhecemos.

2.3. A contribuição da Corte Internacional de Justiça

No período imediatamente posterior à primeira experiência codificadora, representada pela correspondente Convenção de Genebra de 1958, alguns desenvolvimentos concretos ensejaram a compreensão progressiva e mais acurada do conceito de plataforma continental. Deve-se recordar, neste particular, o chamado “Caso da Plataforma Continental do Mar do Norte”[24], examinado pela Corte Internacional de Justiça em 1969. Para Pulvenis, as conclusões da Corte, nesse caso concreto, sobre a natureza da plataforma continental e os direitos nela exercidos pelo Estado costeiro foram “of crucial importance for the subsequent course of the negotiations” na III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar[25].

Aquela foi a primeira oportunidade que teve a Corte de considerar o conceito jurídico da plataforma continental, ao ser chamada a esclarecer os princípios de Direito Internacional aplicáveis à delimitação da plataforma continental no Mar do Norte entre os Países Baixos, a República Federal da Alemanha e a Dinamarca. Ao fazê-lo, pôde visitar alguns meandros do novo direito ainda relativamente pouco explorados e expandiu a compreensão dos dispositivos contidos na Convenção de Genebra de 1958.

A noção de prolongamento natural do território terrestre do Estado costeiro constitui possivelmente o primeiro e mais básico aspecto físico a fundamentar o conceito jurídico da plataforma continental. Muito embora patente para a geografia, essa noção só viria a ser claramente explicitada e compreendida, em seu alcance jurídico maior, na sentença da CIJ, no caso “Plataforma Continental do Mar do Norte”:

What confers the ipso jure title which international law attributes to the coastal State in respect to its continental shelf is the fact that the submarine areas concerned may be deemed to be actually part of the territory over which the coastal State already has dominion – in the sense that, although covered with water, they are a prolongation or continuation of that territory, an extension of it under the sea[26].

O foco de atenção dos juristas e negociadores, a partir dessa afirmação, passaria paulatinamente a centrar-se nas características geológicas e geomorfológicas do leito do mar para a busca do limite exterior da plataforma. A Corte indicou, além disso, o que considerava como:

[...] the most fundamental of all the rules of law relating to the continental shelf [...] namely that the rights of the coastal State in respect of the area of continental shelf that constitutes a natural prolongation of its land territory into and under the sea exist ipso facto and ab initio by virtue of its sovereignty over the land, and as an extension of it in an exercise of sovereign rights for the purpose of exploring the seabed and exploiting its natural resources. In short, there is here an inherent right[27].

No exame do caso concreto, a Corte buscou definir a plataforma continental em termos jurídicos, em certa medida pondo de lado, para efeitos práticos, o regime da Convenção de 1958, ao não basear sua análise em critérios de profundidade do mar, nem em limites indeterminados de explorabilidade.

Os conceitos formulados na sentença da CIJ prevalecem até os dias de hoje e contribuíram, de maneira direta, para o desenvolvimento de vários aspectos do regime da plataforma continental que viria a ser estabelecido pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Essa influência decisiva e duradoura foi sintetizada, muitos anos após aquela sentença, pelo então Vice-Presidente da CIJ, José Sette-Câmara. Em voto separado no caso “Plataforma Continental da Jamahiria Árabe Líbia e da República de Malta” diria o juiz brasileiro que “[the] 1969 judgement of the Court certainly continues to be a milestone in the evolution of the concept of the continental shelf”[28].

2.4. As origens da III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar

Mesmo antes da decisão jurídica acima mencionada, um fato político traria consequências profundas não só para o desenvolvimento do regime da plataforma continental, mas para a evolução do Direito do Mar como um todo. Em novembro de 1967, o Representante Permanente de Malta junto às Nações Unidas, Arvid Pardo, fez um eloquente discurso na I Comissão da Assembleia Geral da ONU, com duração de três horas, que se tornaria um marco. Nele, Pardo se referiu às riquezas dos grandes fundos oceânicos – especialmente aos chamados “nódulos polimetálicos”– expôs os problemas que afetavam o meio ambiente marinho e os riscos inerentes à utilização do leito do mar para fins bélicos. Ao ressaltar a inadequação do direito do mar então vigente, propôs um reordenamento dos oceanos, mediante a negociação de um tratado sobre as seguintes bases gerais[29]:

•definição clara das jurisdições nacionais, além das quais se estabeleceria um regime internacional eficaz sobre a área dos fundos marinhos;

•essa área não estaria sujeita a qualquer tipo de apropriação nacional;

•o aproveitamento de seus recursos se desenvolveria em benefício de todos os países; e

•os fundos marinhos deveriam ser reservados para fins exclusivamente pacíficos.

Com isso, pôs-se em marcha um processo que levou em 1970 as Nações Unidas a convocarem, pela resolução 2750-C (XXV), a III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (III Confdimar). Na mesma ocasião, a Assembleia Geral, por meio de uma Declaração de Princípios[30], declarou os fundos marinhos, além das jurisdições nacionais, “patrimônio comum da humanidade”. Essa Declaração foi elaborada por um órgão criado originalmente em 1967, sob a denominação de Ad-Hoc Committee to Study the Peaceful Uses of the Sea Bed and the Ocean Floor beyond the Limits of National Jurisdiction, depois transformado, no ano seguinte, no Committe on the Peaceful Uses of the Seabed and Ocean Floor Beyond the Limits of National Jurisdiction, ou Comitê dos Fundos Marinhos, em benefício da brevidade.

Os trabalhos do Comitê dos Fundos Marinhos foram decisivos para a preparação da Conferência, e mesmo para a estrutura da futura Convenção. Inicialmente formado por 35 membros, já em 1971 contava com 91 países. Naquele mesmo ano, dividiu-se em três subcomitês, apenas um encarregado do regime dos fundos marinhos além das jurisdições nacionais. Os outros dois dedicaram-se a temas como a largura do mar territorial, o regime do alto-mar, os estreitos internacionais, pesca, meio ambiente marinho e pesquisa científica.

No seu período inicial de funcionamento, de 1967 a 1970, o Comitê dos Fundos Marinhos tratou da questão da plataforma continental apenas acessoriamente, no que dizia respeito principalmente a sua relação com o estabelecimento de uma área internacional de fundos marinhos além das jurisdições nacionais. Somente após a convocação da III Confdimar, em 1970, e a consequente transformação do Comitê dos Fundos Marinhos em Comissão Preparatória da Conferência, iria aquele órgão se ocupar diretamente do problema.

Deve-se mencionar que a sentença da CIJ, de 20 de fevereiro de 1969, sobre o caso da Plataforma Continental do Mar do Norte, acima descrita, também exerceu grande influência nos debates do Comitê. Neste mesmo ano, portanto, já antes da convocação da III Confdimar, a Assembleia Geral da ONU, pela resolução 2754 A (XXIV), reconhecia que a Convenção de Genebra de 1958

does not define with sufficient precision the limits of the area over which a coastal State exercises sovereign rights for the purpose of exploration and exploitation of the natural resources, and that customary international law on the subject is inconclusive.

O Comitê não chegou a consolidar projeto de texto sobre a plataforma continental, mas os debates ocorridos naquele foro foram importantes para a identificação das principais tendências e aspectos do encaminhamento da questão. Já ali se manifestaram duas visões discrepantes, que iriam dominar os debates do tema durante a Conferência. De um lado, aqueles que desejavam fundir o conceito de plataforma continental com o do que viria a ser a zona econômica exclusiva, limitando seu alcance até a distância de 200 milhas. De outro, os que desejavam manter a plataforma continental como instituto autônomo, estendendo-se até o limite exterior da margem continental.

Quando, em 1974, iniciaram-se os trabalhos substantivos da III Confdimar, em Caracas, muito havia sido feito pelo Comitê dos Fundos Marinhos, notadamente no sentido do amadurecimento das ideias sobre o caráter geral e a metodologia da futura Convenção.

Com o processo desencadeado pelo discurso de Arvid Pardo – que veio a abrir caminho para a declaração dos fundos marinhos, além de jurisdições nacionais, como patrimônio comum da humanidade – tornou-se clara a necessidade de reformar o regime vigente sobre a plataforma continental. Especialmente, fez-se imperativa a elaboração de regras precisas para a determinação dos limites exteriores dos fundos marinhos sob jurisdição nacional, além dos quais passaria a viger o princípio do patrimônio comum da humanidade. Em suas memórias, o Chanceler Saraiva Guerreiro afirma que “[n]a verdade, todo o problema dos limites externos da jurisdição nacional se colocava, sobretudo o dos limites da plataforma, como preliminar à definição dos fundos marinhos”[31].

Esse, obviamente, não seria o único móvel a impulsionar a revisão do conceito da plataforma continental. Entre as Convenções de Genebra de 1958 e o início da III Confdimar, em 1973, vários acontecimentos apontavam a necessidade de repensar profundamente o direito internacional vigente para os espaços oceânicos.

Em primeiro lugar, o quadro internacional era distinto. Em 1958, a agenda mundial era dominada pela Guerra Fria e o embate entre blocos ideológicos. O processo de descolonização ainda se encontrava pouco desenvolvido, o que se refletiu no fato de apenas 68 países terem participado da elaboração das Convenções de Genebra.

Quando se iniciou a III Confdimar, o número de países participantes havia quase duplicado e era presente entre os novos atores internacionais a noção de que o direito vigente não lhes era necessariamente vinculante, por não haverem contribuído para sua elaboração.

Embora perdurasse o clima da Guerra Fria, havia certo esboço de convivência relativa entre as superpotências, sempre muito marcada pela lógica da confrontação nuclear. O Terceiro Mundo surgia como grande força motriz de reformas no quadro internacional. A UNCTAD era esperança de uma ordem econômica mais justa e noções como Desarmamento, Descolonização e Desenvolvimento permeavam os debates nos diversos foros das Nações Unidas. Já em 1963, o Chanceler João Augusto de Araújo Castro, em memorável discurso no Plenário das Nações Unidas, desenvolvia aqueles três conceitos e explicava a vinculação iniludível entre a noção de segurança coletiva e a noção de segurança econômica coletiva[32].

Dez anos depois – portanto às vésperas do início das negociações da III Confdimar – a Assembleia Geral da ONU reafirmou os direitos inalienáveis dos Estados à soberania permanente sobre seus recursos naturais – inclusive os localizados nos fundos marinhos sob jurisdição nacional – e adotou, em maio de 1974, a “Declaração e Programa de Ação sobre o Estabelecimento de uma Nova Ordem Econômica Internacional”, que teve inevitável impacto sobre a Conferência.

Outro acontecimento, ocorrido às vésperas da III Confdimar, marcou diretamente as deliberações sobre a questão da plataforma continental: a chamada primeira crise mundial do petróleo, quando o preço do barril do óleo cru subiu de US$ 2,90 em setembro de 1973 para US$ 11,65 em dezembro do mesmo ano.

Na ocasião, produziu-se verdadeiro choque na opinião pública de muitos países, pela súbita percepção das incertezas inerentes à dependência externa para o fornecimento de petróleo – móvel imprescindível do desenvolvimento. Para um país como o Brasil, que atravessava período de crescimento econômico acelerado, cumpria buscar garantir novas fontes de suprimento, e, preferivelmente alguma medida de autossuficiência, para o que a plataforma continental abria perspectivas altamente promissoras[33].

2.5. A Convenção de Montego Bay

2.5.1. A importância da Convenção

Muito já se escreveu sobre a importância da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, mas é útil recordar certos aspectos. A Convenção foi o maior e mais bem sucedido esforço de codificação do direito internacional na história, em um dos campos mais tradicionais da convivência entre as nações. Foi o resultado do empenho, durante uma década, de centenas de negociadores e especialistas nas mais diferentes disciplinas, oriundos de cerca de 130 países. No caso brasileiro, envolveu toda uma brilhante geração de diplomatas, além de juristas e técnicos, que tiveram papel marcante na sua elaboração[34].

A Convenção – como simplesmente a ela se referem todos os que, de uma maneira ou outra, lidam com os temas de Direito do Mar – abarca 320 artigos e nove anexos, governando todos os principais aspectos relacionados aos espaços oceânicos. Chamada de “constituição para os oceanos”[35], e de “revolução silenciosa”[36], a Convenção representa muito mais do que a mera codificação de um direito consuetudinário preexistente, ou apenas o reflexo da prática internacional recente. Ela traz novos e revolucionários conceitos, e marca um verdadeiro reordenamento do uso dos mares e de seus recursos. Cria, além disso, dois órgãos internacionais: o Tribunal Internacional de Direito do Mar e a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos.

Várias são as inovações presentes na Convenção. Entre elas, destacam-se especialmente a Parte XI, referente à Área – entendida como “o leito do mar, os fundos marinhos e o seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional”[37]– e seu regime de patrimônio comum da humanidade; o conceito de zona econômica exclusiva; o regime de pesquisas científicas em águas jurisdicionais; os Estados arquipelágicos; a navegação pelos estreitos internacionais e a proteção ao meio ambiente marinho, para citar apenas alguns.

O jurista alemão e atual Juiz do Tribunal Internacional de Direito do Mar, Rüdiger Wolfrum, chega a afirmar que a Convenção, mais além de criar regimes novos, instituiu princípios jurídicos que influenciaram, desde sua adoção, o desenvolvimento do Direito Internacional como um todo e, mais especialmente, o Direito Internacional Ambiental. Identifica, como de maior impacto, o princípio do patrimônio comum da humanidade, a obrigação internacional de transferência de tecnologia e a obrigação geral dos Estados de proteger e conservar o meio ambiente marinho[38].

A Convenção seria concluída e aberta à assinatura em Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982. Como é sabido, o texto foi firmado na ocasião por 119 delegações, principalmente oriundas de países em desenvolvimento, uma vez que os Estados Unidos da América – já então sob a presidência de Ronald Reagan - e vários países industrializados quebraram, à última hora, o consenso em torno dos acordos alcançados ao longo de quase uma década de negociações[39]. O principal motivo então apontado foi a não aceitação, pela nova administração estadunidense, de alguns aspectos do regime de mineração dos grandes fundos oceânicos, sob responsabilidade da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos.

Esta situação somente seria mitigada com a adoção em 1994, praticamente às vésperas da entrada em vigor da Convenção, do Acordo de Implementação da Parte XI (relativa ao regime da Área), após longo processo de consultas conduzido pelo Secretário-Geral da ONU com o propósito de promover a universalização da Convenção. Esse Acordo – cujo conteúdo e processo de negociação mereceriam monografia específica – foi reflexo das mudanças ocorridas na conjuntura internacional desde a adoção da Convenção e do fato de que o início da mineração comercial dos fundos marinhos, antes tido como iminente, tornou-se perspectiva cada vez mais longínqua. Embora tecnicamente factível, a abundância das fontes terrestres dos metais presentes na Área e os altos custos das atividades mineradoras nas grandes profundezas oceânicas tornam hoje em dia sua exploração comercial ainda pouco atraente.

Com a adoção do Acordo de Implementação da Parte XI[40], muitos dos países industrializados que haviam permanecido afastados da Convenção puderam ratificá-la, entre os quais a França, a Holanda, a Itália, o Japão, a Noruega, a Suécia e o Reino Unido. Outros, como os Estados Unidos e o Canadá, muito embora até o momento não tenham ratificado a Convenção, são membros provisórios da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos. Até maio de 2000, 133 Estados se tornaram Partes na Convenção[41].

2.5.2. O processo negociador e a posição brasileira

Os procedimentos de negociação da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar foram tão inovadores quanto o tratamento dado por ela a boa parte dos temas que compõem o moderno Direito do Mar. Diante da complexidade das questões abordadas e da inter-relação entre os diversos assuntos, a III Confdimar adotou a técnica do package deal, de modo que nenhum texto se consideraria aprovado até que todo o conjunto o fosse. A isso se somaram o princípio do consenso para a tomada de decisões, a informalidade das negociações (muitas levadas a cabo em grupos criados para o exame de assuntos específicos) e a responsabilidade dos presidentes das comissões pela consolidação de textos negociadores. Esse conjunto de práticas permitiu que o texto final pudesse representar o maior grau possível de acomodação entre as diversas correntes de pensamento.

Inicialmente, a III Confdimar herdou a estrutura básica do Comitê dos Fundos Marinhos, tendo se dividido em três Comissões negociadoras. A I Comissão foi encarregada de dar forma ao conceito do patrimônio comum da humanidade, ao ocupar-se do regime dos fundos marinhos além das jurisdições nacionais e do aproveitamento de seus recursos. A II Comissão tratou dos chamados temas clássicos do Direito do Mar, incluindo os regimes do mar territorial, da zona contígua, do que viria a ser a zona econômica exclusiva, do alto mar e da plataforma continental. A III Comissão, por fim, encarregou-se da proteção do meio ambiente marinho e do regime de pesquisa científica.

As deliberações na II Comissão – que interessam mais de perto ao tema deste trabalho – foram presididas pelo diplomata venezuelano Andrés Aguilar[42]. Foge ao escopo deste estudo proceder a exame detido dos diversos aspectos das deliberações da II Comissão, mas seria útil apresentar visão – ainda que necessariamente breve e superficial – da marcha das negociações sobre a questão da plataforma continental e dos principais interesses em jogo.

O tema que sem dúvida concentrou maior interesse nos debates da II Comissão – inclusive do ponto de vista brasileiro terá sido o regime das águas costeiras sob jurisdição nacional, que evoluiu, como se sabe, para a criação do novo instituto da Zona Econômica Exclusiva, que veio a somar-se aos conceitos tradicionais de Mar Territorial e Zona Contígua. Ainda assim, seria incorreto imaginar que a questão da plataforma continental terá sido um assunto ancilar ou secundário nas negociações. Muito ao contrário, o regime jurídico da plataforma continental foi objeto de longas e difíceis negociações, tendo mobilizado grupos de países com interesses diversos e merecido a convocação de grupo de trabalho específico para a solução de problemas pendentes, já na fase final da Conferência.

Questões básicas para a definição do regime da plataforma continental foram levantadas nas diversas etapas das negociações na II Comissão. Devido à dinâmica da consideração do assunto, e seu grau de informalidade, a riqueza de ideias e a diversidade de interesses nem sempre se viram refletidas nos textos que, ao longo das várias sessões da Conferência, serviram como base de suas deliberações[43].

Entre esses temas, um dos mais recorrentes foi a questão da possível assimilação do regime da plataforma continental ao da zona econômica exclusiva, o que levava ao exame de dois aspectos correlatos: a natureza dos direitos do Estado costeiro na ZEE e na plataforma e a extensão geográfica desses direitos.

Muitos Estados defendiam a tese de que uma zona uniforme de duzentas milhas – que abarcasse tanto a ZEE quanto a plataforma continental – seria mais equitativa, pois não estabeleceria diferenças entre países costeiros dotados de margem continental larga ou estreita. Esse grupo era formado, principalmente, por países sem litoral ou desprovidos de plataforma continental larga, que preferiam reservar a maior extensão possível de fundos marinhos à Área, ou seja, ao patrimônio comum da humanidade. Entre esses se encontravam bom número de países em desenvolvimento, especialmente africanos e árabes.

No campo oposto estavam os países dotados de margem continental larga, que advogavam regime específico para a plataforma continental que reconhecesse os direitos do Estado costeiro até o limite exterior daquela margem. Entre esses se encontrava o chamado “grupo marginalista”, formado por pouco mais de dez países, do qual participava o Brasil[44]. Entre os membros desse grupo informal, alguns entendiam que o critério de explorabilidade da Convenção de 1958 lhes garantia direitos adquiridos sobre toda a extensão de suas margens continentais. Outros embasavam juridicamente suas reivindicações na evolução recente da doutrina e da prática dos Estados no período pré-III Confdimar, bem como em declarações unilaterais e legislações internas.

O distanciamento entre as duas correntes levou, em relativamente pouco tempo, a um entendimento majoritário de que a única possibilidade de conciliação dos diversos interesses seria a adoção de uma fórmula que mantivesse a plataforma continental como instituição autônoma, distinta do regime jurídico da ZEE, e fixasse seu limite máximo em ponto determinado da elevação continental. Como compensação, o pacote negociador deveria incluir um mecanismo que obrigasse os países beneficiados a compartilhar com a comunidade internacional, em troca do reconhecimento de seus direitos a uma plataforma continental acrescida, os rendimentos derivados da exploração dos recursos minerais da margem continental além das duzentas milhas.

A busca cuidadosa desse equilíbrio entre interesses conflitantes – que não se dividiam necessariamente em termos de países desenvolvidos e países em desenvolvimento, mas em função das características geomorfológicas da margem continental de cada um – explica a lentidão do processo negociador e a complexidade dos dispositivos adotados na Parte VI da Convenção, que são descritos mais adiante.

Nos estágios iniciais da Conferência, a questão da plataforma continental foi abordada tanto no Debate Geral, quanto nas reuniões formais da II Comissão. Informalmente, a II Comissão começou a proceder ao mapeamento das diferentes propostas e das tendências predominantes. O passo seguinte foi a tentativa sistemática de reduzir as diferenças e fundir propostas alternativas.

Segundo alguns autores, papel importante nessa fase exerceu o chamado “Grupo Evensen”, coordenado pelo jurista norueguês Jens Evensen. Esse grupo, totalmente informal e reunido sempre a convite pessoal do coordenador, começou com cerca de quinze membros, aos quais se juntaram, quando necessário ratione materiae, outros delegados interessados. As reuniões do grupo teriam sido úteis para promover progresso em aspectos relevantes do regime jurídico da plataforma. O Brasil foi membro assíduo e ativo participante nos trabalhos desse grupo.

A fase final das negociações sobre o regime da plataforma continental, entre 1976 e 1980, foi possivelmente a mais lenta e difícil. Concentrou-se essencialmente na fórmula para a definição do limite exterior da margem continental e no mecanismo de compensação pela exploração de recursos minerais além das duzentas milhas. A partir de 1978, as negociações dos temas pendentes na Conferência foram conduzidas por sete grupos de trabalho estabelecidos para tratar de hard core issues. O Grupo de Negociação 6, presidido pelo mesmo Andrés Aguilar, seria o responsável pela conclusão do texto sobre plataforma continental, somente possível pela firmeza da condução de Aguilar e sua decisão de consolidar uma proposta final, apesar da inconformidade de alguns países africanos e árabes.

Resumidamente, a solução final – cujos pormenores são analisados mais adiante – foi uma combinação da chamada “fórmula irlandesa” de determinação do bordo exterior da margem continental com dispositivos restritivos propostos pela delegação soviética. Pela fórmula proposta pela delegação da Irlanda – um dos países do grupo marginalista – foram introduzidos critérios geológicos de espessura de sedimentos e distância do pé do talude como limites no caso de a margem continental ultrapassar a largura de duzentas milhas. Pelas restrições introduzidas por proposta da União Soviética – com pequenas modificações – foi determinada a extensão máxima desses limites.

A fixação de um limite exterior arbitrário para a margem continental poderia significar, para os países dotados de margem larga, abrir mão de porções do leito e subsolo do mar que entendiam ser suas por direito. Nesse sentido, a aceitação do compromisso final significou, também para eles, esforço de acomodação. Vale ressaltar, contudo, que a maioria dos autores coincide em afirmar que os limites para plataforma continental adotados pela Convenção permitem a apropriação, pelos Estados costeiros, da quase totalidade dos recursos petrolíferos presentes nas camadas sedimentares das margens continentais.

Naturalmente, parte importante da solução alcançada diz respeito à compensação a ser paga em caso de aproveitamento, pelo Estado costeiro, dos recursos minerais da plataforma continental além das duzentas milhas. Nesse ponto – que também é discutido adiante – foi possível introduzir tratamento favorável aos países em desenvolvimento, que ficaram isentos de contribuições caso sejam importadores líquidos do mineral extraído. Assim, por exemplo, ficará o Brasil isento de pagamento de compensações por eventual exploração de petróleo além das duzentas milhas, sempre que mantenha sua condição de importador líquido desse recurso.

No decorrer das negociações de todos os temas afetos à II Comissão, a Delegação brasileira foi das mais ativas, fato reconhecido por diversos autores[45]. Estavam em jogo interesses vitais do país, especialmente no tocante a garantir os direitos brasileiros sobre o mar de 200 milhas ao longo de nossas costas – declarado mar territorial pelo Decreto-lei 1098, de 25 de março de 1970. Esse ativismo, contudo, não se traduzia necessariamente em protagonismo ostensivo. Muitas vezes se manifestava sob a forma de influência discreta, porém eficaz, nos diversos grupos negociadores formados espontaneamente ou institucionalmente ao longo das deliberações da Conferência. Não é exagerado afirmar que o Brasil desempenhou um papel fundamental no processo de elaboração do novo Direito do Mar, consubstanciado na adoção da Convenção de Montego Bay[46].

Em Conferência aos alunos da Escola Superior de Guerra, em 1974, o então Secretário-Geral das Relações Exteriores, Ramiro Saraiva Guerreiro, ao referir-se especificamente à questão da plataforma continental, esclarecia:

O Brasil tem favorecido a extensão da jurisdição nacional nos fundos marinhos mesmo além das 200 milhas, quando a margem continental, incluído seu sopé, se estender além das 200 milhas. Esta área é potencialmente petrolífera e a tecnologia pode vir em poucos anos a permitir sua exploração a profundidades consideráveis.

No mesmo sentido se manifestavam invariavelmente as instruções da Secretaria de Estado à Delegação, que se renovavam a cada sessão da Conferência. Exposição de Motivos à Presidência da República, de 18 de julho de 1974, propõe a seguinte orientação para a delegação com vistas ao início das negociações em Caracas:

A Delegação do Brasil se esforçará por resguardar nossos interesses nos fundos marinhos, além das 200 milhas adjacentes ao litoral no talude, e mesmo até a ourela exterior da margem continental, áreas potencialmente petrolíferas [...].

Não se trata, no caso, de estender a soberania nacional mas de buscar alguma forma de jurisdição exclusiva, aplicável apenas a fundos marinhos, além das 200 milhas. A defesa desse nosso interesse deverá provocar forte oposição, não só entre os países de posições “conservadoras” mas também entre todos os países em desenvolvimento dotados de plataformas estreitas. É provável que, para obter o apoio desses últimos países à nossa pretensão, tenhamos de aceitar, como já têm feito a Austrália, a Argentina, o Canadá, os Estados Unidos da América e a Noruega, o pagamento de um “royalty”, ao mecanismo internacional que venha a ser criado, sobre as atividades econômicas nacionais nessa área dos fundos marinhos, além das 200 milhas, mas ainda sob jurisdição nacional[47].

É notável, como se verá, a coincidência entre a posição sustentada pelo Brasil, desde o início do processo negociador na II Comissão, e a solução final adotada pela Conferência em 1980. É importante frisar, também, o objetivo brasileiro de buscar garantir direitos sobre a maior extensão possível de plataforma continental durante as negociações da III Confdimar. Esse objetivo informa a visão do Estado brasileiro sobre a plataforma continental até os dias de hoje.

2.5.3. O regime da plataforma continental

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar estabelece, em sua Parte VI, o regime jurídico da plataforma continental. Em dez artigos, define-lhe o conceito, determina os direitos do Estado costeiro sobre a mesma, bem como os direitos e liberdades de outros Estados.

Como gostam de frisar os geólogos e oceanógrafos, a Convenção de Direito do Mar estabelece um conceito jurídico de plataforma continental, nem sempre coincidente com o que a ciência dá à expressão. No dizer sintético de Nandan e Rosene,“[...] in the juridical sense, the term ‘continental shelf’ is applied to what wathever part of the seabed and subsoil, beyond the territorial sea, falls under national jurisdiction”[48].

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar atribui ao Estado costeiro, em seu artigo 77, “direitos de soberania sobre a plataforma continental para efeitos de exploração e aproveitamento de seus recursos naturais”. Nenhum outro Estado pode explorar a plataforma sem a autorização do Estado costeiro, e os direitos deste são “independentes de sua ocupação, real ou fictícia, ou de qualquer declaração expressa”. Nesse ponto a Convenção de 1982 manteve o texto da Convenção de Genebra de 1958, por sua vez oriundo dos trabalhos da Comissão de Direito Internacional.

Os direitos que exerce o Estado costeiro sobre sua plataforma continental são soberanos, exclusivos e inerentes[49]. Uma das principais inovações, com relação à Convenção de Genebra, será a determinação precisa da extensão geográfica desses direitos, que passam a abarcar o leito e o subsolo do mar até o bordo exterior da margem continental.

Vale aqui mencionar o debate, que até hoje se vê refletido na doutrina, sobre a possível assimilação do regime da plataforma continental ao da zona econômica exclusiva. Essa discussão deriva da posição, já mencionada, de tentar negar à plataforma continental existência jurídica autônoma. Para alguns, a distinção feita pela Convenção entre a plataforma continental e o leito do mar na ZEE seria desnecessária nos trechos aquém das duzentas milhas, por haver uma sobreposição espacial de regimes.

A rebater essa opinião, o já citado Sette-Câmara explica com notável clareza:

It has been suggested that the magic criterion of 200 miles tends to lead to a merger of the two concepts – continental shelf and exclusive economic zone. I have my doubts on this point. There are substantial differences in the jurisdiction of the coastal state in the two cases […] It is true that the Convention does not require an express claim or proclamation of the coastal State to establish the existence of the exclusive economic zone. But so far the practice of States has been that an express claim is necessary for the existence of the exclusive economic zone […] In the case of the exclusive economic zone 200 nautical miles is the maximum breadth and in the case of the continental shelf it is the minimum breadth. So the two boundaries of maritime spaces, although possibly coinciding, delimit different things[50].

Adicionaria, apenas, a observação de que o artigo 77 da Convenção dispõe que “o Estado costeiro exerce sobre a plataforma continental direitos soberanos para fins de...”. Já o artigo 56, que define o regime jurídico da ZEE, afirma:“Na zona econômica exclusiva, o Estado costeiro tem direitos soberanos para fins de...”. No primeiro caso se trata de direitos sobre um território, que é a extensão submersa do país, e no segundo, de direitos do Estado costeiro em um espaço marítimo.

Outro aspecto importante do regime da Parte VI da Convenção, como já indicado, é a previsão do pagamento de compensação pelo aproveitamento dos recursos da plataforma continental além das duzentas milhas. O artigo 82 da Convenção determina que o Estado costeiro “deve efetuar pagamentos ou contribuições em espécie relativos ao aproveitamento dos recursos não vivos da plataforma continental além das 200 milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial”.

Os pagamentos devem ser feitos anualmente, após os primeiros cinco anos de produção à taxa de 1% do valor ou volume da produção no sexto ano. Essa taxa deve aumentar 1% a cada ano até o décimo segundo ano, a partir do qual se manterá fixa em 7%.

Os pagamentos serão feitos à Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos[51], que os distribuirá entre os Estados Partes na Convenção “na base de critérios de repartição equitativa”. Como já mencionado, um país em desenvolvimento que seja “importador substancial”(net importer) do recurso mineral extraído da plataforma ficará isento de tal pagamento.

Essa contribuição, como se viu, seria uma forma de compensar, de alguma maneira, a exploração pelo Estado costeiro de setores dos fundos marinhos, além das duzentas milhas, que alguns entendiam haviam sido “subtraídos” do patrimônio comum da humanidade. Havia, então, certa corrente de pensamento que denunciava a existência de um processo contínuo, por parte dos Estados costeiros, de expansão de suas reivindicações marítimas às expensas dos espaços internacionais, como o alto-mar e a Área. Esse alegado fenômeno é conhecido pelo curioso nome de creeping jurisdiction[52].

2.5.4. Os critérios do artigo 76 para a determinação do limite exterior da plataforma continental

O artigo 76, parágrafo 1°, define fisicamente a plataforma continental como segue:

A plataforma continental de um Estado costeiro compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.

O parágrafo 4° do mesmo artigo 76 contém o cerne da chamada “fórmula irlandesa”, ou seja, os critérios geológicos para o estabelecimento do limite exterior da margem continental:

4. a) Para os fins da presente Convenção, o Estado costeiro deve estabelecer o bordo exterior da margem continental, quando essa margem se estender além das 200 milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, por meio de:

i.uma linha traçada em conformidade com o parágrafo 7°[53], com referência aos pontos fixos mais exteriores em cada um dos quais a espessura das rochas sedimentares seja pelo menos 1% da distância mais curta entre esse ponto e o pé do talude continental; ou

ii.uma linha traçada de conformidade com o parágrafo 7°, com referência a pontos fixos situados a não mais de 60 milhas marítimas do pé do talude continental.

Já o parágrafo 5° traz a “restrição soviética”, acima mencionada, que estabelece os limites máximos para a largura da plataforma:

5. Os pontos fixos que constituem a linha dos limites exteriores da plataforma continental no leito do mar, traçada de conformidade com as subalíneas i) e ii) da alínea a) do parágrafo 4°, devem estar situados a uma distância que não exceda 350 milhas marítimas da linha de base a partir da qual se mede a largura do mar territorial ou a uma distância que não exceda 100 milhas marítimas da isóbata de 2.500 metros, que é uma linha que une profundidades de 2.500 metros[54].

Em suma, pode-se dizer que o limite exterior da plataforma continental, nos trechos em que a margem continental ultrapassa as duzentas milhas, poderá estender-se até a linha de 1% de espessura de sedimentos ou até a uma distância de sessenta milhas do pé do talude, desde que essas linhas não ultrapassem a distância de 350 milhas das linhas de base ou cem milhas da isóbata de 2.500 metros.

Na realidade, o trabalho de fixação do limite exterior da plataforma continental passa a ser um exercício, pelo Estado costeiro, de aplicação dessas diferentes variáveis, com o propósito de encontrar a combinação mais favorável à ampliação de sua área de jurisdição.

Figura 2 - Fórmulas e restrições do artigo 76

Fonte: Nações Unidas – Comissão de Limites da Plataforma Continental

O traçado definitivo representará, assim, o resultado final da combinação desse conjunto de “fórmulas” e “restrições” do artigo 76[55].

Os princípios básicos envolvidos no processo podem ser compreendidos de maneira mais clara com o auxílio da figura 2:

A figura 2 representa, de forma muito simplificada, o exercício de combinação das “linhas de fórmulas” com as “linhas restritivas”, para a obtenção do traçado do limite exterior da plataforma. O gráfico seguinte, ainda que também bastante simplificado, permite avaliar melhor a complexidade das variáveis utilizadas no processo.

Figura 3 - Traçado das linhas do artigo 76

Fonte: Jairo Marcondes de Souza

Na figura 3, o limite exterior da plataforma continental do Estado costeiro é determinado pela linha formada pelos pontos A, B, C, D, E e F. Esse conjunto de segmentos de reta ilustra o produto da combinação dos critérios permissivos com os critérios restritivos, feita de maneira a ensejar a inclusão da maior área possível na plataforma continental. No gráfico, os seguintes segmentos de reta ilustram diferentes combinações de critérios:

•A-B: trecho a duzentas milhas das linhas de base;

•B-C: trecho a sessenta milhas do pé do talude;

•C-D: trecho de espessura de sedimentos de 1% da distância ao pé do talude;

•D-E: trecho a 350 milhas das linhas de base;

•E-F: trecho a cem milhas da isóbata de 2500 metros.

Entre os critérios do artigo 76, talvez o de compreensão menos imediata seja aquele que correlaciona a distância do pé do talude com a espessura da camada de sedimentos. Segundo este critério, ou fórmula, pertencerão à plataforma continental os pontos nos quais a espessura das rochas sedimentares seja ao menos 1% da distância destes pontos ao pé do talude continental.

A figura 4, a seguir, permite visualizar essa correlação e compreender a complexidade do levantamento dos dados necessários para seu estabelecimento, especialmente em caso de longa extensão costeira.

Figura 4 - Correlação entre pé do talude e espessura de sedimentos

Se usarmos grandezas hipotéticas na figura 4, veremos que:

•se a_1 = 200 milhas e a = 4 milhas, a > 1% de a_1. Logo, o ponto A pertence à plataforma continental;

•se b_1 = 300 milhas e b = 3 milhas, b = 1% de b_1. Logo, a linha de 1% passa exatamente sobre o ponto B, que pertence à plataforma continental;

•se c_1 = 400 milhas e c = 2,5 milhas, c < 1% de c_1. Logo, o ponto C não pertence à plataforma continental.

Como se pode depreender da variedade dos dados e dos critérios empregados, o traçado desses limites requer trabalho cuidadoso e cientificamente acurado, a partir da interpretação de pesquisas oceanográficas multidisciplinares, por natureza custosas e demoradas. O regime estabelecido pela Convenção exige, ademais, que o resultado de tal trabalho seja examinado por um órgão técnico: a Comissão de Limites da Plataforma Continental.

2.5.5. O estabelecimento definitivo dos limites da plataforma continental: Ato de Soberania e a Comissão de Limites da Plataforma Continental

Tendo em conta a complexidade do traçado do limite exterior da plataforma continental além das duzentas milhas e a preocupação de evitar interpretações abusivas dos critérios estabelecidos pelo artigo 76, a Convenção estabeleceu a Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC). Ela é composta por “21 membros, peritos em geologia, geofísica e hidrografia, eleitos pelos Estados Partes entre seus nacionais, tendo na devida conta a necessidade de assegurar uma representação geográfica equitativa, os quais prestarão serviços a título pessoal”[56].

A primeira eleição para a CLPC ocorreu em março de 1997, ocasião em que foi escolhido como membro o brasileiro Alexandre Tagore Medeiros de Albuquerque, para cumprir mandato que se estende até 2002[57]. Os integrantes da Comissão poderão ser reeleitos por períodos adicionais de cinco anos[58].

Nos termos do parágrafo 8° do artigo 76, o Estado costeiro deverá submeter à CLPC “informações sobre os limites da plataforma continental, além das duzentas milhas”. A partir daí, “a Comissão fará recomendações aos Estados costeiros sobre questões relacionadas com o estabelecimento dos limites exteriores de sua plataforma continental. Os limites da plataforma continental estabelecidos pelo Estado costeiro com base nessas recomendações serão definitivos e obrigatórios”.

A Convenção também determina que “o Estado costeiro deve depositar junto ao Secretário-Geral das Nações Unidas mapas e informações pertinentes, incluindo dados geodésicos, que descrevam permanentemente os limites exteriores de sua plataforma continental. O Secretário-Geral deve dar a esses documentos a devida publicidade”.

Assim sendo, cabe ao Estado costeiro, que desejar ir além das duzentas milhas em trechos de sua plataforma continental, apresentar à CLPC dados técnicos que embasem essa pretensão. Há que se frisar, porém, que muito embora devam ser apresentadas à Comissão cartas onde figurem os limites da totalidade da plataforma continental do Estado costeiro[59], a leitura da Convenção deixa claro que a Comissão só poderá pronunciar-se sobre aqueles trechos da plataforma que ultrapassem as duzentas milhas[60].

O Anexo II da Convenção disciplina a composição, a estrutura e o funcionamento da Comissão de Limites. Nele estão definidas as seguintes funções da CLPC:

•examinar os dados técnicos e outros elementos de informação apresentados pelo Estado costeiro a respeito dos trechos em que os limites da plataforma continental ultrapassem duzentas milhas;

•após tal exame, formular recomendações ao Estado costeiro, nos termos do artigo 76; e

•prestar assessoria científica e técnica, por solicitação do Estado costeiro (e às expensas deste), na preparação dos dados acima mencionados.

A CLPC, ao examinar as postulações dos Estados costeiros, funciona por intermédio de subcomissões, compostas por sete membros. Um membro da Comissão que for nacional do Estado costeiro interessado – ou que tiver auxiliado na preparação da proposta – não integrará a subcomissão. Terá, porém, o direito de participar nos trabalhos da Comissão relativos ao caso.

O Anexo II determina, igualmente, em seu artigo 4, que o Estado costeiro interessado em fixar o limite exterior da plataforma continental além das duzentas milhas deverá apresentar sua proposta à CLPC “logo que possível, mas em qualquer caso dentro dos dez anos seguintes à entrada em vigor da Convenção para o referido Estado”[61]. No caso brasileiro, por havê-la ratificado em 22 de dezembro de 1988, a Convenção entrou em vigor para o Brasil em 16 de novembro de 1994, doze meses após o depósito do sexagésimo instrumento de ratificação junto ao Secretário-Geral das Nações Unidas.

Assim sendo, o Brasil terá de apresentar sua proposta à Comissão de Limites da Plataforma Continental antes de 16 de novembro de 2004. Caso não o faça, perderá o direito de reivindicar extensões de plataforma continental além das duzentas milhas.

Nos termos do Modus Operandi da Comissão[62], as propostas dos Estados costeiros serão encaminhadas ao Secretário-Geral das Nações Unidas. Cada proposta deverá compor-se de três partes: um sumário executivo, o corpo principal e os dados científicos e técnicos de apoio.

O sumário executivo conterá cartas geográficas e coordenadas que indiquem os limites pretendidos, menção dos dispositivos do artigo 76 invocados para apoiar a submissão, os nomes de eventuais membros da Comissão que tenham prestado assistência técnica na preparação da proposta e a existência de disputas territoriais que possam afetar o limite pretendido para a plataforma continental.

Uma vez recebida, naturalmente por via diplomática, a proposta do Estado costeiro, o Secretário-Geral da ONU deverá notificar a Comissão deste fato e dar publicidade aos limites propostos na correspondente submissão. A Comissão se reunirá para examiná-la não antes de três meses após a data da mencionada divulgação, pelo Secretário-Geral, de tais limites[63].

É interessante notar que o procedimento da divulgação dos limites propostos três meses antes de seu exame pela Comissão não deriva da Parte VI da Convenção, nem tampouco do Anexo II. Foi introduzida pela Comissão, em suas Regras de Procedimento, com o objetivo de permitir eventuais objeções de Estados Partes no caso de tais limites incidirem sobre áreas que sejam objeto de disputa territorial[64].

As reuniões da Comissão, como norma geral, são fechadas, restritas a seus membros. A regra 50 das Regras de Procedimento da CLPC e o artigo 5 do Anexo II da Convenção determinam, contudo, que a Comissão convidará o Estado costeiro a enviar representantes para participar, sem direito a voto, dos procedimentos por ela considerados relevantes. Além disso, nos termos do Modus Operandi da Comissão, o Estado costeiro deverá, por meio de seus representantes, apresentar oralmente à CLPC sua proposta, que envolve aspectos técnicos e políticos. Este ponto será discutido mais adiante na parte reservada a sugestões, tendo em vista o papel do Itamaraty no processo.

A leitura da Convenção e das Regras de Procedimento da CLPC permite a conclusão de que o estabelecimento dos limites exteriores da plataforma continental permanece ato soberano do Estado costeiro, apesar do papel atribuído à Comissão com referência aos trechos além das duzentas milhas. Nos casos em que a plataforma continental não ultrapassa duzentas milhas, os direitos do Estado costeiro devem ser reconhecidos pela comunidade internacional ab initio, cabendo a esse Estado apenas depositar “mapas e informações pertinentes, incluindo dados geodésicos, que descrevam permanentemente os limites exteriores de sua plataforma continental”[65].

Na hipótese em que a Comissão de Limites da Plataforma Continental é chamada a intervir para examinar proposta do Estado costeiro sobre trechos que vão além das duzentas milhas, à CLPC cabe formular “recomendações” sobre tais limites, e ao Estado costeiro, estabelecê-los. Conforme já mencionado, o parágrafo 8° do artigo 76 é claro ao dizer que “os limites da plataforma continental estabelecidos pelo Estado costeiro com base nessas recomendações serão definitivos e obrigatórios”[66].

O procedimento previsto pela Convenção permite, diferentemente da Convenção de Genebra de 1958, determinar precisamente os limites da plataforma continental do Estado costeiro e – uma vez seguidos os trâmites prescritos – torná-los internacionalmente reconhecidos e oponíveis erga omnes. Vale recordar que, ao término do processo, o Estado costeiro tem a obrigação – nos termos do parágrafo 9° do artigo 76 – de “depositar junto ao Secretário-Geral das Nações Unidas mapas e informações pertinentes, incluindo dados geodésicos, que descrevam permanentemente os limites exteriores da sua plataforma continental. O Secretário-Geral deve dar a esses documentos a devida publicidade”.

A par dessa obrigação, o Estado costeiro deverá, nos termos do artigo 84 da Convenção indicar as linhas de limite exterior da plataforma continental “em cartas de escala ou escalas adequadas para a determinação da sua posição”. O Estado costeiro deverá, ainda, dar a devida publicidade a tais cartas e “depositar um exemplar de cada carta ou lista junto ao Secretário-Geral das Nações Unidas e, no caso daquelas que indicam as linhas de limite exterior da plataforma continental, junto ao Secretário-Geral da Autoridade”.

A propósito, vale mencionar brevemente um debate ocorrido durante as negociações da Parte VI da Convenção, e até hoje encontradiço em obras sobre Direito do Mar: caberia algum papel à Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos no processo de exame das pretensões dos Estados costeiros sobre plataforma continental de largura superior a duzentas milhas, como parte interessada e com mandato da comunidade internacional para a defesa do “patrimônio comum da humanidade”? Afinal, é lícito argumentar que todo acréscimo à plataforma continental de um Estado costeiro significa correspondente redução da área administrada pela autoridade.

A Convenção parece ter sido particularmente sábia ao não prever tal possibilidade. A instalação de um procedimento contraditório entre o Estado costeiro e a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, em torno de limites de fundos oceânicos, poderia dar margem a situações jurídicas de grande complexidade e eventual desgaste político para ambas as partes.

O procedimento previsto pela Convenção – ao reconhecer o direito do Estado costeiro a trechos da plataforma além das duzentas milhas e submeter sua aplicação ao crivo eminentemente técnico da Comissão de Limites – parece preservar mais plenamente os direitos e as prerrogativas do Estado em matéria inerente a sua condição de entidade soberana, qual seja, o estabelecimento do alcance e dos limites de sua jurisdição.

Capítulo 3

A plataforma continental brasileira

Uma vez concluída a exposição sobre a evolução do conceito de plataforma continental e o regime jurídico estabelecido pela Convenção de Montego Bay, cabe descrever a plataforma continental brasileira: suas características próprias, sua importância para o país e as riquezas nela encontradas. A legislação brasileira correspondente – tanto no plano constitucional, quanto no da lei ordinária – é passada em revista, tendo por medida sua adequação ao direito internacional vigente e à proteção dos interesses nacionais.

Neste capítulo é descrito o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (Leplac), seus aspectos básicos, organização e execução. Por fim, discute-se a questão das ilhas oceânicas brasileiras e o direito ao estabelecimento de plataforma continental no seu entorno, à luz do regime de ilhas da Convenção.

3.1. Características e importância

Como se sabe, o Brasil é um dos países de maior extensão costeira. Ao longo de 7.491 quilômetros de litoral, estende-se vasta área submersa que constitui a margem continental brasileira. No dizer dos geólogos, a margem continental brasileira tem características de uma margem passiva clássica, ou seja, dotada de plataforma continental, talude e elevação continental geralmente bem definidos.

A plataforma continental geomorfológica tem, ao longo da costa brasileira, largura variável, prolongando-se até a queda do talude em profundidades de quarenta a 220 metros. O talude, por seu turno, é geralmente estreito e tem declive acentuado, até encontrar a elevação continental a profundidades entre 1.800 e 3.600 metros. A elevação continental vai desde o pé do talude até o início da bacia oceânica profunda, entre 4 mil e 5.600 metros de profundidade.

As características de relevo da margem continental brasileira permitem sua distinção em três setores:

•equatorial: do Cabo Orange à cadeia Fernando de Noronha;

•oriental: entre as cadeias Fernando de Noronha e Vitória-Trindade;

•meridional: da cadeia Vitória-Trindade ao Arroio Chuí.

A margem continental brasileira, além de muito extensa, ultrapassa a largura de duzentas milhas marítimas em diversos trechos do litoral. Entre eles, os mais expressivos são o cone do Rio Amazonas (setor equatorial) e o litoral do Espírito Santo até o limite sul do país (parte do setor oriental e todo o meridional).

Os estudos pioneiros da geologia da margem continental brasileira datam do último quartel do século XIX, muito embora ainda esparsos e episódicos. Apenas a partir da década de 1960 foram realizados mapeamentos sistemáticos, notadamente pela Marinha do Brasil, a Petrobrás, algumas Universidades, o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), além de instituições estrangeiras.

A Petrobrás concentrou seus esforços, naturalmente, nas bacias sedimentares consideradas propícias à exploração de petróleo e gás natural, tendo o DNPM e a CPRM buscado a identificação de recursos minerais ao longo de toda a margem continental. As atividades de pesquisa científica têm sido tradicionalmente conduzidas por instituições universitárias brasileiras, normalmente com emprego de recursos oriundos de agências nacionais de fomento à pesquisa ou de convênios com entidades nacionais ou estrangeiras.

A partir de 1969, quando a Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN) da Marinha do Brasil promoveu a I Operação de Geologia Marinha (Geomar), essas atividades vêm sendo realizadas, em boa medida, no âmbito do Programa Plurianual de Geologia e Geofísica Marinha (PGGM), que congrega 23 grupos de pesquisa de universidades e de órgãos do Governo.

Entre 1972 e 1978, o governo implementou o Projeto Remac – Programa de Reconhecimento Global da Margem Continental Brasileira – que resultou em grande avanço para o conhecimento geológico desta e seu mapeamento sistemático. Executado com recursos provenientes de convênio entre o Ministério de Minas e Energia (Petrobrás, DNPM e CPRM), Ministério da Marinha (DHN), Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e Ministério da Educação e Cultura (Universidades), o Projeto Remac teve por objetivo levantamento básico sobre a geomorfologia e avaliação do potencial mineral e energético de toda a extensão da margem continental brasileira.

Os trabalhos do Projeto Remac – realizados em sua maior parte à época das negociações da III Confdimar – propiciaram melhor compreensão das características físicas da margem continental brasileira e de seu potencial de recursos. Os dados preliminares por ele coletados, especialmente no tocante à ocorrência de minérios no leito e subsolo do mar ao longo da costa brasileira, forneceram elementos de informação para a delegação brasileira à Conferência.

Os conhecimentos derivados do Projeto Remac serviriam, mais tarde, de ponto de partida para o Remplac – Programa de Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurídica Brasileira – hoje em seus estágios iniciais[67]. O exemplo da estrutura do Remac e a experiência nele obtida foram igualmente aproveitados para a elaboração do Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (Leplac), que será discutido mais adiante.

Os estudos realizados na margem continental brasileira – especialmente no âmbito do Projeto Remac – permitiram a identificação da ocorrência de diversos minerais. O recurso que se afigura mais importante é, sem dúvida, o petróleo, além de outros hidrocarbonetos. A exploração pioneira de petróleo na plataforma continental brasileira data de 1968, em Sergipe, sob lâmina d’água de trinta metros. A partir de então, vários outros campos foram descobertos e explorados no Nordeste, notadamente no Rio Grande do Norte, Sergipe, Alagoas e Ceará.

Somente em 1974 ocorreram as primeiras descobertas de petróleo na Bacia de Campos no estado do Rio. A produção se iniciou em 1977, no campo de Enchova, sob lâmina d’água de 120 metros. Hoje em dia, a Bacia de Campos compreende 37 campos, que produzem perto de oitocentos mil barris de óleo por dia. Se comparado à média diária da produção brasileira – da ordem de 1,1 milhão de barris – o petróleo extraído da plataforma continental, apenas no trecho diante do Estado do Rio de Janeiro, representa mais de 70% do total[68].

Na plataforma continental se localizam as principais reservas petrolíferas do Brasil. De um total estimado em mais de dezessete bilhões de barris, apenas 12,7% são achados em terra e os restantes 87,3% sob o leito do mar. Vale notar que 74,5% das reservas brasileiras conhecidas de petróleo se situam sob lâmina d’água superior a quatrocentos metros.

A exploração dessas reservas dependerá, certamente, de avanços tecnológicos que levarão as atividades petrolíferas a áreas cada vez mais profundas e, igualmente, a distâncias da costa cada vez maiores. O campo de Roncador – que em janeiro de 1999 estabeleceu o recorde mundial de produção em águas profundas – extrai petróleo a 1.853 metros de lâmina d’água, a uma distância de 105 quilômetros do litoral. Em julho de 1999, a Petrobrás descobriu óleo em poço pioneiro da Bacia de Santos – com volume recuperável estimado em seiscentos a setecentos milhões de barris – localizado a trezentos quilômetros da cidade de São Sebastião, no litoral de São Paulo[69].

Como já mencionado, a parte meridional da margem continental brasileira (abaixo do Espírito Santo) tem conformação larga. Sabe-se que em pelo menos alguns trechos – especialmente diante dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo – existem fortes possibilidades de ocorrência de petróleo e gás natural além das duzentas milhas. Sua exploração dependerá, principalmente, de viabilização econômica e tecnológica. Dependerá também, necessariamente, de oportuna postulação brasileira desse trecho adicional da margem continental junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas, sob pena de tais recursos serem, após novembro de 2004, incluídos definitivamente no “patrimônio comum da humanidade”, sob administração da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos.

Evidentemente, as riquezas minerais da margem continental brasileira não se resumem aos hidrocarbonetos. São conhecidas incidências de outros minerais no leito e subsolo do mar ao longo de toda a costa, com diferentes graus de viabilidade econômica para exploração e aproveitamento.

Resultados preliminares dos levantamentos efetuados permi-tem estimar que a área de margem continental além de duzentas milhas significaria cerca de 700 mil km^2, adicionais à área de 3,5 milhões de km^2 referentes ao trecho aquém das duzentas milhas.

Assim sendo, postulação corretamente formulada e adequadamente apresentada à Comissão de Limites da Plataforma Conti-nental permitiria a incorporação, ao espaço econômico brasileiro, dos recursos de cerca de 4,2 milhões de km^2, o que corresponde aproximadamente à metade da área terrestre do território nacional.

3.2. Evolução da legislação brasileira

O Brasil foi um dos primeiros países a reivindicar jurisdição sobre a plataforma continental e seus recursos. Poucos anos após os Estados Unidos emitirem, ao final da II Guerra Mundial, a já citada “Proclamação Truman”, o Brasil se somaria a um grupo de países que buscou fazer valer seus direitos sobre as porções dos fundos marinhos contíguas à costa.

Em 8 de novembro de 1950, o Presidente Eurico Dutra assinou o Decreto n° 28.840 que “Declara integrada ao território nacional a plataforma submarina, na parte correspondente a este território, e dá outras providências”. São os seguintes os principais aspectos do referido diploma legal:

•considera a plataforma “um verdadeiro território submerso e constitui, com as terras a que é adjacente, uma só unidade geográfica”;

•afirma que o interesse dos Estados sobre a plataforma “tem avultado, em consequência da possibilidade, cada vez maior, da exploração, ou do aproveitamento, das riquezas naturais aí encontradas”;

•menciona declarações e decretos de teor semelhantes feitas por países do hemisfério, citando especificamente os Estados Unidos (1945), o México (1945), a Argentina (1946), o Chile (1947) e o Peru (1947);

•conclui que, “em tais condições, cabe ao Governo brasileiro, para salvaguarda dos direitos dos Brasil sobre a plataforma submarina na parte correspondente ao seu território continental e as suas ilhas, formular idêntica declaração”; e

•determina que “fica expressamente reconhecido que a plataforma submarina (...) se acha integrada neste mesmo território, sob jurisdição e domínio exclusivos da União Federal”. Ressalva, ainda, que permanecem em vigor as normas de navegação das águas a ela sobrejacentes.

Como se verifica, o Decreto n° 28.840, a exemplo das declarações por ele citadas, cala quanto o alcance geográfico da jurisdição brasileira, porém vai mais além do que algumas no sentido de declarar a plataforma continental parte integrante do território nacional[70].

A incorporação do conceito de plataforma continental, ou “plataforma submarina” como foi por certo período denominada, à legislação brasileira se desenvolverá a partir, portanto, de 1950.

Com o advento do regime militar de 1964, o domínio sobre a plataforma ganharia foro constitucional. O artigo 4° da Constituição de 24 de janeiro de 1967 a incluiria, ainda como plataforma submarina, entre os bens da União. A Emenda Constitucional n° 1, de 17 de outubro de 1969, repetiria o dispositivo, alterando porém a denominação para “plataforma continental”.

A evolução da legislação brasileira sobre temas relativos ao direito do mar, anterior à Convenção de 1982, demonstra preocupação em determinar a largura do mar territorial, mas não da plataforma continental. Definida desde o Império em três milhas marítimas, a largura do mar territorial brasileiro iria passar para seis milhas pelo Decreto-lei n° 44, de 18 de novembro de 1966; a doze milhas pelo Decreto n° 553, de 25 de abril de 1969; e a duzentas milhas pelo Decreto-lei n° 1098, de 25 de março de 1970. Este último, por exemplo, estendia a soberania brasileira também ao leito e subsolo do mar territorial até duzentas milhas náuticas, mas sem fazer menção ao conceito de plataforma continental.

Parece prudente o silêncio mantido pela legislação sobre os limites da plataforma continental, uma vez que, como se viu, o direito internacional vigente, a partir da Convenção de Genebra de 1958, reconhecia os direitos do Estado costeiro “até uma profundidade de 200 metros ou, além deste limite, até o ponto em que a profundidade das águas sobrejacentes permita o aproveitamento dos recursos naturais das referidas regiões”. Qualquer tentativa de estabelecer largura fixa para a plataforma continental poderia significar, dessa forma, abrir mão de áreas dos fundos marinhos que mais tarde se demonstrassem passíveis de exploração e aproveitamento.

Com a adoção da Convenção de Montego Bay, em 1982, a legislação brasileira não tardou em a ela adaptar-se, mesmo antes de sua entrada em vigor internacionalmente, o que só viria a ocorrer em 16 de novembro de 1994. A Constituição Federal de 5 de outubro de 1988 determinou:

Art. 20. São bens da União:

(...)

V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva.

Ressalte-se, aqui, a distinção entre o texto de 1988 e seu antecessor imediato: enquanto o dispositivo constitucional de 1969 arrolava “a plataforma continental” como bem da União, o de 1988 classifica como tal “os recursos naturais” da plataforma, e não ela propriamente dita. O novo dispositivo não significa, na prática, redução dos direitos que o Brasil exerce sobre a plataforma. Parece, porém, mais afinado ao texto da Convenção, que determina caber ao Estado costeiro direitos de soberania “para fins de exploração e aproveitamento dos recursos naturais” da plataforma continental e da zona econômica exclusiva.

A legislação ordinária só viria a rever os limites do mar territorial estabelecidos pelo Decreto-lei n° 1.098, bem como dispor de maneira abrangente sobre o regime jurídico dos espaços marinhos sob jurisdição nacional, com a Lei n° 8.617, de 4 de janeiro de 1993.

A Lei n° 8.617, hoje vigente, incorporou ao direito brasileiro os dispositivos da Convenção de 1982 com relação a mar territorial, zona contígua, zona econômica exclusiva e plataforma continental. A redação é cuidadosa, mantendo-se tanto quanto possível fiel ao texto da Convenção. Vale examinar, aqui, os quatro artigos desta lei que dizem respeito à plataforma continental.

O caput do artigo 11 da lei define a plataforma continental brasileira. Para tanto repete, mutatis mutandis, o texto do parágrafo 1° do artigo 76 da convenção. Em seu parágrafo único, ao referir-se à questão da largura da plataforma, determina simplesmente que “[o] limite exterior da plataforma continental será fixado de conformidade com os critérios estabelecidos no art. 76 da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, celebrada em Montego Bay, em 10 de dezembro de 1982”[71].

Assim sendo, mais uma vez o legislador preferiu não estabelecer um limite definitivo, desta feita porque tal limite permanece desconhecido até o término do processo de postulação junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas.

O caput do artigo 15 da lei define os direitos que o Brasil exerce sobre sua plataforma continental, ou seja, direitos de soberania sobre a mesma, “para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais”. Ainda aqui optou o legislador por repetir o texto da Convenção – no caso, o parágrafo 1° do artigo 77 – com a adaptação necessária. O parágrafo único do artigo 15, por sua vez, encontra seu correspondente no parágrafo 4° do artigo 77 da Convenção e determina o que se entende por recursos naturais: aqueles não vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, “aquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou que só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo”[72].

O caput do artigo 13 inova parcialmente com relação à Convenção. Tem sua origem em fusão dos dispositivos da Convenção sobre ilhas artificiais, instalações e estruturas (artigo 80, que remete ao artigo 60), com a interpretação constante das declarações feitas pelo Governo brasileiro, respectivamente ao assinar e ao depositar o instrumento de ratificação da Convenção[73]. Incorpora, também, o direito do Estado costeiro, segundo o artigo 246 da Convenção, de regular a pesquisa científica marinha na plataforma continental, bem como a obrigação, de todos os Estados, de proteger e preservar o meio ambiente marinho. Diz o artigo:

Art. 13. Na plataforma continental, o Brasil, no exercício de sua jurisdição, tem o direito exclusivo de regulamentar a investigação científica marinha, a proteção e preservação do meio marinho, bem como a construção, operação e o uso de todos os tipos de ilhas artificiais, instalações e estruturas.

O parágrafo 1° do mesmo artigo remete à legislação interna no tocante à condução de pesquisa científica marinha na plataforma continental[74]. O parágrafo 2° adapta o texto do artigo 81 da Convenção, no sentido de caber ao Brasil o “direito exclusivo de autorizar e regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que sejam os fins”.

Por último, o artigo 14 da lei reproduz a essência dos dispositivos do artigo 79 da Convenção, quanto ao regime de instalação, por outros países, de cabos e dutos na plataforma continental brasileira.

Ao traduzir para o direito interno os dispositivos básicos da Convenção referentes à plataforma continental – com a interpretação constante de nossas Declarações ao assiná-la e ratificá-la – a Lei 8.617 tem cunho de modernidade, estando ajustada aos últimos desenvolvimentos do Direito do Mar. Parece, ademais, plenamente adequada à proteção dos interesses e dos direitos brasileiros fundamentais sobre a plataforma continental.

3.3. Levantamento da plataforma continental brasileira

3.3.1. Histórico

Mesmo antes da adoção da Lei 8.617 – que incorporou os dispositivos da Convenção ao direito interno antes de sua entrada em vigor internacionalmente – o Governo brasileiro já desenvolvia um programa para o levantamento dos limites da plataforma continental segundo os critérios estabelecidos pelo artigo 76 da Convenção.

Este “Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira” (Leplac) foi elaborado e vem sendo conduzido pela Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). A CIRM, como se sabe, é um órgão colegiado, presidido pelo Comandante da Marinha, e integrado por quase uma dúzia de Ministérios com interesses nos assuntos marinhos, incluindo Relações Exteriores, Ciência e Tecnologia, Minas e Energia, Orçamento e Gestão, Meio Ambiente, Educação, Agricultura e Transportes.

A CIRM foi criada pelo Decreto n° 74.557, de 12 de setembro de 1974, com o propósito de “coordenar os assuntos relativos à consecução da Política Nacional para os Recursos do Mar”. A própria CIRM viria a elaborar essa política, na qual constava, como uma de suas finalidades, “a promoção da integração do mar territorial e da plataforma continental ao espaço brasileiro”.

O II Plano Setorial para os Recursos do Mar, aprovado pelo Decreto n° 92.522, de 7 de abril de 1986, ressaltava a importância para o Brasil de adaptar-se prontamente aos critérios determinados pela Convenção para o traçado do limite exterior da plataforma continental brasileira e dizia que “no plano das iniciativas próprias, inspiradas na Convenção, dar-se-á prioridade aos esforços direcionados à demarcação da plataforma continental”. Determinava, além disso, que “a infraestrutura e a experiência adquiridas em tais trabalhos deverão ser colocadas à disposição das outras nações, particularmente as do Atlântico Sul”. A este ponto me referirei mais adiante.

Como consequência, a CIRM elaborou o referido Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (Leplac), aprovado pelo Decreto n° 95.787, de 7 de março de 1988, e alterado pelo Decreto n° 98.145, de 15 de setembro do ano seguinte. Nele se definem as atividades que seriam conduzidas sob a responsabilidade da CIRM, com o objetivo de determinar o limite exterior da margem continental brasileira, segundo os critérios da Convenção, para permitir a elaboração de uma proposta a ser apresentada à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU.

No bojo desse plano estava a decisão de levar adiante o levantamento da plataforma continental brasileira com meios exclusivamente nacionais. As razões para tal decisão são várias e de diversa índole. Em primeiro lugar, o Brasil já dispunha de competência básica para pesquisa oceânica, não somente na Marinha, mas também na Petrobrás e nas Universidades Federais do Pará, da Bahia e Fluminense. Havia considerações de segurança envolvidas, tendo em conta o valor militar dos dados hidrográficos, sísmicos, gravimétricos e magnetométricos a serem obtidos. O Leplac seria oportunidade ímpar para a formação e o treinamento de pessoal especializado em diversas instituições nacionais, contribuindo para o progresso das ciências marinhas no Brasil. Por fim, muitos dos dados a serem coletados teriam possivelmente elevado valor econômico e importância direta para a indústria do petróleo, o que aconselhava controle governamental sobre os mesmos.

O Decreto 98.145 atribuiu especificamente à CIRM “as atividades de planejamento, execução e controle das tarefas relacionadas ao levantamento da plataforma continental brasileira” e o orçamento da União como fonte de recursos para o desenvolvimento das atividades que compõem o Leplac.

3.3.2. Organização

A fim de atingir os objetivos do Leplac, a CIRM criou uma estrutura interna para coordenar a execução do programa. O planejamento e o acompanhamento do Leplac são feitos por uma subcomissão, composta por representantes dos Ministérios das Minas e Energia, Ciência e Tecnologia, Educação e Marinha, e coordenada por representante do Itamaraty. Além dessa Subcomissão, a CIRM estabeleceu um Comitê Executivo do Leplac, órgão de cunho técnico e responsável pelo acompanhamento operacional do programa. É coordenado por representante da Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN) e integrado por representantes da Petrobrás, do Departamento Nacional de Pesquisas Minerais, da Secretaria da CIRM e das comunidades científica e acadêmica nacionais.

Em atenção às complexidades inerentes à tarefa de dar forma final à proposta a ser apresentada à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU, a CIRM criou adicionalmente um “Grupo de Trabalho Permanente para a Preparação da Proposta Política do Leplac”. A esse grupo, também coordenado por representante do Itamaraty, compete redigir a proposta a ser apresentada à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU – com base nos dados relevantes do relatório final do Leplac – e velar por sua adequação substantiva e formal.

Do exposto se percebe que o Itamaraty desempenha papel de relevo na estrutura estabelecida pela CIRM para a condução do Leplac. A coordenação feita por representante do Ministério – tradicionalmente o Chefe da Divisão do Mar, da Antártica e do Espaço (DMAE)– tanto na Subcomissão do Leplac, quanto no Grupo de Trabalho da Proposta Política, permite acompanhamento e influência constantes do Ministério nos rumos do programa e de seus desdobramentos. A representação do Itamaraty no Plenário da CIRM – exercida pelo Diretor-Geral do Departamento de Temas Especiais (DTE)– garante que as orientações de política externa sejam consideradas quando da adoção das decisões maiores sobre os assuntos ligados ao mar, aí incluído o programa Leplac.

3.3.3. Condução dos trabalhos do Leplac

A determinação do limite exterior da plataforma continental, segundo os critérios do artigo 76 da Convenção, pressupõe a realização de diversos tipos de levantamento de dados oceânicos, bem como diferentes análises e combinações dos dados obtidos. As principais tarefas ligadas à aquisição de dados dizem respeito à determinação de:

•linhas de base, normais e retas, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, ao longo de todo o litoral brasileiro;

•linhas de duzentas milhas e 350 milhas de largura a partir das linhas de base;

•pé do talude continental e o limite de sessenta milhas marítimas a partir deste;

•espessuras das rochas sedimentares a fim de correlacioná-las com as respectivas distâncias ao pé do talude, para determinar os pontos em que a espessura de sedimentos seja pelo menos 1% da distância mais curta entre esses pontos e o pé do talude;

•isóbata de 2.500 metros e linha de cem milhas marítimas a partir dessa isóbata.

Para permitir a realização adequada de tais tarefas, é necessária a aquisição de dados geológicos e geodésicos, bem como a determinação de perfis batimétricos e geofísicos (gravimétricos, magnetométricos e sísmicos)[75]. No caso de litoral extenso como o brasileiro, é necessário elevado esforço humano e dispêndio material, ao longo de anos, para se obterem medições tecnicamente aceitáveis que possam embasar a postulação junto à CLPC.

O Brasil iniciou o levantamento de sua margem continental em junho de 1987, portanto antes mesmo de ratificar a Convenção e antes da aprovação do programa Leplac. O trabalho de campo para a aquisição de dados se estendeu até novembro de 1996. Ao longo desses anos, os Navios Oceanográficos Almirante Câmara, Almirante Álvaro Alberto e Antares, além do Navio Hidrográfico Sirius, totalizaram quarenta meses e meio de levantamentos do leito e subsolo do mar. As pesquisas foram conduzidas conjuntamente pela Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN) da Marinha, e a Petrobrás S.A., além da comunidade científica brasileira.

Para se ter ideia mais clara da magnitude da tarefa, os navios da Marinha do Brasil empregados no Leplac produziram em torno de 150 mil quilômetros de perfis submarinos, em linhas perpendiculares ao longo de todo o litoral brasileiro. Esse total corresponde a cerca de 70% da distância média entre a Terra e a Lua[76].

Já tendo sido completadas as atividades de coleta de dados, atualmente a DHN e a Petrobrás estão empenhadas na finalização da análise e interpretação desses dados, segundo os critérios estabelecidos pela Convenção. Esse processo também é, por seu turno, demorado e requer o emprego de equipes especializadas.

Como se disse anteriormente, o Brasil tem prazo até novembro de 2004 para a apresentação de sua postulação à Comissão de Limites da Plataforma Continental. Segundo o cronograma de trabalhos atualmente em vigor – conforme aprovado pela CIRM – espera-se terminar o relatório final do Leplac até fins de 2001. Caso o cronograma se cumpra dentro do esperado, será possível concluir oportunamente a chamada “proposta política” a ser apresentada à CLPC, mesmo levando em conta a tarefa adicional de versão do texto para idioma oficial das Nações Unidas.

Capítulo 4

Reflexões sobre possíveis linhas de ação política[77]

Uma vez discutidos os requisitos da Convenção para o estabelecimento, pelo Estado costeiro, de plataforma continental de largura superior a duzentas milhas, as características da plataforma brasileira e o trabalho realizado para seu levantamento, o presente capítulo busca assinalar as ações do Governo brasileiro necessárias para a defesa exitosa de nossa postulação junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental.

Além disso, procura refletir sobre as possibilidades que se abrem – a partir da capacitação brasileira obtida no trabalho de levantamento da plataforma continental e elaboração da proposta à Comissão de Limites – para o desenvolvimento de intercâmbio, em termos cooperativos e comerciais, com países situados no contexto imediato do Atlântico Sul e também com países lusófonos. São examinados mais detidamente os casos da cooperação em curso com a Namíbia e as possibilidades de desenvolvimento de projeto de cooperação com o Uruguai.

Por último, são identificados potenciais problemas que seriam gerados pela postulação, por membros do Tratado Antártico, de trechos da plataforma continental daquele continente. São levantadas hipóteses sobre possíveis linhas de ação com vistas à coordenação de posições no âmbito do sistema do Tratado Antártico.

4.1. Coordenação interna

O conjunto do trabalho realizado pelo Leplac, nas fases de coleta, análise de dados e preparação do relatório final, terá tomado um total de cerca de quinze anos, com emprego de recursos humanos e materiais de monta. O objetivo final desse trabalho será, naturalmente, o estabelecimento do limite exterior da plataforma continental brasileira na máxima largura possível, segundo os critérios da Convenção. Para tanto, a postulação e a defesa dos interesses brasileiros junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC) constituem etapa crucial.

Nunca será demasiado alertar para a importância de preparação adequada, não apenas da proposta brasileira, mas também de sua apresentação à CLPC. Não se pode perder de vista, tampouco, que se o levantamento da plataforma continental é uma tarefa eminentemente técnica, a postulação dos limites da plataforma junto à ONU constitui claramente uma ação de política externa. Assim sendo, a atuação do Itamaraty é imprescindível.

A atual organização de tarefas no âmbito da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), como já exposto, propicia a atuação e resguarda a competência do Ministério das Relações Exteriores. Ao coordenar a Subcomissão da CIRM para o Leplac e o Grupo de Trabalho para a Proposta Política do Leplac, o Itamaraty está aparelhado institucionalmente para auxiliar na correta elaboração da proposta à CLPC, bem como em sua adequação formal e linguística.

O passo seguinte será a apresentação da proposta propriamente dita. Este terá de ser o resultado de um esforço conjunto do Itamaraty com as mesmas instituições que participaram da condução do programa Leplac. Convém recordar a processualística da submissão da proposta. Inicialmente, o Estado costeiro deve encaminhar ao Secretário-Geral das Nações Unidas a proposta, composta de um sumário executivo, o corpo principal e os dados de apoio[78]. Após tal encaminhamento – feito por intermédio da Missão Permanente junto às Nações Unidas – o Secretário-Geral dará publicidade aos limites propostos.

Passados ao menos três meses da data da publicação dos limites propostos, a Comissão se reúne para conhecer a submissão. Nos termos do artigo 5 do Anexo II da Convenção, “o Estado costeiro que tiver apresentado uma proposta à Comissão pode enviar representantes para participar nos respectivos trabalhos, sem direito a voto”.

Na verdade, a Comissão decidiu, ao adotar seu Modus Operandi[79], ampliar a participação dos representantes do Estado costeiro nos trabalhos. O referido documento prevê ao menos duas ocasiões em que a atuação dos representantes é explicitamente requerida. A primeira delas é na apresentação da proposta. Como mencionado em capítulo anterior, será incluído um item na agenda da reunião inicial da Comissão para tomar ciência da submissão intitulado:

Presentation of the submission by coastal State representatives, to include the following subjects:

i) Charts indicating the proposed limits;

ii) The criteria of article 76 of the United Nations Convention on the Law of the Sea which were applied;

iii) Names of members of the Commission who acted as advisers; and

iv) Any dispute arising from the submission[80].

Como se verifica, os representantes do Estado costeiro devem apresentar à Comissão a proposta, incluindo esclarecimento sobre a existência ou não de disputas territoriais que possam ser afetadas pelos limites pretendidos. Entendo que a importância e a solenidade da ocasião exijam que a expressão “representantes do Estado costeiro” seja interpretada, no caso brasileiro, como delegação chefiada por agente diplomático – como ocorreu durante toda a negociação da Convenção – e integrada por pessoal técnico responsável pelo levantamento e análise dos dados utilizados. Ao chefe da Delegação poderia caber a apresentação introdutória dos trabalhos realizados, bem como declaração sobre ausência de disputas territoriais, ficando os aspectos técnicos a cargo dos especialistas.

O Modus Operandi da Comissão prevê um segundo momento de participação de representantes do Estado costeiro: em consultas com a Subcomissão designada para avaliar a proposta, em Nova York, com o objetivo de prestar esclarecimentos sobre elementos da submissão. A hipótese da realização dessas consultas levou o perito brasileiro na CLPC a recomendar – em correspondência recente ao Coordenador da Subcomissão para o Leplac[81]– a manutenção de uma equipe estável de 4 pessoas, entre as que estiveram diretamente envolvidas na elaboração da proposta, pronta a prestar esclarecimentos à CLPC até o término do processo de exame da postulação brasileira. Recorde-se que esse processo poderá ser longo, dada a grande extensão costeira do país e o consequente volume das informações a serem analisadas.

O perito brasileiro recomendou, ainda, que se preveja a possibilidade do deslocamento dessa equipe à sede da ONU em Nova York, para a participação requerida nos trabalhos da CLPC. Considero acertadas tais recomendações e a elas somaria a sugestão de que a estabilidade da equipe seja mantida em todos os níveis, inclusive o diplomático. Os interesses em jogo são demasiadamente importantes para estarem sujeitos à eventualidade de descoordenação interna motivada por câmbios constantes na composição da equipe.

Por fim, é importante ressaltar que, até o término deste trabalho, a Comissão de Limites da Plataforma Continental ainda não havia recebido submissões de Estados costeiros. Dessa forma, os procedimentos acima descritos jamais foram utilizados em casos concretos. É de se prever que até novembro de 2004 – prazo-limite para postulação junto à CLPC de todos os países que ratificaram a Convenção antes de sua entrada em vigor – bom número de propostas serão submetidas à Comissão de Limites. Caso a proposta brasileira esteja efetivamente pronta a partir de 2002, caberá ao Governo decidir qual o momento mais oportuno para seu encaminhamento às Nações Unidas. Entre os fatores a instruir essa decisão, deveriam ser sopesadas possíveis vantagens e desvantagens de vir a ser o Brasil o primeiro país, ou um dos primeiros, a submeter seu pleito à CLPC.

4.2. Ação externa

4.2.1. Ações em benefício da proposta brasileira à Comissão de Limites da Plataforma Continental

Além dos elementos de coordenação interna acima descritos, entendo serem aconselháveis algumas medidas externas destinadas a facilitar e favorecer a aprovação de nossa proposta pela CLPC. Em primeiro lugar, devem-se examinar as ações junto a nossos vizinhos imediatos.

Não se deve perder de vista que os limites da plataforma continental brasileira incluem, naturalmente, seus limites laterais. Os acordos de limites marítimos entre o Brasil e a França e entre o Brasil e o Uruguai conformam o marco jurídico existente. Convém, contudo, verificar a adequação dos mesmos às novas realidades impostas pela determinação dos limites da plataforma continental segundo os dispositivos da Convenção. Isto se torna ainda mais importante porque dados preliminares permitem afirmar que os contornos físicos dessa plataforma, nas regiões das fronteiras marítimas com o Uruguai e a Guiana Francesa, ultrapassam as duzentas milhas e, portanto, serão objeto de consideração pela Comissão de Limites da ONU.

O Tratado de Delimitação Marítima entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Francesa foi firmado em 30 de janeiro de 1981, tendo entrado em vigor em 19 de outubro de 1983. Em seu texto figura a observação de que as duas partes levaram em conta “os trabalhos da III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar”, muito embora a Convenção só viesse a ser concluída em 1982. No tocante à delimitação, diz o texto de seu artigo I, parágrafo 1°:

A linha de delimitação marítima, inclusive a da plataforma continental, entre a República Federativa do Brasil e a República Francesa, ao largo do Departamento da Guiana, fica determinada pela linha loxodrômica que tem o azimute verdadeiro de quarenta e um graus e trinta minutos sexagesimais, partindo do ponto definido pelas coordenadas de latitude quatro graus, trinta minutos e cinco décimos norte e de longitude cinquenta e um graus, trinta e oito minutos e dois décimos oeste. Esse azimute e essas coordenadas são referidos ao sistema geodésico brasileiro.

Como se verifica, o texto do Tratado é claro, não parecendo haver margem para dúvidas quanto à orientação da linha de fronteira marítima, e de delimitação da plataforma continental, entre o Brasil e a França.

No caso do Uruguai, o limite lateral está fixado por Acordo de Troca de Notas de 21 de julho de 1972, no qual se lê:

O limite lateral marítimo entre os dois países será definido pela linha loxodrômica que, partindo do ponto acima estabelecido [barra do arroio Chuí], terá azimute de cento e vinte e oito graus sexagesimais (a contar do norte verdadeiro), atingindo o limite exterior do mar territorial dos dois países.

O texto utiliza terminologia hoje superada pelos novos espaços marítimos jurisdicionais estabelecidos pela Convenção de 1982. O limite exterior do mar territorial a que se refere o texto da Nota é o de duzentas milhas, conforme determinado pelo Decreto-Lei n° 1.098, de 25 de março de 1970. Teríamos, dessa maneira, um problema de obsolescência da regra, ou mesmo de insuficiência, já que a plataforma dos dois países provavelmente ultrapassará as duzentas milhas na região limítrofe?

Entendo que uma interpretação atual do texto leva à compreensão de que as partes desejavam, ao firmar o Acordo, que o limite se estendesse até o ponto extremo do exercício de jurisdição pelos dois países. Em 1972, este ponto era o limite exterior do mar territorial de duzentas milhas. Hoje é o limite exterior da zona econômica exclusiva, na coluna d’água, e da plataforma continental, no leito do mar. Não me parece, portanto, estritamente necessária a realização de consultas adicionais entre os dois governos para a confirmação da vigência do limite lateral da plataforma continental.

Creio, porém, conveniente a manutenção de entendimentos adicionais, não apenas com o Uruguai, mas também com a França, para a harmonização das propostas a serem apresentadas à Comissão de Limites em relação ao ponto extremo da linha de limite lateral da plataforma continental. Muito embora não seja obrigatória, do ponto de vista do regime da Convenção, a coincidência da largura das plataformas continentais de países costeiros vizinhos, o bom senso e a lógica aconselham que os pleitos referentes à região limítrofe reflitam coerentemente uma mesma realidade física. Assim sendo, acredito que o Governo brasileiro deveria promover, tão pronto possível, contatos exploratórios nesse sentido, com França e Uruguai, especialmente levando em conta a elevada qualidade do relacionamento com esses dois países.

Já estão em curso esforços de coordenação com esse propósito entre o Brasil e o Uruguai, os quais serão descritos mais adiante. Não houve, porém, até a conclusão deste trabalho, contatos formais com representantes franceses sobre a questão. Entendo que esta deva ser uma de nossas prioridades, antes da apresentação da proposta brasileira à Comissão de Limites da Plataforma Continental[82]. Não é demais assinalar que a França conta com membro naquela Comissão e tem interesse legítimo na configuração do limite exterior de nossa plataforma na região da fronteira lateral marítima.

A par dos esforços de coordenação com nossos vizinhos costeiros, creio que o Brasil deveria estar igualmente disposto a buscar oportunidades de diálogo com países dotados de margem continental larga, portanto em situação semelhante à brasileira no que tange à postulação junto à CLPC. A plataforma continental foi um dos temas que, durante as negociações da Convenção, não admitiu divisão do mundo entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, nem entre blocos econômicos ou ideológicos. Os países dotados de plataforma larga podem ser encontrados em toda as regiões do mundo e exibem níveis bastante diversos de industrialização e avanço tecnológico.

Em 1978, durante as negociações da Convenção, o Secretariado preparou, a pedido da Conferência, levantamento do número de países dotados de plataforma continental além das duzentas milhas. Os 33 países então identificados foram: África do Sul, Angola, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, Dinamarca, Equador, Espanha, Estados Unidos, Fiji, França, Guiné, Guiana, Índia, Indonésia, Irlanda, Islândia, Japão, Madagascar, Maurício, México, Micronésia, Myanmar, Namíbia, Noruega, Nova Zelândia, Portugal, Federação Russa, Reino Unido, Seicheles, Suriname e Uruguai[83]. Ressalte-se, contudo, que estudo mais recente eleva a cerca de 80 o número de países com possíveis trechos de plataforma continental além das duzentas milhas[84].

Alguns dos Estados costeiros acima listados – como já mencionado – uniram-se durante a III Confdimar no chamado “grupo marginalista”, de modo a facilitar a coordenação de interesses e iniciativas comuns. Esses países – que buscaram garantir, na Convenção, direitos sobre a maior largura possível de plataforma – estarão, naturalmente, entre os que submeterão propostas à Comissão de Limites da Plataforma Continental. Creio que a comunhão de interesses que os unia, durante a Confdimar, em torno de um objetivo único poderia ser preservada na fase de postulação. Nesse particular, a Reunião dos Estados Partes na Convenção, que se repete anualmente na sede das Nações Unidas em Nova York, pode servir como foro propício para entendimentos informais, à margem das sessões.

A rationale para essa nova aliança seria a busca de influência, junto à CLPC, para a fixação de critérios técnicos adequados para a avaliação dos pleitos nacionais. Não me refiro aqui aos critérios estabelecidos pela Convenção, notadamente no artigo 76, para o estabelecimento do limite exterior da plataforma. Trata-se dos requisitos técnicos que dizem respeito à qualidade e ao grau de precisão dos dados, enfim, de uma série de exigências a serem estabelecidas pela Comissão, que podem inviabilizar o trabalho de levantamento realizado ou encarecê-lo de maneira insuportável para o Estado costeiro.

Seria simplista supor que os marginalistas industrializados teriam interesse em exigir critérios técnicos mais estritos, tendo em vista sua própria capacidade científica e econômica de conduzir levantamentos segundo padrões tecnológicos elevados. A realidade mostra que, por vezes, países mais desenvolvidos podem ter interesse em defender parâmetros menos exigentes e, portanto, de atendimento menos custoso. As razões são diversas e variam desde dificuldades orçamentárias conjunturais até a magnitude das extensões a pesquisar, como no caso de países como a França, que ainda mantém possessões de ultramar – sendo algumas pequenas ilhas, afastadas da metrópole – ou como a Austrália, dotada de grande extensão costeira e larga margem.

Evidentemente não seria de interesse do Brasil favorecer padrões técnicos falhos ou pouco confiáveis, nem tampouco exigências tecnológicas exageradas. Acredito, porém, que se deva velar para que a Comissão acate parâmetros compatíveis com aqueles utilizados durante a fase de coleta de dados do programa Leplac. Nesse sentido, é fundamental a presença e o trabalho do perito brasileiro na CLPC, bem como sua estreita coordenação com o Itamaraty, para a identificação oportuna de eventuais dificuldades que aconselhem a realização de contatos no plano político.

A questão da presença de perito brasileiro como membro da Comissão de Limites da Plataforma Continental requer especial atenção do Governo. A primeira eleição dos 21 membros da CLPC ocorreu em 13 de maio de 1997, durante a VI Reunião dos Estados Partes na Convenção. O candidato brasileiro, Comandante Alexandre Tagore Medeiros de Albuquerque, foi eleito logo no primeiro escrutínio, tendo obtido 81 votos de um total de 107 votos válidos. Recorde-se que o Comandante Tagore – além das qualificações técnicas que o alçaram ao cargo – é também Coordenador Executivo do Leplac, estando profundamente envolvido em todo o processo de preparação da proposta brasileira à CLPC. Sua experiência, como membro da Comissão, tem sido instrumental para o correto desenvolvimento dessa proposta. Da mesma maneira, sua presença naquele órgão – como assinalado – permite velar pela defesa dos interesses brasileiros.

O mandato dos membros da Comissão dura cinco anos, devendo, portanto, expirar em 2002. Tendo em conta que o Governo brasileiro deverá encaminhar às Nações Unidas sua proposta de limites da plataforma continental possivelmente entre 2002 e 2004, creio absolutamente conveniente, e mesmo necessário, contar com a presença do perito brasileiro na Comissão durante todo o processo de exame da proposta. Para tanto, entendo que deveríamos fazer – no momento oportuno – esforço diplomático em prol da sua reeleição para o período 2002-2007. Creio importante a manutenção do atual perito, não apenas em atenção às suas qualificações profissionais, mas também à já mencionada conveniência de manter a estabilidade e a continuidade das equipes envolvidas na elaboração do pleito brasileiro.

4.2.2. Oportunidades de cooperação internacional

As ações externas possíveis a partir do exercício de determinação do limite exterior da plataforma continental não se resumem àquelas diretamente ligadas à promoção do pleito brasileiro. O exercício de fixação do limite exterior da plataforma continental e a experiência acumulada pelo Brasil em sua condução abrem, ao mesmo tempo, perspectivas estimulantes e inovadoras de cooperação internacional.

Mesmo à época da criação do Leplac, essa possibilidade já era claramente identificada. O Decreto n° 98.145, de 15 de setembro de 1989, que estabelece aquele programa, traz um arrazoado sobre seu interesse para a política externa brasileira. Nele se lê:

Além dos benefícios intrínsecos advindos dos conhecimentos que adquiriremos com o levantamento de nossa plataforma continental, esse exercício marcará uma presença brasileira em área de atividade pioneira no Atlântico Sul e contribuirá para despertar a consciência, em outros países ribeirinhos, da necessidade e conveniência de também definirem os limites exteriores de suas margens continentais. A experiência que nós mesmos adquiriremos poderá ser eventualmente compartilhada com países da região, dispostos a buscar nossa cooperação nesse campo. Assim, estará sendo cumprido objetivo essencial da política exterior do Brasil em relação ao Atlântico Sul, voltada que é a fomentar o desenvolvimento das potencialidades dos países da região por meio de um esforço cooperativo entre eles, sem a ingerência de potências estranhas à área.

Ainda que o texto mencionado tenha sido elaborado em conjuntura mundial e regional diferente da atual, creio que permanecem válidas suas premissas básicas, notadamente o interesse brasileiro em fomentar a interação e a cooperação no âmbito de seu contexto geográfico mais próximo.

A qualificação técnica e gerencial das equipes empenhadas no Leplac torna-se um instrumento valioso, que pode e deve ser utilizado para abrir oportunidades de cooperação. Uma vez abertas tais vias de interação, poderia gerar-se um efeito multiplicador benéfico ao aprofundamento do intercâmbio, inclusive em bases comerciais, com repercussões até mesmo em outras áreas.

Existem, sem dúvida, óbices importantes a serem considerados, que afetam todo o conjunto das atividades de cooperação internacional e requerem esforço de criatividade e vontade política para sua superação. No âmbito da cooperação específica para o exercício de levantamento da plataforma continental, podem ser identificados alguns problemas, que variam caso a caso e serão discutidos adiante.

No plano bilateral, procederei ao exame de alguns casos concretos, com foco mais detido em dois dentre eles, que considero importantes por suas características próprias e por exemplificarem as oportunidades e os óbices para as ações que o Brasil poderia empreender junto aos países ribeirinhos do Atlântico Sul. Os dois países, Uruguai e Namíbia, foram escolhidos por se situarem nas duas orlas do Atlântico Sul, serem representativos das respectivas condições regionais e já haverem manifestado interesse na cooperação com o Brasil.

4.2.2.1. Cooperação com o Uruguai e entendimentos recentes com a Argentina

Começar pelo Uruguai, vizinho imediato e país com o qual o Brasil mantém os mais estreitos laços políticos e econômicos. As interações entre Brasil e Uruguai foram naturalmente intensas ao longo de quase duzentos anos de história como países independentes. Mais recentemente, a experiência aglutinadora do Mercosul tem propiciado níveis ainda mais intensos de convivência.

Mesmo durante as negociações da Convenção, as posições dos dois países frequentemente apresentavam notável grau de aproximação. O Uruguai ratificou a Convenção em 10 de dezembro de 1992 e, portanto, encontra-se na mesma situação do Brasil quanto ao prazo máximo para a apresentação de sua proposta à Comissão de Limites da Plataforma Continental: novembro de 2004.

O interesse inicial na cooperação entre Brasil e Uruguai para o levantamento da plataforma continental deste último teve origem em visita do Chefe do Estado-Maior da Armada uruguaia ao Brasil, em agosto de 1998. Na ocasião, aquela autoridade visitou a Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN), onde pôde conhecer, de maneira mais pormenorizada, os trabalhos do programa Leplac. A partir dessa visita e do interesse então manifestado, a DHN procedeu a exercício teórico, com a utilização de informações batimétricas disponíveis em banco de dados da National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) dos Estados Unidos, de avaliação preliminar da plataforma continental uruguaia.

Como resultado desse exercício, a DHN pôde concluir que a plataforma continental uruguaia se prolonga além das duzentas milhas náuticas em toda sua extensão. Para a determinação de seu limite exterior, porém,“deverá ser efetuado levantamento batimétrico, visando retratar a geomorfologia marinha, essencial para a determinação do pé do talude continental, e um levantamento geofísico, obrigatoriamente de sísmica multicanal para a determinação da espessura sedimentar e, se possível, levantamentos gravimétricos e magnetométricos para auxiliar na determinação do embasamento e a determinação do limite entre as crostas continental e oceânica”.[85] Tendo em conta a extensão do litoral uruguaio, de cerca de seiscentos quilômetros, a DHN estimou que as atividades de campo, necessárias ao levantamento acima descrito, tomariam cerca de cem dias de trabalho.

O contato seguinte ocorreu durante visita do navio-faroleiro Graça Aranha ao porto de Montevidéu, em novembro de 1998. Na ocasião, realizou-se palestra sobre o Leplac a bordo daquele navio, à qual compareceram, entre os convidados uruguaios, o Chefe do Proyecto de Relevamiento de la Plataforma Continental por la Armada Nacional, o Chefe do Setor de Oceanografia, Hidrografia e Meteorologia da Armada e o Diretor-Geral de Material Naval.

A partir daí, os dois países iniciaram contatos mais específicos, em nível técnico, para avaliação da viabilidade da cooperação, bem como de suas modalidades e escopo. No período de 15 a 18 de junho de 1999, cinco oficiais da Armada Uruguaia visitaram a DHN. Como resultado das conversas então ocorridas, foi possível identificar as áreas de interesse para o programa uruguaio de levantamento da plataforma continental, bem como os setores em que a DHN poderia prestar assessoria. São estes:

•metodologia de aquisição de dados de batimetria, com vistas a determinar o pé do talude e a isóbata de 2.500 metros. O Uruguai comprou, para o trabalho de coleta de dados, um navio alemão, o “Oyarvide”, e equipou-o com sensores providos pela Universidade de Trieste, na Itália;

•metodologia de processamento dos dados batimétricos coletados;

•determinação do pé do talude continental, mediante a interpretação de dados batimétricos e geofísicos;

•estabelecimento do limite exterior da plataforma, pela utilização dos critérios permissivos e restritivos, nos termos do artigo 76 da Convenção.

Durante a visita, os oficiais uruguaios manifestaram grande interesse em contar com assessoria brasileira sobre a metodologia de aquisição, processamento e interpretação dos dados sísmicos a serem coletados. Na estrutura do Leplac, porém, essa área de conhecimento está afeta à Petrobrás e à comunidade científica nacional, fugindo da competência da DHN. Existem, porém, empresas brasileiras capacitadas a esse tipo de prestação de serviços.

No plano político, a possibilidade de cooperação foi levantada no contexto de reunião bilateral de consultas políticas, ocorrida em Montevidéu, em agosto de 1999. Na ocasião, as duas delegações manifestaram satisfação pelos contatos técnicos e “acentuaram o interesse em que as apresentações das propostas uruguaia e brasileira à Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas sejam compatíveis”[86].

O Chefe da Delegação brasileira manifestou, ainda, a disposição do governo de estreitar a cooperação bilateral na matéria, “se for esse o desejo do Governo uruguaio”. Em resposta, o Diretor de Assuntos Limítrofes da Chancelaria uruguaia informou estar seu país ainda desenvolvendo a fase de levantamento hidrográfico da plataforma e que, portanto, decisão sobre cooperação mais estreita com o Brasil nessa área seria tomada a partir de 2002, quando deverão ser iniciados os estudos geológicos da plataforma uruguaia[87].

Imagino que esta posição da Chancelaria uruguaia, de certa maneira cautelosa, seja explicável pela potencial importância econômica do mapeamento da plataforma continental, especialmente dos dados geofísicos a serem obtidos. Recorde-se, a respeito, a decisão adotada pelo Brasil ao elaborar o programa Leplac, mencionada no capítulo anterior, no sentido de conduzir todo o processo de levantamento da plataforma e preparação da proposta à CLPC com meios próprios, sem ajuda externa. A relativa reserva manifestada pela Chancelaria uruguaia parece até certo ponto contrastar com o interesse na cooperação já expresso pela Marinha daquele país, tanto por ocasião da mencionada visita ao Brasil do Chefe do Estado Maior da Armada uruguaia, quanto pelos contatos realizados no plano técnico.

Entendo que a realidade da vizinhança e o intercâmbio natural entre as Marinhas dos dois países poderão levar à compreensão, pelos diversos níveis do Governo uruguaio, dos benefícios que poderão ser auferidos pela cooperação com o Brasil. Caso sejam efetivamente identificadas reticências por parte do Governo uruguaio quanto ao desenvolvimento de cooperação mais estreita nesse setor, poderia ser estabelecido algum tipo de entendimento para salvaguardar a confidencialidade dos dados coletados, ou mesmo limitar o intercâmbio a aspectos menos sensíveis do processo como, por exemplo, treinamento de pessoal e estágio de técnicos uruguaios nas instalações da Marinha do Brasil responsáveis pelo Leplac.

Creio que eventual cooperação entre o Brasil e o Uruguai para a elaboração do pleito deste último sobre plataforma continental além das duzentas milhas seria de grande importância política, tanto do ponto de vista bilateral como regional. O oferecimento por si próprio – ainda que a cooperação eventualmente não se venha a concretizar – significa gesto de conteúdo político, que demonstra o interesse do Governo brasileiro em aprofundar seu intercâmbio com o país vizinho em matéria de grande significado político e econômico, em área nova da convivência entre os dois países.

Vale ressaltar que a Argentina também já se manifestou interessada em manter diálogo com o Brasil em torno do processo de levantamento da plataforma continental. A Chancelaria argentina formulou, recentemente, convite para que especialistas do Leplac participassem de reunião conjunta Brasil-Argentina-Uruguai, realizada em 5 de maio de 2000, para avaliar possibilidades de coordenação.

Parece muito interessante a hipótese de coordenação com a Argentina, especialmente para que os pleitos dos três países do Atlântico Sul ocidental apresentem resultados e características metodológicas compatíveis. Isto não implica, porém, contemplar a possibilidade de pleitos conjuntos ou simultâneos, pois o Leplac já está praticamente concluído, enquanto os levantamentos da Argentina e do Uruguai ainda se encontram em estágios iniciais. Uma vez pronta a proposta brasileira à CLPC, caberá ao Governo brasileiro escolher o melhor momento, dentro do prazo limite, para apresentá-la. Não pareceria conveniente ou prudente atrelar essa decisão a considerações relativas a necessidades ou interesses de outros países.

Quanto ao passo seguinte, ou seja, a hipótese de cooperação no levantamento da plataforma continental, seria importante levar em conta a grande extensão do litoral argentino (quase 5 mil km) e a largura de sua plataforma continental, o que torna extremamente complexo, caro e demorado o trabalho de coleta e processamento dos dados, diferentemente do caso do Uruguai. Creio importante, também, como elemento de juízo, a existência da disputa territorial sobre as ilhas Malvinas, no trecho mais largo da plataforma continental da Argentina, o que naturalmente incidirá sobre a proposta daquele país à Comissão de Limites da ONU e poderá afetar a própria condução dos trabalhos de levantamento na região.

Tais fatores não impedem, contudo, que se possa desenvolver cooperação entre as Marinhas do Brasil e da Argentina nesse setor, possivelmente de alcance mais limitado como, por exemplo, intercâmbio sobre metodologia adotada no Leplac ou oferecimento de estágio para técnicos argentinos na DHN. Para a hipótese de participação brasileira mais ampla na tarefa de levantamento da plataforma continental argentina e análise dos dados coletados, cumpre novamente assinalar a existência de empresas nacionais tecnicamente capacitadas para, em bases comerciais, levar a cabo tal empreendimento.

4.2.2.2. A cooperação com a Namíbia

Outro caso de interesse para este trabalho é a cooperação com a Namíbia, tendo em vista a existência de intercâmbio bilateral em curso no setor naval, que inclui projeto para o levantamento da plataforma continental.

Situada na margem oriental do Atlântico Sul e dotada de litoral de 1.500 quilômetros de extensão, a Namíbia mantém com o Brasil relacionamento estreito desde a independência, em 1990. Muito cedo, na pauta bilateral, aquele país incluiu pedido de apoio ao Brasil para a formação de sua força naval. Esse interesse de aproximação, pela Namíbia, buscava contrabalançar a influência da África do Sul – ex-metrópole e ainda sob o regime do apartheid – e atender à necessidade concreta de patrulhar sua longa costa, das mais piscosas, frequentada por barcos pesqueiros de diversas origens, empenhados em capturas virtualmente sem controle pelas autoridades locais.

Em 1992, esteve no Brasil missão do governo namibiano, ocasião em que foram examinados diversos temas com vistas ao estreitamento de relações, entre os quais o pedido de auxílio para a formação da Ala Naval da Força de Defesa da Namíbia e o levantamento hidrográfico e oceanográfico da costa daquele país.

Como resultado de sucessivos encontros, em Windhoek e Brasília, foi assinado, em 4 de março de 1994, o Acordo de Cooperação Naval Brasil-Namíbia. Nos termos do acordo e dos entendimentos dele decorrentes, o Governo brasileiro se comprometeu a formar oficiais e praças namibianos no Brasil, bem como fornecer navios-patrulha de fabricação nacional, proceder ao levantamento hidrográfico da costa namibiana e da plataforma continental, além de construir uma base naval em Walvis Bay. As despesas de formação de pessoal caberiam ao Governo brasileiro, que passou a manter na Namíbia uma representação naval destinada a auxiliar na seleção de candidatos aos cursos de treinamento para oficiais e praças no Brasil. Essa representação viria a ser transformada em Missão Naval Brasileira na Namíbia, pelo Decreto n° 1.125/95, com o objetivo de prestar assessoria ao Embaixador do Brasil em Windhoek e servir como ligação para a implementação do Acordo Naval.

Os demais custos de implementação do acordo – notadamente o fornecimento de bens e serviços, aí incluído o levantamento da plataforma continental – caberiam à parte namibiana, naturalmente levando em conta possibilidades de obtenção de financiamento em condições favoráveis. A parte referente à prestação de serviços e fornecimento de material teria, pelo lado brasileiro, a intermediação da Engeprom – Empresa de Gerenciamento de Projetos Navais – ligada à Marinha do Brasil.

A primeira etapa de implementação do Acordo, relativa ao treinamento de pessoal no Brasil, foi extraordinariamente bem sucedida, especialmente por seu alcance político de longo prazo. Hoje em dia, a Marinha do Brasil é responsável pela formação de todo o corpo de oficiais da Ala Naval da Namíbia, cuja organização se baseia nos regulamentos e práticas brasileiras, até mesmo no que se refere aos uniformes.

A importância desse trabalho pode ser avaliada pelo fato de um dos oficiais que retornaram a Windhoek em 1998, após formação no Brasil, ter assumido imediatamente as funções de Comandante da Ala Naval da Força de Defesa. Dentre os demais foram escolhidos o Chefe do Estado-Maior da Ala Naval, quatro oficiais do Estado Maior e três Comandantes de Navio. Em 1999, estavam no Brasil 104 militares namibianos, de todos os níveis, para cursos em escolas e núcleos de treinamento da Marinha.

Além do treinamento de pessoal, a Marinha do Brasil, em um gesto de boa vontade, realizou gratuitamente levantamento hidrográfico do porto de Walvis Bay, tendo o então Ministro da Marinha, Almirante Mauro César Rodrigues Pereira, se deslocado a Windhoek para a entrega das cartas hidrográficas ao Presidente Sam Nujoma.

Já em 1995, contudo, notavam-se dificuldades para a implementação da segunda fase do acordo, especialmente no que se refere à obtenção de financiamento adequado para a aquisição, pela Namíbia, de materiais e serviços fornecidos pelo Brasil. Em Exposição de Motivos conjunta, de 30 de outubro daquele ano, os Ministros da Marinha e das Relações Exteriores sugeriam que a área econômica do Governo estudasse o oferecimento de proposta de financiamento para a venda de dois navios-patrulha a serem construídos pelo Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro, parte do pacote de fornecimento de bens e serviços. Argumentavam:

A eventual venda de dois navios-patrulha à Namíbia transcenderia, por sua importância política, os aspectos de uma simples operação comercial. É de presumir-se que o êxito da cooperação naval com a Namíbia teria reflexos positivos para nossas relações com o continente africano, em particular com a África Austral. Projetaria a imagem do Brasil em área na qual se delineia uma promissora parceria com a República da África do Sul, se consolida uma importante presença brasileira em Angola e se abrem possibilidades de aprofundamento de nossas relações com Moçambique[88].

Apesar do empenho do Itamaraty e da Marinha, sucessivas reuniões dos setores financeiros dos dois governos para a viabilização da segunda fase da cooperação – aí incluído o levantamento da plataforma continental – foram inconclusivas. As condições do financiamento separaram as duas posições, uma vez que a Namíbia esperava obter do Brasil crédito em termos essencialmente concessionais.

A Marinha do Brasil, por outro lado, viu-se já em 1998 levada a buscar revisão do Acordo Naval, tendo em vista dificuldades orçamentárias para manter a gratuidade dos cursos ministrados aos militares namibianos. Foi formulada à parte namibiana, em março de 2000, proposta de novo texto de Acordo Naval, do qual consta – além da cobrança de anuidade pelos cursos – proposta sobre a assessoria brasileira para o levantamento da plataforma continental. Até a conclusão deste trabalho, a proposta brasileira seguia em exame pelas autoridades namibianas.

A Namíbia ratificou a Convenção de Direito do Mar em 18 de abril de 1983. Está, portanto, sujeita ao mesmo prazo que o Brasil para a entrega de proposta de limites da plataforma continental à CLPC, ou seja, novembro de 2004. Possivelmente até essa época, porém, a estrutura da Marinha do Brasil envolvida no Leplac – especificamente a DHN – estará empenhada no trabalho de conclusão da proposta brasileira. Assim sendo, a Marinha poderia prestar à Namíbia consultoria limitada, especialmente tendo em conta a falta de capacitação e de meios namibianos para o trabalho de levantamento e análise de dados coletados.

Com base nessas limitações, a proposta constante do projeto de novo Acordo Naval Brasil-Namíbia prevê, para o levantamento da plataforma continental:

•realização de estudo preliminar, para a obtenção e avaliação de dados e informações existentes, com duração de quatro meses, a ser contratado junto a empresa especializada pela Engeprom;

•uma vez definido o tipo de levantamento necessário, esse seria realizado igualmente por empresa especializada, a ser contratada pela Engreprom;

•prestação de consultoria pela Marinha do Brasil, com duração de cerca de trinta dias, sobre a metodologia empregada pelo Leplac e assessoramento na elaboração de documentos cartográficos para o estabelecimento dos limites exteriores da plataforma continental.

Segundo estimativas preliminares, o trabalho de levantamento e análise de dados para a elaboração de proposta à CLPC sobre os limites da plataforma continental namibiana poderiam ser concluídos em menos de dois anos[89]. O principal entrave para o início dos trabalhos é a falta de solução adequada para a questão do financiamento, o que, até a conclusão desta monografia, continuava pendente.

A cooperação naval com a Namíbia constitui experiência singular que abarca vários aspectos – governamentais e comerciais – de complexa coordenação. Entre esses, o levantamento da plataforma continental namibiana figura como item importante. A atuação brasileira – com grande sentido de oportunidade – tem sido capaz, até o momento, de responder às complexidades dessa cooperação. Ressalte-se, aqui, o grande esforço da Marinha do Brasil, que empenhou meios próprios para viabilizar o intercâmbio.

Conforme descrito, a proposta brasileira para o levantamento da plataforma continental da Namíbia inclui prestação de serviços tanto pela Marinha do Brasil, quanto por empresas privadas. Este modelo, com as adaptações necessárias a cada caso, poderia ser utilizado na cooperação do Brasil com outros países interessados.

4.2.2.3. Cooperação com países lusófonos

As dificuldades para a concretização do intercâmbio com a Namíbia se reproduzem no que respeita a outros países do continente africano. Além dos óbices internos brasileiros – especialmente a virtual impossibilidade de mobilizar a equipe do Leplac para um projeto extenso em outros países antes de 2004 – os países africanos experimentam grandes dificuldades financeiras para arcar com as despesas de um levantamento adequado da plataforma continental[90]. Assim sendo, as hipóteses para contornar tais dificuldades seriam o fornecimento do financiamento em condições concessionais – o que se tem demonstrado difícil para o Brasil – ou a obtenção de fundos junto a bancos comerciais ou a entidades financeiras internacionais.

As lições extraídas da experiência de cooperação com a Namíbia podem servir como exemplo para iniciativas semelhantes no continente africano. Deve-se levar em conta, porém, que as necessidades de outros países da região poderiam ser mais reduzidas – e portanto mais ao alcance dos meios brasileiros – e a cooperação poderia concentrar-se inicialmente apenas no levantamento da plataforma continental, área de interesse imediato diante da existência de prazo para a formulação de proposta à CLPC e da possibilidade da presença de recursos naturais recuperáveis no leito do mar e no seu subsolo.

A cooperação com a Namíbia começou por intercâmbio multifacetado no campo naval, com inclusão do levantamento da plataforma continental em conjunto amplo de atividades. No caso de outros países africanos, poderia ser mais factível iniciar a cooperação por um projeto menos ambicioso, centrado no levantamento da plataforma continental. A depender dos resultados obtidos, esse intercâmbio poderia expandir-se para outras áreas.

Entre os parceiros que naturalmente se qualificariam como prioritários para esse tipo de projeto ressaltam os países africanos lusófonos. Alguns desses, como Angola e Moçambique, por exemplo, são possivelmente dotados de trechos de plataforma continental além das duzentas milhas. Nossa cooperação com esses países tem raízes firmes e poderia beneficiar-se grandemente de um intercâmbio que venha a apresentar resultados tão concretos e relevantes como a incorporação de plataformas continentais ampliadas a suas jurisdições.

Entendo que o Governo brasileiro deveria considerar a hipótese de apresentar a países africanos lusófonos propostas concretas de cooperação para o levantamento da plataforma continental. Para tanto seria necessário, naturalmente, equacionar a questão dos custos envolvidos e do financiamento dos serviços a serem prestados pelo Brasil.

Nesse particular, valeria a pena explorar a possibilidade de utilizar o foro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) para o desenvolvimento de um projeto de cooperação comunitário e a obtenção de financiamento internacional. É de notar, paralelamente, que Portugal decidiu, pela resolução n° 90/98 do Conselho de Ministros, datada de 26 de fevereiro de 1998, criar uma Comissão para o levantamento de sua plataforma continental. Autoridades da Marinha de Portugal já entraram em contato com a Marinha do Brasil para manifestar interesse em diálogo nessa área. Como resultado, oficial brasileiro visitou Lisboa, em março de 2000, para expor as principais características do programa Leplac. Dessa maneira, é possível que o Governo português seja sensível à ideia do desenvolvimento de projeto no âmbito da CPLP, que possa beneficiar os países membros cujas plataformas continentais ultrapassem duzentas milhas náuticas.

A Declaração Constitutiva da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa estabelece, no quadro maior da busca de aproximação e intercâmbio entre aqueles países, que entre seus objetivos básicos se encontram:

Desenvolver a cooperação econômica e empresarial entre si e valorizar as potencialidades existentes, através da definição e concretização de projetos de interesse comum, explorando nesse sentido as várias formas de cooperação, bilateral, trilateral e multilateral; e

Dinamizar e aprofundar a cooperação no domínio universitário, no da formação profissional e nos diversos setores da investigação científica e tecnológica com vistas a uma crescente valorização de seus recursos humanos e naturais, bem como promover e reforçar as políticas de formação de quadros[91].

Os Estatutos da CPLP são claros ao caracterizarem três “objetivos gerais” da organização, entre os quais “a cooperação, particularmente nos domínios econômico, social, cultural, jurídico e técnico-científico”[92]. O artigo 12 do mesmo Estatuto, ao referir-se às atribuições do Secretário Executivo, arrola: “[...] empreender, sob orientação da Cimeira ou do Conselho de Ministros ou por sua própria iniciativa, medidas destinadas a promover os objetivos da CPLP e a reforçar seu funcionamento”.

Pode-se concluir, portanto, que a Secretaria Executiva da Comunidade teria função específica de empreender medidas destinadas a promover a cooperação entre seus membros. Nesse particular, tem sido o entendimento do Governo brasileiro que a Secretaria Executiva deveria servir como ponto focal para a obtenção de financiamentos junto a entidades financeiras internacionais, com a finalidade de viabilizar projetos de intercâmbio entre os países da CPLP[93].

Além dessa possibilidade, a CPLP instituiu um Fundo Especial destinado ao “apoio financeiro das ações concretas levadas a cabo no quadro da CPLP”, que será constituído por contribuições voluntárias. Embora também possa ser usado para o financiamento de um projeto para o levantamento da plataforma continental, seu caráter voluntário torna o Fundo Especial menos confiável como fonte estável de recursos.

O rodízio instituído pelos Estatutos da CPLP para a eleição do Secretário Executivo leva a que, no ano 2000, caiba o cargo a um brasileiro, para cumprir mandato com duração de dois anos, renovável uma vez. Tendo em vista a capacitação do Brasil nas atividades de levantamento da plataforma continental e o interesse já manifestado por Portugal[94] sobre o assunto, a presença brasileira à frente da Secretaria Executiva poderia ser ocasião propícia ao desenvolvimento de projeto, no âmbito da Comunidade, e ao empenho do Secretariado na busca de fontes adequadas de financiamento.

4.2.2.4. A Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul

Outra hipótese de atuação regional, com potenciais benefícios ao desenvolvimento de cooperação com a África e a América do Sul para o levantamento da plataforma continental, é o contexto da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZPCAS). Ao ser criada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1986[95], por iniciativa brasileira, a ZPCAS era influenciada por dois fatores importantes: o quadro de confrontação que opunha o regime do apartheid vigente na África do Sul e na Namíbia ocupada aos países vizinhos, com expressão máxima nas situações de guerra civil e ingerência externa em Angola e Moçambique; e o impacto ainda recente da Guerra das Malvinas sobre a visão de segurança dos países da costa atlântica da América do Sul.

Em um quadro ainda marcado pela redemocratização recente dos países latino-americanos, pela crise da dívida externa e pela persistência da confrontação nuclear entre as superpotências, a ZPCAS aparecia como uma manifestação política do desejo dos países da zona de se manterem distanciados da lógica bipolar, de buscarem estreitar laços de cooperação regional e de demonstrarem sua capacidade de ação autônoma e independente.

Desde então, muitas das condicionantes que informaram a iniciativa brasileira da ZPCAS sofreram alterações significativas e, em geral, positivas. A África do Sul e a Namíbia, uma vez democratizadas, reintegraram-se ao contexto regional, tornando-se fatores estabilizadores. A África do Sul eliminou seu programa nuclear militar e liderou movimento pela criação de uma Zona Livre de Armas Nucleares na África. A Argentina, por seu turno, passou por processo de redefinição de sua política externa, com consequências para o encaminhamento da questão das Malvinas. Experiências aglutinadoras importantes tomaram forma dos dois lados do Atlântico, como o Mercosul e a Southern African Development Community, que adotou nome e formato atuais em 1992. No plano extrarregional, a dissolução do bloco soviético e o fim da Guerra Fria alteraram substancialmente o quadro político internacional.

Com os progressos ocorridos na vertente de segurança e de conflitos regionais, a III Reunião Ministerial dos Países da ZPCAS, realizada em Brasília, em 1994, marcou o início da definição de uma agenda de cooperação, tendência especialmente reforçada durante as reuniões subsequentes na África do Sul (1996) e Argentina (1998). Essa nova tendência deriva, em grande medida, de decisão do Chanceler Luiz Felipe Lampreia no sentido de dar novo impulso à ZPCAS, por meio de propostas concretas de cooperação. Em memorandum de 15 de abril de 1996, dizia o Ministro de Estado:

Creio ser urgente que tomemos a iniciativa da reativação da ZPCAS através de propostas concretas nas áreas de desnuclearização da região, de proteção do meio ambiente marinho – neste caso, ao amparo do artigo 197 da Convenção da ONU sobre o Direito do Mar[96].

Creio que, em princípio, seria muito interessante para os objetivos brasileiros de atuação no Atlântico Sul explorar a possibilidade de desenvolver projeto específico de intercâmbio na área do levantamento da plataforma continental. Seria importante, porém, ter presente a adequação dos meios à disposição do Governo brasileiro para cooperação em âmbito amplo nessa área, especialmente tendo presente o número de países da Zona, atualmente 24, e da já mencionada indisponibilidade das equipes do Leplac para intercambio de vulto com outros países antes de 2004.

Além disso, a ZPCAS – desprovida de Secretariado permanente e de fontes estáveis de recursos – tem experimentado dificuldades para traduzir em projetos concretos o interesse dos países da região de cooperarem entre si. Nesse ponto, a ZPCAS é um mecanismo muito menos estruturado do que a CPLP, que conta com contribuições financeiras dos países-membros e um Secretariado-Executivo, o qual, conforme assinalado, poderia servir como ponto focal para a obtenção de fundos junto a instituições financeiras internacionais. A falta de institucionalização desenvolvida e de secretariado estável na ZPCAS têm dificultado, até o momento, uma abordagem integrada da cooperação – que vai desde a elaboração de um projeto até a obtenção de financiamento – ao contrário do potencial existente no quadro da CPLP.

Recorde-se que, por ocasião da adoção pelo Plenário das Nações Unidas da resolução A/RES/54/35, em 24 de novembro de 1999, sobre a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul, os representantes do Brasil, de Angola e do Benin se referiram especificamente à existência de dificuldades financeiras para a implementação de projetos de cooperação no âmbito da ZPCAS e solicitaram, para saná-las, o apoio do sistema das Nações Unidas, incluindo o PNUD e as instituições financeiras internacionais[97].

Mesmo levando em conta tais dificuldades, entendo que o Governo brasileiro deveria examinar a conveniência de realização de consultas ou de encontro técnico no âmbito da ZPCAS para a identificação do interesse e das necessidades dos países da região para o levantamento de suas plataformas continentais. Cumpre assinalar, a respeito, que a parte meridional da costa ocidental africana apresenta, de modo geral, plataforma continental de feições largas. Dessa forma, muitos países da ZPCAS poderiam se interessar pela cooperação. As consultas aos países membros – que poderiam ser conduzidas, sem maiores gastos, por intermédio da rede de postos brasileiros – poderiam quiçá servir como ponto de partida para projeto ao abrigo da ZPCAS ou, caso o esforço regional não se mostre viável, para atividades de intercâmbio no plano bilateral.

4.2.3. O caso da Antártica: patrimônio comum ou fixação do limite exterior da plataforma continental

Além das ações externas que considero necessárias ao Governo brasileiro para a adequada promoção de seu pleito junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental, e a par das oportunidades de cooperação internacional abertas pela capacitação brasileira na complexa tarefa de determinação do limite exterior da plataforma continental, cumpre igualmente ao Itamaraty manter-se atento a propostas de outros países à CLPC que possam afetar posições brasileiras em outros contextos e em outros foros. Este é o caso de eventuais propostas que incluam o leito e o subsolo do mar que circunda a Antártica.

O regime jurídico singular que se aplica ao continente antártico tem implicações diretas no processo internacional em curso para a fixação dos limites das plataformas continentais dos Estados costeiros. O Tratado Antártico[98] instituiu moldura que se tem demonstrado útil para permitir a convivência, sob a mesma ordem jurídica, de países com reivindicações territoriais na Antártica e países que não reconhecem tais reclamos. Ao longo dos últimos quarenta anos, essa convivência não apenas tem sido possível, mas também se tem revelado base valiosa para a administração racional daquele continente.

O artigo IV do Tratado Antártico condensa, em linguagem hábil, o fundamento de tal convivência ao determinar que nada em seu texto pode ser interpretado como: a) renúncia, por qualquer Parte, de direitos ou reivindicações territoriais preexistentes; b) renúncia ou diminuição de base para reivindicações e c) prejuízo à posição de qualquer das Partes quanto ao reconhecimento de direitos ou reivindicações territoriais de outras Partes. O mesmo artigo impede, além disso, o surgimento de novas reivindicações ou ampliação das já existentes durante a vigência do Tratado.

Sete países mantinham reivindicações territoriais sobre porções da Antártica antes da entrada em vigor do Tratado, a saber, Argentina, Austrália, Chile, França, Nova Zelândia, Noruega e Reino Unido. Entre esses, Argentina, Chile e Reino Unido reivindicam áreas parcialmente sobrepostas.

Na presente situação, parece provável que alguns, senão todos, os países acima citados, chamados “territorialistas”, desejem incluir trechos da plataforma continental antártica, correspondentes ao litoral do território que reivindicam em suas propostas à Comissão de Limites da Plataforma Continental.

A esse respeito, vale mencionar Comunicado de Imprensa emitido em 2 de dezembro de 1999 conjuntamente pelo Ministro de Relações Exteriores e o Ministro do Meio Ambiente da Austrália. Segundo o texto, o Governo australiano decidiu “take action to define the limits of the continental shelf off the Australian Antarctic Territory so that Australia’s rights under the UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) can be fully exercised”. O comunicado esclarece a necessidade da medida, diante do prazo de novembro de 2004 para a apresentação da proposta australiana à CLPC:

It is a once only opportunity which, under current arrangements, is lost if the 2004 deadline is not met. The Howard government is not prepared to forego the opportunity to add this area to Australia’s marine territory[99].

A questão da situação da plataforma continental em torno da Antártica já se colocara no âmbito do sistema do Tratado Antártico, por ocasião das negociações sobre a Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities, ou CRAMRA, como é mais conhecida, adotada em 2 de junho de 1988[100]. Durante o processo negociador da CRAMRA, a questão da área de aplicação daquela Convenção se demonstrou particularmente controversa no tocante à plataforma continental. Por um lado, o regime então negociado não poderia afastar-se daquele estabelecido pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Por outro, territorialistas e não territorialistas discordavam sobre aspectos fundamentais.

Para os não territorialistas, a mera transposição para a Antártica do regime sobre plataforma continental da Convenção de Direito do Mar significaria implicitamente reconhecer a existência de Estados costeiros no continente, uma vez que o artigo 76 define a plataforma sempre com referência a um Estado costeiro, como prolongamento submerso de sua massa terrestre. Como assinalado em capítulo anterior, a própria Corte Internacional de Justiça, no caso “Plataforma Continental do Mar do Norte”, estabeleceu esse nexo como fundamento dos direitos dos Estados sobre a plataforma continental.

Para os territorialistas, por seu turno, o estabelecimento de critérios somente geomorfológicos para definir a área de aplicação da CRAMRA, sem menção à plataforma continental, poderia significar renúncia ao que entendiam como direitos e reivindicações territoriais compatíveis com o artigo IV do Tratado Antártico.

A solução encontrada, após extensas negociações, foi incorporada no artigo 5 da CRAMRA, que estende sua área de aplicação “in the seabed and subsoil of adjacent offshore areas up to the deep seabed”. Não foi possível, porém, fugir a uma definição adicional do que se entende por “deep seabed”:

3. For the purposes of this Convention,‘deep seabed’ means the seabed and subsoil beyond the geographic extent of the continental shelf as the term continental shelf is defined in accordance with international law.

Como explica Antonio Guerreiro[101], o emprego da expressão “extensão geográfica” tornou a referência à plataforma continental aceitável para os países não territorialistas.

Creio ser importante que os membros do sistema antártico promovam nova reflexão sobre o tema do status da plataforma continental da Antártica diante da aproximação dos prazos para a apresentação de propostas à Comissão de Limites da Plataforma Continental. A questão vai, em meu juízo, mais além do que as divergências em torno de reclamos territoriais no seio do sistema, tendo em vista os desenvolvimentos e as tendências posteriores às negociações da CRAMRA e da Convenção de Direito do Mar.

O principal desenvolvimento foi a adoção, pelas Partes Consultivas no Tratado Antártico, do Protocolo sobre Proteção Ambiental, assinado em Madri, em 4 de outubro de 1991. O Protocolo de Madri, como é mais conhecido, entrou em vigor em 14 de janeiro de 1998 e determina, em seu artigo 7, que “quaisquer atividades relativas a recursos minerais, exceto pesquisa científica, serão proibidas”. O Protocolo, com vigência inicial de cinquenta anos, institui na prática uma moratória que frustra a aplicação da CRAMRA. Esta Convenção não está ainda em vigor e, mantidas as atuais tendências de privilegiar a proteção ambiental que levaram à negociação do Protocolo de Madri, dificilmente entrará em vigor um dia.

Conforme já assinalado, do ponto de vista da Convenção de Montego Bay,“o leito do mar, os fundos marinhos e o seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional” constituem a Área, ou seja, são patrimônio comum da humanidade. Assim sendo, a partir de um ponto de vista não territorialista, seria lícita leitura da Convenção no sentido de que todas as partes submersas adjacentes ao litoral antártico pertencem à Área e, portanto, estão sujeitas à administração da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos. Não parece ser este necessariamente o entendimento das Partes Consultivas do Tratado Antártico, à luz dos dispositivos da CRAMRA, cujos termos regulam especificamente, como acima mencionado, as atividades mineradoras no leito e subsolo marinho contíguos ao litoral antártico.

Além disso, tendo em conta as preocupações ambientais que levaram à adoção do Protocolo de Madri, é de se imaginar que as Partes Consultivas desejariam ver o leito e o subsolo do mar adjacentes à Antártica protegidos de atividades de mineração conduzidas sob a égide da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos. A esse respeito, o já mencionado anúncio do Governo australiano deixa claro que:

The lodging of a claim in this area does not, however, indicate a weakening in the government’s support for the Madrid Protocol which prohibits mining south of 60 degrees south for at least 50 years.

Australia’s sovereign rights could be used to prevent others from exploiting the area so that the sea-bottom marine life is protected[102].

Como seria possível, porém, nos termos da Convenção de Direito do Mar, estabelecer o limite exterior da plataforma continental da Antártica, a fim de excluir essa porção de fundos marinhos do regime que regula a Área, de modo coerente com o que parece ser a intenção das Partes Consultivas no Tratado?

A aceitação geral do exame, pela CLPC, de propostas nacionais que contenham trechos de plataforma antártica equivaleria a coonestar as reivindicações dos territorialistas, o que permanece fora de questão, não somente para os membros não territorialistas do Tratado Antártico, como, presumivelmente, para a grande maioria dos demais Estados Partes na Convenção. Além disso, convém recordar que as reivindicações territoriais afetam apenas alguns trechos do continente antártico, deixando a descoberto largas faixas litorâneas. Essas faixas não reivindicadas fazem parte, porém, do espaço territorial coberto pelo sistema do Tratado Antártico – o qual se aplica à totalidade da área ao sul do paralelo 60° Sul – bem como do regime de exploração mineral previsto pela CRAMRA e da moratória das atividades mineradoras do Protocolo de Madri.

Parece-me haver ao menos três opções principais de ação para o encaminhamento do problema e todas passam necessariamente por um entendimento político entre as Partes Consultivas no Tratado Antártico. A primeira delas se refere à possibilidade de um acordo com os países territorialistas, para estes se absterem de apresentar propostas à Comissão de Limites da Plataforma Continental sobre áreas antárticas. Como possível contrapartida, os membros do Tratado se empenhariam em obter decisão prévia, no foro da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, de proibição de atividades mineradoras, sob a égide daquele organismo, na região abaixo do paralelo 60° Sul. Ao aceitarem tal hipótese, os territorialistas não estariam abrindo mão dos direitos que entendem ter sobre trechos da plataforma antártica, nem estariam perdendo o prazo limite de dez anos para a postulação junto à CLPC, uma vez que o Anexo I às Regras de Procedimento da Comissão de Limites, relativo a submissões em caso de disputas territoriais, prevê especificamente a possibilidade de um Estado apresentar proposta sobre apenas uma parte de sua plataforma:

[...] in order not to prejudice questions relating to the delimitation of boundaries between States in any other portion or portions of the continental shelf for which a submission may be made later, notwithstanding the provisions regarding the ten-year period established by article 4 of Annex II of the Convention[103].

Outra hipótese seria um entendimento amplo no sentido da apresentação de uma proposta conjunta à Comissão de Limites, em nome de todos os Estados Partes no Tratado Antártico e relativa a todo o litoral antártico, dentro do espírito de administração conjunta do continente que tem informado as ações dos membros daquele Tratado. Ressalte-se que as mesmas Regras de Procedimento da Comissão permitem que “joint or separate submissions [...] may be made by two or more States by agreement”[104].

Para esta hipótese ser bem sucedida, seria necessário, contudo, realizar o levantamento da plataforma continental do litoral da Antártica – inclusive as áreas não reivindicadas pelos territorialistas. Isto implicaria divisão de trabalho difícil e custos elevados para os membros do Tratado, o que tenderia a inviabilizar a iniciativa.

Para obviar tais dificuldades, os membros poderiam concordar no estabelecimento do limite exterior da plataforma continental na linha das duzentas milhas, o que evitaria a submissão de proposta à Comissão de Limites e o trabalho de levantamento do leito do mar. Mesmo neste caso, haveria necessidade, nos termos do parágrafo 9 do artigo 76 da Convenção, de depositar junto ao Secretário-Geral da ONU os mapas e informações pertinentes “que descrevam permanentemente” os limites exteriores da plataforma continental. Após o Secretário-Geral dar publicidade a tais informações, é de prever reação de não membros do Tratado Antártico quanto à atribuição de plataforma continental ao continente, sob administração conjunta das Partes. De toda maneira, essa seria uma reação a posteriori, de efeito reduzido diante de uma decisão consensual e solidária dos membros do Tratado Antártico.

Esta última hipótese parece a mais simples solução para a defesa dos interesses dos membros do Tratado Antártico. Em caso de apresentação de proposta à Comissão de Limites, ainda que conjuntamente por todos os membros do Tratado, haveria sempre a possibilidade de paralisação do exame da submissão por ação de um terceiro Estado que não reconheça a jurisdição das Partes no Tratado Antártico sobre a plataforma continental daquele continente. O artigo 5 (a) do Anexo II às Regras de Procedimento da Comissão determina que: “In cases where a land or maritime dispute exists, the Commission shall not examine and qualify a submission made by any of the States concerned in the dispute”.

Ainda que o conceito de “disputa” tenha de ser interpretado de forma muito ampla para permitir a paralisação do exame da submissão pela CLPC no caso acima, essa possibilidade não poderia ser descartada a priori na consideração das hipóteses disponíveis de ação pelos membros do Tratado Antártico.

Haveria ainda, a rigor, a opção de nada fazer, ou seja, as Partes no Tratado Antártico poderiam aferrar-se à tese de que todo o espaço marítimo abaixo do paralelo 60° Sul está sujeito ao regime do sistema do Tratado Antártico e, portanto, os fundos marinhos não poderiam ser considerados parte do patrimônio comum da humanidade. Essa interpretação, desde já questionável à luz da Convenção, requereria, por outro lado, que as Partes coerentemente se abstivessem de pleitear plataforma continental antártica nos termos dos dispositivos da Convenção. Essa possibilidade se afigura dificilmente aceitável para os territorialistas.

Entendo que essas hipóteses devam ser sopesadas pelo Governo brasileiro, tanto em sua qualidade de Parte Consultiva no Tratado Antártico, quanto de Parte na Convenção de Direito do Mar. Seria importante definir, desde já, a posição brasileira nessa matéria, levando em conta nossos interesses e objetivos no continente antártico. A questão é sem dúvida das mais complexas, tendo em vista a incidência de diversos fatores jurídicos e políticos.

Há que se levar em conta, nessa avaliação, a conveniência de preservar o atual tratamento que é dado ao tema da Antártica nas Nações Unidas. Recorde-se que, durante vários anos, o sistema do Tratado Antártico e a administração daquele continente por seus membros foram alvo de questionamento na ONU, com adoção por voto, em seguidas sessões da Assembleia Geral, de resoluções de caráter confrontacional, o que levava muitos Estados Partes no Tratado a não participarem da votação. Após paciente trabalho de convencimento das delegações mais radicais, desenvolvido por membros do Tratado Antártico, a questão vem sendo atualmente considerada pela Assembleia Geral apenas a cada três anos, resultando na adoção de resolução consensual que caracteriza de maneira positiva os desenvolvimentos recentes no âmbito do sistema do Tratado Antártico, especialmente no tocante à proteção ambiental. O surgimento de reivindicações territoriais sobre a plataforma continental poderia reacender desconfianças e causar prejuízos políticos importantes.

Creio, assim sendo, que o Governo brasileiro deveria opor-se a reivindicações territoriais unilaterais sobre a plataforma continental da Antártica, tendo em vista nossas posições de princípio sobre aquele continente. Entendo, ainda, que o tema deveria ser considerado pelos Estados Partes no Tratado Antártico, em busca de uma solução que possa levar em conta, de um lado, as preocupações legítimas de cada uma das Partes e, do outro, os interesses maiores de preservação e aperfeiçoamento do sistema do Tratado e o pleno respeito aos dispositivos da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.

Conclusão

Desde 1950, a partir do primeiro decreto que incorporava a plataforma continental ao território nacional, os sucessivos Governos brasileiros têm, de maneira consistente, buscado defender os direitos do Brasil sobre os recursos conhecidos e a descobrir dos fundos marinhos adjacentes ao nosso litoral. A política externa brasileira tem, coerentemente, atuado no sentido de favorecer a elaboração de normas internacionais que permitam a obtenção, pelo Brasil, da maior porção possível de plataforma continental.

Essa congruência de conceitos e de práxis é perceptível enquanto fio condutor da atuação da diplomacia brasileira em diversos contextos, tanto no plano regional, quanto no global. Exemplos do primeiro foram as diversas reuniões latino-americanas de cunho jurídico-político, realizadas entre as décadas de 50 e 70, para coordenar posições sobre os temas de direito do mar. No plano global, ressalta inicialmente a negociação da Convenção de Genebra de 1958, com o favorecimento, pelo Brasil, do critério da explorabilidade que, na prática, poderia levar a uma extensão sem limites da largura da plataforma continental. Durante as negociações da Convenção de Montego Bay – já então após a declaração brasileira de mar territorial de duzentas milhas em 1970 – a atuação diplomática se cristalizaria, uma vez mais, na busca de garantir plenamente os direitos do Brasil sobre seus espaços marinhos.

Com a mesma demonstração de coerência, o Governo brasileiro embarcou em um processo tecnicamente exigente e dispendioso de levantamento da plataforma continental ao longo de toda a extensão costeira do país. Após mais de uma década de trabalhos, o Brasil se apresta a apresentar, à Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas, proposta de limite exterior da plataforma que ultrapassa as duzentas milhas náuticas em diversos trechos.

Neste ponto nos encontramos. Quando praticamente todo o trabalho técnico já está concluído, é chegada a ocasião da tomada de decisões políticas com vistas a tornar realidade o objetivo final de todo esse esforço, bem como os conceitos articulados durante décadas de empenho negociador da diplomacia brasileira. É o momento de ter particular atenção aos diversos aspectos que cercam o processo naquela Comissão e de realizar a mobilização definitiva de forças e de recursos para a consecução do fim almejado.

Ao longo desta monografia, ressaltei o prazo de novembro de 2004 como limite para a ação brasileira. Ou apresentamos nossa proposta – corretamente formulada e bem defendida – até essa ocasião, ou teremos de nos contentar com largura de plataforma continental até somente duzentas milhas, abrindo mão de grande extensão de fundos marinhos potencialmente ricos em recursos naturais. É fundamental, assim, ação tempestiva do Governo brasileiro, sob pena de malbaratar-se o esforço realizado.

Além das ações que derivam da necessidade de viabilizar a defesa do interesse brasileiro junto à Comissão de Limites da Plataforma Continental, procurei apontar algumas oportunidades de atuação para a diplomacia brasileira no âmbito da cooperação internacional, oriundas da capacitação lograda pelo Brasil nos trabalhos de levantamento de sua plataforma continental.

A cooperação no campo dos temas marinhos constitui tema que flui naturalmente nos contatos do Brasil com seus vizinhos dos dois lados do Atlântico Sul. Procurei oferecer elementos para uma reflexão em torno dos diversos planos internacionais em que se possa desenvolver atuação brasileira nessa área. Esses planos, embora tenham geometria variável segundo os atores que os conformam, são por vezes parcialmente superpostos: ora a cooperação se recomenda simplesmente bilateral, ora sob a forma de coordenação sub-regional, ou ainda por meio do mecanismo da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa e de eventuais perspectivas no âmbito da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul.

A coerência e a continuidade das ações do Brasil nesse campo são fatores fundamentais para o bom êxito da empreitada, bem como para sua repercussão favorável sobre o diálogo em outras áreas do relacionamento com nossos vizinhos sul-atlânticos. No século que se avizinha, será importante manter a mesma coerência e capacidade formuladora da diplomacia brasileira, com vistas a uma inserção plena e criativa do país em seu âmbito geográfico mais imediato.

O Brasil tem invejável patrimônio de seriedade, credibilidade e lealdade em suas relações internacionais, acumulado ao longo de quase dois séculos de vida independente. Esse patrimônio tem-se demonstrado indispensável para o desenvolvimento de uma política externa eficiente e consequente, consentânea com as necessidades de uma potência do porte do Brasil, que constrói sua inserção no quadro internacional a partir de parâmetros de comportamento que inspiram confiança e convidam à parceria.

O Ministro de Estado das Relações Exteriores, Luiz Felipe Lampreia, classifica esse patrimônio de “um patrimônio funcional”. Em palestra no Núcleo de Pesquisas em Relações Internacionais da Universidade de São Paulo[105], disse:

É preciso colocar esse patrimônio em movimento permanente, como instrumento de continuada promoção do interesse nacional no exterior. Não basta ser grande individualmente, é preciso ser grande na capacidade de gerar parcerias. E isso se consegue acrescentando, às características materiais do país, elementos hoje fundamentais na avaliação de qualquer potencial nacional: a estabilidade da economia, o dinamismo do mercado interno em função do fortalecimento de sua base social, sua capacidade de interagir com o mundo em áreas precisas como investimentos, tecnologia e comércio de bens e serviços e sua contribuição afirmativa, engajada, para a estabilidade e a paz. É isso que gera credibilidade, confiabilidade e interesse para qualquer país. É isso que gera ação diplomática.

No campo das negociações de Direito do Mar, o Brasil tem exercido natural liderança, não apenas devido a sua condição de país marítimo por excelência, dotado de vasto e rico litoral, mas principalmente pela capacidade de articular posturas sérias, fundamentalmente acertadas e respeitosas do interesse coletivo. Essa liderança pode e deve ser usada em benefício da ampliação do diálogo com os demais países, especialmente aqueles que nos são naturalmente mais próximos, tanto geograficamente, quanto em termos de laços históricos.

O estabelecimento dos limites exteriores da plataforma continental brasileira constitui-se, possivelmente, na última grande tarefa por completar no processo secular de consolidação da base física da nação brasileira. Como tal, é oportunidade em que estão em jogo aspectos fundamentais do interesse nacional, que aconselham redobrada atenção e empenho do Governo como um todo e da diplomacia brasileira em particular.

A atual geração de diplomatas tem um dever iniludível e inadiável com relação à obra de todos aqueles que, ao longo da História, deram sua contribuição para o assentamento e a consolidação dos limites do Brasil. O estabelecimento do limite exterior da plataforma continental brasileira é aporte importante que o Itamaraty de hoje deverá trazer a esse longo processo. É, também, a melhor homenagem que poderá prestar à memória de seu patrono, o Barão do Rio Branco, artífice maior das fronteiras do País.

REFERÊNCIAS

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GUERREIRO, Antonio Valim. As Negociações sobre Recursos Minerais Antárticos: Um Esforço Relevante? Tese (XXV Curso de Altos Estudos), 1992.

PERRI, Flávio Miragaia. Soberania e Liberdade: os Interesses Internacionais e os Espaços Oceânicos Oferecidos às Jurisdições Nacionais à Luz dos Desenvolvimentos na III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar; um Estudo sobre as Ilhas Oceânicas Brasileiras. Tese (V Curso de Altos Estudos), 1982.

Palestras

BRANDÃO, Antonio Carlos da Câmara. A CIRM e o LEPLAC, palestra proferida em 12/4/1999.

GUERREIRO, Ramiro Saraiva. O Brasil e as Negociações sobre o Direito do Mar, palestra proferida na Escola Superior de Guerra, em 2/10/74.

LAMPREIA, Luiz Felipe. A Política Externa Brasileira e a Inserção Internacional do Brasil, palestra proferida no Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da Universidade de São Paulo, em 1/4/1997.

MARCONDES DE SOUZA, Jairo. The Continental Shelf of Brazil: Going Beyond the 200 Nautical Miles, trabalho apresentado no VI Congresso Internacional da Sociedade Brasileira de Geofísica.

MAROTTA RANGEL, Vicente. O Brasil e o Processo Decisório em Direito do Mar – 60 Anos de Política Externa. IV Seminário Nacional. Brasília, 1993.

WOLFRUM, Rüdiger. The Impact of the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Progressive Development of International Law, 1999.

Documentos bilaterais e multilaterais

Acordo de Cooperação entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Namíbia, de 4 de março de 1994.

Acordo por Troca de Notas entre e República Federativa do Brasil e a República Oriental do Uruguai sobre Limites Marítimos, de 21 de julho de 1972.

Agreement Relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea, 1994.

Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Versão em Português. DHN, Rio de Janeiro, 1985.

Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resources, 1988.

Declaração Constitutiva da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, de 17 de julho de 1996;

Estatutos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, de 17 de julho de 1996;

Nações Unidas:

•SPLOS/5: Report of the Third Meeting of the State parties to the Convention on the Law of the Sea, 1995.

•CLCS/L.3: Modus Operandi of the Commission on the Limits of the Continental Shelf, 1997.

•CLCS/3/rev.2: Rules of Procedure of the Commission on the Limits of the Continental Shelf, 1998.

•CLCS/11: Scientific and Technical Guidelines of the Commission on the Limits of the Continental Shelf, 1999.

•Resoluções 2754 (XXIV); 2749(XXV); 2750 (XXV); A/41/11 e A/54/35.

•Press Release GA/9669, 1999.

•Documents of the XXII General Assembly, New York, 1967 (A/C.1/PV.1515 e 1516).

Protocolo sobre Proteção Ambiental do Tratado Antártico, de 4 de outubro de 1991.

Regimento do Fundo Especial da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, de 22 de julho de 1999.

The United Nations Convention on the Law of the Sea. 1982.

Tratado Antártico, de 1 de dezembro de 1959.

Tratado de Delimitação Marítima entre a República Federativa do Brasil e a República Francesa, de 30 de janeiro de 1981.

Legislação

- Constituição da República Federativa do Brasil, de 5/10/1988.

- Emenda Constitucional n° 1, de 17/10/1069.

- Constituição do Brasil, de 24/01/1967.

- Lei n. 8.617, de 4/1/1993.

- Decreto-Lei n° 44, de 18/11/1966.

- Decreto-Lei n° 1.098, de 25/3/1970.

- Decreto-Lei n° 96.000, de 2/5/1988.

- Decreto n° 28.840, de 8/11/1950.

- Decreto n° 553, de 25/4/1969.

- Decreto n° 74.557, de 12/9/1974.

- Decreto n° 92.522, de 7/4/1986.

- Decreto n° 95.787, de 7/3/1988.

- Decreto n° 98.145, de 15/9/89.

Entrevistas de depoimentos

FREIRE, George Satander de Sá: Professor da Universidade Federal do Ceará e coordenador do Projeto REMPLAC.

GUERREIRO, Antonio Valim: Ministro, Diretor-Geral do Departamento de Temas Especiais do Ministério das Relações Exteriores.

Marcondes de SOUZA, Jairo: Geólogo, representante da Petrobrás S.A. no Comitê Executivo do LEPLAC.

MEDEIROS DE ALBUQUERQUE, Alexandre Tagore: perito brasileiro da Comissão de Limites da Plataforma Continental e coordenador do Comitê Executivo do LEPLAC.

NANDAN, Satya: Secretário-Geral da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, Relator da II Comissão da III Confdimar e ex-Secretário-Geral Adjunto das Nações Unidas para o Direito do Mar.

PIMENTEL, José Vicente: Embaixador, Diretor-Geral do Departamento da África do Ministério das Relações Exteriores.

WOLFRUM, Rüdiger: Juiz do Tribunal Internacional de Direito do Mar e Diretor do Instituto Max Planck de Direito Público Comparado e Direito Internacional.

Arquivos e bibliotecas consultados

Arquivo Geral do Ministério das Relações Exteriores.

Arquivo da Divisão do Mar, da Antártica e do Espaço.

Arquivo da Divisão da África II.

Arquivo Histórico de Direito do Mar da Divisão do Mar, da Antártica e do Espaço.

Arquivo da Missão Permanente junto às Nações Unidas.

Biblioteca das Nações Unidas, Nova York.

Biblioteca do Congresso, Washington.

Biblioteca do Senado Federal, Brasília.

Biblioteca do Ministério das Relações Exteriores, Brasília.

Biblioteca da Ottawa University, Ottawa.

Biblioteca da Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, Brasília.

ANEXOS

ANEXO 1

Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar

PARTE VI

Plataforma continental

Artigo 76

Definição da plataforma continental

1. A plataforma continental de um Estado costeiro compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.

2. A plataforma continental de um Estado costeiro não se deve estender além dos limites previstos nos parágrafos 4° a 6°.

3. A margem continental compreende o prolongamento submerso da massa terrestre do Estado costeiro e é constituída pelo leito e subsolo da plataforma continental, pelo talude e pela elevação continental. Não compreende nem os grandes fundos oceânicos, com as suas cristas oceânicas, nem o seu subsolo.

4. a) Para os fins da presente Convenção, o Estado costeiro deve estabelecer o bordo exterior da margem continental, quando essa margem se estender além das 200 milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, por meio de:

i) uma linha traçada em conformidade com o parágrafo 7°, com referência aos pontos fixos mais exteriores em cada um dos quais a espessura das rochas sedimentares seja pelo menos 1% da distância mais curta entre esse ponto e o pé do talude continental; ou

ii) uma linha traçada de conformidade com o parágrafo 7°, com referência aos pontos fixos situados a não mais de 60 milhas marítimas do pé do talude continental.

b) Salvo prova em contrário, o pé do talude continental deve ser determinado como o ponto de variação máxima do gradiente na sua base.

5. Os pontos fixos que constituem a linha dos limites exteriores da plataforma continental no leito do mar, traçada de conformidade com as subalíneas i) e ii) da alínea a) do parágrafo 4°, devem estar situados a uma distância que não exceda 350 milhas marítimas da linha de base a partir da qual se mede a largura do mar territorial ou a uma distância que não exceda 100 milhas marítimas da isóbata de 2500 metros, que é uma linha que une profundidades de 2500 metros.

6. Não obstante as disposições do parágrafo 5°, no caso das cristas submarinas, o limite exterior da plataforma continental não deve exceder 350 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial. O presente parágrafo não se aplica a elevações submarinas que sejam componentes naturais da margem continental, tais como os seus planaltos, elevações continentais, topes, bancos e esporões.

7. O Estado costeiro deve traçar o limite exterior da sua plataforma continental, quando esta se estender além de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, unindo, mediante linhas retas, que não excedam 60 milhas marítimas, pontes fixos definidos por coordenadas de latitude e longitude.

8. Informações sobre os limites da plataforma continental, além das 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, devem ser submetidas pelo Estado costeiro à Comissão de Limites da Plataforma Continental, estabelecida de conformidade com o Anexo II, com base numa representação geográfica equitativa. A Comissão fará recomendações aos Estados costeiros sobre questões relacionadas com o estabelecimento dos limites exteriores da sua plataforma continental. Os limites da plataforma continental estabelecidos pelo Estado costeiro com base nessas recomendações serão definitivos e obrigatórios.

9. O Estado costeiro deve depositar junto ao Secretário-Geral das Nações Unidas mapas e informações pertinentes, incluindo dados geodésicos, que descrevam permanentemente os limites exteriores da sua plataforma continental. O Secretário-Geral deve dar a esses documentos a devida publicidade.

10. As disposições do presente artigo não prejudicam a questão da delimitação da plataforma continental entre Estados com costas adjacentes ou situadas frente a frente.

Artigo 77

Direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental

1. O Estado costeiro exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais.

2. Os direitos a que se refere o parágrafo 1° são exclusivos no sentido de que, se o Estado costeiro não explora a plataforma continental ou não aproveita os recursos naturais da mesma, ninguém pode empreender estas atividades sem o expresso consentimento desse Estado.

3. Os direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental são independentes da sua ocupação, real ou fictícia, ou de qualquer declaração expressa.

4. Os recursos naturais a que se referem as disposições da presente Parte, são os recursos minerais e outros recursos não vivos do leito do mar e subsolo bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, aquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo ou só podem mover-se em constante contacto físico com esse leito ou subsolo.

Artigo 78

Regime jurídico das águas e do espaço aéreo sobrejacentes e direitos e liberdades de outros Estados

1. Os direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental não afetam o regime jurídico das águas sobrejacentes ou do espaço aéreo acima dessas águas.

2. O exercício dos direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental não deve afetar a navegação ou outros direitos e liberdades dos demais Estados, previstos na presente Convenção, nem ter como resultado uma ingerência injustificada neles.

Artigo 79

Cabos e dutos submarinos na plataforma continental

1. Todos os Estados tem o direito de colocar cabos e ductos submarinos na plataforma continental de conformidade com as disposições do presente artigo.

2. Sob reserva do seu direito de tomar medidas razoáveis para a exploração da plataforma continental, o aproveitamento dos seus recursos naturais e a prevenção, redução e controle da poluição causada por dutos, o Estado costeiro não pode impedir a colocação ou a manutenção dos referidos cabos ou dutos.

3. O traçado da linha para a colocação de tais dutos na plataforma continental fica sujeito ao consentimento do Estado costeiro.

4. Nenhuma das disposições da presente Parte afeta o direito do Estado costeiro de estabelecer condições para os cabos e dutos que penetrem no seu território ou no seu mar territorial, nem a sua jurisdição sobre os cabos e dutos construídos ou utilizados em relação com a exploração da sua plataforma continental ou com o aproveitamento dos seus recursos, ou com o funcionamento de ilhas artificiais, instalações e estruturas sob sua jurisdição.

5. Quando colocarem cabos ou dutos submarinos, os Estados devem ter em devida conta os cabos ou dutos já instalados. Em particular, não devem dificultar a possibilidade de reparar os cabos ou dutos existentes.

Artigo 80

Ilhas artificiais, instalações e estruturas na plataforma continental

O artigo 60 aplica-se, mutatis mutandis, às ilhas artificiais, instalações e estruturas sobre a plataforma continental.

Artigo 81

Perfurações na plataforma continental

O Estado costeiro terá o direito exclusivo de autorizar e regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que sejam os fins.

Artigo 82

Pagamentos e contribuições relativas ao aproveitamento da plataforma continental além de 200 milhas marítimas

1. O Estado costeiro deve efetuar pagamentos ou contribuições em espécie relativas ao aproveitamento dos recursos não vivos da plataforma continental além de 200 milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial.

2. Os pagamentos e contribuições devem ser efetuados anualmente em relação a toda a produção de um sítio após os primeiros cinco anos de produção nesse sítio. No sexto ano, a taxa de pagamento ou contribuição será de 1% do valor ou volume da produção no sitio. A taxa deve aumentar 1% em cada ano seguinte até ao décimo segundo ano, e daí por diante deve ser mantida em 7%. A produção não deve incluir os recursos utilizados em relação com o aproveitamento.

3. Um Estado em desenvolvimento que seja importador substancial de um recurso mineral extraído da sua plataforma continental fica isento desses pagamentos ou contribuições em relação a esse recurso mineral.

4. Os pagamentos ou contribuições devem ser efetuados por intermédio da Autoridade, que os distribuirá entre os Estados Partes na presente Convenção na base de critérios de repartição equitativa, tendo em conta os interesses e necessidades dos Estados em desenvolvimento, particularmente entre eles, os menos desenvolvidos e os sem litoral.

Artigo 83

Delimitação da plataforma continental entre Estados com costas adjacentes ou situadas frente a frente

1. A delimitação da plataforma continental entre Estados com costas adjacentes ou situadas frente a frente deve ser feita por acordo, de conformidade com o direito internacional a que se faz referenda no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, a fim de se chegar a uma solução equitativa.

2. Se não se chegar a acordo dentro de um prazo razoável, os Estados interessados devem recorrer aos procedimentos previstos na Parte XV.

3. Enquanto não se chegar a um acordo conforme ao previsto no parágrafo 1°, os Estados interessados, num espírito de compreensão e cooperação, devem fazer todos os esforços para chegar a ajustes provisórios de caráter prático e, durante este período de transição, nada devem fazer que possa comprometer ou entravar a conclusão do acordo definitivo. Tais ajustes não devem prejudicar a delimitação definitiva.

4.Quando existir um acordo em vigor entre os Estados interessados, as questões relativas à delimitação da plataforma continental devem ser resolvidas de conformidade com as disposições desse acordo.

Artigo 84

Cartas e listas de coordenadas geográficas

1. Nos termos da presente Parte, as linhas de limite exterior da plataforma continental e as linhas de delimitação traçadas de conformidade com o artigo 83 devem ser indicadas em cartas de escala ou escalas adequadas para a determinação da sua posição. Quando apropriado, as linhas de limite exterior ou as linhas de delimitação podem ser substituídas por listas de coordenadas geográficas de pontos, em que conste especificamente a sua origem geodésica.

2. O Estado costeiro deve dar a devida publicidade a tais cartas ou listas de coordenadas geográficas e deve depositar um exemplar de cada carta ou lista junto ao Secretário-Geral da Nações Unidas e, no caso daquelas que indicam as linhas de limite exterior da plataforma continental, junto ao Secretário-Geral da Autoridade.

Artigo 85

Escavação de túneis

A presente Parte não prejudica o direito do Estado costeiro de aproveitar o subsolo por meio de escavação de túneis, independentemente da profundidade das águas no local considerado.

ANEXO 2

Comissão de Limites da Plataforma Continental

Artigo 1

De acordo com as disposições do artigo 76 da Parte VI da presente Convenção, será estabelecida uma Comissão de Limites da Plataforma Continental além das 200 milhas marítimas de conformidade com os artigos seguintes.

Artigo 2

1. A Comissão será composta de 21 membros, peritos em geologia, geofísica ou hidrografia, eleitos pelos Estados Partes na presente Convenção entre os seus nacionais, tendo na devida conta a necessidade de assegurar uma representação geográfica equitativa, os quais prestarão serviços a título pessoal.

2. A primeira eleição deve realizar-se o mais cedo possível, mas em qualquer caso dentro de um prazo de 18 meses a contar da entrada em vigor da presente Convenção. Pelo menos três meses antes da data de cada eleição, o Secretário-Geral das Nações Unidas enviará uma carta aos Estados Partes convidando-os a apresentar candidaturas num prazo de três meses, após consultas regionais apropriadas. O Secretário-Geral preparará, por ordem alfabética, uma lista de todos os candidatos assim eleitos e apresentá-la-á a todos os Estados Partes.

3. A eleição dos membros da Comissão deve realizar-se numa reunião dos Estados Partes convocada pelo Secretário-Geral na Sede das Nações Unidas. Nessa reunião, cujo quórum será constituído por dois terços dos Estados Partes, os membros eleitos para a Comissão serão os candidatos que obtiverem a maioria de dois terços dos votos dos representantes dos Estados Partes presentes e votantes. Serão eleitos, pelo menos, três membros de cada região geográfica.

4. Os membros da Comissão serão eleitos para um mandato de cinco anos. Poderão ser reeleitos.

5. O Estado Parte que tiver apresentado a candidatura de um membro da Comissão custeará as despesas do mesmo enquanto prestar serviço na Comissão. O Estado costeiro interessado custeará as despesas referentes à assessoria prevista na alínea b) do parágrafo 1° do artigo 3. O secretariado da Comissão será assegurado pelo Secretário-Geral das Nações Unidas.

Artigo 3

1. As funções da Comissão serão as seguintes:

a) examinar os dados e outros elementos de informação apresentados pelos Estados costeiros sobre os limites exteriores da plataforma continental nas zonas em que tais limites se estenderem além de 200 milhas marítimas e formular recomendações de conformidade com o artigo 76 e a Declaração de Entendimento adotada em 29 de agosto de 1980 pela Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar;

b) prestar assessoria científica e técnica, se o Estado costeiro interessado a solicitar, durante a preparação dos dados referidos na alínea a).

2. A Comissão pode cooperar, na medida em que se considere útil e necessário, com a Comissão Oceanográfica Intergovernamental da UNESCO, a Organização Hidrográfica Internacional e outras organizações internacionais competentes a fim de trocar informações científicas e técnicas que possam ajudar a Comissão no desempenho das suas responsabilidades.

Artigo 4

Quando um Estado costeiro tiver intenção de estabelecer, de conformidade com o artigo 76, o limite exterior da sua plataforma continental além de 200 milhas marítimas, apresentará à Comissão, logo que possível, mas em qualquer caso dentro dos 10 anos seguintes à entrada em vigor da presente Convenção para o referido Estado, as características de tal limite juntamente com informações científicas e técnicas de apoio. O Estado costeiro comunicará ao mesmo tempo os nomes de quaisquer membros da Comissão que lhe tenham prestado assessoria científica e técnica.

Artigo 5

A não ser que a Comissão decida de outro modo, deve funcionar por intermédio de subcomissões compostas de sete membros, designados de forma equilibrada tomando em conta os elementos específicos de cada proposta apresentada pelo Estado costeiro. Os membros da Comissão que forem nacionais do Estado costeiro interessado ou que tiverem auxiliado o Estado costeiro prestando-lhe assessoria científica e técnica a respeito da delimitação não serão membros da subcomissão que trate do caso, mas terão o direito a participar, na qualidade de membros, nos trabalhos da Comissão relativos ao caso. O Estado costeiro que tiver apresentado uma proposta à Comissão pode enviar representantes para participarem nos respectivos trabalhos, sem direito de voto.

Artigo 6

1. A subcomissão deve apresentar as suas recomendações à Comissão.

2. A aprovação das recomendações da subcomissão será feita pela Comissão por maioria de dois terços dos membros presentes e votantes.

3. As recomendações da Comissão devem ser apresentadas por escrito ao Estado costeiro que tenha apresentado a proposta e ao Secretário-Geral das Nações Unidas.

Artigo 7

Os Estados costeiros estabelecerão o limite exterior da sua plataforma continental de conformidade com as disposições do parágrafo 8° do artigo 76 e de acordo com os procedimentos nacionais apropriados.

Artigo 8

No caso de o Estado costeiro discordar das recomendações da Comissão, deve apresentar à Comissão dentro de um prazo razoável uma proposta revista ou uma nova proposta

Artigo 9

As decisões da Comissão não devem prejudicar os assuntos relacionados com a delimitação entre Estados com costas adjacentes ou situadas frente a frente.

Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG

1. Luiz Augusto Saint-Brisson de Araújo Castro

O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econômica exclusiva (1989)

2. Luiz Henrique Pereira da Fonseca

Organização Marítima Internacional (IMO). Visão política de um organismo especializado das Nações (1989)

3. Valdemar Carneiro Leão Neto

A crise da imigração japonesa no Brasil (1930-1943). Contornos diplomáticos (1990)

4. Synesio Sampaio Goes Filho

Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do continente, da penetração do território brasileiro extra-tordesilhas e do estabelecimento das fronteiras da Amazônia (1991)

5. José Antonio de Castello Branco de Macedo Soares

História e informação diplomática: tópicos de historiografia, filosofia da história e metodologia de interesse para a informação diplomática (1992)

6. Pedro Motta Pinto Coelho

Fronteiras na Amazônia: um espaço integrado (1992)

7. Adhemar Gabriel Bahadian

A tentativa do controle do poder econômico nas Nações Unidas – estudo do conjunto de regras e princípios para o controle das práticas comerciais restritivas (1992)

8. Regis Percy Arslanian

O recurso à Seção 301 da legislação de comércio norte-americana e a aplicação de seus dispositivos contra o Brasil (1993)

9. João Almino de Souza Filho

Naturezas mortas. A filosofia política do ecologismo (1993)

10. Clodoaldo Hugueney Filho

A Conferência de Lancaster House: da Rodésia ao Zimbábue (1993)

11. Maria Stela Pompeu Brasil Frota

Proteção de patentes de produtos farmacêuticos: o caso brasileiro (1993)

12. Renato Xavier

O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperação internacional (1994)

13. Georges Lamazière

Ordem, hegemonia e transgressão: a resolução 687 (1991) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, a Comissão Especial das Nações Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de não proliferação de armas de destruição em massa (1998)

14. Antonio de Aguiar Patriota

O Conselho de Segurança após a Guerra do Golfo: a articulação de um novo paradigma de segurança coletiva (1998)

15. Leonilda Beatriz Campos Gonçalves Alves Corrêa

Comércio e meio ambiente: atuação diplomática brasileira em relação ao Selo Verde (1998)

16. Afonso José Sena Cardoso

O Brasil nas operações de paz das Nações Unidas (1998)

17. Irene Pessôa de Lima Câmara

Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 1991-1994 (1998)

18. Ricardo Neiva Tavares

As Organizações Não-Governamentais nas Nações Unidas (1999)

19. Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e globalização – a política externa brasileira e as ONGs (1999)

20. Fernando Simas Magalhães

Cúpula das Américas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca de uma agenda hemisférica (1999)

21. Ernesto Otto Rubarth

A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da saúde (1999)

22. Enio Cordeiro

Política indigenista brasileira e programa internacional dos direitos das populações indígenas (1999)

23. Fernando Paulo de Mello Barreto Filho

O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)

24. Denis Fontes de Souza Pinto

OCDE: uma visão brasileira (2000)

25. Francisco Mauro Brasil de Holanda

O gás no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)

26. João Solano Carneiro da Cunha

A questão de Timor-Leste: origens e evolução (2001)

27. João Mendonça Lima Neto

Promoção do Brasil como destino turístico (2002)

28. Sérgio Eduardo Moreira Lima

Privilégios e imunidades diplomáticos (2002)

29. Appio Cláudio Muniz Acquarone

Tratados de extradição: construção, atualidade e projeção do relacionamento bilateral brasileiro (2003)

30. Susan Kleebank

Cooperação judiciária por via diplomática: avaliação e propostas de atualização do quadro normativo (2004)

31. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura

O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas (2005)

32. Paulo Estivallet de Mesquita

Multifuncionalidade e preocupações não-comerciais: implicações para as negociações agrícolas na OMC (2005)

33. Alfredo José Cavalcanti Jordão de Camargo

Bolívia: a criação de um novo país (2006)

34. Maria Clara Duclos Carisio

A política agrícola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)

35. Eliana Zugaib

A Hidrovia Paraguai-Paraná (2006)

36. André Aranha Corrêa do Lago

Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as três conferências ambientais das Nações Unidas (2007)

37. João Pedro Corrêa Costa

De decasségui a emigrante (2007)

38. George Torquato Firmeza

Brasileiros no exterior (2007)

39. Alexandre Guido Lopes Parola

A ordem injusta (2007)

40. Maria Nazareth Farani de Azevedo

A OMC e a reforma agrícola (2007)

41. Ernesto Henrique Fraga Araújo

O Mercosul: negociações extra-regionais (2008)

42. João André Lima

A Harmonização do Direito Privado (2008)

43. João Alfredo dos Anjos Júnior

José Bonifácio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)

44. Douglas Wanderley de Vasconcellos

Esporte, poder e Relações Internacionais (2008)

45. Silvio José Albuquerque e Silva

Combate ao racismo (2008)

46. Ruy Pacheco de Azevedo Amaral

O Brasil na França (2008)

47. Márcia Maro da Silva

Independência de Angola (2008)

48. João Genésio de Almeida Filho

O Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS): análise e perspectivas (2009)

49. Gonçalo de Barros Carvalho e Mello Mourão

A Revolução de 1817 e a história do Brasil - um estudo de história diplomática (2009)

50. Paulo Fernando Dias Feres

Os biocombustíveis na matriz energética alemã: possibilidades de cooperação com o Brasil (2010)

51. Gilda Motta Santos Neves

Comissão das Nações Unidas para Consolidação da Paz – perspectiva brasileira (2010)

52. Alessandro Warley Candeas

Integração Brasil-Argentina: história de uma ideia na visão do outro (2010)

53. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurança e a inserção do Brasil no Mecanismo de Segurança Coletiva das Nações Unidas (2010)

54. Márcio Fagundes do Nascimento

A privatização do emprego da força por atores não-estatais no âmbito multilateral (2010)

55. Adriano Silva Pucci

O estatuto da fronteira Brasil – Uruguai (2010)

56. Mauricio Carvalho Lyrio

A ascensão da China como potência: fundamentos políticos internos (2010)

57. Carlos Alfonso Iglesias Puente

A cooperação técnica horizontal como instrumento da política externa: a evolução da Cooperação Técnica com Países em Desenvolvimento – CTPD – no período 1995-2005 (2010)

58. Rodrigo d’Araujo Gabsch

Aprovação interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)

59. Michel Arslanian Neto

A liberalização do comércio de serviços do Mercosul (2010)

60. Gisela Maria Figueiredo Padovan

Diplomacia e uso da força: os painéis do Iraque (2010)

61. Oswaldo Biato Júnior

A parceria estratégica sino-brasileira: origens, evolução e perspectivas (2010)

62. Octávio Henrique Dias Garcia Côrtes

A política externa do Governo Sarney: o início da reformulação de diretrizes para a inserção internacional do Brasil sob o signo da democracia (2010)

63. Sarquis J. B. Sarquis

Comércio internacional e crescimento econômico no Brasil (2011)

64. Neil Giovanni Paiva Benevides

Relações Brasil-Estados Unidos no setor de energia: do Mecanismo de Consultas sobre Cooperação Energética ao Memorando de Entendimento sobre Biocombustíveis (2003-2007). Desafios para a construção de uma parceria energética (2011)

65. Luís Ivaldo Villafañe Gomes Santos

A arquitetura de paz e segurança africana (2011)

66. Rodrigo de Azeredo Santos

A criação do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta (2011)

67. José Estanislau do Amaral

Usos da história: a diplomacia contemporânea dos Estados Bálticos. Subsídios para a política externa brasileira (2011)

68. Everton Frask Lucero

Governança da internet: aspectos da formação de um regime global e oportunidades para a ação diplomática (2011)

69. Rafael de Mello Vidal

A inserção de micro, pequenas e médias empresas no processo negociador do Mercosul (2011)

70. Bruno Luiz dos Santos Cobuccio

A irradiação empresarial espanhola na América Latina: um novo fator de prestígio e influência (2011)

71. Pedro Escosteguy Cardoso

A nova arquitetura africana de paz e segurança: implicações para o multilateralismo e para as relações do Brasil com a África (2011)

72. Ricardo Luís Pires Ribeiro da Silva

A nova rota da seda: caminhos para presença brasileira na Ásia Central (2011)

73. Ibrahim Abdul Hak Neto

Armas de destruição em massa no século XXI: novas regras para um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurança contra a proliferação (PSI) (2011)

74. Paulo Roberto Ribeiro Guimarães

Brasil – Noruega: construção de parcerias em áreas de importância estratégica (2011)

75. Antonio Augusto Martins Cesar

Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experiências adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuação diplomática brasileira (2011)

76. Ademar Seabra da Cruz Junior

Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovação: estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)

77. Alexandre Peña Ghisleni

Direitos Humanos e Segurança Internacional: o tratamento dos temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurança das Nações Unidas (2011)

78. Ana Maria Bierrenbach

O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional Humanitário (2011)

79. Fernando Pimentel

O fim da era do petróleo e a mudança do paradigma energético mundial: perspectivas e desafios para a atuação diplomática brasileira (2011)

80. Luiz Eduardo Pedroso

O recente fenômeno imigratório de nacionais brasileiros na Bélgica (2011)

81. Miguel Gustavo de Paiva Torres

O Visconde do Uruguai e sua atuação diplomática para a consolidação da política externa do Império (2011)

82. Maria Theresa Diniz Forster

Oliveira Lima e as relações exteriores do Brasil: o legado de um pioneiro e sua relevância atual para a diplomacia brasileira (2011)

83. Fábio Mendes Marzano

Políticas de inovação no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da competitividade – oportunidades para a ação diplomática (2011)

84. Breno Hermann

Soberania, não intervenção e não indiferença: reflexões sobre o discurso diplomático brasileiro (2011)

85. Elio de Almeida Cardoso

Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicações para o Brasil (2012)

86. Maria Feliciana Nunes Ortigão de Sampaio

O Tratado de Proibição Completa dos Testes Nucleares (CTBT): perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuação diplomática brasileira (2012)

87. André Heráclio do Rêgo

Os sertões e os desertos: o combate à desertificação e a política externa brasileira (2012)

88. Felipe Costi Santarosa

Rivalidade e integração nas relações chileno-peruanas: implicações para a política externa brasileira na América do Sul (2012)

89. Emerson Coraiola Kloss

Transformação do etanol em commodity: perspectivas para uma ação diplomática brasileira (2012)

90. Elias Antônio de Luna e Almeida Santos

Investidores soberanos: implicações para a política internacional e os interesses brasileiros (2013)

91. Luiza Lopes da Silva

A questão das drogas nas Relações Internacionais: uma perspectiva brasileira (2013)

92. Guilherme Frazão Conduru

O Museu Histórico e Diplomático do Itamaraty: história e revitalização (2013)

93. Luiz Maria Pio Corrêa

O Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI): organizações internacionais e crime transnacional (2013)

94. André Chermont de Lima

Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento para a promoção da cultura brasileira no exterior (2013)

95. Marcelo P. S. Câmara

A política externa alemã na República de Berlim: de Gerhard Schröder a Angela Merkel (2013)

96. Ana Patrícia Neves Tanaka Abdul-Hak

O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS): objetivos e interesses do Brasil (2013)

97. Gustavo Rocha de Menezes

As novas relações sino-africanas: desenvolvimento e implicações para o Brasil (2013)

98. Erika Almeida Watanabe Patriota

Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)

99. José Ricardo da Costa Aguiar Alves

O Conselho Econômico e Social das Nações Unidas e suas propostas de reforma (2013)

100. Mariana Gonçalves Madeira

Economia criativa: implicações e desafios para a política externa brasileira (2014)

101. Daniela Arruda Benjamin

A aplicação dos atos de organizações internacionais no ordenamento jurídico brasileiro (2014)

102. Nilo Dytz Filho

Crise e reforma da Unesco: reflexões sobre a promoção do poder brando do Brasil no plano multilateral (2014)

103. Christiano Sávio Barros Figueirôa

Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o Direito do Mar (2014)

104. Luís Cláudio Villafañe G. Santos

A América do Sul no discurso diplomático brasileiro (2014)

105. Bernard J. L. de G. Klingl

A evolução do processo de tomada de decisão na União Europeia e sua repercussão para o Brasil (2014)

106. Marcelo Baumbach

Sanções do Conselho de Segurança: direito internacional e prática brasileira (2014)

107. Rui Antonio Jucá Pinheiro de Vasconcellos

O Brasil e o regime internacional de segurança química (2014)

108. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurança, as missões de paz e o Brasil no mecanismo de segurança coletiva das Nações Unidas (2ª edição, 2015)

109. Regiane de Melo

Indústria de defesa e desenvolvimento estratégico: estudo comparado França-Brasil (2015)

110. Vera Cíntia Álvarez

Diversidade cultural e livre comércio: antagonismo ou oportunidade? (2015)

111. Claudia de Angelo Barbosa

Os Desafios da Diplomacia Econômica da África do Sul para a África Austral no Contexto Norte-Sul (2015)

112. Carlos Alberto Franco França

Integração elétrica Brasil-Bolívia: o encontro no rio Madeira (2015)

113. Paulo Cordeiro de Andrade Pinto

Diplomacia e política de defesa: o Brasil no debate sobre a segurança hemisférica na década pós-Guerra Fria (1990-2000) (2015)

1 Reportagem de O Globo, na edição de 6 de maio de 2000.

2 Vide artigo 76, parágrafo 4 b) da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.

3 MELLO, Celso de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Público. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1968, p. 498.

4 REBAGLIATI, Orlando Rubén. La Plataforma Continental y su Limite Exterior. Buenos Aires: Editorial Universitária, 1985, p. 23-24.

5 Vide discussão sobre o assunto em: MAROTTA RANGEL, Vicente. Le Plateau Continental dans la Convention de 1982. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1985, p. 278-279; e REBAGLIATTI, Orlando Rubén, op. cit., p. 24-25.

6 O título completo do capítulo era Mare Liberum sive de jure quod Batavis competit ad Indicana commercia.

7 Vide MELLO, Celso Albuquerque, op.cit., p. 631.

8 Houve duas proclamações da Presidência dos Estados Unidos, de mesma data: uma intitulada “Policy of the United States with respect to the natural resources of the subsoil and seabed of the continental shelf”; e outra denominada “Policy of the United States with respect to coastal fisheries in certain areas of the high seas”. Neste trabalho, referências à Proclamação Truman dizem respeito àquela sobre plataforma continental.

9 UNITED STATES GOVERNMENT. Presidential Proclamation no. 2667. Federal Register, 1945, v. 12303.

10 White House Press Release, September 28, 1945. In: JUDA, Lawrence. Ocean Space Rights – Developing US Policy. New York: Praeger Publishers, 1975.

11 SCELLE, George. Plateau Continental et Droit International. Révue Generale de Droit International Public, Tome LVIII, 1955, Éditions A. Pedone, p. 7.

12 ARAÚJO CASTRO, Luiz Augusto de. O Brasil e o Novo Direito do Mar. Brasília: IPRI, 1989, p. 11.

13 Vide nota número 9.

14 Artigos 1 e 16 do Estatuto da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas.

15 Na mesma cidade iria reunir-se, em 1960, a II Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, centrada principalmente na tentativa de suprir lacuna da Convenção sobre Mar Territorial e Zona Contígua, de 1958, quanto à determinação de uma largura uniforme para o mar territorial. Não chegou, porém, a nenhum resultado.

16 Tradução do autor.

17 LAUTERPACHT, H. International Law, Londres: Longmans, 1955, v. I, p. 634.

18 Os trabalhos da CDI foram influenciados diretamente por uma sequência de reuniões interamericanas ou sub-regionais para o estudo dos temas de direito do mar, especialmente: I Reunião do Conselho Interamericano de Jurisconsultos (Rio de Janeiro, 1950); Conferência sobre Exploração e Conservação das Riquezas Marítimas do Pacífico Sul (Santiago, 1952); Reuniões do Conselho Interamericano de Jurisconsultos (Buenos Aires, em 1953, e México, em 1956); e a Conferência Especializada Interamericana sobre a Preservação de Recursos Naturais: Plataforma Submarina e Águas do Mar, realizada na República Dominicana, em 1956.

19 Embaixador Antonio Camillo de Oliveira,“Relatório sobre as Convenções Concluídas em Genebra em 1958-1960”– Arquivo do Ministério das Relações Exteriores.

20 A Convenção sobre Plataforma Continental de 1958 entrou em vigor internacionalmente em 10 de junho de 1964. O Brasil não se tornou parte nessa Convenção.

21 Vide discussão a respeito em: BUSTANI, José Maurício de Figueiredo. A Pesquisa Científica Marinha de Genebra a Caracas: uma Ciência sob Suspeita. Tese do IV Curso de Altos Estudos, 1982, p. 67 a 72. Vide, também: GONÇALVES, Paulo Rogério. The Development of Brazilian Ocean Policy in the Last Half of the XX Century. Tese de Doutorado. University of London, 1999:“Brazil took a back seat in UNCLOS I and II, although prominent in earlier years”(p. 33).

22 Anexo ao Despacho DPo/24, de 15 de abril de 1958, para a Delegação do Brasil em Genebra.

23 Embaixador Antonio Camilo de Oliveira, texto citado.

24 Tecnicamente foram dois casos, examinados em conjunto: Alemanha versus Dinamarca e Alemanha versus Países Baixos.

25 PULVENIS, Jean François. The Continental Shelf. In: DUPUIS, René-Jean; VIGNES, Daniel (Orgs.). A Handbook of the New Law of the Sea, Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1991, p. 331.

26 Parágrafo 43 da sentença. In: International Boundary Cases: The Continental Shelf, Grotius Publication, Cambridge, 1992.

27 Parágrafo 19 da mesma sentença, op. cit.

28 International Boundary Cases: The Continental Shelf. Grotius Publication, Cambridge, 1992, p. 1578.

29 O discurso de Pardo à I Comissão introduzia novo item da agenda denominado “Examination of the question of reservation exclusively for peaceful purposes of the seabed and the ocean floor, and the subsoil thereof, underlying the high sea beyond the limits of present national jurisdiction, and the use of their resources for the interest of mankind”. Vide, a respeito, documentação em “United Nations Official Documents – XXII General Assembly, New York, 1967”, especialmente as atas da I Comissão (A/C.1/PV 1515 e 1516).

30 Resolução 2749 (XXV), de 17 de dezembro de 1970.

31 GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Lembranças de um Empregado do Itamaraty. São Paulo: Editora Siciliano, 1992, p. 81.

32 Vide; AMADO, Rodrigo (Org.). Araújo Castro, Ed. Universidade de Brasília, 1982, p. 25-42.

33 A propósito, deve-se lembrar que ainda durante as negociações da Convenção, em 1979, ocorreria a segunda crise do petróleo, que elevaria o preço do barril de US$ 13 para US$ 34.

34 Muitos foram os diplomatas brasileiros envolvidos nas negociações da III Confdimar, e que deixaram marca indelével no texto adotado. Desejaria citar especialmente Ramiro Saraiva Guerreiro, Carlos Callero Rodrigues, Sérgio Martins Thompson-Flores, Luiz Augusto de Araújo Castro, José Maurício Bustani, Luís Filipe de Macedo Soares Guimarães, Flávio Miragaia Perri e Antonio Valim Guerreiro. A eles se juntaram a privilegiada mente jurídica do Professor Vicente Marotta Rangel e o conhecimento técnico de oficiais da Marinha do Brasil e de funcionários de diversos Ministérios interessados.

35 Expressão consagrada por Tommie Koh, da Malásia, como Presidente da III Confdimar, em discurso em Montego Bay, na sessão da abertura de assinaturas da Convenção. Koh presidiu a Conferência em seus dois últimos anos, após a morte de Shirley Amerasinghe.

36 UNITED NATIONS. A Quiet Revolution, The United Nations Conference on the Law of the Sea, New York, 1984.

37 Artigo 1, parágrafo 1°, da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.

38 Palestra intitulada “The Impact of the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Progressive Development of International Law”.

39 O texto da Convenção foi levado a voto em 30 de abril de 1982, a pedido da delegação dos Estados Unidos da América, e aprovado por 130 votos a favor, quatro contra e dezessete abstenções.

40 O Acordo de Implementação da Parte XI, que propiciou a universalização da Convenção, deve seu nome e o engenhoso conceito que permitiu sua adoção a outro diplomata brasileiro, Henrique Valle. Esse Acordo não emenda formalmente a Convenção – o que seria inaceitável para os Estados Partes – mas suspende a aplicação de vários dispositivos da Parte XI e modifica a implementação de outros.

41 Para lista completa e atualizada dos Estados-Partes na Convenção, vide:<www.un.org>.

42 Aguilar seria substituído, apenas durante a III Sessão da Conferência, em 1975, por Reynaldo Galindo Pohl, de El Salvador. Andrés Aguilar seria ainda Representante Permanente junto às Nações Unidas e Juiz da Corte Internacional de Justiça.

43 Em ordem cronológica: “main trends” (II sessão); “informal single negotiating text” (III sessão); “revised single negotiating text” (IV sessão); “informal composite negotiating text” (VI sessão) e suas duas revisões (VIII e IX sessões).

44 Os membros do grupo eram Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, Irlanda, Islândia, Madagascar, Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido, Sri Lanka e Venezuela.

45 Vide, entre outras, opinião do Professor Michael Morris:“Interviews conducted by this author with numerous delegates...coroborated the impression of Brazil as an extremely influential law of the sea actor and of Brazilian diplomats as skilled negotiators”. MORRIS, Michael. Brazil at the III United Nations Conference on the Law of the Sea. Ocean development and International Law Journal, v. 7, n. 1-2, p. 134.

46 José Maurício Bustani, ao comparar a postura brasileira na I e na III Conferências de Direito do Mar, diria:“[...] felizmente, com a mesma discrição e tato e sem perda de prestígio, modéstia ou objetividade, o Brasil desempenhará um papel decisivo, no contexto latino-americano e no plano internacional, no processo de revisão do direito do mar, partindo da afirmação de uma jurisdição ampla no mar que colocava o interesse nacional na perspectiva correta”. In: BUSTANI, José Maurício, op. cit., p. 72.

47 Exposição de Motivos DNU/215, de 18 de junho de 1974.

48 NANDAN, Satya e ROSENNE, Shabtai. United Nations Convention on the Law of the Sea 1982 – A Commentary. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1993, p. 873.

49 Para discussão aprofundada sobre tais direitos, vide MAROTTA RANGEL, Vicente. Le Plateau Continental dans la Convention de 1982 sur le Droit de la Mer. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1985, p. 320-325.

50 Sette-Câmara, voto em separado no caso Líbia-Malta (vide nota 28), op. cit., p. 1585-1586.

51 A Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, como indicado, foi criada pela Convenção para administrar a “Área”, ou seja, a exploração e o aproveitamento do patrimônio comum da humanidade. Tem sede em Kingston, onde celebrou sua Sessão Inaugural em 16 de novembro de 1994, dia da entrada em vigor da Convenção.

52 Arvid Pardo definiu creeping jurisdiction como “the encroachment of coastal state jurisdiction into areas of ocean space previously open to the free access of all”. In: LOGUE, John (Ed.). The Fate of the Oceans, Villanova University Press, 1972 (prefácio).

53 O parágrafo 7° determina que essa linha seja traçada pela união de pontos separados por distância inferior a sessenta milhas náuticas.

54 No caso de cristas submarinas, o limite da plataforma não poderá exceder 350 milhas das linhas de base. Isso não se aplica às elevações submarinas “que sejam componentes naturais da margem continental, tais como seus planaltos, elevações continentais, topes, bancos e esporões”(parágrafo 6° do art. 76).

55 A Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU usa os termos “formulae” e “constraints”. Para explicação pormenorizada da questão, vide documento CLCS/11, de 13 de maio de 99,“Scientific Guidelines of the Comission on the Limits of the Continental Shelf”.

56 Artigo 2 do Anexo II da Convenção.

57 Para cumprir mandato de 1997 a 2002 foram eleitos nacionais dos seguintes Estados Partes: Brasil, Alemanha, Argentina, Camarões, China, República da Coréia, Croácia, Egito, França, Nigéria, Índia, Irlanda, Jamaica, Japão, Malásia, Maurícius, México, Noruega, Nova Zelândia, Rússia e Zâmbia.

58 Parágrafo 4° do artigo 2 do Anexo II da Convenção.

59 Documento CLCS/11, de 13 de maio de 1999:“Scientific and Technical Guidelines of the Commission on the Limits of the Continental Shelf”, item 9.5, p. 71.

60 Assim também entende a própria CLPC, em cujo documento CLCS/11, de 13 de maio de 1999, denominado “Scientific and Technical Guidelines”, afirma que nos trechos em que a largura da plataforma não ultrapasse 200 milhas,“coastal States do not have an obligation to submit information on the limits of the continental shelf to the Commission, nor is the Commission entitled by the Convention to make recommendations on these limits”(item 2.2, p. 12).

61 Vale notar que a III Reunião dos Estados Partes na Convenção, em 1995, determinou o adiamento das eleições dos membros da CLPC até 1997,“with the proviso that should any State which is already a Party to the Convention by 16 May 1996 be affected adversely in respect to its obligations under article 4 of Annex II to the Convention as a consequence of the change in the date of the election, States Parties, at the request of such a State, would review the situation with a view to ameliorating the difficulty in respect to that obligation”. Na prática, essa decisão poderia ser interpretada de maneira a abrir a possibilidade de, em caso muito específico e por decisão de Reunião dos Estados Partes, um Estado costeiro ser autorizado a apresentar sua postulação à CLPC após o prazo de dez anos.

62 Documento CLCS/L.3, de 12 de setembro de 1997.

63 Documento CLCS/3/rev.2, de 4 de setembro de 1998:“Rules of Procedure of the Commission on the Limits of the Continental Shelf”, artigos 48 e 49.

64 Entrevista do membro brasileiro da CLPC, Alexandre Tagore Medeiros de Albuquerque, ao autor.

65 Parágrafo 9° do artigo 76 da Convenção.

66 Em caso de o Estado costeiro discordar das recomendações da CLPC, este “deve apresentar à Comissão dentro de prazo razoável uma proposta revista ou uma nova proposta”(art. 8 do Anexo II da Convenção).

67 O Projeto Remplac foi aprovado pela CIRM em 3 de dezembro de 1997 e iniciou seus trabalhos em junho de 1998, com a 1a. Reunião Ordinária do Comitê Executivo do Remplac. Na ocasião, decidiu-se dar início ao levantamento dos dados pretéritos, fase em que ainda se encontra.

68 Dados extraídos do Relatório Anual da Petrobrás 1999, Rio de Janeiro, 2000.

69 Em “Notícias Petrobrás”, disponível em:<www.petrobras.com.br>.

70 As proclamações dos Estados Unidos e do México se referiam apenas à propriedade dos recursos da plataforma, enquanto as da Argentina, Chile e Peru reivindicavam soberania sobre o “zócalo continental”. Ver quadro sobre declarações em: REBAGLIATI, Orlando. La Plataforma Continental y su Límite Exterior, Buenos Aires: Editorial Universitária, 1985, p. 30-31.

71 Interessante observar que, na ocasião da promulgação da Lei n° 8.617, a Convenção ainda não estava em vigor, muito embora o Brasil já a houvesse ratificado.

72 Vale recordar, a respeito, a chamada “Guerra da Lagosta”, episódio diplomático entre o Brasil e a França em 1963. À época, boa parte da discussão girava em torno do comportamento da lagosta em relação ao leito do mar, se esta poderia ou não ser considerada recurso vivo sedentário.

73 Diz o item III da declaração brasileira quando do depósito do instrumento de ratificação (que repete o item V da declaração feita por ocasião da assinatura):“O Governo brasileiro entende que, de acordo com as disposições da Convenção, o Estado costeiro tem, na zona econômica exclusiva e na plataforma continental, o direito exclusivo de construir e de autorizar e regulamentar a construção, operação e uso de todos os tipos de instalações e estruturas, sem exceção, qualquer que seja sua natureza ou finalidade”.

74 Atualmente, o Decreto n° 96.000, de 2 de maio de 1988.

75 A respeito dos requisitos técnicos para as postulações nacionais, vide documento CLCS/11, de 13 de maio de 1999,“Scientific and Technical Guidelines of the Commission on the Limits of the Continental Shelf”.

76 Dados extraídos de palestra do Contra-Almirante Antonio Carlos da Câmara Brandão, Secretário da CIRM, em 12 de abril de 1999.

77 As sugestões de ação apresentadas no trabalho refletem as circunstâncias específicas da época em que foi escrito e devem ser dessa maneira entendidas pelo leitor de hoje.

78 Cf. parágrafo 2 do documento “Modus Operandi of the Commission”, CLCS/L.3, de 12 de setembro de 1997.

79 Documento CLCS/L.3, de 12 de setembro de 1997.

80 Parágrafo 6.1, doc. cit.

81 Correspondência datada de 11 de janeiro de 2000, do Comandante Alexandre Tagore Medeiros de Albuquerque ao Coordenador da Subcomissão do Leplac.

82 A França ratificou a Convenção de Direito do Mar em 21 de junho de 1996. Tem até junho de 2006 para apresentar sua proposta à CLPC.

83 Documento A/CONF.62/C.2/L.98/Add.1.

84 Estudo preliminar apresentado em sessão pública da CLPC, realizada em 1° de maio de 2000, pelo membro mexicano Galo Carrera.

85 Documento informativo da DHN, de 03 de novembro de 1998. Arquivo da Divisão do Mar, da Antártica e do Espaço (DMAE).

86 Fac-símile DMAE/49, de 10 de setembro de 1999, do Senhor Subsecretário-Geral de Assuntos Políticos ao Senhor Chefe do Estado-Maior da Armada.

87 Vide nota 95.

88 Parágrafo 9 da EM n° 092, de 30 de outubro de 1995.

89 Depoimento ao autor pelo perito brasileiro na CLPC, Alexandre Tagore Medeiros de Albuquerque.

90 No caso da Namíbia, com litoral de cerca de 1.500 quilômetros, estima-se que seria necessário despender em torno de US$ 15 milhões para a realização de um trabalho completo de levantamento e análise de dados por empresa especializada.

91 Declaração Constitutiva da Comunidade de Países de Língua Portuguesa, firmada em Lisboa em 17 de julho de 1996.

92 Artigo 3°, item b), dos Estatutos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.

93 Depoimento dado ao autor pelo Diretor-Geral do Departamento da África, Embaixador José Vicente Pimentel, em março de 2000.

94 Portugal e Moçambique têm prazo até 2007 para a apresentação de proposta à Comissão de Limites da Plataforma Continental. Angola tem prazo até novembro de 2004, como o Brasil.

95 Resolução A/41/11.

96 Memorandum G/67, de 15 de abril de 1996.

97 United Nations Press Release GA/9669, de 24 de novembro de 1999.

98 O Tratado Antártico foi firmado em Washington em 1° de dezembro de 1959, tendo entrado em vigor em 23 de junho de 1961.

99 Joint Media Release FA 132, 2/12/99, no web site do Ministério de Relações Exteriores da Austrália – disponível em:<www.dfat.gov.au/media/releases>.

100 Vide análise detida do assunto em GERREIRO, Antonio José Vallim. As Negociações sobre Recursos Minerais Antárticos: um Esforço Relevante?, 1992, tese para o XXV Curso de Altos Estudos, p. 85-88).

101 GUERREIRO, Antonio. op. cit., p. 87.

102 Comunicado de imprensa citado, disponível em:<www.dfat.gov.au/media/releases>.

103 Artigo 3 do anexo II do documento CLCS/3/Rev.2, de 4 de setembro de 1998.

104 Doc. cit., artigo 4.

105 Palestra proferida em 1 de abril de 1997.

1 Segundo Christiano Figueirôa, na Introdução de Limites Exteriores da Plataforma Continental do Brasil, conforme o Direito do Mar (2014) seu trabalho “procura complementar e atualizar, em certa medida, a tese apresentada pelo então Conselheiro Luiz Alberto Figueiredo Machado [...] no XL Curso de Altos Estudos (2000) sobre ‘A Plataforma Continental Brasileira e o Direito do Mar: considerações para uma ação política’, que antecedeu o envio, em 2004, da proposta do Brasil à CLPC, e ainda permanece inédito” (p. 47).

2 Até 2013, único livro sobre o tema editado pela FUNAG foi a tese do CAE do então Conselheiro Luiz Augusto de Araujo Castro, O Brasil e o Novo Direito do Mar: Mar Territorial e Zona Econômica Exclusiva, publicado em 1989. Em 2014, a FUNAG lançou Reflexões sobre a Convenção do Direito do Mar, coletânea organizada por André Panno Beirão e Antonio Celso Alves Pereira; posteriormente, Limites Exteriores da Plataforma Continental do Brasil, conforme o Direito do Mar, de Christiano Figueiroa, referido na nota anterior; e O Direito do Mar, de Wagner Menezes, na coleção Em Poucas Palavras, em 2015.