RELAÇÕES INTERNACIONAIS, POLÍTICA EXTERNA E DIPLOMACIA BRASILEIRA

MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES

Ministro de Estado

Aloysio Nunes Ferreira

Secretário-Geral

Embaixador Marcos Bezerra Abbott Galvão

FUNDAÇÃO ALEXANDRE DE GUSMÃO

Presidente

Embaixador Sérgio Eduardo Moreira Lima

Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais

Diretor

Embaixador Paulo Roberto de Almeida

Centro de História e Documentação Diplomática

Diretor

Embaixador Gelson Fonseca Junior

Conselho Editorial da Fundação Alexandre de Gusmão

Presidente

Embaixador Sérgio Eduardo Moreira Lima

Membros

Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhães

Embaixador Gelson Fonseca Junior

Embaixador José Estanislau do Amaral Souza

Embaixador Eduardo Paes Saboia

Embaixador Paulo Roberto de Almeida

Ministro Luís Felipe Silvério Fortuna

Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto

Professor José Flávio Sombra Saraiva

Professor Eiiti Sato

A Fundação Alexandre de Gusmão, instituída em 1971, é uma fundação pública vinculada ao Ministério das Relações Exteriores e tem a finalidade de levar à sociedade civil informações sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomática brasileira. Sua missão é promover a sensibilização da opinião pública nacional para os temas de relações internacionais e para a política externa brasileira.

CELSO LAFER

RELAÇÕES INTERNACIONAIS, POLÍTICA EXTERNA E DIPLOMACIA BRASILEIRA

PENSAMENTO E AÇÃO

Brasília – 2018

Direitos de publicação reservados à

Fundação Alexandre de Gusmão

Ministério das Relações Exteriores

Esplanada dos Ministérios, Bloco H

Anexo II, Térreo

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Equipe Técnica:

Eliane Miranda Paiva

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Luiz Antônio Gusmão

Rafael Pavão

Barbara Graça Schuina da Silva

Barbara Terezinha Nascimento Cunha

Raquel do Amaral Bispo

Projeto Gráfico e Capa:

Daniela Barbosa

Programação Visual e Diagramação:

Gráfica e Editora Ideal

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

L162 Lafer, Celso.

Relações internacionais, política externa e diplomacia brasileira: pensamento e ação / Celso Lafer. – Brasília : FUNAG, 2018.

2 v. – (Coleção relações internacionais)

ISBN 978-85-7631-800-2

1. Política externa - Brasil. 2. História diplomática - Brasil. 3. Relações internacionais - Brasil. 4. Brasil. Ministério das Relações Exteriores (MRE) - história. I. Título. II. Série.

CDD 327.81

Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional conforme Lei n° 10.994, de 14/12/2004.

Bibliotecária responsável: Kathryn Cardim Araujo, CRB-1/2952

À memória de Helio Jaguaribe.

APRESENTAÇÃO

É com satisfação que a Fundação Alexandre de Gusmão publica Relações Internacionais, política externa e diplomacia brasileira, do professor Celso Lafer, embaixador e ex-ministro das Relações Exteriores. O livro reúne coletânea de textos ligados ao direito, às relações internacionais e à política externa brasileira, criteriosamente selecionados pelo autor e extraídos de sua vasta produção literária e científica. Representa incorporação especial ao acervo bibliográfico da FUNAG, de parte da obra de um dos mais respeitados intelectuais brasileiros contemporâneos e membro da Academia Brasileira de Letras. Assim como Helio Jaguaribe, Lafer pertence a um grupo de estudiosos que ajudou a pensar o Brasil. Sua perspectiva de um liberalismo de inovação é lastreada numa crença grociana de um mundo regulado por um sistema de normas jurídicas e na existência kantiana de uma sensibilidade moral universal. Em meio a atual crise de valores que põe em risco a confiança internacional – conditio sine qua non da cooperação e da paz –, os estudos de Lafer representam importante linha de defesa das tradições da diplomacia e do multilateralismo contra o arbítrio e a intolerância.

Sua vida foi sempre dedicada à busca do conhecimento, à compreensão do mundo e ao desenvolvimento de um juízo crítico fundado em princípios e valores. A sólida formação acadêmica, no Brasil e no exterior, e o exercício do magistério permitiram-lhe desenvolver um pensamento marcado, em sua dimensão existencial, ética e moral, por Hannah Arendt, sua professora na Universidade de Cornell, e, no plano da filosofia e do direito, por Norberto Bobbio. Felizmente para nós diplomatas, o foco amplo de sua reflexão e de sua erudição acabou por concentrar-se no direito e nas relações internacionais. A experiência como diplomata e chanceler colocou o extraordinário preparo acadêmico a serviço da arte da diplomacia e aos desafios de quem por ofício, em dois governos distintos, ajudou na formulação e respondeu pela condução da política externa brasileira.

Seu papel e sua influência na sociedade transcendem essa experiência circunstancial. Seus livros, ensaios, artigos, entrevistas e comentários na mídia nas últimas décadas dão a medida de sua importância como formador de opinião. Na verdade, Celso inspirou várias gerações de brasileiros e despertou vocações pelo seu exemplo e pelo conhecimento profundo dos temas. Na Universidade de São Paulo e no Instituto Rio Branco, como professor e integrante da Banca Examinadora do Curso de Altos Estudos, influiu na formação e na carreira de muitos jovens, inclusive diplomatas, que tiveram o privilégio de conhecê-lo e de poder com ele aprender e interagir.

Meu primeiro contato com Celso Lafer decorreu da leitura, no início dos anos 70, de um texto sobre as relações entre o Brasil e a Argentina, que inspiraria o livro Argentina e Brasil no Sistema de Relações Internacionais, em coautoria com Félix Peña. Na esteira de Jaguaribe (autor do prefácio), explora as possibilidades da convergência e da cooperação entre os dois países. A defesa da autonomia e do pragmatismo contida no estudo terá fortalecido as correntes de opinião que preconizavam uma aproximação com a Argentina e uma política externa menos dependente dos centros de poder. Observe-se que tais propósitos foram buscados tanto na gestão Azeredo da Silveira (74-79), como na de Saraiva Guerreiro (79-85), quando é assinado o acordo tripartite sobre Itaipu com a Argentina, e tornar-se-iam diretrizes de política externa. Pode-se argumentar, ademais, que a aliança preconizada com o vizinho platino por Lafer e Peña corresponde à mesma linha de pensamento dos idealizadores do Mercosul, do qual Felix Peña foi um dos arquitetos intelectuais, enquanto Lafer, como chanceler, seria, mais tarde, um dos seus importantes operadores. Na visão de Lafer, o entendimento com a Argentina teria repercussões no contexto da integração da América do Sul e da geopolítica hemisférica.

Outra contribuição do autor ao pensamento brasileiro foi seu livro A Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa Brasileira: Passado, Presente e Futuro. Nele chama a atenção para a especificidade do Brasil, algo que lhe confere particular identidade no sistema internacional. Trata-se da dimensão territorial, populacional e da complexidade da formação histórica, atributos que contribuíram para uma visão própria do mundo e para o papel da diplomacia no processo de construção nacional.

Embora considere problemático o conceito de identidade, acaba por defini-lo como o conjunto de circunstâncias e predicados que diferenciam a visão e os interesses do País como ator no sistema internacional. Seu juízo a respeito da autoridade do Itamaraty é respaldado por San Tiago Dantas em sua defesa da consistência no agir da diplomacia como fator de credibilidade da política externa e da imagem do país no plano internacional. Para ambos, o prestígio resulta de uma diplomacia que combina tradição, inovação e credibilidade, qualidades que respondem pela confiança e promovem o respeito mútuo. Esse processo, numa democracia, depende, cada vez mais, das transformações da realidade interna do país e da legitimidade que decorre do desenvolvimento e da aproximação entre sociedade e Estado.

As contribuições de Lafer não se restringem ao plano intelectual. Sua primeira gestão (1992) à frente do Itamaraty foi marcada, entre outros, pela Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992. O Brasil sediou a maior e mais importante conferência intergovernamental até então realizada. Nela, a diplomacia brasileira desempenhou papel de relevo no processo que consagrou o princípio do desenvolvimento sustentável, avanço extraordinário não só da doutrina do direito internacional ambiental, como das teorias modernas de crescimento e de planejamento econômicos. Atualmente, tal princípio faz parte da Agenda 2030 das Nações Unidas, ou seja, das metas globais desta e da próxima década.

Como chefe da missão do Brasil junto aos organismos internacionais sediados em Genebra, Lafer interagiu com diplomatas que se beneficiariam de sua política de treinamento de uma nova geração de negociadores. À frente do órgão de solução de controvérsias da Organização Mundial de Comércio (OMC), ajudou a consolidá-lo no sistema multilateral. Exerceu com brilho a presidência do Conselho da Organização. Essa rica experiência diplomática no exterior fortaleceu sua convicção quanto à importância do multilateralismo para o enfrentamento dos desafios globais, como demonstrado na sua segunda gestão à frente do Itamaraty (2001-2002). Nesse período, enfrentou com sabedoria o processo de negociação de uma Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), como demonstrado na ação da diplomacia brasileira durante a Terceira Cúpula das Américas, em Quebec, em 2001, inclusive em relação ao compromisso com o Estado de Direito e a democracia.

A obra e a ação de Lafer distinguem-se por uma preocupação epistemológica e axiológica e pelo esforço de aproximar o direito à disciplina das relações internacionais com o objetivo de transformação da sociedade nacional e internacional. Sem dúvida, a interpretação e a análise de Lafer têm contribuído para a compreensão plena da dicotomia entre direito e poder que caracteriza o sistema internacional contemporâneo.

Diante da importância das ideias de Celso e do papel que desempenhou na chefia do Itamaraty era natural e oportuno o convite para que selecionasse os escritos mais representativos de sua obra no campo da diplomacia, das relações internacionais e de matérias correlatas como o direito e a filosofia.

Além da qualidade dos ensaios e de sua utilidade para estudantes, professores, advogados e diplomatas, o livro terá o mérito adicional de atingir pela via digital um público de milhões de pessoas não apenas no Brasil e nos demais países lusófonos, como também a grande comunidade de língua portuguesa espalhada nos quatro cantos do mundo. Todos se beneficiarão com a leitura deste trabalho, que contribuirá para a formação de gerações de jovens brasileiros e estrangeiros e inspirará novas vocações no campo multidisciplinar coberto pelos textos aqui publicados.

O livro representa, em uma frase, a consciência da memória do pensar e do fazer diplomáticos no processo de reflexão e renovação sobre a política externa e as relações internacionais do Brasil.

Embaixador Sérgio Eduardo Moreira Lima

Presidente da FUNAG

ÍNDICE GERAL DA OBRA

Prefácio

Introdução

Parte I: A reflexão da experiência

Parte II: Itamaraty

Parte III: Relações internacionais

Parte IV: A inserção internacional do Brasil: a política externa brasileira

Parte V: Personalidades

Posfácio

Biobibliografia do autor

SUMÁRIO

Prefácio

Gelson Fonseca Jr.

Introdução geral

Parte I
A reflexão da experiência

1. Um mergulho na diplomacia: entrevista ao CPDOC (1993)

2. Reflexões sobre uma gestão: 2001-2002 (2003)

3. Uma trajetória diplomática: entrevista à revista sapientia (2012)

Parte II
Itamaraty

A instituição

4. A autoridade do Itamaraty (1992)

5. O Palácio do Itamaraty: Rio-Brasília (2001)

6. Uma diplomacia de fundação: O Itamaraty na cultura brasileira (2001)

7. Rio branco e o itamaraty: 100 anos em 10 (2002)

8. Rio branco e a memória nacional (2012)

9. Desatar nós: posse do secretário-geral osmar chohfi (2001)

10. O retorno ao itamaraty (2001)

Diálogos

11. José Guilherme Merquior: A legitimidade na política internacional (1993)

12. Gelson Fonseca: A legitimidade na vida mundial (1998)

13. Sérgio Danese: Diplomacia Presidencial (1998)

14. Synesio Sampaio Goes: Navegantes, Bandeirantes e Diplomatas (2000)

15. Fernando Barreto: Os Sucessores do Barão, 1912-1964 (2001)

16. Rubens Ricupero: A viagem presidencial de Tancredo (2010)

17. Gelson Fonseca: a diplomacia multilateral do brasil (2015)

17bis. Paulo Roberto de Almeida: Formação da Diplomacia Econômica no Brasil (2001)

Memórias

18. Horácio Lafer (1900-1965): sua atualidade (2015)

19. Diplomatas contra o Holocausto (2001)

20. Saraiva Guerreiro: um empregado do Itamaraty (1992)

21. As lições das memórias de Lampreia (2010)

Parte III
Relações internacionais

A necessidade do campo

22. O estudo das relações internacionais: necessidade e perspectivas (1982)

23. Discurso de agradecimento pelo prêmio Moinho Santista (2001)

24. Discurso de agradecimento como professor emérito do IRI-USP (2012)

O campo teórico

25. A política externa, a paz e o legado da Grécia clássica (1982)

26. Os dilemas da soberania (1982)

27. Karl Deutsch e as relações internacionais (1982)

28. Aron e as relações internacionais (2005)

29. A Escola Inglesa: suas contribuições (2013)

30. Andrew Hurrell: sobre a ordem global (2008)

31. Zelotismo-Herodianismo na reflexão de Helio Jaguaribe (2013)

Tópicos específicos

32. A máquina do mundo – desafios da globalidade: assimetrias da sociedade internacional (2012)

33. Guerra e Paz: o painel de Portinari na sede da ONU (2004)

34. O desarmamento e o problema da paz (1984)

35. Direito e legitimidade no sistema internacional (1989)

36. Obstáculos a uma leitura kantiana do mundo no século XXI (2005)

37. Direitos humanos e democracia no plano interno e internacional (1994)

38. O GATT, a cláusula de nação mais favorecida e a América Latina (1971)

39. Comércio internacional, multilateralismo e regionalismo (1991)

40. Reflexões sobre a OMC nos 50 anos do multilateralismo comercial (1998)

41. Perspectivas da Argentina: Felix Peña (2004)

42. Empresas transnacionais: Luiz Olavo Baptista (1987)

43. O significado da Rio-92 e os desafios da Rio+20 (2002)

44. Mundo, ciência, diplomacia (2015)

45. Cúpulas ibero-americanas (1992)

46. O diálogo Transatlântico: Carlos Fuentes (2013)

47. Armas nucleares (2017)

48. O mundo e os refugiados (2016)

49. União Europeia, 50 anos: lições do passado, desafios futuros (2007)

50. 60 Anos do GATT e da Declaração Universal dos Direitos Humanos (2008)

51. Proteção de nacionais no exterior: decisão da Corte da Haia (2004)

52. A independência do Kosovo e a Corte da Haia (2010)

53. Sobre o Holocausto (2011)

54. O Oriente Médio e o discurso de ódio (2006)

55. Variações sobre o tempo (2011)

Parte IV
A inserção internacional do Brasil:
a política externa brasileira

O Brasil no mundo

56. Segurança e desenvolvimento: uma perspectiva brasileira (1972)

57. Panorama geral da situação internacional (1981)

58. Representação, controle e gestão em política externa (1984)

59. Dilemas da América Latina num mundo em transformação (1988)

60. A inserção internacional do Brasil (1992)

61. Diplomacia e parlamento (1992)

62. Relações internacionais do Brasil (1992)

63. O mundo mudou (2001)

64. Repúdio ao terrorismo (2001)

65. O Brasil, sua gente e o Oriente Médio (2012)

66. O Brasil num mundo conturbado (2016)

Lições do passado

67. 1ª e 2ª Conferências da Paz da Haia, 1899 e 1907 (2010)

68. O Brasil e a Liga das Nações (2000)

69. Conferência do Rio de 1992 (1998)

70. Gerson Moura: política externa de Vargas e Dutra (1992)

71. Diplomacia de JK: dualidade a serviço do Brasil (2001)

72. Política exterior brasileira: um balanço da década de 1970 (1979-1982)

73. Brasil-EUA: história e perspectivas das relações diplomáticas (1982)

74. Possibilidades diplomáticas do governo Tancredo Neves (1985)

75. A viagem presidencial de Tancredo Neves: seu significado (1985)

76. A política externa do governo Collor (2017)

77. Reflexões sobre o 11 de Setembro (2003)

78. Um olhar sobre o mundo atual (2015)

79. A herança diplomática de FHC (2004)

80. Ação, experiência e narração em FHC (2006)

Parceiros vitais do Brasil

81. Brasil-Argentina – uma relação estratégica (2001)

82. Relações Brasil-Portugal: passado, presente, futuro (2000)

83. A política externa do Brasil para a América Latina (2014)

84. O Brasil na América Latina (2013)

85. Reflexões sobre a CPLP: lusofonia, sonhos e realidade (2013)

86. Reflexões sobre o tratado de 1895 com o Japão (2015)

Questões polêmicas

87. A ONU, Israel e o sionismo (1975)

88. Entusiasmo no Itamaraty? (2003)

89. Partidarização da política externa (2009)

90. A política externa: necessidades internas, possibilidades externas (2006)

91. A política externa e a crise política (2005)

92. Variações sobre a política externa (2006)

93. Novas variações sobre a política externa (2007)

94. Diplomacia brasileira: novas variações críticas (2010)

95. Ahmadinejad no Brasil: um equívoco (2009)

96. O brasil e a nuclearização do irã (2010)

97. O mercosul, a Venezuela e a cláusula democrática

98. Asilo diplomático: o caso do senador Roger Pinto (2013)

Parte V
Personalidades

99. Gerson Moura (1939-1992): In Memoriam (1992)

100. José Guilherme Merquior: diplomacia da inteligência (2001)

101. Kofi Annan e as Nações Unidas (2001)

102. Sérgio Vieira de Mello: uma vida na construção da paz (2003)

103. Em louvor de Aristides de Sousa Mendes (1885-1954) (2004)

104. Homenagem a Celso Furtado (1920-2004) (2005)

105. Gilberto Dupas: uma homenagem (2009)

106. Com coragem, Mandela fez o impossível (2013)

107. De Klerk: um herói da retirada (2014)

108. Octavio Paz: a democracia no mundo ibero-americano (2014)

109. Sergio Paulo Rouanet e a questão da democracia (2014)

110. Shimon Peres (1923-2016): um estadista diplomata (2016)

111. Rubens Ricupero: saudação ao professor emérito (2016)

112. António Guterres na ONU (2017)

A educação de Celso Lafer: um reconhecimento ao mestre

Paulo Roberto de Almeida

Biobibliografia do autor

PREFÁCIO

Nesta obra, em boa hora publicada pela Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG), Celso Lafer oferece coleção quase completa de seus ensaios e artigos sobre relações internacionais. Os textos possuem variadas motivações, de acadêmicas a jornalísticas, mas a matéria é essencialmente a mesma: a ordem internacional, como ela se organiza e se transforma, como é interpretada e, em outra vertente, como a política externa brasileira nela se situa, buscando espaço próprio e autônomo. A produção intelectual de Celso Lafer vai muito além das questões internacionais. Ao longo de quase meio século, ele escreveu sobre direito internacional, filosofia, política nacional, literatura e artes plásticas. Porém, creio que foram os temas internacionais a mais constante dedicação de sua carreira intelectual. E, ao chefiar a representação brasileira junto às Nações Unidas em Genebra e, por duas vezes, assumir o Ministério das Relações Exteriores, a reflexão se completa e enriquece por se combinar com a dimensão da prática da diplomacia e das decisões sobre política externa. Cabe registrar que na coletânea faltam os livros – como O Convênio do Café de 1976: da reciprocidade no Direito Internacional Econômico (1979) e A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado, presente, futuro (2001) – singularmente relevantes, sem falar de suas notáveis contribuições para o estudo dos direitos humanos. Ainda assim, os artigos e ensaios permitem recompor, de muitos ângulos, a trajetória intelectual de Celso e o valor de sua reflexão para pensar o Brasil no mundo.

Há quase quarenta anos tenho o privilégio de conviver e conversar com Celso Lafer sobre alguns dos temas sobre os quais escreve. Conhecia praticamente todos os textos aqui publicados. Sobre alguns, trocamos ideias antes de sua versão final. Ainda assim, a leitura dos artigos me surpreendeu. Em primeiro lugar, pelo volume. São 112 textos, de formatos diversos, que foram apresentados em periódicos, conferências, depoimentos no Congresso e jornais. Há ensaios acadêmicos mais longos, com vocação analítica e, de outro lado, textos curtos, jornalísticos, em cima de questões candentes e polêmicas. Estavam dispersos, publicados em veículos diversos, alguns de difícil acesso. Daí ser tão oportuna e bem-vinda a sua republicação.

Li os textos ao longo de anos e, assim, minha primeira surpresa foi o seu número e sua abrangência. Não creio que haja, entre internacionalistas brasileiros, tão ampla produção. Porém, mais que números, me surpreendeu a consistência e a coerência do pensamento de Celso. Por uma razão: a leitura dos ensaios em conjunto é diferente da leitura feita de um a um, parceladamente, em momentos variados. O conjunto altera a perspectiva do leitor, mesmo de quem acompanhou a sequência da construção dos artigos. Agora, pode ver a floresta quem conhecia somente as árvores e, com isto, perceber com mais acuidade o valor de cada uma.

O conjunto renovou minha admiração intelectual por Celso Lafer pois encontro na coletânea, com todas as qualidades, a obra de um pensador pleno, original e único. A marca da “obra” fica mais clara, suas qualidades ressaltam e o conjunto passa a ter um outro significado e alcance. A qualidade mais evidente é o estilo que, ainda que tenha se aprimorado, contém traços que permanecem. A respeito, vale sublinhar duas características que, de uma forma ou de outra, os modelam desde os primeiros. A primeira é a inclinação pedagógica. Não que Celso queira dar aulas por meio dos seus escritos, mas o modo de apresentar as suas ideias passa pelo crivo de quem foi, por mais de 40 anos, professor. Cada afirmação é fruto de um argumento, nada fica solto, sem os fundamentos que explicam o que quer dizer ou demonstrar. O objetivo é sempre o convencimento do leitor. A autoridade dos textos vem essencialmente da qualidade da argumentação e dos valores que defendem. A segunda característica, que complementa a primeira, é a base humanística que apoia suas reflexões. Celso sabe usar, com elegância, a inesgotável cultura filosófica, jurídica, histórica, política e literária que domina. Sabe recolher de cada uma o melhor argumento e combiná-los com elegância e evidentes ganhos analíticos. Em um mesmo ensaio, podem aparecer Kant, Hannah Arendt, Machado de Assis ou Guimarães Rosa, cada qual no lugar certo, a dar cor e vida ao pensamento. Aliás, Celso é um mestre das boas citações. É sempre fácil identificar sua autoria, o estilo e seu modo de pensar que dá coerência ao conjunto.

No tempo, que não é curto – o primeiro texto, aqui publicado, é de 1971 e o último, de 2017 – há farta e rica matéria intelectual para quem pretende interpretar a evolução do sistema internacional. De outro lado, a série dos ensaios sobre a política externa brasileira oferece uma visão singular para o entendimento de como o Brasil se insere no mundo. E, vale sublinhar, a coletânea não poderia chegar em momento mais oportuno, exatamente em virtude das transformações por que passa o sistema internacional, algumas nada auspiciosas, e da dificuldade de interpretá-las e de buscar opções para o Brasil nas novas realidades. A leitura dos textos certamente servirá de referência para quem quiser enfrentar essas questões com objetividade e realismo.

Celso dividiu a coletânea em cinco partes que organizam as diversas facetas do seu pensamento, e a simples leitura dos títulos das seções mostra a abrangência do livro. Depois de depoimentos iniciais sobre o que chamou a “reflexão da experiência”, em que narra com precisão a evolução de sua trajetória de intelectual e de homem público, Celso vai falar do Itamaraty como instituição, e de alguns de seus personagens através de comentários a livros que escreveram. Uma seção é dedicada às memórias de chanceleres: Horácio Lafer, Saraiva Guerreiro e Luiz Felipe Lampreia. A Parte III lida com o tema das relações internacionais, tanto do ângulo teórico quanto da análise de tópicos específicos. O segundo volume se inicia com artigos sobre a “inserção internacional do Brasil: a política externa brasileira” e se desdobra em quatro seções que vão desde análises gerais da ação externa, até os artigos sobre temas polêmicos. O livro finaliza com uma seção sobre “personalidades”, algumas internacionais, como Nelson Mandela, Shimon Peres e De Klerk, outras mais próximas, como José Guilherme Merquior e Gilberto Dupas.

A abrangência dos artigos reflete o amplo espectro dos interesses do autor. Se fosse possível resumir, diria que a contribuição de Celso, como intelectual e homem público, assumiu três formas essenciais. Na primeira, ele é o professor que está nas origens da transformação do estudo das relações internacionais em disciplina acadêmica no Brasil. Publicou textos seminais. Mas não só, pois Celso também vai ter um papel decisivo na construção de instituições como a revista Política Externa, o Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI), o Instituto de Relações Internacionais (IRI) da USP, e o Grupo de Análise da Conjuntura Internacional (GACINT), da mesma universidade. A concessão do título de professor emérito do IRI, em 2012, consagra a sua carreira e, no discurso de aceitação, Celso revê as suas contribuições (Discurso de agradecimento como professor emérito do IRI-USP, 2012, v. 1, p. 349). Na segunda, Celso será o ensaísta que acompanha a evolução do processo internacional e procura entender as configurações da ordem mundial. Na terceira, examina as definições da política externa brasileira, fala de seu passado e de suas perspectivas. Haveria, é claro, uma quarta contribuição, de outro escopo, mas que também aparece nos artigos, especialmente nos depoimentos iniciais e em textos como o que escreveu sobre a Rio-92 e sobre negociações comerciais, neles refletindo a experiência que teve em funções públicas, como embaixador e como chanceler.

O vínculo entre a reflexão e a prática mereceu, aliás, observações de Celso, referindo Hannah Arendt: “A experiência é o lastro através do qual testamos os conceitos”. E, a partir daí, chega à rica caracterização do que chamou de “juízo diplomático”, que deve contar com a experiência neste mundo em que os universais são fugidios:

Foi o que me levou, também com base na experiência, a caracterizar o juízo diplomático como um juízo reflexivo, tal como sugerido por Hannah Arendt, ou seja, o empenho em partir das especificidades dos eventos e das suas conjunturas para deles extrair o seu alcance geral, com o objetivo de traduzir necessidades internas em possibilidades externas, que é, no meu entender, a tarefa da política externa brasileira como uma política pública de interesse nacional (Discurso de agradecimento, 2012, v. 1, p. 352).

Assim, o conceito resume a atitude intelectual de Celso que sempre soube enriquecer a reflexão com a experiência e, ao mesmo tempo, no exercício da função pública, soube apoiar a prática na reflexão. Aliás, em seu caso, mais que qualquer outra razão, é a reflexão que o leva à vida pública pois, como lembra, no depoimento ao CPDOC, desde o fim dos governos militares, ele era dos mais “cogitáveis” para o cargo de ministro das Relações Exteriores (Um mergulho na diplomacia: a entrevista ao CPDOC, 1993, v. 1, p. 69). O pensamento expresso nas suas primeiras obras e no magistério são as credenciais que sempre o qualificaram para a função pública.

Uma palavra mais sobre o lugar de Celso na história do pensamento brasileiro em relações internacionais. Entre os anos 50 e até os 80, os estudos sobre relações internacionais assumiam várias expressões. As mais ricas talvez fossem as que nasciam do direito e da história. Para ficar apenas em dois nomes, lembro Vicente Marotta Rangel e José Honório Rodrigues. A teoria da dependência, por vários caminhos, com Helio Jaguaribe, Fernando Henrique Cardoso e Celso Furtado, discutia a inserção internacional do Brasil no sistema capitalista internacional. A geopolítica era uma terceira expressão, substancialmente confinada às escolas militares, mas com influência política ao tempo dos governos autoritários. O Itamaraty era “acusado” do monopólio do pensamento em política externa. Porém, se existia tal monopólio, era involuntário, devido essencialmente ao fato de que eram poucos os interlocutores interessados (ainda que, em temas polêmicos, como Cuba nos anos 60, ao tempo da Política Externa Independente não faltasse o debate público que, claro, arrefece com os governos militares). Foi no final dos anos 50 que o panorama começou a mudar: o primeiro sinal claro veio com o livro pioneiro de Helio Jaguaribe, o Nacionalismo na Atualidade Brasileira (1958), não sem razão inspirador da reflexão de Celso. É pioneiro porque, partindo de análise das características da ordem internacional, discute a lógica própria das relações entre Estados; em segundo lugar, trabalha com sólida base acadêmica, e, em terceiro, faz propostas sistemáticas de política externa, ou seja, define um projeto.

A produção intelectual de Celso em relações internacionais começa em 1967, com um artigo de título ambicioso, “Uma interpretação do sistema das relações internacionais do Brasil”, que não aparece nesta coletânea, mas será retomado e revisto em publicações subsequentes. Creio, porém, que mais decisivo – como seu primeiro passo da trajetória intelectual em relações internacionais – foi o livro que, em 1973, escreveu com Felix Peña, Argentina e Brasil no sistema de relações internacionais, quando propõe, com seu colega argentino, um novo olhar sobre as relações entre os dois Estados, que superasse as atitudes de desconfiança e conflito que a geopolítica recomendava. Em um ambiente dominado pela rigidez de determinantes geográficos e pela ideia de conflito entre os dois países, o livro inovava corajosamente. Jaguaribe, que comungava as inclinações “argentinistas” de Celso, escreve o prefácio.

Da obra teórica, a coletânea reproduz o que seria o primeiro texto mais rigorosamente acadêmico: um artigo de 1977, “O estudo das relações internacionais: necessidade e perspectivas, 1982, v. 1, p. 327”, posteriormente republicado no livro Paradoxos e Possibilidades. Celso vinha de um doutorado em Cornell e sua tese tratava do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek. Todavia, como ele revela, havia começado, na universidade, a ler os professores, como Karl Deutsch e Stanley Hoffmann que lançavam as relações internacionais como a “ciência social americana”. Não deixou de estudar, em contraponto, a obra de Raymond Aron, que terá influência mais permanente em seu pensamento. Faz referência à mais conhecida e completa introdução ao campo das teorias de relações internacionais, o famoso “reader” de James Rosenau, International Politics and Foreign Policy, lançado em 1961. O artigo de Celso reflete essas leituras e serve como uma primorosa introdução aos modos de analisar as relações internacionais, partindo da dicotomia sistema X política externa.

Nos anos 80, a reflexão acadêmica sobre relações internacionais começa a se firmar no Brasil. Surgem os primeiros cursos de pós-graduação e algumas teses, ainda defendidas em universidades estrangeiras, consolidam a mudança. Entre outras, são emblemáticas as teses de Maria Regina Soares de Lima e de Gerson Moura. Aliás, em dois textos, Celso revê os livros de Gerson, um dos mais argutos intérpretes da diplomacia de Vargas e de Dutra.

Na coletânea, especialmente na Parte III, do primeiro volume, há notáveis exemplos de textos de corte rigorosamente acadêmico, como o que discute a paz e a guerra na Grécia clássica, o que analisa os conceitos de zelotismo e o herodianismo na obra de Helio Jaguaribe, o que apresenta a escola inglesa, o que examina os dilemas da soberania e a relação entre o direito e a legitimidade. Paralelamente, Celso escreve ensaios sobre os pensadores que, de uma forma ou outra, influenciam a sua obra como Deutsch e Aron, além do próprio Jaguaribe.

Ainda no plano da teoria, cabe uma palavra sobre a filiação doutrinária de Celso. No plano maior, Hannah Arendt e Norberto Bobbio são as referências constantes e as mais significativas influências. No campo específico das relações internacionais, Celso começa com os cientistas políticos americanos, especialmente os da teoria de sistemas, mas, aos poucos, se aproxima da escola inglesa, de que foi um dos introdutores no Brasil. É frequente o uso que faz das ideias desenvolvidas por Martin Wight, Hedley Bull e mais recentemente por Andrew Hurrell. Mas de que forma? A escola inglesa tem a vantagem de aceitar (e explicar) como, na realidade internacional, convivem simultaneamente diversos padrões de relacionamento, dos conflitivos aos associativos. Ora, Celso reconhece que os instrumentos analíticos do realismo são essenciais para compreender o modo como se organiza a realidade internacional. Assim, considerações realistas são frequentemente o ponto de partida de sua reflexão, mas nunca o ponto de chegada. Ele sempre discerne os componentes de sociabilidade da ordem internacional e sua inclinação teórica fundamental é grociana, a buscar, em cada situação, a ponte que levaria a formas de encontro e conciliação entre os Estados, mesmo quando há desordem e conflito:

O realismo, penso eu, deve ser sempre o ponto de partida de qualquer análise. Ele nos permite ver qual é o grau de liberdade de que dispõem os homens e os governos, afastando, dessa maneira, as ilusões de um otimismo ingênuo. Entretanto, mesmo quando o grau de liberdade é limitado – como é o caso do desarmamento – isto não deve nos conduzir à passividade ou ao desespero. É por isso que o realismo é insuficiente para a elaboração de qualquer política. Com efeito, uma política internacional pode, a cada instante, resignar-se à consolidação da violência ou ao favorecimento da paz. O favorecimento da paz exige aquele mínimo de utopia na formulação de uma política internacional, sem o qual o peso dos fatos e dos acontecimentos não será superado. Daí a importância da paz enquanto uma ideia regulativa da Razão: ela nos impede de renunciar àquilo que temos o direito de almejar (O desarmamento e o problema da paz, 1984, v. 1, p. 527).

Talvez um dos fundamentos da riqueza do pensamento de Celso está justamente em usar lentes diversas, adaptadas às situações analisadas. Em uma entrevista sobre a escola inglesa, deixa clara a inclinação:

A inspiração analítica das três tradições alarga o horizonte do juízo diplomático, permite lidar com o pluralismo ontológico que, no meu entender, caracteriza a vida internacional e permite superar, na análise concreta das constelações diplomáticas, o exclusivismo do aut-aut de conhecidas dicotomias da teoria das relações internacionais como realismo-idealismo ou realismo-liberalismo (A Escola Inglesa: suas contribuições, 2013, v. 1, p. 434-435).

Em outras palavras, para Celso é a escola inglesa que, superando padrões rígidos de olhar o real, encontra o melhor caminho para conhecer os processos internacionais. Aceitar a complexidade do real e interpretá-la como tal é, a meu ver, a razão que torna o nosso autor um dos mais agudos analistas brasileiros da realidade internacional. Celso gosta de lembrar uma frase de Proudhon, “a fecundidade do inesperado excede a prudência do estadista”, que, se vale para o governante, vale também para o analista político. A realidade é sempre múltipla, contraditória, inesperada... melhor usar mais de uma porta para conhecê-la, ou, ao menos, tentar. Dirá Celso: “toda programação política é difícil porque contém uma alta taxa de incerteza” (Segurança e Desenvolvimento: uma perspectiva brasileira, 1972, v. 2, p. 792). A incerteza não é um bloqueio, mas um desafio. Acredito que ele busca, no modelo de Aron, observar, entender, para participar. Há, ainda, na perspectiva grociana que adota, um componente de otimismo, a ideia de que as mazelas do mundo seriam, em última instância, remediáveis, pois, afinal, como ele diz, inspirado em Guicciardini, entre os seres humanos, normalmente pode mais a esperança do que o medo.

Devo registrar também os prefácios e resenhas que Celso escreveu sobre textos acadêmicos de diplomatas, como José Guilherme Merquior, Sérgio Danese, Fernando de Mello Barreto, Synesio Sampaio Goes, Rubens Ricupero e eu mesmo. É uma evidente razão de prestígio o prefácio ou a resenha que Celso faz de um livro. No meu caso, foram prefácios especialmente generosos. O importante é notar que os textos se tornaram outro instrumento de convívio entre Celso e o Itamaraty, e não por acaso o capítulo em que estão reproduzidos foi intitulado Diálogos.

Haveria muito mais a dizer sobre os métodos de exposição de Celso: a maneira como usa dicotomias, o recurso à etimologia, a inteligência em combinar citações literárias e filosóficas, a escolha de expressões que chamam a atenção para um fenômeno e o explicam, como a corrosão da prudência (Possibilidades diplomáticas do governo Tancredo Neves, 1985, v. 2, p. 1043), a clareza e precisão nas conceituações (um exemplo é a maneira como define o que é política externa: “encaro a política externa como o permanente esforço de um país de compatibilizar suas necessidades internas com suas possibilidades externas”). Mas, fico por aqui e passo a examinar, sumariamente, como vejo as outras marcas – além do estilo – da obra de Celso.

Outra das contribuições de Celso para o pensamento brasileiro em relações internacionais está nas análises que produziu, ao longo dos últimos 50 anos, sobre a ordem mundial e a política externa brasileira. A publicação desta coleção de ensaios e artigos permitirá ao leitor acompanhar, com interpretações precisas, a dinâmica da Guerra Fria, as transformações que ocorrem na ordem bipolar com a queda do Muro de Berlim, as esperanças que cria, e a volta a um mundo com corte hobbesiano. A outra vertente se volta para examinar a política externa brasileira, como se adapta, como reage, quais os seus limites e possibilidades ao longo da evolução da ordem internacional.

Não é o caso de resumir os artigos que cobrem temas tão variados. Na verdade, a riqueza da reflexão nasce da combinação de análises globais, como nos artigos “Panorama geral da situação internacional” (1981, v. 2, p. 793); “O mundo mudou” (2001, v. 2, p. 901); “Reflexões sobre uma gestão: 2001-2002 (2003, v. 1, p. 93); as indagações sobre “A máquina do mundo – desafios da globalidade: assimetrias da sociedade internacional” (2012, v. 1, p. 461); “O Brasil num mundo conturbado” e “Relações Brasil-Portugal” (este, v. 2, p. 1117 e aquele, p. 931) com o exame de temas específicos. Entre esses, ressalto os textos que escreveu sobre comércio internacional. O primeiro é de 1971 e o último de 2008 “O GATT, a cláusula de nação mais favorecida e a América Latina”, v. 1, p. 583 e “60 anos do GATT e da Declaração Universal dos Direitos Humanos”, v. 1, p. 739). Cobrem assim a transformação do GATT em OMC, as mudanças profundas no intercâmbio econômico internacional e, ainda, trazem a perspectiva de quem foi o chefe de nossa representação em Genebra, entre os anos 1995-1998 (Uma trajetória diplomática: entrevista à revista Sapientia, 2012, v. 1, p. 135). Além disto, Celso analisa os problemas do desarmamento em dois artigos primorosos (O desarmamento e o problema da paz, 1984, v. 1, p. 487, e Armas nucleares, 2017, v. 1, p. 725). E não deixa de tratar da dramática questão dos refugiados e dos impasses no Oriente Médio (“O mundo e os refugiados”, 2016, v. 1, p. 729, e “O Oriente Médio e o discurso de ódio”, 2006, v. 1, p. 755).

No conjunto, valeria sublinhar uma das construções conceituais que Celso usa para entender a evolução da realidade internacional: a disjuntiva entre ordem e poder. A disjuntiva começa a ser utilizada como instrumento analítico para caracterizar aspectos da dinâmica da Guerra Fria, quando, com a ascensão dos países em desenvolvimento, a hegemonia, comandada pelas superpotências, perdia legitimidade. O mundo era mais diverso do que a bipolaridade aceitava. Hoje, o problema tem outra dimensão, mas continua como obstáculo a que se instaure, plenamente, padrões internacionais de legitimidade.

A preocupação central de Celso é obter analiticamente clareza sobre o mundo, para situar o Brasil e as propostas de política externa. Vale citar um trecho de um artigo de 1984, portanto ainda na vigência da Guerra Fria, em que discute a condição brasileira de potência intermediária:

A posição do Brasil reflete... a postura de uma potência intermédia, com alguns recursos de poder diplomático e que busca exercer, numa época de crise, caracterizada pela cisão entre ordem e poder, um certo tipo de atuação no plano internacional que, de um lado, evite a reconstrução e manutenção oligárquica do poder nas mãos das grandes potências, e, de outro, a anarquia que ameaça o sistema internacional, inclusive em matéria do uso da força armada (Karl Deutsch e as relações internacionais, 1984, v. 1, p. 496).

A preocupação com o lugar do Brasil enquanto potência intermédia volta a entrar em pauta quando Celso analisa as possibilidades diplomáticas de Tancredo Neves, quando a democratização acrescenta elementos de soft power ao nosso repertório diplomático. A viagem como presidente eleito significava a “representação simbólica do reencontro do Brasil com a democracia” e Celso se indagava qual seria a importância disso para a diplomacia brasileira:

O Brasil é, no plano internacional, uma potência intermédia. Tem, como suas congêneres, alguns recursos de poder que facultam uma ação diplomática efetiva. E, por outro lado, um país com vários problemas. Daí uma relativa carência de recursos que faz de nosso país, na presente conjuntura internacional, um país que não tem nem um excedente de poder, nem um excedente de atração econômica. Essa relativa carência de recursos nos campos econômico e estratégico, entretanto, pode ser razoavelmente contrabalançada por uma presença qualitativa no campo da legitimidade, que reforça o peso do Brasil como interlocutor relevante e respeitável no plano internacional, inclusive nos campos econômico e estratégico (A viagem presidencial de Tancredo, 1985, v. 2, p. 1061).

Além dos textos que dedicou a Tancredo, a disjuntiva é uma das bases analíticas para o desenho de propostas de política, como faz no artigo sobre “Dilemas da América Latina num mundo em transformação”. Não é necessário especular muito sobre a utilidade analítica da disjunção entre ordem e poder nos dias de hoje. O reflexo das mudanças no jogo global de poder, as “polaridades indefinidas” (outro conceito de Celso), a imprevisibilidade das ações americanas com o Presidente Trump, a dificuldade de definir o lugar da China, são alguns dos fatores que tornam difícil, no momento, encontrar pontos de referência para a construção de uma ordem pós-Guerra Fria.

Ainda uma palavra sobre outro aspecto da Guerra Fria, que, aliás, se torna estrutural é o que Celso, a partir de Castoriadis, chama corrosão da prudência:

A corrosão da prudência aguça ainda mais a enormidade da contradição que assinala a presente conjuntura internacional que Norberto Bobbio, com a habitual precisão, formula nos seguintes termos, ao discutir o inter-relacionamento dos problemas da guerra e da miséria, que gera “o absurdo contraste entre o excesso de poder que criou as condições para uma guerra de extermínio e o excesso de impotência que condena as grandes massas humanas à fome” (Possibilidades diplomáticas de Tancredo Neves, 1985, v. 2, p. 1049).

Daí sem dúvida o interesse de Celso pelos temas do desarmamento, que analisou com criatividade nos artigos antes citados.

O exame de temas da política externa brasileira é trabalhado em mais de 50 artigos que ocupam praticamente todo o segundo volume, aos quais se deve acrescentar a seção II, do volume 1, que trata do Itamaraty. Abordam momentos significativos da história da diplomacia brasileira e, lidos de forma combinada, servem como pontos de apoio para reconstituir a trajetória recente da política externa brasileira. A narrativa é única pelo fato de que Celso, como embaixador e ministro, é personagem da história que conta e capaz de recuperar com sensibilidade os momentos em que foi participante.

A seção “O Brasil no Mundo” começa com o artigo “Segurança e Desenvolvimento: uma perspectiva brasileira”, de 1972; o último, “O Brasil num mundo conturbado” é de 2016. No primeiro, foi inovadora a maneira como Celso usou os instrumentos da teoria de relações internacionais, especialmente a teoria de sistemas de Liska, além de autores como Organski, Deutsch e outros para analisar o mundo e o Brasil no mundo. Ao trazê-los para compreender o Brasil, Celso recorre à Jaguaribe que completa o quadro teórico com noções como a de “viabilidade”, que mede as possibilidades de ascensão do Brasil e os instrumentos para fazê-lo. A pergunta pertinente é como ganhar autonomia em um quadro em que prevalece o conflito ideológico e a divisão Norte-Sul. Não é o caso de detalhar as respostas que Celso oferece, mas lembrar uma das considerações do artigo que, com variantes, anuncia uma atitude que persistirá em sua obra, a de buscar a melhor política externa, dadas as condições do sistema de poder:

[...] a cooperação entre aliados no sistema internacional, no que diz respeito a aspectos estratégico-militares, não pode obscurecer o dever de autoafirmação dentro da aliança, no que diz respeito à remoção da bissegmentação. (grifo do autor) Este dever de autoafirmação implica uma diplomacia nacionalista, dogmaticamente insistente no desafio e na contestação à atual distribuição internacional de recursos. Friso a importância do aspecto dogmático porque só os países dominantes podem se permitir uma diplomacia do razoável, uma vez que são eles que estabelecem as regras do jogo a partir das quais se define o que é razoável. Ora, estas regras confundem-se com um sistema internacional que os satisfizeram porque lhes asseguraram preponderância, e como são estas as regras a serem modificadas, a postura dogmática dos países mais participados do que participantes do jogo é a única atitude possível para se tentar evitar a manutenção do statu quo (Segurança e Desenvolvimento: uma perspectiva brasileira, 1972, v. 2, p. 784-785).

Em texto sintético de 2016, de cunho jornalístico, Celso é capaz de caracterizar os desafios que a ordem internacional enfrentava em uma conjuntura complexa e os examinar como se projetavam sobre a política externa de um governo que se inaugurava em quadro interno difícil:

Esta tempestade e os ventos de suas tensões difusas tornam cada vez mais complexo enfrentar três grandes desafios diplomáticos que permeiam a vida internacional contemporânea: como identificar e articular interesses comuns e compartilháveis para lidar com os grandes problemas mundiais?; como operar a governança da economia globalizada que tem como um dos seus desdobramentos a irradiadora repercussão da desigualdade entre os Estados e nas sociedades?; como gerenciar a Torre de Babel da diversidade cultural e do conflito de valores, inclusive nas formas mais extremas dos auto centrados fundamentalismos religiosos e políticos? (O Brasil num mundo conturbado, 2016, v. 2, p. 931).

Em seguida, Celso vai buscar as brechas em que a atuação diplomática brasileira poderia ser relevante. Vale reler porque serve ainda ao propósito de definir rumos em um momento de transformação.

Essas observações integram a leitura singular da história da política externa brasileira que Celso faz e que, não por acaso, começa, ainda no primeiro volume, com artigos sobre o Itamaraty, como instituição, e sobre o seu patrono, Rio Branco. Todos revelam facetas do ministério, mas é especialmente significativo o que escreveu, com inspiração arendtiana, sobre a “autoridade do Itamaraty”. Vale para o Itamaraty, mas, a rigor, é uma reflexão profunda sobre a construção de instituições de Estado que sejam plenamente fiéis ao seu ideal de serviço público. Notáveis são os artigos sobre Rio Branco, especialmente o que lida com o barão como um “clássico”, a partir de categorias de Bobbio (Rio Branco e o Itamaraty: 100 anos em 10, 2002, v. 1, p. 183 e Rio Branco e a Memória Nacional, 2012, v. 1, p. 201).

A partir da obra de Rio Branco, Celso começa a abordar os primeiros passos da diplomacia brasileira “moderna” e, no mesmo diapasão, escreve para o Dicionário Histórico-Biográfico da Primeira República (1889-1930), verbete sobre as Conferências da Haia e resenha para o livro de Eugênio Vargas Garcia, sobre o Brasil na Liga das Nações, leituras valiosas para quem se interessar pelas origens da presença multilateral do Brasil. A história recente é objeto de artigos exemplares, com o balanço dos anos 70, a revisão da diplomacia de Collor e as análises da diplomacia de FHC. Outros aportes importantes seriam os artigos que dedica a Horácio Lafer (que, como ele mostra em seus depoimentos, foi um dos que o inspirou para as coisas da diplomacia), as resenhas sobre os livros de Gibson Barbosa e Saraiva Guerreiro, e os artigos sobre os “parceiros vitais” do Brasil. Ao longo do texto, questões como a agenda da opinião pública, as relações com o Parlamento, a presença na América Latina e na África, são tratadas e completam a compreensão do que somos no mundo.

Parte da história é contada pelos textos em que Celso fala de sua atuação como chanceler. Os mais relevantes foram apresentados na Comissão de Relações Exteriores da Câmara e na Escola Superior de Guerra. Valem, inicialmente, pelo valor de depoimento e da peculiar capacidade de Celso de lidar, com inteligência conceitual, com os desafios da prática política. Exatamente porque reconhece o peso da tradição na política externa, a necessidade de permanência da projeção de valores e interesses, parte, no seu projeto, da combinação de tradição e inovação, que resume:

Transformar a realidade em que atuamos, criar sempre novas possibilidades, agir com preocupação não apenas de curto prazo, mas também de longo prazo, são metas que traduzem aqueles dois parâmetros que tenho feito observar na ação do meu Ministério: a adaptação criativa e a visão de futuro (Diplomacia e parlamento, 1992, v. 2, p. 853).

Essas duas categorias serão trabalhadas por Celso em outros textos e constituem o resumo conceitual de suas propostas para a política externa que comandou. Servem para enquadrar os textos em que lida com as mudanças da ordem e com os desafios específicos, como o do terrorismo ou o meio ambiente, como no artigo sobre a Rio-92 (Conferência do Rio de 1992, 1998, v. 2, p. 975).

Na seção que apropriadamente intitulou “Questões Polêmicas”, aborda questões realmente controversas e se manifesta criticamente sobre decisões diplomáticas que considera equivocadas e opções de política externa que se afastam do que seria a melhor tradição do Itamaraty. Nessa linha, critica a decisão de Geisel de votar a favor da resolução da ONU que definia o sionismo como uma forma de racismo, como também algumas inclinações fundamentais da política externa de Lula, como a partidarização e a aproximação com o Irã. Apesar de contundente, a crítica é conduzida por argumentos claros e tem, como parâmetro, a preocupação de Celso em manter a política externa como política de Estado. Quando dela se afasta, aí estaria o defeito original da ação externa de Lula. É especialmente revelador o artigo que escreve sobre o “entusiasmo” que Celso Amorim proclama norteador da ação diplomática na medida em que assim, para Lafer, se abandona o compromisso de impessoalidade e objetividade que deve nortear as políticas de Estado. Na crítica, Celso projeta uma atitude, solidamente construída, sobre o que é diplomacia e política externa como funções do Estado.

O livro termina com uma série de artigos sobre Personalidades. Inclui textos que retratam pessoas que se notabilizaram pela ação política, como Kofi Annan, Shimon Peres, De Klerk, Mandela, Sérgio Vieira de Mello, Aristides de Sousa Mendes, entre outros. Escreve também sobre personagens que, ainda que tenham tido funções governamentais, são essencialmente intelectuais, mas intelectuais que tiveram atuação pública, como Gerson Moura, Octavio Paz, José Guilherme Merquior, Gilberto Dupas e Sergio Paulo Rouanet. Há um fio comum entre os retratados? Apesar das diferenças, todos, de uma maneira ou outra, estão ligados ao que seriam os objetivos maiores da obra de Celso: a democracia, a tolerância e a paz. E, mais do que isto, exprimem modos de alcançá-los e instrumentos que servem a “realizar aquelas ideias” que são o norte do pensamento de Celso.

É fácil demonstrar a importância da obra de Celso para a formação do pensamento brasileiro em relações internacionais e o valor de sua contribuição nas funções públicas que ocupou. Para mim, escrever o prefácio é uma honra e me deu o privilégio intelectual de percorrer os seus escritos, ratificar o seu valor, e retomar, de um novo ângulo, uma interlocução de muitos anos da qual tenho sido sempre o beneficiário. Mas, se Celso tem sido um interlocutor generoso, para mim, além das ideias, tem sido um amigo exemplar. Nisto – na arte da amizade – também é mestre.

Gelson Fonseca Jr.

Setembro de 2018

INTRODUÇÃO GERAL

Relações internacionais, política externa e diplomacia brasileira: pensamento e ação reúne a maior parte dos numerosos textos que escrevi sobre estas questões no correr de décadas. Alinha-se com meus livros que agrupam trabalhos organizados em função dos seus nexos temáticos. Deles se diferencia em função de uma especificidade que cabe destacar. Com efeito, se o ponto de partida dos trabalhos do livro provém de um estudioso de longa data das relações internacionais, estes, nos seus desdobramentos, foram se adensando com o benefício reflexivo da ação diplomática, de quem foi, em duas ocasiões, ministro das Relações Exteriores e embaixador do Brasil em Genebra. O livro é, assim, no seu conjunto, o resultado da interação entre pensamento e ação, o fruto, como diria Camões em Os Lusíadas, de “honesto estudo/com longa experiência misturado”.

A organização do livro em várias partes, subdividida cada uma delas em capítulos de maior ou menor extensão e ambição, pode ser considerada, por analogia, como uma cartografia pluralista de muitos mapas do conhecimento das relações internacionais e de suas complexidades.

A cartografia deste livro tem muito a ver com a canoagem de que fala Tobias Barreto, adaptando uma lição de Emerson, ao refletir sobre o seu percurso. Observou que o seu caminho foi o de um canoeiro: arribou em parte aonde pretendia arribar e em parte onde lhe conduziu a força da correnteza do rio.

As especificidades da minha canoagem têm como vis directiva o meu percurso de vida que, na sua dimensão de percurso acadêmico-diplomático expus em Brasília, em 27 de abril de 2018, em palestra no Instituto Rio Branco, na série “Percursos”, patrocinada e organizada pela FUNAG/IPRI. São algumas dimensões desta canoagem, que vou indicar, posto que são o fio condutor dos textos aqui reunidos.

O livro resultou do decisivo e amigo estímulo do embaixador Sérgio Eduardo Moreira Lima, na sua fecunda gestão de presidente da FUNAG, e contou com o dedicado e qualificado apoio do embaixador Paulo Roberto de Almeida, diretor do IPRI. A ambos agradeço com o mais sincero reconhecimento, pois sem o respaldo que me deram não teria levado a bom termo a empreitada de identificar e subsequentemente parar para pensar, com a colaboração de Paulo Roberto de Almeida, a ordenação dos textos que, para minha satisfação, estão sendo publicados sob os auspícios da FUNAG.

Agradeço igualmente a Carlos Eduardo Lins da Silva, meu amigo e companheiro de trabalho de muitos anos na edição de Política Externa, a ajuda na etapa inicial de preparação do livro para encaminhamento à FUNAG.

- I -

O meu interesse pela diplomacia começou cedo e teve origem familiar. Em 4 de agosto de 1959, quando estava terminando o colegial, acompanhei, levado pelo meu pai, à posse no Itamaraty no Rio de Janeiro, de Horácio Lafer, o último chanceler do presidente Juscelino Kubitschek. Ouvi com atenção o seu discurso de posse e presenciei na véspera, em seu apartamento, os últimos retoques que estava dando à sua alocução. Este foi o meu primeiro contato com a diplomacia brasileira. Também fui, em 1960, à inauguração de Brasília e assisti ao que pode ser considerado um significativo evento da diplomacia pública.

Em 1961, recebi de Horácio Lafer, na casa dos meus pais, o relatório de sua gestão, com uma dedicatória na qual manifestava a sua confiança de que eu saberia escrever e tratar das questões com as quais se ocupou como chanceler. Estas palavras de quem era o líder do clã familiar compreensivamente marcaram o jovem universitário que eu então era. Foram o estímulo inicial do meu caminho no campo das relações internacionais.

Estudei, como é sabido, na Faculdade de Direito da USP, da qual vim a ser professor titular, e nela lecionei até a minha aposentadoria compulsória em 2011.

No Largo de São Francisco, já com este interesse pela diplomacia em mente, ouvi como aluno em 1962, na solenidade de posse da Diretoria do Centro Acadêmico XI de Agosto, a conferência do chanceler San Tiago Dantas sobre a política externa brasileira. Foi uma exposição iluminadora da relação entre palavra e ação e o ponto de partida da minha admiração pelos rumos que San Tiago Dantas inovadoramente traçou para a diplomacia brasileira, com sua privilegiada inteligência.

Também em 1962 ouvi na Faculdade de Direito uma lúcida exposição de Raymond Aron, por ocasião da sua primeira vinda ao Brasil. Nela tratou da problemática do desenvolvimento e do desenvolvimento problemático, inclusive na sua dimensão internacional. Foi o que me levou a dar especial atenção a seus artigos de “observador engajado” da vida política internacional que eram publicados com regularidade em O Estado de S. Paulo, e a ler Paix et Guerre entre les Nations, este notável livro de 1962, que persiste no meu percurso reflexivo como um grande paradigma analítico do campo das relações internacionais.

Em 1962 li o livro de 1958 de Helio Jaguaribe, O Nacionalismo na atualidade brasileira, a quem conheci pessoalmente nesta época por intermédio de Israel Klabin, meu primo e seu amigo de toda a vida. A seção do livro sobre política exterior impressionou-me como um exemplo de análise de alternativas de policy da diplomacia brasileira. Muito me marcou sua avaliação sobre a dicotomia alinhamento com os EUA ou neutralidade, e suas condições e possibilidades para o Brasil, no contexto da distinção, por ele elaborada, entre nacionalismo de meios e nacionalismo de fins.

Helio pode ser considerado como um dos pais fundadores do campo acadêmico das relações internacionais em nosso país. É um grande exemplo de intelectual público. Nossa amizade – da qual sou um grande beneficiário – data desta época e ensejou muitos diálogos no correr dos anos sobre seus temas recorrentes. Entre eles o de como analisar o mundo e o nosso tempo na perspectiva do Brasil e de como compreender o Brasil e a sua inserção internacional na perspectiva de nosso tempo e do mundo. Estas discussões sobre as relações de complementaridade entre o universal e o nacional – para mim foram heurísticas. Ajudaram-me inclusive, mais adiante, a interpretar a afirmação de Hannah Arendt: “Somos do mundo e não estamos apenas no mundo”.

Na Faculdade de Direito fui aluno do professor Vicente Marotta Rangel. O seu curso de Direito Internacional Público deu conteúdo jurídico aos meus interesses pelas relações internacionais. Devo ao seu magistério de grande internacionalista o exemplo de um analítico rigor atualizado do movimento do Direito Internacional Contemporâneo, e de como a dinâmica deste movimento é esclarecedora dos fatos e valores que vêm levando à criação de normas jurídicas empenhadas em modelar as transformações no tempo da ordem internacional.

Em matéria de relações internacionais este é o pano de fundo com o qual fui fazer a pós-graduação em Ciência Política na Universidade de Cornell nos EUA. A análise das relações internacionais tem seus antecedentes nas “lições dos clássicos”, a começar por Tucídides. Entretanto, como observa Stanley Hoffmann, em conhecido artigo – que integra o seu livro de 1987, Janus and Minerva – Essays in the Theory and Practice of International Politics – foi nos Estados Unidos que se desenvolveu como um ramo relativamente autônomo da Ciência Política e uma área própria dos seus correspondentes departamentos universitários.

Um exemplo de como estava em andamento no meu período em Cornell a construção do campo das relações internacionais – “an american social science” como a qualifica Stanley Hoffmann – é o livro International Politics and Foreign Policy – A Reader in Research and Theory, organizado por James N. Rosenau e publicado em 1961. Este reader, que estudei com cuidado, integrava a bibliografia básica dos cursos que fiz em relações internacionais.

Um dos autores que li com grande interesse no meu período em Cornell foi Karl W. Deutsch, que sabia mesclar com discernimento o “novo” e o “tradicional” nas suas análises das relações internacionais e de governança, inclusive na sua dimensão de política internacional. Esta adquiriu uma abrangência não restrita aos diplomatas e governantes, com os processos de modernização e democratização das sociedades que diluíram as fronteiras entre política externa e política interna.

É sintomático, neste sentido, que o ensino universitário das relações internacionais só teve início em 1919, depois da Primeira Guerra Mundial, com Alfred Zimmern na Universidade de Aberystwyth na Grã-Bretanha e que data de 1939 o conhecido livro de E. H. Carr, The Twenty Years’ Crisis: 1919–1939: An Introduction to the Study of International Relations.

A minha tese de doutoramento de 1970 em Cornell foi sobre o Programa de Metas do presidente Juscelino Kubitschek e um dos focos principais da tese foi a análise das variáveis dos processos decisórios que levaram à sua concepção e implementação. Daí, como um dos seus desdobramentos, o meu interesse, que foi duradouro, pelo processo decisório da política externa brasileira. Além de muitas leituras sobre comportamento administrativo e suas estratégias em organizações complexas, guardei relevante lembrança do último capítulo do livro de Kissinger de 1962 The necessity for choice, cujo título é “The policymaker and the intellectual”.

Neste capítulo Kissinger aprofunda artigo anterior inserido no reader de Rosenau, acima mencionado, para destacar que o tempo da decisão é distinto do tempo da análise. Realça Kissinger que policy-making de qualidade, ainda que baseado em conhecimento, está voltado para o futuro e para a decisão e não é equivalente à análise acadêmica. “Gouverner c’est choisir”, na formulação de Pierre Mendès France, como verifiquei na minha tese sobre o Programa de Metas de J.K.

Em Cornell também me marcou o livro de 1965 de David Easton, A System Analysis of Political Life. Sua leitura me foi útil na feitura da tese e também me ofereceu a moldura analítica do tempo da análise do meu primeiro texto sobre relações internacionais: “Uma interpretação do sistema das relações internacionais do Brasil”, a versão ampliada do paper de conclusão do curso de relações internacionais conduzido em Cornell pelo Prof. John W. Lewis. Foi publicado como artigo em 1967 na Revista Brasileira de Política Internacional e também em espanhol em 1968 em Foro Internacional.

Esta é, em síntese, a proto-história do meu caminho no estudo das relações internacionais, que este livro documenta de maneira abrangente.

- II -

Norberto Bobbio, em Il dubbio e la scelta – Intellettuali e potere nella società contemporanea, aponta que as sociedades modernas, secularizadas e democratizadas, propiciaram uma desconcentração do poder ideológico, o que deu um papel próprio à palavra do intelectual na vida política. Registra igualmente que, em função das complexidades do mundo contemporâneo, o papel desta palavra pode ser tanto o de articular rumos e princípios no trato das incertezas das transformações, quanto o de proporcionar o saber técnico dos conhecimentos-meio, indispensável para efetivar diretrizes. Ambas são necessárias para a ação política e a gestão governamental. Por isso, os intelectuais, na medida em que estão interessados na vida pública, podem desempenhar distintas funções sociopolíticas, entre elas a de fazer a crítica do poder, a de legitimar o poder, a de influenciar ou assessorar o poder e o que é mais raro, o de exercer, a título próprio, as responsabilidades do poder.

A política internacional no século XX, ao deixar de ser o campo restrito do interesse de governantes e diplomatas, deu aos seus estudiosos a possibilidade de exercer várias destas funções. Nos Estados Unidos, entre os "scholars" de relações internacionais, Henry Kissinger é provavelmente um grande exemplo de quem, no correr da sua vida, exerceu todos estes papéis. Na França, Raymond Aron é um paradigma do intelectual que, pela qualidade da sua análise, exerceu, no espaço público, um magistério de influência na discussão da política internacional. Na Itália, Norberto Bobbio, com um coração kantiano e um olhar hobbesiano, imprimiu rigor analítico à sua crítica à guerra na era atômica articulando, por via de consequência, em função desta situação-limite, os caminhos possíveis de um pacifismo ativo. Entre nós, Helio Jaguaribe foi o pioneiro desbravador da qualidade da palavra do intelectual na discussão da política exterior.

A minha geração viveu o impacto da implantação do regime autoritário de 1964, e como muitos dos seus integrantes, como é o meu caso, foi tocada pela violação dos direitos humanos e buscou os caminhos da redemocratização do país. Daí o interesse da minha geração pela política – e toda geração, como dizia Ortega, é a expressão de uma sensibilidade vital – e foi atenta ao papel da palavra do intelectual neste processo.

O estudo das relações internacionais naturalmente leva à avaliação da política exterior. Foi assim que passei a ser um intelectual de base universitária, empenhado na análise da política externa brasileira do período.

Meu primeiro livro sobre a matéria, prefaciado por Helio Jaguaribe, escrito em parceria com meu amigo, o estudioso argentino Felix Peña, data de 1973 e foi publicado tanto no Brasil quanto na Argentina. Intitula-se Argentina e Brasil no sistema das relações internacionais e defendia uma convergente aproximação dos dois países e uma valorização do contexto latino-americano, como caminho apropriado da inserção internacional de ambos. O livro na ocasião remava contra a maré, tendo em vista as rivalidades, agudizadas pelo contencioso das águas, que separava a diplomacia argentina da brasileira. Teve a sua ressonância e antecipou tendências que depois do término dos respectivos regimes autoritários, tornaram-se prioritárias para a política externa do Brasil e da Argentina. É um exemplo do que Bobbio qualificava como o papel da palavra do intelectual na articulação de rumos.

Da mesma natureza é um texto de 1981 que subsequentemente integrou o meu livro de 1982, Paradoxos e Possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Nele examinei a disjunção entre ordem e poder no plano mundial e o espaço de possibilidades que se abria para o Brasil, como potência intermédia, na tessitura em andamento, da ordem internacional. Este foi um texto que teve sua ressonância dentro e fora do Itamaraty, inclusive porque na sua formulação acadêmica estava em sintonia com muitas das aspirações prevalecentes na época e não deixa de ter elementos úteis para a avaliação da atual conjuntura internacional.

Também me dediquei à investigação do saber técnico, necessário para a condução da diplomacia econômica do Brasil. É de 1971 o meu artigo “O GATT, a cláusula de nação mais favorecida e a América Latina”, o primeiro de um acadêmico brasileiro sobre o sistema multilateral do comércio. A ele se seguiram vários trabalhos sobre contenciosos comerciais do Brasil no âmbito de uma análise sobre as distintas fórmulas jurídicas que lidam com as realidades político-econômicas do comércio internacional e como na sua aplicação concreta contribuem para a persistência ou mudança da distribuição internacional de recursos.

Na minha tese de livre-docência de 1977 em Direito Internacional Público, publicada em livro em 1979, estudei as facetas técnicas do que era, na época, um dos grandes itens da diplomacia econômica brasileira: o café na pauta das exportações do país. Investiguei e documentei os antecedentes e o processo negociador que, no âmbito mundial, com base na reciprocidade de interesses de países produtores e consumidores, levou ao Convênio Internacional do Café de 1976 – um paradigma de acordo intergovernamental de produtos de base.

- III -

Na década de 1980, o Itamaraty, antecipando o processo de redemocratização brasileira, empenhou-se em ampliar o diálogo com a sociedade civil. Promoveu, com a criação do IPRI em 1985, a moldura institucional para o relacionamento diplomacia/academia. Foi o que abriu espaço para o que veio a ser a minha ligação “estreita e produtiva”, como a qualificou Luiz Felipe Lampreia, com o Ministério das Relações Exteriores e muito especialmente o meu diálogo com a indiscutível qualidade de conhecimento e de experiência dos diplomatas brasileiros. Um dos artífices do elo academia/diplomacia foi meu amigo Gelson Fonseca Jr., desde sempre um doublé de diplomata e scholar das relações internacionais, que se tornou no correr dos anos um interlocutor por excelência de tudo que escrevi, a partir dos anos 80, sobre temas de política externa.

O bom relacionamento diplomacia/academia também me deu oportunidade de muitas conversas com o chanceler Saraiva Guerreiro e de apreciar o seu estilo de atuação. Muito me impressionou a sutil competência com a qual conduziu a diplomacia brasileira na inesperada crise da Guerra das Malvinas no Atlântico Sul.

Na década de 1980 fui perito – independente – na ONU, na OEA, na Unesco, o que familiarizou-me, “de dentro”, com as características da interação entre estados e secretariados de organizações intergovernamentais.

Em 1989, já no período do Brasil redemocratizado, chefiei a delegação brasileira e presidi na ONU em Nova York a “End of the decade review” da Conferência de Viena de 1979 sobre Ciência e Tecnologia. Esta foi a minha primeira experiência diplomática efetiva. Ensejou válido conhecimento sobre a prática do multilateralismo e alargou minha percepção da relevância da incorporação da ciência e da tecnologia na pauta da política externa. Neste sentido, consolidou minha visão do papel da ciência e do conhecimento na diplomacia contemporânea, o que mais adiante me foi útil na condução, como chanceler, da Rio-92.

- IV -

Machado de Assis, em Esaú e Jacó, aponta que é preciso contar com as circunstâncias e o imprevisto e que “o imprevisto é uma espécie de deus avulso, ao qual é preciso dar algumas ações de graças; pode ter voto decisivo na assembleia dos acontecimentos”. Esta ponderação de Machado, que o senador e ministro Paulo Brossard gostava de evocar, é um dado na explicação de como vim a ser, em 1992, chanceler.

O presidente Fernando Collor – com o qual não tinha relacionamento político nem conhecia pessoalmente – promoveu em 1992 uma ampla reformulação do seu ministério com o objetivo de adensar o apoio ao seu governo nos meios políticos, sociais e intelectuais do país. Daí resultou o que a imprensa qualificou de o “Ministério dos notáveis”. Não tendo logrado a incorporação do PSDB ao seu governo – que era o seu objetivo inicial – acabei sendo, no processo, convidado para chefiar o Itamaraty. Pesaram na decisão do presidente, na qual teve influência o meu amigo Marcílio Marques Moreira, que era o atuante ministro da Economia e teve papel nesta reformulação, várias circunstâncias: algum trânsito político no PMDB do dr. Ulysses e no PSDB, ao qual eu era filiado; a condição de professor universitário com presença no debate público; um certo lastro empresarial familiar, adensado pela participação em instâncias de representação industrial. No entanto, o dado-chave da minha, por assim dizer, “notabilidade” advinha da reputação de estudioso das relações internacionais e de conhecedor da política externa brasileira. Foi, portanto, a condição de intelectual o ingrediente mais relevante que me levou à posição de chanceler.

Observo que, em função do acompanhamento acadêmico do processo decisório do sistema político brasileiro, com frequência, avaliei os múltiplos fatores que levam à designação de um ministro. Detive-me mais de perto sobre o assunto ao escrever sobre a trajetória política de Horácio Lafer, no exame das circunstâncias que o conduziram, na década de 1950, ao Ministério da Fazenda na segunda presidência de Getúlio Vargas, e ao Itamaraty na gestão de Juscelino Kubitschek. Evidentemente os tempos eram outros, as circunstâncias da minha designação tinham outra natureza e eu não possuía o peso político que caracterizou sua longa vida pública de parlamentar, prócer partidário, líder industrial e grande empresário.

O padre Antonio Vieira, no Sermão da Sexagésima, lembra que quando Davi foi enfrentar Golias, Saul ofereceu-lhe as suas armas e Davi as recusou. Para concluir: “com as armas alheias ninguém pode vencer, ainda que seja Davi. As armas de Saul só servem a Saul, e as de Davi, a Davi”. Foi com isto em mente que busquei enfrentar com as minhas armas o desafio de conjugar pensamento e ação na chefia do Itamaraty.

Henry Kissinger em White House Years observou que “High office teaches decision making, not substance”, e assim no seu exercício aprende-se a tomar decisões, mas não que decisões tomar. Estas dependem, evidentemente, de assessoramento, mas as escolhas de um ministro estão permeadas pela sua prévia experiência e percepções, e pelos conhecimentos que possui ao assumir responsabilidades governamentais. Kissinger também pondera que: “On the whole, a period of high-office consumes intellectual capacity, it does not create it”.

Ao assumir a chancelaria em 1992, o meu efetivo lastro era o prévio conhecimento e reflexão sobre as relações internacionais, o pensamento diplomático brasileiro e a política externa do Brasil. Estava por isso à vontade com o mapa da agenda diplomática brasileira. Também conhecia razoavelmente bem a qualidade dos quadros do Itamaraty em função da experiência da relação Diplomacia/Academia. E obviamente estava em sintonia com a vis directiva do presidente Collor, a respeito da inserção competitiva do Brasil num mundo cuja dinâmica de funcionamento havia mudado com a queda do Muro de Berlim e o fim das polaridades que tinham estruturado a vida internacional no período da Guerra Fria – tema de relevância sobre o qual tinha escrito antes de assumir o ministério.

O desafio de conjugar pensamento e ação colocou-se de maneira contundente logo no início da minha gestão. Era o de levar a bom termo a Conferência da Rio-92 da ONU sobre meio ambiente e desenvolvimento, que veio a ser o maior evento internacional que o Brasil sediou. Quando assumi a pasta vários assuntos estavam pendentes, dos logísticos aos diplomáticos e havia inclusive o repto do novo: o de inserir e consolidar na pauta internacional as múltiplas facetas da sustentabilidade ambiental, na primeira conferência da ONU sobre temas globais da década de 90 que se realizava depois do término da Guerra Fria.

A análise da Conferência do Rio é objeto de vários textos deste livro, mas cabe mencionar nesta apresentação como foi complexo traduzir pensamento em ação. Era necessário mobilizar os qualificados quadros do Itamaraty para uma tarefa de grande relevância para o locus standi da diplomacia brasileira no plano internacional. Era preciso articular um construtivo relacionamento tanto com o secretariado da Conferência, quanto com os diversos atores governamentais brasileiros diretamente envolvidos na matéria. Era relevante tratar com as centenas de organizações não governamentais presentes no Rio e empenhadas nas questões. Cabia igualmente num grande evento de diplomacia aberta lidar com a agenda da opinião pública e os milhares de jornalistas que acompanhavam com grande interesse a pauta ambiental. Na minha percepção, cabia também ao Brasil, como país anfitrião, desempenhar um papel construtivo, promovendo a aproximação e a conciliação entre as delegações dos mais de 180 países que participaram da Conferência para se alcançar os consensos necessários para o seu conclusivo sucesso.

Rubens Ricupero, no seu notável livro de 2017 A Diplomacia na Construção do Brasil 1750-2016, avalia que a Rio-92 foi um êxito, o Brasil ganhou prestígio internacional, e generosamente considera que minha ação foi fundamental pois, graças às escolhas e decisões que tomei “tanto a estrutura organizativa da Conferência quanto a condução das problemáticas negociações se processaram de modo superior ao que se teria podido esperar naquela conjuntura”.

“Toda ação principia mesmo por uma palavra pensada”, diz Guimarães Rosa em Grande Sertão: Veredas. Subjacente à minha ação na Rio-92 estava presente a afirmação de Hannah Arendt em A Condição Humana de que a Terra é o habitat no qual os seres humanos podem mover-se e respirar. Este habitat, como os conhecimentos científicos que embasavam a diplomacia da Rio-92 apontavam claramente, estavam sendo postos em questão pela ação humana. Esta vinha fragilizando de maneira crescente e em escala planetária os ecossistemas que, integrados, sustentam a vida na terra. Daí, na linha da proposição arendtiana, no prólogo do seu livro, a importância de se pensar o que estávamos fazendo. Foi o que guiou, em surdina, a minha canoagem na Rio-92, em prol do desenvolvimento sustentável.

A minha primeira gestão no Itamaraty foi curta (abril a outubro de 1992) e enfrentou as tribulações da grave crise que levou ao término do governo Collor. Empenhei-me, no entanto, apesar das difíceis circunstâncias internas, em levar adiante uma política externa atuante, tendo como lastro as realizações da Rio-92. Vários textos deste livro tratam deste período que também inclui uma entrevista dada ao CPDOC, representativa de uma avaliação pessoal do que caracterizou na minha gestão a diplomacia brasileira em 1992.

Ao parar para pensar sobre a minha experiência em 1992, lembrei-me de observações de Tocqueville a respeito do breve espaço de tempo que chefiou, num contexto problemático, o Ministério dos Negócios Estrangeiros da França (3 de junho a 30 de outubro de 1849). No início do capítulo dos seus Souvenirs dedicados aos “Affaires Étrangères”, Tocqueville registra que a grandeza dos objetivos da política externa é de tal ordem que mobiliza todas as forças da alma, tornando o seu executor mais forte, não obstante as dificuldades da tarefa. Por isso, a condução do ministério deu a ele um grande bem: “la confiance en moi-même”. Foi este patamar de confiança, proveniente de ter logrado, na prática, enfrentar o desafio da conjugação do pensamento e ação, que vivificou as minhas subsequentes experiências diplomáticas.

- V -

Fui embaixador em Genebra (1995-1998) e voltei a chefiar o Itamaraty (2001-2002) na presidência Fernando Henrique Cardoso. Sempre tive, desde os tempos da USP e do CEBRAP, com dra. Ruth e FHC a proximidade de uma relação de amizade e de um frutífero diálogo intelectual e político. Participei das suas campanhas eleitorais e empenhei-me publicamente na sua eleição à presidência. Por isso, as circunstâncias das minhas designações foram muito distintas das que me levaram ao Itamaraty em 1992. Não obstante a dinâmica da complexidade do processo decisório político, relatados nos Diários da Presidência, existia um componente de possibilidade na minha participação no seu governo, como acabou acontecendo.

Foi do presidente a decisão de convidar-me para a Embaixada do Brasil em Genebra, um posto que na sua avaliação – a de quem me conhecia bem – amoldava-se à minha maneira de ser e pensar. Genebra é uma posição diplomática de relevo para o nosso país, que no correr dos tempos foi conduzida por destacados quadros do Itamaraty, vários dos quais subsequentemente chefiaram a pasta. Entre eles, Luiz Felipe Lampreia, meu antecessor imediato em Genebra, que o presidente acabara de indicar como seu primeiro chanceler.

Há diversos textos neste livro sobre o meu período genebrino e é de 1999, depois do retorno ao Brasil, prefaciado por Lampreia, o meu Comércio, Desarmamento e Direitos Humanos – reflexões sobre uma experiência diplomática. Não é o caso de repassar, nesta apresentação, as muitas facetas da missão em Genebra, uma múltipla instância multilateral que era um paradigmático locus do processo de globalização da década de 1990 – do comércio ao desarmamento; dos direitos humanos às telecomunicações; da saúde ao trabalho. Era assim, uma embaixada que oferecia a oportunidade de participar da dinâmica do processo da “autonomia pela participação”, uma nota distintiva da política externa do governo FHC, como apontou Gelson Fonseca Jr.

Foi o que fiz em sintonia com o presidente e o apoio do chanceler e dos diplomatas que, sediados em Brasília, no ministério, tinham responsabilidade pelos múltiplos assuntos de Genebra. É de justiça registrar e reconhecer a grande qualidade dos diplomatas lotados na Missão, que mobilizados pela tarefa comum, contribuíram para o sucesso da empreitada.

A globalização, na sua dinâmica, internaliza o mundo na vida dos países e das pessoas. Por isso hoje, o seu impacto, mais do que no passado, insere a política internacional na agenda de interesses e pode alcançar, dependendo das circunstâncias e das conjunturas, as atividades dos postos diplomáticos. Assim, sensível à responsabilidade da indicação política que me levou a chefiar a Embaixada, fiz da Missão um espaço aberto para a interlocução com os setores da sociedade e as instâncias governamentais que queriam acompanhar mais de perto a pauta dos assuntos que estavam sendo discutidos em Genebra.

O exercício das minhas responsabilidades beneficiou-se em Genebra e no Itamaraty do status político de quem havia sido recentemente chanceler. O status conjugou-se com o lastro dos conhecimentos de estudioso de boa parte dos temas da pauta diplomática da Missão, aprofundados pelos muitos diálogos com os diplomatas que deles tinham tratado profissionalmente, oriundos do prévio relacionamento academia/diplomacia. É o que me fez pertencer ao Itamaraty por “assimilação”, sem ser um diplomata de carreira, como observou Rubens Ricupero.

Em Genebra, o domínio do professor do saber técnico da diplomacia econômica foi de grande relevância, em especial na lida com o adensamento da juridicidade de um sistema multilateral de comércio regido por normas criadas pela Rodada Uruguai do GATT e implantada pela OMC. Esta iniciava o seu funcionamento quando cheguei em Genebra e era de grande relevância para a inserção internacional do Brasil. Por isso, foi grande foco de minha atuação. Nela tive a honra do reconhecimento de ter sido escolhido, por consenso, presidente do Órgão de Solução de Controvérsias (1996) e presidente do Conselho Geral (1997).

Da experiência em Genebra, quero apenas pontuar que, na minha avaliação, o multilateralismo é um espaço privilegiado para a articulação da voz própria do Brasil no mundo, tanto no eixo simétrico quanto no assimétrico do relacionamento com os estados, para recordar a formulação de Rubens Ricupero. Enseja o “soft power” do nosso país que agrega substância à nossa diplomacia bilateral e confere uma das dimensões da identidade internacional do Brasil – assunto que na sua amplitude, inclusive histórica, analisei em a Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa Brasileira (1ª ed., 2001; 2ª ed. ampl., 2004).

- VI –

No final de 2000, Felipe Lampreia entendeu que era chegado o momento de concluir o seu período de chefia no Itamaraty. Colocou-se assim para o presidente a questão da sua sucessão. Naquela ocasião FHC avaliou que eu poderia dar um fecho para a diplomacia da sua gestão, levando em conta as nossas afinidades e a minha identificação com as diretrizes da sua política externa. A esta ele vinha imprimindo os rumos com a clarividência pessoal de quem tinha pleno domínio dos assuntos internacionais e a sensibilidade do intelectual, homem público e antigo chanceler, capaz de orientar-se e orientar o país no mundo.

Foi neste contexto que retornei em 2001, nos dois últimos anos do seu mandato, ao Itamaraty, com a experiência acumulada da minha primeira gestão da Casa e o benefício de ter vivido como embaixador, “de dentro” e não na cúpula, o modus operandi da chancelaria.

Foi muito densa a agenda a qual me dediquei na minha segunda gestão na moldura das diretrizes presidenciáveis. Transitou pela diplomacia econômica das negociações multilaterais e birregionais e dos contenciosos comerciais do país; pela lida constante com os problemas do Mercosul e da Argentina; pela valorização da cooperação com os nossos vizinhos e o empenho de fazer a melhor economia da nossa geografia; pela atenção, inspirada pela experiência da Rio-92, dada aos problemas do meio ambiente; pela relevância atribuída aos direitos humanos na pauta internacional e pelo significado, no plano mundial, da tutela do “direito a ter direitos”, afirmado por Hannah Arendt como uma resposta ao mal ativo destampado pelas grandes rupturas do século XX; pela defesa do multilateralismo econômico e político; pela busca de novos parceiros do Brasil e da vivificação dos tradicionais; pela prestação de contas ao Congresso Nacional e à sociedade brasileira, uma demanda que a reverberação interna dos problemas internacionais e a proximidade política da sucessão presidencial intensificou; pela discussão dos desdobramentos do ataque terrorista aos EUA, em Nova York e Washington e as consequentes ações político-diplomáticas do país. Estas questões e outras que foram tratadas neste período são examinadas em textos deste livro, que também inclui na Parte I, dedicado à reflexão da experiência, um primeiro balanço da minha gestão, articulado na antevéspera do término do meu segundo período no Itamaraty, em exposição feita no Instituto Rio Branco, em 18 de dezembro de 2002. Nesta apresentação, o que creio que vale a pena é retomar considerações sobre alguns problemas teóricos das relações internacionais que, na minha perspectiva, defluem da interação pensamento/ação.

- VII -

O primeiro diz respeito à especificidade do juízo diplomático. A política externa dos países e o funcionamento do sistema internacional dentro da qual se inserem tem as suas regularidades que se explicam por fatores como espaço, demografia, recursos, natureza dos regimes políticos. Também tem o seu papel na diplomacia dos países, certos elementos de persistência histórica e geográfica da sua inserção na vida internacional – que Renouvin e Duroselle qualificam de “forças profundas”. Regularidade e “forças profundas” estão sujeitas à fecundidade do inesperado que surpreende a prudência dos estadistas, como dizia Proudhon que Hannah Arendt gostava de evocar.

A queda do muro de Berlim e o fim da URSS foi um inesperado que provocou uma transformação na ordem mundial, que obrigou as chancelarias a repensar suas diretrizes diplomáticas, muito moldadas pelas polaridades no período da Guerra Fria. Foi neste contexto benéfico à cooperação internacional, que transcorreu a minha primeira gestão no Itamaraty.

O ataque terrorista aos EUA mudou o eixo diplomático da “máquina do mundo”, deu nova ênfase aos problemas de segurança, favoreceu a “sublevação dos particularismos identitários” e conteve a tendência à cooperação internacional que caracterizou, na década de 90, o imediato pós-Guerra Fria. Foi este contexto que, a partir de 2001, afetou a minha segunda gestão no Itamaraty.

Estes dois deslocamentos da operação da “máquina do mundo” sedimentaram a minha percepção de estudioso das relações internacionais a respeito das características epistemológicas do juízo diplomático. Trata-se de um juízo reflexivo e não determinante na linha de Hannah Arendt. É uma faculdade do espírito distinta do pensar e do querer, voltada para entender e avaliar uma situação específica sem subsumi-la a regras gerais. Lida com o problema de como extrair de um “particular”, para o qual não existe previamente o apoio do corrimão dos “universais”, o horizonte do seu significado geral. Opera, quando bem-sucedido, à mediação entre situações específicas e os universais fugidios. É o que une a teoria à prática, de acordo com Kant, na interpretação de Hannah Arendt. É o bom juízo diplomático na condução da política externa brasileira que sustenta a tradução de necessidades internas em possibilidades externas no quadro da dinâmica de funcionamento do sistema internacional e permite ampliar o poder de controle do país sobre o seu destino.

Na mediação entre o particular das conjunturas e os “universais”, do seu significado geral, o conhecimento, a experiência, os antecedentes, as analogias, inclusive as históricas, tem o seu papel, desde que o seu uso seja reflexivo e não determinante. Da mesma maneira, a “lição dos clássicos”. É por isso, aliás, que aprecio os méritos da Escola Inglesa que por meio dos seus trabalhos permite identificar, reflexivamente, a maior ou menor presença concreta, em distintas conjunturas, das leituras maquiavélico-hobbesianas, grocianas e kantianas da realidade internacional.

Abordo a seguir outra questão que tem relação com o juízo diplomático e que se enquadra no âmbito das normas constitucionais brasileiras. A Constituição estipula no seu artigo 4º os princípios que regem as relações internacionais do Brasil. A aplicação destes princípios é uma responsabilidade do ministro das Relações Exteriores, que é ex officio, o principal colaborador do presidente, a quem cabe, nos termos da Constituição a definição das diretrizes da política externa.

Num ordenamento jurídico os princípios não são regras. O seu papel é proporcionar critérios legais para a tomada de posição perante situações concretas que a priori são indeterminadas. Daí, na sua aplicação, a necessidade de um juízo ao mesmo tempo jurídico e diplomático de como adequar estes princípios à variedade das conjunturas internas e internacionais, para tornar realizáveis os valores nelas positivados.

Dessa responsabilidade, como professor de Direito, sempre tive muita consciência nas minhas duas gestões no Itamaraty. Escrevi – por exemplo na primeira parte do meu A Internacionalização dos Direitos Humanos – Constituição, Racismo e Relações Internacionais (2005) – como foram aplicados os princípios do art. 4º nos distintos contextos de 1992 e 2001-2002, inclusive sobre como ponderar, para dirimir, o potencial de conflito entre princípios e qual é a margem de apreciação do chanceler no trato destas questões que ensejam ex lege o controle político, e no limite, o jurídico da política externa. Não cabe nesta apresentação retomar tais análises. É válido, no entanto, apontar que esta matéria ilustra as antinomias da conduta de quem é responsável pela diplomacia do país.

Da dimensão geral destas antinomias trata Raymond Aron na praxiologia com a qual conclui Paix et Guerre entre les Nations. Aponta que quem conduz uma política externa confronta-se com a antinomia entre o que denomina o problema maquiavélico e o que denomina o problema kantiano. O primeiro refere-se ao realismo dos meios e diz respeito à preservação da autonomia e independência de um Estado no plano internacional. O segundo está voltado para a importância da realizabilidade da aspiração da “paz perpétua”, conduzida por uma razão abrangente da humanidade.

O inciso I do artigo 4º – “independência nacional” está alinhado com o desafio do problema maquiavélico. Já, por exemplo, o inciso II – “prevalência dos direitos humanos”, o VI – “defesa da paz”, o VII – “solução pacífica de conflitos”, o IX – “cooperação entre os povos para o progresso da humanidade” estão alinhados com os desafios do problema kantiano.

Na lida com estas antinomias, para recorrer com alguma liberdade a um outro distinguo de Raymond Aron, creio que é útil valer-se de sua dicotomia: “política do entendimento” e “política da razão”. Na política do entendimento, a estratégia é uma tática que se renova continuamente e tem a natureza realista de uma praxiologia que guia a navegação da soberania no plano internacional em estrita conformidade com o problema maquiavélico. Na política da razão, a tática não ignora o problema do poder, sua existência, e a ação dos “Machstaat”, mas reconhece o papel regulatório da razão abrangente da humanidade na navegação da vida internacional.

No caso do Brasil, como estudei em vários trabalhos, dadas as características de sua inserção no mundo, da sua identidade internacional, do valor que atribui à paz, da sua escala continental e do histórico da sua distância dos polos mais graves das tensões globais, está ao alcance da sua política externa mesclar, à luz das conjunturas e das constelações diplomáticas, a política do entendimento e a política da razão, como prevê o art. 4º da Constituição, que no seu articulado espelha a nossa especificidade. É deste modo, para voltar à lição de Helio Jaguaribe, que é possível lidar com a complementaridade entre o nacional e o universal. Foi inspirado pela política da razão que, em minhas duas gestões e em Genebra, empenhei-me na otimização do mandato constitucional de conferir prevalência aos direitos humanos no plano internacional.

Numa análise teórica mais concreta cabe apontar que, numa democracia, os mídias tem um papel significativo na conformação da agenda de opinião pública e opera no tempo online dos eventos, distinto do tempo mais lento dos processos que usualmente caracterizam a ação diplomática. Os meios de comunicação, por isso, dispõem de um poder de emissão de notícias e de influência que tem um significativo papel no modo pelo qual a sociedade percebe a realidade dos problemas internacionais. A percepção da realidade integra a realidade política e, assim sendo, é um dado com o qual o ministro das Relações Exteriores necessariamente precisa lidar, pois a condução da política externa numa democracia não pode ignorar os ventos da opinião pública.

Estes ventos são variáveis, e por vezes incertos. Por isso, uma política externa de cata-ventos seria errática e incoerente. Ventos de maior ou menor intensidade, no entanto, não podem ser ignorados nas sociedades nas quais a política externa desborda do interesse dos governantes e diplomatas. É por essa razão que concluí que as atividades de um ministro de Relações Exteriores não se circunscrevem à negociação diplomática stricto sensu. Precisam ir além do seu gabinete e da sua chancelaria e da interlocução com outros atores internacionais e ser, em função da diluição das fronteiras entre o “interno” e o “externo”, um comunicador que esclarece de maneira sistemática para a sociedade o porquê das ações de política externa, hierarquizando fatos e eventos, diferenciando tendências de modismos passageiros.

Também verifiquei, à luz das minhas experiências, que as negociações comerciais requerem para o seu entendimento o que um estudioso norte-americano das relações internacionais, Putnam, qualifica de two levels of analysis, pois são ao mesmo tempo negociações para fora e para dentro do país. De fato, qualquer negociação mais relevante deste tipo é uma dupla negociação que, no nosso caso, se explica, no âmbito nacional, pela amplitude dos interesses ofensivos e defensivos do Brasil que derivam das diversificadas características da economia brasileira e de sua escala continental. Com efeito, no plano interno, processos de liberalização comercial envolvem políticas redistributivas pois, no curto prazo, alguns ou muitos ganham e outros perdem – daí o conflito. Também contemplam políticas regulatórias. Estas frequentemente internalizam normas internacionais na vida interna dos países que estabelecem limites ao policy space do estado, o que, por sua vez, gera o conflito político sobre a conveniência ou não de tais ou quais limites à luz da especificidade dos interesses nacionais. Assim, alargar o policy space em matéria de saúde pública e propriedade intelectual foi o que norteou, com sucesso, a diplomacia brasileira na minha gestão, no âmbito da Conferência Ministerial da OMC de Doha de 2001. Daí o alcance geral que negociadamente se obteve com a Declaração TRIPs e Saúde Pública.

Os estudiosos norte-americanos chamam a atenção para a bureaucratic politics e o seu papel no processo decisório da política externa. Com efeito, por conta da interdependência dos estados, os temas da política externa são de interesse de outras instâncias governamentais e outros ministérios e suas constituencies que, no plano interno do Estado, lutam para ter um papel na conformação da política externa. É o que caracteriza a bureaucratic politics.

Daí a importância de articular no âmbito governamental a harmonização de posições. Na articulação destas posições, o Itamaraty desempenha um papel relevante. Na minha experiência, ainda que tenha menor poder de que outros ministérios, como o da Fazenda, o Itamaraty possui a autoridade da influência que reforça as suas competências legais. Esta autoridade provém da qualidade dos seus quadros e da memória institucional dos passos, no correr dos tempos, da inserção internacional do Brasil. É o que dá ao chanceler condições próprias de afirmar-se neste processo de articulação, mais ou menos institucionalizado, dentro do Estado.

Escrevi sobre a autoridade do Itamaraty com inspiração arendtiana, para observar que a sua palavra, se é menos do que um comando, é mais do que um conselho. A isso agrego que o lastro de autoridade do Itamaraty – que muito deve ao barão do Rio Branco que foi o seu grande institution-builder – provém do papel da diplomacia na construção do Brasil, das suas origens até os nossos dias, que logrou muito mais, nesta construção, que outros setores da vida brasileira. É o que comprova Rubens Ricupero no seu magistral livro de 2017, no qual o amor à instituição, a que serviu com extraordinária competência, é vivificado pela sensibilidade histórica e o espírito crítico.

A condição de estudioso, de cariz universitário, das relações internacionais sempre me fez atento – inspirado pelo magistério de Norberto Bobbio – ao rigor da análise e, ao desafio da precisão da palavra, com muita consciência do seu peso. Esta preocupação naturalmente aumentou, e muito, no exercício da função de chanceler e não apenas pelo papel e o poder da palavra na atividade diplomática, mas também porque a palavra de ministro capacita-o, independentemente de plenos poderes, a assumir compromissos jurídicos em nome do Estado. Por isso, de acordo com as normas internacionais, ele é o agente político ex officio incumbido do comércio jurídico do Estado, uma responsabilidade que um chanceler, professor de Direito, naturalmente não ignorou.

Por isso o cuidado pessoal que tive em textos e discursos nos dois períodos na chefia do Itamaraty, que foram reunidos respectivamente em A Inserção Internacional do Brasil – a gestão do ministro Celso Lafer no Itamaraty (1993) e Mudam-se os Tempos – Diplomacia Brasileira 2001-2002, v. 1 e 2 (2002), alguns dos quais estão reproduzidos neste livro.

Tive em mente na elaboração dos textos o papel que os discursos de um chanceler têm na governança da política externa. O ex-secretário de Estado norte-americano, Warren Christopher, no seu In the Stream of History aponta que a palavra do chanceler pode ter várias funções, entre elas: a estratégica – a de traçar as linhas gerais da política externa; a conceitual – a de estabelecer o quadro geral dos problemas e definir a agenda; a tática – a de discutir temas específicos que estão na ordem do dia; a administrativa – a de prescrever diretrizes para a burocracia e arbitrar o debate interno. Os meus textos, no exercício do cargo, procuraram dar conta destas múltiplas funções.

- VIII –

O término das gestões presidenciais de Fernando Henrique Cardoso, que integrei com convicção, encerrou para mim um ciclo de 10 anos de ativa participação na vida pública de nosso país. Não encerrou, no entanto, a constância de meu interesse pelas relações internacionais e pela diplomacia brasileira, que sempre foram um tema recorrente de meu percurso, como esta apresentação explicita de maneira circunstanciada. Daí numerosos textos, elaborados a partir de 2003, que também integram este livro e que se beneficiaram, na minha avaliação, da experiência reflexiva adquirida da conjugação do pensamento e ação. Foram redigidos, para evocar Raymond Aron, na perspectiva de um “observador engajado” na discussão dos rumos da política externa brasileira e da cena internacional. Têm a marca do estudioso, intelectualmente empenhado, no plano nacional, na fundamentada avaliação, positiva ou negativa, dos juízos diplomáticos que nortearam as gestões presidenciais que se seguiram à de FHC. Registro por isso mesmo que alguns destes textos têm o feitio da crítica do poder – um dos papéis do intelectual nas sociedades contemporâneas, como apontado por Bobbio – e foram instigados, no trato da política externa dos governos do PT, pelo propósito que levou Epitácio Pessoa a escrever Pela Verdade.

De maneira análoga, e provavelmente com maior distanciamento pessoal, a fundamentação reflexiva do que estava ocorrendo e mudando no funcionamento da máquina do mundo permeia os textos que tratam desta matéria.

Concluo observando que os textos pós-2002, em consonância com os anteriores que integram este livro, são a expressão de um contínuo work in progress. Ecoam neste sentido a afirmação de Políbio: “o início é mais do que a metade do todo e avança até o final”. Resultam da minha canoagem. Buscam alargar de maneira inteligível os muitos mapas do entendimento das relações internacionais, da política externa e da diplomacia brasileira. Levam em conta a complexidade das coisas e almejam terem sido claros no pensar, sinceros no sentir e firmes no querer.

Agosto de 2018.

PARTE I
A REFLEXÃO DA EXPERIÊNCIA

1. UM MERGULHO NA DIPLOMACIA: ENTREVISTA AO CPDOC (1993)[1]

Antes de ser ministro das Relações Exteriores do governo Collor, de abril a setembro de 1992, Celso Lafer já era um conhecido jurista, cientista político e empresário. Esta entrevista, concedida em agosto de 1993 aos pesquisadores do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC) Paulo S. Wrobel e Alexandra de Mello e Silva, trata apenas de uma de suas áreas de especialização: relações internacionais e política externa do Brasil. Esse tema é explorado através do relato de sua passagem pelo Itamaraty, enriquecido por suas reflexões sobre a relação entre o scholar e o policymaker.

CPDOC: Como o senhor foi convidado a assumir o Ministério das Relações Exteriores, em abril de 1992?

Lafer: Fui convidado no bojo de uma grande reforma ministerial cujo significado era, de um lado, proporcionar ao presidente Collor respaldo político mais amplo, ampliando sua base parlamentar, e de outro, incluir certas figuras que dessem uma dimensão adicional de peso, de gravitas, de notabilidade, ao ministério que ele estava então organizando. Lembro-me de ter dito na ocasião aos membros do meu partido, o PSDB, inclusive ao governador Franco Montoro, que eu entendia que o PSDB deveria ingressar no governo. E dizia isso com muita tranquilidade, porque se o PSDB ingressasse, o ministro das Relações Exteriores seria obviamente Fernando Henrique Cardoso. Sei que na hora em que se pensou em outras indicações, tendo em vista a decisão do PSDB de não ingressar no governo, o ministro Marcílio Marques Moreira articulou meu nome. Por que ele fez isso? Em primeiro lugar, porque sentia que o entrosamento entre economia e relações exteriores era fundamental para o projeto de modernização que tinha em mente e para a visão que o presidente tinha da inserção internacional do Brasil. Marcílio é um velho e querido amigo de mais de 25 anos e portanto sabia muito bem o que eu pensava, assim como eu sabia muito bem o que ele pensava. Além disso, os demais nomes do ministério eram pessoas com as quais eu tinha relação de amizade, de afinidade, como Célio Borja, Helio Jaguaribe, Rouanet, além de dois colegas da USP, Goldemberg e Jatene.

Mas a pergunta é: por que eu entrei nessa lista? Creio que desde o fim do regime militar eu entrava normalmente nas listas de cogitáveis para o Ministério das Relações Exteriores, e isso devido a um conjunto de circunstâncias. A primeira delas era que eu tinha uma reflexão, uma proposta sobre política externa, tema ao qual me dediquei durante toda a minha vida acadêmica. Meu primeiro trabalho sobre política externa é de 1967 e se chama “Uma interpretação do sistema das relações internacionais do Brasil”. Em segundo lugar, eu tinha alguma experiência na área internacional. Havia participado de trabalhos da ONU, da OEA, da Unesco, na condição de perito não governamental, mas isso evidentemente sempre implica uma relação de entrosamento com o Itamaraty. Tive também uma experiência específica, que foi a de, em 1989, chefiar a delegação brasileira e presidir a 10ª Sessão do Comitê Intergovernamental para o Desenvolvimento da Ciência e Tecnologia da ONU, que foi um review dos resultados da grande Conferência de Viena de 1979. Possuía, portanto, uma experiência de diplomacia parlamentar. Por outro lado, eu tinha algum tipo de trânsito político interno, pois antes de ingressar no PSDB fiz parte do PMDB, participei da redação do programa do PMDB sobre política externa, fiz a campanha presidencial do doutor Ulysses e ajudei-o na área de relações internacionais. Depois, quando as coisas dentro do PMDB efetivamente indicaram a mudança que se avizinhava, fui, como era natural, para o PSDB, onde tinha uma boa relação com Montoro, Fernando Henrique, Covas e Serra. O que aconteceu foi que, não podendo o presidente ter o apoio do PSDB, que era o seu verdadeiro objetivo, viu no meu nome uma pessoa com trânsito político, acadêmico, empresarial, e reconhecida como alguém que conhecia a área de política externa. Portanto, eu agregava algo à capacidade de articulação política do governo. Na visão do presidente, do ministro Marcílio e dos demais integrantes do ministério naquele momento, eu era uma pessoa que podia somar, integrando uma nova equipe.

CPDOC: E o que entusiasmava, não só ao senhor, mas a essa equipe, em relação ao governo?

Lafer: Nós tínhamos uma percepção comum de que o governo tinha um projeto modernizador. Era mais uma visão do que um projeto, e sua melhor formulação, creio eu, está no discurso de posse de Collor, que é muito coerente quanto ao que deveria ser a agenda do país para os anos 90. Esse projeto, evidentemente, nos parecia algo que exigia detalhamento, exigia formulação. Quando Marcílio foi convidado para o Ministério da Economia, conversei muito com ele, procurei ajudá-lo no que ele me pediu, na montagem da equipe etc. Quando ele me transmitiu a sondagem do presidente, estávamos em fase de muita conversa e sintonia, o que me deixou à vontade. É claro que eu estava consciente de que assumir uma responsabilidade como aquela envolvia riscos. Mas Helio Jaguaribe já tinha aceitado o convite, Rouanet e Goldemberg já estavam no ministério, Jatene já tinha sido convidado... Lembro que disse ao Marcílio: “Em princípio, sinto-me muito tentado a aceitar. Mas acho que eu deveria ter uma conversa com o presidente”. Eu nunca tinha conversado anteriormente, ou tido qualquer contato pessoal com ele. Tinha-o visto apenas em duas cerimônias no Itamaraty, uma quando o professor Miguel Reale fez 80 anos e recebeu a Grã-Cruz da Ordem do Rio Branco, e outra quando eu próprio fui promovido na Ordem do Rio Branco e ele me cumprimentou. Disse, portanto, ao Marcílio: “Estou em Nova Iorque, embarco imediatamente, vou direto para Brasília, tenho uma longa conversa com o presidente, ele verifica se está inteiramente à vontade com o convite que está me fazendo, e eu também vejo em que medida temos condição de fazer um trabalho de equipe”. Marcílio respondeu que o presidente queria fechar a composição do ministério, iria me telefonar, conversaríamos e eu decidiria. Conversei realmente com o presidente pelo telefone, embarquei naquele mesmo dia para São Paulo, de São Paulo fui para Brasília, e aí tive de fato uma longa conversa, de duas horas e meia, sobre política externa. E essa conversa foi ótima. Ele voltou a certos pontos recorrentes da sua reflexão pública, afirmando que precisávamos modernizar o país, ter uma economia mais aberta, mas também uma posição política mais afirmativa. Dizia-se consciente da importância dos temas da justiça social, dos direitos humanos, da ideia de criação de oportunidades, mas achava também que precisávamos ter, palavra-chave que ele usava sempre, uma inserção competitiva. Por fim disse que o convite que estava me fazendo significava perguntar: “Como isso se traduz num projeto articulado e implementável de política externa?”. A partir daí a conversa girou em torno das relações com os Estados Unidos, com a Comunidade Europeia, o Mercosul, a América Latina.

Quais são as prioridades, o que significa o Japão, o que é o fim da União Soviética, o que é mundo dos fundamentalistas, como é que nós lidamos com isso. Foi uma longa conversa, que me deu a noção de que eu teria a oportunidade de servir ao país iniciando algo novo e criativo.

CPDOC: O senhor achou o presidente um homem bem-informado? Interessado?

Lafer: Um homem bem-informado e muito interessado. Muito atento aos temas de política externa.

CPDOC: Com raras exceções, como Geisel, por exemplo, esta não é uma tradição entre os presidentes da República no Brasil.

Tenho a impressão de que os presidentes têm mais interesse em política externa do que se imagina. Seguramente Sarney tinha interesse em política externa, por exemplo. No seu governo as relações com a América Latina, com a Argentina, foram muito importantes. O próprio Figueiredo também tinha interesse em política externa. Geisel indiscutivelmente. Castelo tinha interesse.

CPDOC: Consta que Juscelino, por exemplo, não tinha um grande interesse pessoal por essa área.

Lafer: Não vamos fazer a análise do governo Juscelino, mas é claro que uma pessoa que tem um grande projeto para o país, como Juscelino indiscutivelmente tinha e levou adiante, com os “50 anos em cinco”, não pode deixar de lidar com a agenda externa. Juscelino foi o primeiro presidente brasileiro desse período que sabia o que era o mundo. Estudou em Paris, já tinha viajado, fez aquela famosa viagem aos Estados Unidos, que marcou muito. O mundo não o assustava.

CPDOC: Getúlio nunca viajou.

Lafer: Foi à Argentina, ao Uruguai, ao Paraguai, à Bolívia, como homem do continente. Mas Getúlio também tinha um grande interesse por política externa e sabia perfeitamente que ela era indispensável para a mudança interna que ele conduziu. Enfim, voltando à nossa pergunta, senti em Collor um presidente desejoso de ter um papel na área de política externa, consciente do que é a possibilidade de uma diplomacia presidencial em um regime democrático, ciente da oportunidade que a Conferência sobre Meio Ambiente do Rio de Janeiro iria representar para o país e para a sua liderança. Devo dizer que foi um ato de grande ousadia assumir o risco que assumi. O presidente me convidou há pouco mais de um mês e meio da Conferência, dizendo: “Dirija o Itamaraty e dê o fecho necessário à Rio-92”. Que era, obviamente, o grande lance diplomático do Brasil nos últimos tempos. De maneira que senti a gravidade da responsabilidade e ao mesmo tempo o desafio. Assumi dizendo: “Vou me empenhar. Creio que temos condições”.

CPDOC: Em artigo escrito após sair do ministério, intitulado “A autoridade do Itamaraty”, o senhor faz um rápido balanço das tradições da política externa brasileira e tece vários elogios à burocracia do Itamaraty. Como o senhor encontrou a “Casa de Rio Branco”?

Lafer: Creio que o Itamaraty estava muito consciente de que a agenda externa, assim como a agenda interna do país, tinha mudado. O mundo tinha mudado, o fim da bipolaridade estava aí, estávamos vivendo o primeiro pós-Guerra Fria, com desdobramentos para o segundo.

Existia uma percepção da mudança que se traduzia, por exemplo, num enfoque diferente em relação a tecnologias sensíveis, direitos humanos, meio ambiente e assim sucessivamente. Mas embora esse processo de mudança já estivesse em curso desde a gestão Rezek, o foco ainda não era nítido, não havia ainda total clareza quanto ao por que, ao como e ao quanto, sobretudo, se deveria mudar. Por outro lado, o Itamaraty estava, do ponto de vista interno, afetado por uma reforma administrativa, conduzida no primeiro momento do governo Collor pelo João Santana, que causou muita polêmica e muito desastre. Uma dessas polêmicas havia sido gerada pela tripartição da Secretaria-Geral do Itamaraty, que não deu os resultados que se imaginava – tanto que uma das coisas que fiz foi restaurar a unidade da Secretaria-Geral, confiando-a ao talento e competência do embaixador Seixas Corrêa. O Itamaraty também vivia, como toda a administração pública, o drama da falta de recursos: havia o problema das embaixadas, das contas de água, de telefone, de luz.

CPDOC: Havia também o problema da aposentadoria compulsória...

Lafer: Sim, havia o problema do mecanismo que, tal como tinha sido concebido, diminuía o prazo de permanência na ativa de vários embaixadores de primeiríssima categoria. Encontrei, portanto, a Casa com problemas administrativos, com problemas de recursos, e, além disso, bastante dividida sobre os temas da carreira. Encontrei uma visão de política externa com mudanças, mas ainda sem contorno nítido. Assumi o ministério em abril, como já disse, nas vésperas da Conferência do Rio, marcada para começo de junho. Entendi que realmente minha primeira prioridade devia ser a Conferência, que era o maior evento multilateral diplomático que o Brasil jamais sediou, um dos maiores acontecimentos na história da diplomacia internacional dos últimos tempos, a primeira grande conferência mundial depois do término da Guerra Fria. Fiz uma certa avaliação: se conseguir levar a bom termo a Conferência do Rio, se conseguir conduzir tudo de maneira apropriada, terei condições de tratar dos problemas de longo prazo, de formulação de política externa e simultaneamente, dos problemas administrativos e de carreira. O que fiz em relação ao tema da Rio-92? Em primeiro lugar, alterei a postura de negociação do Brasil. Porque cheguei à seguinte conclusão: o Brasil é o país-sede, cabe-lhe, portanto, ter uma posição de catalisador do consenso. O Brasil tem condições de fazer isso, porque é um país que conhece os problemas de meio ambiente derivados tanto da produção industrial moderna como da pobreza. O fato de sermos um país de contrastes nos permite dialogar com todos. Logo, cabe ao Brasil uma postura que deve transcender os nossos interesses específicos e incluí-los dentro dos marcos de uma visão geral.

CPDOC: O senhor teve liberdade absoluta para alterar a postura do Brasil?

Lafer: Tive liberdade. Eu conversava com o presidente, discutia com a Casa, mas tenho a convicção de que dei uma nova vida à nossa posição. A outra coisa com a qual obviamente me preocupei, um dos grandes desafios que enfrentei, foi o do comando da operação. O tema do meio ambiente estava sendo tratado pelo Itamaraty, mas também por todos os que tinham direta ou indiretamente interesse no assunto. Uma das minhas primeiras preocupações foi assim unificar o comando da Conferência, ao mesmo tempo dando espaço a todo mundo que tinha o que dizer e o que fazer. Procurei um bom contato com o Goldemberg, e isso por várias razões. Primeiro porque ele era, ex officio, o responsável pela área de meio ambiente. Segundo, porque havia certos temas que ele dominava muito bem, como mudanças climáticas, por exemplo. Além disso, eu me dava bem com o Goldemberg, porque quando ele foi reitor da USP tivemos muito contato. Eu apreciava as suas qualidades. Ele também ficou muito satisfeito com o fato de eu ter mudado a postura de negociações do Brasil. Estávamos com uma perspectiva um pouco defensiva, não agressiva. E o Goldemberg queria ousar. Uma coisa que fiz e acho que foi interessante foi convocar grandes nomes da diplomacia brasileira para integrar a nossa delegação. Convoquei o embaixador Ricupero, Ronaldo Sardenberg, Araújo Castro, Bernardo Pericás, Celso Amorim, enfim, todos os que tinham, direta ou indiretamente, algum tipo de atuação na área de meio ambiente, foram chamados para esses trabalhos. Tratei de me cercar dos melhores quadros, com a convicção de que não teria nenhum problema, de que saberia encontrar com eles o ponto de equilíbrio apropriado, como de fato encontrei.

CPDOC: No decorrer da Conferência o senhor enfrentou algum problema?

Lafer: Vários problemas. Não com a Convenção do Clima nem com a Convenção da Biodiversidade, que já estava fechada, mas com a Declaração do Rio e com a Agenda 21, que foram negociações lentas, difíceis, para as quais tive, na parte de finanças, a colaboração do embaixador Ricupero. Havia o tema das florestas, por exemplo, que eu queria que fosse tratado desde que não fosse abordado apenas o tema da floresta tropical. Eu achava que a declaração sobre florestas devia ter o mesmo tipo de abrangência da Agenda 21, devia ser equilibrada, equitativa, ampla. Do meu ponto de vista, uma das coisas que me pareciam fundamentais era a seguinte: o desenvolvimento continuava a ser um tema-chave em todo o mundo, mas a forma como tinha sido tratado nas décadas de 60 e 70, ou mesmo no início da década de 80, não era mais a forma como devia ser tratado no plano internacional. A ideia do desenvolvimento sustentável me parecia um conceito heurístico fundamental, pois relegitimava o tema do desenvolvimento dentro de uma visão global e colocava as relações Norte-Sul sob o signo da cooperação. A discussão dessas questões na Conferência do Rio criava uma extraordinária oportunidade político-diplomática para a afirmação do Brasil no mundo, para deixarmos de ser o bode expiatório do tema do meio ambiente e passarmos a uma posição de liderança.

Meu período no ministério começou com esse grande evento solar da diplomacia brasileira, que foi a Conferência do Rio, e terminou com a gestão da crise, durante minha ida à Assembleia Geral das Nações Unidas. O crédito político-diplomático que obtive com a Conferência foi algo de que me vali para mostrar a respeitabilidade e a seriedade de um país que estava administrando uma grande crise de erosão do poder presidencial dentro de um estrito marco constitucional.

CPDOC: Além da Rio-92, que outras questões exigiram sua atenção quando o senhor assumiu o Ministério das Relações Exteriores?

Lafer: É preciso ver que o dia a dia de um ministro das Relações Exteriores não é controlado por ele. Ele tenta controlar, mas não consegue, porque a agenda internacional é variada. Rapidamente tive que lidar com três problemas que mostram a complexidade da vida de um ministro. Um deles foi o da aplicação das sanções à Líbia que o Conselho de Segurança da ONU tinha determinado.

Apliquei-as, mas isso criou problemas de sensibilidades internacionais e internas também. Outro problema que estava em pauta era o dos dentistas brasileiros em Portugal. Esse caso é um bom exemplo daquilo que chamo de agenda da opinião pública. Em uma democracia, na condução da política externa, além de uma agenda substantiva, existe a agenda da opinião pública, que pode coincidir ou não com a primeira. Proteção de brasileiros no exterior é um item da agenda de opinião pública. Fui a Portugal para participar, em Guimarães, de uma reunião dos chanceleres da Comunidade Europeia com os chanceleres do Mercosul, e em Lisboa conversei com o presidente Mário Soares, com o primeiro-ministro Cavaco Silva, com o chanceler João de Deus, e o assunto foi resolvido. É claro que para isso também contribuíram as negociações anteriores feitas tanto pelo ministro Rezek quanto pelo ministro Goldemberg, com a colaboração do embaixador Lampreia, e que o fato de ter uma relação boa com os portugueses, de considerar a relação com Portugal importante, de ter vários amigos lá, criou um clima que me ajudou a resolver o problema.

O terceiro item que tive que encaminhar logo de saída foi o problema do Peru, do golpe, do fujimorato. Um problema complicado e que foi também um caso interessante, porque houve uma reação muito grande no Congresso Nacional. O Congresso se sensibilizou muito, o que era natural, diante do fechamento do Congresso peruano. Resolvi então tomar a iniciativa de chamar todas as lideranças para conversar no Itamaraty, a fim de pô-las a par do que a chancelaria sabia. O Congresso desejou fazer e fez uma missão parlamentar, e imediatamente dei total apoio a essa missão, que foi acompanhada por diplomatas que estavam no Peru e na Secretaria de Estado.

Relato isso para mostrar como, ao lado das preocupações com a Rio-92, com a postura de negociação do Brasil e com a organização da Conferência, tive que lidar imediatamente com três itens bastante complexos, cheios de sensibilidade, e que ao mesmo tempo encaminhavam uma reflexão sobre a política externa brasileira de médio e longo prazo.

CPDOC: Esses três casos específicos que o senhor citou foram objeto de despacho ministerial com o presidente?

Lafer: Foram. Propus as soluções e o presidente aceitou. Ele obviamente apreciou que no caso do Peru eu tivesse feito um esforço de entrosamento com o Congresso, porque sentiu que aquilo era politicamente útil do ponto de vista interno. Também se deu conta de que se eu conseguisse encaminhar o problema dos dentistas, ajudaria a eliminar da pauta dos jornais um tema que era explosivo e delicado. Ele apreciou que eu tivesse, ao tratar desses dois temas, ido ao encontro da dimensão interna da política externa, quer dizer, num caso, a mídia, no outro caso, o Congresso. O presidente tinha suas antenas muito ligadas a essas duas coisas.

CPDOC: O próprio fato de o mundo estar em transformação, no início dos anos 90, exigia de todos os países, inclusive do Brasil, uma readaptação econômica e política e um enorme esforço de interpretação para saber em que direção estávamos caminhando. Como foi possível coordenar a tentativa de apreender movimentos de longa duração com tarefas do dia a dia, com uma agenda internacional que diariamente tem assuntos específicos a serem estudados?

Lafer: Bom, a tarefa do scholar, do professor, é tentar organizar o entendimento do mundo. Cheguei no ministério e disse: “Vamos organizar um pouco, pelo menos a nossa cabeça, e vamos ver se isso nos permite organizar também a nossa agenda...” Parti do seguinte: quando caiu o muro de Berlim, escrevi um artigo intitulado “O mundo mudou”, em que eu dizia que a política externa brasileira, como a de todas as demais chancelarias, havia sido pensada tendo em vista a relação Leste-Oeste e a relação Norte-Sul, esta articulada nas brechas da primeira. O fim da relação Leste-Oeste significou grosso modo que, do ponto de vista político, o movimento dos não alinhados, no qual sempre mantivemos uma atitude de observadores reticentes, perdeu seu objetivo, e do ponto de vista econômico, o Grupo dos 77, onde nossa ação sempre foi muito importante, estava vivendo uma redução de seus recursos de poder. Em síntese, o fim da relação Leste-Oeste significava que a relação Norte-Sul tinha que ser repensada à luz não de uma nova conjuntura, mas de uma transformação da estrutura de funcionamento do sistema internacional.

Minha reflexão era que o mundo continuava mudando, e que estávamos operando num jogo de forças centrípetas e forças centrífugas. As forças centrípetas levavam à globalização, e as centrífugas à fragmentação. O período da queda do muro até a Guerra do Golfo, que é o que eu chamaria de primeiro pós-Guerra Fria, foi caracterizado por uma lógica de unificação no plano econômico e também pela ideia de que a democracia e os direitos humanos estavam num processo de expansão universal, de que haveria uma ação conjunta importante no sentido de diminuir as tensões internacionais, de que não haveria grandes controvérsias, de que caminhávamos para um mundo mais pacífico. No entanto, a desagregação da União Soviética marcou o que eu chamaria de segundo pós-Guerra Fria, onde se tem, ao lado da lógica da unificação, a lógica da fragmentação, das identidades políticas, o que gera tensão. E a tensão entre essas duas forças significa que tudo mudou, em todos os planos. Inclusive, o acordo Estados Unidos-Rússia que levou ao fim da noção de paridade estratégica significa que até do ponto de vista do último parâmetro do sistema internacional – paz/guerra – os critérios se alteraram. Embora não existam grandes ameaças do ponto de vista de segurança no sentido macro, as tensões se multiplicaram. E era neste mundo que deveríamos nos movimentar. O que fazer dentro desse mundo?

A partir daí, tentei montar duas ideias iniciais: o que chamei de “visão de futuro” e o que chamei de “adaptação criativa”. Minha ideia era a de que, para um país como o Brasil, é preciso ter uma visão de futuro. O realismo é o ponto de partida, mas não é o ponto de chegada. A ordem mundial, tal como existe, não nos atende, e queremos que ela se redirecione. Temos que trabalhar nessa dimensão mais longa, que é a da visão de futuro. Por outro lado, temos que levar em conta o dia a dia. E ao lidar com o dia a dia, precisamos trabalhar com a hipótese da adaptação criativa. Dentro dessa noção, procurei imaginar como se poderiam criar patamares qualitativamente superiores aos existentes, a partir da percepção de mudanças globais – creio que tanto a Convenção sobre o Clima quanto a da Biodiversidade foram exemplos de adaptação criativa. A partir daí, também trabalhei com a noção de parcerias operacionais. Era um pouco a ideia de que o Brasil era um país de interesses gerais, um global trader no campo econômico, que precisava construir parcerias internacionais. Pensei em parceiras com os Estados Unidos, com a Comunidade Europeia e com o Japão. Depois vinha a América Latina, que não é uma parceria, mas é a nossa circunstância.

A parceria com os Estados Unidos tinha razões óbvias: sua relevância como país no primeiro e no segundo pós-Guerra Fria, a superação de uma série de contenciosos, como por exemplo o da informática, a mudança na área de tecnologias sensíveis, uma nova sensibilidade em matéria de meio ambiente e direitos humanos. Eu acreditava que havia clima para construir com os Estados Unidos uma nova parceria, mas também tinha muita consciência, e acho que deixei isso claro, de que a nossa posição não era a do México nem a do Canadá, cuja proximidade geográfica, volume de comércio e de investimentos faziam dos Estados Unidos uma opção estratégica de uma dimensão que não poderia existir para nós. Outra parceria óbvia era com a Comunidade Europeia, pela importância dos investimentos e do comércio europeus para o nosso país. Nesse caso eu, de certa forma, pude atuar um pouco, porque assinou-se o acordo de terceira geração entre a Comunidade e o Brasil, e eu tinha muita consciência de que eles eram mais importantes para nós do que nós para eles.

A terceira parceria importante, finalmente, em que eu iria imprimir algo, mas não tive tempo suficiente, seria com o Japão. Essa era uma ideia minha, do ministro Marcílio e do secretário de Assuntos Estratégicos Eliezer Batista. A percepção era que o Japão, com a mudança do sistema internacional, iria provavelmente buscar um novo papel, iria procurar ter uma ação no campo internacional mais ampla do que aquela que tinha exercido. Eu achava que o Japão, ao contrário da Alemanha, não havia diluído as tensões da sua ação anterior (Segunda Guerra Mundial e antecedentes). A Alemanha, por conta do seu ingresso desde o início na Comunidade Europeia, diluiu esse tipo de tensão e, portanto, pôde lidar com o mundo novo, com o Leste Europeu, a Iugoslávia, a União Soviética etc., em condições diferentes do que teria se fosse se relacionar individualmente. Isto não acontecia com o Japão, havia problemas em relação à presença japonesa na Ásia, e esses problemas, somados à dinâmica econômica da China, certamente fariam com que o Japão quisesse ter outras alternativas. O Brasil oferecia uma parceria que, portanto, fazia sentido.

Tudo o que mencionei diz respeito à percepção do plano internacional. Do ponto de vista do modelo interno, o ponto de partida era que a democracia e o mercado são universos complexos e não necessariamente homogêneos. Eu sabia que os Estados Unidos funcionavam de uma determinada maneira, a Comunidade Europeia de outra e o Japão de outra, e que, portanto, do ponto de vista da articulação interna do nosso próprio processo de modernização, teríamos muitas vantagens com todas essas parcerias. Não é preciso dizer que a experiência japonesa em matéria de planejamento industrial, de eficiência de produção, era algo importante para a eficiência competitiva do Brasil. Parecia-me claro que a experiência europeia no trato de países com diferentes graus de desenvolvimento, com problemas na ordem social e no processo de integração, também era importante para lidarmos com o tema da desigualdade, com o tema social no Brasil.

Por outro lado, parecia-me evidente que a América Latina, em geral, e o Mercosul, em particular, eram a nossa circunstância, a nossa vida, o nosso destino. Desde o primeiro momento, vi no Mercosul uma plataforma de inserção competitiva do Brasil que era importante pelas oportunidades que gerava e pelo que representava como interlocução no plano mundial. Estava também muito consciente de que as tensões existentes no mundo deixavam claro que deveríamos partir da noção de fronteira-separação para a de fronteira-cooperação. A fronteira-cooperação é aquela gerada pelos mecanismos da integração. Não é que esses mecanismos não gerem contenciosos complicados, ao contrário, a diplomacia da integração é uma diplomacia de administração de contenciosos. Mas lidar com isso é fundamental. Ao mesmo tempo, eu tinha já muito clara a percepção de que as nossas outras fronteiras que não as do Cone Sul eram fronteiras-separação, e de que era preciso conceber algo na linha de transformá-las em fronteiras de cooperação, com relações econômicas etc. O acordo do gás natural com a Bolívia, por exemplo, foi uma coisa na qual me empenhei, junto com o secretário Eliezer Batista e com o ministro das Minas e Energia Pratini de Moraes, por essa razão e porque estávamos pensando na competitividade da matriz energética brasileira.

Eu tentava fazer esse tipo de articulação entre o interno e o externo, e ao mesmo tempo me dava conta de que um país com as dimensões do Brasil tem interesses gerais. O fato de termos prioridades não significava, porém, que deveríamos nos fechar para outras situações e outras hipóteses. Definidas as três grandes parcerias, e considerada a nossa circunstância, eu também queria trabalhar com o que chamei de “nichos de oportunidades”. Era um pouco a ideia de que na nossa vocação multilateral deveríamos diferenciar as oportunidades e tentar aproveitá-las na medida em que fossem úteis, relevantes. Um dos ativos diplomáticos que o Brasil tem é o fato de manter relações com o mundo inteiro, de essas relações serem boas, de não existirem conflitos maiores. Como aproveitar esse ativo? Ocorreu-me, por exemplo, a China, por ser um país da dimensão que é e pelos entendimentos que já tínhamos na área espacial e em outras. Israel, por exemplo, na área de capacitação tecnológica, parecia-me fundamental para o tema da nova inserção: era também um nicho de oportunidades. Os Emirados Árabes também ofereciam oportunidades, o Irã.

Enfim, este era o pattern, o padrão em torno do qual eu estava trabalhando. Com ele, eu e os meus colaboradores tínhamos um certo tipo de mapa de como estávamos vendo a situação, para podermos lidar com o dia a dia que vinha pela agenda internacional, tentando incluir cada um dos itens dentro de um quadro mais amplo.

CPDOC: Isso corresponderia ao que o senhor chama de planejamento estratégico?

Lafer: O planejamento estratégico é o desdobramento disso. Pensei muito sobre esse tema. O secretário-geral do ministério, embaixador Seixas Corrêa, pessoa de altíssima qualidade, e eu, nós dois queríamos muito fazer planejamento estratégico – aliás, é uma coisa um pouco rara, ter-se um ministro das Relações Exteriores e um secretário-geral que, além de se entenderem muito bem, têm ambos uma preocupação estratégica. Nossa ideia foi formar um grupo de planejamento estratégico composto pelo ministro, o secretário-geral e os responsáveis pelas subsecretarias, que foram recriadas quando desapareceu a tripartição. Decidimos que um núcleo de colaboradores do Seixas Corrêa e do meu gabinete trabalharia em conjunto, com a tranquila consciência de que não haveria conflito de espécie alguma, porque conversávamos muito sobre esses assuntos, nos entendíamos, tínhamos imensa afinidade. Nossa discussão começava no café da manhã e terminava no jantar, era uma conversa infinita. Não apenas sobre a rotina, mas também sobre a parte estratégica. Essa, evidentemente, era uma grande tarefa, mas não cheguei ao fim, porque o meu período no ministério foi muito curto. Depois, Fernando Henrique Cardoso deu total continuidade ao planejamento estratégico e fez uma coisa que não tive ocasião de fazer, que foi ouvir a sociedade, os empresários, os operários, as lideranças sindicais, a comunidade acadêmica, os embaixadores aposentados. Quando comecei a mergulhar nisso, já estava em pleno andamento a crise do governo Collor, de modo que o tipo de entrosamento que se poderia fazer era limitado.

CPDOC: Um episódio importante da sua gestão no Ministério das Relações Exteriores foi a ratificação pelo Brasil da Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos. Como foi esse processo?

Lafer: Como estudioso e defensor dos direitos humanos, já fui para o ministério com a visão de que isso era muito importante. Na primeira visita que fiz ao Congresso, tive contato com o então presidente da Câmara, Ibsen Pinheiro, e com o presidente do Senado, Mauro Benevides. Conhecia-os razoavelmente, por conta das antigas vinculações com o PMDB, e eles naturalmente fizeram a gentileza de perguntar qual era o assunto que eu queria tratar como prioritário. Eu disse que gostaria de obter a tramitação no Congresso da Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos. Considerando que o tema dos direitos humanos é importante, que o tema da democracia é importante, eu gostaria de levar o assunto adiante com o apoio dos dois. É claro que eles tiveram as suas dificuldades, devido ao problema da pena de morte. O texto da Convenção diz que nos países onde ela foi abolida, não será restabelecida. E havia a resistência do deputado Amaral Neto, que faz disso um grande issue de sua campanha eleitoral e atuação parlamentar. Afinal o Congresso aprovou a Convenção, e naturalmente insisti com o presidente para que rapidamente a promulgasse. O presidente estava de inteiro acordo, e uma das últimas coisas da minha gestão foi depositar o instrumento de ratificação na sede da OEA. É algo que me dá muito prazer, porque teve começo, meio e fim. Mesmo num período tão curto, consegui levar adiante esse processo que estava amarrado.

CPDOC: Uma das últimas coisas da sua gestão foi sua participação na Assembleia Geral da ONU, pronunciando o discurso inaugural. Como foi essa experiência?

Lafer: Na tradição diplomática brasileira o discurso da ONU é importante, porque é um ponto de referência. Eu tinha, é claro, muita consciência disso. Eu não sabia se o presidente pretendia ou não comparecer à Assembleia Geral, parecia-me que não era o momento apropriado, pois estávamos no bojo da crise interna, mas é claro que essa era uma decisão que cabia a ele tomar. Quando ele decidiu não ir, decidi por meu lado que faria um discurso dando ênfase ao que me parecia ser nossa percepção da inserção internacional do Brasil. Sempre disse que considerava a política externa a tradução criativa de necessidades internas em possibilidades externas. Precisava fazer um texto que marcasse essa visão qualitativa do Brasil no mundo, e foi o que tentei fazer. Ao mesmo tempo, tive a oportunidade de manter mais de 19 contatos bilaterais com chanceleres de outros países, e entendi que aquele era o momento de dizer que a política externa de um país como o Brasil transcende seus problemas de curto prazo, internos e externos. Estávamos enfrentando uma grande crise dentro do estrito marco democrático, e qualquer que fosse o seu desfecho, sairíamos reforçados pela capacidade institucional de administrar um grande problema. Minha ida à ONU, a meu ver, tem essas duas dimensões: a da presença qualitativa do Brasil no mundo, que tentei marcar através do meu discurso, e a da gestão da crise como um elemento de reforço da legitimidade internacional do país, utilizável por quem viesse a me suceder. Eu disse isso no discurso de transmissão do cargo ao Fernando Henrique Cardoso.

CPDOC: O senhor sentiu dentro do Itamaraty algum entusiasmo por suas propostas de trabalho? Ou, como acontece com toda burocracia, havia uma certa acomodação?

Acho que o Itamaraty, quando assumi, encontrou um ministro que se interessava por política externa, conhecia os temas e os dossiês. Alguns assuntos eu conhecia em profundidade, outros superficialmente, mas tudo estava dentro do meu mapa mental. Em segundo lugar, eu me interessava pelos assuntos e por isso lia e discutia tudo com todos. Um conselheiro me mandava um documento que eu tinha pedido, eu lia e telefonava: “Olha, gostei disso, não gostei daquilo, acho isso, acho aquilo”. Creio que uma das coisas que consegui fazer no Itamaraty foi motivar as pessoas para o fundamental: a condução da política externa. Eu chamava as pessoas para discutir, as reuniões eram abertas, não tinha nenhuma hesitação em botar todo mundo lá para conversar, porque também era a maneira de me informar e conduzir as coisas. Acho que isso motivou enormemente a todos. Em vez de tratar das “baixas paixões”, tratei dos altos interesses, com pessoas que entraram na carreira porque gostavam de política externa, porque gostavam da diplomacia. Tratei todo mundo com base naquilo que imaginei, com razão, que fossem seus interesses fundamentais, seus interesses superiores de carreira. E encontrei uma extraordinária resposta. As pessoas se interessaram, trabalharam, funcionaram. As discussões foram muito boas. Tendo transitado um pouco nesse período pelo resto da burocracia federal brasileira, não tenho dúvida em afirmar que a qualidade do Itamaraty é indiscutível.

CPDOC: Por outro lado, o fato de a burocracia do Itamaraty ser altamente especializada parece ser responsável por um esprit de corps que torna muito forte na Casa a ideia de tradição, de continuidade. Como o senhor conviveu com esse sentido de tradição institucional dentro do Itamaraty, não pertencendo à Casa e pretendendo ao mesmo tempo introduzir inovações?

Lafer: Academicamente, sou um professor da Faculdade de Direito de São Paulo, que é uma faculdade que tem tradição. Junto com a Faculdade de Recife, é a primeira instituição de ensino superior do país. Sempre tive noção de que havia lá uma certa linha de continuidade institucional. Quer dizer: sou diferente dos professores que me antecederam, mas tenho noção daquilo que eles pensavam, da herança deixada por eles. Na minha própria atividade docente, reconhecendo, é claro, que cada um tem a sua singularidade, sinto que integro uma certa tradição, que eu inovo, respeitando. Acho que isso é um dado da minha própria percepção do mundo. Também na área de política externa eu conhecia muito bem o que foi a gestão do meu tio Horácio Lafer no Ministério das Relações Exteriores no governo Juscelino, o que significou sua ação de política externa, que estava ligada a uma certa inserção do Brasil no mundo. Em uma conjuntura completamente diferente, eu me sentia ligado a uma trajetória política a que, de uma forma ou de outra, eu estava dando continuidade. Então, digamos assim, eu era alguém que pensava sobre política externa, era professor de uma faculdade que tinha tradição e estava dando continuidade a um projeto político familiar. Eu reconhecia a importância de se lidar com continuidades e inovações.

CPDOC: O senhor se lembra do período em que Horácio Lafer foi chanceler?

Lafer: Eu era um jovem de 18 anos na época em que ele foi ministro, mas conversávamos muito. Depois, a convite do doutor Ulysses, organizei o Perfil parlamentar dele para a Câmara. Em um certo sentido, creio que ele achava que se alguém pudesse dar, dentro da família, continuidade à sua experiência política na área internacional, esse alguém poderia ser eu. Portanto havia muita conversa.

CPDOC: Para que a história não só do Itamaraty, mas do próprio país, possa ser construída, a organização e a abertura de seu acervo aos pesquisadores é fundamental. Como o senhor vê isso?

Lafer: Sempre tive a convicção de que em uma democracia a transparência do poder é fundamental e de que o controle das políticas públicas pela cidadania deve ser feito através de uma informação apropriada. É claro que também sempre reconheci que há temas de segurança, temas mais delicados cuja divulgação envolve uma certa defasagem no tempo. Mas acho que não podemos ter documentos que não possam ser um certo dia acessados. Baseado num texto que eu mesmo tinha escrito, comentando as portarias do tempo do ministro Sodré e do embaixador Paulo Tarso, e levando em conta o que dizia a Constituição de 88, mais a lei dos arquivos públicos em vigor e mais as observações de Celina do Amaral Peixoto, com quem eu discutia há muitos anos esses temas, fiz então uma portaria regulamentando o acesso ao arquivo do Itamaraty. Procurei organizar o arquivo e naturalmente levei em conta os prazos. Estou até hoje envolvido com a comissão encarregada de organizar, estruturar e democratizar o acesso ao arquivo do Itamaraty.

CPDOC: O senhor é um scholar e durante um certo tempo foi um policymaker. Como o senhor vê a relação entre essas duas posições?

Lafer: Existem dois casos que são dois modelos paradigmáticos, o do Aron e o do Kissinger. O Aron foi sempre um observador participante. Pautou a reflexão sobre política externa pelo artigo de jornal, por sua contribuição teórica, que é indiscutível. E nesse sentido foi um homem influente, um homem de autoridade, mas não um homem de poder. O Kissinger foi um homem que refletiu e depois assumiu, com muito poder. No plano internacional, esses são dois grandes modelos de pessoas da nossa área que escolheram caminhos distintos, ou que foram levadas pelas contingências da vida a caminhos distintos: um exerceu influência de fora, como observador participante, e o outro assumiu efetivamente o poder. No Brasil temos, é claro, o caso de diplomatas que assumiram a chancelaria e que tinham uma reflexão grande sobre os assuntos de política externa, como o embaixador Saraiva Guerreiro. Mas há também outros modelos, como San Tiago Dantas e Afonso Arinos, que são exemplos de scholars que se transformaram em policymakers.

Evidentemente, o ritmo do pensar é diferente do ritmo do decidir. Você pode parar para pensar, mas num processo decisório surgem urgências que você não comanda, e você não consegue impor a elas o ritmo do pensar. Acho que o scholar enriquece o processo decisório com as categorias com as quais trabalha, com o mapa mental que traz consigo. O Kissinger diz isto nas suas memórias. Ele diz que durante o período de high office você consome capital intelectual, não acumula. Que o que uma experiência em high office oferece é a experiência de decidir, mas não a de como decidir. No como decidir, são os seus mapas mentais que operam. O que eu levei para o Itamaraty como scholar foram categorias, foram muitos anos de reflexão sobre política externa. Portanto, eu não me perdia mais do que seria o caso diante de um mundo cheio de universais fugidios. Por outro lado, além de scholar, de professor, que acho que é o que sou basicamente, eu também trazia uma experiência de empresa, onde você é obrigado a decidir, onde o processo decisório também tem seu ritmo. Mendès France costumava dizer, é uma frase de que gosto muito, que “gouverner c’est choisir”. Quer dizer, você tem realmente que escolher, consciente de que nem sempre está fazendo a escolha que gostaria de fazer.

A decisão mais complicada que tive que tomar não foi nenhuma decisão de política externa. O mais complicado foi o caminho que acabamos tomando em conjunto para chegarmos à decisão sobre a manutenção da governabilidade. Acho que sem dúvida alguma, do ponto de vista de situação-limite, esta foi a decisão mais complicada. Creio que quando chegamos a um consenso sobre o que fazer, como fazer, enfim, quando chegamos ao documento da governabilidade, eu me senti mais tranquilo, porque percebi que aquilo adquiria sentido. Na lição de Hannah Arendt, agir em conjunto gera poder. E aquela ação conjunta de fato nos gerou poder suficiente para, na gestão do dia a dia, termos a autonomia necessária para efetivamente assegurarmos a governabilidade. É claro que há opiniões contrárias, posições divergentes, mas posso afirmar que me senti à vontade com essa decisão, que foi bastante complicada. Os meus alunos puseram uma faixa na faculdade, dizendo: “Volta!”, o que achei ótimo. Foi uma manifestação muito crítica, mas muito carinhosa, muito gentil. O presidente do Centro Acadêmico fez uma carta, que a Folha de S. Paulo publicou, dizendo: “O senhor foi um grande ministro, já demonstrou a sua competência na Conferência do Rio etc. e tal, mas agora não dá. Volta!” É claro que eu também não fugi da conversa. Chamei os meus alunos, a diretoria do Centro Acadêmico da Faculdade, e prestei contas do porquê do documento da governabilidade. Naturalmente, uns concordaram, outros não, mas a verdade é que quando tudo terminou, voltei para a faculdade e houve uma cerimônia de retorno que foi muito simpática.

CPDOC: Hoje, passada a turbulência, o senhor continua achando que aquela foi a melhor solução?

Lafer: Foi. Tive tranquilidade na hora, ciente de que estava correndo riscos, e hoje a distância me dá a convicção de que foi um gesto correto para a manutenção da democracia no Brasil.

2. REFLEXÕES SOBRE UMA GESTÃO: 2001-2002 (2003)[2]

I – Antecedentes e analogias

Nunca é fácil fazer o balanço de uma gestão. Recordo, a propósito, o prefácio de Henry Kissinger ao seu livro de memórias, White House Years (1979). Nele, como grande historiador das relações internacionais e da diplomacia e autor do clássico livro sobre o Congresso de Viena, Kissinger refletia sobre o papel do autor que é ao mesmo tempo ator e protagonista. Pensando na sua própria experiência acadêmica, afirmava que, no passado, o problema do historiador era a existência de poucos documentos; no presente, suas dificuldades surgem de seu excesso. No passado, dizia, as instruções eram em geral conceituais, porque o negociador estava distante e precisava ter a visão do governante a respeito do problema, inclusive para ter a latitude de que necessitava a fim de operar uma ação diplomática. No presente, por conta das facilidades das comunicações, as instruções não são conceituais, mas preponderantemente táticas ou técnicas.

A perspectiva do ator, continua Kissinger, combina inevitavelmente os impulsos de explicar e de defender. Mas há, prossegue, uma contribuição que só o ator pode dar. Na miríade das perspectivas e da vastidão dos documentos, ele sabe quais foram os temas e os aspectos que efetivamente influenciaram o processo decisório.

Lembro-me, a propósito, de uma história que ouvi no Itamaraty na minha primeira experiência como ministro, a respeito de uma discussão entre o chanceler Magalhães Pinto e seus colaboradores. Quando verificou que todos os telegramas que saiam da Secretaria de Estado levavam a assinatura Exteriores, que é, como se sabe, a assinatura do ministro das Relações Exteriores, sugeriu: “Vamos expedir dois tipos de telegramas: Exteriores 1, sou eu; Exteriores 2, são vocês.” É evidente que há uma significativa defasagem entre o número de telegramas que saíram do ministério com minha responsabilidade e o número daqueles que passaram diretamente por minha chancela. Por isso, sei quais foram aqueles onde tive papel mais relevante na formulação, verificação e direção. A perspectiva do ator tem essa dimensão explicitadora da visão, das prioridades, relevâncias e urgências que conferiu à agenda diplomática no correr de sua gestão. Daí, em princípio o interesse, do ponto de vista do chanceler como critério organizador de análise e explicação de um período da política externa.

A segunda observação de natureza geral que gostaria de fazer a propósito de minha gestão diz respeito ao contexto internacional. Há épocas de maior mudança e épocas de menor mudança. As significativas transformações que marcaram a cena internacional nos últimos anos colocam desafios para a condução da política externa.

Neste sentido, três das visitas oficiais que realizei nestes dois últimos anos chamaram minha atenção de forma especial. Refiro-me às viagens a Cuba, à Lituânia e ao Japão. Pude verificar, nos três casos, o que significou o fim da bipolaridade e o fim da União Soviética para a condução da política externa daqueles países. No caso de Cuba, evidentemente, o relacionamento especial com a União Soviética desapareceu e o patrimônio da identidade da Revolução passou a ter de ser preservado num contexto distinto. Tal é o grande desafio da política externa cubana. A viagem à Lituânia mostrou-me que o fim da União Soviética – e mais do que isso, o fim do império czarista, de que ela foi herdeira, num certo sentido geopolítico –, e seus desdobramentos propiciaram ao país a inédita opção de uma liberdade representada estrategicamente pelo guarda-chuva da OTAN e a alternativa econômica, política e cultural que se traduz pelo ingresso na União Europeia. Quanto ao Japão, pode-se dizer que o país perdeu a dimensão estratégica militar que tinha como parte do conflito bipolar, o que lhe vem exigindo uma nova atuação em matéria de sua inserção na Ásia.

Esse tipo de observação parece-me pertinente pelo fato de que as chancelarias trabalham com antecedentes. A relevância dos antecedentes reside no fato de que estes permitem que se estabeleçam analogias entre determinadas situações, além de assegurarem a coerência e a continuidade da política externa, que é um importante dado de sua credibilidade. San Tiago Dantas afirmava – como comento no meu livro A identidade internacional do Brasil – que as mudanças de política externa têm que ser ponderadas, pois têm um impacto muito mais significativo do que as mudanças do âmbito interno e podem afetar a credibilidade internacional do país.

Há, no entanto, riscos no emprego dos antecedentes e das analogias. Abba Eban, num livro que acho muito interessante, Diplomacy for the Next Century, menciona algumas dificuldades inerentes ao uso da analogia. Ele afirma, por exemplo, que o primeiro-ministro britânico Anthony Eden, por ocasião da intervenção feita em 1956 no episódio da nacionalização do Canal de Suez, decidiu por analogia com aquilo que tinha sido a inação de Munique. Evidentemente, o Oriente Médio, o Canal de Suez – sua ocupação e nacionalização por Nasser – e o nacionalismo árabe não tinham relação com o ímpeto da expansão nazista a que Chamberlain não soube tempestivamente responder. Eban afirma ainda, na mesma linha, que os Estados Unidos, na Guerra do Vietnã, operaram com base numa analogia com a Guerra da Coreia e com Munique, equivocando-se pela falta de semelhanças das situações. Para tomarmos um exemplo nacional, Getúlio Vargas, em seu segundo governo, imaginou, em matéria de política externa, uma relação com os Estados Unidos análoga àquela que lograra obter durante a Segunda Guerra Mundial. Não só, no entanto, era a conjuntura internacional dos anos 50 totalmente distinta daquela da década anterior, como também a importância para os EUA da participação do Brasil para o esforço de guerra evidentemente já não se colocava. Daí, como observa Mônica Hirst, um pragmatismo impossível de se repetir em 1950.

Experiência

No capítulo epistemológico cabe também uma referência ao valor da experiência, seja como ato subjetivo de conhecimento, seja como algo que é objeto de experimentação, dimensões que, como observa Miguel Reale, se correlacionam no processo de conhecimento. A experiência é o lastro através da qual testamos os conceitos, como adverte Hannah Arendt. Gostaria, por isso, de refletir em torno das minhas experiências na condução do Itamaraty, primeiro em 92, e agora no período de 2001 a 2002, buscando disso extrair algumas observações de natureza geral.

Alguns ministros – e esse será o caso também do meu sucessor, embaixador Celso Amorim – ocuparam, no período republicano, por duas vezes, a chefia do Ministério das Relações Exteriores. Daí o interesse de examinar em que medida aquilo que viveram na primeira gestão corresponde mais de perto ao que experimentaram na segunda. Por exemplo, J. C. Macedo Soares, que foi chanceler na década de 30 (1934-1937) e depois na década de 50 (1955-1958), lidou, evidentemente, nas suas duas gestões, com conjunturas nacionais totalmente distintas, como distinto era o funcionamento do sistema internacional. Essa diferenciação é menos nítida nos casos de João Neves da Fontoura (1946; 1951-1953); Raul Fernandes (1946-1951; 1954-1955) e Afonso Arinos (1961; 1962), que viveram, nos planos interno e externo, nas suas duas gestões, situações mais próximas. As minhas duas experiências não são análogas, seja do ponto de vista da política interna seja na perspectiva do contexto internacional. Ambas, no entanto, a de 92, e essa de 2001/2002, caracterizam-se por mudanças no funcionamento do sistema internacional que exigiram uma atenta avaliação dos antecedentes. Recordo-me, por exemplo, que uma das coisas que fiz em 92 foi rever as instruções à Assembleia Geral das Nações Unidas. Em 92, já tinha ocorrido a queda do Muro de Berlim e as instruções de voto, no seu conjunto, estavam muito carregadas pela avaliação de um mundo estruturado em torno das relações Leste-Oeste e Norte-Sul. Esse tipo de revisão – que é um parar para pensar – é muito necessária para evitar o encapsulamento no âmbito da própria chancelaria e o risco de praticar uma diplomacia rotineira, alheia às mudanças no sistema internacional.

Mudam-se os tempos

Na primeira metade da década de 90, o clima internacional era o das expectativas positivas, trazidas pelo fim da Guerra Fria e pelo símbolo de esperança corporificada na erosão do apartheid, com a liberação de Mandela na África do Sul. Foi nesse contexto que se realizou no Rio, em 1992, com grande sucesso, a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na qual tive o privilégio de atuar como ministro das Relações Exteriores. Foi nesse mesmo contexto que se desenrolou, em 1993, a Conferência de Direitos Humanos em Viena e concluiu-se a Rodada Uruguai, que levou à constituição da OMC. Esse período é o dos acordos de Oslo e das expectativas de paz e reconciliação entre israelenses e palestinos na moldura mais ampla do pleno reconhecimento de Israel como parte integrante legítima da vida do Oriente Médio. Avançou-se também no Mercosul e foi em minha gestão que se tomou a decisão do calendário de Las Leñas, que acelerou o processo de integração. Pode-se dizer, em síntese, para formular a questão nos termos do professor que sou, que se vivia uma época que tinha como horizonte as aspirações kantianas de uma razão abrangente da humanidade, com efetivas possibilidades grocianas no trato diário da política externa. Essas leituras “clássicas”, para falar com Bobbio, estavam, naquele momento, em razoável consonância com a realidade internacional.

Em 2001/2002, o clima é outro. Predominam as dificuldades, a começar pelas crises financeiras, que, a partir da segunda metade dos 90, tornaram-se corriqueiras na vida dos países de economia emergente. Acentuou-se o vigor das forças centrífugas; a sublevação dos particularismos, de que falava Octavio Paz, vem adquirindo uma presença crescente; é nítido o processo de fragmentação das cadeias de poder; a secessão dos Estados é parte dos dados da realidade internacional. A espiral de destrutividade da violência é o que caracteriza o dia a dia do relacionamento entre israelenses e palestinos – espiral que vem sepultando o espírito de Oslo, baseado no mútuo reconhecimento de legitimidades contrapostas. Consolida-se a posição dos Estados Unidos como a única superpotência no plano mundial e essa consolidação, no momento atual, evoca na minha lembrança uma reflexão de Kelsen. No seu ensaio sobre forma de estado e visão do mundo afirma ele que um dos riscos de uma visão puramente subjetiva da soberania na vida internacional é o solipsismo, que tende a não levar em conta as outras soberanias. Creio que essa formulação aplica-se à percepção norte-americana da agenda internacional de segurança depois do 11 de Setembro, com todos os desdobramentos que isso acarretou. O mal-estar das assimetrias da globalização tem recrudescido. Some-se a isso a fragilidade do contexto regional sul-americano, a crise da Argentina e seu impacto sobre o Mercosul. Em síntese – para voltar à formulação de professor – o contexto internacional está mais próximo de um estado de natureza hobbesiano e mais distante da paz perpétua kantiana.

O esforço que se impõe, na perspectiva de um país como o Brasil, diante da situação acima descrita, é o de buscar manter a viabilidade e a pertinência de uma leitura grociana da realidade internacional. Ou seja, fazer do direito e da diplomacia instrumentos aptos para lidar com os conflitos e promover a cooperação. Daí o desafio imenso que representa o juízo diplomático como um juízo político sobre o sistema internacional. Não temos premissas indiscutíveis a aplicar a casos concretos. Os universais são fugidios, as analogias e os antecedentes precisam ser usados com cuidado e o juízo diplomático é um juízo do tipo reflexivo, no sentido de Hannah Arendt, voltado para extrair das especificidades da conjuntura o seu alcance geral.

O entendimento da realidade, base do juízo diplomático, não é apenas um entendimento intelectual abstrato; a experiência do concreto é também fundamental, pois ajuda a compreensão da textura do real. Num belo ensaio sobre o juízo político, Isaiah Berlin comenta essa relação entre a percepção da realidade e o juízo por meio de interessante paralelo. O botânico, segundo ele, não constrói um jardim com a mesma qualidade com que o faz um jardineiro; da mesma forma, um grande dietista não garante uma grande culinária. A isso se refere Camões, que sempre gosto de citar, quando, no último canto d’Os Lusíadas, no seu balanço geral das coisas, aponta ao governante: “Tomai conselho só d’exprimentados / Que viram largos anos, largos meses, / Que, posto que em cientes muito cabe, / Mais em particular o experto sabe” (X, 152). Experto, obviamente, com o sentido daquele que experimenta, que põe à prova.

Diplomacia presidencial

Dado fundamental nessa vertente do entendimento da realidade é o tema da liderança presidencial. No Brasil, vivemos num sistema presidencialista. Incumbe, assim, ao presidente da República fechar o sistema. O ministro das Relações Exteriores, por exemplo, é o colaborador do presidente no que diz respeito aos temas de política externa, mas a definição das diretrizes desta cabe constitucionalmente ao chefe de Estado. Assim, a atuação do ministro muda dependendo de quem ocupe a presidência. Exemplifico: o presidente George Bush não procede como procedeu o presidente Clinton; Juscelino Kubitschek não atuou como Getúlio Vargas, nem Ernesto Geisel como Jânio Quadros, para mencionar lideranças presidenciais, inclusive brasileiras, que exerceram um papel forte em matéria de política externa.

Uma das características de liderança exercida pelo presidente Fernando Henrique Cardoso é aquilo que os gregos chamavam de anquinoia, ou seja, a agilidade e a rapidez da inteligência. Ele não ignora a infinita complexidade da vida internacional, mas tem uma capacidade única de integrar seus fragmentos num padrão inteligível e de manter o rumo, o sentido de direção. Possuindo a capacidade de orientar-se na história, tem por isso mesmo uma capacidade especial de orientar o seu chanceler. Assim, ao fazer um primeiro balanço de minha gestão, registro o privilégio político e intelectual que foi ter sido ministro das Relações Exteriores do presidente Fernando Henrique Cardoso. As suas qualidades pessoais, a sua capacidade de liderança em política externa, que deriva do seu entendimento do mundo em sua complexidade, são componentes indiscutíveis da inserção internacional do Brasil durante os seus dois mandatos.

Agenda da opinião pública

Há certos dados que julgo importante mencionar neste balanço de gestão, que conformam o trabalho do chanceler numa democracia. A minha perspectiva não é a dos diplomatas, que operam no dia a dia da chancelaria e das suas dificuldades, mas sim a das solicitações que conformam o trabalho do ministro no Brasil, hoje.

Refiro-me, em primeiro lugar, à agenda da opinião pública. Só com opinião pública não se faz política externa, mas sem ela tampouco. A opinião pública é um dado da sustentabilidade política.

Em 1992, para recordar a minha experiência anterior, os itens mais salientes da agenda da opinião pública que tive que enfrentar foram as reivindicações dos dentistas brasileiros em Portugal, que buscavam o reconhecimento jurídico da sua capacidade de lá trabalhar, e o problema da concessão do visto ao Dalai Lama, para comparecer ao Fórum Global da Rio-92, que suscitou objeções da China, como tive a oportunidade de discutir em textos sobre a minha primeira gestão. A grande crise de política interna que levou ao impeachment do presidente Collor não transitou por controvérsias no plano da política externa, ao contrário, por exemplo, do que aconteceu em outras crises políticas, como a de 1964, que levou à instauração do regime militar e representou, no plano nacional, uma internalização da Guerra Fria e consequentemente uma grande discussão sobre política externa; ou a de 1954, que levou ao suicídio de Getúlio Vargas. Com efeito, em 1954 a união entre antiperonistas e antigetulistas foi um componente do debate interno, com implicações de política externa. Foi o que ocorreu com a saída de João Neves da Fontoura do Ministério das Relações Exteriores em 1953, que se viu acompanhada pela sua denúncia sobre a ligação entre João Goulart e os peronistas.

Ao contrário de 1992, 2001/2002 caracterizou-se, por conta da globalização e da diluição entre o interno e o externo, pelo impacto da internalização do mundo na vida do país. Na minha segunda experiência como ministro o caso paradigmático inicial foi o contencioso com o Canadá em torno do episódio da “vaca louca”, que revelou, com clareza, como uma medida zoofitossanitária de um país podia afetar a vida econômica do Brasil. A medida foi percebida como arbitrária, pois a aplicação do “princípio de precaução” não correspondia, nem remotamente, para as populações dos países do NAFTA a um risco de saúde derivado das exportações de carne brasileira.

O episódio da “vaca louca” foi o primeiro de muitos que permearam a agenda da opinião pública. Menciono, a título de ilustração, os debates em torno das negociações comerciais, em especial a ALCA, que levou à crise da substituição do diretor do IPRI e transitou pela discussão sobre o uso da tarifa consolidada ou da tarifa aplicada na análise da etapa de métodos e modalidades. A discussão do acordo com os Estados Unidos sobre o uso comercial de Alcântara; os desdobramentos no plano da segurança internacional dos ataques terroristas de 11 de setembro nos EUA; a crise da OPAQ (Organização para a Proibição das Armas Químicas) e a questão do Iraque são outros exemplos de temas que se inseriram na pauta da opinião pública. Observo que todos esses temas passam, de uma maneira ou de outra, pelo relacionamento com os EUA, que é hoje a única superpotência do sistema internacional.

É sabido que a mídia tem papel decisivo na conformação da agenda da opinião pública e que o tempo da mídia é o tempo online dos eventos, muito pouco aberto ao tempo mais lento dos processos que caracterizam a ação diplomática. Esse fato foi objeto de interessantes reflexões de Hubert Védrine, antigo ministro dos Negócios Estrangeiros da França, no seu livro-diálogo com Dominique Moïsi, Les cartes de la France à l’heure de la mondialisation.

Lembra Védrine que os meios de comunicação, que dispõem hoje de um poder de emissão e influência muito maior do que no passado, instauram na verdade um regime de opinião. Nesse contexto, aberto ao imponderável dos eventos, o governante é como um navegador que enfrenta ventos incertos. Um governo não pode operar se não levar em conta esse dado, pois a percepção da realidade é parte da realidade. Entretanto, um governo se verá tolhido, não poderá fazer nada, se se submeter apenas aos ventos. Como diz Védrine, uma política externa de cata-ventos torna-se errática. Não é por acaso que o nome popular do cata-vento é biruta... É por essa razão que hoje, no mundo democrático e no Brasil, o ministro das Relações Exteriores não tem as suas atividades restritas ao papel de negociador. Ele precisa ser um comunicador-pedagogo que, de maneira sistemática, hierarquiza os fatos e eventos e explica o porquê das ações de política externa. Uma das suas responsabilidades é, ao esclarecer a opinião pública, diferenciar as tendências dos modismos passageiros. Nesse sentido, cabe lembrar, para evocar a tradição do Itamaraty, que à época de Rio Branco – época só de imprensa escrita – foi ele mesmo um arguto e competente antecipador desse papel de comunicador do ministro das Relações Exteriores.

A essas considerações entendo conveniente agregar alguns outros aspectos que me vêm à mente e que resultam da leitura de um instigante livro de John B. Thompson que, ao analisar os escândalos políticos no mundo contemporâneo, discute a questão do poder e da visibilidade na era dos meios de comunicação.

Observa Thompson que, no mundo pós-Guerra Fria, o declínio da política ideológica e a complexidade dos temas realçaram a importância, na arena política, da credibilidade e veracidade dos dirigentes políticos. Ou, em outras palavras, do seu capital simbólico de confiabilidade.

Uma das dimensões do capital simbólico é a reputação, seja na vertente da competência, seja na da integridade. A reputação está sujeita a polêmicas, pois depende da estimativa dos outros, e está assim sempre aberta a desacordos e disputas. Nesse contexto, a confiança como capital social pode ou não ser um recurso renovável e faz parte do combate político o ataque, por vezes especulativo, ao capital de confiança do ministro ou do seu ministério. Para ficar apenas no plano institucional, menciono que, no correr de minha gestão, houve um ataque especulativo à competência negociadora do Itamaraty na área do comércio internacional que me coube debelar.

Essas considerações sobre a agenda da opinião pública, o papel dos meios de comunicação e o combate político são dados da equação que o ministro das Relações Exteriores do Brasil precisa resolver no dia a dia de sua gestão. Trata-se de um desafio de envergadura, pois com a globalização, a diluição entre o “interno” e o “externo” é tanto fato quanto percepção e por isso mesmo a política externa é uma política pública que visivelmente afeta a vida das pessoas. Essa visibilidade, observo, era menor no passado num país como o Brasil, inserido na América do Sul, sem problemas de fronteiras e mais distante dos focos de tensão presentes no centro do sistema internacional.

Os dois volumes de Mudam-se os Tempos – diplomacia brasileira 2001-2002 documentam a maneira pela qual busquei responder a esse desafio, explicando, hierarquizando fatos e situações, avaliando tendências e mostrando como se procurou traduzir necessidades internas em possibilidades externas.

Relacionamento com o Congresso Nacional

O desdobramento dessas reflexões sobre as exigências que cercam a vida do ministro das Relações Exteriores requer uma avaliação, que passo a fazer, do relacionamento, na minha gestão, com o Congresso e com a sociedade.

Observa o presidente Fernando Henrique Cardoso que no Brasil, desde a nossa Independência, o Congresso sempre foi forte, ainda que os partidos tenham sido frágeis. Ilustro essa avaliação do presidente Fernando Henrique Cardoso com dois exemplos na área de política externa.

Na década de 1840, no Império, o Parlamento se opôs, com sucesso, à renovação dos tratados de comércio celebrados com a Inglaterra, a França e a Áustria, por ocasião do período inicial de vida do Brasil independente. Recuperou-se, assim, a independência tributária do país, dada a importância das receitas do imposto aduaneiro no orçamento nacional, e fixou-se uma diretriz, que perdurou durante décadas, a respeito das inconveniências para o Brasil de celebrar, naquela fase da economia nacional, acordos comerciais delimitadores do nível das tarifas, como mostraram nos seus estudos, entre outros, Pandiá Calógeras, José Honório Rodrigues e Amado Cervo.

Em 1890, no início do período republicano, o então ministro das Relações Exteriores, Quintino Bocaiúva, celebrou, com a Argentina, um tratado que dividia pela metade o território objeto de disputa entre os dois países. O tratado foi rejeitado pelo Congresso e a solução da disputa deu-se por meio de arbitragem internacional. É a famosa questão de Palmas, na qual Rio Branco logrou sua primeira vitória jurídico-diplomática.

Feito o registro desses antecedentes, para valer-me da linguagem diplomática, cabe perguntar: qual a dimensão jurídico-constitucional do papel político do Congresso hoje, à luz da minha experiência? A Constituição de 1988 exprime uma certa parlamentarização do presidencialismo e o Congresso tem, entre suas competências, a de fiscalizar e controlar a atividade do Executivo. Uma das maneiras de exercer esse poder de controle e fiscalização está contemplada no artigo 50, que confere ao deputado ou ao senador tanto a possibilidade de convocar o ministro para expor matéria determinada, quanto a de encaminhar pedido de informação a ser atendido no prazo de 30 dias, respondendo o ministro por crime de responsabilidade por informações inverídicas.

A presença da política externa na agenda da opinião pública, que descrevi, tem, como é natural, ressonância e repercussão no Congresso Nacional, que se vale de suas competências – competências, observo, bem mais amplas do que as que existiam na Carta de 1969, que foi a que vigorou no período do regime militar, ou mesmo na Constituição de 1946. Assim, em 2001-2002 foi forte o interesse do Congresso Nacional pela política externa, em especial da oposição.

Quão substantivo terá sido esse interesse é uma pergunta que eu mesmo me faço. Quanto foi tático? Quanto foi estratégico? Quanto foi ideológico? Independentemente das respostas, o fato é que a oposição teve nesse período um acentuado interesse pela política externa. E, como foi a oposição que ocupou as presidências das Comissões de Relações Exteriores na Câmara e no Senado Federal e da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul (Representação Brasileira), esse dado político tornou-se parte relevante do meu relacionamento com o Congresso. Registro que suas presidências foram ocupadas por ilustres membros da oposição, pessoas muito dignas, muito respeitadas, mas que exerceram sua função, como é natural numa democracia, também com uma leitura oposicionista da realidade e do que isso significa no jogo e no combate parlamentar.

Em meus quase dois anos de gestão fui três vezes ao Plenário do Senado. Ali estive no primeiro semestre de 2001, logo após ter assumido o ministério, por conta do contencioso da “vaca louca” com o Canadá. Nas outras vezes fui convocado devido a desdobramentos de dificuldades presentes na agenda internacional. Compareci no segundo semestre de 2001 por conta do 11 de Setembro – quando o interesse estava voltado para a questão do terrorismo e de nossas posições, e uma terceira vez, no primeiro semestre de 2002, para tratar do tema do aço e das restrições impostas pelos Estados Unidos às exportações brasileiras naquele setor.

Gostaria de lembrar que o antecedente imediato da ida de um ministro das Relações Exteriores ao Plenário do Senado foi o do chanceler Saraiva Guerreiro em 1982, por ocasião da Guerra das Malvinas. Foi sua única ida ao Plenário do Senado, durante uma gestão que se estendeu por seis anos. Eu aí estive por três vezes durante uma gestão que não chegou a dois anos completos.

Também o número de ocasiões em que compareci às Comissões de Relações Exteriores da Câmara e do Senado contrasta significativamente com a gestão dos meus antecessores imediatos, inclusive com a minha experiência de 1992. Fui, então, uma só vez à Comissão de Relações Exteriores da Câmara para fazer uma exposição sobre as linhas gerais da política externa e não para tratar de temas tidos como polêmicos por conta da agenda da opinião pública.

Relacionamento com a sociedade

A organização dos interesses e a articulação dos valores hoje não se canalizam e expressam apenas por meio dos partidos ou do sistema político. Além das tradicionais instituições representativas de interesses, como por exemplo os sindicatos operários e as organizações patronais, vem ocorrendo uma democratização da sociedade por meio da ação dos movimentos sociais. Disso é exemplo a atuação das organizações não governamentais. Isso é a consequência do enraizamento das práticas democráticas aprofundadas nos últimos anos – enraizamento que tanto deve à reflexão e à ação do presidente Fernando Henrique Cardoso e da dra. Ruth Cardoso.

Quais são os desdobramentos do aprofundamento das práticas democráticas para a ação diplomática? O trabalho de preparação e a composição da delegação brasileira à Conferência de Durban, na África do Sul, em 2001, que tratou de racismo e direitos humanos, ilustra a nova realidade, pela ativa presença de entidades e representações da sociedade civil, tanto na preparação de nossas posições, quanto na sua defesa na própria Conferência. O mesmo ocorreu na preparação de posições e na composição da Delegação brasileira à Conferência de Joanesburgo de 2002, que tratou dos temas do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável. Com efeito, além de uma coordenação intergovernamental, o Fórum de Mudanças Climáticas ilustrou a ampla participação da sociedade civil no encaminhamento do tema do meio ambiente. No trato das Conferências de Durban e de Joanesburgo com essa abertura para a sociedade valeram-me as experiências da Rio-92, na qual atuei como chanceler, pois a Conferência do Rio antecipou essa tendência de uma participação mais abrangente na condução da política externa.

Também as negociações comerciais em curso têm esse papel. Exprimem, por parte do Itamaraty, o esforço de lidar com a democratização mais abrangente da sociedade. A SENALCA (Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos Relativos à ALCA), a SENEUROPA (Seção Nacional para a Negociação Mercosul/União Europeia) e o GICE (Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comércio Internacional de Mercadorias e Serviços) representam, pela natureza da sua composição, o esforço da construção de um espaço público voltado para o debate em torno das três grandes negociações em que o nosso país está envolvido: ALCA, União Europeia e OMC.

A Coalizão Empresarial, que opera a partir da Confederação Nacional da Indústria e que está aberta a todo o setor produtivo, tem a relevância de um ponto focal muito importante, que obtém e repassa informações relevantes sobre a microeconomia e as cadeias produtivas. Sem essas avaliações não se conduz apropriadamente uma diplomacia do concreto, que é base da ação diplomática no campo das negociações comerciais internacionais. Foi por essa razão que dei novo impulso ao entrosamento com a Coalizão Empresarial na formulação de nossas posições negociadoras, valendo-me na fixação dessa diretriz tanto de minha experiência prévia no setor privado, quanto de minha experiência em Genebra como embaixador junto à OMC.

Menciono também o Comitê Empresarial do Itamaraty, cuja utilidade é indiscutível e que foi criado pelo presidente Fernando Henrique quando chanceler.

Em síntese, resumindo para prosseguir: o Congresso e a sociedade hoje são dados importantes na equação das responsabilidades do ministro. Também o é a tarefa de lidar com a agenda da opinião pública nos seus desdobramentos ou o fato de que num mundo em mudança os antecedentes são importantes, mas não bastam para orientar o desafio do juízo diplomático. Foi o que verifiquei na minha experiência de ator confrontado com novas realidades.

Considerações sobre o risco

Já mencionei as diferenças entre 1992 e 2001-2002 que caracterizam os contextos internacional e regional. Diria que em 2001-2002 estamos vivendo, para usar palavras de Camões, em “tempo de tormenta e vento esquivo”. Essa situação requer consideração sobre o tema risco e política externa.

O conceito de risco é um conceito da Idade Moderna, distinto da ideia de boa ou má sorte, de fortuna ou desfortuna. A origem do conceito de risco está na novidade representada pelas navegações portuguesas. Do risco no espaço, de que se origina o seguro marítimo, passou-se ao risco no tempo, por exemplo, o capital de risco nas atividades econômico-produtivas. O risco tem aspectos positivos e negativos. O capitalismo moderno tem no risco um caminho de inovação e de progresso e administra os seus aspectos negativos através do seguro. A própria seguridade social, por exemplo, é uma forma institucionalizada e coletiva de uma sociedade lidar com o risco.

Existe o risco que pode ser qualificado de tradicional. Por exemplo, na atividade agrícola, a chuva, a seca, a geada. Mas há também o risco que Anthony Giddens, no seu livro sobre a globalização, Runaway World, denomina risco manufaturado, que configura o novo risco do risco. O risco tradicional comporta a possibilidade de cálculo e as projeções, os cenários são métodos por meio dos quais as pessoas e as instituições lidam com o risco. Hoje, o fato novo, diz Giddens, é o desconhecimento do nível do risco. Na agenda internacional são exemplos de risco manufaturado: o risco ecológico, fruto da mudança climática de que se ocupa o Protocolo de Quioto; o risco nuclear, que levou ao TNP (Tratado sobre Não Proliferação de Armas Nucleares) e ao CTBT (Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares) no âmbito do tema mais amplo do desarmamento; o risco do meltdown da economia mundial, presente nas crises financeiras, que vem suscitando discussões sobre uma nova arquitetura financeira internacional.

Na avaliação do risco manufaturado o problema fundamental é a diluição cada vez maior entre o dado e o construído. Com efeito, a intervenção da ciência na natureza é hoje corriqueira. Basta pensar na clonagem. É por isso que a segurança dos pareceres científicos e das opiniões técnicas é tida como precária, seja, por exemplo, no campo da economia, seja no da ciência. Qual a confiabilidade das agências de rating do risco? O que medem efetivamente? Em que medida o “princípio de precaução” indica caminhos ou paralisa a atividade, para lembrar a agenda do comércio internacional de agricultura no capítulo dos transgênicos ou das medidas zoofitossanitárias? Em síntese, o novo risco do risco envolve a crescente dificuldade de se avaliar o tamanho do risco. Quais as consequências disso na condução da política externa?

Gestão de risco é uma responsabilidade governamental, inclusive em matéria de política externa. A situação da Colômbia, a questão do Iraque, a crise política da Venezuela, os problemas do terrorismo que estamos vivendo ilustram minha observação. O risco em política externa evidentemente é diferente do risco com o qual lida o presidente do Banco Central, o risco com o qual lida o ministro da Fazenda. É, no entanto, um risco significativo e a gestão desse risco, que passa pelo risco manufaturado ou deliberadamente fomentado, é igualmente parte dos requisitos do cargo de ministro das Relações Exteriores do Brasil nos dias de hoje. Lidar com ele é um aspecto das suas responsabilidades e do desafio que essas representam.

O inesperado

O risco leva a uma reflexão sobre o papel do imprevisto e do inesperado na condução da política externa. Guimarães Rosa dizia, em Grande Sertão: Veredas, que “o real não está na saída nem na chegada: ele se dispõe para a gente é no meio da travessia”. E Machado de Assis, em Esaú e Jacó, fala do imprevisto como “uma espécie de deus avulso”, que “pode ter voto decisivo na assembleia dos acontecimentos”.

Minhas expectativas em janeiro de 2001, quando assumi o ministério viram-se em parte atropeladas na travessia. Pretendia, então, concentrar o foco de atuação nas negociações econômico-comerciais e avançar no aprofundamento do Mercosul e na organização do espaço sul-americano. Os cenários, tanto no plano interno quanto externo, pareciam muito positivos. Tais expectativas, no entanto, não se materializaram. Vários imprevistos surgiram, entre eles o 11 de Setembro; a nova agenda de segurança internacional e as dificuldades naturais que ela tem criado para a agenda do desenvolvimento; a deterioração da economia argentina e seu impacto no Mercosul; a fragilidade na América do Sul, que se agudizou a partir de 2001, etc.

Ortega y Gasset , em sua conhecida formulação, apontava que “eu sou eu e as minhas circunstâncias”. Menos conhecida, porém, é a sequência: “se não as salvo – isto é, minhas circunstâncias – não me salvo eu”. Ora, nosso entorno regional é a circunstância do nosso fazer diplomático e sua fragilidade nos afeta. Dos imprevistos acima mencionados decorreram duas preocupações básicas que muito influíram nas orientações que dei à minha gestão.

A primeira foi a de preservar a agenda de desenvolvimento e as negociações econômico-comerciais para salvaguardar os interesses nacionais sem vê-los comprometidos pela nova agenda de segurança internacional. A segunda foi manter da melhor maneira possível a circunstância do nosso fazer diplomático.

Meu objetivo foi estar atento para evitar o risco de isolamento do Brasil, levando em conta as tendências do sistema internacional. Com efeito, há riscos nesse isolamento, riscos inclusive para um país de escala continental como o Brasil, que, embora seja, como lembra George Kennan, um monster country, construiu, na sua história, através de sua política externa, um soft power de credibilidade e um acervo de positiva presença diplomática bilateral e multilateral de natureza geral. Manter e ampliar esse acervo é importante para evitar o risco do isolamento internacional do Brasil, pois hoje a autonomia não se constrói pelo isolamento, mas, sim, pela participação no mundo, como indica o embaixador Gelson Fonseca Jr. no seu livro sobre a legitimidade internacional. De fato, nossa participação no mundo e a qualidade da nossa inserção internacional dependem da nossa capacidade de atuar na elaboração das normas e das pautas de conduta que regem os atores da vida internacional. Isso, é claro, vale tanto para o econômico quanto para o político.

Depois dessas considerações de caráter mais geral sobre a própria natureza e as circunstâncias que conformam hoje o exercício da política externa, lastreadas no embate entre os conceitos e a experiência vivida, gostaria de comentar alguns pontos específicos de minha gestão.

II – Diplomacia econômica

Creio que seria importante, inicialmente, tecer algumas considerações sobre a questão da diplomacia no campo econômico e de sua prioritária importância para o Brasil. Na análise do tema pesou minha experiência angariada como embaixador junto à OMC, o que vivi no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio e, naturalmente, meu passado no setor privado, numa empresa como a Metal Leve, que fez das exportações um dos seus objetivos.

Desempenho exportador é condição sine qua non para aumentar a autonomia. Com efeito, a melhoria do desempenho exportador exerce um impacto positivo no perfil das nossas contas externas, impacto que se acentua em uma época de sucessivas crises de confiança em relação às economias emergentes. A preocupação com o desempenho exportador, portanto, diz respeito tanto à sustentabilidade macroeconômica do Brasil, quanto à sua autonomia. Daí a relevância do tema das condições de acesso a mercados, não apenas na sua vertente de promoção comercial como na das negociações comerciais, sejam essas birregionais, multilaterais ou bilaterais, voltadas para remover barreiras tarifárias e não tarifárias que dificultem as exportações brasileiras. O conjunto dessas negociações tem também o objetivo de preservar a estrutura geograficamente diversificada dos mercados do Brasil no exterior. É, assim, também nessa vertente um esforço para preservar uma conquista – a estrutura diversificada de nossas exportações – que é, por sua vez, para voltar ao que já foi dito, um capítulo da gestão de risco nessa área.

É nesse contexto que se inserem os três grandes tabuleiros das negociações comerciais do nosso país na atualidade: o da OMC, o da União Europeia/Mercosul e o da ALCA.

ALCA

Quanto à ALCA, meu objetivo inicial foi manter o calendário original, resistindo aos que desejavam acelerá-lo. Houve, nesse sentido, grande movimentação diplomática pessoal minha. A coordenação intra-Mercosul foi o primeiro passo que demos para resistir com sucesso a esse cronograma acelerado. Isso se confirmaria na Reunião Ministerial de Buenos Aires de 2001. A outra preocupação foi a ideia do equilíbrio do processo negociador, tendo em vista a amplitude dos interesses do Brasil. A Ministerial de Quito de 2002 confirma essa diretriz preservando o espaço de decisão para a próxima administração, que herda, assim, riscos e oportunidades, mas não hipotecas. Essa postura exprime uma visão de responsabilidade política que leva em conta o fato de ser a negociação da ALCA uma negociação cercada de controvérsias que foram explicitadas no meu relacionamento com o Congresso e no trato da questão perante a agenda da opinião pública.

União Europeia/Mercosul

Em relação às negociações União Europeia-Mercosul, empenhei-me em procurar o adensamento de algo que era mais aspiração do que negociação. Em 2001 avançamos por meio da apresentação de ofertas recíprocas – embora as da União Europeia permaneçam, na nossa avaliação, modestas, e, as nossas, isto é, as do Mercosul sejam percebidas pela contraparte europeia como igualmente modestas, o que é natural no início de um processo negociador. O empenho brasileiro foi importante para materializar a reunião do Rio em julho de 2002 e, a despeito da fragilidade do Mercosul e das dificuldades derivadas do alargamento na agenda da União Europeia, conseguimos chegar a um calendário e a um cronograma de negociações. Manter o tabuleiro Mercosul/União Europeia vivo foi não só um ganho que esta administração lega para a próxima, como também a expressão de um esforço na linha estratégica de preservar a diversificação dos mercados do Brasil.

OMC

A OMC foi sempre para o Brasil um locus privilegiado de uma visão de futuro sobre a estruturação jurídica do comércio internacional. Por quê? Porque nossos interesses são diversificados e, por isso, só podem ser tratados na sua inteireza no plano multilateral; porque há na OMC a possibilidade da geometria variável na formação de coligações negociadoras; porque, no âmbito da OMC, temos um ativo de credibilidade que nos dá peso, e, finalmente, porque havia o risco do fracasso do multilateralismo comercial depois do 11 de Setembro.

Com efeito, à luz do insucesso de Seattle e do risco de uma exacerbação da leitura hobbesiano-maquiavélica da realidade internacional, a Conferência de Doha estava cercada de maus agouros. Esses iam além da dimensão do comércio multilateral, pois poderiam comprometer a Conferência de Monterrey de 2002 sobre financiamento ao desenvolvimento e a implementação da Cúpula do Milênio. O que estava em jogo em Doha era, portanto, não só a viabilidade do multilateralismo comercial, como também o multilateralismo no seu sentido amplo, como dimensão importante e decisiva, na visão brasileira, do funcionamento do sistema internacional. Entender Doha, portanto, apenas na lógica do comércio multilateral – onde é, certamente, algo de capital importância –, sem levar em conta essa dimensão política, é empobrecer o alcance do seu processo negociador. Como se sabe, logramos obter um abrangente e relevante mandato negociador em Doha, e esse resultado foi provavelmente o ponto alto de minha gestão, pois tive um papel direto nas negociações que conduziram a esse mandato.

Nesta altura, retorno aos desafios inerentes à ação do ministro das Relações Exteriores, hoje. Há momentos em que ele está sozinho, não tem assessor, não tem ninguém por perto. Em Doha ficamos, na fase final da Conferência, negociando por 48 horas ininterruptas. As pessoas que participaram dessa fase não tinham nenhum colaborador a quem pudessem recorrer. Foi preciso avaliar bem o que se estava fazendo e decidir na hora. Nesses casos ou o ministro tem informação e conhecimentos ou se vê atropelado pelo processo e pela competência dos outros. Esse é outro componente dos requisitos do cargo de ministro das Relações Exteriores. E não apenas na área econômica. Ilustro com uma referência à área ambiental, em que qualquer discussão envolve análise e conhecimento aprofundados. O tema das mudanças climáticas ou o da biodiversidade, para dar apenas dois exemplos, apresentam dificuldades que não serão contornadas por formulações simplificadoras.

A reformulação da área econômica do Itamaraty

Para lidar com a inédita complexidade dos três grandes tabuleiros de negociações em que o país está hoje envolvido, decidi promover a reformulação da área econômica do Itamaraty. Coloquei em funcionamento uma estrutura matricial voltada para permitir o acompanhamento simultâneo dos três processos e, dessa maneira, além de se ter uma visão de conjunto do interesse nacional, estimular, institucionalmente, o aprofundamento dos conhecimentos sobre temas como, por exemplo, regras de origem. Essas, pela natureza de uma área de livre-comércio são, nas negociações com a União Europeia ou na ALCA, temas correlacionados. Da mesma maneira, problemas de acesso a mercados, problemas de defesa comercial, temas de propriedade intelectual, temas de solução de controvérsias, dentre outros, passaram a ser examinados em profundidade por equipes que a eles se dedicam e que estão capacitadas a processar, de maneira integrada, a informação que vem da negociação desses processos, nos três tabuleiros.

Sei das dificuldades de funcionamento de uma estrutura matricial e mesmo na empresa privada, onde, como disse, também tenho experiência, sua implementação não é simples. Creio, no entanto, que essa reformulação, concebida em função das experiências prévias em Genebra e no MDIC, foi indispensável. Permitiu viabilizar complexas negociações em três tabuleiros e também preservar o locus standi do Itamaraty e a legitimação de sua competência perante a agenda da opinião pública em matéria de diplomacia comercial. Essa, como mencionei, viu-se colocada em questão por aquilo que qualifiquei de um ataque especulativo à reputação de competência da Casa, que tem a sua raiz mais profunda, no meu entender, na dimensão conflitiva das negociações comerciais.

Conflitos nas negociações comerciais

Com efeito, as negociações comerciais acima mencionadas requerem, para o seu entendimento o que Putnam, um estudioso norte-americano, qualificou de two-level of analysis. São, ao mesmo tempo, negociações para fora e para dentro do país. De fato, qualquer negociação mais relevante desse tipo é, hoje, uma dupla negociação, que no nosso caso se explica pela amplitude dos interesses ofensivos e defensivos do Brasil, que derivam da estrutura diversificada da economia brasileira. Como já observei em mais de uma oportunidade, processos de liberalização comercial envolvem dois tipos de políticas públicas: (i) políticas redistributivas, porque a liberalização comercial significa que uns ganham e outros perdem, daí o conflito; e (ii) políticas regulatórias, porque hoje nenhuma dessas negociações deixa de estabelecer a internalização de normas na vida de um país. Essa internalização representa um limite operacional à soberania, o que também induz a conflitos políticos sobre a conveniência desse limite. A “Trade Promotion Authority” aprovada no Congresso dos Estados Unidos, por exemplo, explicita o resultado das negociações para dentro da sociedade americana, que influenciam o seu processo negociador para fora.

O papel da CAMEX

Outro ponto que me parece relevante sublinhar neste balanço é o papel da CAMEX como instância de articulação no âmbito governamental. A CAMEX, à maneira da Câmara de Política Econômica, foi no plano da administração uma das formas de gestão do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Trata-se de um locus de coordenação e decisão ensejador da harmonização de um importante conjunto de posições negociadoras baseadas na visão dos distintos ministérios que têm atuação e impacto no comércio internacional do Brasil.

A decisão sobre a tarifa aplicada na negociação da ALCA, por exemplo, foi tomada no âmbito desse locus institucional. As decisões sobre os contenciosos na OMC, para mencionar um tópico em grande evidência – algodão (Estados Unidos), açúcar (União Europeia), aço (Estados Unidos), suco de laranja (Estados Unidos) – também foram tomadas no âmbito da CAMEX. A importância de um órgão como esse decorre da necessidade de avaliar não apenas o interesse setorial, mas sobretudo o interesse nacional. Exemplifico. Como se sabe, o sistema de solução de controvérsias da OMC é um sistema intergovernamental e, por essa razão, o interesse privado só alcança a OMC se o governo estender a esse interesse sua proteção diplomática, convertendo-o num interesse nacional. Nessa discussão é preciso avaliar as consequências e saber como se pode tecnicamente levar adiante um processo dessa natureza.

Para conduzir apropriadamente essa discussão, criei a área de contenciosos como parte da reformulação da área econômica, valendo-me também na sua concepção da experiência de Genebra. A área surgiu da necessidade de criar um ponto focal, atribuindo ao Itamaraty maior densidade no trato da multiplicação dos contenciosos que o Brasil vem enfrentando. Na discussão sobre em que casos é conveniente acionar o sistema de controvérsias da OMC, uma visão meramente setorial já não é possível. É evidente, por exemplo, que o contencioso do açúcar com a União Europeia vai afetar as nossas relações com o conjunto de países em desenvolvimento que se beneficiam do sistema de preferências da Europa em relação a suas exportações. É óbvio que o algodão vai mexer com interesses fortes dos Estados Unidos. É claro que o suco de laranja, que é possivelmente o caso mais simples juridicamente, vai mexer com a política no Estado da Flórida, o que terá, talvez, consequências no plano internacional. A avaliação do por que iniciar ou não um contencioso no caso da soja foi além desse tipo de avaliação política, pois a questão da soja possui uma dimensão técnica que cabe mencionar, a título de ilustração. O problema não estava na comprovação do prejuízo, mas, sim, na análise do lucro cessante, lucro cessante este cada vez mais difícil de se demonstrar, no momento, com o aumento dos preços da soja no mercado internacional.

Esse é o tipo de avaliação que cabe fazer no conjunto e a CAMEX propicia-nos o foro apropriado para tal. É lógico que o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento discute os temas na perspectiva do agronegócio, que é um setor fundamental no comércio internacional do Brasil. Também é óbvio que o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior ou o Ministério da Fazenda se ocupam dos seus interesses à luz das suas responsabilidades e de suas “constituencies”, das suas freguesias. Isto é parte do processo de coordenação intergovernamental. Na última reunião da CAMEX no governo Fernando Henrique Cardoso, o conjunto dos interesses que foram avaliados e ponderados passou por tópicos de antidumping ou do que devia entrar ou sair das listas de inclusão e exclusão da Tarifa Externa Comum (TEC) e nas discussões essa diversidade de visões estava presente.

Outras oportunidades

Ao mesmo tempo em que tratamos dessas três grandes negociações, procurando adensar a competência do Itamaraty e explicar como funciona essa coordenação intergovernamental, buscou-se também no governo Fernando Henrique Cardoso estimular outras oportunidades. Penso especialmente na nossa ação com relação à China, Índia e Rússia, quer na economia, quer no capítulo da cooperação científica e da cooperação política. Em Mudam-se os Tempos v. 2 incluí dois textos sobre essa matéria. Em síntese, deu-se continuidade àquilo que é uma manifestação da lógica dos interesses da política externa brasileira.

Da mesma maneira, a viagem ao Japão foi uma viagem importante, na medida que ajudou a preservar o patrimônio histórico do nosso entendimento político e econômico com aquele país. Isto significa atribuir ao Japão sua devida importância e preservá-lo como um parceiro do Brasil. Também o acordo que negociamos com o México foi importante pois, além das proximidades culturais e do relacionamento do passado no campo político interessa ao Brasil trabalhar um relacionamento importante com o México e interessa ao México diversificar as suas relações econômicas.

Qual a conclusão teórica que o professor que sou gostaria de tirar desses exemplos? Que a diplomacia econômica comporta uma leitura grociana da realidade. Há conflito e há cooperação, mas ambos transitam pelo direito e pela diplomacia. O sistema comercial tem, em função da interdependência da economia mundial, uma propensão a ser rule-oriented, a ser regido por normas, o que é consequência da reciprocidade dos interesses. Isso é válido para os Estados Unidos, e a ação do USTR, Robert Zoellick, é muito clara neste sentido, o mesmo cabendo dizer da União Europeia, pela ação do comissário Pascal Lamy. Em outras palavras, as duas grandes potências no plano econômico têm a percepção de que uma leitura grociana da realidade é compatível com a realidade e com os seus interesses e essa leitura é congruente com a nossa visão.

Diplomacia econômica e diplomacia política

Além da dimensão política mais geral da diplomacia desenvolvida no campo econômico, que mencionei acima, diria que há uma diplomacia que na sua especificidade própria é tanto econômica quanto política. É o caso do Mercosul e da América do Sul. Tal dimensão é muito mais abrangente, pois vai além do meramente econômico para constituir-se em um projeto estratégico. É uma força profunda da diplomacia brasileira desde Rio Branco. É a ideia da transformação das fronteiras – que discuto no meu livro A identidade internacional do Brasil – de fronteiras-separação em fronteiras-cooperação.

Em matéria de Mercosul, gostaria de lembrar a formulação que fiz e que o presidente Fernando Henrique Cardoso chancelou: o Mercosul para nós é destino e não opção. E para manter esse destino lembro que, em 2001, o que se procurou fazer foi uma “calibragem” para manter o projeto estratégico em funcionamento. Foi o que se buscou nas reuniões de Assunção e de Montevidéu, ambas realizadas em 2001, no primeiro e no segundo semestre, respectivamente, nas quais tivemos que lidar com problemas expressivos de exceções e perfurações da Tarifa Externa Comum criados pela gestão do ministro Cavallo na Argentina.

Em 2002 houve o aguçamento da crise política e econômica da Argentina, que teve um forte impacto tanto no Uruguai quanto no Paraguai. Para o Uruguai significou a diminuição do comércio, a diminuição do turismo e a crise da sua praça financeira. Para o Paraguai representou o enfraquecimento de um país cuja economia tem conhecidas debilidades. O nosso esforço foi o de manter, no segundo semestre de 2002, na presidência “pro tempore” do Brasil, o projeto em funcionamento. Daí o apoio aos parceiros, em especial a ênfase na colaboração com a Argentina e a atenção dada ao governo Duhalde. Lembro que no caso do Paraguai, onde vive um significativo número de brasileiros – os brasiguaios – compartilhamos a usina de Itaipu, um enorme projeto binacional. Menciono igualmente uma série de temas zoofitossanitários recentes, como o da aftosa e seus desdobramentos, para indicar a complexidade da agenda de manutenção do projeto Mercosul nesta época de crise.

Além do Mercosul propriamente dito, cabe referência ao Mercosul ampliado que envolve o Chile e a Bolívia. Com o Chile, celebramos em 2002 um acordo econômico, um novo ACE. Este tem uma importância econômica para assegurar recíproco acesso a mercados, mas tem também significado político. Com efeito, era a hora de mostrar, em um momento de fragilidades, que o Brasil e o Chile, como parte do Mercosul ampliado, avançavam na sua integração econômica e mostravam, assim, a qualidade do desempenho do projeto Mercosul no âmbito mundial.

Em relação à Bolívia, a base do adensamento das nossas relações tem sido o gás. Trata-se de tema que remonta à década de 30, que esteve sempre presente na visão do presidente Fernando Henrique Cardoso como parte da sua concepção de integração energética e que foi viabilizado pela construção do gasoduto.

Celebrou-se, também, em dezembro de 2002, o Acordo-Quadro Mercosul-Comunidade Andina, cuja relevância política e econômica está ligada à ideia-força da organização do espaço sul-americano, tema recorrente da política externa do presidente Fernando Henrique Cardoso. Dele é exemplo a ação diplomática que o Brasil, na gestão Lampreia, teve para equacionar o contencioso entre o Equador e o Peru, como parte da construção do clima de paz na região.

Neste contexto cabe sobretudo realçar a inédita iniciativa presidencial de Fernando Henrique Cardoso de convocar a Cúpula de presidentes da América do Sul, a Cúpula de Brasília de 2000, seguida pela Cúpula de Guaiaquil de 2002. Elas representam a dimensão mais abrangente do esforço de organização do espaço sul-americano e se traduz na ideia de fazer a melhor economia da nossa geografia comum. Há, em função destas duas Cúpulas, um claro reconhecimento do papel do Brasil na articulação da infraestrutura da região, e na consolidação da IRSA. Esta não deixa de ser um desdobramento do “Avança Brasil”, e tem o mérito de ser um planejamento baseado em projetos concretos e não em abstrações retóricas.

Cumpre também mencionar a importância atribuída ao Tratado de Cooperação Amazônica, que acabamos de converter numa Organização com secretaria permanente, em dezembro de 2002. Esta institucionalização tem significado econômico, ambiental e político e se insere nesta mesma visão voltada para conferir um novo patamar à organização do espaço sul-americano.

Nestas reflexões sobre a América do Sul, elenco igualmente a preocupação com a situação da Venezuela e refiro-me à iniciativa tomada no Grupo do Rio, em reunião presidencial, realizada na Costa Rica, no primeiro semestre de 2002. O presidente não pôde comparecer e atuei, com a ideia de configurar claramente, no âmbito da OEA, com base na Carta democrática, a inaceitabilidade de um golpe de estado. O apoio à democracia na Venezuela foi a tônica da nossa atuação e ela se adensou no correr de dezembro, numa situação de governabilidade extremamente delicada, que exigiu do ministro uma atenção direta.

Em síntese, resumindo para prosseguir – e lembrando que o que foi exposto até agora está amplamente discutido em textos recolhidos no volume 1 de Mudam-se os tempos –, procurei mostrar a dimensão econômica da diplomacia, sua importância, razões, objetivos; aquilo que se fez nesse período; de que modo se reformulou a área econômica e qual o significado do duplo nível da análise, ou seja, da negociação para dentro e para fora, com os interlocutores internacionais. Na discussão da negociação para dentro, tratei do papel do locus institucional representado pela CAMEX como parte deste processo. Em seguida, passei a discutir aquela área onde a diplomacia política e a diplomacia econômica explicitamente se conjugam: Mercosul, Mercosul ampliado, América do Sul, Tratado de Cooperação Amazônica, vertentes contemporâneas de uma “força profunda” da política externa brasileira que é do nosso relacionamento construtivo com os países vizinhos e que se traduz numa cooperação aprofundada, voltada para a competitividade e melhoria conjunta da nossa inserção no mundo.

Diplomacia política: segurança internacional e terrorismo

Nas considerações gerais sobre temas de diplomacia política cabe realçar o 11 de Setembro e seus desdobramentos, que significaram para os Estados Unidos a internalização, no seu território, dos conflitos do mundo. Em síntese, os Estados Unidos passaram a ter que lidar com a globalização na sua multiplicidade de vertentes, inclusive as negativas, num mundo que opera por redes públicas e privadas, que ensejam a fragmentação das cadeias do poder. Em função disso, impõe-se, para enfrentar o terrorismo, a cooperação intergovernamental. Não é essa a leitura preponderante que os Estados Unidos fazem em matéria de segurança, que está permeada de um lado pelos dados do seu poder como a única superpotência no sistema internacional e, de outro por sua visão de um estado de natureza de guerra de todos contra todos, ou seja, por uma leitura hobbesiana das realidades da insegurança internacional.

No que diz respeito ao 11 de Setembro, a grande iniciativa diplomática brasileira foi a invocação do TIAR (Tratado Interamericano de Assistência Recíproca) – ou Pacto do Rio. A iniciativa nos deu uma liderança na solidariedade regional e foi inteiramente compatível tanto com as resoluções aprovadas no âmbito da ONU quanto com aquilo que estipula a Constituição de 1988 em matéria de repúdio ao terrorismo. A Resolução aprovada no âmbito do Pacto do Rio representa um compromisso preciso de cooperação, que não contempla o uso da força. Daí a expressão inequívoca da nossa solidariedade aos EUA, formulada de maneira congruente com o ordenamento jurídico nacional.

A invocação do TIAR é um excelente exemplo de como o conhecimento do Direito Internacional Público é relevante na formulação de diretrizes de política internacional, como procurei mostrar de forma mais circunstanciada na exposição ao Plenário do Senado, reproduzida no primeiro volume de Mudam-se os tempos, onde examino igualmente as novas facetas do terrorismo.

Chamo a atenção, como professor de Direito, para este aspecto, pois a invocação do TIAR representou uma solução construtiva, juridicamente sólida para o inesperado do ataque aos EUA e do que significa, em matéria de novo nível de risco, hoje presente na agenda de segurança internacional. Teve o mérito político de “calibrar”, na linha da tradição diplomática brasileira, o espaço existente para uma leitura grociana da realidade internacional.

Como é sabido, o que se seguiu ao ataque terrorista de 11 de setembro foram as operações militares no Afeganistão, base logística que o regime talibã ofereceu para Al-Qaeda. Estas foram respaldadas multilateralmente pelas resoluções da ONU, que conferiram o lastro jurídico de amplo apoio diplomático, logístico e de inteligência que viabilizou o sucesso desta operação pelos Estados Unidos.

O clima gerado nos Estados Unidos pela percepção do sucesso militar das operações no Afeganistão teve sequelas. Uma de suas facetas foi a crise que levou, em 2002, ao afastamento do diretor-geral da OPAQ. No correr desta crise ficou claro não só o empenho do governo do presidente Bush como também a sua capacidade de obter um respaldo multilateral para a leitura que fez da realidade internacional nesta área de segurança internacional, que diz respeito ao controle das armas químicas.

A questão do Iraque foi o novo desdobramento que se colocou na agenda internacional, tal como formulado com clareza pelo discurso do presidente Bush na Assembleia Geral da ONU em setembro de 2002. Na ocasião, na abertura dos debates da Assembleia Geral, fiz uma vigorosa e decidida defesa do multilateralismo. O empenho brasileiro foi o de enquadrar o assunto com base numa leitura grociana da realidade internacional, dando ao Conselho de Segurança o papel que lhe cabe pela Carta das Nações Unidas, ou seja, apenas a ele cabe a autorização do uso da força na questão do Iraque. Esta posição foi reiterada perante a agenda da opinião pública e também no circuito diplomático da ONU no correr das negociações que levaram, em novembro de 2002, à aprovação, por unanimidade, de Resolução do Conselho de Segurança. A resolução expressa uma vitória do multilateralismo, mas só nos próximos meses se saberá o grau de consolidação desta vitória. Análise mais circunstanciada da questão do Iraque foi exposta na reunião conjunta das Comissões de Relações Exteriores do Senado e da Câmara em 20 de novembro, reproduzida no volume 2 de Mudam-se os tempos, que é ilustrativa do interesse do Congresso Nacional nos temas de política externa que transitam pela ação dos Estados Unidos no sistema internacional.

Instâncias de convergências diplomáticas

A conduta externa dos Estados não é apenas comandada pelas relações de força ou por interesses estratégico-militares ou econômicos, de que me tenho ocupado nesta segunda parte da minha exposição. Ideias, sentimentos, percepção, afinidades culturais, valores também influenciam as decisões dos protagonistas da vida internacional e têm seu papel na construção de convergências diplomáticas.

Neste contexto menciono o tema da língua como parte constitutiva da identidade nacional. É a língua portuguesa que explica a importância da CPLP (Comunidade de Países de Língua Portuguesa), o solo profundo do nosso denso relacionamento com Portugal, o alcance do nosso entendimento com os países africanos de língua portuguesa e também o significado da independência do Timor-Leste, que pude testemunhar representando o presidente nas cerimônias do ingresso deste país no concerto das Nações. Timor-Leste é um país pequeno, que foi devastado e enfrenta dificuldades. No entanto, na minha avaliação, tem o caráter de um exemplar success story da ONU, no quadro mais sombrio da vida internacional neste início do século XXI. Menciono, igualmente, a Cúpula Ibero-Americana, que é um espaço de convergência que a cultura permite. Tanto a Cúpula Ibero-Americana quanto a CPLP revelam a importância das afinidades no campo da herança cultural como formas de instigar a cooperação, mantendo e ampliando o acervo positivo das relações diplomáticas, que são um dado importante da inserção internacional de nosso país.

Nestas referências cabe apontar o relacionamento com Cuba, que visitei oficialmente e que foi objeto de análise do presidente Fernando Henrique Cardoso na última reunião conjunta do seu ministério. Realçou o presidente a firmeza com a qual o Brasil vem evitando o isolamento de Cuba no contexto internacional. Esta posição diplomática é uma das expressões da altivez na condução da política externa do Brasil no governo Fernando Henrique Cardoso, que a nova administração – dos que nos substituirão – parece querer assumir como sendo algo que lhes pertence com exclusividade.

Direitos Humanos e Meio Ambiente

Neste balanço merece destaque especial a política externa brasileira no campo dos Direitos Humanos e do Meio Ambiente, posto que são constitutivos de avanços que exprimem, no plano internacional, a identidade social-democrática da presidência Fernando Henrique Cardoso. A afirmativa política dos direitos humanos é um desdobramento, no plano internacional, do enraizamento, na sociedade brasileira, das práticas democráticas lideradas pelo presidente no correr dos seus dois mandatos. As iniciativas em matéria de meio ambiente são representativas de uma crescente sensibilidade interna a novas formas de convivência coletiva, que exprimem uma das dimensões da governança progressista, que é igualmente parte da identidade política que caracterizou o governo Fernando Henrique Cardoso. A posição brasileira, por exemplo, em matéria de mudança climática ao transitar pela discussão da matriz energética, contempla o tema dos atuais padrões de produção e consumo e de sua insustentabilidade, o que significa colocar em questão o modelo de desenvolvimento vigente no sistema internacional, que requer revisão e reposicionamento à luz – para falar novamente como professor – de uma kantiana “razão abrangente da humanidade”.

Na minha gestão, Direitos Humanos e Meio Ambiente, tiveram como marcos internacionais respectivos a Conferência de Durban de 2001 e a de Joanesburgo de 2002.

Em Durban procurou-se lidar com um problema fundamental da nossa história: a discriminação racial, pesada herança da escravidão. O desafio, ali, foi o de manter o foco em torno desse assunto. Não foi tarefa fácil. A despeito das pressões decorrentes de sublevação dos particularismos, que buscou trazer para a mesa de negociação outros assuntos que ameaçaram comprometer os esforços para a solução dos problemas previstos no âmbito da Conferência, a participação da delegação brasileira, deu-se de forma ativa e construtiva, com o objetivo de manter o foco.

Observo que há um contraste entre a Conferência de Viena sobre Direitos Humanos de 1993, que construiu consensos, e a Conferência de Durban, de 2001, que exprimiu conflitos. Este contraste é exemplar para avaliar a mudança do cenário internacional que discuti na primeira parte da minha exposição. O mesmo ocorre quando se compara a conferência do Rio de 1992 e a Conferência de Joanesburgo de 2002, que passo a comentar.

Em matéria de meio ambiente, a ação brasileira passou por uma articulação prévia no plano regional, com destaque para a proposta de fixação de metas de energia renovável. É claro que a Conferência de Joanesburgo foi uma conferência de outra natureza quando comparada com a Conferência do Rio. Esta foi uma conferência conceitual e propositiva; aquela foi uma conferência de implementação e, como se sabe, a implementação é sempre o duro teste entre os valores e as realidades dos interesses. Creio, no entanto, que conseguimos, mediante uma decidida ação diplomática, contribuir para manter as conquistas da Rio-92 e evitar o perigo de Joanesburgo, em vez de ser uma Rio mais 10, tornar-se uma Rio menos 5 ou menos 10.

Manteve-se, de maneira abrangente, o conceito básico das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. A insistência num percentual de energia renovável foi inserida na agenda do futuro e as novas possibilidades que surgiram em relação ao tema da biodiversidade e dos conhecimentos tradicionais são um espaço de negociação que se abriu em função de Joanesburgo, fruto de uma coligação de “geometria variável” nova, derivada da ação dos chamados países “megadiversos”.

Uma análise mais circunstanciada da política externa de direitos humanos e do meio ambiente encontra-se no volume 2 de Mudam-se os tempos.

Problemas administrativos

Não me será possível, no âmbito desta exposição que já vai longa, fazer referência a outras preocupações de política externa na minha gestão, como a diplomacia cultural ou a de proteção de brasileiros no exterior, que diz respeito à expansão da atividade consular. Essa se impõe em função do número crescente de brasileiros que vivem em outros países, o que é também uma das consequências da globalização. Há textos que tratam desses dois temas no volume 1 de Mudam-se os tempos.

Antes de concluir, não posso, no entanto, deixar de referir-me a alguns problemas administrativos que busquei encaminhar. Quando assumi o ministério, tinha conhecimento dos problemas da carreira, inclusive na sua vertente salarial, e das dificuldades orçamentárias do Itamaraty. Disse então que procuraria me empenhar para fazer algo de expressivo nesta matéria. Obtivemos uma elevação do patamar orçamentário e registro que tive participação pessoal nesse processo, com o apoio da contribuição inestimável que me foi dada pelos meus colaboradores que tratam dessa matéria. Fui fazer “corpo a corpo” no Congresso para explicar por que os diplomatas exercem uma função importante; porque o Itamaraty é relevante para o Brasil; por que era preciso dotar o Itamaraty dos instrumentos de ação e por que é problemática a execução de um orçamento denominado em reais, mas que tem a maior parte das suas despesas em dólar, moeda sujeita a oscilações que escapam inteiramente do controle do Ministério das Relações Exteriores.

A segunda questão administrativa foi o tema da melhoria dos salários e das aposentadorias dos integrantes do Serviço Exterior – dos diplomatas, dos oficiais de chancelaria e dos assistentes de chancelaria. Esta melhoria era uma promessa e um problema pendente, que exigiu um empenho pessoal para lograr-se uma solução. Num primeiro momento requereu uma grande negociação no âmbito do Executivo, com o Ministério do Planejamento, para tentar também mostrar a peculiaridade de uma carreira de Estado, como a do Serviço Exterior, distinta de outras carreiras de Estado, como a carreira jurídica ou a dos integrantes da Receita Federal. Tivemos sucesso neste processo e creio que a solução encontrada será um fator importante na motivação dos quadros do serviço exterior brasileiro. Deixei ainda encaminhado, através de projeto de lei apresentado pelo Executivo ao Congresso, equacionamento mais apropriado para os funcionários do Itamaraty que não integram o serviço exterior.

III – Conclusão

Concluo esta exposição – que é uma primeira tentativa de parar para pensar a fim de poder compartilhar este balanço do denso período em que tive nova oportunidade de chefiar o Itamaraty – relembrando a sua perspectiva organizadora. Esta não é a do diplomata de carreira, mas sim a do ministro político, designado como tal pelo presidente da República. Dele sou, como é público e notório, além de grande amigo e admirador de muitos anos, um correligionário que integra o seu partido e a sua família política. A esta condição agrego a do intelectual que retornará, à maneira de Raymond Aron, à posição de “observador engajado” da política externa brasileira e da cena internacional.

Neste contexto, parece-me oportuno invocar uma análise de Joaquim Nabuco, um clássico indispensável para o entendimento do nosso país e uma grande expressão da relação Itamaraty/Cultura brasileira, como bem sabem os que leram o importante volume recém-publicado, organizado por Alberto da Costa e Silva.

No livro Balmaceda, que trata da crise pela qual atravessou o Chile ao tempo do presidente deste nome, Joaquim Nabuco discute os critérios de como julgar o valor dos chefes de Estado da América do Sul. Dizia ele, em 1895, que esta avaliação não se deve basear apenas nas qualidades pessoais dos governantes, como a tenacidade, o patriotismo, a honestidade. Requer, afirmava, “comparar o estado em que receberam o país e o estado em que o deixaram, o inventário nacional quando entram e quando saem”.

O inventário da presidência Fernando Henrique Cardoso em geral e muito especialmente em matéria de política externa, que é o que me cabe realçar nesta exposição, é o de uma inegável acumulação de êxitos e acertos. O patamar da presença do Brasil no mundo teve um salto qualitativo durante os seus oito anos. Isso se deve às mudanças operadas no âmbito interno e à liderança do presidente no plano internacional, que traduziu criativamente necessidades internas em possibilidades externas. Ter sido o seu colaborador neste processo foi uma honra e um privilégio que reitero nesta conclusão.

A isto agrego que, em 1992, refletindo sobre minha primeira experiência na chefia do ministério escrevi sobre a autoridade do Itamaraty. Autoridade, como lembra Hannah Arendt, ao discutir o conceito, provém da experiência romana da auctoritas, palavra que se origina do verbo augere, aumentar, acrescentar. O que cada chanceler vem buscando fazer é acrescentar algo à autoridade do Itamaraty, por meio da ampliação, no correr do tempo, do inventário dos acervos diplomáticos do Brasil. Retomei esta reflexão no texto sobre o barão do Rio Branco ao discutir, nas celebrações do centenário de sua posse, o alcance do processo por meio do qual, como um grande institution-builder, logrou transformar o Itamaraty no lieu de memoire, na acepção de Pierre Nora, da diplomacia brasileira. Deste lieu de memoire os sucessores do Barão vêm, conscientemente, se empenhando em participar, como explicitei no meu texto, reproduzido no volume 2 de Mudam-se os tempos. A política externa do Brasil é, por isso mesmo, uma “obra aberta”, que combina mudança e continuidade em função de distintas conjunturas nacionais e internacionais.

O desafio que se coloca para o sucessor do presidente Fernando Henrique Cardoso, assim como para o meu sucessor no Itamaraty, é o de construir o novo a partir do existente. Este desafio, como diria Joaquim Nabuco, independe das qualidades pessoais do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e do embaixador Celso Amorim. Reside na capacidade, que como brasileiro espero sinceramente que venham a revelar, de agregar a partir do patamar em que receberão a política externa, saldos positivos ao inventário nacional da diplomacia do nosso país.

3. UMA TRAJETÓRIA DIPLOMÁTICA: ENTREVISTA À REVISTA SAPIENTIA (2012)[3]

Sapientia: O senhor se graduou em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo no ano de 1964. O que influenciou sua escolha pela área jurídica? E como foi a experiência de ter encerrado seus estudos de graduação em tão conturbado período?

Lafer: Ingressei na Faculdade em 1960 e terminei o curso em 1964. O meu período na Faculdade, portanto, abrangeu o fim da presidência de Juscelino Kubitschek, a eleição de Jânio Quadros, a renúncia de Jânio, as dificuldades da posse do Jango e, a seguir, a fórmula do parlamentarismo. Subsequentemente, o plebiscito que decidiu pelo retorno ao sistema presidencialista, a retomada por Jango da plenitude dos poderes da Presidência, a discussão das reformas de base e, afinal, a implantação, em 1964, do regime autoritário. A Faculdade de Direito de São Paulo sempre foi um centro ativo de política estudantil e, por tabela, uma escola de cidadania. Aprendi muito sobre a vida política e o seu significado nesse período e, sobretudo, colhi a lição da importância da preservação da democracia. A escolha pela área do Direito se fez um pouco pela abrangência de meus interesses, pelo fato de eu vir de uma família de advogados que estudaram na Faculdade – meu pai foi da turma de 1930 – e porque, no âmbito do currículo jurídico, tive sempre muito interesse pelo direito internacional público, que sempre foi uma maneira de organizar juridicamente os meus interesses na área das relações internacionais, e também pela Filosofia do Direito e pela Teoria Geral do Estado. Isto porque, em matéria de filosofia, sempre se trabalha a indagação sobre o sentido último do Direito, como técnica de convivência coletiva, e a Teoria do Estado, porque esta, no fundo, é a interface do Direito com a Ciência Política. O meu interesse pelas Relações Internacionais tem origem no governo do presidente Juscelino. Como muitos de minha geração, passei a ter a consciência das coisas nesta época. O governo de Juscelino valorizou o potencial da diplomacia presidencial, levada adiante com a Operação Pan-Americana, e da diplomacia econômica, demonstrado nos desdobramentos dessa Operação e na negociação da ALALC, Associação Latino-Americana de Livre-Comércio, que é o Tratado de Montevidéu, de 1960.

Sapientia: Logo após graduar-se, o senhor concluiu seu doutorado na Universidade de Cornell, nos Estados Unidos, no início dos anos 1970. Como foi esta experiência?

Lafer: Nos Estados Unidos estudei Ciência Política. Foi uma importante experiência porque há uma grande tradição de estudos nessa área naquele país. Também tive a oportunidade e o privilégio de conhecer e estudar com Hannah Arendt, grande pensadora que marcou meu percurso de estudioso. Tive também a oportunidade de aprofundar meus estudos de Direito Internacional e de ingressar de maneira organizada no estudo de Relações Internacionais. Nos anos em que permaneci nos Estados Unidos, concluí minha tese de doutoramento sobre o Programa de Metas do governo Juscelino Kubitschek, que respondeu a uma indagação com origem na experiência dos anos 1960 sobre como conciliar, como fez Juscelino, desenvolvimento e democracia. Nesse trabalho investiguei como o planejamento inserido pelo governo federal no sistema político brasileiro foi atento às realidades políticas democráticas e ao imperativo da transformação econômica do Brasil, de um país agrícola para um país com densidade industrial. Eu me indagava como foi possível associar, com sucesso, imaginação política democrática e eficiência econômica durante aquele período.

Sapientia: O senhor foi por duas vezes ministro das Relações Exteriores, nos governos dos ex-presidentes Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso. Como avalia suas experiências como ministro? Há algum momento marcante que gostaria de rememorar?

Lafer: No governo Collor fui ministro das Relações Exteriores durante um momento de reorganização do ministério, com a qual o presidente pretendia levar adiante o desafio de uma agenda modernizadora. No governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, com quem eu tinha uma longa associação política e uma velha amizade, estive à frente do ministério num momento muito diferente, no término de seu mandato, em 2001 e 2002. Durante o governo Collor, houve uma alteração muito significativa na dinâmica de funcionamento do sistema internacional, representada pela queda do Muro de Berlim e pelo fim da União Soviética. Em outras palavras, as polaridades deixaram de ser definidas com base na dinâmica Leste-Oeste, Norte-Sul. Por este motivo, o grande desafio passou a ser o de repensar a política externa e os interesses nacionais no quadro dessas grandes transformações. O momento mais importante de política externa desse período foi a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, a primeira grande conferência sobre temas globais da ONU pós-Guerra Fria, que representou um momento de convergência e de cooperação entre os países. A Rio-92 foi uma prioridade do presidente Collor, que considerou, com razão, que o sucesso do encontro internacional no país elevaria o patamar de presença do Brasil no plano internacional e reforçaria a latitude da sua ação internacional. O fecho dessa minha primeira gestão coincidiu com a grande crise que levou ao impeachment do presidente. Daí uma experiência inédita, em conjunto com os outros ministros que assinaram o compromisso de governabilidade, com destaque para os ministros Marcílio Marques Moreira e Célio Borja. Explico-me: esse compromisso ensejou uma dimensão parlamentarista em um governo presidencialista, que foi capaz de assegurar a governabilidade e, portanto, conduzir, de uma maneira institucionalmente própria, uma grande crise política tão significativa pela sua escala e dimensão quanto foram a de 1954, que levou ao suicídio do presidente Getúlio Vargas, e a de 1961, trazida pela renúncia do presidente Jânio.

O governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, com o qual eu já tinha previamente colaborado, seja como ministro do Desenvolvimento, seja antes como embaixador em Genebra, foi um governo em que a presença internacional do Brasil cresceu significativamente pelo talento do presidente e pela diplomacia presidencial, pela capacidade que teve de assegurar a estabilidade da moeda, pela abertura que teve em relação às políticas sociais, com a criação da bolsa-escola, por exemplo, e por sua sensibilidade em relação à temática dos direitos humanos. O presidente Fernando Henrique Cardoso teve um sentido de direção muito claro em relação ao que cabia a seu governo fazer. Entre outras coisas, valer-se da globalização para favorecer a autonomia do Brasil, entendida por ele como viável para um país com a escala e os recursos disponíveis naquele momento. O governo Fernando Henrique também deu muita ênfase não só à manutenção do Mercosul, como aos impactos da alteração cambial brasileira sobre a economia de nossos países vizinhos. Realço a atenção dada pelo presidente Fernando Henrique à América do Sul como espaço privilegiado da atuação brasileira, e lembro a inédita conferência de cúpula de 2000, em Brasília, por ele convocada.

O governo Collor, com as mudanças significativas ocorridas na dinâmica do funcionamento internacional, lidou com o mundo de maiores convergências. Ao término do governo Fernando Henrique, os ataques terroristas às Torres Gêmeas, em Nova York, e ao Pentágono deram início a uma época, ainda vigente, de grande fragmentação e de emergentes centros de poder. Esses ataques também mostraram que não é preciso ser um Estado para fazer política internacional. O cenário internacional para o presidente Collor foi mais fácil, apesar do cenário interno ser muito difícil. O cenário interno para o presidente Fernando Henrique Cardoso, graças à sua bem-sucedida liderança, foi mais fácil, mas o cenário internacional, inclusive na área econômica, foi mais difícil.

Sapientia: Em sua opinião, houve grande diferença entre a estratégia da política externa brasileira entre os anos em que o senhor foi ministro do ex-presidente Collor e os anos em que foi ministro do ex-presidente FHC?

Lafer: Eu observaria apenas que o ministro das Relações Exteriores é, em princípio, o principal assessor do presidente da República em matéria de política externa, mas quem define os rumos dessa política, até constitucionalmente, é o próprio presidente. E cada presidente tem a estratégia da sua personalidade. As personalidades do presidente Collor e do presidente Fernando Henrique são muito distintas, e essa diferença teve impacto na maneira pela qual a política externa brasileira foi conduzida em dois momentos distintos, tanto no plano interno como externo.

Sapientia: No período de 1995 a 1998, o senhor atuou como chefe da Missão Permanente do Brasil junto às Nações Unidas e à Organização Mundial do Comércio em Genebra. Na OMC, o senhor foi presidente de Órgão de Solução de Controvérsias, em 1996, e do Conselho Geral, em 1997. O que o senhor mencionaria a respeito dessas experiências?

Lafer: A minha experiência como embaixador em Genebra e chefe da missão brasileira junto às diversas agências especializadas das Nações Unidas e também à Organização Mundial do Comércio foi das mais ricas. Tive muito interesse, por exemplo, pelos temas do desarmamento, que são sempre uma medida do grau de tensão existente no plano internacional, e também pelos temas de Direitos Humanos, que transitam em Genebra. Também por Genebra transitam problemas ligados à Organização Internacional do Trabalho, à Organização Mundial da Saúde e, naquele período de início da telefonia móvel, à Organização Internacional de Telecomunicações. Mas concentrei muita atenção no âmbito da Organização Mundial do Comércio. Em primeiro lugar, por conta da sua direta importância para o Brasil e igualmente porque sempre me interessei, até como estudioso, por temas do Direito Internacional Econômico, inclusive pelo GATT, Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio que antecedeu a OMC. Essa bagagem de conhecedor do sistema de solução de controvérsias do GATT e dos desafios que o Brasil enfrentou, uma vez que foi parte contratante originária do GATT, me foi muito útil enquanto estive na OMC cuidando dos interesses do Brasil no âmbito do sistema multilateral de comércio. A OMC, a primeira organização mundial pós-Guerra Fria com vocação de universalidade, é muito diferente do GATT, não só pela amplitude· dos que a integram, como também pelos vários assuntos que passou a tratar além da medida de fronteira, a tarifa, sobre a qual se concentrava o GATT. A abrangência ratione materiae da OMC era muito mais significativa. Além disso, a OMC instaurou um inédito Sistema de Solução de Controvérsias dotado de automaticidade e com um duplo grau de jurisdição, pois há o Painel, a primeira instância, e o órgão de Apelação. Por tudo isso, verifiquei que ali havia uma grande novidade que deveria ser estudada com cuidado. Notei que era importante aparelhar o país para lidar com esse novo sistema, rules-oriented, como se dizia por lá. Entendi que ao Brasil caberia valer-se, com proveito, desse sistema na defesa de suas posições e de seus interesses, e passei a me dedicar à formação de quadros do Itamaraty para lidar com esses assuntos. O primeiro caso com participação do Brasil na OMC naquele momento foi o da gasolina reformulada. Juntamente com a Venezuela, o país contestava medidas tomadas pelos Estados Unidos, que alegavam ser de natureza ambiental, mas que efetivamente estabeleciam tratamento discriminatório entre o que era exigido dos produtores nacionais e o que era exigido dos países que exportavam gasolina para aquele país. Aproveitei esta experiência quando voltei ao ministério para criar a Coordenação dos Contenciosos, uma estruturação de grande sucesso no Itamaraty, a qual celebrou 10 anos no ano passado.

No exercício da presidência do Órgão de Solução de Controvérsias, participei da definição das regras de procedimento estabelecidas para criação do Órgão de Apelação, o que me permitiu ter maior clareza sobre o papel do futuro do Sistema, não só no âmbito da OMC, mas como um grande exemplo do potencial de encaminhamento de contenciosos por meios jurídicos. Na presidência do Conselho Geral, em 1997, segundo a regra de consenso da OMC, procurei simultaneamente encontrar interesses comuns e compartilháveis, mediar desigualdades de poder efetivo e lidar com visões e códigos diferentes. Também tive com clareza a convicção de que o presidente de um órgão como este tem que atuar da forma chamada pelos franceses de dédoublement fonctionnelle, ou seja, ir além da responsabilidade de chefe de missão, procurando ser um terceiro imparcial, um tertius inter partes, que é ao mesmo tempo um tertius juxta partes. Essa conduta dá ao presidente de um órgão dessa natureza a sua autoridade, que eu definiria, à moda de Mommsen, citado por Hannah Arendt, como sendo menos que um comando, mas mais que um conselho.

Sapientia: Em sua segunda gestão à frente do Itamaraty, o senhor chefiou a delegação brasileira à Conferência Ministerial da OMC em Doha, que deu início à Rodada. Como o senhor avalia esta experiência?

Lafer: Havia um grande empenho em que a Conferência de Doha fosse bem-sucedida. A Conferência tinha atrás de si o espectro do insucesso da Conferência de Seattle, portanto havia uma forte preocupação de que não se repetisse em Doha o que foram os impasses de Seattle. Além disso, a Conferência se realizou logo após o ataque terrorista aos Estados Unidos, desse modo, havia também a preocupação de afirmar, numa situação de maior tensão internacional, o potencial da cooperação. Em contraste com a de Seattle, a Conferência de Doha foi muito bem preparada. E para isso contribuiu o diretor-geral da OMC, Mike Moore, e a parceria que ele estabeleceu com Stuart Harbinson, o presidente do Conselho Geral. Por isso vários assuntos foram razoavelmente equacionados antes da reunião de Doha. Mas ainda havia desafios complicados, entre eles a Declaração TRIPS e Saúde Pública, um problema da relação entre propriedade intelectual e políticas públicas de saúde. Havia ainda problemas para ampliar a liberação do comércio internacional de produtos agrícolas, insatisfatoriamente negociados na Rodada do Uruguai, que criou a OMC, e simultaneamente lidar com os protecionismos dos Estados Unidos, da União Europeia e do Japão. Havia ainda a preocupação com a questão ambiental e o interesse em lidar com temas novos, difíceis para muitos países, como investimentos e concorrência, tendo em vista a sobrecarga de assuntos já trazidos pelo funcionamento da OMC e outros temas não concluídos da rodada que levou à criação da OMC. As negociações foram se afunilando até chegar àquilo que se chamava, na linguagem de Genebra, o Green Room, uma reunião dos principais parceiros decisivos para o trato desses temas difíceis, da qual participei. O Brasil tinha um papel reconhecidamente relevante no âmbito da OMC, e eu, uma tradição de pessoa ligada aos problemas da OMC e com certa autoridade em função da minha prévia atuação em Genebra. Das negociações resultou um mandato negociador, a Doha Development Agenda, que abriu caminhos para um futuro que até agora não se materializou. Assim como na Rio-92, essa participação em Doha foi uma das experiências mais significativas da minha vida diplomática. As duas conferências mostraram-me tanto os limites quanto as possibilidades do multilateralismo.

Sapientia: Qual é sua opinião sobre o papel que a diplomacia brasileira deve exercer no mundo atualmente? E quais são, em sua opinião, os principais desafios para a política externa brasileira na atualidade?

Lafer: Na Conferência de Paz de Paris, realizada depois da Primeira Guerra Mundial, surgiu no regimento da conferência uma distinção muito relevante que depois foi explorada por Martin Wight num grande livro sobre relações internacionais, que é a distinção entre países que têm interesses gerais e países que têm interesses específicos. O autor dizia que as grandes potências são países com interesses gerais, porque acreditam caber-lhes um papel de gestão do sistema internacional, pois acreditam ser afetados por aquilo que caracteriza o funcionamento do mundo. O Brasil, desde essa Conferência, colocou em questão o exclusivismo das grandes potências. Arguiu possuir não apenas interesses específicos, como gerais. Esta é uma tradição diplomática brasileira que remonta no século 20 à atuação de Rui Barbosa na 2ª Conferência da Haia, em 1907. Na conferência de Paris, o Brasil, além dos assuntos relacionados ao café e à Marinha Mercante, por conta da Guerra, realçou seu interesse geral na dinâmica de funcionamento do sistema internacional. Esta é uma tradição válida porque o Brasil tem escala continental, com potencial bastante significativo de atuação no funcionamento do mundo. Temos ainda o dado de o Brasil estar situado na América do Sul e de estar distante dos centros de tensão do sistema internacional durante sua existência como país independente. Esta situação permitiu o soft power de uma visão mais grociana do mundo, reconhecedora da existência de tensões e conflitos, mas também voltada para buscar espaços de convergência e cooperação. É claro que as conjunturas históricas vão mudando, e a presença do Brasil no mundo está ligada não apenas à sua dinâmica interna, mas a possibilidades externas. Há diferenças muito grandes entre a condução da política externa nos anos 1930, 1940, 1950, na década de 1990, na primeira década do século XXI e agora, nesta segunda década. É preciso levar em conta as conjunturas. Penso que o Brasil hoje tem locus standi para desempenhar um papel relevante na negociação e no andamento das regras do sistema internacional, e vem sendo reconhecido como tal no mundo multipolar. O principal desafio para a política externa é o de traduzir necessidades internas em possibilidades externas. A política externa brasileira no trato desse desafio conta com uma válida tradição, que não é imobilista. Tem-se caracterizado, para falar com Umberto Eco, em uma obra aberta que se renova continuamente. No processo de renovação, precisa evitar tanto os riscos de subestimar-se, situação que pode impedir a realização daquilo que pode ser alcançado e levar ao empobrecimento do potencial do país, quanto o de superestimar-se, uma posição que pode conduzir o país a opções desastrosas. Como os recursos de um país como o Brasil, apesar de significativos, são limitados, é preciso definir prioridades. Mendès France, político francês que gosto de citar, dizia que gouverner c’est choisir, ou governar é escolher. Portanto, é preciso escolher certas áreas, as mais relevantes, para a presença do Brasil no mundo. No período em que atuei como ministro das Relações Exteriores, atribuí grande importância à diplomacia econômica, relevo à política internacional de direitos humanos, preocupação com o desenvolvimento sustentável e a agenda ambiental, grande foco no contexto da nossa vizinhança latino-americana, com cuidados próprios em relação ao Mercosul, e importância de parcerias com os múltiplos centros de poder políticos e econômicos, como Estados Unidos, Europa, Rússia, China e, também numa dimensão tanto cultural como geopolítica, a CPLP, Comunidade dos Povos de Língua Portuguesa.

Sapientia: Como ex-ministro das Relações Exteriores, qual a mensagem que o senhor gostaria de deixar para aqueles que estão ingressando na carreira diplomática ou para aqueles que ainda estão se preparando para fazer o Concurso de Admissão à Carreira de Diplomata?

Lafer: A carreira diplomática no Brasil é fascinante. É uma importante carreira de Estado. Proporciona a oportunidade de servir a um país com grande potencial de atuar ainda mais significativamente no âmbito internacional, com a coerência de um positivo acervo de realizações em prol do entendimento internacional, cuidado e diligência. A diplomacia nos dias de hoje requer conhecimentos aprofundados. Assim, por exemplo, as negociações econômicas são muito complexas, pois envolvem o domínio da teoria do comércio internacional, o conhecimento das práticas comerciais dos outros países e a consciência de que é preciso negociar “para fora” e “para dentro” do país. Negociações sobre o meio ambiente, de mudanças climáticas à biodiversidade, exigem mais do que talentos diplomáticos. Refiro-me à interface entre ciência e policy-making. No campo da paz e da guerra, questões relativas ao desarmamento, por exemplo, demandam o domínio de conhecimentos sobre armas modernas e sobre como é possível fiscalizar se estão sendo ou não destruídas ou acumuladas. A importância de um preparo preciso é minha mensagem.

PARTE II
ITAMARATY

A INSTITUIÇÃO

4. A AUTORIDADE DO ITAMARATY (1992)[4]

Hannah Arendt, que tinha uma aptidão toda especial para criar conceitos novos e recuperar categorias antigas para lidar com as complexas realidades políticas do presente, deu, na sua obra, destaque especial à noção de autoridade. Autoridade, apontou ela, tem como nota específica o reconhecimento de uma hierarquia cujo direito e legitimidade têm uma aceitação que independe do uso do poder de coerção ou do peso da argumentação.

É romana, na sua origem, tanto a palavra quanto a categoria. A palavra autoridade provém do verbo latino augere, aumentar. Auctoritas, com esta acepção, transformou-se numa categoria política, tendo como base a importância atribuída pelos romanos à fundação de sua cidade e à capacidade que tiveram de elaborar “ab urbe condita” uma tradição de história nacional. De fato, neste contexto, o que cabia fazer para manter e aumentar a autoridade de Roma era acrescentar feitos e acontecimentos que renovassem a importância do ato originário da criação da comunidade política.

No sistema romano, registrava Cicero no De Legibus, o poder estava com o povo mas a autoridade residia institucionalmente no Senado. Este, com efeito, tinha a gravitas necessária para administrar a tradição, zelando pelos exemplos que por seu significado adicionassem algo à continuidade histórica de Roma. Como se vê, a auctoritas maiorum do fio da tradição dava permanência e durabilidade ao passado. Fundamentava-o ao mesmo tempo que, sem prejudicar a liberdade de ação, servia de base para o novo, indispensável para lidar com o presente e o futuro.

Este rápido apanhado de alguns aspectos da leitura arendtiana da noção de autoridade me ocorre quando penso sobre a minha experiência no Itamaraty. De fato, e como disse no discurso de transmissão de cargo de ministro de Estado das Relações Exteriores ao senador Fernando Henrique Cardoso, estou convencido de que o Itamaraty é uma das poucas instituições que, no sistema político brasileiro, tem autoridade.

Começo, para fundamentar este ponto de vista, com as origens. O Ministério das Relações Exteriores tem as suas raízes na vinda de d. João VI ao Brasil que, com o decreto de 11 de março de 1808, criou o Ministério dos Negócios Estrangeiros e da Guerra. Os negócios estrangeiros foram posteriormente desmembrados dos da guerra e unidos aos do Reino, e já com o Brasil independente de Portugal, adquiriram autonomia com o decreto de 13 de novembro de 1823. Este, levando em conta as vantagens de uma “ajustada divisão dos trabalhos”, criou uma pasta própria para os assuntos internos do Império e outra para os assuntos externos. Em síntese, o Ministério das Relações Exteriores, por ser uma expressão de soberania, está ligado, como é óbvio, à criação do estado nacional e à existência do Brasil como um país independente, vale dizer, é uma instituição vinculada – para falar arendtianamente, ao ato de fundação da comunidade política.

Este ato da fundação teve, no contexto da criação de Estados independentes no continente americano, singularidades relevantes que cabe destacar para os propósitos deste artigo. Caracteriza-se, com efeito, por uma ruptura em relação à metrópole – a independência – com ingredientes de continuidade, pois a instituição monárquica nacionalizou, interiorizando no território nacional a família real portuguesa e a tradição do estado lusitano. Este fato colocou, desde o início, o desafio diplomático dado pela especificidade brasileira no século XIX, no âmbito das Américas: um Império em meio a Repúblicas; uma grande massa territorial de fala portuguesa que se manteve unida, inserida num mundo hispânico que se fragmentava. Isto, em síntese, tornava as questões de relacionamento com os vizinhos algo a ser construído em termos de política externa, tendo como base a “diferença” brasileira.

A ação diplomática, para responder a este e outros diversos e múltiplos desafios que a vida internacional, no curso da história, foi colocando para a nação brasileira, é da competência específica do Ministério das Relações Exteriores, enquanto interface institucional do Brasil com o exterior. Esta competência é exercida através de uma tríplice e complementar representação do país no mundo: a política, a jurídica e a simbólica. A representação política se traduz na diplomacia da presença contínua e cotidiana dos interesses do Brasil no plano internacional, seja nas suas relações bilaterais, seja nas suas relações multilaterais com outros estados. A representação jurídica é uma consequência da política. Significa a capacidade de vincular, juridicamente, um país, no plano internacional, através de acordos. Finalmente, a representação simbólica exprime e articula o que um país significa para os demais numa dada conjuntura histórica. Todos os três tipos de representação pressupõem uma permanente reflexão e uma constante atenção com o que se pode chamar a identidade nacional, ou seja, com aquilo que constitui a especificidade política, econômica e cultural do Brasil no mundo, desde o momento em que se tornou um estado independente.

A carreira diplomática, no Brasil, que disto se ocupa, tem, para sustentá-la nesta atividade, o lastro da qualidade do acesso definido pelo sistema de mérito, aferido por concurso público, e as vantagens de um treinamento profissional efetivamente estruturado a partir da criação do Instituto Rio Branco em 1945. Neste sentido, o Itamaraty é um raro exemplo, no âmbito do Estado brasileiro, da continuidade do patamar de competência que o DASP – criado na década de 30 para melhorar a ação governamental – imprimiu à administração pública brasileira. A competência profissional dos diplomatas brasileiros é também alimentada pelo processo de socialização e transmissão do conhecimento que se dá no âmbito interno da instituição, e vivifica-se com a experiência prática. Esta experiência, com efeito, é funcional para aprimorar o desempenho do Itamaraty, na exata medida em que o diplomata operoso, no seu dia a dia, divulga, interpreta – e assim contribui para formular – a especificidade dos interesses nacionais no contexto internacional. Não é, por isso mesmo, exagero dizer que a carreira diplomática, no Brasil, tem como meta ideal seguir o lema do barão do Rio Branco – ubique patriae memor (em todo lugar, lembrado da pátria).

Os cuidados, no tempo, com a identidade nacional e a especificidade do Brasil no mundo exigem – para tornar efetivo o ubique patriae memor que guiava o patrono da diplomacia brasileira – memória histórica. Desta o ministério sempre cuidou institucionalmente, cabendo lembrar que data de 6 de agosto de 1828 a portaria que criou o Arquivo da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros, e de 26 de fevereiro de 1842 o decreto n. 135 que tratou, com cuidados apropriados, da estruturação e funcionamento do Arquivo no âmbito do ministério. Em outras palavras, e para voltar à noção arendtiana de autoridade, tudo o que foi feito no plano externo para aumentar o significado do ato de fundação da comunidade política, basicamente com o objetivo de preservar e ampliar o controle da sociedade brasileira sobre o seu próprio destino, está resguardado e registrado no Itamaraty. Daí a importância do seu Arquivo Histórico e uma das razões pelas quais, na minha gestão, atribuí a maior relevância à sua preservação e também ao seu acesso para consultas, não apenas pelos diplomatas como também para a comunidade acadêmica em especial e à cidadania em geral.

Estes ingredientes arendtianos da autoridade, presentes no Itamaraty, são relevantes para dar andamento ao meu raciocínio sobre o seu papel dentro do Estado brasileiro. Com efeito, a política externa – substância da ação diplomática – é uma política pública. É, no entanto, um tipo especial de política pública, mais qualitativa do que quantitativa, que exige como passo prévio uma análise, em cada conjuntura, tanto das demandas da sociedade nacional quanto das oportunidades oferecidas pelo momento internacional. É a partir desta análise, para a qual os quadros do ministério têm uma competência específica, com uma abrangência que não existe em nenhuma outra instituição brasileira, que se constrói a política externa. Esta, vejo-a como uma tradução – não literal mas criativa – de necessidades internas em possibilidades externas, que pode ser qualificada como um exercício de sensibilidade e inteligência, que objetiva acrescentar algo de relevante à inserção internacional do país.

Com efeito, esta qualitativa tradução criativa – “transcriação”, como diria Haroldo de Campos – na medida em que é bem-sucedida, permite transformar a realidade em que atua, criando novas possibilidades de ação que não estavam dadas ou que não eram percebidas. É desta maneira que o bom trabalho diplomático presta ao país um serviço público. Isto, evidentemente, para ser operacionalizado, requer um planejamento estratégico, cuja relevância procurei realçar durante a minha gestão.

O planejamento estratégico no Itamaraty tem o tempo próprio da política externa, que frequentemente a diferencia de outras políticas públicas internas que são mais imediatistas. De fato, a política externa busca e alcança resultados a curto prazo mas também trabalha na duração mais longa. Deve incorporar o passado, ao levar em conta a coerência da tradição em sua “obra aberta” de construir o futuro do país, posto que as linhas de continuidade, mescladas com a inovação, representam um ativo diplomático de credibilidade que cabe preservar. O Itamaraty, como instituição, vela por este ativo de credibilidade, daí advindo, no plano internacional, uma das dimensões de sua autoridade e de seu prestígio.

A política externa como “obra aberta”, para ser concebida e implementada, requer uma articulação interna com outros órgãos do Executivo, com o Congresso e com a sociedade em geral. Este processo pode assumir características de luta intraburocrática, dadas as distintas visões dos assuntos que têm os ministérios e o Congresso, e deve, numa democracia, incorporar à agenda substantiva da política externa, a agenda da opinião pública, que tem a sua dinâmica própria. Foi o caso, na minha experiência, da alta voltagem do problema dos dentistas em Portugal que, felizmente, em superior entendimento com o governo português pude resolver, e que se enquadra no capítulo mais amplo de proteção de brasileiros no exterior – assunto que, dada a crise econômica interna e internacional, tende a crescer na pauta do Itamaraty.

Neste processo de articulação interna, o Itamaraty lida com instituições e instâncias que têm poder – um poder que o Ministério das Relações Exteriores não possui. Por esse motivo, para levar esta articulação a bom termo, precisa ter autoridade, ou seja, para falar com Mommsen, ter uma voz que, se é menos que um comando, é mais que um conselho. Daí a fundamental importância da preservação da autoridade do Itamaraty como condição de possibilidade para o efetivo exercício da política externa.

Zelar pela sua autoridade é o que o Itamaraty, como instituição, tem sabido fazer no correr dos tempos. Em síntese, vale-se para isso (i) da sua origem e função; (ii) do fato de ser um ministério com memória – que tem arquivo e está documentado com dossiês (maços na linguagem da Casa) e telegramas sobre as razões e circunstâncias de suas ações, tendo, neste sentido, uma vantagem comparativa em relação a um Estado e a uma sociedade o mais das vezes desmemoriados; (iii) da qualidade dos seus quadros que foram e são treinados e socializados para ter a percepção de continuidade específica dos interesses nacionais e (iv) de métodos de gestão que representam, no quadro da administração pública brasileira, um padrão de excelência, ainda que comportem significativas melhorias (que não tive o tempo, durante a minha administração, de introduzir), pois basicamente estão ligados à visão do antigo DASP.

Para a preservação da autoridade do Itamaraty também concorre uma certa aura que a instituição sabe cultivar, com base, antes de mais nada, no legado da ação do barão do Rio Branco, o extraordinário institution-builder da Casa. Com efeito, o patrono da diplomacia brasileira consolidou os esforços internos e externos do Império na manutenção da unidade nacional, ao fixar, por meios diplomáticos e jurídicos, as fronteiras do país, liberando as energias nacionais para outras atividades. Não é irrelevante, portanto, para a auctoritas da diplomacia brasileira, que o Itamaraty se considere e seja considerado como a Casa de Rio Branco, que tantos serviços prestou ao Brasil.

Destas considerações, concluo que a percepção do Itamaraty como uma instituição permanente da nação está profundamente ligada à manutenção da sua autoridade e de que esta é a condição de possibilidade para uma efetiva política externa. Por esse motivo, o que cabe a cada chanceler fazer para preservar a autoridade do Itamaraty e assim poder executar a política externa, é agregar algo da qualidade ao fio de uma tradição.

Agregar algo da qualidade a esta tradição significa prestar um serviço público ao país, por meio da “transcriação” de necessidades internas em possibilidades externas. Foi assim, por exemplo, que a diplomacia brasileira, durante a presidência Getúlio Vargas, explorou as ambiguidades do sistema internacional – antes e durante a Segunda Guerra Mundial – para favorecer a industrialização do Brasil; contribuiu para afirmar o tema do desenvolvimento na agenda internacional com a Operação Pan-Americana de Juscelino Kubitschek; ampliou o escopo da presença internacional do Brasil com a política externa independente de Afonso Arinos e San Tiago Dantas; detectou as oportunidades de autonomia dada pela estruturação do sistema internacional em torno da relação Leste-Oeste, com o objetivo de pôr em funcionamento uma diplomacia político-econômica para aprofundar o processo de substituição de importações; favoreceu, com o tema da democratização do sistema internacional, o processo interno que levou ao fim do regime militar; concorreu, por obra da interação com o mundo, para instigar a reflexão sobre a modernização da agenda político-econômica interna, pois teve que lidar com temas como ecologia, direitos humanos, democracia, mercado e competitividade, propriedade intelectual, privatização, regime de tecnologias de uso dual (civil-militar), etc. Disto tudo derivou um repertório de princípios e experiências que configurou, até praticamente o final da década de 80, uma doutrina de política externa.

Esta doutrina, que granjeou apreciável consenso nacional e desta maneira fortaleceu a autoridade do Itamaraty, precisa, no entanto, ser reexaminada, atualizada e modernizada, tendo em vista, de um lado, as profundas mudanças ocorridas no mundo com o término do conflito Leste-Oeste e, de outro, o esgotamento da dinâmica de substituição de importações e a própria crise do modelo desenvolvido e implantado no país a partir da Revolução de 30. Por isso, hoje, agregar algo de qualidade à tradição diplomática brasileira, para conservar a autoridade do Itamaraty e servir ao país do ponto de vista da macropolítica externa, significa repensar e recompor a inserção internacional do Brasil.

Contribuir para a formulação desta empreitada e ajudar na sua execução foi a grande motivação que me levou a aceitar, em abril, a pasta das relações exteriores no bojo da reformulação ministerial empreendida pelo presidente Collor para levar adiante um relevante projeto de modernização do país. Aceitei muito ciente de que a tarefa, que já estava em andamento na gestão do ministro Rezek, exigia a prudência, entendida à maneira de Castoriadis, como a capacidade de orientar-se na História.

Com efeito, o desafio de orientar-se na História se impõe como urgente para um país como o Brasil, pois a conjuntura internacional perdeu foco e se nos afigura como uma nebulosa sob a forma de uma mescla de tendências promissoras e de tendências preocupantes. Entre as primeiras cabe destacar a globalização dos mercados e as oportunidades que oferece; a constituição de uma consciência coletiva favorável ao respeito dos direitos humanos, a democracia e ao meio ambiente; a revalorização dos organismos internacionais, em particular a ONU. Entre as segundas, a intensificação dos conflitos étnicos, religiosos e de nacionalidades; os riscos das guerras comerciais e do protecionismo; a ampliação da brecha Norte-Sul. É neste contexto que a política externa brasileira tem de se mover e se renovar.

Tentei contribuir para esta renovação, durante a minha gestão, valendo-me de duas diretrizes conceituais, ao lidar com a atual estrutura do sistema internacional: visão de futuro, pois para um país como o Brasil não faz sentido apenas acomodar os interesses nacionais ao estrito realismo do permissível da conjuntura internacional, e adaptação criativa, vale dizer, o contínuo esforço de obter, dentro do campo do possível, patamares qualitativamente superiores de convivência internacional.

A Agenda 21, concluída na Eco-92, por sua abrangência, equilíbrio e significado, é um bom exemplo do que chamo de visão de futuro, inclusive porque ao consagrar o conceito do desenvolvimento sustentável, relegitimou, ao reinserir, com base na cooperação e não no confronto, o direito ao desenvolvimento na pauta internacional – tema recorrente da diplomacia brasileira e indispensável para se lidar com as relações Norte-Sul. As Convenções sobre Mudança Climática e Biodiversidade, concluídas na etapa preparatória e abertas para a assinatura na Conferência do Rio, são exemplos do que chamo de adaptação criativa, pois mesmo não sendo as ideais, representam um inequívoco aprimoramento na matéria.

Foi tendo no horizonte estas diretrizes conceituais, testadas no maior desafio que tive a ocasião de enfrentar – a Conferência do Rio – que no plano da ação diplomática empenhei-me em recompor parcerias operacionais, coerentes entre si, e que atendessem à nossa condição de pequenos mas global traders – dado, aliás, que me levou a considerar, em conjunto com o ministro Marcílio Marques Moreira, como alta prioridade da política externa brasileira, conseguir-se uma bem-sucedida conclusão da Rodada Uruguai do GATT. Daí, no novo contexto Latino-Americano, o calendário de Las Leñas no âmbito do Mercosul, e o acordo do gás com a Bolívia; cuidados especiais com os EUA; uma atenção redobrada em relação à Europa Comunitária, da qual derivou o acordo de 3ª geração com a CEE, e o início, que não tive o tempo de aprofundar, de um novo esforço em relação ao Japão.

Não descurei, evidentemente, dos múltiplos “nichos de oportunidades” bilaterais e multilaterais que se abrem para um país com a dimensão e a abrangência dos interesses do Brasil, e insisti, igualmente, numa ação no campo dos valores, compatível com os anseios da sociedade brasileira. Nesta linha destaco a defesa da democracia no âmbito do sistema interamericano – o caso Peru e Haiti – e o tema dos direitos humanos, cabendo lembrar que me empenhei junto ao Congresso e nele encontrei apoio para a tramitação da Convenção Interamericana dos Direitos Humanos, e logrei depositar, nos últimos dias da minha gestão, o correspondente instrumento da ratificação brasileira na sede da OEA.

Foi pensando no papel do Itamaraty, na preservação de sua autoridade e na continuidade da política externa, e conjugando isto com a minha visão da importância da democracia, que encaminhei, na minha área de competência, a crise da presidência Collor e assumi as responsabilidades que me cabiam nos termos do documento coletivo sobre a governabilidade, subscrito pelo ministério. Assim atuei, em setembro, na Assembleia Geral da ONU. Nesta ocasião, além de colocar na abertura dos debates a visão brasileira do panorama internacional – parte do processo da “transcriação” de necessidades internas em possibilidades externas –, procurei mostrar aos meus múltiplos interlocutores, nos diversos encontros bilaterais de alto nível que mantive, – em ação no plano internacional complementar e articulada à do ministro Célio Borja no plano interno – que o Brasil estava administrando uma grande crise dentro de um estrito marco constitucional. Por isso, elaborava eu, o desfecho da situação fortaleceria a democracia e teria um papel relevante na consolidação das instituições e na autoconfiança da cidadania. Assim, e sem desconsiderar as inquietações vividas, ao transmitir o cargo ao senador Fernando Henrique Cardoso, apontei, com satisfação pública, que a maturidade institucional revelada pelo Brasil, credenciava internacionalmente o país no campo dos valores e constituía um extraordinário ativo diplomático do qual ele saberia valer-se na condução da nossa política internacional.

Uma palavra final ainda cabe sobre o tema geral da autoridade do Itamaraty, que considero prioritário preservar-se para o bem do país. A recomposição da inserção internacional do Brasil, ora em curso, levará a novas prioridades e escolhas em matéria de política externa. Delas derivarão a necessidade de ajustes no plano interno da Casa, para que ela possa efetivamente prestar o serviço público que lhe cabe desempenhar. É necessário, por exemplo, reexaminar o número, a localização e a lotação das missões diplomáticas; a distribuição da rede consular; a adequação da carreira aos macro-objetivos da política externa; os meios materiais indispensáveis para a ação diplomática; os métodos de gestão; o aprimoramento da eficiência geral do Itamaraty. Isto tudo estava no âmbito das minhas cogitações e vejo com satisfação que o ministro Fernando Henrique Cardoso já está tomando medidas concretas para levar isto adiante. Pondero, apenas, que estas mudanças necessárias se farão da maneira mais efetiva, com a união das forças e vontade dos servidores do Itamaraty – união que passa pela sua motivação que foi algo a que, com todo empenho, dediquei-me durante a minha gestão, seguindo um ensinamento de Teilhard de Chardin, que o governador Franco Montoro gosta de citar e que é ingrediente chave para o exercício da autoridade: é elevando-se que os homens se entendem.

5. O PALÁCIO DO ITAMARATY: RIO-BRASÍLIA (2001)[5]

Em agosto de 1959, ao concluir o famoso discurso com que, no grande canteiro de obras que viria a ser Brasília, saudava a epopeia da construção da nova capital, André Malraux, que então visitava o país na qualidade de ministro dos Assuntos Culturais da França, definiu celebremente a cidade como “a capital da esperança”, cujos monumentos deveriam levar como insígnias as palavras “audácia, energia e confiança”. A voz do autor d’A Condição Humana foi a primeira a proclamar o alcance simbólico da construção de Brasília e a realçar a dimensão espiritual de seus espaços e edifícios.

Movido pelo entusiasmo diante da ousadia pioneira de Brasília, Malraux afirmou naquela oportunidade, repetindo o que dissera meses antes na Grécia, em discurso proferido diante da Acrópole: “o homem moderno pertence a todos aqueles que se dedicam à tarefa de criá-lo; o espírito não conhece nações menores; ele conhece apenas nações fraternas – e vencedores sem vencidos”.

Ao assinalar a comunhão entre o sonho de Juscelino Kubitschek, representado pela construção de Brasília, e a ousadia do espírito helênico, Malraux mostrava como as noções de moderno e de clássico podem ser complementares. Este livro é uma ilustração particularmente feliz dessa possibilidade. Ao apresentar ao Leitor os tesouros artísticos que integram os acervos dos dois Palácios Itamaraty, o da Rua Larga, no Rio de Janeiro, sede da chancelaria brasileira no período de 1899 a 1970, e o de Brasília, que abriga desde então o Ministério das Relações Exteriores, a presente obra – versão revista e aumentada da primeira edição, publicada em 1993 com o valioso apoio do Banco Safra, que integra série dedicada aos museus brasileiros – retrata também dois momentos do Brasil, que se iluminam mutuamente.

Concebido por Oscar Niemeyer, emoldurado pela generosidade dos espaços abertos que compõem o plano urbanístico de Lúcio Costa, e ornamentado pelo talento paisagístico de Burle Marx, o Palácio Itamaraty em Brasília é um dos marcos de nossa arquitetura. Malraux observava em seu discurso que a arquitetura vai além da casa ou do edifício. Ela é expressão de uma cidade. Dentro de uma cidade que expressa por antonomásia a própria ideia de arquitetura moderna, ele representa a mais perfeita combinação do novo e do antigo. O Itamaraty é, em minha opinião, o mais belo palácio de Brasília, tanto pela sensualidade e arrojo de seu exterior quanto pela elegância de seus espaços internos, que devemos, sobretudo, à precisa intuição e ao inexcedível bom gosto do embaixador Wladimir Murtinho.

Ao descrever o imenso desafio implícito na construção de uma cidade como Brasília, Lúcio Costa sublinhava a necessidade de que seu planejador se impregnasse de “dignidade e nobreza de intenções”, das quais nasceria o sentido de ordem, de utilidade e de proporção, que acabaria por conferir ao projeto como um todo a qualidade monumental desejada. Ele traduzia com essas palavras o mesmo sentimento expresso por Malraux, em discurso proferido em 1959 na Universidade de São Paulo, segundo o qual uma das mais elevadas funções da arte seria a de “despertar nos homens a consciência da grandeza que ignoram em si mesmos”.

Essa mesma exigência está presente, em outra escala, no palácio da Rua Larga. Aos olhos de hoje, ele sintetiza, em sua elegância neoclássica, período particularmente importante da história da diplomacia brasileira, que teve no processo de consolidação das fronteiras nacionais, levado a cabo por José Maria da Silva Paranhos, o barão do Rio Branco, sua expressão maior. Rio Branco, que aliás fez do próprio palácio sua moradia, personificava a famosa síntese do Conselho de Estado do Império: “Diplomacia inteligente, sem vaidade; franca, sem indiscrição; enérgica, sem arrogância”. Tais qualidades podem ser verificadas no arquivo histórico e na mapoteca, organizados a partir das coleções originais trazidas ao Brasil por d. João VI, que constituem instâncias fundamentais de preservação da memória nacional. Ao possibilitarem o acesso à documentação que serviu de base ao processo de formação do território nacional, o arquivo e a mapoteca representam componentes-chave da nossa identidade e testemunham a linha de continuidade da atuação do Itamaraty desde sua criação, mostrando que a conjuntura muda, mas a vis directiva permanece.

No mesmo Palácio, funcionam a biblioteca e o museu histórico e diplomático. A primeira, uma das mais importantes do Brasil com seus cerca de 60 mil volumes, conserva, dentre outros, os acervos de Varnhagen, Joaquim Nabuco e do barão do Rio Branco, e atrai constantemente número importante de pesquisadores. O museu, por sua vez, no qual foi transformado o velho palácio, é a recordação viva da história da diplomacia brasileira, especialmente no que se refere à gestão do barão do Rio Branco. No térreo do casarão, encontra-se a exposição permanente “De Tordesilhas ao Mercosul”, que sintetiza, inclusive iconograficamente, nosso percurso diplomático.

A construção de Brasília, como bem intuiu Malraux, representou um novo começo em nossa história. Como já tive a ocasião de observar, a diplomacia brasileira é, em seu momento inicial, uma diplomacia de fundação. A atuação de Francisco Adolfo de Varnhagen, o visconde de Porto Seguro, foi, nesse sentido, exemplar. Varnhagen não apenas levou a cabo a tarefa de construir uma História geral do Brasil, caracterizada por meticuloso cuidado com as fontes e com a valorização do documento, como foi também um dos primeiros a lançar a ideia da transferência da capital para o planalto central. Lançou-se com tal determinação à tarefa de buscar o sítio ideal para a construção da nova capital, que decidiu afastar-se por seis meses da chefia da Legação do Brasil em Viena para dedicar-se apenas ao seu ambicioso projeto. O interesse de Varnhagen pela questão do recuo meridiano da capital remonta a 1839 e está documentado inicialmente no “Memorial orgânico”, publicado anonimamente em Madri em 1849 e 1850. Em 1877, aos 61 anos de idade, decide examinar in loco, após penosa viagem a cavalo, a região do planalto central que lhe parecia a mais apropriada para a construção da nova capital. Conforme relata no opúsculo A questão da capital: marítima ou no interior (1877), sua escolha acabaria por recair, com notável presciência, sobre a área vizinha “ao triângulo formado pelas lagoas Formosa, Feia e Mestre D’Armas”, muito próxima ao local que, quase um século depois, seria escolhido para a construção de Brasília. Graças a Varnhagen, desde meados do século XIX o nome do Itamaraty está vinculado à ideia de Brasília.

O interesse dos acervos artísticos reunidos nos dois palácios transcende sua evidente dimensão estética, configurando notável testemunho da nossa própria história. Aqui estão presentes obras representativas de épocas e estilos diversos, integradas de forma homogênea pelo fio condutor da identidade nacional. Exemplo disso é o modo harmonioso como, no palácio em Brasília, convivem os arcos arrojados de Niemeyer e as esculturas modernistas de Segall, Brecheret e Ceschiatti com as esplêndidas peças de mobiliário imperial que decoram as salas d. Pedro I, Portinari e Duas Épocas.

Das muitas obras aqui reproduzidas que, por sua dimensão artística ou valor histórico, mereceriam referência especial, limito-me a comentar, inclusive por seu alcance simbólico, apenas uma delas, o quadro Paz e concórdia (1902), de Pedro Américo, que integra o acervo do palácio da Rua Larga. Na obra, que encena uma grande celebração da paz, o artista reproduz, num detalhe no lado inferior direito da tela, o inconfundível perfil do barão do Rio Branco, a saudar com a mão direita a figura feminina da República, ao mesmo tempo que sobraça, com a mão esquerda, a Constituição. Ao aproximar Rio Branco daquela celebração, Pedro Américo ilustra uma ideia particularmente cara ao Itamaraty, ou seja, a noção de que a paz é elemento intrínseco e fundamental ao exercício da diplomacia.

Para além, no entanto, da qualidade evidente das obras aqui reproduzidas – finamente comentadas pelo embaixador João Hermes Pereira de Araújo, com o sentido histórico e estético que lhe é próprio –, creio que não se pode deixar de sublinhar a importância dos próprios palácios que hospedam essas importantes coleções. Seja pela beleza e harmonia de suas formas, seja pela capacidade de materializar no tempo e no espaço, dando-lhe forma e significado únicos, o fazer diplomático brasileiro, eles dão testemunho de como os vetores da tradição e da modernidade podem atuar de forma complementar. É essa capacidade de promover a mudança na continuidade, como já tive a oportunidade de observar, que confere ao Itamaraty a auctoritas de que desfruta como instituição de Estado no sistema político brasileiro.

6. UMA DIPLOMACIA DE FUNDAÇÃO: O ITAMARATY NA CULTURA BRASILEIRA (2001)[6]

A gente tem de sair do sertão! Mas só se sai do sertão é tomando conta dele a dentro.

(João Guimarães Rosa, Grande Sertão: Veredas).

O livro que o leitor tem em suas mãos reúne ensaios sobre algumas das mais expressivas e representativas figuras da cultura brasileira nos últimos dois séculos. São nomes que, para além da diversidade de suas obras e da especificidade de seus interesses, possuem em comum o fato de terem pertencido, em épocas diversas, aos quadros do Ministério das Relações Exteriores.

Poucas instituições públicas – e não penso apenas no Brasil – podem orgulhar-se de reunir nomes do quilate de Joaquim Nabuco, Oliveira Lima, João Guimarães Rosa, João Cabral de Melo Neto e José Guilherme Merquior, para ficarmos apenas em alguns dos muitos diplomatas cujas biografias engrandecem a Casa de Rio Branco e que são aqui homenageados. Uns, como Aluísio Azevedo, alcançaram, antes de ingressar no Itamaraty, um reconhecimento literário que a carreira não estimulou. Por isso, pertinentemente, o estudo de Massaud Moisés discute a literatura como o destino de Aluísio Azevedo. Já outros dedicaram à diplomacia esforço e energia que não lhes permitiu construir a obra literária que faria jus ao seu talento. É o caso de Domício da Gama – superiormente estudado por Alberto Venâncio Filho –, que se singularizou por sua ação na política externa brasileira como embaixador em Washington e ministro das Relações Exteriores, e para quem a diplomacia, e não a literatura, foi destino – destino, ao final, melancólico. Esses nomes não apenas demonstram o nível de excelência da matéria-prima que constitui a base da diplomacia brasileira, como também ilustram a tradicional vocação do Ministério das Relações Exteriores como polo de atração de talentos oriundos dos mais variados campos do saber, os quais, em sua heterogênea unidade, constituem um mosaico vivo que reflete a identidade brasileira.

O conceito de identidade não é de fácil definição, já que pressupõe o relacionamento com outros termos igualmente complexos como alteridade, diferença e igualdade. Não obstante, pode-se definir identidade como um conjunto mais ou menos ordenado de predicados por meio dos quais se responde à pergunta: quem sois? Tal resposta será sempre necessariamente complexa, quer no plano individual, quer, com mais razão, no plano coletivo. Ora, o ponto de partida da construção da identidade coletiva, como observa Michelangelo Bovero, é a ideia de um bem ou interesse comum que leva pessoas a afirmarem uma identidade por semelhança, lastreada numa visão compartilhada desse bem ou interesse comum. A discussão sobre a afirmação das identidades nacionais na Europa dos séculos XVIII, XIX e XX aponta que, se a nação nasce de um postulado e de uma invenção, ela só vive pela adesão coletiva a essa invenção, ou seja, por obra da interiorização, por uma cidadania daquilo que é considerado o repertório comum. Se esse repertório é ou não uma realidade, se ele é efetivamente comum, se dele deriva um lastro de solidariedade que sustenta uma convivência coletiva apropriada, tudo isso é matéria de recorrente discussão histórica, sociológica e filosófica no Brasil e nos demais países do mundo.

A dimensão problemática dessa discussão tem, no entanto, para a política externa e a atividade diplomática, uma exigência prática. Com efeito, a ação diplomática tem como item permanente de seu dia a dia a representação de um país, dos seus interesses e de sua especificidade. Por esse motivo, identificar esses interesses e as especificidades econômicas políticas e culturais de um país, diferenciando-os dos demais países que operam na vida internacional, é um problema prático e um exercício diário da representação da identidade coletiva.

Esse desafio de representação no teatro do mundo é apresentado por Alberto da Costa e Silva no seu belo ensaio introdutório, através da exegese do quadro Os dois embaixadores, de Hans Holbein, que aponta como que a imagem canônica do diplomata. No quadro, seja pela capacidade de decifrar exemplificada pelos documentos, pelos mapas, pelo sextante, seja pela competência de discorrer, o diplomata representa, sendo. Tal representação, que vai além da articulação e da negociação dos interesses, tem uma componente que pode ser qualificada de simbólica. Essa exprime o potencial e a vis attractiva do que um país pode significar para os demais numa dada conjuntura histórica.

Na representação simbólica, os valores e a cultura desempenham um papel muito importante. Ela só pode ser bem exercida se for permeada por uma visão do país, ou seja, por sua identidade. Por isso, a despeito da variedade inerente a uma obra coletiva que trata de autores diversos pertencentes a distintas épocas, entendo poder-se dizer que o presente livro está permeado pelo tema da identidade e projeta uma busca constante do que é o Brasil.

Essa busca não é surpreendente, pois, se o diplomata, pelas exigências próprias da carreira, passa parte de sua vida profissional fora do território nacional – e por isso pode ver-se dilacerado pela dicotomia país-mundo, que fez de Ribeiro Couto, por exemplo, um poeta do exílio, como mostra Afonso Arinos, filho – a atividade diplomática exige um foco constante no seu país. Ubique patriae memor – em qualquer lugar, terei sempre a pátria em minha lembrança – era, convém recordar, o lema do barão do Rio Branco. Por isso, o leitor observará nos ensaios aqui coligidos como a distância e o tempo puderam, com frequência, atuar por obra dessa função de representação como catalisadores de distintas percepções da identidade brasileira, que exprimem, na dialética nacional-universal, o movimento dialógico da diferença. Não é por acaso, como observa Alberto da Costa e Silva, que cabe também ao diplomata “trazer para o seu país e nacionalizar o que de novo se pensa, ensaia e pratica em outras partes do mundo”. Como dizia o mexicano Octavio Paz – que também foi diplomata, e por isso sabia o que é representar – sendo a cultura o movimento dialógico da diferença, para ser fecundo, não pode ser a repetição do repertório do outro. Tal repetição petrifica o diálogo, que, imobilizado, deixa de ser crítico. Desse diálogo e do seu alcance qualitativo, um excelente exemplo é aquele representado pela “diplomacia da inteligência” encarnada por José Guilherme Merquior, cujo perfil em O Itamaraty na cultura brasileira, foi elaborado com muita sensibilidade e conhecimento por José Mário Pereira.

Octavio Paz, que volto a citar, num belo ensaio de 1961, intitulado “Literatura de fundação”, afirmava que “uma literatura nasce sempre frente a uma realidade histórica e, frequentemente, contra uma realidade”. Aponta ele que, no caso hispano-americano, a singularidade reside no contraste entre a “realidade real dos americanos e a realidade utópica da América”. Por isso, a literatura hispano-americana procura uma tradição e, ao procurá-la, a inventa. Essa procura se traduz numa vontade de encarnação, que a torna, por esse motivo, uma literatura de fundação.

A diplomacia brasileira é, em seu momento inicial, uma diplomacia de fundação e foi essa fundação no plano cultural que buscaram e lograram Domingos José Gonçalves de Magalhães e Francisco Adolfo de Varnhagen. Gonçalves de Magalhães, ao internalizar as ideias românticas quando servia como diplomata na Europa, trouxe para o Brasil o ideário de uma literatura nacional. Como observou Antonio Candido, em Formação da literatura brasileira, Gonçalves de Magalhães levou escrupulosamente a sério a tarefa de criar uma nova literatura, e foi uma faísca renovadora do processo pelo qual, no correr dos tempos, o desejo dos brasileiros de terem uma literatura própria se tornou uma realidade cultural. Quanto a Varnhagen, estudado neste volume por Arno Wehling, pode-se dizer que levou a cabo a tarefa de construir uma História geral do Brasil, aderindo à proposta de Martius, de 1843, premiada pelo Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro. Com efeito, Varnhagen, com base no tripé Estado-história-memória, elaborou, associando vontade política e antecedentes, uma História geral do Brasil. Criou, como apontou Francisco Iglesias, uma forma e um modelo de colocação da trajetória nacional, e ao tomar da historiografia europeia do seu tempo o cuidado com as fontes, valorizou o documento e realizou uma ciclópica obra de erudição, da qual somos até hoje devedores, independentemente do sentido conservador que permeia a sua visão das coisas. Essa notável obra, como aponta Arno Wehling, foi uma consequência da atividade diplomática de Varnhagen, a qual sempre se vinculou intimamente à pesquisa histórica e à divulgação de seus resultados.

Outro notável historiador que pertenceu aos quadros do Itamaraty foi Oliveira Lima, cuja obra nesse volume é examinada por Carlos Guilherme Mota. Os livros principais de Oliveira Lima incidem na temática alta da Independência, com destaque para D. João VI no Brasil, livro-chave para a compreensão da especificidade do ingresso do Brasil no concerto das nações e, portanto, da nossa identidade. Com efeito, se 1822 se insere no processo mais amplo da desagregação do sistema colonial implantado pelos europeus nas Américas, no nosso caso, graças à vinda de d. João VI, a Proclamação da Independência por d. Pedro I e a implantação do novo império nos trópicos representou uma “interiorização da metrópole”, como apontou Maria Odila Silva Dias. Daí a mudança com linhas de continuidade, em relação à herança lusitana, que irá assinalar a vida brasileira e constituir ingrediente relevante da identidade nacional. Um dos aspectos importantes da obra de Oliveira Lima, assinalado por Carlos Guilherme Mota, reside na sua capacidade de “perceber a força explicativa dos contextos históricos internacionais nos quais estava enredada a história nacional”. Essa capacidade, realço eu, é uma consequência de sua experiência diplomática e do seu interesse pela política externa.

Gonçalves de Magalhães, no campo da literatura brasileira, Varnhagen e Oliveira Lima, no campo da história do Brasil, refletem a capacidade fundacional, inerente à invenção da identidade nacional, por parte de diplomatas. Essa mesma vocação fundacional se encontra na obra musical de Brazílio Itiberê, precursor do movimento que valorizou os temas pátrios nas composições musicais, como aponta, num belo estudo, Celso de Tarso Pereira.

Também está ligada ao tema da identidade nacional a obra de Antonio Houaiss, na qual, com toda razão, Leodegário A. de Azevedo Filho destaca e realça, nesse volume, o linguista e o filólogo apaixonado pela língua portuguesa, cuja força agregadora é um dado inarredável da nossa unidade nacional, cujo código e repertório são as antenas da nossa percepção do mundo e da realidade. O Dicionário Houaiss, publicado em 2001, após dez anos de intenso trabalho e passados dois anos da morte do autor, exprime o apetite pantagruélico de Antonio Houaiss pelas palavras – ou seja, pela ampliação do nosso repertório e da nossa capacidade de nomear as coisas. Esse apetite de Houaiss foi instrumentado por um notável conhecimento da linguística moderna, e aparelhado pela sociolinguística e pela etnolinguística. Essa vocação de tradutor e lexicólogo, que era ademais um consumado chef – e a gastronomia é, na sua combinatória e temperatura, uma componente de identidade e da cultura –, encontra expressão também na sua tradução do Ulysses de Joyce. Essa “transcriação” do inglês para o português, sem comprometimento do sabor original irlandês, adquiriu entre nós não apenas os aromas próprios da nossa língua, como também, no jogo do significante e do significado, o sotaque e a melodia brasileiros.

Essa melodia brasileira está presente de forma marcante na obra de Vinicius de Moraes, que conseguiu capturar, tanto na poesia quanto na música popular, as múltiplas virtualidades da língua. Autor de perfeitos sonetos de grande rigor, Vinicius, cuja obra é aqui examinada nas suas duas vertentes por Miguel Sanchez Neto e Ricardo Cravo Albin, logrou traduzir para o imaginário da canção popular o rico substrato clássico de sua poesia, que deu voz, rima e razão à “revolução de veludo” que a bossanova representou em termos melódicos. A atuação de Vinicius como letrista é importante, ademais, pelo papel legitimador que exerceu ao levar para a música popular seu prestígio literário, estimulando, graças à sua presença pioneira, jovens poetas a trilharem o mesmo caminho.

Se Vinicius – quer pelo que sua obra representa, quer por sua personalidade – encarnou, na melhor tradição romântica, a figura do vate e do poeta lírico, seu grande amigo, o camarada diamante João Cabral de Melo Neto, foi sua perfeita antítese. De fato, a poesia de Cabral, aqui examinada com argúcia por Ivan Junqueira, está mais próxima do silêncio do que da música, que, aliás, o poeta de Educação pela pedra dizia detestar.

Ao contrário de Vinicius, que, na tradição romântica de Gonçalves de Magalhães, adaptou à sensibilidade brasileira “o que de novo se pensava [...] em outras partes do mundo”, o que João Cabral de Melo Neto – como outro João, Guimarães Rosa – buscava fora do Brasil eram reflexos e projeções do solo natal. No caso de Cabral, projeções de Pernambuco e de Recife, expressas nas “vinte palavras girando ao redor do sol” e representadas, por exemplo, no poema “O sol no Senegal”, que ilustra, com rara beleza e felicidade, esse espejismo:

Para quem no Recife

Se fez à beira-mar,

O mar é aquilo de onde

Se vê o sol saltar.

Daqui se vê o sol

Não nascer, se enterrar.

Sem molas, alegria,

quase murcho, lunar;

Um sol nonagenário

No fim da circular,

Abúlico, incapaz

De um limpo suicidar.

Aqui, deixa-se manso

Corroer, naufragar;

Não salta como nasce:

Se desmancha no mar.

A despeito das diferenças que assinalei acima, a obra de João Cabral de Melo Neto pode, como a de Vinicius, ser dividida em “duas águas”, uma mais reflexiva – na qual poderíamos incluir Psicologia da composição, O cão sem plumas e Uma faca só lâmina –, outra mais popular – com poemas como O rio e Morte e vida severina. Enquanto a primeira dessas duas vertentes tematiza o fazer poético e os desafios da linguagem, a segunda examina, a partir de uso extremamente sofisticado de métricas e ritmos populares, a noção da construção do social e do coletivo, que encontra sua melhor ilustração na imagem com que se abre o poema “Tecendo a manhã”:

Um galo sozinho não tece uma manhã:

ele precisará sempre de outros galos.

De um que apanhe esse grito que ele

e o lance a outro; de um outro galo

que apanhe o grito que um galo antes

e o lance a outro; e de outros galos

que com muitos outros galos se cruzem

os fios de sol de seus gritos de galo,

para que a manhã, desde uma teia tênue,

se vá tecendo, entre todos os galos.

João Cabral de Melo Neto, assim como João Guimarães Rosa, cada qual à sua maneira, traduzem a marca recorrente de preocupação com nossa identidade. Ambos são criadores obsessivos, cujas obras buscam alcançar a universalidade, não a partir da mera ocupação extensiva do espaço, mas pela exploração, em toda sua gama de possibilidades, de temáticas específicas, onde a expressão universal é alcançada por meio de um mergulho profundo no particular e na identidade nacional.

Para João Guimarães Rosa, o sertão é o mundo. Viajar e aprender línguas estrangeiras, como lemos no ensaio de Felipe Fortuna, era um modo de conhecer o Brasil com maior profundidade, de perceber suas “irradiações telúricas”. Existe, no autor de Grande sertão: veredas, permanente tensão entre o regional e o universal. Como aprendemos com Antonio Candido no seu extraordinário ensaio “O homem dos avessos”, publicado em Tese e antítese, entrar na realidade fluida do mundo é condição para melhor compreendê-lo e para voltarmos “mais claros a nós mesmos e aos outros”. Em famosa – e rara – entrevista, concedida a Günter Lorenz, Rosa afirmava que, na sua visão, os escritores poderiam ser divididos entre os sertanejos e os demais. À primeira categoria, pertenceriam autores como Goethe, Dostoiévski e Flaubert, enquanto Zola, por exemplo, “provinha apenas de São Paulo”. O sertão, prosseguia ele, a partir do Divã oriental-ocidental do sertanejo Goethe, é “o território da eternidade, da solidão, onde Inneres und Äusseres sind nicht mehr zu trennen (o interior e o exterior já não podem ser separados)”.

Traduzir necessidades internas em possibilidades externas para ampliar o poder de controle de uma sociedade sobre seu destino é, no meu entender, a tarefa da política externa. Creio, nessa linha, não ser de todo descabido aproximar simbolicamente a capacidade lúdica do grande escritor mineiro de transportar o território mágico do Sertão para o mundo de sua atuação à frente da Divisão de Fronteiras do Itamaraty. Sua capacidade ímpar de utilizar registros linguísticos diversos, era, no plano literário, o correlato perfeito daquele que é o primeiro item de qualquer agenda diplomática, ou seja, a fixação das fronteiras, base da especificidade da política externa que pressupõe uma diferença entre o “interno” (o espaço nacional) e o “externo” (o mundo). Ele traduzia, assim, em sua literatura um dos princípios fundamentais da diplomacia brasileira, uma linha de ação voltada para transformar nossas fronteiras de clássicas fronteiras-separação em modernas fronteiras-cooperação.

Sertanejo como Rosa foi, também, o gaúcho Raul Bopp. A força que impregna a narrativa de seu Cobra Norato fez do livro, juntamente com Macunaíma, um dos símbolos perenes do modernismo brasileiro. Aquele que, segundo o próprio autor, seria “a princípio um livro inofensivo para crianças”, acabou por transformar-se, graças ao poder da metáfora da busca que lhe serve de leitmotiv (“um dia/ainda eu hei de morar nas terras do sem-fim”), numa fábula para adultos que, à sua maneira, antecipa a experiência das viagens do próprio autor como diplomata, registrada em obras como Memórias de um embaixador, Coisas do Oriente e Longitudes.

O depoimento biográfico, no qual se mesclam história e memória, é importante vertente da produção cultural dos diplomatas aqui estudados. Pode-se dizer, com André Seffrin, que, no caso de Gilberto Amado, são suas memórias que melhor delineiam os contornos de sua personalidade. Para usarmos a expressão cunhada por Pierre Nora, elas cristalizam sob a forma de livros – esses privilegiados lieux de mémoires – seu “desejo de lembrança”. Amado presenciou, na qualidade de diplomata, alguns dos momentos definidores do século XX, como a negociação e assinatura da Carta de São Francisco, dos quais nos dá vivo testemunho em suas memórias. Num outro diapasão, Minha formação no Recife – que ecoa, já a partir do título, a obra-prima de Joaquim Nabuco – relata, com o mesmo interesse e curiosidade que o autor devota à pompa e circunstância do mundo diplomático, suas leituras de juventude e o ambiente estudantil do Recife no início do século XX.

A trajetória de Joaquim Nabuco ilustra a preocupação de buscar compreender o lugar que ocupamos no mundo. Em Balmaceda (1895), por exemplo, ao comentar o agitado período que antecedeu o suicídio no exílio do ex-mandatário chileno, Nabuco sublinha a importância daquilo que chamou a “circunstância de estar o Brasil na América” para a Proclamação da República, e afirma: “o observador brasileiro, para ter ideia exata da direção que levamos, é obrigado a estudar a marcha do Continente, a auscultar o murmúrio, a pulsação continental”. Joaquim Nabuco sugeria, assim, nas palavras do presidente Fernando Henrique Cardoso, que “a solução para os problemas da democracia se encontra dentro de cada país, mas se fortalece pela existência, nos países vizinhos, de uma opinião favorável à democracia”.

O traço nacional na obra de Nabuco manifesta-se de forma dilemática. Evaldo Cabral de Melo opina que ele teria encarado a “obsessão identitária”, que marcou de forma significativa o desenvolvimento das ciências sociais no Brasil na primeira metade do século XX, “como o último e patético soluço da nossa sociedade escravocrata”. O convívio incômodo com essa noção reducionista da identidade percorre boa parte de sua obra, estando presente inclusive em seus momentos mais altos, O abolicionismo e Um estadista do Império.

As muitas virtudes de O abolicionismo vêm, com frequência, de suas supostas fraquezas. Como aponta Evaldo Cabral de Melo, graças a uma certa despreocupação com a teoria e à natureza panfletária da obra, pôde Nabuco conservar à distância os modismos, conferindo ao livro – hoje um clássico da interpretação do Brasil – o caráter de permanência que, com justiça, desfruta. Daí a pertinência do paralelo traçado por Evaldo Cabral de Melo entre Nabuco e Tocqueville, dotados ambos do olhar aberto para as coisas que decorre de uma visão não engessada por teorias sociológicas. Essa autonomia, que compartilham, com relação às correntes dominantes do pensamento de sua época, permite-me arriscar a afirmação de que O abolicionismo está para o Brasil como L’Ancien régime et la révolution está para a França.

A proximidade com o Velho Continente não é, aliás, estranha a Nabuco. Ela está documentada em algumas das mais belas páginas de Minha formação, que testemunham o sentimento nostálgico que nutria – como tantos de seus contemporâneos, que voltavam da Europa para se tornar exilados na própria pátria – com relação à Europa:

[...] na América falta à paisagem, à vida, ao horizonte, à arquitetura, a tudo o que nos cerca, o fundo histórico, a perspectiva humana; e que na Europa nos falta a pátria, isto é, a forma em que cada um de nós foi vazado ao nascer. De um lado do mar sente-se a ausência do mundo; do outro, a ausência do país. O sentimento em nós é brasileiro, a imaginação europeia. As paisagens todas do Novo Mundo, a floresta amazônica ou os pampas argentinos, não valem para mim um trecho da Via Ápia, uma volta da estrada de Salerno a Amalfi, um pedaço do cais do Sena à sombra do velho Louvre. No meio do luxo dos teatros, da moda, da política, somos sempre squatters, como se estivéssemos ainda derribando a mata virgem.

É ao descrever sua infância, no entanto, que Nabuco demonstra a força com que a experiência do país marca a vida de todos nós:

O traço todo da vida é para muitos um desenho da criança esquecido pelo homem, mas ao qual ele terá sempre que se cingir sem o saber... Pela minha parte acredito não ter nunca transposto o limite das minhas quatro ou cinco primeiras impressões... Os primeiros oito anos da vida foram assim, em certo sentido, os de minha formação instintiva ou moral, definitiva... Passei esse período inicial tão remoto, porém, mais presente do que qualquer outro, em um engenho de Pernambuco, minha província natal. A terra era uma das mais vastas e pitorescas da zona do Cabo... Nunca se me retira da vista esse pano de fundo que representa os últimos longes de minha vida.

Esse oscilar entre o chamado visceral da pátria e o discreto charme iluminista que nos chega do Velho Mundo é típico do temperamento irrequieto de homens como Joaquim Nabuco e, para falarmos de um nosso contemporâneo, José Guilherme Merquior.

Como apontou Rubens Ricupero, Merquior “fazia diplomacia ao fazer cultura”. Foi um fenômeno no processo dialógico da diferença, a que me referi mais acima, por obra do vigor e do rigor de sua inteligência combativa, da abrangência da sua erudição e da circunferência da sua obra, que abrange o campo das ciências humanas na sua globalidade.

O presente livro – e permito-me fazer essa observação também na condição de ministro das Relações Exteriores – é, na sua polifonia de vozes, épocas e estilos, um justo tributo a todos aqueles que emprestaram sua inteligência de forma generosa ao Itamaraty e ao Brasil. Mercê do talento, que lhes é próprio, e da auctoritas que emana da linhagem da diplomacia brasileira, agregaram ao fio de uma tradição elemento de qualidade imprescindível à representação simbólica e à inserção internacional do país, ajudando a criar vínculos entre a base e a cúpula de nossa edificação histórico-cultural, e a dar continuidade à tarefa de corrigir – para tomarmos emprestada a expressão de Gilberto de Mello Kujawski – nossa arquitetura imperfeita.

7. RIO BRANCO E O ITAMARATY: 100 ANOS EM 10 (2002)[7]

Ao darmos início, com a realização deste seminário, às comemorações do centenário da posse de José Maria da Silva Paranhos Júnior, o barão do Rio Branco, na chefia do Itamaraty, celebramos também, simbolicamente, a própria diplomacia brasileira.

Rio Branco resume as virtudes maiores do diplomata. Seu nome permanece, pelo exemplo de sua conduta e pelo alcance de sua obra, como marco e inspiração para aqueles que lidamos com os temas da política externa e procuramos dar continuidade ao imenso patrimônio de realizações que nos deixou. Exemplo insuperável disso foi seu monumental trabalho de consolidação de nossas fronteiras, que constituem o primeiro item da agenda de política externa de um país e a instância demarcatória entre o interno e o externo.

Rio Branco é, por sua obra e por sua própria permanência, o que poderíamos chamar de um clássico, senão o clássico da diplomacia brasileira.

Para assegurar-se um lugar entre os clássicos segundo Norberto Bobbio, um autor precisa ter reconhecidos três atributos: (i) deve ser considerado um intérprete autêntico de sua época, de tal forma que não se possa prescindir de sua obra para se tomar conhecimento das características de seu tempo histórico; (ii) deve ser sempre atual, no sentido de que cada geração sinta a necessidade de um releitura própria; e (iii) deve ter elaborado categorias gerais de compreensão histórica aplicáveis a realidades distintas daquela das quais se originaram[8].

Este seminário confirma a caracterização de Rio Branco como um clássico da diplomacia brasileira, pois esses três atributos permeiam de distintas maneiras as contribuições apresentadas. Com efeito, os pesquisadores e estudiosos aqui reunidos atestam, para além do pluralismo de seus interesses e dos distintos focos de análise, a permanência da presença de Rio Branco no imaginário nacional e como fonte de inspiração para a política externa brasileira.

O estilo de atuação do Itamaraty está firmemente ancorado na figura de Rio Branco, que possuía, nas palavras de Pandiá Calógeras, o ângulo de visão do homem de Estado, “infinitamente mais raro”[9] que aquele do especialista. A vitalidade desse estilo, para ser apropriadamente compreendida, requer uma distinção entre história e memória.

Pierre Nora observa em Les lieux de mémoire que há entre memória e história mais diferenças do que sugere a proximidade natural dos termos. Segundo Nora, a memória é o espaço do absoluto, ao passo que a história não conhece senão o relativo.

A memória, afirma, é como a vida [...], em permanente evolução, aberta à dialética da lembrança e do esquecimento, inconsciente de suas sucessivas deformações, vulnerável a todos os usos e manipulações [...] A história, por sua vez, é a sempre problemática reconstrução daquilo que já não há. A memória é um fenômeno sempre atual [...] a história, uma representação do passado[10].

A memória é, finalmente, um fenômeno afetivo que se alimenta de detalhes do passado.

Rio Branco fez do Itamaraty o lieu de mémoire da diplomacia brasileira. O próprio Rui Barbosa a ele referiu-se como “espécie de nome tutelar e [...] Deus Termeiro (Terminus) da nossa integridade nacional”[11].

Ao resumir os principais traços do período que vai das últimas duas décadas do Segundo Império aos decênios iniciais da República, Gilberto Freyre sublinhava “a idealização do Itamaraty, dirigido pelo barão do Rio Branco como órgão supremo de irradiação ou afirmação do prestígio do Brasil no Continente, em particular, e no exterior em geral”[12].

Os lieux de mémoire nascem do sentimento de que a memória espontânea não existe. Por isso, compete-nos criar arquivos, celebrar aniversários, efemérides, proferir orações fúnebres, tudo isso de modo a não deixar que se percam no esquecimento os nomes, fatos e palavras que nos parecem dignos de ser resgatados do limbo. Daí o significado deste seminário, que é parte do processo por meio do qual se vincula a obra de Rio Branco à instituição que ele chefiou por dez anos – a mais longa gestão de um ministro das Relações Exteriores na história do Brasil.

Saudado como herói nacional ainda em vida, Rio Branco deixou legado cuja importância não diminuiu com sua morte, em 1912. Pelo contrário. Seu nome tornou-se referência permanente da política externa brasileira, como o confirmam amplamente os depoimentos, memórias, discursos e referências de tantos daqueles que ocuparam sua cadeira nos últimos oitenta anos.

Ao afirmar famosamente que sucedia o Barão sem a pretensão de substituí-lo, Lauro Müller estabeleceu o paradigma com que a posteridade avaliaria o legado do patrono da diplomacia brasileira. Ressaltando a importância e o alcance pacificador da obra de Rio Branco, Müller afirmava: “sua grande vitória não teve caráter cesariano, antes, poupou o sangue dos povos irmãos e consumou-se sem desrespeito aos direitos soberanos dos países litigantes”[13].

Félix Pacheco, no início dos anos 20, falaria do “tríplice gênio de diplomata, de historiador e de geógrafo” de Rio Branco, que “tomou desse barro ótimo, ajustado por gerações e gerações de estadistas e empregados cheios de zelos pelos seus deveres funcionais, e modelou a figura definitiva da nossa pátria”[14].

Na década de 30, José Carlos de Macedo Soares, que foi por duas vezes chanceler, ressaltava o significado da gestão de Rio Branco, a partir da qual “habituamo-nos a ver o Itamaraty como estuário majestoso, aonde tantas paixões vêm confundir-se afinal na serenidade de sua largueza”[15].

Em 1945, nas comemorações do centenário de nascimento de Rio Branco, João Neves da Fontoura, também ele duas vezes chanceler, observava: “A diplomacia brasileira está sempre assistida pelo espírito de Rio Branco. Os seus ensinamentos, os seus métodos, as suas diretrizes orgânicas nada sofreram substantivamente com o transcurso dos anos”[16].

Raul Fernandes, que igualmente esteve por duas vezes à frente da pasta das Relações Exteriores, ressaltava, em novembro de 1936, em saudação ao presidente Roosevelt, em sessão solene do Congresso Nacional, aquilo que chamou “a autoridade máxima do barão do Rio Branco, observando que ele dedicara “quase toda a sua vida ao serviço do Brasil, e os últimos dez anos dela à direção magistral da nossa chancelaria”[17].

Horácio Lafer, em 1961, ao comentar as soluções trazidas por Rio Branco para as questões fronteiriças, afirmava que “o gênio de Rio Branco soube aliar com rara felicidade os fatores históricos aos princípios do direito internacional”[18].

Afonso Arinos de Melo Franco – que sucedeu a Horácio Lafer e lançou a “política externa independente”, aprimorada na gestão San Tiago Dantas – faz no terceiro tomo de suas memórias, Planalto, espirituosa defesa do Barão contra os seus admiradores:

o Barão foi a vida inteira um estudioso, um intelectual desprendido de todas as exterioridades mundanas, e nunca o salonnard uniformizado e condecorado [...] Os que defendem suas ‘tradições’ contra a independência e o progresso defendiam, no fundo, as tradições do mordomo do Barão [...] nunca as do Barão[19].

Evandro Lins e Silva, chanceler por breve período em 1963, assim traduziu a honra de suceder ao patrono de nossa diplomacia:

confesso que entre as aspirações que poderia normalmente alimentar, no curso de minha carreira, feliz como ela possa ter sido, de advogado e de professor de direito, não figurava a de ocupar, um dia, a cadeira de Rio Branco[20].

Vasco Leitão da Cunha, que foi ministro de Estado de abril de 1964 a janeiro de 1966, observa no seu sedutor depoimento ao CPDOC da Fundação Getulio Vargas que o Barão “foi um grande homem [...] não tinha pares. Não havia gente do mesmo calibre que ele”[21].

Mário Gibson Barboza, em 1971, já em Brasília, na cerimônia de formatura da turma do Instituto Rio Branco, ressaltava o significado do patrono da diplomacia brasileira,

que pautou toda a sua conduta pela essência do que constitui a nossa principal característica como Nação: um país continental, onde em todos os núcleos humanos, apesar dos imensos espaços físicos que os distanciam uns dos outros, se manifesta a unidade da língua, dos costumes, da vocação e do pensamento[22].

Em discurso proferido na abertura de exposição dedicada aos 90 anos da República, no Brasil, Ramiro Saraiva Guerreiro chamava atenção para o fato de que, não obstante suas origens monárquicas, Rio Branco estava “indissociavelmente ligado à primeira etapa da formação republicana [...] seu trabalho se confunde com o próprio processo de afirmação da nação brasileira no mundo [...] Rio Branco renova e insere em quadro maior o trabalho dos estadistas da Monarquia”[23].

Olavo Setúbal, que não vinha de uma tradição diplomática, observou, em seu discurso de posse de março de 1985, ter encontrado no Itamaraty “uma comunhão de ideias, condição básica para que todos possamos dar continuidade às melhores tradições de solidariedade e universalismo legadas pelo barão do Rio Branco”[24]. A permanência de Rio Branco como referência para nossa política externa está presente igualmente em artigo que Olavo Setúbal publicou em 1992 em O Estado de S. Paulo, na qual afirma que, se nos tempos do Barão as premissas de nossa política externa eram definidas na frase “território é poder”, nos tempos de hoje o “principal objetivo da política externa pode ser resumido na seguinte frase: PIB é poder”[25].

Luiz Felipe Lampreia, em abril de 1995, nas comemorações do sesquicentenário do nascimento de Rio Branco, afirmou:

Feliz do país que tem por herói um homem da diplomacia, do direito e da paz [...] Quantas vezes, diante de difíceis negociações sobre limites territoriais entre países latino-americanos, voltei o olhar para o retrato do Barão e pensei com gratidão na dívida que gerações de brasileiros têm para com esse homem[26].

Finalmente, para encerrarmos este breve percurso, gostaria de reproduzir as palavras com que o então chanceler Fernando Henrique Cardoso saudou o barão do Rio Branco em 1993, nas comemorações do Dia do Diplomata:

[Essa] cerimônia [...] traz, como qualquer ritual, conotações de tradição e de renovação. Tradição, porque a diplomacia está ancorada na história. Nutre-se de ensinamentos do passado e da experiência de tantos servidores que engrandeceram o seu nome, muitos deles ilustres homens públicos e estadistas, a começar por aquele que é seu patrono, Rio Branco [...] Dele, herdamos um Brasil desenhado em limites e aberto à convivência com seus vizinhos americanos[27].

Creio que cabe aqui uma nota pessoal que confirma a permanência de Rio Branco como lieu de mémoire da diplomacia brasileira. Nas conversas que tenho tido a honra e o privilégio de manter, como ministro, com o presidente Fernando Henrique Cardoso, as referências ao Barão são recorrentes na discussão da conjuntura internacional. O presidente admira no personagem de Rio Branco tanto a visão estratégica quanto o sentido de direção e de visão para o futuro, demonstrado na década em que chefiou o Itamaraty.

As referências de seus sucessores – e permito-me observar que eu próprio não deixei de citar o Barão em meus dois discursos de posse[28] – atestam não apenas o paradigma de excelência estabelecido por Rio Branco, como também o alcance simbólico de sua gestão à frente do Itamaraty. Mas as ressonâncias e a amplitude do prestígio do Barão não estão restritas ao espaço da diplomacia e da Casa. Pode se dizer que o perfil do Barão permeia o imaginário popular e a vida política do país ao longo do século XX.

Podemos ilustrar isso de várias formas. Restrinjo-me aqui à menção de dois nomes, Euclides da Cunha e Getúlio Vargas, que, cada qual a seu modo, cada qual a seu tempo, testemunham fortemente a permanência da memória de Rio Branco em nossa história.

Em carta a Domício da Gama, Euclides da Cunha afirmava que o Barão

com sua estranha e majestosa gentileza recordava-lhe uma idade de ouro muito antiga ou acabada. Continuo a aproximar-me dele sempre tolhido e contrafeito pelo mesmo culto respeitoso. Conversamos; discutimos; e ele franqueia-me a máxima intimidade – e não há meio de poder eu considerá-lo sem as proporções anormais de homem superior à sua época. De fato, é o caso virgem de um grande brasileiro, justamente apreciado pelos contemporâneos. A sua influência moral, hoje, irradia triunfalmente pelo Brasil inteiro[29].

Quanto a Getúlio Vargas, gostaria de citar duas passagens de seu Diário que me parecem especialmente relevantes. Em 22 de abril de 1935, Vargas registrava desentendimento que tivera com Oswaldo Aranha sobre a realização da Conferência para a Paz do Chaco. O chanceler brasileiro, contrariando a vontade de nossos vizinhos, insistia em sediar a conferência no Rio de Janeiro, sob presidência brasileira. Getúlio observava que, ao fazê-lo, afastávamo-nos “da tradição seguida geralmente pela nossa diplomacia, principalmente desde Rio Branco, de nunca nos oferecermos para a função de juízes, sempre desagradável, e nos nivelarmos com uma diplomacia de espionagem seguida por outros países”[30].

No dia 10 de fevereiro de 1939, Getúlio anotava em seu Diário:

Morreu o Papa. Foi decretado luto oficial e honras de chefe de Estado. Sendo também aniversário da morte de Rio Branco, permiti, por um decreto especial, a nomeação de seus dois netos para o Itamaraty, independente de concurso[31].

Há aí várias coisas interessantes. A anotação de 1939 parece sintetizar, em seu movimento contraditório, o próprio fazer político de Getúlio Vargas, consubstanciado na decisão de homenagear o Barão com a nomeação para cargo público no Itamaraty, contornando as exigências legais, dos dois netos de Rio Branco. Isso, para o presidente que criou o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) e trabalhou para implantar o concurso público e o sistema de mérito na administração pública brasileira, não era, certamente, decisão de pouca monta. A referência à morte de Pio XI, por sua vez, seguida imediatamente pela evocação da figura do Barão, carrega consigo também muito do simbolismo que cerca em nosso país o nome de Rio Branco.

Ainda mais significativa, no entanto, é a referência ao Barão no episódio da Conferência do Chaco. Ali, Getúlio mostra que Rio Branco permanecia como paradigma do nosso fazer diplomático e que seu nome, mais do que evocar o passado, constituía diretriz e orientação para as decisões mais importantes da política externa do país.

Como observou Álvaro Lins, Rio Branco era o que hoje chamamos de homem de ação:

Do estilo de Rio Branco não se podia dizer que fosse literário ou artístico, mas um estilo de ação. [...] As obras escritas de Rio Branco não são propriamente livros, mas atos. Atos foram as suas memórias, as suas exposições de motivos, os seus discursos, os seus artigos, os seus documentos diplomáticos. Um estilo da ação a exprimir uma figura de homem de Estado[32].

Parece-me oportuno citar novamente a esse respeito, o também duas vezes chanceler Afonso Arinos, que, em discurso proferido na Câmara dos Deputados em janeiro de 1954, na qualidade de líder da oposição, com o qual homenageava Alexandre de Gusmão – aquele que é considerado o avô da diplomacia brasileira e que foi o grande artífice do Tratado de Madri – no bicentenário de sua morte, ressaltou a atuação do Itamaraty na defesa do território brasileiro na questão dos limites com a Argentina, afirmando que essa poderia ser sintetizada e simbolizada:

na grande memória, [...] enxuta no seu estilo, copiosa e substanciosa no seu conteúdo, admirável no seu equilíbrio, perfeita na sua polidez diplomática, irreprochável na sua técnica científica, seja jurídica, seja histórica, seja geográfica isto é, a Memória do barão do Rio Branco na defesa do direito brasileiro sobre o território das Palmas [...] em que o fundador da diplomacia republicana, pela primeira vez, se revelou diante do Brasil com o porte gigantesco com que, até hoje, domina as nossas tradições diplomáticas[33].

Para Rio Branco, o diplomata e o soldado são, ambos, expressão da soberania, e elementos decisivos na defesa do território nacional[34]. Essa percepção, que é a da visão de um sistema internacional de natureza intergovernamental e interestatal, que era basicamente aquele no qual Rio Branco atuou, não excluía uma antecipadora preocupação com aquilo que hoje chamamos de soft power, para falar com Joseph Nye[35]. O Barão tinha perfeita noção da importância da imprensa, da publicidade e da agenda da opinião pública, de cujos meios soube valer-se para consolidar e legitimar a presença do Itamaraty como instituição do Estado.

A obra de Rio Branco – e ao dizer obra penso não propriamente em obra literária, mas, seguindo o exemplo de Álvaro Lins, na obra como instrumento da ação – constitui, por isso, também, para continuarmos com o paradigma estabelecido por Pierre Nora, uma mémoire d’État. Como as obras de Luís XIV, Napoleão ou de Gaulle, a obra de Rio Branco é expressão de Poder – com “P” maiúsculo –, e encarnação de um momento do Estado. Sendo sua obra, ela é, também, fragmento da nossa própria história.

Os depoimentos de seus sucessores, as palavras de seus contemporâneos e a própria reflexão histórica em torno do período em que Rio Branco esteve à frente do Itamaraty demonstram o prestígio unânime de que desfruta o Barão em nosso país. Mesmo aqueles que o contestaram – e esses, sobretudo a sua época, não foram poucos (recordem-se, por exemplo, as farpas que lhe lançou Lima Barreto)[36] – reconhecem a grandeza do personagem. Oliveira Lima, que teve suas expressivas desavenças com Rio Branco, compôs no elogio fúnebre ao Barão uma de suas mais belas páginas:

As qualidades do barão do Rio Branco eram muitas e notáveis. Sua inteligência era direta, lúcida, vigorosa [...]. Se a sua alma tinha refolhos, a sua inteligência era toda banhada de luz. A análise de sua mentalidade refletida, em que os impulsos, os generosos e os não generosos eram cuidadosamente sopitados ao sabor das conveniências públicas – porque nele o interesse pessoal se confundia com o público, assim como a sua personalidade mergulhava toda na nacionalidade – incidia sobre todos os aspectos de uma questão do mesmo modo que o seu tino provia todas as soluções de um problema. Esgotava por assim dizer qualquer assunto, e isto lhe era tanto mais fácil [...] quanto o seu espírito era o que havia de menos dispersivo[37].

O prestígio do Barão não conheceu, pois, uma contramemória. Como recorda Rubens Ricupero[38], o próprio Estanislao Zeballos, advogado argentino na disputa das Missões, não deixou de cumprimentar fidalgamente Rio Branco após a vitória brasileira naquele pleito, a despeito da reconhecida acrimônia que caracterizava normalmente sua atitude com relação ao chanceler brasileiro.

O consenso em torno do personagem de Rio Branco é, pode-se dizer, praticamente único em nossa história. Rui Barbosa, por exemplo, notável contemporâneo do Barão, não foi acolhido pela posteridade com a mesma generosa unanimidade. A explicação para tal é certamente complexa. Arriscaria dizer que ela talvez se encontre no fato de que o nome de Rio Branco remete inevitavelmente ao simbolismo que cerca o Itamaraty, em cuja consolidação como instituição do Estado brasileiro e lieu de mémoire privilegiado de nossa história foi instrumental a figura do Barão.

No seu livro de impressões sobre a América do Sul, Georges Clemenceau sublinhava a autoridade soberana de que gozava o Barão – c’est ainsi que l’on désigne communément[39], observava fascinado – em matéria de política externa. Pode-se afirmar que, no caso de Rio Branco, essa autoridade é o resultado de uma rara combinação de virtudes do Império e da República, pois ele representa, em boa medida, o elo entre aqueles dois períodos.

A autoridade, como nos ensina Hannah Arendt, equivale ao reconhecimento de uma hierarquia cujo direito e legitimidade são aceitos independentemente do uso do poder de coerção ou do peso da argumentação[40].

Ao refletir, em 1992, sobre a minha primeira experiência na condução do Itamaraty, procurei mostrar que a característica do ministério no contexto do Estado brasileiro é a de ser uma instituição dotada de forte componente de autoridade em matéria de política externa. Observei igualmente, naquela ocasião, que a construção da auctoritas da Casa está vinculada ao legado de Rio Branco que foi o extraordinário institution-builder do Itamaraty[41]. Quero aqui retomar essa reflexão para observar que essa componente de autoridade só foi passível de elaboração na República.

Com efeito, no Império era o imperador quem detinha autoridade como algo distinto do Poder Executivo, que também lhe cabia exercitar por meio dos seus ministros de Estado. Essa componente de autoridade era uma delegação à Coroa, contemplada, na Constituição de 1824, por intermédio das competências que resultavam do exercício do Poder Moderador. Tinha este como atribuição exercer, nas palavras de Pimenta Bueno, “a suprema inspecção da nação”[42], mantendo o equilíbrio e evitando os abusos dos demais poderes políticos.

Observa Joaquim Nabuco que, além do Poder Moderador, outra instituição fundamental do sistema imperial, sobretudo no período que se estende de 1840 a 1889, era o Conselho de Estado, previsto no capítulo VII da Constituição de 1824. No Conselho de Estado, que era, inter alia, um grande órgão de assessoria[43], o imperador reunia em torno de si todas as sumidades de um e outro lado dos grandes partidos políticos, com toda sua consumada experiência, a quem consultava sobre todos os temas que reputava de grande interesse público. Assim, constata Joaquim Nabuco, “a oposição era, até certo ponto, partícipe da direção do país, fiscal dos seus interesses, depositária dos segredos de Estado”[44].

Entre as medidas gerais de administração pública nas quais era ouvido o Conselho de Estado, estavam os temas que diziam respeito a declarações de guerra, ajustes de paz e negociações com as nações estrangeiras. Tais temas eram tratados no âmbito da Seção de Justiça e Estrangeiros, cabendo realçar a qualidade dos conselhos como se depreende da leitura dos votos e pareceres publicados nos quatro volumes organizados por Francisco Rezek[45]. Naquela seção, o ministro dos Negócios Estrangeiros tomava assento, tendo aí voz, mas não voto.

Dos 72 membros do Conselho nomeados pelo imperador no período de 1842 a 1889, que corresponde ao Terceiro Conselho do Império, 29 foram ministros dos Negócios Estrangeiros, sendo que sete desses por mais de uma vez. Ora, atuando o ministro à sombra do imperador, é evidente que a latitude do ministro era necessariamente limitada. Acresce que, sendo o Conselho de Estado integrado por vários ex-ministros, a atuação do titular da pasta era em larga medida controlada pelos seus pares[46].

Calógeras dá-nos a medida da presença do Conselho de Estado nas decisões afetas às questões da pasta dos Negócios Estrangeiros.

No Conselho de Estado encontravam-se os autores da política seguida, encanecidos nesse labor, conhecedores de todas as negociações, os guardas dos rumos inicialmente traçados, modificadores prudentes das mesmas normas. A deliberação política sobre as ocorrências supervenientes, sobre as iniciativas a tomar, os problemas a solver, tinham nessa assembleia seus especialistas e seus homens de Estado. A continuidade e a elevação progressiva da política internacional do Brasil ali encontravam seus grandes elementos de ação. Pensamento e prática reunidos. Execução assegurada[47].

Com a República, o Itamaraty viu-se subitamente liberto do controle a que, por mais de meio século, estivera submetido pelo Conselho de Estado. Mas a repentina conquista de uma liberdade que antes não possuía fazia-se acompanhar de sua contrapartida, ou seja, da angústia causada pela supressão daquele comando ao qual estivera por tanto tempo submetido.

Há na escolha do nome de Rio Branco para conduzir o Itamaraty após o tumulto dos primeiros anos da República uma certa astúcia da razão histórica. Parece-me fascinante que a República tenha ido buscar no Império o nome capaz de superar o impasse que se criara com a mudança na ordem política, permitindo, assim, o redimensionamento da inserção internacional do Brasil. Seu nome apresentava diversas vantagens, dentre elas o fato de ser Rio Branco um homem do Império e diplomata conhecedor das tradições da Casa. Além disso, ele retornava ao Brasil após um quarto de século de serviços prestados no exterior, livre, portanto, dos vícios que nascem eventualmente do convívio muito próximo com o poder.

Graças à inspiração permanente que Rio Branco representa para nossa política externa, o Itamaraty consolidou a auctoritas de que desfruta como instituição de Estado.

Essa autoridade, como observa Gilberto Freyre em Ordem e progresso, não se restringiu à política externa. Ela projeta-se também sobre a política interna, “zelando pela constância e até pelo avigoramento das tradições brasileiras de ordem vindas da monarquia e que tanto distinguiam o Brasil das Repúblicas da América Espanhola”[48].

A auctoritas do Itamaraty, que Rio Branco ajudou a construir e a definir e que dele fez, como observei em 1992, o institution-builder deste ministério, não possui o peso imobilizador que em nossa sociedade se costuma associar à ideia de autoridade. Trata-se de um processo, de uma obra aberta, que resultou precisamente, para voltar ao início desta exposição, do fato de ser ele um clássico da diplomacia brasileira, na acepção de Bobbio.

Ao realizarmos esta homenagem ao barão do Rio Branco, no Instituto que leva seu nome, celebramos também a própria instituição que ajudou a consolidar. Nada mais justo, portanto, que, passados 100 anos de sua posse como ministro das Relações Exteriores, recordemos o homem que fez da lembrança permanente da pátria – ubique patriae memor seu lema e sua bandeira. Sedis anima est in memoria (o lugar da alma está na memória), como dizia Santo Agostinho, que Hannah Arendt gostava de citar a propósito do conceito de autoridade. Por isso, Rio Branco permanece como uma força viva e inspiração permanente para aqueles que, dando continuidade à sua obra, têm o privilégio de servir ao Itamaraty e ao país.

8. RIO BRANCO E A MEMÓRIA NACIONAL (2012)[49]

I

Escrevi dois textos com alguma ambição sobre Rio Branco. Evidentemente, não foi por acaso, como ficará claro mais adiante, que foram elaborados nas duas ocasiões em que chefiei o Itamaraty.

O primeiro data de 1992. É o prefácio a uma edição daquele ano ao Esboço da História do Brasil – que data de 1889 – publicado sob os auspícios do Itamaraty pela FUNAG e pelo IPRI. Foi elaborado por instigação do embaixador Synesio Sampaio Goes Filho, meu amigo e colega desde os bancos acadêmicos da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco que, na época, era meu chefe de Gabinete. Resultou do nosso diálogo em torno da concepção da História do grande chanceler e, em alguma medida, sobre como a erudição previamente acumulada foi relevante para a ação diplomática.

Trata-se, em síntese, de uma reflexão sobre Rio Branco historiador que, como tal, se preocupou essencialmente com a acurada apuração dos fatos. Não é por acaso que se dedicou à elaboração das Efemérides brasileiras. O prefácio explicitava o que diferencia Rio Branco, no campo da História, do Joaquim Nabuco de Um Estadista do Império e do Oliveira Lima de d. João VI no Brasil – seus ilustres contemporâneos. Destacava o extraordinário domínio que tinha dos fatos históricos e geográficos do nosso país, domínio que era admirado por um historiador tão rigoroso como foi Capistrano de Abreu. Concluía chamando a atenção, a propósito do desafio do intelectual confrontado com a ação, sobre como a competência de erudito de Rio Branco foi da maior relevância no encaminhamento das questões de fronteiras das quais se ocupou com grande sucesso, primeiro como advogado do Brasil e depois como chanceler.

Aprimoraria hoje o que disse no prefácio, observando que Rio Branco, como historiador, estava interessado em lidar minuciosamente com os fatos para responder às perguntas do who (quem), how (como), where (onde), when (quando). Estas questões são as da sua forma mentis de historiador, que subsequentemente foram fundamentais para a sua atuação como chanceler. São distintas das inquietações filosóficas voltadas para os whys (perguntas) e wherefores (quais motivações) que, como aponta Paul Johnson no seu livro de 2009 sobre Churchill, explica a diferença entre as narrativas de historiadores voltados para os fatos e os voltados para lidar com as questões filosóficas sobre o sentido da história.

O segundo texto data de 2002. É o discurso de abertura do Seminário “Rio Branco, América do Sul e a Modernização do Brasil”, patrocinado pelo Itamaraty na minha segunda gestão, para comemorar o primeiro centenário da posse de Rio Branco na pasta das Relações Exteriores.

É uma reflexão em torno do sugestivo fato que basicamente os ministros que se seguiram a Rio Branco, seguindo o paradigma iniciado por Lauro Müller, entenderam que o sucediam sem substituí-lo. Lembro que Os sucessores do Barão é o título dos dois livros de 2001 e 2006 do embaixador Fernando de Mello Barreto, dedicados a examinar as relações exteriores do Brasil respectivamente nos períodos 1912-1964 e 1964-1985.

Identifiquei, nesta reiterada postura, a avaliação, por parte dos sucessores do Barão, que ele era o clássico da nossa diplomacia, preenchendo os três requisitos de um clássico propostos por Bobbio:

1. É não só representativo, mas um intérprete autêntico e bem-sucedido do potencial da diplomacia do seu tempo e, como tal, imprescindível para o conhecimento da sua época – época diplomaticamente importante, que levou à definitiva consolidação das fronteiras do Brasil.

2. É sempre atual, posto que cada geração sente a necessidade de uma releitura própria da exemplaridade da sua obra e atuação.

3. E, finalmente, é o elaborador e criador de categorias gerais de compreensão diplomática, aplicáveis a distintas realidades daquelas das quais se originaram.

É por isso que no volume 2 da coletânea de textos da minha gestão, organizada em torno de tempos, este meu texto sobre Rio Branco está qualificado como Pretérito Perfeito.

Lembrei, na ocasião, para explicar a continuidade do seu papel de pretérito perfeito na vida diplomática brasileira, o conceito arendtiano de autoridade – de autorictas, que vem de augere, aumentar – para apontar que os sucessores do Barão entenderam que cabia a eles acrescentar algo de significativo à sua obra – a de um clássico – para ir construindo e consolidando a autoridade institucional do Itamaraty. Daí a ideia da política externa brasileira como uma obra aberta – à maneira de Umberto Eco – que vem sendo construída no correr dos tempos, numa dialética, como diria Miguel Reale, de mútua implicação e polaridade entre tradição e inovação, tendo Rio Branco como referência paradigmática.

Apontei que o caráter fundacional da gestão de Rio Branco está vinculado ao fato de que ele logrou converter o Itamaraty num lieu de mémoire da diplomacia brasileira, na linha dos estudos sobre os locais de memória de Pierre Nora na França. Nora diferencia a História – uma representação (uma narrativa) do passado que não conhece senão o relativo – da Memória, um espaço de absolutos, que escolhe, seleciona e celebra. É, dizia eu, o caso de Rio Branco, cujas comemorações instigadas pelo respeito são vividas no presente, com a preocupação de futuro.

II

A reflexão sobre o papel da memória, tanto a individual quanto a coletiva, o alcance da memória transgeracional, que assegura a transição entre história aprendida e memória viva, o tema dos quadros sociais da memória, o pertinente registro de que há várias memórias coletivas, vem ocupando a atenção dos estudiosos.

Vou, assim, retomar as minhas reflexões anteriores e, inspirado pelo grande livro de Paul Ricoeur (A memória, a história, o esquecimento), explicitar que Rio Branco integra três vertentes da memória coletiva brasileira, a memória nacional, a memória patrimônio e a memória fundadora. Estas, em conjunto, explicam a continuidade da sua ressonância, que estamos hoje celebrando no centenário do seu falecimento e tem a sua razão de ser na perspectiva da História, da teoria das relações internacionais e do papel que construiu para o Itamaraty no âmbito do Estado brasileiro.

III

Começo com a memória nacional, apontando que Rio Branco, na perspectiva da História, completou na República a obra do Império. Pela ação dos seus estadistas, o Império, dando sequência à obra da Colônia, que foi o da ocupação do que é basicamente hoje o território do Brasil, construiu, no plano interno, a unidade nacional. Rio Branco a assegurou no plano externo por meio da conclusiva definição pacífica das fronteiras do país. Desta maneira resolveu o primeiro item da agenda de qualquer Estado independente que é o de poder demarcar, com reconhecimento internacional, aquilo que é o interno de uma nação e o que é o externo do mundo.

Com efeito, Rio Branco, como advogado do Brasil, teve sucesso nas arbitragens internacionais de Palmas, inapropriadamente chamada Missões – 1895 (limites com a Argentina), e do Amapá – 1900 (limites com a Guiana Francesa). Subsequentemente, como chanceler, conduziu a grande operação diplomática que, dosando poder e concessões negociadas, equacionou a questão do Acre com a Bolívia por meio do Tratado de Petrópolis (1903). Na sua gestão como chanceler, solucionou os demais itens pendentes das fronteiras nacionais (Venezuela, 1905, Guiana Holandesa, 1906, Colômbia, 1907, Peru, 1909, Uruguai, 1909) e faleceu depois de legar ao país o mapa definitivo do Estado brasileiro. É por isso que Rui Barbosa o qualificou como o Deus Terminus da nossa integridade nacional.

Lembro que o Brasil é um país com dez vizinhos e mais de 16.000 km de fronteiras terrestres. Tem, no plano internacional, escala continental, como a China, a Rússia, a Índia – que integram os BRICs – e os EUA, que George Kennan qualificou como o conjunto dos países “monstros”. Rússia, China e Índia são países com problemas de fronteiras que afetam, até hoje, a sua política externa. As fronteiras dos EUA são um caso particular: em primeiro lugar resultam de um alargamento que se fez às expensas do México; depois, na condição de grande potência pós-Segunda Guerra Mundial, o país passou a ter a percepção de que as suas fronteiras são o mundo como um todo.

Synesio Sampaio Goes Filho observa que Rio Branco não só fez a história das fronteiras do Brasil como também a escreveu. Aponta, neste sentido, que a historiografia brasileira está lastreada no que Rio Branco escreveu nos documentos oficiais dos dois arbitramentos que conduziu, no estudo inicial para o terceiro, que Joaquim Nabuco chefiou, e nas suas exposições de motivos sobre questões de fronteiras que redigiu como ministro. Isto passa até pelo uso de “fases e frases” que empregou para explicar os conflitos fronteiriços e as soluções alcançadas. Registra que os historiadores brasileiros da matéria – Helio Viana, Delgado de Carvalho, Teixeira Soares – tiveram toda a razão para fazê-lo, porque não há nada melhor do que os fatos apurados por Rio Branco e o conjunto de argumentos por ele articulado para apresentar, do ponto de vista brasileiro, a formação do nosso Território. Registra, igualmente, que a perspectiva do Outro, dada pela historiografia dos países sul-americanos nossos vizinhos, não questiona basicamente os fatos nos quais Rio Branco se apoiou, ainda que a eles dê distinta interpretação. Esta não veio a prevalecer no âmbito regional, posto que países que tiveram problemas de fronteiras com o Brasil tiveram contenciosos fronteiriços mais graves com outros vizinhos.

Em síntese, a narrativa histórica brasileira contribui para a consolidação da memória nacional de Rio Branco, ajuda a continuidade da sua reputação e explica, pelo registro da qualidade de sua atuação, porque não há uma contra-memória de formação de nossas fronteiras. Lembre-se que, para contrastar com nossa história, há no continente, em muitos países, o que já se chamou de “síndrome do território minguante”. A inexistência desta síndrome e de seus desdobramentos explica porque Rio Branco é um legítimo herói nacional e um raro e quase único caso de um diplomata reconhecido como herói nacional do seu país. Vale a pena apontar, neste contexto, como faz Synesio Sampaio Goes Filho que, num levantamento recente realizado no nosso continente, foram identificadas onze disputas fronteiriças, envolvendo todos os países da América do Sul, menos um, o Brasil.

A política territorial pacífica e não violenta, concluída por Rio Branco, moldou a personalidade internacional do Brasil como, nas suas palavras, um país “que só ambiciona engrandecer-se pelas obras fecundas da paz, com seus próprios elementos, dentro das fronteiras em que se fala a língua dos seus maiores e quer vir a ser forte entre vizinhos grandes e fortes”[50].

IV

Observa Rubens Ricupero que Rio Branco, ao definir o espaço territorial do Brasil, definiu também um modo de inserção do país no mundo. Por isso sua obra integra não apenas a memória nacional de suas realizações, mas a memória patrimônio de um legado diplomático que retém a atualidade da visão de um estadista empenhado em descortinar novos horizontes para o futuro do Brasil, de maneira ao mesmo tempo muito firme e muito sóbria. Esta memória patrimônio de um legado é um dos ingredientes que dele faz, como apontei, um clássico da diplomacia brasileira, que instiga a releitura da sua obra e a reflexão sobre as modalidades de sua atuação como chanceler.

Este legado de uma memória patrimônio provém de uma prática diplomática que leva em conta a existência dos conflitos, mas diligencia na identificação do potencial de sociabilidade que permite explorar construtivamente espaços de cooperação e abrir caminhos para uma crescente presença do Brasil no mundo. São componentes desta prática, na atuação de Rio Branco, uma avaliação realista dos condicionantes do poder, uma compreensão precisa do papel das negociações e do Direito num sistema internacional, na sua época, constitutivamente interestatal e intergovernamental. Foi, ademais, um pioneiro no reconhecimento da relevância daquilo que hoje se denomina de soft power. Soube valer-se da imprensa, da publicidade, da importância de uma atuação na construção da pauta da opinião pública interna e internacional, como foi o caso da Conferência da Paz da Haia de 1907 e do significado de obter prestígio na sociedade – faceta realçada por Gilberto Freyre em Ordem e Progresso – para assegurar a sustentabilidade da sua política externa.

Foi na linha do potencial, que denominei em A Identidade Internacional do Brasil, de uma leitura grociana da realidade internacional, que Rio Branco criticou os que se entregam à “loucura das hegemonias ou ao delírio das grandezas”; defendeu a paz como “uma condição essencial ao desenvolvimento dos povos”, argumentou que “o nosso Brasil do futuro há de continuar invariavelmente a confiar acima de tudo na força do Direito e do bom senso”[51] e sustentou que “o dever do estadista e de todos os homens de verdadeiro senso político é combater as propagandas de ódios e rivalidades internacionais”[52].

Foi com esta perspectiva organizadora que buscou a convergência e o entendimento com os nossos vizinhos na América do Sul e trabalhou uma aproximação com os EUA, na época da sua gestão a potência emergente, a fim de criar espaços adicionais para o Brasil na interação com as então potências hegemônicas da Europa. Estas tinham presença na América do Sul com as três Guianas e, não custa lembrar que, no início da primeira República, ocorreu a ocupação da Ilha de Trindade pelos ingleses, que dela se retiraram com a mediação de Portugal.

V

Concluo com a memória fundadora. No Império, política interna e política externa foram as duas faces de um mesmo processo: o da constituição e consolidação do Estado Imperial, na precisa avaliação de Gabriela Nunes Ferreira. Por essa razão, os grandes estadistas do Império sempre se ocuparam da política externa, chefiaram missões diplomáticas, em especial no Prata, e o processo decisório da política internacional passava pelo imperador, pelo Conselho de Estado, pelo Congresso e pelos partidos na vigência de uma monarquia de regime parlamentar. Era dentro deste contexto circunscrito que atuava o ministro. Basta lembrar que o ministro dos Negócios Estrangeiros atuava não só à sombra do imperador, mas que, dos 72 membros do Conselho do Estado nomeados pelo Imperador, no período de 1842 a 1889, 29 foram ministros dos Negócios Estrangeiros, sete desses por mais de uma vez. Assim, a atuação do titular da pasta era em larga medida controlada por seus pares, como apontou Pandiá Calógeras.

Este dado de natureza institucional desapareceu com a República que Rio Branco contribuiu para legitimar, como aponta Rubens Ricupero, com o sucesso de sua política externa. Esta foi fruto do seu pendor analítico transformado em uma vasta capacidade sintética, que dele fizeram não apenas um especialista de relações internacionais, mas um homem de estado, para recorrer à avaliação de Calógeras.

O sucesso de Rio Branco liberou os homens públicos brasileiros para se concentrarem no desenvolvimento do espaço nacional permitindo que, ao fazer do Itamaraty um lieu de mémoire da diplomacia brasileira, construísse uma instituição do Estado brasileiro, respeitada internacionalmente e dotada de autoridade própria na condução da política externa. É por isso mesmo que foi, e a Casa da diplomacia brasileira reconhece no seu patrono, o grande institution-builder do Itamaraty, que continua haurindo força na memória fundadora da sua notável atuação.

9. DESATAR NÓS: POSSE DO SECRETÁRIO-GERAL OSMAR CHOHFI (2001)[53]

A cerimônia de posse de um novo secretário-geral, ao qual compete a chefia da Casa, é momento sempre marcante na vida de uma instituição com as tradições do Itamaraty.

Para além de sua dimensão institucional, a presente cerimônia tem para mim também um profundo alcance afetivo, tanto por marcar a despedida do embaixador Luiz Felipe de Seixas Corrêa, quanto por assinalar a investidura nas funções de secretário-geral das Relações Exteriores do embaixador Osmar Chohfi.

O embaixador Luiz Felipe de Seixas Corrêa é um querido amigo de muitos anos. Nas duas vezes em que tive a honra de exercer as funções de ministro de Estado das Relações Exteriores, tive o privilégio de contar com sua colaboração esclarecida à frente da Secretaria-Geral. O embaixador Seixas Corrêa possui, como assinalava Joaquim Nabuco a propósito do visconde do Rio Branco, o equilíbrio das virtudes. Dentre suas muitas qualidades, destacaria a segurança do seu juízo diplomático que, em seu caso, está intimamente associada ao sentido da história, a uma permanente curiosidade intelectual e à capacidade de pensar em profundidade as questões da política externa. Todos esses dotes são respaldados por uma indiscutível capacidade de comando, que pude testemunhar invariavelmente nas complexas situações que enfrentamos juntos na vida pública.

Tem, ademais, o dom da palavra, e não preciso ressaltar o papel e o peso da palavra para a ação diplomática. Recordo, nesse sentido, os versos de Octavio Paz: “A forma que se ajusta ao movimento é pele – não prisão – do pensamento”.

Mercê de tais qualidades, não tenho dúvida de que o embaixador Seixas Corrêa desempenhará com o brilho habitual suas novas funções à frente da Missão Permanente do Brasil junto às Nações Unidas e à Organização Mundial do Comércio em Genebra, cargo que tive o privilégio de ocupar no período de 1995 a 1998, cuja relevância nesse momento pós-Conferência de Doha não preciso destacar.

Sei, por isso mesmo, que não são poucos os desafios que o aguardam. Mas não saberia pensar em nome melhor para enfrentá-los.

Substituir o embaixador Luiz Felipe de Seixas Corrêa é tarefa complexa. Foi, por isso, motivo de grande satisfação e alegria para mim a aceitação pelo embaixador Osmar Chohfi do convite que lhe formulei para ocupar o cargo de secretário-geral das Relações Exteriores.

O embaixador Chohfi é também um antigo e querido amigo. Foi meu chefe de Gabinete desde que assumi a pasta do Ministério das Relações Exteriores em janeiro deste ano. Fomos colegas de turma no Largo de São Francisco. Do convívio acadêmico, nasceu entre nós uma forte e genuína amizade, lastreada, como diria Aristóteles, na igualdade da estima recíproca. Ao compartilharmos, no início dos anos 60, num momento em que a máquina do mundo se nos começava a revelar, a experiência de enfrentar os desafios de um período particularmente rico de projetos e contradições, preparávamo-nos, sem que o soubéssemos, para lidar com os desafios futuros. Com efeito, até o final de 1964, juntos vivemos a experiência do término da grande presidência de Juscelino Kubitschek, que descortinou, com sua liderança, o potencial do país em todos os campos; a curta, brusca e, afinal, frustrante gestão de Jânio Quadros; o tumultuado período de João Goulart e os vivos debates que suscitou; o desmoronamento político do lúcido esforço reformista de San Tiago Dantas; e, finalmente, com o advento do regime de 1964, o início do longo ciclo autoritário.

Dizia Ortega y Gasset que as variações da sensibilidade vital, que são decisivas na história, apresentam-se na forma de uma geração. Minha geração, a geração do embaixador Osmar Chohfi, despertou para a necessidade de pensar o Brasil durante o governo Juscelino Kubitschek. Respirava-se, então, um sentimento de absoluta confiança nos destinos do país. Esse sentimento permanece vivo, continua a nortear nossa parceria e permeará nosso trabalho conjunto no Itamaraty.

A versatilidade dos talentos é uma das características distintivas do embaixador Osmar Chohfi, qualidade que lhe permite lidar com toda a circunferência da atividade diplomática. Essa versatilidade está associada a uma reconhecida capacidade de lidar com as pessoas, que vai além de mero people skills, constituindo, em seu caso, o que poderíamos chamar de dom de gentes.

A trajetória diplomática do embaixador Osmar Chohfi é conhecida de todos. Não é minha intenção, nessas breves palavras, mapear todo seu brilhante percurso na Casa de Rio Branco. Gostaria, porém, de sublinhar um ponto que me parece revelador de suas não poucas qualidades. Refiro-me a sua atuação decisiva, quando à frente de nossa Embaixada em Quito, no encaminhamento favorável do processo negociador que culminou na celebração do acordo de paz entre o Equador e o Peru.

A tarefa da diplomacia é desatar nós. O instrumento de ação do diplomata não é a violência, mas a persuasão. O embaixador Osmar Chohfi ilustra perfeitamente as palavras de Alfonso Reyes, que dizia ser o brasileiro “o diplomata nato, o melhor negociador que jamais conheceu a história humana. Não há conflito que resista a seu espírito de concórdia e a sua ardente simpatia. Como possui a aptidão, desdenha da violência. Nasceu para desfazer, sem cortar, o nó górdio”.

A concepção, elaboração e condução da política externa de um país com o peso e a complexidade do Brasil não podem ser obra de pessoas isoladas, mas de toda a instituição. Estou certo, por isso, de que o leque de virtudes que distinguem o embaixador Osmar Chohfi não apenas o qualifica para lidar com os novos desafios que hoje se colocam para a diplomacia brasileira como o capacita também para auscultar, com a sensibilidade que lhe é própria, os anseios da Casa, com vistas a promover as mudanças e os ajustes necessários a seu permanente aprimoramento.

O prestígio internacional e a excelência deste ministério estão baseados na qualidade dos seus quadros. Como tive a oportunidade de afirmar já em meu discurso de posse, tenho conhecimento das necessidades materiais desta Casa e sensibilidade em relação aos problemas atuais da carreira, em especial, o da motivação de seus integrantes. A essas questões, com o apoio do embaixador Osmar Chohfi, continuarei a dar atenção e foco, com a preocupação de preservar e aumentar a capacitação do Brasil no trato da agenda diplomática.

Machado de Assis, pela boca do Conselheiro Aires, afirma em Esaú e Jacó que “o imprevisto é uma espécie de deus avulso, ao qual é preciso dar algumas ações de graças; pode ter voto decisivo na assembleia dos acontecimentos”.

Passados quarenta anos, não se pode deixar de atribuir ao imprevisto sua parcela de responsabilidade neste reencontro de dois antigos estudantes da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco. Hoje integrada à Universidade de São Paulo, a velha Faculdade – alma mater do barão do Rio Branco, patrono da diplomacia brasileira, cujo centenário de posse no cargo de ministro das Relações Exteriores comemoraremos no próximo ano – representou para nós, para Osmar e para mim, assim como para os que nos antecederam e sucederam, uma experiência de cidadania, propiciadora da fraternidade que deriva da participação no espaço público.

As lições que juntos ali aprendemos permanecem conosco. São fruto do convívio acadêmico e do magistério de ilustres professores, que gostaria de lembrar na figura do grande jurista Vicente Rao, pois, tendo sido também titular desta pasta, ajudou a despertar em nós, no primeiro ano da faculdade, o sentido da importância das relações internacionais e o sentimento de admiração pelo Itamaraty e suas tradições.

É esse sentimento, lastreado no ânimo de servir ao Brasil, que continuará a nortear e inspirar nossa atuação.

10. O RETORNO AO ITAMARATY (2001)[54]

Aceitei, com entusiasmo, o honroso convite que me formulou o presidente Fernando Henrique Cardoso para retornar ao Itamaraty, oito anos após meu primeiro período à frente do Ministério.

“Não se pode entrar duas vezes no mesmo rio”. Sei que volto a um Itamaraty que, como o Brasil, transformou-se com as significativas mudanças internas e externas que marcaram a última década. Volto a um Itamaraty que, como o Brasil, mudou para melhor. Volto a esta instituição que tanto prezo com o desafio e a responsabilidade de levar a cabo uma política externa que saiba, no momento atual, e com visão de futuro, traduzir criativamente necessidades internas em possibilidades externas.

Essa tradução exige, numa democracia, mecanismos permanentes de consulta à sociedade civil. Em minha gestão, aprofundarei os canais de interação entre o Itamaraty e os diversos atores da vida nacional – o Legislativo, os partidos políticos, a mídia, os Estados que integram a nossa federação, os sindicatos, os empresários e suas associações, as universidades e o mundo intelectual, as organizações não governamentais – que compõem em seu pluralismo, o grande mosaico brasileiro.

A dinamização desses canais é fundamental para a sustentabilidade das ações da política externa. Numa época de diplomacia global, é necessário transparência e participação.

A operação do mundo através de redes é uma das consequências do processo de globalização e dos desenvolvimentos técnicos recentes que encurtaram distâncias, aceleraram os tempos e diluíram os limites entre o “interno” e o “externo”, entre o país e o mundo.

É da perspectiva do interesse nacional que o Brasil busca sua inserção no mundo. Entre os fatores de continuidade que determinam o interesse nacional, destaco o dado geográfico da América do Sul, que é a nossa circunstância diplomática; o positivo e pacífico relacionamento com os nossos muitos vizinhos; experiência de um “povo novo”; toda confluência de variadas matrizes e tradições, amalgamado pela unidade da língua portuguesa; a componente latino-americana da nossa identidade cultural; a escala continental que nos dá um papel na tessitura da ordem mundial; a relativa distância dos focos de maior tensão no cenário internacional; o desafio do desenvolvimento e o imperativo do resgate da dívida social, que é o passivo, da nossa história. Esse conjunto de elementos caracteriza-nos no pluralismo do mundo.

As interdependências e as afinidades, assim como as aspirações em torno de uma ordem mundial regida por uma razão abrangente de humanidade – que pode encontrar expressão no conceito de “globalização solidária” – não eliminam a importância dos Estados na dinâmica da vida internacional. Os seres humanos projetam suas expectativas e reivindicações sobre as nações a que pertencem e seu bem-estar é vinculado ao desempenho dos países em que vivem. A legitimação dos governos apoia-se cada vez mais em sua eficácia em atender às necessidades e anseios dos povos que representam. No mundo contemporâneo, os Estados e os governos permanecem indispensáveis instâncias públicas de intermediação.

No plano da política externa brasileira, tal intermediação assinala-se por uma conduta que reflete a associação positiva e coerente entre a democracia e a tradição de um internacionalismo de vocação pacífica, valores com os quais me identifico, no melhor espírito da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco. Como um processo contínuo de diálogo, de pressão e de negociação voltada para a promoção dos interesses nacionais, a diplomacia está em sintonia com a maneira pela qual se constrói a convivência democrática. Assim o determina a Constituição, que estabelece o compromisso do Brasil com a solução pacífica das controvérsias na ordem interna e internacional.

Depois da consolidação jurídica das fronteiras nacionais, que devemos a Rio Branco, o tema forte da política externa do Brasil tem sido o desenvolvimento do país, trabalhado à luz de distintas conjunturas internas e externas, por meio de uma inserção soberana no mundo.

O fim da Guerra Fria e seus desdobramentos trouxeram, com a diluição do papel econômico das fronteiras, uma efetiva internalização do mundo na vida brasileira. Por essa razão, no século XXI, são distintos os meios para tornar-se operacional o valor do desenvolvimento e assegurar-se sua sustentabilidade – econômica, financeira, política, social, ambiental. Hoje, a autonomia – objetivo permanente da nossa política exterior – requer participação no mundo.

A diplomacia presidencial constitui, nesse contexto, elemento indispensável da política externa brasileira, e lida de maneira criativa, em sua abrangência, com o impacto da “internalização” do mundo na vida brasileira.

Tem a sustentá-la a consolidação da democracia e a importância de uma economia aberta, estabilizada pelo Plano Real e revigorada pelo retorno do crescimento e dos bons indicadores macroeconômicos.

Um dos itens críticos da pauta brasileira é a política de comércio exterior. Por ser um imperativo interno é, consequentemente, uma política do governo como um todo. Cabe ao Itamaraty dar uma contribuição, dentro de sua área de competência, com vistas a ampliar a participação do Brasil nos mercados internacionais.

O futuro do comércio exterior brasileiro passa pelas negociações multilaterais, regionais e inter-regionais em curso, que ocorrem em um mundo de contrastes econômicos e de insegurança social, como consequência das assimetrias da globalização. Como já observou o presidente Fernando Henrique, é preciso que o sistema internacional em construção abra espaço para que cada país, sem prejuízo da responsabilidade fiscal e da coerência macroeconômica, alcance níveis adequados de bem-estar, emprego e desenvolvimento social, assim como a integração dos segmentos que permanecem à margem da sociedade organizada.

Tais negociações comerciais, que são de responsabilidade do Itamaraty, vão muito além das simples trocas de concessões tarifárias. No presente, dizem respeito à elaboração de normas internacionais voltadas para a regulamentação de um número crescente de matérias que antes estavam exclusivamente na esfera de competência interna dos Estados. As normas sanitárias e padrões técnicos; os incentivos governamentais; a defesa comercial e a propriedade intelectual são exemplos concretos da “internalização” do mundo na vida brasileira – e na vida de outras nações. Daí a complexidade das negociações na OMC, na Alca e nas que estão contempladas no acordo Mercosul-União Europeia.

Lidar com essa complexidade requer uma “diplomacia do concreto”. Exige uma avaliação rigorosa do impacto econômico interno de normas jurídicas internacionais e uma informação precisa sobre como as diversas cadeias produtivas são afetadas por alterações na tarifa aduaneira. Em outras palavras, uma “diplomacia do concreto” passa não apenas por uma visão macroeconômica, mas também por um apropriado entendimento da microeconomia.

Em todas as negociações comerciais, a interação com o setor, privado é indispensável. É também essencial coordenação fluida e eficaz, com espírito de equipe, entre todos os órgãos de governo. Só assim se gera o necessário entendimento para a definição do interesse nacional.

Cresci e vivi no meio empresarial. Não são para mim conceitos abstratos os obstáculos enfrentados pelos setores produtivos com os entraves burocráticos, as barreiras externas aos nossos produtos e serviços e as diversas facetas do “custo Brasil”, em especial o efeito negativo das distorções na estrutura tributária sobre a competitividade das exportações brasileiras.

Pretendo, nessa linha, estimular a atuação do Comitê Empresarial Permanente. O ministério está buscando implementar um novo modelo de atuação neste campo, que reflita a evolução das demandas da sociedade e os desafios mundiais.

Vejo a nova Câmara de Comércio Exterior (Camex) como uma indispensável instância de coordenação e operação da ação governamental nesse âmbito. É uma sinalização inequívoca da prioridade que está sendo conferida pelo governo à área de comércio exterior.

Darei atenção especial às atividades de promoção comercial. O Departamento de Promoção Comercial do Itamaraty trabalhará em sintonia com a Agência de Promoção de Exportações (Apex) e com todas as áreas do governo relacionadas com o aumento quantitativo e qualitativo de nossas exportações. Na continuação dessa tarefa, tenho presentes as palavras de Horácio Lafer, chanceler de Juscelino Kubitschek, em seu discurso de posse: “onde houver um cliente possível para o Brasil, ali estará vigilante o Itamaraty”.

A defesa eficaz dos interesses nacionais na Organização Mundial do Comércio (OMC), na Alca e nas negociações com a União Europeia exige o fortalecimento do Mercosul, um dos maiores êxitos diplomáticos na história de nossa região. A ocasião é favorável. Em 2001, pela primeira vez desde a crise asiática, as economias do Brasil e da Argentina voltarão a crescer ao mesmo tempo.

Ressalto a aliança estratégica com a Argentina como uma das linhas-mestras da política exterior do presidente Fernando Henrique. Constitui um fator decisivo para a evolução do Mercosul e fornece um dos dados-chave da equação sul-americana.

Estaremos em breve comemorando os dez anos da assinatura do Tratado de Assunção. Queremos marcar essa data dando novo impulso à consolidação e aprofundamento do Mercosul. Os problemas devem ser enfrentados com visão de futuro e consciência do alcance histórico da obra que estamos construindo. A agenda de curto prazo do Mercosul determina o estabelecimento de área de livre-comércio com a Comunidade Andina, que estará sendo negociada ainda neste semestre.

Promover a identidade latino-americana é uma orientação permanente da política externa brasileira, estabelecida na Constituição.

As fronteiras de nossa região não são, nem devem ser vistas como fronteiras de separação, mas sim como fronteiras de cooperação. Trata-se de fazer a economia de nossa geografia; de criar sinergias e eixos de integração da infraestrutura; de estabelecer condições de segurança e tranquilidade para enfrentar o desafio comum do desenvolvimento. A recente e inédita Reunião de presidentes da América do Sul dá enfoque inovador a essas questões.

Se as questões regionais de nosso entorno sul-americano e as grandes negociações comerciais que se avizinham constituem para mim uma primeira ordem de preocupações, são igualmente prioritários outros assuntos de política exterior, que, por sua relevância para a sociedade, integram a agenda da opinião pública.

Meu percurso pessoal está ligado ao tratamento das questões dos direitos humanos, do meio ambiente, do desarmamento, da não proliferação e eliminação de armas de destruição em massa. Por suas credenciais e por mandato de sua sociedade, o Brasil deseja e deve continuar a ter um papel ativo nas iniciativas e negociações multilaterais relativas a esses temas, que este ano incluem, entre outros tópicos relevantes, mudanças climáticas, biodiversidade e combate ao racismo.

Devemos, igualmente, envidar esforços ainda mais intensos de cooperação internacional para fazer frente às novas ameaças que representam o tráfico de drogas, o crime organizado e a lavagem de dinheiro.

O desenvolvimento de uma atuação mais destacada e participativa em todos esses, assim como em outros, temas da agenda política internacional, particularmente no âmbito das atividades das Nações Unidas, deve ser condizente com um país do peso específico do Brasil e em nossas responsabilidades na cena internacional.

No campo da assistência e proteção dos direitos do cidadão brasileiro no exterior – vertente essencial de nossa ação externa – o Itamaraty continuará a oferecer seu melhor desempenho para responder às exigências da cidadania.

A diplomacia cultural é elemento necessário a uma presença qualitativa do Brasil no mundo. Sua implementação requer, nas circunstâncias atuais, atividades em parceria com a sociedade. Não deixarei de procurar meios inovadores de incentivar a divulgação da cultura brasileira no exterior, estimulado por minha condição de professor e inspirado pelo alcance do ensinamento de Norberto Bobbio: “a política divide, a cultura une”.

Para levar adiante as importantes tarefas que temos à frente, contarei – como tive a felicidade de contar no passado – com a competência, a dedicação e o espírito público de todos os funcionários do Itamaraty. O prestígio internacional e a excelência deste ministério estão baseados na qualidade de seus quadros. Tenho conhecimento das necessidades materiais desta Casa e sensibilidade com relação aos problemas atuais da carreira, em especial, o da motivação de seus integrantes. A essas questões, darei atenção e foco, com a preocupação de preservar e aumentar a capacitação do Brasil no trato da agenda diplomática.

Em 1992, tive a felicidade de contar com a esclarecida e sólida colaboração do meu amigo embaixador Luiz Felipe de Seixas Corrêa na Secretaria-Geral do Ministério. O “equilíbrio de virtudes” que o caracteriza, para tomar emprestada uma formulação de Joaquim Nabuco sobre o visconde do Rio Branco, foi posto à prova nas experiências subsequentes que teve na chefia de importantes embaixadas e no renovado exercício das funções de secretário-geral e de ministro interino. Reitero minha satisfação com sua aceitação do convite que lhe fiz para permanecer como secretário-geral e continuar dando ao Itamaraty a contribuição de sua inteligência e dedicação.

Não é a primeira vez que sucedo ao ministro Luiz Felipe Lampreia. Isso já acontecera na Missão em Genebra, quando foi ele nomeado chanceler pelo presidente Fernando Henrique. Fomos colegas quando estive à frente do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, e naquelas funções sempre tive seu irrestrito apoio.

Trabalhamos juntos há muitos anos. Nossas afinidades profissionais se desenvolveram particularmente na área do comércio internacional de que o ministro Lampreia é profundo conhecedor. Acompanhei-o em várias reuniões de alto nível e sou testemunha do reconhecimento internacional de suas habilidades negociadoras e da maneira firme com que defende os interesses nacionais. Admiro sua capacidade perceber com clareza o relevante, e a precisão de sua inteligência.

O ministro Lampreia construiu para o Itamaraty um patrimônio de realizações voltadas para a presença do Brasil em um mundo em mudança. Buscarei preservar e aperfeiçoar esse patrimônio, de acordo com as novas conjunturas.

O convite que recebi para chefiar este ministério me proporciona oportunidade de voltar a dar minha contribuição ao país e ao governo. O presidente e a doutora Ruth são velhos e queridos amigos. Trata-se de uma amizade de décadas que tem sua origem na Universidade de São Paulo, a nossa casa comum, e tem sólidas raízes em afinidades éticas e intelectuais. Acompanho solidariamente desde seu início a atuação pública do presidente. Sua trajetória e nossa parceria política são para mim motivo de orgulho.

O retorno a esta Casa faz-me sentir, para repetir os versos da canção de Gilberto Gil, “como se ter ido / fosse necessário para voltar”. À frente do Itamaraty, mobilizarei todas as minhas energias, conhecimentos e experiência para responder à tarefa que me foi confiada, com o inquebrantável ânimo de servir ao Brasil.

DIÁLOGOS

11. JOSÉ GUILHERME MERQUIOR: A LEGITIMIDADE NA POLÍTICA INTERNACIONAL (1993)[55]

I

O tema da legitimidade ocupou um lugar importante na reflexão de José Guilherme Merquior, até mesmo na perspectiva de sua biografia intelectual, pois assinalou uma passagem da crítica literária para a teoria política. Foi, com efeito, da legitimidade que tratou no seu segundo doutorado apresentado e defendido na London School of Economics. Daí o Rousseau and Weber: Two studies in the theory of legitimacy (Londres: Routledge Kegan Paul, 1980), cuja edição brasileira, pela Editora Guanabara Koogan, é de 1990 e foi precedida por importante prefácio de José Guilherme, datado de julho de 1989, no qual discute a fortuna crítica do seu livro, examina as novas trilhas na incessante reinterpretação de Rousseau e Weber e dá um aceno às motivações libertárias que o levaram a dar ênfase à democracia participatória de Rousseau.

Um fruto prévio dessa tese é um instigante texto “A Legitimidade na Perspectiva Histórica”, do qual fui o debatedor, apresentado num dos Encontros Internacionais de Brasília, o realizado entre 10 e 14 de setembro de 1979, e que teve como tema geral “Alternativas Políticas, Econômicas e Sociais até o final do século XX”. O texto de José Guilherme e o meu comentário foram publicados no volume dos anais deste Encontro (Cf. Universidade de Brasília, Encontros Internacionais da UnB, Editora da UnB, 1980, p. 297-317; p. 319-325).

Naquela ocasião, evocando Guglielmo Ferrero, observei que a legitimidade é uma espécie de ponte que se constrói entre o poder e o medo. O medo da anarquia que está na origem do poder, e o medo do poder instaurado, que evita a anarquia. Esta ponte, que torna a vida em sociedade menos aterradora, é uma construção da cultura e dos valores; resulta dos jogos dos signos de cada época histórica e se exprime nos códigos de conduta e nos padrões de gosto. Daí a minha ponderação de que a legitimidade era o tema estrategicamente apropriado para simbolizar, no pluralismo dos interesses intelectuais de José Guilherme, uma travessia que não foi excludente, das Letras para a Política.

A tese de José Guilherme ao primeiro CAE, apresentada em 1978, e que ora se publica sob os auspícios da Fundação Alexandre de Gusmão, é a primeira expressão formalizada desta travessia. Representa, como aponta Gelson Fonseca Jr. no seu agudo texto, o primeiro momento de uma importante reflexão sobre o tema da legitimidade. Como todo primeiro momento, não é inteiramente acabado, mas está repleto de observações fulgurantes e antecipatórias de tendências. Entre elas destaco: a percepção da importância crescente, no sistema internacional, da Alemanha e do Japão e da relevância econômica da Coreia e de Formosa; a força centrípeta de uma economia global interdependente e os limites do neoprotecionismo; a ilegitimação progressiva do socialismo do estado em virtude de seus insucessos em termos de desempenho econômico; a passagem do mito da revolução para o desejo de liberalização; a hipótese de um socialismo da sociedade civil, presente no eurocomunismo por obra da influência de Gramsci; as relações entre legitimidade e a eficácia com indicações sobre os desafios da governabilidade, entre eles os ligados à crise fiscal do welfare state.

Estes obiter dicta são típicos do estilo de análise de José Guilherme, que integrava, no plano da razão vital, como disse em outra oportunidade, a família intelectual dos grandes carnívoros e que se comprazia, por isso mesmo, em devorar com competência e não em ruminar com excesso de paciência, os assuntos que o interessavam.

O problema da legitimidade em política internacional tem o mérito adicional de discutir o tema não apenas no âmbito da teoria política, como o Rousseau e Weber, ou na perspectiva de etapas do desenrolar histórico, como no texto de Brasília, mas especificamente no campo das relações internacionais. Aponta assim, ainda que indicativamente, para o tipo de contribuição que dava José Guilherme para a diplomacia.

Com efeito, sabia ele, como operador diplomático, enriquecer e ampliar o repertório da ação, utilizando-se dos conceitos que estudava e elaborava como intelectual. Valia-se, para isso, nos contatos pessoais, da sedutora vivacidade de seu espírito e da circunstância de ter sido, como lembra Marcos Azambuja, um veículo perfeito da expressão, que nele resultava do encontro sem arestas entre a inteligência e a erudição. Neste sentido, não havia divergência mas sim convergência entre o seu pensamento e a sua vita activa. Era, para evocar uma formulação de Jeronimo Moscardo de Souza, um mestre da “diplomacia da inteligência”, como, aliás, explicitam os textos de Rubens Ricupero e Luiz Felipe de Seixas Corrêa.

José Guilherme escreveu e publicou relativamente pouco sobre política externa e relações internacionais. Para isso seguramente contribuíram os cuidados recomendados pela tradição do Itamaraty, como bem observou Gelson Fonseca Jr. Sempre se interessou, no entanto, pela temática e não só do ponto de vista de sua prática, mas também na sua amplitude teórica.

Vale a pena, neste sentido, observar que Raymond Aron, que foi para José Guilherme um paradigma intelectual, fez da indagação teórica sobre as relações internacionais uma das áreas privilegiadas de sua reflexão, e que esta tem, como seria de se esperar, uma presença na sua tese do CAE.

Registro também que no nosso permanente diálogo intelectual os temas da área estavam constantemente na agenda. Quando, em 1976, fui fazer pesquisas na Organização Internacional do Café, para redigir a minha tese de livre-docência e fiquei hospedado em Londres, na sua casa – e ele era na época Conselheiro na nossa Embaixada – discutimos muito esses assuntos. Essas conversas estão sinteticamente consignadas na tese do CAE de José Guilherme, pois nela ele examina as reflexões que na época eu estava elaborando e fui desenvolvendo tanto sobre a disjunção entre ordem e poder (Cf. Celso Lafer, Comércio e relações internacionais, São Paulo: Perspectiva, 1977, cap. III; Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, cap. VI) quanto sobre o papel da reciprocidade na elaboração e aplicação das normas de direito internacional econômico (Cf. Celso Lafer, O Convênio do Café de 1976: da reciprocidade no direito internacional econômico, São Paulo: Perspectiva, 1979).

Foi ao tempo em que José Guilherme estava redigindo essa sua tese do CAE que ele me enviou, no contexto das nossas discussões, o livro da Hedley Bull, The anarchical Society: a study of order in World Politics (Londres: Macmillan, 1977), com uma dedicatória que começava: “Celso, old chap don’t be bullied into it...”. No correr dos anos, muitos foram os livros e artigos que trocamos sobre a matéria. Dentre eles destaco o Diplomacy de Adam Watson (Londres: Methuen, 1982) que José Guilherme considerava uma mise-au-point muito apropriada, na qual a apresentação e a metodologia, à maneira de Brás Cubas, que endossou nesta tese do CAE, se fazia sem gravata e suspensório.

II

Na sua tese do CAE, José Guilherme aponta que concentrou a sua análise nos problemas da legitimidade no plano internacional diretamente ligados à posição política de potências emergentes, ou seja, na perspectiva da inserção do Brasil no mundo. Qual é, em síntese, a leitura que se pode fazer da sua contribuição?

No mapa do conhecimento político, a legitimidade é um tema tanto teórico quanto prático. Está ligado teoricamente ao fundamento da obrigação política, ou seja, ao porquê se deve obedecer, e na prática aos ingredientes não coercitivos da obediência que, no plano internacional, manifestam-se com muita clareza dada a ausência de um poder centralizado que torna problemático e não dogmático o acatamento às normas do Direito Internacional.

José Guilherme, inspirado pela tradição inglesa e influenciado por Ernest Gellner, que foi o seu orientador na London School of Economics e de quem se tornou muito amigo, dedicou-se, no seu trabalho, à clarificação dos conceitos e à sua avaliação crítica. Concluiu que uma concepção subjetivista e fiduciária da legitimidade baseada na crença dos governados e na credibilidade de uma reserva de poder dos governantes favorece a perspectiva ex parte principis. Por isso, como explorou com maior profundidade no seu livro Rousseau e Weber, entendeu que Weber, cuja obra é o paradigma clássico da “teoria da legitimidade crença”, não dá conta da perspectiva “de baixo para cima”. Daí ter defendido uma concepção objetivista, na qual a legitimidade é encarada como uma configuração de poder (“crática” na sua terminologia) que enseja analiticamente uma tônica no consentimento. Rousseau, como ele apontou posteriormente no seu livro, é o mais expressivo defensor da “teoria da legitimidade poder”, de inegável validade na perspectiva ex parte populi. Esta validade, registra José Guilherme com realismo, tem condições de vigência numa situação de poder na qual a assimetria não é acentuada e existe margem de manobra pois, num contexto deste tipo, o poder tende a assumir a forma de autoridade baseado no livre consentimento.

Deste diálogo crítico e avaliativo com “clássicos” e “contemporâneos”, José Guilherme extrai consequências para a ação diplomática brasileira que cabe explicitar. Com efeito, para o Brasil, que não é um governante do sistema internacional, mas uma potência média e emergente que tem um interesse real em participar na elaboração e na aplicação das regras formais e informais, estruturadoras da ordem internacional, o relevante na discussão da legitimidade é a ênfase no consentimento. É esta ênfase que dá ao Brasil o poder de participar adequadamente da problemática empírica da dicotomia legitimidade/ilegitimidade no mundo contemporâneo. Por isso a defesa, inspirada na matriz conceitual de Rousseau, de um “contrato social internacional”, fundado no consentimento e tendo como vis directiva a solidariedade e a paz, representa uma constante oportunidade para reforçar a posição internacional do Brasil com o lastro axiológico da legitimidade.

Quais são as condições de possibilidade que permitem, na prática diplomática, sustentar esta posição? José Guilherme, na sua tese do CAE, observa que “o policentrismo só cessará de ser um advérbio da moda – só se tornará substantivo – no dia em que deixar de depender da permissividade objetiva inerente à bipolaridade”. Ora, é isso que está ocorrendo atualmente com o fim do conflito Leste-Oeste. Isto teve como consequência a dessuetude da batalha ideológica e do equilíbrio do terror nuclear enquanto modalidades densamente assimétricas através das quais EUA/URSS, na condição de superpotências, configuravam a ordem mundial. Com esta diminuição do foco do sistema internacional, que era dado ex parte principis pelas relações EUA-URSS, o mundo ficou mais nebuloso e surge, diante do observador, como uma combinação de tendências não só centrípetas como centrífugas. Estas tendências abrem novas alternativas de ação para os protagonistas da vida mundial.

Na linha de ação baseada nas tendências promissoras está a hipótese de encaminhar os imensos desafios da governabilidade do sistema internacional, por meio de um “neocontratualismo” que, levando em conta a situação de poder do policentrismo, amplie as margens do consentimento, diminua o escopo da imposição e atenue os riscos de anarquia. Para um trabalho diplomático deste tipo, as formulações de José Guilherme, na tese do CAE, são heurísticas, sobretudo se a elas se adicionar o que disse no texto de Brasília e aperfeiçoou na versão recolhida em O Argumento Liberal (Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1983, p. 157-170). Nesta versão ele desenvolveu o conceito da legitimidade tópica que, no mundo contemporâneo, se opõe ao “holismo” da ordem dos governantes, caracterizando-se pela ênfase centrífuga em situações particulares e locais dos governados.

Em meu A reconstrução dos direitos humanos: um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt (São Paulo: Cia. das Letras, 1988, p. 72) destaquei como este conceito era útil para lidar, no plano interno dos Estados, com o conteúdo das estipulações dos “pactos sociais” e, por via de consequência, com a ampliação da governabilidade democrática por meio de uma ordem consentida.

Vejo agora, com mais clareza do que tinha quando opinei, em janeiro de 1992, pela publicação sob os auspícios da Fundação Alexandre de Gusmão da tese do CAE de José Guilherme, que o conceito é igualmente instigante para a ação diplomática brasileira. Esta é uma conclusão a que cheguei em função da minha experiência recente como ministro de Estado das Relações Exteriores. Vou ilustrá-la com o exemplo da Conferência do Rio de Janeiro, na qual o Brasil, como país sede, buscou e conseguiu catalisar o consenso, valendo-se do seu papel de anfitrião e do fato de ser uma sociedade que, pelos seus contrastes, vive e entende tanto os problemas do meio ambiente causados pela pobreza quanto os provocados por padrões de produção e consumo de países desenvolvidos.

Um dos produtos da Eco-92 foi a Agenda 21, finalizada no Rio de Janeiro. Este grande programa de ação de cooperação internacional, voltado para o desenvolvimento sustentável, baseia-se numa agenda equilibrada e abrangente precisamente porque levou em conta a multiplicidade das situações específicas dos países numa “negociação global” que foi consentida porque ocorreu na primeira grande conferência multilateral pós-término do conflito Leste-Oeste. Por isso enseja uma “visão de futuro” do que pode e deve ser uma ordem ambiental internacional mais promissora e equitativa, na exata medida em que está permeada pela “legitimidade poder” do consentimento e não pela “legitimidade-crença” de superpotências.

Para finalizar. Escrevo esta apresentação por ocasião do segundo aniversário do falecimento de José Guilherme e com a tristeza que continuamente me causa a ausência da sua viva presença. Serve-me, no entanto, de algum consolo registrar, com este texto, a sequência de meu diálogo em surdina com a irradiação permanente de suas ideias e de sua inteligência.

12. GELSON FONSECA: A LEGITIMIDADE NA VIDA MUNDIAL (1998)[56]

Este livro de Gelson Fonseca Jr. é, simultaneamente, uma contribuição muito original à teoria das relações internacionais, que tem como eixo a complexa questão do papel da legitimidade na vida mundial, e uma sutil análise da lógica subjacente à política externa brasileira. No livro, conjugam-se o erudito domínio do campo de um “scholar” professor e o descortino do concreto, inerente à experiência da ação diplomática de um embaixador. Erudição e experiência se veem enriquecidas pela garra da maestria reflexiva de um pensador. É por esta razão que A legitimidade e outras questões internacionais representa um marco na bibliografia brasileira, que suscita a melhor admiração.

O livro caracteriza-se por um superior travejamento do raciocínio que se articula nas suas três partes. Estas são como os três movimentos correlacionados de um grande concerto analítico, cuja coerência parece-me apropriado discutir neste prefácio.

I

A primeira parte se abre com um ensaio sobre a ordem no plano internacional. Trata-se de tema básico, tanto para o estudioso quanto para o diplomata, tendo em vista que, ao contrário do que ocorre no plano interno, no qual a ordem é o termo forte, no plano mundial, o que se vê com mais frequência é a desordem, inerente à alternância guerra/paz. Gelson Fonseca Jr. inicia o seu percurso reflexivo discutindo o argumento realista e os seus pressupostos, calcados na inevitabilidade dos antagonismos entre estados soberanos. Daí a concepção de uma ordem precária, fruto de um jogo diplomático, lastreado em processos de generalizações do cálculo de interesses que indicam a possibilidade de autocontenção. Explora a seguir o argumento racionalista, tal como formulado por Martin Wight e Hedley Bull que, inspirados pela tradição de Grócio, se contrapõem ao realismo. Este, como se sabe, tem a sua matriz na tradição intelectual de Maquiavel e Hobbes, que alimenta a reflexão de Morgenthau e Kissinger.

Para os racionalistas, o antagonismo não é o traço exclusivo da convivência internacional. A cooperação é possível, vale em si, leva à criação de organizações internacionais que exprimem o potencial de sociabilidade presente na vida internacional. Por isso a ordem, no plano mundial, não é apenas uma ordem diplomática, fruto dos equilíbrios momentâneos da distribuição individual e desigual do poder entre os estados, calibrados pela inteligência astuciosa e esquiva do cálculo de interesses da “razão de estado”. É um processo que comporta a perspectiva construtiva da criação de instituições exemplificada na existência e nas atividades de múltiplas organizações internacionais. Estas têm a capacidade de ir superando o onipresente risco de anomia no plano mundial, pois a variável institucional é configuradora de uma efetiva domesticação do poder ao ensejar a condução dos conflitos.

Realistas e racionalistas, em função dos seus pressupostos, oferecem distintas e relevantes leituras da realidade internacional. São, no entanto, observa o autor, construções fechadas, que não dão conta da realidade internacional, na sua inteireza. Esta, em função de sua complexidade ontológica, não é plenamente apreensível com base nas premissas realistas e racionalistas. É por este motivo que Gelson Fonseca Jr. – diria eu ao modo da leitura que fez Hannah Arendt de Kant – diante da verificação de que os “universais” dos realistas e racionalistas são fugidios, afasta-se de um juízo determinante sobre a realidade. Propõe-se fazer no correr do seu livro um juízo reflexivo que busca extrair das particularidades das situações e das conjunturas a sua validade geral. É por isso que o seu livro tem envergadura filosófica – na linha de Martin Wight, que considerava a teoria das relações internacionais próxima do estudo da filosofia política. Esta dimensão não se perde em abstrações pois o que guia o juízo reflexivo de Gelson Fonseca Jr. é o sentido do concreto do diplomata. Com efeito, para ele, e nisto está presente a perspectiva organizadora de uma visão brasileira, a maior fragilidade dos dois modelos “deriva do fato de seus mecanismos de correção não serem suficientemente abrangentes para lidar com os problemas de uma sociedade internacional globalizada e desigual”.

O texto subsequente sobre aspectos da teoria das relações internacionais dá sequência à reflexão do autor. Trata-se, pelas suas intenções didáticas, de um mapa do universo da transmissão do saber destinado, inicialmente, aos seus alunos do Instituto Rio Branco. Na elaboração do mapa, o autor, como professor, responsável pela formação profissional de sucessivas gerações que ingressaram nos quadros do Itamaraty, explica qual é o campo de sua disciplina e seus métodos e a relação desta com disciplinas afins, como por exemplo o direito, a economia, a filosofia, a ciência política, a história, a ética. Ao mesmo tempo o autor, como diplomata, esclarece o papel implícito ou explícito da teoria em distintas posições da política externa brasileira – por exemplo, o recurso ao instrumento ético e jurídico tal como apresentados por Rui Barbosa na Haia, utilizados por Rio Branco na negociação das fronteiras nacionais e arguidos nas décadas de 60 e 70 nas propostas de reforma do sistema econômico internacional. Explica ele, no entanto, inspirado nos estudos de Maria Regina Soares de Lima, que dada a inserção muito diferenciada do Brasil no sistema internacional, nenhum feixe analítico desvenda os diversos matizes das nossas posições. Daí a importância da sensibilidade do analista e o papel, para reiterar o que já disse, do juízo reflexivo, atento às especificidades.

Ortega y Gasset observou que a perspectiva não deforma, mas sim organiza o conhecimento da realidade. Esta avaliação epistemológica de Ortega é muito pertinente para realçar o alcance do capítulo II. Com efeito, sua originalidade reside na abrangente organização do mapa do conhecimento com vistas a propiciar o juízo reflexivo do tipo arendtiano, indispensável seja para o observador-professor, seja para o ator-diplomata das relações internacionais situado e inserido no Brasil.

Neste capítulo II, Gelson Fonseca Jr. coerentemente dá continuidade às questões colocadas no capítulo I sobre a ordem internacional. Vale-se das dicotomias, à maneira, diria eu, do estilo de análise de Bobbio, para aprofundar o entendimento da posição realista e racionalista. Explora assim a dicotomia mutabilidade/imutabilidade para discutir o poder e a sua natureza; a dicotomia otimismo/pessimismo para perceber o sentido de direção da mudança; a dicotomia competitividade/comunidade para examinar a interação conflito-cooperação; e a dicotomia elitismo/democracia. Esta ajuda a explicar o clássico papel da gestão da ordem mundial atribuído às grandes potências, com base no pressuposto de estar o poder associado à responsabilidade, e permite apontar que na perspectiva dos que não são grandes potências a ordem por elas construída é além de precária e instável, ameaçadora e injusta. O realismo tem afinidades com os polos imutabilidade, pessimismo, competitividade e elitismo das dicotomias, examinadas pelo autor. Em contraposição, o racionalismo tem uma proximidade com os polos mutabilidade, otimismo, comunidade e democracia das dicotomias estudadas pelo autor.

Gelson Fonseca Jr. tem inequívoca preferência axiológica pelos racionalistas, uma preferência que, no entanto, é epistemologicamente temperada pelo peso do argumento realista. Como superar, indaga ele, as “distorções” de uma ordem internacional concebida no diapasão realista como “encontros de poder”, com base na metáfora clássica de “balança de poder”?

Quais são hoje os possíveis articuladores de uma ordem de outro tipo? Qual o papel de forças modeladoras como o mercado; de novos atores como as organizações não governamentais; de novos temas como direitos humanos e meio ambiente? Em síntese existe, neste contexto, um papel efetivo para valores como a justiça e a legitimidade contribuírem para a construção de uma ordem mundial? Esta pergunta-chave é o arremate da primeira parte do livro.

II

A Parte II busca dar resposta às questões suscitadas na Parte I, ou seja, como superar as insuficiências teóricas do realismo no trato da interação conflito/cooperação na vida mundial e como aprofundar a visão do racionalismo, para nela incorporar os valores de justiça na tessitura da ordem internacional. Esta Parte II, voltada para a função da legitimidade no sistema internacional, é o eixo teórico do livro. Representa o segundo movimento do grande concerto analítico de Gelson Fonseca Jr.

Para os realistas, ao modo de Morgenthau, a legitimidade não tem papel relevante na construção da ordem mundial, cujo dado básico é o poder dos estados soberanos. O poder, sem mais, seria, para apropriar-me de uma frase de Sir Lewis Namier, a verdadeira música da vida internacional e as ideias e valores, inclusive a justiça e a legitimidade, são a mere libretto, often of very inferior quality.

No capítulo III, o autor ensaia sua primeira aproximação ao tema da legitimidade internacional para mostrar por que não é a mere libretto. Aponta como pode ser heurística a transposição do plano interno para o externo do conceito de legitimidade. Indica a relevância do argumento da legitimidade no trato da mudança no sistema internacional. Explica a impossibilidade de desidratar o argumento da legitimidade do sentido da justiça, como revela a tradição jusnaturalista representada no plano internacional por Grócio, matriz intelectual dos racionalistas, em especial de Hedley Bull.

O capítulo III antecipa temas básicos que serão desenvolvidos no capítulo IV – o capítulo central do livro. Entre eles, destaco: argumento e poder; a capacidade do argumento do poder ter uma abrangência generalizadora que o habilita a ir além da subjetividade solipsista de um estado soberano e interessar aos demais protagonistas da vida mundial; a relação entre os argumentos e os valores prevalecentes num dado momento histórico. Assim, por exemplo, esclarece o autor, como a reivindicação dos países em desenvolvimento – na qual o Brasil atuou com destaque – em prol de uma nova e mais justa ordem econômica internacional, não se inseriu na agenda diplomática dos anos 60 e 70, apenas em função das brechas do poder abertas pela bipolaridade Leste-Oeste que ensejou, politicamente, a polaridade Norte-Sul. Viabilizou-se porque estava em consonância com as ideias do keynesianismo econômico; era aceitável pela importância que se atribuía ao planejamento socialista como caminho para o desenvolvimento; tinha apoio intelectual nas propostas de transformação social como a Great Society de inspiração rooseveltiana de Lyndon Johnson e era compatível com as aspirações da social-democracia europeia.

Este exemplo é esclarecedor do papel que tem a legitimidade para o entendimento do comportamento dos Estados no mundo contemporâneo. Como mostra Gelson Fonseca Jr. no plano internacional, – à semelhança, diga-se de passagem, do que indica Quentin Skinner, para o plano interno, no seu recente Liberty before Liberalism (1998) – o campo do possível, em política, regra geral, está circunscrito ao seu potencial de legitimação. Este potencial não é ilimitado. Está na dependência do espectro de ações que podem ser plausivelmente sustentadas por valores e princípios culturalmente vigentes. Assim, mesmo quando valores e princípios não operam como motivos mas apenas como racionalizações de comportamentos, são informadores e delimitadores das linhas de ação que podem ser perseguidas. Por isso não se explicam as diretrizes de políticas externas dos estados, num dado momento histórico, se não se articula o tema da legitimidade, e os valores que a sustentam, naquele mesmo momento histórico. A legitimidade, consequentemente, condiciona o espaço das proposições da ação diplomática. Esta é a grande categoria que o autor antecipa no capítulo III e vai elaborar, admiravelmente, no capítulo IV.

O capítulo IV se abre indicando como, no plano internacional, os valores informadores da legitimidade não são estáticos, mas mudam, e esta mudança modifica o argumento político. No plano internacional, o primeiro problema do tema da legitimidade não é o das modalidades dos “tipos ideais” do exercício do poder, à maneira da análise de Max Weber, que usualmente são as referências iniciais da discussão no âmbito interno do Estado. É o critério que legitima a participação de um ator no sistema internacional, como apontou com argúcia e erudição Martin Wight, cujas ideias (assim como as de Thomas M. Franck) são um dos relevantes pontos de partida de Gelson Fonseca Jr. Neste sentido, o consenso fundamental constitutivo do sistema internacional interestatal, tal como se configurou a partir da Idade Moderna, é o reconhecimento recíproco das soberanias, inicialmente fundamentadas em razões dinásticas e depois lastreadas no povo (soberania popular) ou na nação (soberania nacional).

Este consenso fundamental do sistema internacional a ele confere alguma estabilidade, com base nas regras que dele derivam: não intervenção e pacta sunt servanda, como fundamento do Direito Internacional Público. Esta estabilidade, no entanto, é precária, dado o paradoxo de uma ordem anárquica que é fruto de uma tensão recorrente entre a “subjetividade” das soberanias e a “objetividade” de uma razão mais abrangente da comunidade internacional. Daí, como diria Miguel Reale, uma dialética de mútua implicação e polaridade, entre a vocação da universalidade do tema da legitimidade e os jogos anárquicos e seletivos do poder unilateral dos estados no plano internacional.

Neste capítulo IV, Gelson Fonseca Jr. explora com sutileza e argúcia os desdobramentos desta dialética. Aponta as formas de legitimidade construída contra o outro, nas situações de conflito, e as construídas com o outro, nas situações de cooperação, seja no âmbito de instituições, seja fora delas. Lida com as assimetrias do poder, mas esclarece que, mesmo para as grandes potências, o que podem diplomaticamente propor tem um parâmetro nos valores de um determinado tempo histórico que circunscreve o que o poder diz. Indica, assim, o alcance do liame entre o mundo da política e o mundo da cultura, e registra, neste contexto, a complexidade que emerge da presença de atores transnacionais, como empresas e organizações não governamentais, e da movimentação da opinião pública e das ideias em distintas sociedades civis. Registra, com pertinência, que se num mundo interdependente existe sensibilidade universal em relação aos fluxos – por exemplo, de bens, serviços e recursos financeiros – a vulnerabilidade é diferenciada, o que enseja perspectivas diferentes de como, mesmo no âmbito de instituições – como, por exemplo, o FMI ou a OMC –, legitimamente administrar o conflito e a cooperação no sistema internacional. Em síntese, se o autor sabe e afirma que a estabilidade e a justiça são os pilares, com vocação de universalidade, do tema da legitimidade, reconhece, igualmente, que o sentido e o significado da estabilidade e da justiça não são unívocos e se prestam ao jogo anárquico e seletivo do poder.

Essa abrangente análise, instrumentada pelo domínio que, como scholar, tem o autor da bibliografia do campo das relações internacionais, encontra um fio condutor na sua experiência profissional, o que mostra como pode ser fecunda a interação entre teoria e prática e o “parar para pensar” o que se está fazendo. Com efeito, Gelson Fonseca Jr. como diplomata, sabedor do que é, para um brasileiro, a negociação bilateral e multilateral, conhece a importância crítica da agenda diplomática. O que entra ou não entra na agenda de discussão e de negociação é o indispensável passo prévio, definidor da latitude da defesa dos interesses de um país. É assim que, a partir da reflexão heurística lastreada na experiência do concreto, sobre o significado da agenda, vai ele operacionalizar o tema da legitimidade como o espaço das proposições.

Na sua análise, para tratar da mudança, Gelson Fonseca Jr. discute inicialmente o tema da legitimidade na vigência da bipolaridade EUA-URSS. Rememora como propiciou com o confronto ideológico um argumento construído pelo poder de gestão das duas superpotências, que buscaram organizar o funcionamento do sistema internacional, exclusivamente, em torno da polaridade Leste-Oeste. Explicita também como as brechas abertas pela Guerra Fria deram espaço para o argumento da legitimidade, de cunho racionalista, dos países não hegemônicos. Este se articulou institucionalmente em itens da agenda diplomática multilateral, como por exemplo: autodeterminação e descolonização; autonomia diplomática (movimento dos não alinhados); desarmamento nuclear (a segurança de poucos, baseada na dissuasão nuclear é uma ameaça a todos); desenvolvimento e subdesenvolvimento como fundamento da aspiração de justiça da polaridade Norte-Sul (Grupo dos 77) e da identidade própria do Terceiro Mundo; democratização dos processos decisórios internacionais. Há um componente ético relevante na construção racionalista do argumento de legitimidade dos não hegemônicos neste período que a ele conferia uma vis atractiva de soft power. Com efeito, como aponta San Tiago Dantas, que se destacou pelo brilho e pela inteligência com a qual conduziu o Itamaraty e formulou conceitualmente a política externa independente – “ter a seu favor a legitimidade representa um extraordinário reforço de poder em qualquer conflito de interesses que se possa apresentar”.

A queda do muro de Berlim e o fim da Guerra Fria mudaram o paradigma de funcionamento do sistema internacional estruturado em torno de polaridades definidas Leste-Oeste, Norte-Sul. Emergiu assim um mundo de polaridades ainda indefinidas que está sendo modelado pelas forças centrípetas da globalização e as centrífugas da fragmentação. Neste mundo em que vivemos, diluíram-se os conflitos de concepção a respeito de como organizar a ordem mundial. Em função desta diluição da “querela das legitimidades” perdeu força de convencimento o argumento de legitimidade dos não hegemônicos e, consequentemente, diminuiu, como diria San Tiago Dantas, o reforço do poder que representava para os países que o articulavam no cenário internacional – entre eles o Brasil. Estreitou-se, desta maneira – e esta é a conclusão de Gelson Fonseca Jr. –, o espaço de proposição pois, no âmbito das organizações internacionais, os poderosos recuperaram a iniciativa, num processo de deslegitimação da prévia visão do Terceiro Mundo.

Daí a pergunta: como alargar, na presente conjuntura, para países como o Brasil, este espaço de proposição, tendo em vista que em função dos valores prevalecentes, o campo da legitimidade na agenda diplomática contemporânea gira basicamente em torno de democracia, direitos humanos, problemas humanitários, tutela do meio ambiente, liberdade econômica, criação de condições de competitividade, combate ao narcotráfico e ao crime organizado, solução multilateral de crises regionais?

Gelson Fonseca Jr. reconhece e aceita – e eu com ele – a universalidade do campo da legitimidade tal como está definido. Pondera, no entanto, que valores com aspiração de universalidade não se traduzem automática e linearmente em políticas e que existem problemas na relação entre valores universais e situações diferenciadas. Neste contexto, que é representativo de um desafio tanto teórico quanto prático, explora, de maneira iluminadora, como o alargamento do espaço de proposições para o Brasil não transita pelo “argumento do contra”, ou seja, pela sublevação dos particularismos inerentes à lógica da fragmentação. Passa ou pela qualificada interpretação do universal ou sobre a discussão das exceções plausíveis, no tempo e no espaço, ao universal. A dialética da interpretação ou da exceção em cada situação e contexto tem a guiá-la, na proposta de Gelson Fonseca Jr., a ideia reguladora da justa inclusão crescente de todos, na comunidade internacional, encarada como condição da realizabilidade histórica da razão abrangente do universal.

Permito-me pontuar a reflexão do autor, com base na minha própria experiência na condução do Itamaraty em 1992. No início da década de 90, não era possível recusar, no campo da legitimidade, a prioridade do tema do meio ambiente em função da superior importância atribuída ao desenvolvimento, como num certo sentido fez o Terceiro Mundo na época das polaridades definidas, na Conferência de Estocolmo (1972). Era necessário afirmá-lo sem diminuir a urgência a ser conferida ao desenvolvimento – tema recorrente explícito da política externa brasileira desde a Revolução de 30 – no espaço das proposições da agenda diplomática. Foi assim que na grande Conferência da ONU de 1992 realizada no Rio de Janeiro cujo âmbito temático era meio ambiente e desenvolvimento, consagrou-se, com apoio do Brasil como país sede do evento, o conceito do desenvolvimento sustentável. Este conceito, ao incorporar sob o signo da cooperação e não do conflito os dois temas, deu à interpretação do universal uma abrangência legitimadora, do maior interesse para os países em desenvolvimento. Nesta mesma Conferência do Rio também trabalhou-se a modulação do universal, através do jogo das exceções, legitimadoras das especificidades. Assim, o Princípio 7 da Declaração do Rio, ao afirmar o espírito de parceria global, para a conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre, assevera que os estados têm “responsabilidades comuns”. Estas, porém, são “diferenciadas”, tendo em vista tanto as pressões exercidas pelas sociedades dos países desenvolvidos sobre o meio ambiente global quanto as tecnologias e recursos financeiros que controlam.

É nesta linha de raciocínio, argutamente exemplificado no capítulo IV, que o autor situa a lógica da legitimidade e o seu papel no espaço da proposição, mostrando que esta lógica vai além do valor estabilidade, cuja dimensão prudencial para a ordem mundial os realistas reconhecem. Enseja, numa perspectiva racionalista da ordem mundial, uma dimensão positiva do aperfeiçoamento do sistema internacional que se exprime em ideias, instituições e comportamentos, à medida que for diminuindo a exclusão e “mais” valores sejam realizáveis por “mais” estados.

III

O autor conclui o capítulo IV da Parte II de seu livro apontando: “Compreender a lógica é só um passo – e não necessariamente o fundamental – para a melhor opção política”. Daí a relevância da Parte III. Com efeito, tendo realçado na Parte I que a ordem mundial não é o fruto exclusivo do realismo do poder pois tem importantes componentes de racionalismo institucional; tendo igualmente verificado, na Parte II, que o tema da legitimidade é uma importante comprovação das conclusões da Parte I e indicado, na sequência, que o tema da legitimidade, na perspectiva diplomática brasileira, é o de desvendar o espaço de proposições para afirmar a nossa especificidade, cabe a pergunta: qual é a nossa especificidade? É à esta questão que trata da tensão dialética de implicação e mútua polaridade, entre a “subjetividade” da soberania e a “objetividade” da comunidade internacional que se volta a Parte III. Esta corresponde ao último movimento do grande concerto analítico de Gelson Fonseca Jr.

A abertura da Parte III, coerentemente, é o capítulo que cuida do tema da identidade nacional, no pensamento brasileiro em relações internacionais de 1950 a 1995. O tema da identidade coletiva é lógica e ontologicamente complexo. Representa um esforço de organizar um conjunto de predicados que permite dizer o que é um país e uma sociedade, apontando quais são as características que o diferenciam dos demais. Assumir uma identidade coletiva, como aponta Michelangelo Bovero, pressupõe uma relação entre estes predicados e uma ideia do bem e do interesse comum.

No plano teórico, para um scholar professor, esta relação é tudo menos simples. Basta lembrar que ela transita preliminarmente por uma discussão da alteridade, da diferença, e da igualdade com todas as suas implicações filosóficas, sociológicas, políticas e econômicas. Para um diplomata – que é a outra vertente de Gelson Fonseca Jr. – este tema não é uma abstração teórica. É um problema prático do cotidiano, pois a atividade fundamental da ação diplomática consiste na representação dos interesses do país no plano internacional. Assim, identificar estes interesses e a sua especificidade, diferenciando-a dos interesses dos demais estados nas múltiplas interações que ocorrem no sistema internacional é um exercício diário de representação da identidade coletiva do Brasil. Esta representação, dada a forma aberta pela qual hoje se faz política externa, não é implícita. Sustenta-se, como aponta o autor, em procedimentos explicativos e vive também de atitudes simbólicas que buscam exprimir a globalidade dos interesses nacionais. Por este motivo a política externa acaba tendo por referência uma doutrina de ação, cujo conteúdo é uma ideia, mais ou menos precisa, de como realizar o bem comum da coletividade nacional.

Como se elaborou esta doutrina em nosso país; quais foram as suas modificações e alternâncias no período 1950-1995? Gelson Fonseca Jr. explica que se é certo que a interação diplomática tem uma dinâmica própria, nutre-se, “inter alia”, do econômico, do jurídico e do social. Passa assim em revista a contribuição ao tema da identidade nacional dos grandes nomes das ciências sociais como por exemplo Gilberto Freyre, Sérgio Buarque de Holanda, Caio Prado Jr., Roberto Simonsen, Celso Furtado; de historiadores que refletiram sobre as relações internacionais a partir da história brasileira, como José Honório Rodrigues; do marxismo em geral e do que propõe sobre o imperialismo; de teorias como a da dependência de Fernando Henrique Cardoso ou da visão de geopolítica tal como formulada por Golbery do Couto e Silva que dão chaves para a compreensão do interesse nacional. Realça como estes modos de pensar são insuficientes para entender o processo diplomático e o seu espaço próprio de autonomia, e dá assim o devido destaque às instituições acadêmicas, às Revistas e aos pesquisadores que o investigaram como por exemplo Maria Regina Soares de Lima, Monica Hirst, Marcelo Abreu, Gerson Moura. Sublinha a importância do pensamento nacionalista; do seu papel e visão na superação do subdesenvolvimento (a nação incompleta que pode se completar por vontade própria) e do seu consequente impacto na asserção internacional da identidade coletiva brasileira. Neste contexto, dá o merecido crédito a Helio Jaguaribe que no seu livro de 1958, O nacionalismo na atualidade brasileira, ofereceu no mundo acadêmico a mais abrangente e profunda análise do que seria, no período, o interesse nacional a nortear uma doutrina de política externa. Realça, com propriedade, que Araújo Castro, sendo diplomata e no âmbito do Itamaraty, deu características individuais a uma doutrina de política externa que influenciou por longo período o próprio discurso oficial.

É neste amplo horizonte – e tendo em conta o discurso diplomático brasileiro no qual está presente mais em surdina do que explicitamente a produção acadêmica – que Gelson Fonseca Jr. elabora um esboço dos traços configuradores dos modos pelos quais, durante a Guerra Fria, a especificidade da pluralidade brasileira – a de uma terra de contrastes, para evocar Roger Bastide – se articulou em matéria de política externa. Entre elas a referência – que oscila na ênfase – ao Ocidente; a autonomia que, em função da inserção geográfica do Brasil nas Américas, tem como medida um maior ou menor alinhamento em relação às posições dos EUA; o interesse em relações propiciadoras de autonomia, como foi o caso da aproximação com o Terceiro Mundo; o jogo centro-periferia na polaridade Norte-Sul; as características do Brasil como potência média que na polaridade Leste-Oeste explorou oportunidades de criação de poder; as modalidades de uma integração controlada na economia mundial, na linha de um liberalismo qualificado que, na lógica do processo de substituição de importação, associava mercado e intervencionismo estatal.

O autor conclui este capítulo suscitando a questão de como, hoje, afirmar a identidade nacional, num mundo assinalado pela globalização e caracterizado por polaridades indefinidas que mudaram o paradigma de funcionamento do sistema internacional, no campo da segurança, da economia e dos valores. Oferece, também, algumas indicações preliminares que serão retomadas no capítulo conclusivo do livro, e por isso mesmo discutidas mais adiante.

O capítulo subsequente é uma modelar análise comparativa entre a política externa independente dos governos Jânio Quadros e João Goulart e o pragmatismo responsável do governo Geisel, que dá sutil e preciso conteúdo histórico aos temas e conceitos discutidos no capítulo anterior em torno da identidade nacional do Brasil no plano internacional. Os argumentos da política externa independente e do pragmatismo responsável no que diz respeito ao espaço de proposições são afins em função de uma percepção assemelhada da identidade nacional, mas não idênticos pois os contextos internos e externos são distintos. É, com efeito, apreciável a diferença entre o Brasil do início da década de 60 e o Brasil de 1974-1978, em matéria de crescimento econômico. Politicamente, o Brasil do início dos anos 60 é uma democracia populista; o Brasil de 1974 é um regime autoritário. Independência, para Jânio Quadros, era mais independência em relação ao mundo, e para ele a política externa foi um ativo político. Não o foi para João Goulart, no plano interno, pois a política externa foi um dos ingredientes que contribuiu para a sua desestabilização, em função de intensa internalização ideológica do conflito Leste-Oeste. Para Geisel a independência era também, em função de sua política interna de abertura, uma independência em relação à doutrina de segurança nacional. A autonomia na década de 60 em relação aos EUA colocou-se com o tema da Cuba revolucionária de Fidel Castro, o que não poderia ocorrer no pragmatismo responsável de um regime militar. Na década de 70, a autonomia expressou-se no acordo nuclear com a Alemanha e na denúncia do acordo militar com os EUA – denúncia instigada pelo contencioso do desrespeito interno aos direitos humanos. Na década de 70, as relações do Brasil com os países desenvolvidos são muito mais diferenciadas do que na década de 60, e o contencioso mais amplo, abrangendo, por exemplo, subsídios, direitos compensatórios, importação de material sensível. No plano internacional, na década de 70, a polaridade Norte-Sul cresceu em importância, também em função da crise do petróleo, e articulou-se nas complexas negociações multilaterais sobre o Direito do Mar, sobre o sistema geral de preferências, sobre ciência e tecnologia. Em síntese, como se vê de alguns dos muitos pontos, ponderados pelo autor e acima elencados, este capítulo é um excelente exemplo de que tanto o juízo retrospectivo do historiador das relações internacionais quanto o juízo prospectivo do policymaker, objeto do capítulo final, não constituem juízos determinantes, mas sim, na linha de Hannah Arendt, juízos reflexivos, sensíveis ao geral que se pode extrair da especificidade das situações concretas.

O capítulo final discute aspectos da política externa contemporânea no Brasil. Retoma a pluralidade do Brasil como um dos componentes da identidade nacional de um país de contrastes, realçando que estes contrastes, por vezes dolorosos como é o caso das desigualdades sociais, não são estáticos. Estão em movimento dinâmico, como se verifica nas transformações ocorridas nos últimos 40 anos no plano demográfico, no da urbanização, no da industrialização e na política. Por este motivo, o primeiro problema na identificação diplomática do interesse nacional reside na decodificação, pela política externa, da própria complexidade interna do país, numa conjuntura internacional que por obra da globalização esgarça a diferença entre o “interno” e o “externo”.

O autor discute como o comportamento e o estilo diplomático brasileiro vem lidando no tempo com esta complexidade. Realça a tradicional competência do Itamaraty na “desdramatização” da política externa e como isto, ao circunscrever os conflitos, tem sido construtivo para a cooperação, em especial com os nossos muitos países vizinhos. O exemplo mais recente é o Mercosul, criado e impulsionado por um superior patamar de entendimento entre a Argentina e o Brasil. Sublinha a capacidade da diplomacia brasileira em expandir e diversificar os laços que nos unem ao mundo e como isto também constitui um acervo sempre renovado de capital diplomático. Pondera como a diplomacia brasileira dosa com propriedade o pragmatismo da eficiência e idealismo dos valores, e como isto nos tem dado um papel na “articulação de consensos”.

O consenso, no processo decisório internacional, como se sabe, não consagra apenas “correlação de forças” pois se, de um lado, protege os grandes de maiorias multilaterais destituídas de poder real, dá a estas maiorias a oportunidade de inserir na agenda temas de seu interesse. Esta “articulação de consensos” pauta a ação diplomática brasileira e, como observa o autor, mais recentemente teve papel construtivo na Conferência do Rio de 92 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na Conferência de Viena de 93 sobre Direitos Humanos e na conclusão da Rodada Uruguai que levou, em 1995, à criação da Organização Mundial do Comércio. Isto tudo contribui para dar um lastro de legitimidade à ação internacional do Brasil, representando um ativo de credibilidade que permite trabalhar, de maneira construtiva, o espaço das proposições de uma ordem mundial, de feitio racional.

No período das polaridades definidas, estes traços que procuravam lidar com a complexidade interna e externa de um país com muitas faces para o mundo traduziram-se numa proposta de construir a identidade nacional – a nossa diferença – através da autonomia pela distância. Tratava-se, na época, de uma opção viável para um país continental, relativamente fechado sobre si mesmo, que não tinha na sua agenda internacional componentes de conflito e rivalidade que peculiarizaram a política externa de outras potências médias, de escala continental, como a Índia e a China.

No período atual das polaridades indefinidas, as mudanças ocorridas no paradigma do funcionamento do sistema internacional tornaram obsoleta esta opção. Com efeito, a diluição entre o “interno” e o “externo” intensificada pela globalização, de um lado, e a redefinição do campo da legitimidade, de outro, indicam que só podemos alargar o espaço das proposições articulando a autonomia pela participação. Esta pode, sem rupturas dramáticas, sob o signo da cooperação, lastrear-se no nosso estilo diplomático. É só pela participação, conclui o autor, que podemos afirmar, para retomar o que ele diz na Parte II, a nossa especificidade, modulando a interpretação do universal e discutindo as exceções plausíveis no tempo e no espaço, ao universal.

IV

Para encerrar este prefácio num tom mais pessoal, lembraria, inspirado por Aristóteles, que a amizade, para mencionar alguns dos seus traços, tem como base a confiança, a igualdade de estima recíproca e as afinidades. Esta “filia” tão necessária à vida, que me liga há tantos anos a Gelson Fonseca Jr., tem feito dele o meu interlocutor por excelência dos grandes temas da teoria das relações internacionais e de política exterior do Brasil. Daí a constância do nosso diálogo, do qual, inclusive, resultaram alguns artigos em coautoria.

O meu texto de 1988, publicado em 1989 sobre “Direito e Legitimidade no Sistema Internacional”, que Gelson neste livro discute – assim como tantos outros – com uma generosidade excessiva que me toca e desvanece, foi dedicado a ele, inspirado pela importância que atribuo ao nosso diálogo. Na dedicatória, lembrava que o meu texto de 1988 foi instigado pela primeira versão, publicada em 1987, do primeiro capítulo deste livro. O nosso diálogo, além de constante, tem sido tanto teórico quanto policy oriented. Foi o que ocorreu em 1992, quando me coube conduzir o Itamaraty, e mais recentemente, a partir de 1995, quando assumi a responsabilidade de ser o embaixador, representante permanente do Brasil junto aos organismos internacionais sediados em Genebra.

Este prefácio é assim uma expressão da “filia” de como, em conjunto, há mais de 15 anos, temos, ininterruptamente, discutido e procurado esclarecer os temas de interesse comum. Se é certo que em relação a ele, parafraseando o padre Antonio Vieira, não posso deixar de molhar a minha pena nas cores do meu afeto, creio que sou, pelas razões expostas neste prefácio, objetivo, ao afirmar que o seu livro – que é o livro de um intelectual de primeira plana, representa um marco fundador na bibliografia brasileira sobre a matéria. Para recorrer a uma metáfora musical, de que me tenho valido ocasionalmente, diria, em conclusão, que A legitimidade e outras questões internacionais é um grande concerto analítico que entoa, nos seus três movimentos, a melodia da especificidade internacional do Brasil em harmonia dialógica com a melhor e mais refinada teoria.

13. SÉRGIO DANESE: DIPLOMACIA PRESIDENCIAL (1998)[57]

Este livro de Sérgio França Danese sobre diplomacia presidencial que tenho a satisfação de prefaciar é, ao mesmo tempo, uma contribuição à análise de uma prática diplomática generalizada no mundo contemporâneo e uma reflexão sobre o significado, em distintas conjunturas históricas, da ação pessoal do primeiro mandatário na condução da política externa brasileira. Tem o lastro da experiência prática do diplomata que viveu e acompanhou a preparação e a execução de viagens presidenciais. Tem o alcance do intelectual que “parou para pensar” as razões mais abrangentes da ação diplomática direta de chefes de Estado e chefes de Governo.

A ação diplomática, como é sabido, busca persuadir, pressionar e vincular os diversos protagonistas da vida internacional – governamentais e não governamentais – à luz dos objetivos de um país e em seu benefício. Vale-se, neste esforço, da representação diuturna dos interesses de um estado, incluída nesta a representação jurídica, que se traduz na capacidade de vincular legalmente um país no plano internacional. À representação diuturna cabe adicionar o que se poderia chamar de “representação simbólica”, frequentemente associada à “personalização política de estado”. Esta representação exprime e articula o que um país significa, ou pode significar, para os demais e para outras sociedades, numa dada conjuntura histórica, como aliado ou inimigo; mercado ou modelo de organização da vida coletiva.

As chancelarias, enquanto burocracias devidamente entrosadas com as sociedades, podem cuidar e se ocupar do cotidiano e das rotinas da representação. Não têm, no entanto, como “personalizar” politicamente o poder, num sistema internacional caracterizado pela diluição entre o “interno” e o “externo” – que a “globalização” acentuou – e assinalado pela força de opinião pública e o papel dos meios de comunicação. Daí os imperativos do que pode ser qualificado de “diplomacia global”.

A ação diplomática direta do chefe de Estado e de Governo, que o livro discute, é hoje uma resposta a esse imperativo. As viagens presidenciais e as reuniões de cúpula – bilaterais, plurilaterais, multilaterais –, que se generalizaram depois da Segunda Guerra Mundial, configuram-se como uma exigência da diplomacia global. Os encontros e as viagens presidenciais constituem eventos estruturadores da agenda internacional. Representam uma dimensão de “diplomacia aberta”, apta a captar a atenção da opinião pública, propondo através da mídia, mensagens informadoras da importância e dos resultados, para as sociedades, dos processos da ação diplomática. É por esse motivo que a opinião pública é uma referência obrigatória da diplomacia presidencial, que associa, na sua formulação e execução, projeto político interno e projeto diplomático externo. Daí a importância da comunicação na diplomacia presidencial, tema muito bem tratado num dos importantes capítulos deste livro de Sérgio França Danese.

A diplomacia presidencial, por constituir projeto diplomático, não se limita a uma tarefa de comunicação social. É uma ação eminentemente política, de natureza não burocrática. Está no âmbito das competências jurídicas de chefes de Estado e de Governo, como órgãos e agentes das relações internacionais, na esfera do Direito Constitucional e do Direito Internacional Público. Transcende-as, no entanto, e é neste sentido que Sérgio França Danese indica, com precisão, que a diplomacia presidencial tem a ver com o Poder. Poder interno de iniciativa, que não é de natureza burocrática, para dar prioridade a temas de política externa. Poder externo, que também não é burocrático, para perseguir políticas que justifiquem o esforço, os riscos e a exposure do Primeiro Mandatário e que sejam, ademais, aptas a responder as expectativas que se criam com sua participação direta na ação externa de seu país.

Esta moldura conceitual que esbocei informa o livro de Sérgio França Danese, que tem para o leitor brasileiro também o mérito da atualidade e do concreto. Com efeito, uma de suas preocupações é discutir e esclarecer, de maneira estruturada, as motivações da diplomacia presidencial de Fernando Henrique Cardoso. Esta é, inequivocamente, uma articulação entre projeto político interno e projeto diplomático – uma articulação que vem agregando ao Brasil, em função do talento político e intelectual do presidente, o soft power de vis atractiva, com vistas a ampliar as possibilidades da utilização de recursos externos para atender às necessidades internas do desenvolvimento, na presente conjuntura do funcionamento do sistema internacional. Diga-se de passagem, aliás, que a natureza e o alcance deste inter-relacionamento entre o projeto político interno e o projeto diplomático foi superiormente explicitado pelo próprio presidente no recém-publicado livro que recolheu o depoimento dado a Roberto Pompeu de Toledo – O presidente segundo o sociólogo (São Paulo: Companhia das Letras, 1998).

É evidente que a análise de Sérgio França Danese, para ter a densidade por ele almejada, requer a perspectiva de quem vai além dos conceitos aplicados ao momento presente. É por isso que percorre ele no livro os dados históricos da diplomacia de cúpula. Discute a diplomacia de ditadores (p. ex. Stálin) e de democratas (p. ex. Woodrow Wilson). Examina a diplomacia de cúpula na paz e na guerra. Desta são exemplos, na história diplomática brasileira, o encontro em Uruguaiana de 1865, durante a Guerra do Paraguai, entre d. Pedro II, o presidente Mitre da Argentina e o presidente Venancio Flores do Uruguai e durante a Segunda Guerra Mundial, o encontro dos presidentes Getúlio Vargas e Franklin D. Roosevelt, em Natal, em 1943, que teve na pauta a adesão do Brasil às Nações Unidas e o projeto brasileiro de tomar parte mais ativa na guerra. O autor faz uma apreciação das visões e estilos contrastantes da diplomacia de primeiros mandatários que foram protagônicos no cenário internacional como por exemplo Napoleão III, Bismarck, Theodore Roosevelt, Truman, Kennedy e Nixon. Isto serve como referencial que confere conteúdo adicional para a especificidade de sua investigação a respeito da diplomacia de cúpula na história diplomática brasileira, do Império aos nossos dias, e para a elaboração de alguns distintos perfis exemplares da diplomacia presidencial brasileira: Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Ernesto Geisel, José Sarney.

Sérgio França Danese propõe igualmente uma tipologia de ação diplomática presidencial. Destaca a de iniciativas, como a do presidente Carter em Camp David, que levou à paz entre Egito e Israel. Um exemplo na história diplomática brasileira é a Operação Pan-Americana de Juscelino Kubitschek, importante expressão na década de 50 da irradiação da diplomacia brasileira do desenvolvimentismo. Aponta o papel da diplomacia presidencial de doutrinas – como a do presidente norte-americano Monroe. Discute a diplomacia presidencial de encontros e deslocamentos, que pode ter múltiplas modalidades e finalidades, entre elas, a do gesto diplomático inovador do reconhecimento, como a ida do presidente Sadat, do Egito, a Jerusalém e a do presidente Nixon, dos EUA, à China. É interessante notar, como faz o autor, que em nosso país a diplomacia presidencial, expressiva do gesto de reconhecimento recíproco da importância, se inaugura, no contexto da vizinhança, com a visita ao Brasil, em 1899, do presidente argentino Julio Roca, retribuída com a visita do presidente Campos Sales à Argentina em 1900. Já a viagem de Campos Sales, como presidente eleito, à Europa, em 1898, teve o objetivo preciso de negociar o funding loan que desafogou as finanças públicas e permitiu o saneamento financeiro, possibilitador do crescimento econômico que caracterizou o quatriênio subsequente do presidente Rodrigues Alves. A viagem do presidente-eleito Tancredo Neves à Europa, aos EUA e à América Latina em janeiro e fevereiro de 1985, que foi o seu único momento presidencial, não se cingiu, como tantas viagens de presidentes eleitos, aos relevantes objetivos de contatos e relações públicas. Teve o significado simbólico de articular, no plano internacional, a consolidação do processo de “abertura” e o reencontro do Brasil com a democracia.

Este rápido apanhado e comentário dos assuntos versados por Sérgio França Danese é, penso eu, indicativo para o leitor da importância e do interesse da Diplomacia presidencial e política externa brasileira. Em síntese, trata-se de um livro que, diria, como estudioso com alguma experiência diplomática na matéria, adensa a bibliografia brasileira em função da complementaridade fecunda que estabelece entre as perspectivas abertas pela teoria das relações internacionais, a história diplomática e a análise da condução efetiva da política externa brasileira.

14. SYNESIO SAMPAIO GOES: NAVEGANTES, BANDEIRANTES E DIPLOMATAS (2000)[58]

Uma das notas que singularizam o Brasil no mundo é a sua dimensão continental. Esta dimensão, que é parte da nossa identidade internacional, também caracteriza outros países como, por exemplo, a China, a Índia, a Rússia, os EUA, o Canadá e a Austrália. Esses países, no entanto, são muito diferentes do Brasil, inclusive do ponto de vista da construção de seus respectivos espaços nacionais e do impacto desta construção na vida internacional. A especificidade geográfica do Brasil, como um país de escala continental, é o resultado de um processo histórico. São justamente as características deste processo, como realça no prefácio Arno Wehling, aquilo que Synesio Sampaio Goes Filho examina e discute, de maneira superior, no seu livro Navegantes, bandeirantes, diplomatas: um ensaio sobre a formação das fronteiras do Brasil (São Paulo: Martins Fontes, 1999).

Navegantes, bandeirantes e diplomatas são os três agentes sociais responsáveis pela formação das fronteiras do país que é hoje o Brasil, como mostra o autor no seu livro, fruto de cuidadosa pesquisa e acurada reflexão. Por essa razão, como apontou Francisco Iglésias, delas resultam não uma narrativa mas um “entendimento e interpretação do processo”.

Este processo se inicia com as descobertas do continente, que estão na raiz da expansão do universo econômico europeu, cabendo destacar o apuro histórico com o qual Synesio Sampaio Goes Filho, na primeira parte de seu livro, discute as rivalidades ibéricas, as navegações portuguesas, os temas clássicos da prioridade e intencionalidade do descobrimento e a moldura diplomática criada pelo Tratado de Tordesilhas.

A sequência do processo é o da ocupação do território brasileiro, feito em torno das Bandeiras que superaram os limites estabelecidos pelo Tratado de Tordesilhas. Nesta segunda parte é modelar o equilíbrio com o qual o autor extrai o essencial das fontes e das distintas e contraditórias análises históricas, enriquecendo o significado da “atração do sertão” e a relação entre a ação local e o papel da Coroa portuguesa (tão realçada por Jaime Cortesão na sua análise de Raposo Tavares). Cabe igualmente apontar como o autor, com acuidade, discute as distinções entre a “fronteira desejada” do Rio da Prata, “a fronteira conquistada” do Rio Amazonas e a especificidade das Monções que estão na base de ocupação do Oeste.

A terceira parte do livro examina o papel que tiveram os diplomatas na consolidação pacífica das fronteiras do Brasil, tendo como base a prévia ocupação do território. Discute em primeiro lugar a herança portuguesa, fruto do Tratado de Madri de 1750, obra de Alexandre de Gusmão – o avô da diplomacia brasileira, como o qualificou A.G. de Araújo Jorge. O Tratado de Madri representou, juridicamente, a superação do Tratado de Tordesilhas e criativamente consagrou duas regras básicas para delimitar as imensas áreas coloniais do centro da América do Sul: a efetividade da ocupação através do uti possidetis e as fronteiras naturais.

No Império, coube a Duarte da Ponte Ribeiro, a primazia de, valendo-se da herança portuguesa, aconselhar em 1837 o uso do uti possidetis como critério para solucionar problemas de limites. O uti possidetis passou a ser a norma geral da diplomacia imperial em 1849, na gestão da pasta dos Negócios Estrangeiros pelo futuro visconde do Uruguai (1849) e coluna básica de uma construção doutrinária, exposta em 1857 pelo visconde do Rio Branco. O autor aponta, com toda justiça, o papel menos conhecido nos círculos não especializados de Duarte da Ponte Ribeiro como diplomata – prático e atuante – da maior relevância no processo de consolidação jurídica das fronteiras do Brasil. Estuda igualmente o importante legado do Brasil Império na construção do “corpo da pátria”, para valer-me do título do recente livro de Demétrio Magnoli.

O fecho da terceira parte do livro dá conta da extraordinária obra do Barão do Rio Branco, que com virtù e fortuna equacionou por meios jurídicos e diplomáticos o que faltava – que não era pouco – para definir o mapa do Brasil. A obra de Rio Branco é, à luz da multiplicidade de nossos vizinhos, um feito na História das Relações diplomáticas e representa o fecho pacífico do processo histórico analisado por Synesio Sampaio Goes Filho. É por conta deste fecho pacífico de um processo histórico que o Brasil está à vontade e em casa no seu entorno regional sul-americano, na sua circunstância, como diria Ortega y Gasset, o que contrasta com a realidade de outros países continentais, como a Rússia, a China e a Índia.

Permito-me concluir, recorrendo a observações feitas por Gilberto de Mello Kujawski, sobre erudição e cultura, no seu recente livro O Sabor da Vida, ao apontar como Mommsen logrou organizar, de forma inteligível a enorme massa de informações acumuladas sobre Roma, estudando as variações do Direito Romano no curso do tempo. Desta forma, transformou um saber extensivo num saber reflexivo, compreensivo e hermenêutico. Adotando um procedimento do mesmo tipo, Synesio Sampaio Goes Filho, ao estudar em conjunto navegantes, bandeirantes e diplomatas, organiza o conhecimento histórico e nos oferece uma chave importante para a compreensão e o entendimento do Brasil. Daí um livro de alta qualidade, muito bem escrito, que tem a liberdade de inteligência do ensaio, devidamente lastreado na informação e no conhecimento e pertinentemente instigado pela experiência profissional do diplomata, que sabe que o primeiro problema na agenda de uma política externa é o da delimitação das fronteiras nacionais, base da diferença entre o “interno” e o “externo”.

15. FERNANDO BARRETO: OS SUCESSORES DO BARÃO, 1912-1964 (2001)[59]

O estudo das relações internacionais comporta várias perspectivas. Uma das mais úteis é a da política externa de um Estado que parte do reconhecimento da especificidade histórica da conduta do Estado como ator, senão exclusivo, pelo menos preponderante na dinâmica da vida internacional. É esse o ângulo que estrutura o livro de Fernando de Mello Barreto, que tenho o prazer de apresentar.

Neste livro, no qual a política externa tem como lastro a história diplomática, a apresentação da cronologia dos eventos adquire significado em razão do critério da periodização. É justamente a relevância desse critério que me permito inicialmente realçar nesta apresentação. Com efeito, o livro de Fernando de Mello Barreto examina os 21 “Sucessores do Barão” de 1912 a 1964. Tem assim como ponto de partida o Brasil, após a conclusão da obra do barão do Rio Branco. Este, ao consolidar, juridicamente e por meios pacíficos, as fronteiras nacionais, não só nos legou o mapa de um país de escala continental, como também equacionou o primeiro problema de uma agenda de política externa, que é o de estabelecer a diferença entre o “interno” (o nacional) e o “externo” (o mundo). Rio Branco, através de sua obra, desafogou seus sucessores do problema de fronteiras e permitiu que se dedicassem ao que veio a ser o tema forte da política externa brasileira: o desenvolvimento do espaço nacional. É esse tema que explica os determinantes e as linhas de continuidade da política externa brasileira em boa parte do século XX e é isso que este livro de Fernando de Mello Barreto esclarece ao leitor, com o rigor de uma acurada pesquisa.

Na tarefa de desenvolvimento do espaço nacional, a gestão do primeiro “sucessor”, Lauro Müller, já parece preconizar certas linhas de ação que viriam a ser recorrentes. São elas a articulação de uma relação mais intensa com os Estados Unidos, que pela primeira vez recebem a visita de um chanceler brasileiro; a defesa, por meio da ação diplomática, do interesse comercial brasileiro no exterior – no caso o café, afetado por lei interna dos Estados Unidos; a densificação das relações com os vizinhos da América Latina; e a extensão e os termos da participação do Brasil em eventos de alcance mundial, naquele momento a Primeira Guerra Mundial.

A diversidade de personalidades e de contextos históricos realçada pela periodização por chanceleres confere, a meu ver, destaque aos traços de continuidade da política externa identificados no livro. Estes traços, Fernando de Mello Barreto situa no contexto tanto dos grandes acontecimentos internacionais da época quanto dos principais desenvolvimentos políticos internos. A evolução da política externa é, assim, examinada com minúcia e exação pelo autor, ele próprio diplomata de carreira, numa contribuição de grande utilidade para o estudo e a compreensão da história diplomática e ademais sustentada por extensa bibliografia e grande rigor no trato dos fatos e eventos.

Vemos, por exemplo, como os principais acontecimentos internacionais do período repercutiram, em maior ou menor grau, na política e em diversos setores da opinião pública interna. Com efeito, o problema do posicionamento brasileiro diante do conflito de 1914-1918, claramente um item da “agenda da opinião pública” interna da época, acabou por provocar a saída de Lauro Müller do ministério. Apesar de sua manifesta simpatia pelos Estados Unidos, Müller vinha seguindo política de neutralidade para o Brasil, modificada por seu sucessor, Nilo Peçanha, em cujo mandato o Brasil entrou no conflito ao lado dos Aliados.

Por sua vez, os arranjos políticos internacionais estabelecidos em Versalhes e consubstanciados na Liga das Nações seguiram colocando importantes questões da agenda externa na pauta interna das decisões políticas. Tanto a participação do Brasil na Conferência de Versalhes, onde obteve o apoio dos Estados Unidos para suas pretensões, quanto a posterior controvérsia em torno do assento permanente na Liga, culminando na retirada brasileira, constituíram fatores de mobilização da opinião pública interna. Por sua relevância e implicações, o episódio, que envolve inclusive a ação diplomática brasileira em nível presidencial, merece no livro um apropriado e pertinente exame aprofundado.

O retraimento internacional do Brasil provocado pelo desfecho desfavorável à nossa reivindicação não impediu, contudo, que Octávio Mangabeira, a quem coube confirmar a retirada brasileira da Liga, desenvolvesse uma ativa diplomacia econômica. Esta seria complementada, já no período Vargas, por um maior envolvimento e atuação política regional nos casos da Guerra do Chaco e de Letícia, assim como por uma crescente aproximação com os países sul-americanos. Na análise de outras vertentes da ação diplomática brasileira nos anos 30, destaca-se a questão da utilização da opção comercial europeia como alternativa ou contrapeso à capacidade de influência dos Estados Unidos, situação cujo interesse vai além da importância histórica e tem também implicações contemporâneas.

As relações com os Estados Unidos, privilegiadas por Oswaldo Aranha antes e durante a época da Segunda Guerra Mundial – o que incluiu a participação brasileira no conflito do lado aliado –, mostram-se de fato como uma linha importante de continuidade à qual o chanceler deu contornos próprios. No entanto, se tais relações garantiram, a seu tempo, condições especiais de industrialização, reequipamento militar e ingresso como membro fundador dos principais organismos internacionais do pós-guerra, não puderam, por si sós, fornecer elementos suficientes para que o país satisfizesse suas renovadas aspirações de desenvolvimento do espaço nacional.

Na década de 1950 e no início da de 1960, em especial no governo Juscelino Kubitschek, com Horácio Lafer como chanceler, a busca de alternativas para o desenvolvimento resultou numa reaproximação com a Argentina; na assinatura de convênio para a estabilização dos preços internacionais para o café; na abertura de novos mercados para produtos brasileiros e na primeira iniciativa de regionalismo econômico que foi a ALALC. Em suma, uma política externa que, seguindo a marca própria do governo JK, empenhou-se no desenvolvimento, preocupação expressa no lançamento da Operação Pan-Americana, exemplo de iniciativa diplomática presidencial. Com Afonso Arinos e em seguida com San Tiago Dantas, o Brasil encontrou uma identidade internacional mais próxima de sua realidade econômica e social e assumiu, mediante a “política externa independente”, postura mais autônoma no trato das questões políticas (descolonização, Cuba) e econômicas (reivindicação de uma ordem econômica internacional menos desfavorável aos países em desenvolvimento).

Essas importantes evoluções em nossa política externa foram, contudo, realizadas num contexto de mudança na continuidade que preserva, como vimos, as grandes linhas de ação que permeiam e marcam, em essência, a atuação dos Sucessores do Barão. De fato, sua coerência, prudência e equilíbrio garantiram para o Brasil de 1912 a 1964 uma diplomacia que, conforme enfatiza o autor no epílogo do livro, na maior parte dos casos soube explorar com competência as possibilidades externas e traduzi-las em oportunidades internas, sempre em benefício do país. Esse mesmo lastro municia e inspira a ação externa do Itamaraty de hoje.

Permito-me concluir esta apresentação com uma nota pessoal. Conheço Fernando de Mello Barreto há muitos anos, desde o tempo em que, antes de ingressar na carreira diplomática, foi meu colega na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo como jovem professor do nosso Departamento de Direito Internacional. Posteriormente, foi meu próximo e competente colaborador em 1992, quando pela primeira vez tive a responsabilidade de conduzir o Itamaraty; o mesmo ocorreu, quando chefiei de 1995 a 1998 a Missão do Brasil junto às Nações Unidas e outras organizações internacionais em Genebra; e subsequentemente, em 1999, quando me coube a tarefa de chefiar o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Internacional; e novamente, em 2001, quando voltei ao Itamaraty. Posso, por isso mesmo, nesta apresentação não apenas destacar a qualidade e a relevância de sua contribuição à história diplomática brasileira por meio do presente livro, cuja elaboração acompanhei desde o início de sua concepção e pesquisa, assim como sua contribuição ao campo do Direito Internacional, como autor de tese sobre o tratamento nacional de investimentos estrangeiros. Posso igualmente dar meu testemunho de sua competência profissional, de seus conhecimentos, do seu bom juízo diplomático em complexas negociações e da admirável inteireza do seu caráter.

16. RUBENS RICUPERO: A VIAGEM PRESIDENCIAL DE TANCREDO (2010)[60]

I

Escrevendo sobre o percurso intelectual de Rubens Ricupero no prefácio ao livro de 1995, Visões do Brasil: ensaios sobre a história e a inserção internacional do Brasil, Gelson Fonseca Jr. sublinhou que a nota identificadora da sua reflexão é a História “como formadora da sensibilidade”. Com efeito, num sentido amplo, a História tem sido para Rubens Ricupero uma importante via de acesso para entender o sentido das coisas e lidar com o inesperado; e a História Diplomática, lato sensu, tem sido uma relevante vis directiva para pensar o presente e conjeturar sobre o futuro da política externa brasileira.

É precisamente a onipresença de sensibilidade histórica que permeia o seu livro mais recente Diário de bordo: a viagem presidencial de Tancredo. De fato, no calor da hora, foi a percepção do significado, para a política externa, da redemocratização brasileira representada pela viagem ao exterior de Tancredo Neves como presidente eleito, em janeiro e fevereiro de 1985 – que ele acompanhou na condição informal de assessor diplomático – que o levou, na época, a registrar os encontros mantidos com a liberdade sem formalismos de um Diário. Foi esta mesma qualificada sensibilidade histórica que o levou a contextualizar, na perspectiva do tempo, neste livro, o alcance desta viagem, decorridos 25 anos da redemocratização e do início da Nova República, da qual Tancredo Neves teria sido o primeiro presidente se a fatalidade da morte não o tivesse arrebatado do nosso convívio.

II

O até agora inédito Diário de bordo narra o enredo da viagem de Tancredo e vai traçando o perfil dos personagens com os quais se encontrou. Especifica a variedade e as distintas ênfases que caracterizaram o seu périplo de presidente eleito na sua passagem pela Europa, pelos EUA e pela América Latina, com o sabor que não se encontra nos telegramas diplomáticos. Assim, oferece ao leitor uma visão “de dentro” da atividade diplomática, das suas razões e mecanismos.

No seu registro dos eventos, Ricupero mostra como os encontros no Vaticano surpreenderam Tancredo – um católico devoto, mas tradicional – por conta da ênfase em temas sociais suscitados pelas autoridades da Igreja. Revela que o encontro com Bettino Craxi, então primeiro-ministro italiano, não foi, como se esperava, uma visita protocolar, mas uma reunião de trabalho que passou em revista os temas da agenda internacional. Ao mesmo tempo indica que o personagem Craxi, com suas características de personalidade, não tinha a cordialidade natural que sobrava ao presidente Sandro Pertini nem o calor pessoal do senador e ex-primeiro-ministro Amintore Fanfani. A primeira etapa da viagem foi, assim, uma primeira e concreta exposição de Tancredo à natureza múltipla da diplomacia presidencial.

A passagem por Portugal foi a do reconhecimento da estatura de Tancredo como homem público. Ela é reveladora do à vontade dos presidentes brasileiros nas suas passagens por Portugal, a começar pela língua comum. Esta deu a Tancredo a oportunidade de, em várias ocasiões, falar de improviso e confirmar os seus indiscutíveis méritos de orador parlamentar. Permitiu ao presidente eleito afirmar, em todas as tonalidades, para um público receptivo, o tema da luta pela democracia, inclusive na sua dimensão social e econômica, e de fazer as referências de como o bravo exemplo português na batalha pela redemocratização tinha sido uma inspiração para os brasileiros.

O doutoramento solene em Coimbra – a matriz do ensino superior no Brasil – é muito bem descrito por Ricupero, inclusive na sua combinação de tradição medieval e atualidade. Há um apropriado registro da participação de Tancredo na sessão especial do Parlamento português, de suas conversas com Mario Soares, na época primeiro-ministro de Portugal, e com Ramalho Eanes, o então presidente de Portugal e a indicação, por parte de Ricupero, da frieza que separava os dois homens públicos. Há o relato da entrevista coletiva a uma imprensa familiarizada com o Brasil e de como Tancredo se saiu muito bem no contato com os jornalistas.

Washington foi a etapa subsequente da viagem e o Diário de bordo dela faz um registro abrangente. Nas conversas mantidas com o presidente Reagan, o vice-presidente Bush, o secretário de estado George Schultz e nas entrevistas com o presidente do Banco Mundial, Clausen e do BID, Ortiz Mena, indica o seguro domínio de Tancredo dos temas econômicos e suas habilidades de bom conversador. Mostra como ele se desempenhou com qualificado desembaraço na desafiante interação com os jornalistas no National Press Club.

O choque da viagem e o episódio mais grave e o que mais preocupou Tancredo foi o recado transmitido por Schultz de que estava em perigo o entendimento com o FMI, o que poderia comprometer os resultados das negociações com os banqueiros já alcançadas pela equipe econômica do governo Figueiredo. A estratégia de Tancredo era a de encontrar, ao assumir a presidência, os acordos concluídos e de respeitá-los, para evitar um panorama imprevisível no trato da inflação. Era o oxigênio de que necessitava para poder respirar nos meses iniciais do seu governo e que, claramente, não lhe seria dado, como aponta Ricupero naquilo que é uma faceta até agora desconhecida da viagem.

A etapa seguinte foi a passagem pelo México, os encontros com o presidente Miguel de la Madrid e o chanceler Bernardo Sepúlveda. Cabe observar o registro feito por Ricupero que, tendo Tancredo devotado toda a sua vida à política interna, na medida em que a viagem ia se desenvolvendo foi adquirindo, com a assessoria que recebeu, crescente domínio dos temas internacionais com os quais tinha menor familiaridade, inclusive no caso do México, dos desafios do Grupo de Contadora.

O termo da viagem foi a Argentina, o clima de confiança, amizade e entendimento com o presidente Alfonsín, ponto de partida para o que veio a ser um novo patamar do relacionamento entre os dois países.

O Diário de bordo, do qual pincei alguns dos aspectos mais relevantes, contém, graças à qualidade da escrita de Rubens Ricupero, a cor do cotidiano de uma viagem presidencial, na descrição dos lugares, das recepções, das pessoas encontradas, inclusive de intelectuais do porte de Octavio Paz e Jorge Luis Borges.

III

O inesperado da morte de Tancredo fez com que o seu único momento presidencial tenha sido esta viagem. Foi o que apontei em artigo ao qual Rubens Ricupero se refere com grande generosidade e que incorporou ao seu livro. No artigo, argumentei que o legado diplomático da viagem tinha sido o de abrir para a política externa brasileira o crédito político do soft power da legitimidade democrática.

O momento presidencial de Tancredo, observa Rubens Ricupero, permanece como “o único a partir do qual se poderia conjeturar sobre o governo que poderia ter sido e que não foi”, pois as conversas, as discussões com os chefes de governo estrangeiros e também as entrevistas coletivas constituíam o esboço de compromissos e políticas aos quais Tancredo pretendia dar continuidade. Daí o interesse histórico de que se reveste a publicação, neste livro, de discursos pronunciados por Tancredo e de suas conferências de imprensa em Roma, Lisboa, Washington, México. Realço a importância da releitura das perguntas a ele feitas pelos jornalistas e das respostas por ele dadas nas quais readquire renovada vida a voz de Tancredo, a sua inteligência, a sua sabedoria e a sua dimensão de estadista.

O memorando de notas de política externa preparado para a informação de Tancredo por Sérgio Danese, então um jovem diplomata que, a convite de Ricupero, participou do trabalho de assessoramento diplomático do presidente eleito; um artigo de 1984 de Andrea Neves da Cunha sobre o seu avô; uma pró-memória dos temas de conversas para a viagem sugeridas em almoço na casa de Francisco Dornelles; a carta de Tancredo a Mitterrand agradecendo o encontro na sua própria casa de campo por ocasião da viagem complementam, igualmente, o Diário de bordo, oferecendo ao leitor o entendimento do contexto da época.

Como “formadora de sensibilidades”, a História levou naturalmente Rubens Ricupero a incorporar ao seu livro importantes e mais recentes reflexões, que colocam na perspectiva de hoje o significado da viagem e da obra de Tancredo.

José Serra – que colaborou nos preparativos do que seria a presidência Tancredo coordenando e integrando a COPAG (Comissão do Plano de Ação do Governo) – trata da Nova República e daqueles que por ela foram responsáveis. Esclarece por que “a grandeza do instante fundador não se esgota naquele momento da partida, mas continua a fazer diferença no futuro”. Assim, com clareza e percuciência, mostra o acervo de realizações políticas e econômicas logrado pelo nosso país desde a redemocratização e como configuram uma etapa altamente positiva do desenvolvimento histórico brasileiro, do qual somos todos beneficiários.

Sérgio Danese relata o que foi a sua experiência da participação, como jovem diplomata, da equipe de assessoramento do presidente-eleito, um provável ponto de partida do seu importante livro de 1999 sobre Diplomacia Presidencial e da sua subsequente atuação como redator de discursos, e expõe em outro texto um apanhado histórico das viagens internacionais dos presidentes eleitos, dentro do qual se insere a de Tancredo com as suas peculiaridades.

A Apresentação e a Introdução de Rubens Ricupero que contextualizam o livro e explicam a sua perspectiva organizadora são, antes de mais nada, decorrência da sua maneira de ser e pensar, a expressão do papel da história como formadora de sensibilidade. Lida com o imprevisto, lembrando que ao empenho dos integrantes da sua comitiva para que se poupasse, na viagem, de esforço adicional respondia Tancredo: “para descansar, teremos toda a eternidade”. Foi, assim, sábio, na plena dedicação à sua viagem, pois viveu com plenitude o seu único momento presidencial e enfrentou, sem o saber, o inesperado da morte, ao dar ao seu legado político o toque da sua dimensão internacional.

Nas motivações da viagem, explica Rubens Ricupero como ela tinha no plano interno de uma transição para a democracia em andamento um objetivo: obter um reconhecimento internacional, voltado para conter o inesperado de resistências e surpresas de última hora de um regime autoritário-militar enfraquecido, mas ainda com vida. Traça um paralelo com a viagem de Juscelino Kubitschek como presidente eleito que, além de buscar o respaldo internacional para a sua proposta de desenvolvimento, nela viu um meio de contornar as resistências internas à sua posse. Aliás, foi a precária documentação da viagem de JK, na qual se buscou um precedente, que inspirou Rubens Ricupero a redigir o seu Diário de bordo.

Na explicação de por que Tancredo, como outros homens públicos brasileiros, estava menos familiarizado com os grandes problemas da política externa, há um instigante paralelo reflexivo com as grandes figuras do Império. Porque os problemas de fronteiras ainda não estavam resolvidos e a consolidação do estado-nacional era uma obra em andamento, estas desempenharam atividades diplomáticas e tinham pleno domínio da política externa. Foi o barão do Rio Branco, sobre quem Rubens Ricupero escreveu com grande argúcia, que, na República, ao dirimir as relevantes divergências de fronteiras, abriu espaço para a tendência brasileira a considerar “a diplomacia como disciplina mais técnica que política, periférica em relação aos problemas cruciais e moeda de pouco ganho para a composição dos ministérios”.

Esta percepção da dimensão técnica da atividade diplomática foi forte no período do regime militar e explica a escolha, naquele período, de experimentados diplomatas para a chefia do Itamaraty. Naturalmente, a política externa, no período, levou em conta dados da política interna, cabendo lembrar que, a partir da presidência Geisel, com o “pragmatismo responsável” de Azeredo da Silveira – que tinha afinidades com a política externa independente de Jânio e Jango – foi um componente de aproximação com as oposições e, como tal, um elemento de encaminhamento do processo de redemocratização. Daí um elemento de consenso em torno da política externa como política de estado afirmado por Tancredo, como candidato à presidência em novembro de 1984, na Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados, conforme lembrado por Rubens Ricupero.

Este é um dado, observo eu, que explica como o Itamaraty do chanceler Saraiva Guerreiro não criou obstáculos para a assessoria diplomática que, a título pessoal, Rubens Ricupero, como diplomata de carreira e a convite de Francisco Dornelles, foi dando a Tancredo ainda candidato. Da mesma forma, o Itamaraty facilitou a presença do embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima na viagem, na qual atuou, na prática, como um chanceler pro tempore do presidente eleito, tendo se saído muito bem deste desafio como registra Rubens Ricupero. Neste sentido, o relato de Rubens Ricupero é uma análise do antecedente, que foi se consolidando na Nova República, do papel do Itamaraty na transição democrática das sucessões presidenciais no campo da política externa.

Rubens Ricupero também elabora como a transição interna brasileira estava coincidindo com os sinais de mudança do sistema internacional. Aponta como a eleição de Tancredo coincidiu com a reeleição de Ronald Reagan e com o início do predomínio da “revolução neoconservadora que redefiniu a agenda econômica em favor do predomínio absoluto dos mercados”. Menciona como a posse de Tancredo também teria coincidido com a morte do líder soviético Constantin Chernenko e a nomeação de Gorbachev “destinado a inaugurar políticas que conduziriam oportunamente ao fim da União Soviética e da Guerra Fria”. Observa que nos preparativos e na própria viagem era vaga a percepção do que estava para acontecer, mas clara a intuição de que a história estava se pondo de novo em marcha para alterar a dinâmica de funcionamento do sistema internacional.

Conclui a sua introdução fazendo um balanço do desdobramento, no tempo, dos encontros e desencontros das quatro vertentes da viagem. Em relação à Santa Sé e à Igreja Católica mostra como a viagem de Tancredo prenunciou o papel, no Brasil redemocratizado, da ação da Igreja no apoio aos movimentos sociais por obra da influência da Teologia da Libertação e das Comunidades Eclesiais de Base. Em relação à Europa, indica que o seu papel mais afirmativo em relação ao Brasil e ao Cone Sul tem as suas limitações dadas por outras prioridades. Entre elas, a do próprio alargamento da integração europeia, a relevância dos países das margens do Mediterrâneo e do Oriente Próximo e o relacionamento privilegiado com as ex-colônias – os países ACP. Em relação aos EUA, registra como é ilusório o modelo das “relações especiais” e detecta, no choque de Tancredo em relação à falta de efetivo apoio no trato da dívida externa, um exemplo a se ter em mente. Conclui que foi sob os auspícios promissores da passagem de Tancredo por Buenos Aires que teve início o novo patamar de entendimento com a Argentina, que seus sucessores levaram adiante, construindo o novo arcabouço do paradigma da diplomacia brasileira na América Latina, que veio a caracterizar a Nova República.

Em síntese e concluindo: Diário de bordo é uma contribuição para o entendimento de Tancredo Neves, um dos relevantes personagens da vida política brasileira do século XX; um inovador capítulo da história diplomática do nosso país no contexto da redemocratização no qual, na sua especificidade, mesclam-se dados internos e cenários externos, e mais um adensado aporte bibliográfico de Rubens Ricupero, esclarecedor, como sempre, dos grandes temas da inserção internacional do Brasil.

17. GELSON FONSECA: A DIPLOMACIA MULTILATERAL DO BRASIL (2015)[61]

I

A importância e o significado do relacionamento Diplomacia-Academia tem sido uma preocupação constante e um tema recorrente do percurso de Gelson Fonseca Jr. A sua tese de 1981 apresentada no Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco foi a primeira versão sistematizada do seu empenho no trato da matéria. Publicada em 2011 pela Fundação Alexandre de Gusmão, tem como título Diplomacia e Academia, e como subtítulo: um estudo sobre as análises acadêmicas sobre a política externa brasileira na década de 70 e sobre as relações entre o Itamaraty e a comunidade acadêmica. Nela, Gelson analisa os estudos sobre a política externa brasileira produzidos no mundo acadêmico neste período, esclarecendo o que traziam para o entendimento da inserção internacional do país. Realça, deste modo, como pode ser fecunda a interação entre a reflexão acadêmica e o fazer diplomático. Ao mesmo tempo a tese antecipa, como destacou Rubens Ricupero no prefácio, porque os caminhos da redemocratização estavam a exigir do Itamaraty ir além do seu território próprio e encetar um diálogo com o mundo universitário. Um diálogo respeitador da liberdade acadêmica e que levava em conta que os universitários tenderiam mais facilmente a privilegiar uma visão de conjunto da política externa, não circunscrita à defesa de interesses setoriais e, por isso mesmo, mais apropriada para uma interação baseada na reciprocidade de interesses intelectuais compartilhados. Nesta moldura, o diálogo contribuiria não apenas para a mediação entre a diplomacia e a sociedade civil, mas enriqueceria e alargaria, numa dialética de mútua complementaridade, tanto o conhecimento de estudiosos de relações internacionais quanto o dos responsáveis pela condução da política externa do país.

Na importância atribuída por Gelson a este diálogo está subjacente o tema da relação entre a teoria e a prática. Kant, na leitura de Hannah Arendt, entende que o que mediatiza e provê a transição da teoria à prática é o juízo. No caso da reflexão de Gelson, o juízo com o qual se ocupa e se preocupa é o juízo diplomático e como este se aprimora quando o pensamento teórico se beneficia da experiência, combinando ao mesmo tempo a perspectiva “interna” do fazer diplomático e a perspectiva “externa” do pensamento acadêmico.

A obra de Gelson é um work in progress em torno deste tema recorrente. O primeiro grande marco intelectual da sua dedicação ao tema é o livro de 1998, A Legitimidade e outras questões internacionais – Poder e Ética entre as Nações. A este se seguiu o de 2008, O Interesse e a Regra – Ensaios sobre o Multilateralismo, que aprofunda o anterior, levando em conta o adicional de sua experiência concreta como embaixador do Brasil na ONU.

Já escrevi sobre estes dois livros e não é o caso de deter-me sobre o que disse a respeito da originalidade das suas contribuições. Cabe, no entanto, reiterar que, na minha opinião, Gelson ocupa um lugar destacadíssimo no rol dos scholars brasileiros das relações internacionais. Articula, de maneira única, com engenho e qualificada competência, a perspectiva do nosso país sobre o funcionamento da “máquina do mundo”, com o lastro do pleno conhecimento e gosto pela teoria e não menor domínio do fazer diplomático. A leitura de Gelson, como diria Camões: “esclarece o entendimento/Que experiências fazem repousado” (Lusíadas, VII, 99).

É o que também ocorre com a mesma aptidão neste livro.

Na sua origem, o livro, com correções e acréscimos, é a tese de doutorado de Gelson, apresentada no âmbito do Programa de Estudos Estratégicos Internacionais da Faculdade de Ciência Econômica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, e defendida com maestria em 2014 perante Banca Examinadora que tive a satisfação de integrar. Numa visada mais ampla, a tese, ora transformada em livro, não deixa de ser também um reconhecimento da Universidade brasileira do muito que a Academia deve ao diálogo com a Diplomacia que Gelson contribuiu de maneira significativa para instaurar em nosso país desde a década de 1980. É uma expressão da reciprocidade, tema muito discutido neste terceiro grande marco intelectual da trajetória de Gelson. Com efeito, a palavra reciprocidade vem do latim – reciprocitas, reciprocitatis, da família do verbo reciprocare, fazer ir e vir, in motu reciprocando, que, por sua vez, contém as partículas re e pro. Estas, em conjunto, comportam o entendimento de uma situação, com um fluxo alternado, que registra na sua movimentação a ideia de troca, correlação entre duas coisas, interdependência e colaboração – no caso em tela, entre a Academia e a Diplomacia.

II

A indagação a que este novo livro procura dar resposta é precisa e está voltada para analisar por que a política externa brasileira atribui grande e crescente importância ao multilateralismo na condução da ação diplomática do país. Gelson pontua desde o início da sua reflexão, e aí levando em conta o ângulo interno de trabalho do Itamaraty, que a agenda dos relacionamentos bilaterais do Brasil, na substância e no correr dos anos, não foi um fator de constrangimento da construção da agenda multilateral do país. A única exceção de monta foi o contencioso das águas com a Argentina na década de 1970, que foi subsequentemente equacionado bilateralmente. A ela cabe agregar, como ele fez, posições defensivas, na época do regime militar, no campo dos direitos humanos e do meio ambiente. Esta faceta da realidade da política externa brasileira conferiu um singular espaço de liberdade na construção da agenda multilateral brasileira, que contrasta com problemas e desafios diplomáticos de muitos outros países, grandes, médios e pequenos.

Na elaboração do livro, a primeira parte é dedicada às teorias do multilateralismo. Gelson destaca as origens utópicas do multilateralismo, que é a aspiração de viver em paz, para a qual a razão contribui ao fazer a crítica da “naturalidade da guerra”. Gelson explora, levando em conta a conhecida interação entre “idealismo” e “realismo”, como, na busca dos caminhos da “paz perpétua”, o ingrediente utópico originário, inerente ao multilateralismo, foi se adaptando às circunstâncias políticas.

Na sua análise estão presentes as “lições dos clássicos”, como Crucé, o abade de Saint Pierre e Rousseau, e como existe na sociedade internacional sustentação sociológica para a oferta utópica que o multilateralismo contém. Gelson aponta que o multilateralismo enseja, no campo das relações internacionais, uma mudança de comportamento que requer levar em conta, na atuação diplomática, as razões do Outro, que contribui para conter o solipsismo unilateralista. Isto vem propiciando “regras do jogo” que tornam previsível não o resultado, mas o processo multilateral. Trata-se, assim, como diria Luhmann, de uma legitimação pelo procedimento que, por sua vez, faz do multilateralismo parte obrigatória da constelação da legitimidade internacional. Deste modo, Gelson retoma sua prévia e importante reflexão sobre legitimidade, para indicar que um dos núcleos do trabalho da ONU é a articulação da legitimidade internacional. Trata-se de um núcleo de trabalho com estas características porque a ONU é uma organização de vocação universal, criada pelos Estados, configuradora da existência, para recorrer a Bobbio, de um tertius inter partes. Um Tertius institucionalmente inserido numa sociedade planetária que retém um forte componente de interação entre os Estados, na dinâmica de funcionamento da “máquina do mundo”.

A reflexão acadêmica sobre o multilateralismo é muito ampla, como frisa Gelson. Na abrangente bibliografia sobre a matéria, Gelson dá realce à obra de John Ruggie, autor que também instigou muito da sua reflexão em seu livro anterior, O Interesse e a Regra. Na obra de Ruggie identifica uma das mais interessantes tentativas de mostrar a lógica do multilateralismo contemporâneo. Aponta que ela oferece um roteiro de entendimento por meio da análise de seus princípios que não se confundem com as especificidades próprias das distintas instituições multilaterais. Um dos mais fecundos princípios sugeridos por Ruggie, realçado por Gelson, é o da reciprocidade difusa. Esta, no fluxo alternado da interação interestatal, explica a dinâmica multilateral que se projeta no tempo no trato dos problemas estruturais de uma convivência internacional que tem como horizonte o valor da paz. É neste contexto que, para todos os Estados, o primeiro significado da aposta no multilateral é o da preservação do seu tabuleiro. Sem ele não existe espaço para o importante potencial de articulação diplomática, necessária para lidar com os desafios da sociedade internacional contemporânea permeada pela interdependência. Se isto é válido, em geral é ainda mais relevante para os países que, como o Brasil, não têm “excedentes de poder”. Daí uma primeira explicação que a teoria oferece para o juízo diplomático da importância atribuída pela política externa brasileira ao multilateralismo.

III

Gelson, como experimentado diplomata, conhece a importância que as chancelarias atribuem aos antecedentes históricos que provêm da prática da conduta da política externa dos Estados. No caso do Brasil, estes antecedentes permitem articular o argumento da coerência no tempo da política externa brasileira. Esta coerência, como explicitou San Tiago Dantas no seu momento, confere um válido componente de continuidade à diplomacia brasileira, assegurador da credibilidade internacional. Aponta igualmente para a existência de uma vis directiva que explica as modalidades dos ajustes e adaptações que as mudanças internas e as transformações de ordem mundial foram exigindo do Itamaraty no trato da inserção internacional do país. Do repertório destes antecedentes a chancelaria brasileira é um fiel depositário, e deste repertório valeu-se Gelson, na segunda parte do seu livro, para expor o alcance dos momentos fundadores da diplomacia multilateral brasileira.

Esta segunda parte do livro de Gelson é uma modelar análise da história diplomática por meio da qual, como estudioso das relações internacionais, elucida como a experiência do passado contribui para entender a aceitação pelo Brasil contemporâneo da relevância do multilateralismo.

Foi o Brasil republicano que deu início à atuação diplomática multilateral do país, inaugurada com a participação na Primeira Conferência Internacional dos Estados Americanos, realizada em Washington em 1889. Esta lançou o embrião do que hoje é a Organização dos Estados Americanos. A Conferência, fruto da iniciativa de um Estados Unidos que dava início a sua crescente projeção internacional, é um marco de um processo de construção de um regionalismo multilateral.

O Brasil do barão do Rio Branco testou a navegação neste regionalismo multilateral, levando em conta a natureza das nossas relações com os Estados Unidos e com os países vizinhos. Identificou no “novo” deste regionalismo multilateral uma instância de cooperação e debate, que oferecia oportunidades, mas também riscos. Foram marcos desta experiência e de seus riscos e oportunidades a Segunda Conferência Internacional Pan Americana sediada no Rio de Janeiro em 1906 e a quarta, realizada em Buenos Aires em 1910.

A aceitação do pan-americanismo por Rio Branco foi um reforço para a “aliança não escrita” bilateral que promoveu com os Estados Unidos. Partiu do pressuposto que um país como o nosso tinha confiança suficiente para se aproximar dos EUA à luz dos seus interesses, sem receio de “sofrer”, também em função de sua especificidade geográfica, com a vontade imperial norte-americana. A isto cabe acrescentar que Rio Branco, como avalia Gelson, “teria observado que o multilateralismo cria situações novas nas relações entre os Estados e se não modifica, qualifica as equações do jogo realista do poder”, inclusive porque o pan-americanismo introduziu “uma medida de igualdade formal entre os países americanos” e iria propiciar um aprendizado coletivo no trato com os EUA.

Este é um dado do seu empenho que, afinal, não foi bem-sucedido, de controlar multilateralmente o unilateralismo da “doutrina Monroe”, no âmbito do pan-americanismo, cabendo destacar, na análise de Gelson, a qualificada discussão das diferenças entre monroísmo e pan-americanismo.

Na avaliação das posições diplomáticas do país nos primórdios do pan-americanismo, Gelson realça com muita pertinência o seu equilíbrio, proveniente da singularidade brasileira na região. Daí não ter havido nem alinhamento automático com os Estados Unidos nem tampouco com os latino-americanos. Este equilíbrio e a sua gestão foi fruto de um juízo diplomático lastreado numa avaliação realista de como tratar as simetrias e assimetrias do poder na região. Levava em conta que o Brasil, em função da especificidade de sua inserção internacional e do contexto de sua vizinhança, na sua convivência pan-americana “não poderia perder na relação com os vizinhos ao se aproximar dos EUA”.

A confiança no peso do Brasil, que caracterizou a gestão de Rio Branco, traduziu-se no plano multilateral mais amplo na participação do país na Segunda Conferência da Paz da Haia de 1907. Na Haia, o Brasil, com a atuação de Rui Barbosa, baseada em uma fecunda interação com Rio Branco, foi definindo princípios importantes da sua atitude multilateralista. Entre elas, a promoção da igualdade no tratamento de todos os Estados, a disposição da reforma de ordem internacional que passava pela discussão de “como decidir sobre quem decide”, e a aspiração de atuar no concerto das Nações com a força de suas razões e a ascendência do seu Direito.

A tarefa de ir delineando o lugar do Brasil no mundo, naquele momento, não era fácil e Rui, na sua avaliação do que significava o desafio de representar o Brasil na Haia, observou que ele exigia uma voz própria, afirmada com dignidade e distante tanto daqueles “que imperavam na majestade da sua grandeza” quanto dos “que se encolhiam no receio da sua pequenez”. Esta voz própria, de natureza e tonalidade intermédia, afirmava Rui, cabia ao Brasil, como “a grande República da América do Sul”.

O empenho no reconhecimento de uma voz própria ajustada à especificidade do Brasil norteou a diplomacia das posições brasileiras nas discussões do Tratado da Paz de Versalhes e na criação da Liga das Nações. Basicamente o que o país afirmou é que, além dos seus “interesses específicos” tinha “interesses gerais” no funcionamento do sistema internacional, e que a discussão destes “interesses gerais” não eram uma atribuição exclusiva das grandes potências na tradição do Concerto Europeu. Na visão brasileira, lidar com estes “interesses gerais” no multilateralismo de alcance geral que estava sendo criado era importante para resguardar a singularidade de seus interesses específicos. Este foi o juízo diplomático identificador da gênese da importância que o Brasil passou a atribuir ao multilateralismo.

Gelson examina a história deste empenhado processo do reconhecimento da voz brasileira para o qual o tabuleiro diplomático do multilateralismo passou a oferecer um espaço de oportunidades, apontando certas constantes de conduta. Entre elas, a aceitação do multilateralismo como parte da ação diplomática do país; o entendimento de que normas e padrões de comportamento gerados multilateralmente deveriam ser regidos pelo Direito e lastreados, no seu processo de criação, na ideia da igualdade soberana dos estados; o soft power de uma disposição mediadora, que resultava da escala continental do país e da singularidade de suas múltiplas identidades ao longo da história que permitiria ao país jogar diversos papéis no processo multilateral; a aspiração da participação influente nas negociações internacionais que, no caso da Liga das Nações, encontrou um limite no insucesso na obtenção de um assento permanente no seu Conselho. É a partir deste pano de fundo, de uma sólida análise da história diplomática que Gelson vai, na terceira parte do seu livro, examinar a conduta diplomática brasileira na criação da ONU na Conferência de São Francisco e a evolução das posições brasileiras na ONU.

IV

O Brasil compareceu à Conferência de São Francisco com maior densidade do que teve na Conferência de Paz de Paris, porque contribuiu para o esforço de guerra e também porque o país, em 1945, tinha alcançado, quando comparado com o período dos momentos fundadores da diplomacia multilateral, um patamar mais acentuado de desenvolvimento. Da contribuição brasileira ao esforço de guerra e do que isto significou para os EUA surgiu, como lembra Gelson, a hipótese informal levantada por Roosevelt e Cordell Hull de que o país poderia ser “o sexto membro permanente” do Conselho de Segurança. A hipótese encontrou resistência da União Soviética e da Grã-Bretanha e foi abandonada pelos norte-americanos e as gestões brasileiras foram discretas e infrutíferas, o que é compreensível à luz dos dados do poder da época. Isto não impediu que, ao longo da Conferência, no contexto de uma clivagem política entre os Cinco Grandes e o “resto” aflorasse, ainda que modestamente, “a pretensão brasileira de desempenhar um papel mais ativo na ordem que se inaugurava”.

No jogo diplomático em São Francisco, as aspirações do Brasil traduziram-se numa convergência com outros países médios, como a Austrália e o Canadá e com os latino-americanos, que previamente tinham unificado posições na Conferência Interamericana de Chapultepec sobre os problemas de paz e de guerra. Da Conferência de Chapultepec resultou a defesa do papel do regionalismo na arquitetura da ordem mundial, que acabou consagrada no art. 51 da Carta da ONU. A defesa do regionalismo, aponta Gelson, é uma expressão de “seguro” representado pela experiência do sistema interamericano, numa navegação multilateral testada desde Rio Branco. Também desta navegação proveio a defesa pelo Brasil do princípio da não intervenção, adotada em 1936 na Conferência Pan-Americana de Havana, que ecoava a preocupação em conter o unilateralismo da doutrina Monroe.

Em São Francisco, o Brasil defendeu o reforço das competências da Assembleia Geral, objetivando amainar a amplitude do papel do Conselho de Segurança e, por via de consequência, dos seus cinco membros permanentes. Também, em sintonia com os latino-americanos, propugnou pela inserção de normas voltadas para o desenvolvimento econômico e social e para a promoção dos direitos humanos.

Em síntese, em São Francisco, o Brasil dedicou-se a ampliar, na Carta da ONU, a criação de um espaço em que o país pudesse influir nos destinos da Organização a partir de um juízo diplomático. Este, na linha dos momentos fundadores, provinha da convicção “de que o multilateralismo acrescenta alternativas à lógica realista do jogo internacional e de que a possibilidade de uma presença ativa e significativa do Brasil, nos temas maiores da ordem internacional, passava pela ampliação e reforço dos mecanismos da decisão das Nações Unidas”. Em outras palavras, a voz do Brasil e a articulação da sua perspectiva sobre os “interesses gerais” relacionados à dinâmica do funcionamento da ordem mundial tinha, como condição diplomática do seu exercício, o tabuleiro multilateral que estava sendo criado com a ONU.

V

É a partir do pano de fundo deste juízo diplomático, do qual provém a perspectiva organizadora da visão brasileira sobre o multilateralismo que Gelson, nesta terceira e conclusiva parte do seu livro, vai analisar os seus desdobramentos. Procede, assim, a um levantamento e uma avaliação das posições do país na ONU em distintos períodos históricos, apontando constantes e indicando mudanças. O seu objetivo é revelar a lógica diplomática da evolução da atitude multilateral brasileira em alguns temas políticos da agenda da ONU, detectando, inter alia, matizes em certos temas recorrentes e como se correlacionam com condicionantes internos e externos da condução da política externa brasileira.

Na macroperiodicidade proposta por Gelson, os anos de 1947 a 1960, que foram regidos pela plena vigência da “constituição material” inerente à bipolaridade Leste-Oeste, a nota preponderante foi um alinhamento, na agenda política do Brasil, à Aliança Ocidental. Este alinhamento, inclusive na agenda política, teve matizes, fruto da singularidade brasileira. Teve, igualmente, a especificidade de caracterizar-se por uma perspectiva própria no trato das relações econômicas internacionais que veio a ser duradoura no tempo.

As diferenças no trato da agenda política e da agenda econômica são perceptíveis nas posturas diplomáticas, documentadas no admirável livro organizado por Luiz Felipe de Seixas Corrêa, A Palavra do Brasil nas Nações Unidas – que, na sua terceira edição, cobre o período 1946-2011 – do qual Gelson soube valer-se com muita competência. Com efeito, contrastam, na sua tonalidade, com as posições documentadas no recente A Palavra do Brasil no Sistema Multilateral de Comércio – 1946-1964 organizado por Rogerio de Souza Farias, que soube garimpar, numa pesquisa de alta qualidade, a palavra do Brasil neste campo, presente numa pluralidade de instâncias multilaterais, e não apenas na Assembleia Geral da ONU.

No período 1947-1960, em matéria de diferenciação no trato da agenda política e econômica, cabe lembrar as posições do Brasil nas negociações da Carta de Havana que deram ênfase às dessemelhanças entre países em desenvolvimento e países desenvolvidos e no empenho brasileiro na criação da CEPAL. Muito interessante é o pertinente destaque dado por Gelson ao discurso da Assembleia Geral de 1952 pronunciado pelo chanceler João Neves da Fontoura. Este, não obstante a importância que atribuía na agenda política à relação com os EUA, inseriu com contundência na agenda econômica o tema de países em desenvolvimento, articulando o desafio da estratificação mundial que estava a exigir um encaminhamento por meio de uma atuação da comunidade internacional.

Gelson observa que com o processo de descolonização verifica-se uma mudança na dinâmica do jogo multilateral na ONU. Esta mudança é fruto da inserção, no tabuleiro diplomático, da polaridade Norte-Sul nas brechas da polaridade Leste-Oeste. O período de 1960-1964, que é o da política externa independente – sobre a qual Gelson escreveu densas análises em outros trabalhos – articula, neste novo contexto, uma universalização das relações internacionais do país, numa virada diplomática que se fez “em parte com base no acervo constituído dos anos anteriores”. Merece destaque o papel do Brasil na criação da UNCTAD e a articulação diplomática que levou à criação do Grupo dos 77 na ONU, expressão da polaridade Norte-Sul no plano econômico na dinâmica do jogo multilateral. Interessante também, como expressão da singularidade brasileira, registrar que no plano político o Brasil foi, desde o início e continua sendo, apenas um observador do Movimento dos Não Alinhados: “estamos próximos aos países em desenvolvimento e mesmo de teses das não alinhadas, mas não somos neutros”.

Gelson aponta com perspicácia que a discussão do desarmamento, que encontrou guarida na participação brasileira do Comitê de Desarmamento em Genebra foi a porta de entrada para a presença brasileira em temas globais de segurança. Tratava-se, como registra, de “uma porta de entrada confortável, porque tínhamos record impecável no tema”, o que dava legitimidade aos argumentos diplomáticos do país no trato da matéria.

Gelson conclui a sua análise deste período indicando que o projeto de Política Externa Independente foi retomado no regime militar, com características próprias, no “pragmatismo responsável” do governo Geisel expressando, assim, uma das constantes da diplomacia brasileira, voltada para afirmar o lugar do Brasil no mundo. Também sublinha que Araújo Castro, chanceler de Jango e depois já no regime militar, embaixador na ONU – e que foi no seu entender quem deu “a mais abrangente consistência conceitual à política externa independente” – contribuiu no seu período na ONU para a qualificada formulação das posições multilaterais do Brasil e que estas estavam em sintonia com aspirações de dar voz à visão brasileira sobre o funcionamento do mundo.

Os anos 1964-1985, na macroperiodicidade proposta por Gelson, são os dos governos militares. O período autoritário com cinco distintos presidentes não é, como sublinha Gelson, uniforme em política externa e muito menos nas posições multilaterais. Há uma retomada de alinhamento com os EUA entre 1964-1968, como sempre com matizes provenientes da singularidade. Subsequentemente, no abrangente campo multilateral da ONU, a princípio com timidez e depois com desenvoltura, verificam-se significativas e próprias posturas multilaterais, tanto na agenda política quanto na econômica.

Cabe destacar, na agenda econômica, a continuidade do apoio à UNCTAD e a participação ativa no Grupo dos 77; e na agenda de segurança a recusa do modelo oligárquico do Tratado de Não Proliferação Nuclear. Numa matéria nova cabe realçar a ativa presença nas negociações das normas do Direito do Mar, e o seu significado na delimitação das fronteiras marítimas do país – um claro exemplo da interação entre “interesses específicos” e as normas de “interesses gerais”. Merece, igualmente, registro: o apoio ao andamento do processo de descolonização, facilitado pelo término do peso da hipoteca portuguesa e, por via de consequência, a maior aproximação nas questões coloniais com os países africanos e árabes; a intensificação do relacionamento bilateral e multilateral com os países árabes, um desdobramento da crise energética no contexto da qual se situa o polêmico respaldo à declaração identificando sionismo e racismo; o endosso da política contra o apartheid na África do Sul; o apoio à participação da República Popular da China na ONU; a adesão ao Tratado da Antártica. Em síntese, o tabuleiro diplomático da ONU também no período do regime militar ofereceu um espaço para articulação da voz do Brasil no sistema internacional, em sintonia com o juízo diplomático fundacional sobre a relevância do multilateralismo para o país. Isto, cabe ressalvar, independentemente da maior ou menor concordância que se possa ter com tais ou quais posições multilaterais assumidas na condução da política externa, que foi defensiva, como mencionado em matéria de direitos humanos e de meio ambiente.

É importante registrar, como destacava o chanceler Saraiva Guerreiro que conduziu o Itamaraty no governo Figueiredo, que havia um paralelismo entre o processo interno de transição democrática e a proposta externa de democratização das relações internacionais. Antecipou, desta maneira, os ventos da mudança e contribuiu para que a subsequente política externa da democracia brasileira trouxesse, sem traumas, mudanças. Estas se fizeram, como observa Gelson, sem cortes dramáticos, registrando que não foi isto que ocorreu quando da passagem da Monarquia para a República. Com efeito, a instauração da República em 1889 sublinhou o dado geográfico e identitário da inserção do Brasil na América e promoveu, como mostrou Clodoaldo Bueno, uma “americanização” das relações externas do país, empenhando-se assim, em diferenciar-se da diplomacia do Brasil Império.

O último macroperíodo analisado por Gelson, abrange o período 1985-2010 e examina a interação entre o interno da democratização e o externo das transformações internacionais que, com a queda do muro de Berlim, levou ao fim da Guerra Fria e da sua lógica diplomática de polaridades definidas. O “interno” da democracia e o “externo” das transformações internacionais refletiram-se nas tendências das posições multilaterais que Gelson se dedica a examinar.

A democracia não uniformizou a política externa brasileira e as variações entre as diplomacias dos governos Sarney, Collor, Itamar, Fernando Henrique e Lula são significativas como Gelson pontua e analisa no seu livro. Destaca, no entanto, que, em matéria de princípios, amoldam-se com distintas ênfases aos princípios que regem as relações internacionais do Brasil, consagrados de maneira inovadora no constitucionalismo brasileiro, no art. 4º da Constituição de 1988. Sem dúvida a democracia trouxe, como objetivo diplomático, “recuperar a projeção internacional do Brasil como Estado de Direito” na formulação de Seixas Corrêa, pertinentemente citado por Gelson. Isto propiciou uma ação lato sensu no campo dos valores, que resultou numa política internacional de direitos humanos iniciada no governo Sarney, que deu consistência diplomática, no plano multilateral, no governo Itamar a uma bem-sucedida mediação entre distintas posições na Conferência de Viena da ONU de 1993 sobre Direitos Humanos. Esta ação mediadora teve como notável antecedente, no plano multilateral, a Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, sediada no Rio de Janeiro, no governo Collor, que estava em sintonia, na sua articulação de posições diplomáticas, com a agenda da opinião pública de um Brasil democrático.

A democracia no Brasil e na Argentina trouxe uma convergência que ensejou a criação da ABACC – a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares. Isto abriu espaço para tornar efetivo o Tratado de Tlatelolco sobre a desnuclearização militar da América Latina e em seguida a adesão, em 1997, ao Tratado de Não Proliferação Nuclear. A adesão ao TNP não significou o abandono da preocupação brasileira em obter avanços no desarmamento nuclear dos países nuclearizados através da coalizão diplomática, criada em 1998, da nova Agenda.

O desafio diplomático do período 1985-2010 no plano multilateral foi, como observa Gelson, o de como utilizar o capital político que a democratização e subsequentemente a estabilidade econômica e a atenuação das desigualdades sociais propiciavam para explorar as possibilidades da projeção internacional do Brasil na ONU. Sem dúvida, este capital político ampliou o locus standi do país no tabuleiro diplomático. Explica a persistência do pleito brasileiro na obtenção de um assento permanente no Conselho de Segurança que começou a se articular diplomaticamente no início do período e que se caracterizou ao longo do tempo por maior ou menor ativismo, em função de distintos juízos de avaliação sobre a condução desta reivindicação, que continua na pauta, apesar das resistências que resultam das diferenças entre o argumento diplomático e as realidades do poder. O ampliado locus standi do Brasil explica, na área da segurança e da paz, a desenvoltura com a qual o país atuou nos períodos em que foi membro não permanente do Conselho de Segurança (1991-1992, 1999-2000, 2004-2005, 2010-2011). Esclarece também o significado de uma mais ativa participação nas operações de paz da ONU, que tinha o antecedente da presença brasileira, de 1956 a 1967, na Força de Emergência da ONU que fiscalizou, no Oriente Médio, o cessar fogo subsequente à crise da intervenção militar de 1956, conduzida pela Grã-Bretanha e a França, com o apoio de Israel, gerada pela nacionalização do Canal de Suez pelo presidente Nasser do Egito.

Os construtivos desdobramentos no plano interno, da afirmação da democracia, da estabilidade econômica e dos processos de inclusão social foram adensando o locus standi do Brasil no plano multilateral. Deste adensamento tanto o presidente Fernando Henrique Cardoso quanto o presidente Luiz Inácio Lula da Silva se valeram, na condução da política externa, para afirmar a voz do Brasil e o papel do país no trato dos desafios e defeitos da governança mundial.

Existem, como é sabido, diferenças entre a diplomacia do presidente Fernando Henrique e de Lula e da maneira de atuar dos seus respectivos chanceleres, como já tive a oportunidade de sublinhar em inúmeras oportunidades. Desse tema controvertido Gelson se ocupa com serenidade na sua cuidadosa análise das posições brasileiras, ponderando que, no plano estritamente multilateral, existem “tanto continuidades quanto diferenças”. Continuidades e diferenças são explicáveis, em função da estratégia das personalidades dos dois presidentes – cabendo lembrar que no presidencialismo brasileiro é o presidente que define os rumos da política externa –; das distintas conjunturas internas e do alcance das relevantes transformações e mudanças na ordem mundial no período de 1995 a 2010.

Gelson, à luz das suas análises, arremata a terceira parte do seu livro confirmando o juízo diplomático que embasa, desde os seus momentos fundacionais, a importância que o Brasil atribui ao multilateralismo: “Para o objetivo de participar e influenciar nos assuntos centrais da ordem internacional, o único caminho é o diplomático, para o qual se abre, quase exclusivamente, o universo multilateral”.

Avalia, com objetividade e equilíbrio, nem subestimando nem superestimando, o que tem estado ao alcance do Brasil no plano multilateral. Aponta que em temas universais como comércio e meio ambiente, o país exerce influência, tem ativos próprios que tanto sustentam válidas posições negociadoras quanto ensejam a capacidade de articular alianças. É isto que torna o Brasil parceiro indispensável no encaminhamento de soluções nestes temas. Não é o que ocorre nos assuntos de paz e segurança, em que o país tem alguma capacidade propositiva, mais na Assembleia Geral do que no Conselho de Segurança.

VI

Como é de praxe num livro que foi uma tese universitária, Gelson apresenta no fecho suas considerações finais. Reitera, à luz das suas circunstanciadas análises, a pertinência do juízo diplomático que levou o Brasil a endossar o multilateralismo e porque a atitude multilateral é uma referência para a compreensão da política externa brasileira. Destaca que as instituições multilaterais têm a vocação de gerar regras universais, que a geração de regras é essencialmente política e que a preocupação central do Brasil foi sempre a de evitar que princípios gerais mascarem vantagens particulares. É neste sentido que o país historicamente sempre afirmou que seus “interesses específicos” estão relacionados com seus “interesses gerais” na criação e aplicação das normas de funcionamento da ordem mundial.

Gelson também pontua que a especificidade da luta pela influência no tabuleiro diplomático multilateral é uma expressão da singularidade brasileira no sistema internacional, da sua escala continental, da sua dimensão demográfica, do volume da sua economia, da boa convivência com os vizinhos, das características da sua identidade internacional e da sua inserção geográfica na América do Sul. Esta singularidade se reflete na história da sua atitude multilateral, observável mesmo em períodos de maior alinhamento e é um componente de sua disposição mediadora que permite, em distintas conjunturas, ampliar as possibilidades de consenso no tabuleiro diplomático multilateral. Em síntese, o que este livro de Gelson comprova é a fidelidade, no correr dos tempos, do Brasil ao multilateralismo, uma fidelidade que tem consciência que o multilateralismo não é uma abstração, desvinculado da realidade, mas como tudo nas relações internacionais é criação política e serve à política.

A fidelidade ao multilateralismo é explicável à luz de outro paradigma teórico, como ponderei a Gelson por ocasião da sua defesa de tese. Refiro-me à elaboração de Albert Hirschman sobre o papel da voz, da saída e da lealdade na dinâmica de organizações, empresas e estados. Voz é um mecanismo de articulação política sobre o funcionamento de uma organização, no caso a ONU, a respeito de mudanças necessárias para assegurar a adequada continuidade do seu trabalho. Saída tem mais proximidade com os mecanismos de mercado. Expressa uma atitude de insatisfação com os rumos de uma organização e pressupõe a existência de alternativas para quem exerce a opção de saída. A lealdade a uma organização resulta de um equilíbrio entre voz e saída. É válido transpor, na lógica da multidisciplinaridade, o paradigma teórico de Hirschman para a ONU, posto que contribui para o entendimento da postura multilateralista do Brasil.

A fidelidade brasileira ao multilateralismo é uma expressão da lealdade do país à ONU. Resulta de um juízo diplomático sobre a relevância do seu tabuleiro como a condição da possibilidade de articulação, no plano mundial, da voz brasileira sobre a governança do sistema internacional. Este juízo tem como lastro uma pertinente avaliação que não existem alternativas institucionais para uma saída, propiciadora de outro espaço, de igual abrangência, que assegure a presença da voz brasileira e da sua singularidade a respeito do funcionamento da “máquina do mundo” e de como a sua dinâmica afeta, positiva ou negativamente, o país.

Uma palavra final para explicar a extensão deste prefácio. Gelson, desde a década de 1980, quando se empenhou no diálogo entre a Academia e a Diplomacia, tornou-se um fraternal interlocutor das minhas reflexões sobre a teoria das relações internacionais e sobre os rumos da política externa. Tercio Sampaio Ferraz Jr. sugere, para diferenciar o monólogo do diálogo, uma distinção entre a discussão contra e a discussão com. A discussão com é a discussão, um com o outro, a fim de encontrar, num esforço comum, um entendimento compartilhável. É a discussão com que abre a possibilidade de diálogo e esta tem sido a característica da nossa parceria reflexiva, num empenho comum em pensar a dialética da complementaridade entre a teoria das relações internacionais e a prática da política externa. Este prefácio dá sequência a este diálogo de muitos e muitos anos com Gelson, assim como o seu livro, em várias partes, expressa a natureza deste diálogo pelas suas remissões aos meus trabalhos e as posições que articulei quando tive responsabilidades públicas pela diplomacia brasileira. Em síntese, este prefácio, além de ser uma renovada expressão de um diálogo de décadas, é também o testemunho da afetuosa amizade que nos une na aristotélica igualdade de estima recíproca.

17BIS. PAULO ROBERTO DE ALMEIDA: FORMAÇÃO DA DIPLOMACIA ECONÔMICA NO BRASIL (2001)[62]

É difícil, senão impossível, compreender as posições assumidas pelo Brasil, nos dias de hoje, em diferentes focos regionais e multilaterais, sem um retorno ao início do século XIX, quando estavam sendo forjados os fundamentos de sua moderna diplomacia econômica. Como nos mostra neste livro o sociólogo e diplomata Paulo Roberto de Almeida, esse itinerário histórico é bastante rico e avançado para os padrões da época. A diplomacia econômica do Brasil contemporâneo pode ser considerada, ao mesmo tempo, a legítima herdeira e a contestadora conceitual da política econômica externa praticada no regime imperial.

Este livro examina, precisamente, a formação da diplomacia econômica no Brasil, desde as primeiras etapas, entre 1808 e 1822, até a emergência, mais perto do final do Império, de uma diplomacia madura e bastante segura na defesa dos interesses nacionais. Um denso capítulo conclusivo examina o desenvolvimento dessa diplomacia econômica ao longo da era republicana, numa síntese bastante feliz quanto aos elementos de ruptura e de continuidade de nossas relações econômicas internacionais.

Baseado em extensas pesquisas na documentação primária e nos “velhos” relatórios da antiga Secretaria dos Negócios Estrangeiros, assim como em vasta bibliografia secundária, o estudo histórico de Paulo Almeida enfoca não apenas as negociações diplomáticas em temas econômicos, mas também, de modo amplo, as relações econômicas internacionais do Brasil.

A experiência histórica aqui condensada permite avaliar o quanto determinadas orientações de política econômica externa de meados do século XIX continuam a influenciar poderosamente o pensamento e o curso das ações dos responsáveis econômicos e diplomáticos em pleno alvorecer do século XXI. Pode-se igualmente constatar como o “instrumento diplomático” brasileiro demonstrou, ao longo do tempo, sua eficácia política e o seu alto padrão de desempenho no contexto histórico de sua atuação efetiva.

Longe de resultarem de opções do presente, os problemas atuais do desenvolvimento e da inserção econômica internacional do Brasil são propriamente seculares. Um estudo minucioso da formação histórica e da atuação de sua diplomacia econômica, tal como realizado neste livro de Paulo Almeida, pode ajudar a compreender quais foram exatamente esses problemas e que soluções foram pensadas, em diferentes épocas, para seu encaminhamento.

MEMÓRIAS

18. HORÁCIO LAFER (1900-1965): SUA ATUALIDADE (2015)[63]

Há 50 anos, falecia Horácio Lafer. No correr dos seus 65 anos de vida, destacou-se em vários planos. No Parlamento, representando São Paulo como deputado federal e constituinte em 1934 e 1946. No Executivo, como valoroso ministro da Fazenda (1951-1953) do segundo governo Vargas e relevante chanceler (1959-1961) de JK. Na sociedade civil, como um dos líderes da industrialização do Brasil e, com Roberto Simonsen e José Ermírio de Moraes, fundador, em 1929, do CIESP. Como empresário, conferiu renovadora escala à Klabin, fundada na década de 1890 por seu pai e tios, operosos imigrantes originários da comunidade judaica da Lituânia, tendo sido, neste âmbito, um dos condutores da internalização da cadeia produtiva de celulose e de papel no país.

Como estudante da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, participou da Liga Nacionalista e de seu programa de defesa do voto secreto e da alfabetização dos operários. Nela identificou “a maior bandeira que a geração de 1910 e 1920 levantou da verdadeira política, aquela que reunia homens em torno de grandes ideais a serviço da pátria e não na ambição em busca de cargos”. O paraninfo de sua turma (1920) foi Rui Barbosa, que a ela dirigiu a “Oração aos Moços”. Como homem de inquietações filosóficas, foi o primeiro a discutir no Brasil, em livro de 1929, o significado de Dilthey, Simmel e Husserl, o que reverbera no seu discurso ao receber em 1951 o título de doutor honoris causa da USP, no qual destacou o papel da Universidade, criada em 1934, para a cultura nacional.

Ulysses Guimarães – seu companheiro no PSD – observou, quando do seu falecimento: “era um homem de inteligência política clara, precisa e realista”, “suave nos modos, no trato, mas uma personalidade forte, tenaz, inquebrantável, inflexível quando a serviço da sua causa, do seu partido, do seu Estado e do seu país”.

O estilo do seu proceder foi o do realismo trabalhado pela lógica e animado por uma vontade de atuar construtivamente sobre a realidade. Tinha uma visão do Estado e do país: a de um nacionalismo destituído de jacobinismo. Foi, como afirmou ao empossar-se na Fazenda em 1951, “um apaixonado otimista das possibilidades que farão do Brasil, a despeito das incompreensões e dificuldades, um dos maiores países do mundo”.

Assinalo, para realçar sua relevância, facetas atuais do seu legado. Na Constituinte de 1934, sustentou a importância de equilíbrio entre a produção agrícola e industrial. Reiterou, na Câmara, essa visão em 1961, ao destacar o grande valor da indústria no adensamento do sistema produtivo e no seu impacto positivo para o tecido social. Numa época de desindustrialização, sua mensagem é uma pertinente advertência.

Sobre política econômica, disse ao assumir o Ministério da Fazenda: “Estou convencido de que sem boas finanças não há ordem nem moralidade e não me canso de repetir que a anarquia orçamentária, fruto da impaciência de realizar ou da generosidade de conceder, é um castigo que cedo ou tarde corta a carne do povo em geral desapercebido das funestas consequências que o atingirão amanhã... Detesto a inflação que dá a poucos a ilusão de que enriquecem, enquanto aniquila a economia dos lares de quase todos, criando o pauperismo, o mal-estar coletivo e a insatisfação geral”. Combateu com energia a inflação e batalhou pelo equilíbrio orçamentário – na linha atual da responsabilidade fiscal.

Não descurou do desenvolvimento, e ciente de que no âmbito do Estado esse pressupõe “programa e organização” e para “evitar a improvisação, as soluções sem amanhã”, propôs o Plano Lafer para enfrentar os gargalos de infraestrutura (tema hoje da agenda do custo Brasil) e assim contribuir para a produtividade e a competitividade. Daí a importância que deu aos projetos da Comissão Mista Brasil-EUA. Aperfeiçoados pelo BNDE (que ele criou e que foi capitalizado por um adicional do imposto de renda), eles foram o lastro do Programa de Metas de JK. Concebeu sua gestão como a combinação de uma fase Campos Salles de saneamento financeiro com uma fase Rodrigues Alves de iniciativas para o desenvolvimento. Não é necessária maior elaboração para realçar, neste momento, o significado da sua mensagem.

No Itamaraty, destaco seu papel no adensamento da diplomacia econômica. Concebeu e criou a Comissão de Coordenação de Política Econômica Exterior, uma antevisão da CAMEX. Dedicou-se à expansão e diversificação do comércio exterior através do incremento das exportações e da conquista de mercados potenciais, ou seja, a promoção comercial, para usar o termo atual. Neste contexto, restabeleceu relações comerciais com a União Soviética. Identificou na integração econômica da América Latina um caminho para o desenvolvimento: daí o Tratado de Montevidéu de 1960 que negociou e assinou para criar a Associação Latino-Americana de Livre-Comércio. Transformou a iniciativa da Operação Pan-Americana de JK em propostas específicas de políticas internacionais de desenvolvimento. Promoveu vigorosa política de aproximação com a Argentina, prenúncio da criação do Mercosul.

Como chanceler, realçou que “somente o império da lei e o pleno exercício da democracia no âmbito interno são capazes de assegurar para um país, o respeito dos demais”, antecipação do significado da cláusula democrática e do papel do soft power. Conduziu o grande evento da diplomacia pública de JK, que foi a inauguração de Brasília.

Em síntese, no cinquentenário do falecimento de Horácio Lafer acredito – ainda que tenha, inevitavelmente, como dizia o padre Antonio Vieira, misturado na tinta de escrever as cores do meu afeto – que cabe resgatar da negligência do esquecimento, um homem de visão, um servidor do Brasil e um batalhador do progresso nacional.

19. DIPLOMATAS CONTRA O HOLOCAUSTO (2001)[64]

O totalitarismo, que teve no nazismo uma de suas principais vertentes, caracterizou-se, na lição de Hannah Arendt, por ser uma forma inédita de governo e de organização da sociedade surgida no século XX. Buscou a dominação total através do uso da ideologia e do emprego do terror para promover a ubiquidade do medo, fazendo do campo de concentração o seu paradigma organizacional. O totalitarismo tem como pressuposto a descartabilidade dos seres humanos. Estes podem ser qualificados a qualquer momento, independentemente do que fazem ou aspiram, como “inimigos objetivos” e encarados como supérfluos para a sociedade. Tal pressuposto, explicitamente assumido pelo totalitarismo no poder, representa uma contestação frontal à ideia da dignidade da pessoa humana, enquanto valor-forte da legitimidade da ordem jurídica.

Um dos meios de que se valeu o totalitarismo para obter essa descartabilidade dos seres humanos foi o de gerar refugiados e apátridas. Estes, ao verem-se destituídos, com a perda da cidadania, dos benefícios do princípio da legalidade, não se puderam valer dos direitos humanos. Assim, por falta de um vínculo com uma ordem jurídica nacional, acabaram não encontrando lugar – qualquer lugar – num mundo como o do século XX, totalmente organizado e ocupado politicamente. Consequentemente, tornaram-se de facto e de jure desnecessários, porque indesejáveis erga omnes, e acabariam encontrando o seu destino e lugar nos campos de concentração.

Para o ser humano que perdeu seu lugar na comunidade política, sua humanidade só pode ser reconhecida e resgatada pelo acaso imprevisível da amizade, da simpatia, da generosidade ou do amor.

É esse acaso imprevisível, que é uma afirmação do melhor do coração humano, que se celebra nesta exposição. Trata-se de uma homenagem a diplomatas de várias nacionalidades que, ao concederem vistos, salvaram dos campos de concentração os judeus, transformados em displaced people pelo totalitarismo nazista.

Como ministro das Relações Exteriores, é com muita satisfação que vejo entre os homenageados de hoje nesta exposição o embaixador Luiz Martins de Souza Dantas, cujo papel de destaque no auxílio prestado a refugiados judeus, a fim de escaparem das perseguições nazistas, o faz merecer um justo reconhecimento.

Tampouco posso deixar de mencionar o nome do embaixador João Guimarães Rosa, cônsul do Brasil em Hamburgo à época dos eventos aqui retratados, que também ajudou a salvar judeus do destino que o regime nazista lhes havia reservado. Em entrevista concedida a Günter Lorenz, em 1965, em Gênova, Guimarães Rosa atribui sua atuação à sua própria condição de “homem de sertão”, que não pode presenciar injustiças. Segundo ele, “no sertão, num caso desses, imediatamente a gente saca o revólver”. Lá, no entanto, isso não era possível, o que o levou a idealizar um “estratagema diplomático” para lidar com a situação, medida de fato coerente com outra observação sua, na mesma entrevista, de que “o diplomata acredita que pode remediar o que os políticos arruinaram”.

A esses, assim como aos demais nomes expostos, rendo meu tributo como estudioso e defensor dos direitos humanos, como discípulo de Hannah Arendt e como quem tem consciência de suas raízes e da imensa tragédia representada pelo holocausto.

20. SARAIVA GUERREIRO: UM EMPREGADO DO ITAMARATY (1992)[65]

Saber provém do latim, sapere, que originalmente queria dizer ‘ter gosto’ e por extensão adquiriu o sentido de grande conhecimento. A palavra, porque associa gosto, discernimento e sabedoria no seu campo de significados, é a que me ocorre para qualificar este livro do embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro.

Com efeito, Lembranças de um empregado do Itamaraty é um livro de saber com sabor. Nele o autor, tendo como foco a sua longa experiência diplomática e a sua atuação como ministro das Relações Exteriores no governo Figueiredo (1979-1985), oferece ao leitor uma decantada reflexão sobre as possibilidades e limites da inserção internacional do Brasil.

Essa reflexão caracteriza-se por uma fina e equilibrada percepção das complexidades político-econômicas do mundo em que vivemos, e baseia-se num aprofundado conhecimento de suas realidades. Esses ingredientes, que no seu conjunto foram a marca registrada do estilo diplomático do embaixador Saraiva Guerreiro como chanceler, são também a nota identificadora do seu estilo como escritor.

Lembranças é um livro que se desdobra em três planos mesclados de maneira muito própria, que capta a atenção do leitor pela interação entre o concreto dos fatores que narra e as categorias que explora e desenvolve. É assim, ao mesmo tempo, uma discussão crítica de conceitos (Terceiro Mundo, segurança coletiva, países em desenvolvimento etc.); um relevante depoimento histórico sobre situações diplomáticas nas quais atuou o embaixador (como por exemplo, o do bem-sucedido encaminhamento do contencioso com a Argentina sobre Itaipu e o da fixação da posição brasileira na guerra das Malvinas etc.) e uma reminiscência pessoal – discreta, mas ironicamente bem humorada – de episódios que viveu e personalidades que conheceu no correr de uma carreira a serviço do Itamaraty e dos interesses do Brasil.

O resultado final é um livro extremamente bem escrito, vivo na sua sobriedade, depurado na sua reflexão, e que constitui uma contribuição da maior importância sobre as relações internacionais do nosso país.

21. AS LIÇÕES DAS MEMÓRIAS DE LAMPREIA (2010)[66]

Em 1999 Lampreia publicou Diplomacia brasileira: palavras, contextos e razões (Rio de Janeiro: Lacerda Editores), uma seleção de textos elaborados em função das suas responsabilidades como chanceler de FHC. Precedeu-os todos de excelentes notas introdutórias, explicativas dos contextos das suas palavras e razões. Observou que estava no tempo da ação diplomática e, por isso, seria prematuro escrever memórias. Com efeito, no tempo da ação diplomática, as palavras de um chanceler estão direcionadas para a ação. Não são memórias. São memoriais que dão conta do ofício de orientar, definir e explicar a política externa.

Outra é a natureza do seu recém-publicado O Brasil e os ventos do mundo: memórias de cinco décadas na cena internacional (Rio de Janeiro: Objetiva), que como toda narrativa autobiográfica é fruto de um parar para pensar, organizador do significado de um percurso existencial. A palavra, neste caso, tem outros propósitos. Insere-se no tempo da meditação sobre a experiência vivida. Elucida o modo de ser da pessoa e a sua maneira de agir perante desafios e oportunidades. No caso das memórias de Lampreia, o foco da narrativa é dado pela sua reflexão sobre a política externa brasileira, de cuja execução participou no arco do tempo dos vários estágios de uma carreira diplomática que culminou com os seus seis anos de chanceler do governo FHC.

As memórias de Lampreia explicitam o seu modo de ser como diplomata, cabendo destacar, entre os traços do seu agir, a nitidez dos propósitos, a segurança no encaminhamento dos assuntos e a capacidade de hierarquizar o relevante na agenda internacional. Um bom exemplo dessa capacidade é o destaque que dá, na conclusiva avaliação do cenário contemporâneo, às mudanças climáticas como a questão central do nosso tempo e à proliferação nuclear como o maior perigo da atualidade. Em síntese, Lampreia não perde o rumo, pois não confunde o acidental com o importante e não se atrapalha com os ventos do mundo que, no correr da sua vida, sopraram em muitas direções. Por isso pôde ser, na condução do Itamaraty, um destacado e qualificado colaborador de FHC.

Lampreia tem muita clareza sobre a relevância da política externa para o desenvolvimento brasileiro. Esta clareza permeia a sua narrativa. Daí o significado que atribui à diplomacia econômica e o porquê de suas importantes considerações sobre a política externa independente de Afonso Arinos e San Tiago Dantas – que marcaram o início de sua carreira – são antecedidas por observações sobre a Operação Pan-Americana de JK e de como seu chanceler, Horácio Lafer, a ela conferiu a linha de uma diplomacia operacionalmente voltada para o desenvolvimento.

São altamente interessantes as observações de Lampreia sobre o choque da alta de preço do petróleo dos anos 70, que evidenciaram vulnerabilidades energéticas do Brasil, que ele viu de perto participando de comitivas brasileiras à Líbia, ao Iraque, ao Irã e à Arábia Saudita. Novas vulnerabilidades trazidas pelos ventos do mundo ele as viveu como chanceler em função das crises financeiras internacionais que impactaram o Real. Daí a implícita crítica que faz a um voluntarismo diplomático que não estabelece prioridades e não equaciona meios e fins.

Neste sentido são muito esclarecedoras as páginas dedicadas ao pragmatismo responsável de Azeredo da Silveira de quem foi um dedicado colaborador e admirador. Destaco sua análise do personagem e da estratégia que definiu para sair de uma configuração de vulnerabilidades e dependências. Esta estratégia passava por boas relações com os EUA e pelo reforço das relações “diagonais”, tanto as existentes com o Japão, França, Grã-Bretanha e Alemanha, quanto às novas que encetou com a China e a África.

Em matéria de diplomacia econômica são muito relevantes as passagens sobre a sua atuação como embaixador em Genebra nas negociações que levaram à conclusão da Rodada Uruguai do GATT; sobre a prioridade que, como chanceler, conferiu à OMC; tratou dos problemas do Mercosul; conduziu as batalhas da ALCA e encarou as negociações com a União Europeia.

O pano de fundo das memórias de Lampreia articula um confronto ora implícito, ora explícito, entre a sua visão da diplomacia e a política externa do governo Lula. Da sua viagem ao Líbano extrai a conclusão que o Oriente Médio é um enigma político, talvez indecifrável e que, bilateralmente, não se pode fazer muito, pois os riscos são enormes e a região está longe da esfera de influência do Brasil. Do seu trato com temas nucleares, da sua análise dos entendimentos com a Argentina, que levaram ao fim do risco de uma corrida armamentista nuclear na nossa região, e dos motivos que guiaram a adesão do Brasil ao TNP – que ele conduziu como chanceler – provém sua avaliação crítica da conduta do Irã e do porque não faz sentido, para o Brasil, respaldar um país e um regime que pratica um perigoso jogo duplo.

Das inúmeras e ricas análises da sua experiência quero mencionar apenas duas passagens que são exemplos de como encaminhar tensões políticas no contexto da nossa vizinhança, que contrastam com o que vem sendo feito atualmente. A primeira é o relato do seu período como embaixador no Suriname e de como o Brasil logrou afastar o regime de Bouterse no período da Guerra Fria, das tensões da influência cubana, e endereçou Paramaribo para uma construtiva e cooperativa aproximação com o Brasil. A segunda é o circunstanciado relato do papel mediador do Brasil no conflito territorial entre Peru e Equador que é altamente esclarecedor do que deve fazer um terceiro em prol da paz para deslindar um histórico e difícil contencioso.

Dizia o padre Antonio Vieira, e esta é a lição de Lampreia: “Perdem-se as repúblicas porque os seus olhos veem o que não é, e não veem o que é”.

PARTE III
RELAÇÕES INTERNACIONAIS

A NECESSIDADE DO CAMPO

22. O ESTUDO DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS: NECESSIDADE E PERSPECTIVAS (1982)[67]

Em discurso pronunciado por ocasião do II Painel de Assuntos Internacionais promovido pela Comissão de Relações Exteriores da Câmara, o então ministro das Relações Exteriores Azeredo da Silveira apontou que o Brasil era, em 1977:

1. o terceiro maior exportador de produtos agrícolas;

2. o terceiro país do mundo em encomendas de construção de navios; e

3. o principal país importador entre os povos e desenvolvimento.

Observou igualmente o ex-chanceler Silveira que, naquela ocasião, o nosso Produto Nacional Bruto era o oitavo em importância dentre as nações do mundo ocidental; que as reservas brasileiras correspondiam aproximadamente a 20% das reservas totais dos países em desenvolvimento, excluídos os membros da OPEP; e, finalmente, que o nosso país ocupava a oitava colocação no que tangia às exportações oriundas de países em vias de desenvolvimento, o que, na verdade, correspondia a um primeiro lugar, pois os sete primeiros eram países produtores de petróleo.

A estes números e indicadores valeria a pena acrescentar também que o modelo econômico, sobretudo o implementado a partir de 1964, tem-se valido – e crescentemente – de recursos externos para promover o crescimento interno. Bastaria, neste sentido, mencionar que o fluxo líquido de capitais, da ordem de US$ 775 milhões no período de 1955-1959, e de US$ 555 milhões no período 1960-1964, aumentou, respectivamente, para US$ 1 bilhão e 557 milhões no quinquênio 1965-1969 e para US$ 16 bilhões e 99 milhões no quinquênio 1970-1974. Em 1978, o fluxo líquido de capitais foi de US$ 9 bilhões e 439 milhões (dos quais US$ 906 milhões em investimentos diretos). Em 1980 o Brasil exportou mais de US$ 20 bilhões, teve um déficit no balanço comercial de US$ 2,8 bilhões, e a dívida líquida alcançou, no final do ano, US$ 46,934 bilhões, o que representou um acréscimo de 16,7% em relação a 1979.

A escala e o peso conjunto dos números acima mencionados mostram que o Brasil passou a ter, objetivamente, uma relevância externa que não tinha, bem como a vida internacional passou a adquirir uma prioridade e uma complexidade interna antes não vislumbradas. Tudo isso, em conjunto, aconselha o aprimoramento e eventualmente a institucionalização dos estudos de Relações Internacionais em nosso país.

Como promover este aprimoramento? A primeira dificuldade reside na multiplicidade das perspectivas a partir das quais se pode definir o campo das Relações Internacionais enquanto área de análise e investigação. Essa multiplicidade explica, em parte, a dispersão institucional que assinala o estudo das Relações Internacionais no Brasil e em outros países. Por essa razão, um inventário, ainda que sucinto, de algumas dessas perspectivas e de suas implicações é útil como um primeiro passo para a compreensão das dificuldades envolvidas no aperfeiçoamento do estudo das Relações Internacionais entre nós.

I

Uma primeira perspectiva a ser indicada seria aquele conjunto de enfoques que podem ser agrupados sob a rubrica de Sistema Internacional. Em síntese, são estudos preocupados em discernir e precisar as regras de funcionamento, permanência e mudança que configuram a forma de organização da ordem mundial[68]. O mundo é, portanto, a categoria epistemológica a partir da qual se operacionalizam os estudos desse tipo.

Dentro da rubrica Sistema Internacional caberia também incluir aqueles estudos que se preocupam com os subsistemas regionais, tais como o da América Latina, da Europa Ocidental ou do Oriente Médio, que muitas vezes, tendo em vista as suas características próprias, apresentam descontinuidades em relação às normas de funcionamento do sistema internacional como um todo e, por isso mesmo, têm peculiaridades de atuação que exigem tratamento diferenciado. Entretanto, o que permite classificar estes estudos nesta rubrica é a preocupação comum que revelam com a categoria mundo, ao inserir a especificidade do regional no contexto internacional.

Esta unidade de preocupações com o mundo comporta, no entanto, uma multiplicidade contraditória de perspectivas. De fato, estas incluem:

1. Economistas, preocupados com o comércio e o sistema monetário internacional, ou ainda com a interdependência das economias nacionais num mercado global;

2. Marxistas, que entendem que as notas básicas, configuradoras do sistema internacional, são as modalidades pelas quais se instauram, em escala planetária, a organização econômica da produção e a hegemonia ou prevalência de classes dela derivada;

3. Historiadores, como Toynbee, que vislumbram na história uma unidade que pode ser captada por meio da comparação de civilização, ou então pesquisadores que veem no estudo da história a possibilidade de um diálogo entre o presente e o passado, pois entendem o passado como um repertório de modelos e situações que permitem também aferir o momento atual no seu vir-a-ser[69];

4. Juristas, que, desde Suarez e Grócio, constroem o Direito das Gentes a partir da noção de comunidade internacional; e, finalmente,

5. Politólogos das mais variadas inclinações – tradicionalistas ou quantitativas – que veem como característica básica do sistema internacional a descentralização e a distribuição individual do poder entre unidades soberanas, cuja competição assinala a especificidade e a dinâmica da vida mundial. Esta competição apresentaria certas regularidades, por assim dizer sociológicas, mas está sujeita, evidentemente, a diferentes constelações históricas, que explicam por exemplo a passagem de épocas marcadas pelo equilíbrio do poder, do tipo Concerto Europeu, para a bipolaridade EUA-URSS, que caracterizou o período da Guerra Fria.

Não seria irrelevante apontar que, tradicionalmente, os pensadores que se preocuparam em operacionalizar o estudo do sistema internacional a partir da categoria do mundo foram, de um lado, aqueles ligados aos países que têm – ou tiveram – uma atuação preponderante no plano mundial e, de outro, os contestatários da ordem, entre os quais deve-se incluir a linha preocupada em discernir, na estratificação internacional, modalidades de consolidação de um mando imperialista.

A democratização do processo político internacional, que em parte resulta do processo de descolonização, agregou – cumpre dizê-lo – uma nova dimensão e uma nova intensidade aos estudos ligados à estratificação internacional. De fato, a preocupação com o grau de autonomia possível dos Estados e povos que não têm – mas desejam ter – uma influência na criação e aplicação das normas que regem a ordem mundial vem revelando e mostrando as brechas por meio das quais é possível alterar-se a tradicional relação entre o poder positivo das grandes potências e a configuração da ordem mundial. É neste contexto que se inserem, no plano diplomático, as propostas sobre a nova ordem econômica mundial e também, no plano acadêmico, estudos que, de uma forma ou de outra, participam de certas preocupações da Teoria da Dependência.

Uma segunda linha de estudos de larga tradição é aquela que se concentra no estudo da política externa de um Estado[70]. Tal linha, evidentemente, parte da categoria da especificidade histórica da conduta do Estado como ator, senão exclusivo; pelo menos preponderante na vida do sistema internacional.

No estudo da política externa de um Estado convém também distinguir diversas possíveis linhas de investigação. Estas abrangem desde estudos factuais da história diplomática, até os de prospectiva estratégica. Para não alongar a enumeração do elenco possível destas linhas, proponho-me a apontar apenas algumas dimensões que o estudo da política externa de um Estado comporta.

Uma primeira dimensão é a do estilo. Em que medida, por exemplo, mesmo quando há coincidência de objetivos, os estilos da política externa dos Estados variam? A indagação do estilo abrange tanto linhas estruturais, do tipo das que se preocupam em mostrar como a hegemonia romana, inglesa ou americana tiveram – e têm – características próprias, até considerações de ordem conjuntural. Uma indagação típica de natureza conjuntural seria averiguar, por exemplo, se a política externa do governo norte americano, na passagem de uma administração republicana (Nixon/Ford – Kissinger) para uma administração democrata (Carter), e desta para uma nova administração republicana (Reagan), altera o estilo ou a estratégia da política externa. Ou, ainda, em que medida o estilo e a categoria profissional da conduta diplomática das Relações Internacionais, que caracteriza o Itamaraty, reforçam a ação estratégica do Brasil no concerto das nações, apesar dos limites quanto a recursos de poder de que dispõe o país.

Ou então, nesta mesma linha, quais foram as reais possibilidades do estilo diplomático de De Gaulle e qual seria o significado – se estilístico ou estratégico – da primeira viagem de Sadat a Israel.

Uma segunda dimensão que caracteriza o estudo da política externa de um Estado é aquela que adota a perspectiva de considerar um país como ator unitário, capaz de formular planos e tomar decisões de forma consistente, tendo em vista certos objetivos tidos como racionalmente evidentes. Naturalmente, esta perspectiva, que vou denominar de estratégica, pressupõe uma racionalidade nem sempre – ou raramente – encontradiça na condução da política externa dos Estados. É por essa razão que vários estudiosos, das mais variadas linhas, procuram mostrar como a política externa de um Estado resulta da interação de distintas forças e organizações, seja no âmbito do Estado, seja no âmbito da Sociedade Civil, cada um seguindo a lógica de seus interesses que, somados, nem sempre produzem uma aparência de consistência do tipo da prevista nas concepções estratégicas. Assim, por exemplo, na análise da política externa do Brasil, caberia verificar, por meio do estudo e da investigação, em que medida a política externa corresponde à estratégia de uma potência emergente no sistema internacional; ou então se esta política resulta do entrechoque dos interesses dos diversos setores públicos e privados que, de uma maneira ou de outra, conseguem, ou não, ter algo a dizer sobre o problema internacional. Exemplificando: em que medida, no que tange ao relacionamento entre Estado e Sociedade Civil, a política do café (IBC) ou do açúcar (IAA), sob a jurisdição do Ministério da Indústria e Comércio; ou então a política do petróleo, sob a jurisdição da Petrobrás e no âmbito do Ministério das Minas e Energia, são consistentes com a política de utilização de poupança externa sob a jurisdição do Ministério da Fazenda e da Seplan, ou com a política de promoção comercial sob a jurisdição do Ministério das Relações Exteriores.

Qual é a ponte entre o estudo da política externa de um Estado e o sistema internacional? A primeira observação é, por assim dizer, óbvia. Quanto maior a importância de um Estado no que diz respeito às normas de funcionamento do sistema internacional, mais relevante é o estudo de sua política externa do ponto de vista mundial. É o caso do estudo da política externa dos Estados Unidos ou da União Soviética. Quanto maior for a relevância de um país para o subsistema regional cujas descontinuidades são relevantes para o sistema internacional, mais relevante também se toma o estudo de sua política externa do ponto de vista da configuração da ordem mundial. Exemplificando: na medida em que o subsistema do Oriente Médio apresenta conflitos e interações que podem ameaçar as regras de funcionamento do sistema internacional, não há dúvida de que o estudo da política externa dos Estados e movimentos que o compõem (Estados Árabes, Israel e a Organização para a Libertação da Palestina) tem relevância mundial.

Por outro lado, se se atribui importância ao subsistema latino-americano, inclusive como um caminho para agregar forças tendo em vista organizar reivindicações no plano internacional, um estudo dos Estados que o integram passa a ter uma prioridade muito grande.

Afora estas considerações, que são de senso comum, vale a pena também observar que, metodologicamente, a passagem do estudo da política externa de um Estado para o sistema internacional normalmente transita pela Política Comparada. Em outras palavras, e inversamente ao que ocorre na perspectiva que privilegia o mundo como categoria – a qual parte do geral para o particular –, no caso ora em exame a tendência metodológica é partir do particular para o geral.

Uma terceira perspectiva no estudo das Relações Internacionais, e que se liga também ao estudo da política externa de um Estado, é aquela que se preocupa com a interação entre políticas internas e políticas externas. A categoria, ou melhor dizendo, o ponto comum que unifica este tipo de estudo, é o reconhecimento da erosão, no mundo contemporâneo, do conceito clássico de soberania[71]. De fato, essa se baseava no pressuposto – hoje inexistente na realidade – de que o Estado seria uma unidade territorial autossuficiente em termos econômicos, militares e morais. Por essa razão, as normas que regeriam as relações entre os Estados e os povos seriam as de mútua abstenção e de não intromissão. Os processos de unificação da História Mundial e a noção de escala, provocada em parte pelas inovações tecnológicas, tornaram insubsistentes os pressupostos do conceito clássico de soberania – e daí a constante interação entre políticas internas e externas.

Em síntese, a perspectiva ora em exame reconhece a relevância do Estado como ator preponderante na vida das Relações Internacionais, porém registra o aparecimento do fenômeno transnacional, isto é, de assuntos de relevância transnacional não canalizados necessariamente de Estado para Estado, mas que atuam no âmbito das diferentes sociedades civis. Classes, empresas, ideias, partidos, associações profissionais, órgãos da comunidade de informações e segurança, que atuam em vários países de forma paragovernamental – como a CIA –, são todos protagonistas no campo das Relações Internacionais, que atuam por caminhos e formas próprias e que, por isso mesmo, agregam uma dimensão transnacional às relações interestatais.

Esta linha de estudo e investigação, da mesma forma como as já anteriormente mencionadas, também comporta tendências e perspectivas as mais variadas. Estas incluem desde trabalhos dedicados à Teoria da Dependência, passando por estudos preocupados, positiva ou negativamente, com a atuação das empresas transnacionais, compreendendo estudos ligados à ação de partidos – como os Comunistas, os da Social-Democracia, os da Democracia-Cristã –, abrangendo até análises hoje fora de circulação política, preocupadas com o pangermanismo, o pan-eslavismo etc., ou outras, ainda atuais, como as ligadas ao pan-arabismo.

Uma quarta perspectiva que merece referência e que deriva, em parte, das percepções resultantes de estudos elaborados em função das perspectivas acima expostas é a da integração supranacional[72]. A integração, no plano internacional, pode ser definida como a evolução, no tempo, de sistemas coletivos de tomada de decisões entre os Estados, em que o maior ou menor alcance das decisões coletivas depende de seu objeto e da reciprocidade de interesses dos Estados. Este processo decisório coletivo surge a partir do século XIX, com as conferências internacionais e a criação das uniões administrativas, tendo como desdobramento posterior as organizações internacionais, que resultam da incapacidade dos Estados, dentro dos limites de seus territórios, de atenderem a todas as suas necessidades.

Estes processos são, portanto, uma dimensão da vida internacional que, no mundo contemporâneo, exige independentemente da presença de conflito e de competição, a institucionalização de mecanismos de colaboração internacional. A ONU, o GATT, o Fundo Monetário Internacional, o Mercado Comum Europeu, a ALALC, a OTAN, o Pacto Andino, o COMECON etc., se inserem nesta ótica, cuja categoria epistemológica básica é a verificação das limitações do Estado nacional. Neste sentido, ela tem um ponto em comum com a anteriormente mencionada, que é o reconhecimento da erosão do conceito clássico de soberania. Evidentemente, o ângulo da integração supranacional vale-se, com frequência, no seu desdobramento analítico, das perspectivas anteriormente expostas. Bastaria lembrar estudos que se utilizam da moldura institucional da ONU, seja para examinar como ela cristaliza, na sua forma e funcionamento, a configuração do sistema internacional, seja para mostrar como ela pode servir de instrumento para a política externa de um Estado.

Uma quinta perspectiva a ser mencionada é a do pensamento estratégico-militar. E velha a tradição deste enfoque que, em resumo, preocupa-se com a relação entre meios e fins necessários para assegurar ou manter a paz ou a guerra num sistema assinalado pela descentralização do poder. Evidentemente, esses estudos alcançaram uma importância considerável com o aparecimento das armas nucleares, mas creio que muito antes disso, talvez a partir de Clausewitz, adquiriram tradição acadêmica respeitável. Nesta perspectiva se incluem, segundo creio, os estudos de geopolítica, cuja característica relevante é a preocupação com espaços.

Hoje em dia, no plano mundial, a preocupação maior dos cultores do pensamento estratégico é a análise e a reflexão sobre o uso da força nas Relações Internacionais, e em que medida a existência de armas nucleares converte o uso da força antes num mecanismo de dissuasão do que em instrumento de intervenção militar.

Obviamente, tendo em vista o plano em que se coloca o pensamento estratégico, são diferentes as modalidades de análise. No plano mundial o problema das armas nucleares é um tema central. No plano dos subsistemas regionais, os equilíbrios de força mais convencionais entram em jogo. No plano da interação entre políticas internas e externas, problemas de subversão e insurreições aparecem como relevantes. Em todos se inserem dimensões das perspectivas já mencionadas.

Uma sexta e última perspectiva a ser abordada é a das análises relacionadas com a paz[73]. Assim como o pensamento estratégico-militar se preocupa – e é esta a categoria que os unifica – com a guerra e sua ameaça, bem como a relação de meios e fins inerente a este tipo de reflexão, assim também as pesquisas sobre a paz se preocupam com as relações entre meios e fins e com os mecanismos através dos quais se pode amainar o conflito e manter a cooperação.

O objetivo deste tipo de estudo é a redução das áreas de atrito, a administração do conflito e, eventualmente, a consolidação definitiva da paz no plano mundial Sociólogos, psicólogos e juristas de várias inclinações têm feito estudos nesta área. A título de ilustração, valeria a pena exemplificar lembrando as propostas de se atingir a paz pelo Direito.

II

Esta curta e imperfeita exposição sobre as diversas perspectivas a partir das quais se pode organizar a área das Relações Internacionais evidencia – penso eu – a razão pela qual se trata de um campo de investigação institucionalmente disperso e teoricamente não unificado. Daí a sua interdisciplinariedade e uma primeira conclusão: no desenvolvimento e no aperfeiçoamento do estudo das Relações Internacionais são muitas as pessoas, as instituições e os campos que devem ser levados em conta.

Esta conclusão sugere, do ponto de vista prático, um exame dos campos que, por várias razões, podem estimular ou vir a se interessar pela intensificação do estudo das Relações Internacionais. Vou mencionar apenas três ou quatro, a título de mera ilustração, dos tipos das indagações prospectivas que se pode fazer.

O relacionamento do Brasil com o mundo, evidenciado nos números apresentados na primeira parte deste trabalho, está provocando um crescente interesse teórico e prático no âmbito da Economia, com um impacto potencialmente positivo para o estudo das Relações Internacionais. De fato, as faculdades e as instituições – públicas e privadas – ligadas ao ensino e à pesquisa da Economia vêm ampliando os estudos ligados ao comércio e ao sistema monetário internacional, tendo em vista o seu impacto no que tange à vida econômica de nosso país. Nesse sentido, creio que os estudos na área econômica estão trazendo – e podem ainda trazer – significativa contribuição ao aperfeiçoamento do estudo das Relações Internacionais, iluminando-o seja na perspectiva do sistema internacional, seja na perspectiva da política externa da Estado, seja mesmo no que diz respeito à interação entre políticas internas e externas, na medida em que esses estudos podem vir a se ocupar com o problema das empresas multinacionais, seja até com a integração supranacional, tendo em vista as conexões desses estudos com a maior ou menor participação de nosso país em mecanismos de colaboração econômica internacional.

O Direito, como campo de investigação e como prática profissional, também pode trazer uma contribuição ao estudo e aprimoramento das Relações Internacionais na medida em que nosso país está participando, de forma mais intensa e complexa, da transferência internacional de recursos que, por sua vez, vê-se crescentemente disciplinada por normas jurídicas – públicas e privadas – que resultam das necessidades de cooperação, provocadas pela internacionalização da economia mundial.

A Ciência Política, como área acadêmica e também como disciplina de aplicação no campo jornalístico, poderia igualmente vir a ser acionada no desenvolvimento e no aperfeiçoamento das Relações Internacionais, a partir da perspectiva da Política Comparada, onde o caminho do particular para o geral seria um fator a contribuir para a amplitude dos espectros teórico-analíticos; ou no ângulo das diversas linhas que privilegiam o mundo como categoria.

Finalmente, a área da História sem dúvida nenhuma poderia trazer uma contribuição, posto que o crescimento dos fatos internacionais de relevância para o país está exigindo estudos de História Diplomática – também eles ainda insuficientes no que diz respeito ao passado brasileiro.

Um adequado desenvolvimento do estudo das Relações Internacionais, portanto, exigiria investigações e reforços no campo da Economia, do Direito, da Ciência Política e da História, sem falar em outros campos que também são necessários, considerando-se a perspectiva a ser privilegiada. Conforme se verifica, a construção da área de Relações Internacionais, dada a sua natureza interdisciplinar, desenvolve-se em instituições diferentes, com diferentes tradições acadêmicas.

Nenhuma dessas instituições, seja de graduação, com preocupações profissionalizantes – como é o caso do Instituto Rio Branco –, seja de pós-graduação, tanto de preocupações acadêmicas – como as Universidades – quanto as de aspirações profissionalizantes – como são as de ensino militar – que se ocupam com o pensamento estratégico-militar se dão conta, no momento, da riqueza de perspectivas que o campo das Relações Internacionais comporta. Por essa razão, e tendo em vista o indispensável pluralismo, sem o qual não há ensino ou pesquisa aceitáveis, entendo que o primeiro passo para o desenvolvimento da área deve ser o de se tentar uma coordenação intrainstitucional e intradisciplinar. Tal coordenação teria como objetivo imediato propiciar uma espécie de câmara de compensação informativa dos múltiplos enfoques possíveis na área das Relações Internacionais, ora sendo praticados no país. Numa segunda etapa, o resultado dessa coordenação talvez pudesse vir a ser a organização do campo das Relações Internacionais.

Essa organização eu a imagino nos seguintes termos: em vez de um discurso sintático, preocupado com a coerência, um discurso, problemático, preocupado com o contexto. De fato, à semelhança do que se vem fazendo, modernamente, em Teoria Jurídica, no que tange às fontes do Direito – conforme vem expondo Tércio Sampaio Ferraz Júnior –, o agrupamento das perspectivas deve ser organizado e concatenado numa sistematização aberta. Tal sistematização partiria do pressuposto de que não há qualquer centro único ou perspectiva hegemônica a determinar a hierarquia epistemológica das Relações Internacionais enquanto campo de investigação. As situações concretas e os temas por elas suscitados é que irão indicando a sincronização adequada das perspectivas, em função dos problemas a serem analisados.

Em síntese, um discurso no campo do saber prudencial, aristotelicamente entendido como um conhecimento capaz de sopesar, diante da mutabilidade das coisas, o valor e a utilidade delas, bem como a correção e a justeza do comportamento humano.

Lord Denning, juiz inglês, ao distinguir os advogados dos professores, dizia que a função dos advogados era a de encontrar uma solução para qualquer problema, ao passo que a missão dos professores era desvendar as dificuldades de qualquer solução. Talvez tenha sido a minha dupla condição – de advogado e professor – que me tenha levado a esta formulação, que, ao inserir o problema na solução, traduz antes de mais nada uma atitude aberta diante do campo das relações internacionais. Uma atitude que significou uma forma de caminhar, cujo percurso se encontra explicitado nos diversos capítulos deste livro[74].

23. DISCURSO DE AGRADECIMENTO PELO PRÊMIO MOINHO SANTISTA (2001)[75]

Três mestres que me formaram receberam o Prêmio Moinho Santista.

O primeiro deles foi o professor Miguel Reale, que acaba de nos saudar como presidente da Fundação Bunge, e cujas palavras quero agradecer. Foi graças a ele que tive o meu primeiro contato mais direto com o Prêmio Moinho Santista e seu alcance. Isto ocorreu em 1964, quando o professor Miguel Reale o recebeu por sua contribuição na área das Ciências Jurídicas. Tive, então, como seu aluno do quinto ano da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, a honra proferir uma das saudações por ocasião das homenagens que lhe foram prestadas pela entrega do Prêmio.

Foi este o meu primeiro trabalho publicado na revista da Faculdade. Nele, ao enfatizar as relações entre a teoria e a prática presentes na obra de Miguel Reale – a quem tive a honra e a responsabilidade de substituir na titularidade da área de Filosofia do Direito da Faculdade de Direito de São Paulo – salientava também a importância que ele atribui aos direitos humanos como um incessante processo histórico de integração dos valores da convivência democrática. Daí a minha convicção que Direitos Humanos e Democracia, no plano interno, e Paz, no plano internacional, estão interligados, como ensina Bobbio, e o porquê faço desta correlação uma dimensão recorrente do meu percurso de intelectual e homem público.

Em 1989, este mesmo Prêmio na área de Ciências Jurídicas foi concedido ao professor Goffredo da Silva Telles Jr., de quem também fui aluno. O professor Goffredo, que foi o paraninfo de minha turma, inspirou gerações e gerações da Faculdade de Direito como professor de uma iniciação ao Direito que reclamava a sua inarredável dimensão de justiça e generosidade, facetas que sempre me inspiram na minha ação e na minha reflexão.

Em 1990, o mesmo Prêmio, dessa feita na área de Crítica Literária, foi concedido ao professor Antonio Candido de Mello e Souza, de quem também fui aluno de Teoria Literária na então Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras da Universidade de São Paulo. Com este grande Mestre aprendi muito sobre o papel das Letras na configuração da cultura nacional e sobre a relação entre literatura e sociedade. O convívio com as ideias do professor Antonio Candido ensinou-me também que a política – por ser um ponto de interseção entre as forças objetivas e as personalidades, em ação – só pode ser adequadamente entendida levando-se em conta as paixões e os interesses dos homens, que a literatura explora e revela.

Para um antigo aluno destes três eminentes intelectuais, receber hoje tão importante honraria tem uma dimensão de responsabilidade que não posso deixar de registrar.

Senhoras e senhores,

É a primeira vez que o Prêmio Moinho Santista é concedido na categoria Relações Internacionais. É sobre o significado do reconhecimento da importância das relações internacionais que quero ao concluir tecer algumas rápidas considerações.

O campo das relações internacionais é multidisciplinar e está ainda em fase de sedimentação. Requer, por isso, inter alia, conhecimentos de Ciência Política, de Economia, de Direito e de História.

É um campo que comporta diversas perspectivas organizadoras, como, por exemplo, a do funcionamento do sistema internacional; a da política externa de um Estado; a da interação entre o “interno” e o “externo”; a dos processos de integração; a dos riscos de guerra e das possibilidades de paz.

Permite, ademais, no trato dessas perspectivas, para recorrer à “lição dos clássicos”, várias leituras, como a do realismo, cuja matriz é o pensamento de Maquiavel e de Hobbes; a da possibilidade grociana de administrar conflito e cooperação por meio do Direito e da Diplomacia; e a de inspiração kantiana da ideia reguladora de uma “paz perpétua”.

O campo das Relações Internacionais enseja igualmente distinção analítica entre as esferas da segurança, da economia e dos valores. Exige a identificação de atores governamentais e não governamentais. Estes se vêm multiplicando, e, ao atuarem na vida internacional, tornam ainda mais complexo o funcionamento e o entendimento das relações internacionais.

Desde o meu primeiro ensaio de 1967, “Uma Interpretação do Sistema das Relações Internacionais do Brasil”, até o meu último livro, o recém-publicado A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira, tenho me dedicado ao estudo desses assuntos. Tive, nesse sentido, a partir da década de 90, o benefício da prática diplomática como embaixador e ministro de Estado, que propiciaram instigação adicional para a minha reflexão.

A importância epistemológica da experiência nas condições de embate entre os conceitos e a realidade foi examinada em profundidade por dois autores que me são especialmente caros. Refiro-me a Hannah Arendt e ao professor Miguel Reale.

Ao examinar o conceito de “experiência”, o professor Reale observa que o vocábulo possui a singularidade de significar tanto o lado subjetivo como o objetivo de uma realidade complementar. Ele significa e representa, simultaneamente, o ato de experimentar e aquilo que é experimentado. Essa dupla dimensão demonstra, no meu entender, como a realidade e os conceitos se iluminam mutuamente e porque é impossível compreendermos um sem o outro.

No mundo contemporâneo a experiência demonstra que os “universais” dos conceitos são fugidios. É por isso que considero heurística a importância atribuída por Hannah Arendt, com base em Kant, aos juízos reflexivos, voltados para extrair das particularidades das situações e das conjunturas o seu alcance universal. Como já teve a oportunidade de observar o presidente Fernando Henrique Cardoso, “a dinâmica da história não se dá pela imposição dos universais sobre os locais, nem pela explosão dos universais, que se contrapõem aos locais. Existem formas de inter-relação”.

Esta inter-relação é o desafio do juízo diplomático que é sempre uma avaliação voltada para traduzir em cada conjuntura a especificidade dos interesses, valores e necessidades internas de um país em possibilidades externas, dentro do quadro geral das tendências do sistema internacional.

A internalização do mundo na vida do Brasil trazida pelos processos de globalização, tem estimulado o estudo das relações internacionais. Estes estudos iluminam e complementam o clássico trabalho intergovernamental num quadro de crescente complexidade internacional.

Tomo, assim, este Prêmio não como algo pessoal mas como um reconhecimento da importância do campo das Relações Internacionais, que não pode mais estar restrito ao tradicional trabalho das chancelarias. Requer a contribuição da sociedade civil, do mundo dos negócios, da Universidade, da mídia, dos atores sociais na sua pluralidade. Com efeito, o abrangente conhecimento da vida internacional é hoje um imperativo. Dele depende, num mundo que opera através de uma multiplicidade de redes, em boa medida, o futuro do Brasil e a capacidade de controlarmos nosso próprio destino.

24. DISCURSO DE AGRADECIMENTO COMO PROFESSOR EMÉRITO DO IRI-USP (2012)[76]

Receber o título de professor emérito do Instituto de Relações Internacionais da USP é, para mim, grande honra e motivo de especial contentamento.

I

A primeira razão deste é que interpreto o título que hoje recebo como expressão da consolidação institucional do IRI como unidade de ensino e pesquisa da USP, que vem adquirindo crescente prestígio e reconhecimento universitário. Estive e estou vinculado ao IRI desde o começo de suas atividades. Na minha vida de professor da USP, iniciada em 1971, empenhei-me, no correr dos anos, em conferir ao estudo das relações internacionais, na nossa Universidade, um patamar apropriado por meio de uma instituição de ensino e pesquisa com vocação multidisciplinar, aberta para a cooperação interunidades. A “ideia a realizar” que sempre me inspirou foi a de somar talentos e competências da nossa Universidade – do Direito, da Economia, da Ciência Política, da História – para alargar, de maneira integrada, os horizontes do conhecimento acadêmico sobre a dinâmica de funcionamento da “máquina do mundo” e contribuir, assim, de maneira pluralista, para o melhor entendimento dos modos pelos quais o Brasil se insere na vida internacional e como esta inserção afeta os destinos do nosso país.

O professor Jacques Marcovitch, da FEA, foi meu parceiro nesta empreitada, que começou a esboçar-se em 1989 com uma área de Relações Internacionais no Instituto de Estudos Avançados. Esta deu origem ao GACINT – o Grupo de Análise da Conjuntura Internacional da USP – que muito deve a Gilberto Dupas e hoje, com sua natureza de rede de competências de diversas procedências, integra o IRI. Foi na gestão do professor Marcovitch como reitor que teve início, em 2002, o curso de bacharelado de relações internacionais vinculado à pró-reitoria de graduação, nos termos da Resolução CoG n. 4848 de 2 de agosto de 2001, baixada pela então pró-reitora, a professora Ada Pellegrini Grinover, minha cara amiga e colega de magistério na Faculdade de Direito. Em 2003, tornou-se necessário, para o bom andamento do curso, dar-lhe um enquadramento institucional próprio e, por esta razão, o então reitor, professor Adolpho José Melfi, pela Portaria GR 3417 de 23 de abril de 2003, criou Comissão com este objetivo, dando-me a honrosa incumbência de presidi-la. Em 7 de outubro de 2003, a Comissão apresentou o seu relatório acompanhado de anteprojeto de regimento do que viria a ser o IRI. A proposta transitou pelos órgãos competentes da USP e foi aprovada pelo Conselho Universitário em 2004.

O início da vida do IRI como instituição especializada, com características próprias de multidisciplinaridade, contou com a dedicada atuação do professor Walter Colli, que foi seu primeiro diretor. O professor Colli, do Instituto de Química, integrou a Comissão que propôs a criação do IRI, o qual, na sua gestão, beneficiou-se da sua larga experiência de professor e pesquisador com destacada presença nos órgãos colegiados da USP. Teve, como vice-diretora, a professora Maria Hermínia Tavares de Almeida, oriunda do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas. A professora Maria Hermínia, como vice-diretora e depois diretora, com sua densa trajetória acadêmica e como docente do IRI contribuiu e vem contribuindo de maneira admirável para dar identidade intelectual ao estudo das relações internacionais na USP. Foi na sua gestão que o Conselho Universitário, em 2011, levando em conta as necessidades e realidades do IRI, transformou-o de instituição especializada em unidade de ensino e pesquisa, preservando, em novos moldes, a sua vocação interdisciplinar e interunidades presentes na origem da sua concepção e implementação.

Nestes 10 anos, 320 alunos formaram-se em relações internacionais; o IRI é o 4º curso mais concorrido da USP e a nota de corte do vestibular é 61 pontos. Na pós-graduação, iniciada em agosto de 2009, estão matriculados 61 alunos (26 no doutorado e 35 no mestrado), com 11 mestrados já concluídos. Menciono com grande satisfação estes números, dada a minha continuada vinculação ao IRI, pois integrei o seu Conselho Deliberativo até 2011, interagi com sua direção e docentes e também lecionei na sua pós-graduação quando essa se iniciou.

O meu curso de pós-graduação, oferecido no primeiro semestre de 2010, tratou de “Temas Fundamentais de Relações Internacionais” e pude contar, no seu desenvolvimento, com a colaboração do professor Pedro B. de Abreu Dallari, também docente da Faculdade de Direito e hoje vice-diretor do IRI. Na prévia discussão sobre a preparação do curso, o professor Pedro ponderou-me que deveria oferecer um curso sobre teoria das relações internacionais distinto daqueles que eu tinha previamente ministrado em 1985, 1991, 1993 e em 2000, na pós-graduação, no âmbito do Departamento de Direito Internacional, na Faculdade de Direito e dos quais tinha conhecimento. Apontou que os alunos do IRI tinham bom domínio da teoria das relações internacionais e que o interessante e o novo seria um curso que, com base na minha experiência de ministro e embaixador, tivesse como foco uma discussão sobre em que medida e de que modo as diversas teorias foram relevantes no processo decisório da política externa.

Segui a sugestão do professor Pedro, meu caro e antigo aluno na graduação e na pós-graduação na Faculdade de Direito, inclusive porque era uma maneira de substanciar a concepção que expus da “ideia a realizar” do IRI. Levei em conta a afirmação de Hannah Arendt sobre a importância da experiência que instiga a criação e contribui para a validação do pensamento numa época como a nossa, de universais fugidios. Lastreado na minha experiência, parti do pressuposto de que os universais são fugidios, no campo do conhecimento das relações internacionais, por obra do pluralismo ontológico, que caracteriza a vida internacional e explica a importância da abordagem multidisciplinar. Foi o que me levou, também com base na experiência, a caracterizar o juízo diplomático como um juízo reflexivo, tal como sugerido por Hannah Arendt, ou seja, o empenho em partir das especificidades dos eventos e das suas conjunturas para deles extrair o seu alcance geral, com o objetivo de traduzir necessidades internas em possibilidades externas, que é, no meu entender, a tarefa da política externa brasileira como uma política pública de interesse nacional.

II

É claro que só pude desenvolver um curso nestes moldes porque, como intelectual confrontado com a ação, tive a oportunidade de combinar, no exercício de funções públicas, teoria e prática e subsequentemente parar para pensar o significado epistemológico da minha experiência.

Na presidência Collor, que se empenhou em reordenar a agenda brasileira interna e externa, fui chanceler em 1992 e, nesta condição, vice-presidente ex officio da Conferência do Rio de 92 sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente. A Rio-92 caracterizou-se como a primeira conferência da ONU sobre temas globais no pós-Guerra Fria. Nela verifiquei, na prática, as virtudes, o alcance e também os limites da diplomacia multilateral que tem como desafio, nas distintas conjunturas, (i) as condições da possibilidade de identificar interesses comuns compartilháveis; (ii) a capacidade de gerir, pela ação conjunta, as desigualdades do poder, e (iii) a habilidade de, pela mediação, lidar com a diversidade cultural e o conflito de valores.

A experiência de 1992 foi significativa, mas curta. Ela adensou-se teórica e praticamente mais adiante, graças à confiança do presidente Fernando Henrique Cardoso, que me deu a oportunidade de ser embaixador em Genebra, de 1995 a 1998 – e, nesta condição, a de viver, “por dentro”, o início da OMC, a primeira organização internacional pós-Guerra Fria. Em seguida, a de conduzir o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio em 1999 e, depois, de retornar à chefia do Itamaraty em 2001-2002. Com o professor e amigo Fernando Henrique venho aprendendo, desde o tempo em que acompanhei as pesquisas que empreendeu para escrever Empresário industrial e desenvolvimento econômico no Brasil. Com ele muito aprendi sobre as relações internacionais. Ele conduziu a inserção internacional do Brasil com o lastro da sua reflexão acadêmica de sociólogo, que teve como tema recorrente a dinâmica da economia capitalista mundial e com a sensibilidade política de um preciso juízo reflexivo sobre as possibilidades que a conjuntura internacional oferecia para intensificar a presença brasileira no cenário mundial e assim ampliar as condições de controle do nosso país sobre os seus destinos. Lidou, como presidente, com a multifária complexidade da vida internacional com sentido de direção, graças à sua aptidão tanto para ordenar e sistematizar regularidades quanto a de identificar as especificidades. Por isso mesmo e com o benefício de sua prévia experiência de chanceler e de senador, que lidou no Congresso com temas de política externa, soube efetivamente orientar embaixadores e ministros das Relações Exteriores nos seus dois mandatos presidenciais. Como reiterei em várias oportunidades, foi um privilégio, político e intelectual, ter participado do seu governo e por ser ele o meu professor Emérito, também no campo das relações internacionais, ser por ele apresentado nesta solenidade em que recebo o título de professor emérito do IRI é o outro e muito significativo motivo da minha grande alegria e satisfação pessoal.

III

Henry Kissinger, no primeiro volume de suas memórias, White House Years, observou que o exercício de responsabilidades ministeriais ensina a decidir. “Governar é escolher”, afirmou no seu tempo o grande homem público francês, Pierre Mendès France. Não ensina, no entanto, continua Kissinger, a substância do que se decide e escolhe e por isso chanceleres, ao tomarem decisões, usualmente levam em conta, de maneira substantiva, os seus prévios conhecimentos e percepções no trato com os problemas de sua agenda ministerial.

No entendimento do contexto decisório em que atuei, a vivência oriunda da vida empresarial complementada pelo conhecimento de outras leituras tiveram o seu papel. Destaco, em matéria de leitura, as reflexões de Herbert Simon sobre a racionalidade circunscrita das premissas de comportamento administrativo; o peso das disputas intraburocráticas que afetam e condicionam o encaminhamento das decisões da política externa, pioneiramente examinadas por Graham Allison no seu estudo sobre a crise dos mísseis cubanos de 1962; a importância dos dois níveis de análise proposta por Robert Putnan, o interno e o externo, em matéria de negociações diplomáticas, vale dizer, a complementaridade entre o que é possível obter no plano externo e o que é aceitável no plano interno – aceitabilidade que transita por interesses e valores que conformam, numa democracia, a agenda da opinião pública nacional. No que tange à persistência e mudança de diretrizes da política externa e sobre o peso a ser dado aos antecedentes com os quais trabalham as chancelarias, levei em conta que é preciso ter cuidados com os riscos oriundos de analogias impróprias provenientes de semelhanças não relevantes, para as quais advertiu Abba Eban no seu Diplomacy for the next century e das quais tenho consciência, como professor de Direito, habituado à discussão do papel da analogia na interpretação jurídica. Os riscos de analogias impróprias multiplicam-se quando se verifica uma mudança fundamental de circunstâncias. Nesta matéria, o tema geral do como ocorre a alteração de paradigmas, explicitado por Thomas Kuhn em The Structure of Scientific Revolutions me foi útil, pois lidei com a mudança da “constituição material” da vida internacional trazida pela queda do muro de Berlim e o subsequente fim da União Soviética. Com efeito, os desdobramentos desses eventos tornaram obsoleto o paradigma explicativo e organizatório do modelo da bipolaridade, vale dizer, da dinâmica de conflito e cooperação entre as duas grandes superpotências – “os irmãos inimigos”, como as qualificou Raymond Aron – que, na leitura da teoria das relações internacionais, moldou o funcionamento da máquina do mundo do pós-Segunda Guerra Mundial até o início da década de 1990.

No Brasil redemocratizado, para retomar as observações de Kissinger, o Itamaraty se viu chefiado por três diplomatas de carreira, Celso Amorim e Luiz Felipe Lampreia e agora Antonio de Aguiar Patriota e cinco chanceleres com experiência e trajetórias profissionais distintas do exercício da prática diplomática. Refiro-me a Olavo Setúbal – notável empreendedor de grande espírito público, que tinha sido prefeito de São Paulo; Roberto de Abreu Sodré – anteriormente parlamentar e governador de São Paulo; Francisco Rezek – magistrado e professor de Direito Internacional, e Fernando Henrique Cardoso, cuja identidade intelectual e de homem público não preciso reiterar.

O quinto desta série fui eu, levando para o Itamaraty em 1992 e em 2001-2002, a bagagem de estudioso de relações internacionais – bagagem que quero sucintamente articular para, concluindo, tentar justificar o honroso título que hoje recebo. Registro, a propósito da interação teoria-experiência que, em 1992, eu conhecia os assuntos mas não tinha prévio domínio nem da prática diplomática nem do funcionamento do Itamaraty e do Executivo. Em 2001-2002, além da prévia experiência de 1992, eu conhecia o funcionamento “de dentro” do Itamaraty, por ter sido embaixador em Genebra, e tinha melhor domínio da dinâmica do Executivo, por ter ocupado a pasta do Desenvolvimento, Indústria e Comércio. Registro também, neste contexto, que muito aprendi sobre a condução da política externa brasileira na interação com tantos qualificados diplomatas com os quais tive a satisfação de conviver profissionalmente. Na perspectiva da reflexão acadêmica destaco Gelson Fonseca Jr., por ter sido ele, no correr dos anos – antes, durante e depois da minha atuação diplomática – meu parceiro interlocutor dos temas da teoria das relações internacionais, da qual é um pensador de envergadura.

IV

O meu caminho em direção ao estudo das relações internacionais tem a sua raiz no fato de ter-me interessado pela política externa desde moço. Tomei consciência política do Brasil, como tantos da minha geração, na grande presidência de Juscelino Kubitschek que descortinou, com empenho democrático, novos horizontes para o nosso país e mostrou o potencial de uma diplomacia presidencial com a Operação Pan-Americana. Aprendi, neste contexto, a respeitar a qualidade profissional do Itamaraty por ter acompanhado e estudado, por conta dos laços familiares, a gestão de Horácio Lafer como seu ministro das Relações Exteriores e o relevo por ele atribuído à diplomacia econômica para o desenvolvimento nacional. Fui influenciado pelo meu caro amigo e mestre Helio Jaguaribe, um dos pais fundadores, entre nós, do estudo das relações internacionais que, no seu O nacionalismo na atualidade brasileira, pioneiramente elaborou alternativas de policy para a política externa brasileira. Impactou-me pelo brilho e lucidez a conferência do chanceler San Tiago Dantas na Faculdade de Direito por ocasião da posse, em 1962, da diretoria do Centro Acadêmico XI de Agosto.

A estes ingredientes de sensibilidades e leituras externos ao mundo acadêmico, agrego que, no meu curso na Faculdade de Direito, beneficiei-me do magistério do professor Vicente Marotta Rangel, que deu conteúdo jurídico aos meus interesses pelas relações internacionais e foi graças a ele que iniciei, em 1971, minha vida de professor na Faculdade de Direito, no Departamento de Direito Internacional, ao qual ele imprimiu um patamar de excelência.

Doutorei-me em Ciência Política nos EUA, na Universidade de Cornell em 1970. Em Cornell adensei meus conhecimentos de Direito Internacional com um grande professor da matéria, Herbert W. Briggs, e estudei relações internacionais que, na época, era considerada, na avaliação de Stanley Hoffmann, como uma ciência social americana, que se desenvolveu como um ramo autônomo da ciência política. Entre os estudiosos da matéria nos EUA foi a obra de Karl Deutsch a que mais me impressionou. Li, na época, o que foi um contraponto teórico fundamental, Paz e Guerra entre as Nações de Raymond Aron que, com sua larga visada, me ajudou a identificar os níveis conceituais de compreensão das relações internacionais, a perceber a multiplicidade dos atores e dos contextos que moldam a política externa dos estados e a pluralidade dinâmica dos objetivos que as impelem. O meu texto, “Uma Interpretação do Sistema das Relações Internacionais” é de 1967, e foi o fruto dos meus estudos nos Estados Unidos. Este texto, atualizado, integra o livro escrito em parceria com Felix Peña, Argentina e Brasil no Sistema das Relações Internacionais, de 1973, que leva em conta a importância e a especificidade do contexto regional para a condução da política externa brasileira.

Em 1973 propus e ministrei, na pós-graduação da Faculdade de Direito, meu primeiro curso de relações internacionais. Justifiquei, em março de 1973, a pertinência de curso desta natureza na Faculdade de Direito, argumentando que a análise de positividade jurídica do Direito Internacional – seus índices de obrigatoriedade e suas diversificadas áreas de incidência – requeria uma avaliação das condições de operação de um sistema internacional caracterizado por uma multiplicidade não unificada de centros do poder que, na sua dinâmica explica a expansão, a modificação e a evolução das normas do Direito das Gentes. Procurei, também, discutir num círculo acadêmico mais amplo, a necessidade do estudo das relações internacionais em nosso país.

O texto consolidado destas reflexões e propostas é o primeiro capítulo do meu livro de 1982, Paradoxos e Possibilidades – estudos sobre a ordem mundial e sobre a política externa do Brasil num sistema internacional em transformação. Basicamente, o que apontava era a relevância e a complementaridade de distintas perspectivas organizadoras no campo. Entre elas: (i) a do entendimento das regras de funcionamento do sistema internacional, que configuram a permanência e a mudança da ordem mundial, levando em conta as especificidades regionais da inserção dos países no mundo; (ii) o estudo da política externa do Brasil nos seus múltiplos aspectos desde os históricos e geográficos, tão relevantes, por exemplo, em matéria de delimitação de fronteiras e para a configuração da identidade internacional brasileira, quanto em discussões de policy para avaliar como, em distintas constelações diplomáticas, foram tutelados os interesses nacionais. À dialética de complementaridade entre a compreensão do mundo e a do país eu agregava (iii) as características, na vida contemporânea, da interação entre política interna e externa, por obra da interdependência entre os estados, delimitadora da plenitude do conceito clássico de soberania; (iv) o significado dos fenômenos de integração econômica e de cooperação entre os estados que, em múltiplas áreas da agenda internacional, explicam a multiplicação de organizações internacionais e são a fonte material das normas de mútua colaboração do Direito Internacional; (v) a continuada relevância do pensamento estratégico-militar por obra do alcance destrutivo das armas que a inovação tecnológica propicia, uma vez que o campo das relações internacionais se desenvolve à sombra da situação-limite paz/guerra e, (vi) a sua contrapartida, a da investigação das condições da construção da paz na era das armas nucleares. No trato e na elaboração destas perspectivas destacava a contribuição multidisciplinar a ser oferecida por juristas, politólogos, economistas e historiadores, numa sistematização aberta do campo, atenta à problemática dos contextos e de suas agendas.

O meu percurso de estudioso das relações internacionais tem sido, a partir destes marcos iniciais, um work in progress que vem se adensando em função da minha experiência diplomática. Com efeito, no correr dos anos e por aproximações sucessivas, dediquei-me a elaborar trabalhos explorando o alcance das perspectivas acima elencadas, a elas agregando a reflexão sobre as aspirações normativas presentes na agenda internacional, com destaque para a política internacional dos direitos humanos, levando em conta o evento inaugural representado pela Declaração Universal de 1948 e também a temática do desenvolvimento sustentável, fruto da consolidada inserção, com a Rio-92, na agenda internacional, dos problemas do meio ambiente. O trato desta temática aprofundou minha convicção sobre os méritos da interdisciplinaridade, pois as negociações da agenda do meio ambiente são, além de diplomaticamente difíceis, tecnicamente complexas e requerem a contribuição da pesquisa científica de qualidade para o seu apropriado entendimento e encaminhamento.

Devo dizer que a leitura dos trabalhos da assim chamada Escola Inglesa das Relações Internacionais, em especial de seus patronos Martin Wight e Hedley Bull, contribuiu para a minha visão do campo com o destaque por eles dado à Filosofia Política, à Histórica e aos valores. Neste sentido, seguindo a orientação de Norberto Bobbio e levando em conta, como ele diz, que a história não recomeça ex novo a cada dez anos, procurei valer-me da “lição dos clássicos”, particularmente de Hobbes, de Grócio e de Kant, que se dedicaram a pensar rumos e possibilidades para a ordem mundial, tendo em vista a multiplicidade de centros de poder na vida internacional. Neste sentido, venho destacando, com base na minha experiência, que é útil para o entendimento das relações internacionais desagregar analiticamente a agenda e diferenciar os campos caracterizadores do seu âmbito de incidência. Tenho, assim, nos meus trabalhos, procurado apontar como a leitura hobbesiana ajuda na compreensão do campo estratégico-militar, a leitura grociana na identificação do potencial de cooperação no campo socioeconômico e a leitura kantiana no esclarecimento das aspirações axiológicas da agenda internacional, levando em conta o papel do possível de uma razão abrangente da humanidade. Esta desagregação da agenda e dos campos é um caminho para entender a multifária complexidade da realidade internacional. Permite incorporar, em distintos contextos, o potencial epistemológico das elaborações provenientes de realistas, idealistas, institucionalistas, construtivistas e de adeptos da teoria crítica. Em síntese, o que venho propondo, para valer-me da multidisciplinaridade, é algo análogo à “crítica de vertentes” no estudo da obra literária que ajusta o tratamento às características da escrita, como faz o professor Antonio Candido – com quem tive o privilégio de estudar Teoria Literária e Literatura Comparada na nossa USP – ou seja, no estudo das relações internacionais examinar e avaliar de forma diferenciada as distintas especificidades da vida internacional, que não é una mas múltipla, para, deste modo, lidar com seu pluralismo ontológico.

Concluo esta exposição, que já vai longe, das razões explicativas do meu percurso de estudioso das relações internacionais, evocando o critério proposto por Isaiah Berlin para diferenciar distintos tipos de intelectuais a partir de um verso do poeta grego Arquíloco. Existem, diz Isaiah Berlin, os que relacionam tudo a uma visão unitária que funciona como um princípio organizador básico do que pensam e percebem. São os ouriços que assim articulam uma perspectiva centrípeta e monista da realidade. Outros, ao contrário, se interessam por várias coisas, perseguem vários fins e objetivos. São as raposas que, dessa maneira, articulam uma perspectiva pluralista da realidade. É o meu caso, com a ressalva de que busco integrar estas múltiplas perspectivas do estudo das relações internacionais por meio de uma dialética de mútua implicação e complementaridade como dizia o professor Miguel Reale, para lograr, com esperança neoiluminista, manter rumo e sentido de direção e não me perder na fragmentária falta de centro do pós-moderno.

O CAMPO TEÓRICO

25. A POLÍTICA EXTERNA, A PAZ E O LEGADO DA GRÉCIA CLÁSSICA (1982)[77]

I

Qual o propósito destas notas sobre a política externa da pólis, por parte de um não especialista em história, particularmente história grega e que tem do mundo clássico uma informação lamentavelmente limitada?

A história, como se sabe, exprime um diálogo entre o presente e o passado, no qual o presente retém uma significativa iniciativa. Com efeito, a história oferece modelos não só para julgar o passado, mas também para situar o momento atual, no seu vir-a-ser. É por essa razão que a seleção histórica é frequentemente conduzida por questões que o presente coloca para o passado. Basta, aliás, neste sentido, lembrar as afinidades que Toynbee enxergou entre a Guerra do Peloponeso, tal como a analisou Tucídides, e a Guerra Mundial de 1914-18, com seus desdobramentos posteriores. É preciso, por isso mesmo, começar resumindo inicialmente qual é o centro de interesses da reflexão que me proponho fazer[78].

Começo ponderando que o ponto de partida destas observações não é o da coincidência hegeliana do real com o racional. É por isso que não vejo o confronto Demóstenes e Felipe como o resultado inevitável da transformação da limitada visão e alcance da pólis pelo império de vocação universal de Alexandre e a cultura universalizadora do helenismo. Esta ótica é a da historiografia do século passado, propensa a ver – como adverte Werner Jaeger – em função do unitarismo nacional que caracteriza o século XIX, na Macedônia uma contrapartida clássica, na Grécia, do papel desempenhado pela Prússia em relação a Alemanha, e pela Saboia em relação à Itália, nos processos de consolidação e ampliação dos Estados-nacionais europeus[79].

Este ponto de partida, evidentemente, não significa que eu esteja recusando um sentido e uma direção à lição da história. Como ensina Raymond Aron: “Querer que a história tenha um sentido é convidar o homem a governar a sua natureza e tomá-la conforme a razão da ordem da vida em comum”. Não se pode saber antecipadamente, diz Aron, os caminhos da salvação, mas o homem aliena a sua humanidade se renuncia à procura e se imagina ter dito a última palavra[80].

Quais são, portanto, à luz do que foi dito o “centro de interesse” e o sentido da procura destas reflexões?

As realidades da vida internacional são políticas e sociais, e as fórmulas jurídicas que encontramos, na história dos povos, resultam de diversas circunstâncias. O termo instituições internacionais, como aponta Colliard, acentua o fator tempo – a dimensão histórica – ao realçar como direitos, obrigações e princípios, de alcance mais geral, se originam de situações específicas. O pressuposto para o funcionamento de instituições internacionais é o reconhecimento da existência de uma comunidade internacional, com um ordenamento jurídico-político que não se veja comprometido no seu alcance e abrangência por exclusividades particularistas.

A Grécia clássica – dividida em cidades distintas e independentes, porém constituindo uma comunidade mais vasta, consciente de si mesma, que por isso mesmo diferenciava o mundo helênico do mundo dos outros, o dos bárbaros, literalmente os não gregos, como se verifica pela origem onomatopaica da palavra, que designava os que não falavam grego – representa um ponto de partida para o estudo e a reflexão sobre as instituições internacionais e, consequentemente, para o tema ao mesmo tempo clássico e contemporâneo da ordem mundial, que é o da guerra e da paz e o da especificidade da competição entre unidades soberanas[81].

Em síntese, portanto, o “centro de interesse” destas observações é o estudo das modalidades históricas de organização, cooperação e conflito nas relações internacionais, como uma pergunta do presente para o passado, voltada para o futuro no sentido de buscar trilhas para “a razão da ordem da vida em comum”.

II

A análise das relações entre as cidades gregas requer, preliminarmente, um exame da dimensão específica do Direito grego, que tinha, entre as suas características, a pluralidade de sentidos dos termos e dos conceitos[82]. Georges Ténékidès observa, neste sentido, que o vocabulário grego não demarca com clareza a diferença entre o jurídico e o moral, sendo, nesta perspectiva, algo oposto à experiência romana, onde a prática da redação da fórmula pelo pretor contribuiu para a criação de uma linguagem técnica e para um Direito preciso, sistemático e formal. Para isso também contribuiu a ausência de um órgão especializado em Direito, pois tanto o órgão legislativo da pólis – a Ekklesia – quanto o órgão judiciário eram assembleias populares, que não converteram as noções jurídicas em linguagem técnica.

A ordem legal, continua Ténékidès, era fortemente ligada, na Grécia, à ideia de justiça. Esta ausência de formalismo desbordou, pois, sem dificuldades, para as relações entre as cidades, evitando um problema típico do Direito Internacional Público moderno, que é o da relação entre Direito Interno e Direito Internacional – o do monismo e o do pluralismo. Ténékidès exemplifica estas suas colocações com o uso da palavra hubris (desmedida) – que no Direito Interno era empregada para qualificar um delito contra a integridade corporal e nas relações internacionais, para qualificar o expansionismo –, a hubris ateniense[83].

A pólis, ao contrário do Estado romano, que é sobretudo territorial, não se define pelo seu contexto geográfico, mas pelo corpo dos cidadãos que a compõem. A base jurídica principal da pólis era a união pessoal o grupo humano da cidadania[84]. É por isso que Tucídides afirmou que “os homens são a cidade, não as muralhas ou os navios sem homens”[85], e Aristóteles definiu a pólis como “uma coletividade determinada pelos cidadãos”[86].

As fronteiras da pólis são, por isso mesmo, essencialmente fronteiras humanas, e é isto que tom impensável a ideia da anexação. O expansionismo, na era clássica, assume apenas a forma ateniense de cidade dominante, que impõe a sua vontade sem aniquilar as outras cidades, absorvendo-as num sistema mais vasto que, no entanto, assegura a sobrevivência das poleis[87]. A teoria da hegemonia da cidade dominante estava ligada, como observa Martin Wight, a um pressuposto genericamente igualitário dos demais integrantes do sistema de cidades. Em contraste com o sistema interestatal europeu moderno, o sistema das poleis não tinha uma concepção de hierarquia estratificada do sistema internacional e, segundo tudo indica, não existe em grego um equivalente ao termo “grandes potências”[88]. É justamente o diagnóstico de que este igualitarismo mudaria com Felipe da Macedônia, um dos pontos altos da Terceira Filípica de Demóstenes, quando este diz:

Vós fostes [atenienses] durante 73 anos os primeiros entre os gregos, os espartanos o foram durante 29 anos, os tebanos, por sua vez, tiveram algum poderio, nestes últimos tempos após a vitória de Leutra. Entretanto, nem a vós atenienses, nem aos tebanos, nem aos lacedemônios, os gregos concederam o privilégio de agir arbitrariamente[89].

Com efeito, o que caracterizou o jogo da política externa da pólis, nos séculos V e IV, era a ideia do balanço e do equilíbrio de poder. Num primeiro momento, este se caracterizou por uma diarquia instável proveniente da rivalidade entre Esparta e Atenas. Num segundo momento, a balança de poder é múltipla pela atuação de Esparta, Atenas, Tebas, Argos e Corinto, e é por isso que os demais Estados gregos empregaram todos os meios ao seu alcance para manter esse equilíbrio[90]. É esta a situação que Demóstenes desenvolve e descreve no seu Pelos megalopolitanos, ao discutir os princípios da política ateniense:

Os tebanos se enfraquecerão se os orquômenos, téspios e plateus se erguerem de suas ruínas, e Esparta, de seu lado, se recuperará se submeter a Arcádia e destruir Megalópolis. Tomemos, pois, cuidado para que o crescimento do poderio de Esparta não seja mais rápido do que o declínio de Tebas e que o fortalecimento dos espartanos não seja demasiado, ao exceder, contra os nossos interesses, o declínio de Tebas[91].

Essa clara e sutil percepção de Demóstenes, como diz Hume, no seu “Of the Balance of Power”, do jogo do equilíbrio de poder como critério organizador das relações internacionais, é precisamente o que Felipe pretendia destruir[92] ao impor como um vigoroso outsider a paz por uma monarquia de vocação imperial, em substituição ao jogo das poleis.

É o que aponta Demóstenes, para voltar à Terceira Filípica, quando afirma:

Todos os atos injustos que puderam ser cometidos, seja pelos espartanos durante estes trinta anos, seja pelos nossos ancestrais em setenta anos, não se igualam, atenienses, aos males que Felipe infligiu aos gregos nestes menos que treze anos desde que emergiu de sua obscuridade, ou, dita de outra forma, não comportam comparação[93].

Após descrevê-los, Demóstenes arremata, expondo a visão de Felipe, com as próprias palavras de Felipe: “Eu estou em paz com aqueles que estão querendo escutar-me” [94].

E este alguém, diz Demóstenes, não é um grego, nada tem em comum com os gregos, não sendo sequer um bárbaro de origem honrosa. Por isso mesmo, era um pretendente ilegítimo à hegemonia[95].

Qual é a razão profunda desta resistência de Demóstenes à paz pelo império, em substituição ao jogo do equilíbrio de poder prevalecente até então? Por que ele não vê, em Felipe, um realizador do ideal pan-helênico, tal como propôs Isócrates, que precisamente convidou Felipe a liderar um movimento pela unidade grega contra o mundo não grego, partindo do pressuposto de que o equilíbrio de poder não evitaria a competição entre as cidades e que estas, tendo sido reduzidas pelo infortúnio a um mesmo nível, estariam inclinadas a aceitar os benefícios da unanimidade, em substituição à tradicional competitividade?[96]

Era essencialmente cívica a virtude grega na pólis clássica. Ela se traduzia na capacidade de bem governar através da lei (nomos), elaborada coletivamente pela cidadania na praça pública. A lei era o único fator a limitar a liberdade do cidadão. Mestre das leis e obediente às suas prescrições, o cidadão era o corpo da pólis, participando diretamente do poder. Daí o apego do homem grego à independência de sua pólis. Neste contexto, era evidente que a soberania de um Estado estrangeiro seria destruidora da harmonia entre o cidadão e a comunidade e para escapar à tirania, aponta Ténékidès, que o cidadão protege a sua cidade da cidade tirana que a pretende submeter[97].

Daí a importância, como diz Aristóteles na Política, de um número suficiente de cidadãos para assegurar à cidade a sua plena independência[98]. Daí também a razão pela qual Demóstenes, ao insistir na democracia, chama a atenção, do ponto de vista da organização do sistema das relações internacionais, para a relevância da homogeneidade dos regimes políticos dos Estados que o integram, ponderando que esta homogeneidade oferece melhores condições para o funcionamento do sistema das relações internacionais do que a heterogeneidade, para usar a terminologia de Raymond Aron[99].

Com efeito, diz Demóstenes no Pela liberdade de Rodes:

Não receio dizer que acho melhor ter como inimigos todos os gregos organizados em democracias do que tê-los como amigos sob um regime oligárquico. Pois, se eles [gregos] forem livres, vós não tereis dificuldades de fazer a paz com eles, desde que isto seja o vosso desejo, enquanto que sob um regime oligárquico, a amizade deles não me parece segura. Não pode haver sentimentos em comum entre oligarquia e democracia, entre regimes assinalados pelo desejo de poder e regimes que têm como objetivo o viver igualitário[100].

Neste sentido, Demóstenes retoma um tema discutido por Tucídides no Livro V da História da guerra do Peloponeso, quando este explica o jogo da formação ou mudança das alianças – os mantineus se aproximando de Argos e Argos de Atena pela sua constituição democrática, e os beócios mantendo a sua fidelidade a Esparta pelas afinidades existentes entre regimes oligárquicos. A razão, como aponta Ténékidès, da preferência pela homogeneidade dos regimes políticos na formação de alianças é clara: a identidade de concepções sobre as relações entre o homem e o poder cria uma solidariedade mais estreita entre cidadãos de diferentes Estados convocados para uma tarefa comum de cooperação[101].

III

Discutidos estes aspectos, a saber: o papel do Direito na Grécia clássica como elemento esclarecedor da relação entre o interno (a democracia) e o externo (o jogo do equilíbrio de poder) e as razões de ordem geral pelas quais Demóstenes se opôs a Felipe, vendo nele um desagregador do sistema das relações internacionais da pólis clássica, cabe agora explicar como e por que se formou este sistema.

Platão, no Livro II da República, explica que a pólis se origina da impossibilidade de o indivíduo atender, isoladamente, às suas próprias necessidades. Dando sequência ao seu raciocínio, Platão vai além da constituição da pólis para mostrar a necessidade de trocas entre as cidades, uma vez que a autarquia econômica é uma quase impossibilidade. Por isso mesmo, os homens precisam trazer de uma cidade para outra o que é necessário, razão pela qual devem produzir não apenas para o consumo doméstico, mas também para a exportação[102]. A divisão do trabalho e a troca está, portanto, como explica Platão, na origem da cidade e na criação do sistema das relações internacionais da comunidade grega[103]. Num primeiro momento, na antiga Grécia este sistema de trocas era inseguro e anárquico, prevalecendo a lei do mais forte e, com ela, a pilhagem em terra e a pirataria no mar, como nos descreve Tucídides no Livro I da Guerra do Peloponeso: “O indefeso das moradias e a insegurança das comunidades faziam com que toda a Grécia andasse em armas”[104].

Com o tempo, as exigências das trocas colocaram a necessidade de harmonizar estas relações, e são estas as bases econômicas do sistema inter-helênico do período clássico. Entre as condições para a harmonização destas relações pode-se mencionar:

1. o término da pilhagem em terra;

2. o combate à pirataria no mar;

3. a moldura institucional para contatos permanentes;

4. normas protetoras dos estrangeiros e

5. modos de conclusão de tratados internacionais[105].

Para a formação desta ordem jurídica internacional – o “Direito comum da Grécia”, nas palavras de Tucídides[106] – muito contribuiu a existência de deuses comuns a todos os gregos – como lembra Tucídides, “deuses aos quais comunalmente adoram todos os gregos e nos mesmos altares”[107].

Esta unidade religiosa e cultural, geradora de consequências jurídicas integradoras, pode ser exemplificada na posse e edificação comum do Santuário de Delfos, sede do oráculo de Apolo e da Liga Anfictiônica, que já foi comparada como algo equivalente, na cristandade ocidental, a um sínodo eclesiástico, e no Santuário de Olímpia, onde se realizavam a cada quatro anos os jogos olímpicos. A isto se pode agregar Homero como um legado cultural e linguístico comum a todos os gregos[108].

Em síntese, o sistema inter-helênico das poleis tinha uma língua comum, uma religião comum e uma crença comum quanto à sua origem sanguínea, descendentes que se consideravam os gregos de Helle, de cujos três filhos se originaram as tribos dos eólios, jônicos e dóricos[109]. Neste sentido, era um sistema muito mais integrado do que, por exemplo, o atual sistema internacional, ou mesmo subsistemas regionais como o latino-americano ou o árabe, pois a cultura comum significava, para usar as concepções de K. W. Deutsch, uma possibilidade de comunicação facilitada por um repertório compartilhado de significados, repertório esse que, pela sua dimensão comum, conferia um status privilegiado e um grande peso no processo decisório às mensagens e imagens helênicas[110].

Os discursos de Demóstenes, como lembra Jaeger, tinham como destinatários não apenas Atenas, mas toda a Grécia, e visavam à elaboração de um pan-helenismo de signo diferente do de Isócrates, posto que tinha como nota a união grega contra Felipe[111].

Compreende-se, neste contexto pan-helênico, a razão pela qual o tratado grego era um ato solene, que exigia o juramento para ter força obrigatória. O juramento tinha como efeito colocar o acordo sob a proteção e a garantia da divindade – garantia não desprezível, dada a religiosidade comum de uma sociedade na qual o crime, antes de surgir como lesão social, era considerado ofensa aos deuses.

Os gregos entendiam, como descreve Tucídides no Livro VII da Guerra do Peloponeso[112], ao se referir à expedição de Sicília dos atenienses em 415-413, e ao discutir o rompimento de tratados, que a mudança da fortuna era uma consequência direta e inevitável de uma ilegalidade.

O ponto alto da integração política desta cultura comum é a resistência à invasão persa, a Xerxes – o que se verifica até terminologicamente, pois a Liga contra os persas foi denominada, como observa Wight, simplesmente os helenos e não mais especificamente “os lacedemônios e os seus aliados” ou “os atenienses e seus aliados”, nome oficial respectivamente das duas grandes ligas (Symaquias), que marcam a política internacional da Grécia no século V[113].

É por isso que Platão, n’A República, considerava que, quando os gregos lutavam contra os bárbaros, eles estavam verdadeiramente em guerra e se batiam contra inimigos, observando, no entanto, que quando a luta ocorria entre os gregos, que pela sua natureza e origem eram amigos, tratava-se de uma luta de facções – uma guerra civil[114].

IV

Qual é o lastro de realidade histórica desta reflexão de Platão a respeito da distinção entre amigos – os gregos – e inimigos – os bárbaros? A atitude do nacional em relação ao estrangeiro é sempre uma medida importante para aferir a dimensão da abertura, ou do fechamento particularista, de um sistema internacional no jogo de interação entre unidades soberanas. A promoção da solidariedade inter-helênica e internacional levou, na Grécia clássica, a instituições protetoras e tuteladoras dos estrangeiros em virtude, como diz Glotz, do alargamento dos interesses das poleis no século V[115].

Michel de Taube discute o direito dos estrangeiros como parte integrante do direito comum a todos os gregos, apontando a existência de uma certa esfera de direito reconhecido em relação a todo cidadão grego, como simples particular, em toda a extensão da Grécia e de suas colônias. Existiam convenções entre as cidades, proibindo-as de atentarem arbitrariamente contra a pessoa ou bens de um estrangeiro, cidadão da pólis, parte contratante da convenção. E a concessão de justiça (dikaia dokia) pela pólis a cidadão de outra pólis [116].

Esta concessão de justiça assume várias formas e modalidades institucionais, entre as quais cabe mencionar, em primeiro lugar, a instituição da proxenia. Os proxenos eram cidadãos encarregados de proteger em todas as relações na pólis os cidadãos de outra pólis. O proxeno era o patrono de uma cidade e o protetor dos seus membros, exercendo certas competências consulares e diplomáticas. Tem a sua origem no Direito Costumeiro e provém da hospitalidade privada, que o contém em germe. Posteriormente, os proxenos passaram a exercer as suas funções em virtude de convenções ou decretos. Intermediário entre a cidade à qual pertence e a que o nomeia, o proxeno representa esta última nas assembleias, nos tribunais, diante dos deuses[117].

Naturalmente, os proxenos não eram agentes de negociação diplomática no sentido moderno e político do termo. Quando havia necessidade de discutir assuntos públicos entre as poleis, estas enviavam embaixadores (angelos, presbys), como se vê claramente em Tucídides e nos discursos de Demóstenes. Os embaixadores expunham os pontos de vista da sua pólis nas assembleias. Neste sentido, pode-se dizer que uma das características do sistema inter-helênico era a diplomacia aberta, que visava também alcançar a opinião pública, o que é compreensível no contexto da tradição democrática de um povo sociável e sensível ao amor-próprio. Demóstenes, na sua luta contra Felipe, como já foi dito, visava também mobilizar a opinião pública helênica, num sistema internacional caracterizado por uma diplomacia aberta, que lembra, nas suas aspirações, as propostas do presidente Wilson, por ocasião da redação do Pacto da Sociedade das Nações.

É evidente, por outro lado, voltando à proxenia, que os proxenos ajudavam a mobilizar a opinião pública, e é por isso que os proxenos espartanos, em Atenas, eram espartanizadores, assim como os proxenos atenienses em Careira eram os líderes da facção democrática[118], representando desta maneira a força do que hoje chamamos o transnacionalismo de empresas, partidos, ideias e religiões.

Outra modalidade de concessão de justiça era a isopoliteia – individual ou coletiva –, que era o reconhecimento, por tratado internacional, da igualdade de praticamente todos os direitos civis, entre os cidadãos das partes contratantes[119].

Também pode-se mencionar a simpolitia – bem mais rara –, que era uma concessão não apenas de direitos civis, mas também de direitos políticos, sob condição de reciprocidade, aos cidadãos das partes contratantes[120], o asylia, que era a garantia conferida à propriedade privada estrangeira contra a eventualidade de apropriações praticadas por cidadãos de outro Estado, exercendo o direito de represálias[121]; os symbola, que eram tratados que ofereciam garantias de segurança jurídica e judiciária em favor dos comerciantes – de suas pessoas e bens – quando se encontravam em portos estrangeiros[122].

São estas instituições de Direito Internacional (ou Intermunicipal) Privado da antiga Grécia que, como aponta Taube, pela sua influência no plano das relações de Estado a Estado, ofereceram elementos que serviram de base para tomar de Direito Público a solução pacífica de controvérsias entre as poleis. Daí notadamente a mediação e a arbitragem[123].

V

Se a impossibilidade de autarquia econômica a pólis levou às trocas e à tutela de estrangeiros, conforme foi visto, o problema da segurança levou a alianças para a defesa comum, algumas das quais com notas de um federalismo incipiente, que é uma das características interessantes do sistema inter-helênico[124].

A terminologia grega para essas associações de natureza federativa é muito imprecisa. O termo geral mais vago é Koinon (plural Koina), que se aplica aos agrupamentos mais variados e que pode ser aplicado a qualquer coisa que indivíduos ou Estados tem em comum[125].

Symacchias (associações de combate) são alianças ofensivas ou defensivas – na moldura de um ato jurídico, acobertadas pela garantia de uma divindade. Os gregos, segundo Ténékidès, designavam symacchias à união de Estados que tinham órgãos comuns (administrativos, judiciários etc.). Na verdade, são formas confederativas como a Confederação Peloponesa, a primeira e a segunda Confederações Atenienses.

A Confederação de Delos – formada em 477 – é a primeira symacchia ateniense que comporta um paralelo, no seu momento inicial, com a Commonwealth britânica, dada a multiplicidade de regimes no seio da união. Foi através dela que Atenas exerceu a sua hegemonia e a sua hubris. A nova Liga Ateniense do século IV foi diferente da primeira no espírito e na lei, posto que permitiu um jogo mais livre de forças federativas, tendo, além dessa nota, como objetivo a salvaguarda da paz, e não apenas a oposição ao arbítrio de Esparta. Ela desaparece nas lutas com Felipe da Macedônia e a pergunta que cabe fazer agora, no contexto desta exposição, é retomar ao porquê do alcance mais amplo da oposição de Demóstenes a Felipe. Em outras palavras: por que a Liga imposta por Felipe aos gregos em Corinto era destrutiva do sistema inter-helênico?[126] A monarquia macedônia – que entra na história da Grécia depois de Felipe II, após a vitória de Cheroneia (338), quando Felipe reúne os delegados das cidades gregas e lhes impõe uma liga de cidades – era uma monarquia hereditária, militar e pessoal. Era um regime onde o Estado se confundia com a pessoa do rei. Era um Estado de base territorial, que podia se alargar pela conquista e pela anexação, tendo, por isso mesmo, vocação imperial. Era, portanto, um regime que nada tinha a ver com as poleis, e é por isso que Demóstenes se opôs com vigor a algo destrutivo do sistema inter-helênico.

Esta natureza pessoal do poder evidenciou-se a seguir com Alexandre, e pode ser exemplificada pelo juramento de obediência que exigiu dos gregos. Este juramento era um compromisso contrário ao princípio fundamental de liberdade do cidadão e da tradição política grega, profundamente oposta ao poder pessoal. No caso de Alexandre, a dimensão pessoal do poder foi também estimulada pelos exemplos orientais do modelo do Grande Rei[127].

O Grande Rei nada tinha a ver com a chefia hegemônica ateniense, tal como nos descreve Tucídides: “Os atenienses exerceram a princípio a hegemonia sobre os aliados, sendo estes independentes e participantes nas assembleias gerais”[128]. O Grande Rei, que foi Alexandre, sugere o despotismo, ainda que esclarecido pela vocação universalizadora da cultura grega.

Torna-se claro, portanto, por que a Macedônia não podia realizar o ideal pan-helênico proposto por Isócrates, que, como Kant (e os pós-kantianos), não encontrou, como lembra Wight, quem no plano prático operacionalizasse o seu projeto de paz perpétua[129].

VI

Dito isto, quais são, em síntese, as conclusões a que se pode chegar? A tendência das cidades gregas, de se aliarem e de se confederarem, revela-se durante todo o curso da história grega. Estas tendências associativas revelam dois fatos importantes: (a) a vontade de união; e (b) a resistência à integração total.

A vontade de união provém da interdependência de fato econômica e militar – e da consequente necessidade de cooperação. Por outro lado, a resistência à integração total tem a sua raiz no esforço de impedir a ruptura do equilíbrio em benefício de uma cidade poderosa, que tende a monopolizar os benefícios da associação.

Daí, como aponta Ténékidès, os princípios de autonomia, participação e objetivo comum, a identidade de objetivos só podendo ser assegurada pela participação e pela autonomia, duas notas distintivas da democracia que favorecem a liberdade como participação[130].

Estes princípios, diga-se de passagem, retêm uma importante atualidade – num sistema internacional como o de hoje, caracterizado precisamente de um lado pela disjunção entre ordem e poder, evidenciada pela diminuição do poder hegemônico das grandes potências, que gera a necessidade da negociação e do acordo; e de outro, pela interdependência, que requer a cooperação[131]. Daí a pertinência não só no plano dos valores, mas também dos fatos da lição grega.

No plano dos valores, convém realçar, na experiência grega, a interação entre o interno e o externo, pois a democracia é vista, graças ao controle dos cidadãos sobre a política externa (a diplomacia aberta), como uma garantia contra-ataques diretos ou indiretos à autonomia. Existe, pois, uma relação política entre a afirmação do princípio democrático nas relações entre as cidades e a afirmação do princípio democrático no interior das cidades e por isso que, na Grécia, como lembra Ténékidès, existia a antítese entre federalismo (integração por associação) e imperialismo (associação não consentida ou a paz pelo império)[132].

Em outras palavras, o desaparecimento da ideia de pólis no sistema inter-helênico e a sua substituição e absorção no contexto mais amplo da paz pelo império tinham como significado o fim da democracia e o fim da política como a mais alta expressão da existência humana.

O legado da Grécia clássica, para uma ética das relações internacionais, traduzia-se, pois, numa oposição ao desmedido da extensão territorial e da expansão política, que trazia consequências maléficas para o equilíbrio – virtude grega por excelência – da sociedade internacional e das sociedades nacionais[133].

É sabido, por outro lado, no plano da história – e convém dizê-lo claramente para não incidir em irrealismo – que as tendências federativas na Grécia clássica pressupunham um equilíbrio muito difícil de obter entre a autonomia das cidades e a ação comum no plano externo. Este equilíbrio, além de difícil, era precário. Basta lembrar, neste sentido, que do século V a 338 a.C., Atenas não conhece um período de paz de extensão superior a cinco anos. A paixão da supremacia de Atenas, Esparta, Tebas e Macedônia encontrou na obsessão da independência e autonomia das demais cidades um limite[134].

É curioso, neste sentido, observar que as confederações do período helenístico (séculos III e II) corresponderam mais ao ideal igualitário, acima descrito, do que as do período clássico. Nestas, a propensão à hegemonia da cidade preponderante – notadamente Esparta e Atenas – gerou a resistência das demais, resistência esta que foi fator de conflito e desagregação dos esforços associativos[135].

O sucesso das confederações do período helenístico – nas quais as poleis associadas eram autônomas de fato e de direito – talvez se deva, como lembra Ténékidès, ao fato de que as comunidades que se associavam tinham tido, no período clássico, uma modesta participação na vida da Grécia. Eram, por isso, obscuras e pouco urbanizadas, não tendo jamais alcançado a orgulhosa independência que caracteriza a pólis clássica[136].

Hesíodo, em Os trabalhos e os dias (225-227), observa que a cidade governada com justiça vê florescer a paz, que o poeta descreve nos seus efeitos positivos[137]. Como alcançar esses efeitos positivos?

Parafraseando Raymond Aron, na sua análise de Tucídides[138], diria, concluindo, que estas observações sobre a política externa da pólis colocam um dos problemas permanentes para a paz no plano internacional, que é o da coexistência de unidades políticas que se desejam independentes, que pertencem a uma mesma esfera de civilização e que almejam escapar à lei da selva sem se submeter à de um tribunal, à de um árbitro ou à de um senhor. A tentativa de regularizar esta coexistência por meio de tratados de paz, declarações de guerra, tratamento de embaixadores, de prisioneiros, obrigações de aliados e neutros, no contexto de esforços federativos – que são o objeto de todo Direito Internacional Público – tem um limite na especificidade da competição pelo poderio de unidades soberanas. Nesta especificidade, atua em cada momento histórico a relação de forças que explica, na experiência grega, os sucessos e insucessos que levaram à paz e à guerra.

Desta experiência, no entanto, apesar de seus insucessos, deriva um repertório de princípios e colocações válidas, nos planos interno e internacional, para quem vê na democracia interna e externa algo melhor do que a paz pelo império. É este o argumento de Demóstenes e a razão pela qual, apesar de seu insucesso histórico no confronto com Felipe, o seu discurso (logos) mantém uma viva e apaixonante atualidade[139], num mundo como o atual, caracterizado pela cisão entre ordem e poder, que só alcançará a paz e o entendimento pela negociação.

26. OS DILEMAS DA SOBERANIA (1982)[140]

Introdução

As realidades da vida internacional são políticas, econômicas, sociais e religiosas, e as instituições jurídicas que as disciplinam, encontradiças na História dos povos, resultam de diversas circunstâncias e fatores que obedecem a uma dinâmica cujo sentido concreto a pesquisa histórica frequentemente esclarece e ilumina. Tal é o caso da soberania, que é um conceito ligado, na sua origem, ao processo de consolidação dos Estados nacionais e de seu mútuo inter-relacionamento na Europa moderna. Creio, por isso mesmo, que um exame do tema soberania, nos planos interno e externo, requer, como passo prévio, um amplo horizonte histórico. É a partir deste horizonte, construído com base na indicação de distintas formas pelas quais se tem configurado, no tempo e no espaço, a organização da vida internacional – e que servem como contraponto analítico que pretendo examinar os dilemas da soberania no mundo contemporâneo. Estes dilemas, provenientes de novas realidades e de novos problemas, típicos do século XX, estão ligados, de um lado, às necessidades e concomitantes dificuldades de cooperação intergovernamental, e de outro, à expansão, em escala universal, do fenômeno do transnacionalismo.

I

Roma: a paz pelo Império

Na Antiguidade, exceção feita à experiência da Grécia clássica – dividida em cidades distintas e independentes, porém consciente de si mesma enquanto uma comunidade mais vasta[141] –, o que caracterizou a vida internacional foi o jogo de dominação contra dominação. Este jogo culminou numa ordem mundial instaurada por Roma, que se converteu num paradigma histórico do conceito de paz pelo Império. Com efeito, a consolidação do domínio de Roma traduziu-se, no âmbito geográfico de sua jurisdição, na pax romana, que produziu, por sua vez, a solução do jus gentium, um bom exemplo daquilo que Vico entendia como a humanitas da experiência jurídica romana.

Na sua origem, o jus gentium era um estatuto jurídico dos estrangeiros, enquanto tal distinto do jus civile. Em síntese, o jus gentium não era uma ordem superior ao Direito Nacional, mas sim uma extensão do Direito Nacional Romano, que passava a tutelar e a proteger os estrangeiros, no âmbito dos domínios romanos, a fim de disciplinar certos conflitos suscetíveis de aparecerem, seja entre os próprios estrangeiros, seja nas relações estes com os cidadãos romanos.

Idade Média: fragmentação do poder e unidade religiosa

O declínio e término do Império Romano levaram a uma situação oposta: à fragmentação do poder na Europa. É por essa razão que, na Idade Média, a realidade política europeia caracterizou-se por poderes localmente limitados. Estes; no entanto, sentiam-se vinculados, uma vez que tiveram vigência naquela época, de um lado à maneira de Dante Alighieri, a concepção do imperium mundi, inspirada na experiência de Roma; e de outro lado, a de uma comunidade de valores religiosos – a Republica Christiana. Daí, respectivamente, as instituições do Sacro Império e do Papado. Do ponto de vista jurídico, a comunidade internacional da Baixa Média estava regida por duas ordens diferentes:

1. No interior do Sacro Império vigia o Direito Romano, e subsidiariamente o Direito Canônico e o Direito Feudal; e

2. Nas relações entre o Império e as comunidades situadas as fora dos seus limites, prevalecia uma certa consuetudo communis – um Direito Costumeiro, extremamente rudimentar, pois o localismo do poder e da vida não fez prosperar os contatos entre comunidades distantes.

As transações comerciais eram disciplinadas pela lex mercatoria, que era um Direito Profissional Autônomo, criado pelos comerciantes – sobretudo os da Itália do Norte. A lex mercatoria era privada na sua origem e internacional no seu escopo, pois as normas eram comuns aos que participavam dessas atividades negociais.

II

Idade Moderna: soberania e razão de Estado

Na Idade Moderna o conceito de unidade e comunhão e a realidade da fragmentação do poder viram-se substituídos pelo aparecimento do Estado, que trouxe como consequência a predominância ostensiva do político no plano internacional. O Estado Moderno – que resultou da centralização administrativa, do protecionismo econômico, do aparecimento de exércitos permanentes e regulares e do cisma religioso – gerou, no seu processo de consolidação, a ideia de que o Estado teria a capacidade de concentrar em torno de si as aspirações morais dos homens num determinado território.

A justificação jurídica desta realidade política, econômica e social estruturou-se em torno dos conceitos de soberania e razão de Estado. O objetivo estratégico do conceito de soberania desenvolvido por Bodin e Hobbes era o de consolidar a territorialidade do Estado. Só a habilidade e a capacidade de governar limitariam efetivamente o poder do soberano no seu território. Daí também, no plano internacional, o aparecimento do princípio da razão de Estado, desenvolvido por Maquiavel, que se traduzia no não reconhecimento de uma ordem superior, transcendente, como instância à qual o Estado e o seu soberano deveriam sujeitar-se, na totalidade de suas manifestações. O último grande crítico da noção de soberania que acompanha o processo de consolidação do Estado Nacional na Europa foi Leibniz, que a tomava como um conceito descritivo, entendendo-a como um padrão comparativo, e não como um absoluto.

Todo o esforço teórico do século XVII, como aponta Gierke, desenvolve-se no sentido de destruir, no plano das ideias e da prática, os collegia medievais existentes abaixo do nível do Estado e as autoridades universais existentes acima do Estado. Daí, no plano interno, a estatização do Direito, e no plano internacional o esfacelamento do sistema medieval, baseado num Direito das Gentes entre os cristãos latinos, que encontrava na instituição do Papado uma autoridade superior aos poderes locais.

O Estado Moderno e a Paz de Westfália

Tudo isso deu margem ao aparecimento de uma nova concepção do sistema internacional, que se formalizou na Paz de Westfália (1648). Esta representou a consolidação de uma ordem mundial constituída exclusivamente pelos governos de Estados soberanos. Estes teriam liberdade absoluta para governar um espaço nacional – territórios – podendo entrar em acordos voluntários – tratados para regular as relações externas e intraconexões de variados tipos.

De acordo com a Lógica de Westfália, os governos eram soberanos e iguais por fiat jurídico, e não em virtude de uma autoridade superior, e a lei e a ordem teriam como fundamento a vontade dos governos e a percepção recíproca dos seus interesses comuns. Em outras palavras, a Lógica de Westfália vislumbrava a possibilidade de uma harmonia, que seria fruto da ação descentralizada dos Estados, pois entendia possível que do entrechoque dos interesses particulares dos Estados, cada um obedecendo à sua razão de Estado, surgiria o interesse geral da comunidade internacional. O equilíbrio mecânico do poder, portanto; baseado na ação individual dos Estados entendidos como atores únicos da ação política, seria o princípio organizador das relações internacionais em oposição à ideia medieval de monarquia universal, fundamentada numa concepção hierárquica de toda a sociedade.

Do novo sistema, caracterizado pela coexistência de uma multiplicidade de Estados soberanos, cuja segurança individual resultaria ou de sua capacidade de autodefesa ou de alianças específicas com outros Estados, deriva a teoria tradicional de soberania. Esta foi construída tendo como princípio, de um lado, a concepção de um poder originário, que não resulta de nenhum outro, do qual teria obtido o seu título; e de outro, a concepção de um poder supremo, que não teria outro poder igual ou concorrente. A teoria tradicional de soberania, portanto, significa o caráter supremo do poder estatal que se traduz externamente pela ausência de subordinação a qualquer autoridade estrangeira, a não ser por via de consentimento, expresso em tratado, e internamente pela predominância do Estado sobre o poderio de quaisquer grupos ou indivíduos, dentro do âmbito de seu território. Em síntese, portanto, um poder incondicionado (dimensão positiva), que não se subordina a nenhum outro (dimensão negativa).

A Lógica de Westfália e a teoria tradicional de soberania geraram o Direito Internacional Clássico, baseado em normas de mútua abstenção, que tiveram condições de regular uma sociedade internacional, de membros pouco numerosos e de relacionamento pouco diferenciado, que se colocavam uns em relação aos outros de forma mais ou menos justaposta. Para este Direito Internacional Clássico, o Estado, como dizia Hegel, era a última instância, uma vez que as nações só se uniriam pela contribuição que dão à História da humanidade.

Dificuldades da Lógica de Westfália

Existem, no entanto, problemas que, num primeiro momento, comprometeram e, num segundo, corroeram a lógica da ordem mundial baseada nos princípios da Paz de Westfália. Entre outros problemas, cabe mencionar, inicialmente, a tensão, nunca superada, entre a igualdade na teoria e a desigualdade de fato. O segundo problema que convém apontar é a precariedade de um sistema de segurança que carrega no seu bojo a incerteza de uma paz cujo equilíbrio depende de cálculos incertos de vantagens dos líderes de governos rivais. A isso agrega-se a dificuldade de uma lógica coletiva, baseada apenas na ação descentralizada dos Estados, com um número muito grande de centros autônomos e semiautônomos de decisão.

Se a estas dimensões da vida internacional de natureza mais ostensivamente política adicionar-se as relações econômicas, é fácil compreender como a estrutura do sistema internacional se toma ainda mais complexa e difícil de ser interpretada exclusivamente com base nos esquemas da lógica de Westfália. São algumas dessas dificuldades que pretendo agora examinar, como condição para poder analisar o problema e os dilemas da soberania no mundo contemporâneo.

III

O Estado Liberal e a ordem mundial

Já no século XIX, com a internacionalização da economia e com o liberalismo, que aspirava ao livre-comércio, a ideia de Estados autônomos e autossuficientes tornou-se irreal. Entretanto, como essa época era a do Estado Liberal – preocupado apenas com a defesa externa, a ordem interna e a administração da justiça –, a internacionalização não se refletiu com tanta clareza no Direito Público Interno e Internacional. De fato, uma das aspirações do Estado Liberal e dos interesses que o sustentavam era livre-comércio não limitado pela atuação dos mecanismos estatais. Por essa razão, foi-se expandindo, por meio da ação dos particulares, nesse período, o intercâmbio universal.

Tal processo de expansão do comércio e da navegação por meio da iniciativa privada provocou, com maior frequência, um relevante problema no plano jurídico, que é o do relacionamento entre ordenamentos. Esse problema do relacionamento surgiu tendo em vista o transnacionalismo da ação privada, pois tornava-se necessário criar um sistema para determinar a legislação aplicável às relações privadas, cujos elementos pessoais, reais e formais, estão vinculados a diferentes Estados. Daí o desenvolvimento do Direito Mercantil Internacional como um dos ramos do Direito Internacional Privado, cuja finalidade é determinar a lei aplicável a cada uma das instituições de comércio e de navegação, quando da presença, numa mesma relação, seja de indivíduos com diferentes nacionalidades e domicílios, seja de atos realizados em diferentes países, seja ainda de coisas – como é frequente nas mercadorias destinadas a movimentar-se através de fronteiras – posto que isto torna concebível a possibilidade da aplicação de duas ou mais legislações, das quais só uma pode receber aplicação efetiva, a cada relação comercial, ou pelo menos a cada um dos seus elementos.

A Pax Britannica e o Concerto Europeu

No século XIX, esta expansão do comércio internacional conviveu com a Lógica de Westfália; graças à ordem de fato que era produto da Pax Britannica. A Pax Britannica, politicamente viabilizada pelo Concerto Europeu e militarmente sustentada pela Royal Navy, foi financiada pela City britânica e facilitada, na perspectiva administrativa, pelo colonialismo e pela centralização do império otomano, austro-húngaro e russo, que, em conjunto depois da independência dos países da América, impediram o aparecimento de novos Estados e, portanto, de novos centros autônomos de decisão.

A tensão no plano da realidade entre a igualdade na teoria e a desigualdade de fato foi amainada, do ponto de vista do sistema internacional, pela Pax Britannica, pois esta carregava no seu bojo as condições políticas de uma paz que era fruto do equilíbrio de uma acomodação diplomática, que levava em conta as assimetrias do poder, uma vez que não havia disjunção entre o poder positivo e real das grandes potências e a ordem mundial que dele derivava.

Em outras palavras, a grande sabedoria da visão conservadora, mas flexível, do Concerto Europeu foi a de montar uma ordem internacional baseada num quadro comum de referência quanto àquilo que era aceitável, ou inaceitável, pelas grandes potências a partir de uma interpretação comum sobre as relações de poder então vigentes.

O Pacto da Sociedade das Nações

O esgotamento das virtualidades do Concerto Europeu levou à Primeira Guerra Mundial, e dos seus escombros surgiu uma tentativa de propor uma ordem mundial de natureza diferente daquela anterior, que se baseava na Lógica de Westfália e na Pax Britannica. O Pacto da Sociedade das Nações propôs a criação de uma ordem internacional de aspiração universal, que procurou formalmente regular as relações entre os Estados de acordo com certos princípios, entre os quais os da segurança coletiva, o da solução pacífica de controvérsias, o da jurisdição internacional e o do desarmamento. Tais princípios evidentemente representavam, nas suas aspirações, um esforço de, através da cooperação internacional, limitar consensualmente o arbítrio dos Estados no exercício de suas competências soberanas.

Pari passu com esta transformação no plano internacional, surgiram, depois da Primeira Guerra Mundial e em parte como consequência dos processos por ela desencadeados, significativas mudanças nas pautas de funcionamento interno dos Estados em relação à sociedade civil. É no momento inicial do Estado Intervencionista, que passa a: (i) regulamentar a economia; (ii) assumir, através de empresas públicas e sociedades de economia mista, funções e tarefas econômicas; e (iii) delimitar, através de normas imperativas, o campo da liberdade contratual privada. Uma das consequências do Estado Intervencionista foi a elaboração, por parte de cada país, de um complexo regime geral de importações e exportações, subordinado aos objetivos internos do Direito Público Econômico, de assegurar o crescimento econômico, manter o pleno emprego e regulamentar a conjuntura.

O transnacionalismo da ação privada, que no século XIX foi disciplinado pelo desenvolvimento do Direito Mercantil Internacional e que atuava obedecendo ao princípio da liberdade e autonomia da vontade dos particulares, viu-se, portanto, limitado e cerceado pelo aparecimento de normas públicas imperativas no plano interno. Estas geraram, pela ausência de mecanismos de cooperação entre os Estados no plano internacional, o protecionismo e a autarquia.

Não é este o momento de discutir o insucesso inicial destas tentativas de alteração da Lógica de Westfália, consubstanciadas no Pacto da Sociedade das Nações e nos seus desdobramentos. Em poucas palavras, no entanto, creio que se pode dizer que o fracasso da proposta da Liga das Nações revelou a incapacidade dos ingleses e dos franceses de assegurarem, no plano econômico e político, uma ordem em escala internacional, sem o apoio dos Estados Unidos, da Alemanha, da União Soviética e do Japão.

As Nações Unidas e a Pax Americana

O término da Segunda Guerra Mundial levou, com a ONU, a uma nova tentativa de constitucionalização da ordem internacional. Esta nova tentativa contou com o decidido apoio dos Estados Unidos, que surgiram no segundo pós-guerra como o protagonista preponderante do sistema internacional, dotado de recursos de poder suficientes para assegurar – ao contrário do que ocorreu com os ingleses e os franceses no período da Sociedade das Nações – uma nova ordem: a da Pax Americana. Politicamente, no seu momento inicial a Pax Americana caracterizou-se pela Guerra Fria (conflito Leste-Oeste), travada dentro e fora da Organização das Nações Unidas. Economicamente, a Pax Americana buscou montar os mecanismos de mútua cooperação, cuja inexistência no entreguerras tinha contribuído para a autarquia e o protecionismo. Daí o Fundo Monetário Internacional e o GATT como organizações que, no sistema de especialização e descentralização previsto na Carta da ONU, colaboraram tanto para estimular o intercâmbio internacional – sobretudo entre os países desenvolvidos de economia de mercado – quanto para a abertura do espaço interestatal à livre circulação econômica das forças transnacionais.

Nos anos 60 e 70, a passagem da Guerra Fria para a détente; o processo de descolonização; a recuperação econômica tanto europeia quanto japonesa; o controle pelos países exportadores de petróleo de um recurso escasso e importante para a vida econômica mundial; o desenvolvimento do poderio militar soviético e a erosão da abrangência legitimadora das ideologias, provocaram importantes mudanças na ordem mundial instaurada no segundo pós-guerra. A consequência mais significativa trazida por estas mudanças é a disjunção, que hoje se verifica no sistema internacional, entre ordem e poder. Em poucas palavras, isto significa que a ação norte-americana, em conjunto com as grandes potências internacionais, não se traduz mais em poder suficiente para impor e assegurar, em escala internacional, uma ordem. É evidente que os Estados Unidos, a URSS, a Europa Ocidental, o Japão e, num certo sentido, a China Continental, têm poder suficiente para impedir qualquer proposta de ordem incompatível com seus valores e interesses, mas a construção de uma nova ordem exige a participação mais ativa dos demais protagonistas do sistema internacional. E neste contexto que se aprofunda a erosão da Lógica de Westfália, que vem gerando uma nova corrosão do conceito tradicional de soberania, que se manifesta através de dois pontos fundamentais que passo a examinar. De um lado, a necessidade – e também os dilemas – da cooperação intergovernamental, e de outro, o transnacionalismo tendo em vista as atuais características dos Estados no seu funcionamento em relação à sociedade civil.

IV

A cooperação intergovernamental: imperativos e dificuldades

A necessidade de cooperação entre os Estados gerou normas positivas de mútua colaboração. Estas representam uma dimensão do fenômeno da integração política internacional. A integração política internacional pode ser entendida como a evolução, no tempo, de um sistema coletivo de tomada de decisões entre os países, em substituição a meios e processos exclusivamente nacionais. Este processo de integração leva à diminuição do campo que anteriormente se incluía na esfera de jurisdição doméstica exclusiva do Estado, e se explica historicamente pela impossibilidade do Estado, no século XX, com as revoluções científicas e tecnológicas, de atender às suas necessidades numa base exclusivamente individual e territorial.

Evidentemente, este processo decisório coletivo varia, tanto em termos de objetivos quanto em matéria de alcance de poderes, e também no que diz respeito à extensão geográfica. Via de regra, este processo, ao transcender uma fase ad hoc, institucionaliza-se através de organizações internacionais, dotadas de subjetividade funcional. As organizações internacionais, com todas as suas deficiências, têm-se revelado até agora como o método mais aperfeiçoado de colaboração no plano intergovernamental, ao criarem contextos institucionais que auxiliam a minimização dos conflitos e ressaltam os aspectos da colaboração nas relações internacionais.

Numa organização internacional, entretanto, o processo decisório é compartilhado por dois ou mais Estados. O requisito para seu funcionamento é, portanto, um acordo entre os Estados. Vale dizer que o limite e as restrições ao funcionamento de uma organização internacional são os de ordem interna a esta organização, envolvendo a necessidade de se catalisar um consenso, sempre difícil na medida em que os Estados procuram reter para si o encaminha mento do processo decisório de uma organização intergovernamental.

Esta retenção no encaminhamento do processo decisório é uma salvaguarda dos interesses dos Estados, na medida em que serve para qualificar os compromissos e empenhos estatais no funcionamento de uma organização intergovernamental. São diversas as modalidades jurídicas que exprimem estas salvaguardas, que podem ser denominadas salvaguardas de risco. Abrangem, inter alia, o poder de veto no Conselho de Segurança da ONU, a ponderação de votos no FMI e em outras organizações internacionais econômicas, a exigência de maiorias qualificadas ou de consenso, a possibilidade de retirar-se de um convênio de cooperação econômica, a obrigatoriedade da negociação periódica de convênios econômicos, a aceitação do não cumprimento de certas obrigações assumidas pelos Estados em virtude das conjunturas econômicas adversas (por exemplo: crise de balanço de pagamentos ou crise de balanço comercial no FMI e no GATT) etc. A ideia que preside estes mecanismos previstos pelas salvaguardas de risco é a de diminuir os perigos da aplicação de normas positivas de mútua colaboração na hipótese de ocorrer, em função da conjuntura e do aleatório, uma mudança que afete a reciprocidade de interesses que motivou e provocou a cooperação intergovernamental.

De qualquer maneira, uma organização internacional representa uma forma de cooperação entre os Estados, que tendem a fazer prevalecer, por sua associação institucionalizada, uma certa ordem no meio internacional. O que significam, hoje em dia, estas possibilidades de ordem, e quais são os seus limites e possibilidades?

De todas as experiências de cooperação internacional, por meio de organizações, as mais interessantes, do ponto de vista de superação dos dilemas da soberania, são as de integração econômica. Entre elas, merece realce a do Mercado Comum Europeu. A integração europeia, ao promover a reordenação das competências soberanas, que passaram a ser divididas entre os Estados e os órgãos comunitários, representa, no plano internacional, uma inovação semelhante à divisão dos poderes e ao federalismo no plano do Direito Constitucional.

A originalidade da experiência europeia reside na montagem de estruturas de cooperação que procuram cumprir objetivos comunitários – mediatos e imediatos – que se baseiam: (i) em valores comuns (ii) em poderes colocados a serviço destes valores, e (iii) na autonomia destes poderes comunitários destinados a implementar os objetivos comuns. Evidentemente, a autonomia do poder comunitário, que permite a autorregulação da unidade maior – constituída pelos Estados-membros do MCE –, está ligada, na substância, à manutenção da reciprocidade de interesses que levou a uma união consensual de forças e vontades.

Esta união de forças e vontades que caracteriza a experiência europeia – não isenta, aliás, de dificuldades, como toda inovação – lembra, num certo sentido, a aplicação, no plano internacional, do conceito de contrato plurilateral tal como o formulou Ascarelli ou seja, contratos, a título oneroso, de comunhão de escopo, onde o elemento fundamental é o objetivo comum, no sentido de que a satisfação do interesse pessoal das partes transita pela realização do escopo, que compartilham.

O sucesso da experiência europeia não se tem repetido em outras áreas, onde, no momento, o mais frequente é a paralisia decisória. Esta deriva da disjunção entre ordem e poder hoje prevalecente no sistema internacional, bem como das dificuldades que acarreta, uma vez que a fragmentação do poder aumenta o número de variáveis e de reivindicações em jogo em qualquer organização internacional. Em outras palavras, é muito mais complexo lidar contemporaneamente com o conflito, coordenar a reciprocidade dos interesses e promover a cooperação através de uma comunhão de escopo, pois a satisfação do interesse dos Estados não tende a transitar, com facilidade, pela realização de objetivos comuns. De mais a mais, se as grandes potências não têm mais poder suficiente para impor aos demais países uma ordem – o que significa que as antigas instâncias ordenadoras do sistema internacional do segundo pós-guerra estão perdendo capacidade regulatória – retêm, no entanto, capacidade para vetar qualquer ordem incompatível com os seus interesses, o que significa que as novas configurações de poder no mundo ainda estão difusas carecendo de ordenação adequada[142].

Em síntese – e esta é a conclusão –, creio que estamos a presenciar, hoje, os limites reais da Lógica de Westfália, limites que penso poder formular nos seguintes termos: os Estados não são autossuficientes, mas sim inter-relacionados; este inter-relacionamento mina o conceito clássico de soberania e exige a cooperação. A cooperação, por sua vez, corre o risco de esbarrar na paralisia de decisões, dadas as assimetrias de poder e a tensão, sempre presente, nas organizações internacionais e na vida internacional, entre a igualdade na teoria e a desigualdade de fato. Em outras palavras, regra geral a escala nacional, por si só, é inadequada, e a cooperação internacional, destinada a administrar esta inadequação, é ineficaz. Ora, a política sempre envolve o poder de controle de uma sociedade sobre o seu próprio destino que, por sua vez, depende de decisões provenientes do exercício hierárquico de uma função de gestão. A paralisia decisória que acomete hoje o sistema internacional, se vier a prevalecer, representa um risco na medida em que poderá provocar a probabilidade negativa dos resultados, ao consolidar as limitações da soberania sem superá-la[143].

O transnacionalismo

A outra vertente que mina o conceito clássico de soberania é o transnacionalismo, isto é, aquelas relações que não transitam necessariamente pelos canais diplomáticos do Estado, mas que influem nas sociedades e revelam que nenhum Estado é uma totalidade autossuficiente. Classes, empresas, valores e ideias, partidos, associações profissionais, grupos de pressão, são todos protagonistas no campo das relações internacionais, que agem por formas e caminhos próprios, agregando, por isso mesmo, uma significativa dimensão transnacional às relações internacionais.

Não cabe, neste trabalho, discutir toda a extensão do fenômeno transnacional, mas parece pertinente discutir um aspecto desta problemática, ligado à existência e à especificidade de um mercado mundial, proveniente do entrelaçamento das economias nacionais. Este entrelaçamento, responsável pelo aparecimento, na sociedade mundial, da diplomacia total do comércio, da ciência, da informação e da cultura, consolidou-se, no segundo pós-guerra, graças à atuação norte-americana. Esta foi decisiva para o bom funcionamento de uma certa coordenação interestatal via GATT e FMI, que promoveu a abertura do espaço interestatal a uma circulação bastante livre das forças econômicas transnacionais. A consequência desta abertura tem sido a crescente estruturação de poderes econômicos privados no âmbito do mercado mundial, poderes que escapam frequentemente ao controle estatal e internacional de natureza intergovernamental.

Um bom exemplo de transnacionalismo é a empresa multinacional, definida como aquela que possui inversões em diversos sistemas econômicos nacionais, nos quais organiza e explora a produção de bens e serviços para venda nos respectivos mercados e no mercado internacional.

As empresas multinacionais – dado o relevante papel que desempenham na transferência-internacional de recursos – converteram-se em importantes protagonistas não governamentais da vida mundial, e vêm buscando pôr em funcionamento um planejamento privado em escala transnacional. A vocação desse planejamento, que trabalha com uma dimensão mundial, é disciplinar a sua atuação por meio de um Direito próprio, de natureza transnacional. É o que alguns autores denominam a nova lex mercatoria, ou seja, um Direito não estatal, elaborado pelas empresas multinacionais, que buscam reger as suas relações sem a interferência da lei interna ou internacional, através de contratos e da arbitragem.

A nova lex mercatoria esbarra frequentemente, no entanto, no intervencionismo econômico dos Direitos Públicos Internos dos Estados, que controlam o acesso das empresas multinacionais aos seus territórios, configurando-se, neste processo, uma tensão: a tensão entre a ambição de escopo universal das experiências econômicas de tipo transnacional e a territorialidade do Estado-nação que, no entanto, raramente dispensa a contribuição transnacional na medida em que a maior parte dos países se vale, em maior ou menor grau, de recursos externos – poupança, investimento e tecnologia para o desenvolvimento e o funcionamento de suas economias.

O ponto de confluência e intersecção entre o princípio de territorialidade do Estado soberano e o transnacionalismo de vocação universal das empresas multinacionais é o acordo, implícito ou explicito, de acesso. É por essa razão que são atos de política externa todos os atos de política interna que definem as modalidades de participação de um país no sistema de transferência internacional de recursos (bens, capital e tecnologia).

Esta rápida exposição sobre o transnacionalismo, no plano econômico, permite agora que se diga por que ele mina a Lógica de Westfália: a escala nacional sendo insuficiente, gera a necessidade de utilização de recurso externos, sobretudo no que tange à criação científica e tecnológica. Estes, em grande parte, são privados e têm uma vocação própria de cunho transnacional que esbarra na vocação territorial dos Estados. Daí o conflito de interesses entre a soberania nacional e as empresas multinacionais, que representam um princípio e uma forma de organizar a produção, que transcende a territorialidade do Estado-nação.

Daí também, em virtude da disjunção entre ordem e poder – que vem levando conforme já foi apontado, no plano intergovernamental, à erosão da capacidade regulatória das instâncias ordenadoras do mercado mundial criadas no segundo pós-guerra, com o GATT e o FMI –, o esforço de se negociar, interestatalmente, no âmbito da ONU, tanto o código de conduta para a transferência de tecnologia, quanto o sobre a conduta das multinacionais. Na verdade, o que são estes dois projetos senão um reconhecimento da precariedade das soberanias que se revela pela necessidade de infundir um mínimo de coerência, em escala mundial, à nova lex mercatoria através da elaboração multilateral de um padrão jurídico que permita reconhecer o lícito e o ilícito no fenômeno transnacional de natureza econômica?

Conclusão

As dificuldades de tomada de decisão, de um lado, e os dilemas do transnacionalismo, no seu relacionamento com o princípio da territorialidade dos Estados, de outro, são, portanto, fundamentais para a compreensão da dimensão política, econômica e social da soberania no mundo de hoje, exigindo, para uma adequada administração da ordem mundial, novas instituições. O que se vislumbra, no horizonte, como perfil destas novas instituições parece de previsão difícil e de ainda mais difícil elaboração e implementação.

A fecundidade do inesperado, como lembra Proudhon, surpreende a prudência do melhor estadista. Apesar desta advertência, creio que o tema merece reflexão adicional, sobretudo porque delineia os horizontes reais da política externa do Brasil, num momento em que ela se insere na ordem do dia do debate político nacional, tendo em vista que a vida internacional passou a ter, para o país, uma extraordinária prioridade, dada a diversificada importância dos fatores externos no crescimento interno.

27. KARL DEUTSCH E AS RELAÇÕES INTERNACIONAIS (1982)[144]

Introdução

No seu livro Análise das relações internacionais, Karl W. Deutsch, no Capítulo I, coloca dez questões fundamentais e interdependentes em torno das quais constrói e estrutura o seu livro, bem como o campo das relações internacionais. São elas: (i) nação e mundo; (ii) guerra e paz; (iii) poder e debilidade; (iv) política internacional e sociedade internacional; (v) prosperidade e pobreza; (vi) liberdade e opressão; (vii) percepção e ilusão; (viii) atividade e apatia; (ix) revolução e estabilidade; (x) identidade e transformação[145].

Estas questões são, por assim dizer, quase que clássicas, e o que vai nos interessar, para os efeitos desta exposição, é pesquisar, para usar um termo caro a Deutsch, qual a inovação de sua resposta, bem como por que e de que maneira esta resposta se diferencia, ampliando, das respostas clássicas.

A opinião da doutrina a respeito da contribuição de Karl W. Deutsch ao estudo das relações internacionais

Vale a pena começar dizendo que é pacífica importância de Karl W. Deutsch no campo das relações internacionais. Phillipe Braillard, no seu Théorie des Rélations Internationales, no estudo sobre as teorias parciais, realça a contribuição de Deutsch para: (a) o estudo dos processos de tomada de decisão dos atores estatais, cujo comportamento em boa parte resulta do funcionamento de um grupo de organizações governamentais, operando de acordo com certas rotinas, segundo certos programas e não da ação solitária de indivíduos; (b) a análise das eventuais correlações entre a polaridade de um sistema internacional e sua estabilidade; (c) o estudo da integração, ou seja, da formação de comunidades políticas por união de duas ou mais unidades menores, entendendo Deutsch a integração como um processo cujas causas e variáveis podem ser examinadas e identificadas[146].

A contribuição de Deutsch para a análise da criação de comunidades mais amplas que o Estado-nação – integração – é também realçada por Stanley Hoffmann[147]; por Marcel Merle, quando este estuda o modelo de comunicação como uma das concepções das relações internacionais de inspiração anglo-saxônica[148]; por P. F. Gonidec[149], que, como Braillard, também chama a atenção para o interesse da obra de Deutsch no que diz respeito à análise dos complexos processos decisórios do Estado, nos quais intervêm forças sociais diversas, tanto internas quanto externas[150].

Arend Lijphart, por seu lado, num dos mais recentes trabalhos sobre Deutsch, aponta que ele é responsável por um novo paradigma de estudo das relações internacionais, que substitui o paradigma clássico da anarquia – que remonta a Hobbes – pelo de comunidade, dando novo conteúdo à concepção de Grócio de sociedade internacional, entendida como uma sociedade de Estados que têm uma moldura comum de normas jurídicas e morais, aptas a conferirem à vida internacional significativos elementos de ordem. Este conteúdo novo é dado precisamente pela análise da temática de construção ou dissolução de comunidades, tanto no nível subnacional e nacional quanto no internacional. Neste sentido, de acordo com Lijphart, o estudo dos fenômenos de integração, ou seja, a própria teoria da integração de Deutsch, é uma teoria geral de política que, aplicada no âmbito internacional, significa a possibilidade de promover a mútua cooperação sem o amálgama de um governo mundial[151].

É interessante, por isso mesmo, observar que James N. Rosenau, já na primeira edição de seu reader, suscitava a curiosidade dos estudiosos para os novos quadros de referência de natureza conceitual propostos por Deutsch para a análise de fenômenos como nação, nacionalismo e processos decisórios de política externa, lembrando igualmente a sua contribuição enquanto pesquisador que se vale de métodos quantitativos e de modelos matemáticos para ampliar a compreensão das relações internacionais sem prejuízo da análise qualitativa e da visão humanista[152].

Feito este rápido apanhado sobre a avaliação da contribuição de Deutsch, por vários autores, ao state of the art das relações internacionais, cumpre agora tentar examinar qual é o sentido e a trajetória de inovação que imprimiu às questões clássicas que tratou, do tipo nação e mundo e guerra e paz, assunto que não está devidamente apontado no elenco de referências que acabo de fazer.

A recusa da politics as usual e suas raízes

Nas páginas finais de seu Politics and Government, Karl Deutsch aponta que: “The most dangerous thing the world today can do is to continue politics as usual”[153]. Esta recusa do politics as usual e a inserção, por Deutsch, na agenda para o futuro da (i) abolição da guerra; (ii) abolição da fome; (iii) eliminação da pobreza; (iv) autodeterminação dos povos; (v) acréscimo das capacidades cognitivas; (vi) análise do crescimento da população; (vii) adaptação à realidade do transporte interplanetário; (viii) e autodeterminação pessoal[154], resulta, a meu ver, de um lado da percepção que Deutsch tem dos fenômenos de mudança que caracterizam o mundo contemporâneo e, de outro, de sua concepção de política. Estas duas dimensões explicam os aspectos de inovação que caracterizam a sua abordagem das relações internacionais e dos seus temas clássicos.

Um mundo em transformação

Karl W. Deutsch aponta que, desde 1955, pela primeira vez na história, a maioria da humanidade é alfabetizada, lembrando também que, até o final do século, a maioria da humanidade, também pela primeira vez na história, será urbana[155].

Urbanização e alfabetização fazem parte do fenômeno de mobilização social que impele as pessoas para a política, uma vez que as suas necessidades só podem ser atendidas, neste contexto, por processos políticos e instituições impessoais. Daí os novos desafios e dificuldades do Estado Moderno que não pode, como o Império Romano ou o Império Britânico na Ásia ou na África, ignorar a vida quotidiana de 90% da população[156].

Em outras palavras, a gestão da ordem mundial, constituída de maneira preponderante pelos Estados-nações, é muito mais complexa do que era anteriormente – por exemplo, no século XIX –, pois a pauta decisória dos Estados é muito mais carregada na medida em que tem que responder a novas exigências e a novos problemas. A pilotagem das interações requer um acréscimo de percepções cognitivas, que é o que Deutsch realça na sua concepção de política.

Os nervos do governo

Para Deutsch, o poder é a moeda do sistema político, e não a sua essência ou centro. De fato, a política sempre envolve o estudo do poder, mas envolve mais propriamente a análise do poder de uma sociedade sobre o seu próprio destino. É por isso que ele define a essência da política como a coordenação de esforços e expectativas humanas para a obtenção dos objetivos da sociedade[157]. Deutsch também aponta as probabilidades de fracasso de um sistema político, realçando entre elas, precisamente, o declínio na capacidade de coordenar e conduzir [158].

Ora, é precisamente a partir do ângulo dos riscos de declínio na capacidade de coordenar e conduzir dos sistemas políticos, riscos estes agravados por um mundo em transformação, que tornam parcialmente obsoletos os repertórios das teorias e das experiências de gerações anteriores, que Deutsch enfrenta os temas clássicos da guerra e da paz, dos particularismos das nações e da universalidade do mundo. Esta é a razão de sua recusa da politics as usual.

A nação

No prefácio a Tides among Nations, sua mais recente coletânea de ensaios, Deutsch aponta a exigência na era nuclear da abolição da guerra como condição de sobrevivência da humanidade. Registra ele também que o nacionalismo tende a crescer, não sendo provável o seu declínio no próximo século. Daí a sua pergunta, que a meu ver é básica, como tentarei mostrar na sua proposta de organização do campo das relações internacionais: como podemos entender o nacionalismo e o crescimento das nações, e como podemos manter a paz num mundo nacionalista?[159]

O tema do nacionalismo e da formação das nações é objeto do primeiro livro de Deutsch, Nationalism and Social Communication[160]. Deutsch define nacionalidade em termos de hábitos complementares de comunicação caracterizada por um repertório compartilhado de significados, e nacionalismo como um estado de espírito que confere às mensagens, memória e imagens nacionais, um status privilegiado na comunicação social e um grande peso no processo decisório[161].

O Estado-nação do mundo contemporâneo, que resulta da mobilização social mais integração num processo que Deutsch indica como sendo o de uma linha de montagem não sincronizada, com linhas de espera onde entram na montagem, país, povo, sistema étnico, de família e Estado[162], não se mantém apenas pela comunicação, mas pelas funções que exerce em prol dos seus nacionais. Estas funções e responsabilidades – o intervencionismo estatal – que trazem segurança. psicológica podem ser empiricamente confirmadas pelos dados das despesas governamentais em relação ao PNB dos diversos Estados[163].

Se a nação desempenha estas funções, que provêm dos processos de mobilização social, tendo se convertido, como diz Deutsch, no mais poderoso instrumento humano jamais desenvolvido no curso da história, para realizar coisas – tantas coisas, para tantas pessoas – ela falha, no entanto, como instrumento na sua tarefa básica e primeira, que é a de poder salvaguardar isoladamente a vida de um povo diante dos riscos da guerra nuclear. É por isso que, segundo Deutsch, a nação corre o risco de se converter numa armadilha cognitiva em tempos de paz e numa armadilha de morte em tempo de guerra[164] se ela, qualquer que seja, não se abrir para o mundo, compreendendo e percebendo que integra um sistema internacional em transformação composto por outras nações, conectadas umas com as outras, de tal forma que o comportamento e a mudança numa nação possivelmente se verão acompanhados por mudanças na situação e no comportamento das demais. Bastaria, aliás, neste sentido, exemplificar com a ação do governo do Irã, depois da queda do Xá, que com a sua política de vendas de petróleo aumentou a dependência energética do Brasil em relação ao Iraque e que, com a sua atitude em relação aos reféns da embaixada norte-americana, afetou a política interna norte-americana, contribuindo para a derrota eleitoral de Carter.

É justamente com o objetivo de estancar o declínio da capacidade de coordenar e conduzir dos Estados e do sistema político internacional – para Deutsch o problema essencial da política – que ele organiza o campo das relações internacionais, oferecendo novas respostas às questões clássicas da guerra e da paz, do particularismo da nação e do universalismo do mundo.

O mundo e o campo das relações internacionais

No campo das relações internacionais, uma das consequências dos estudos de Karl W. Deutsch a respeito do nacionalismo é, de um lado, o estudo da dissolução dos impérios e da multiplicação dos Estados – em síntese: os fenômenos de secessão[165] –, de outro, os já mencionados fenômenos de integração, tanto a nível nacional quanto no plano supranacional. Entre estes últimos cabe mencionar os estudos sobre comunidades de segurança, que derivam do pressuposto de que a vida moderna exige um preparo para a defesa em termos tecnológicos e industriais, e que tem como condição básica para a sua estabilidade o conceito de mutual responsiveness sustentado pela integração e pela interdependência no caso das comunidades de segurança pluralista tipo EUA e Canadá[166].

Karl W. Deutsch indaga, nos seus estudos sobre integração, sobre o tamanho ótimo da unidade política, ponderando que o tamanho depende dos objetivos. Uma unidade pequena pode ser impotente por falta de recursos (debilidade de poder); uma unidade grande pode ter dificuldades de autorregulação: seu poderio aumenta, mas com ele o risco da não governabilidade pois o poderio, para agir, não traz automaticamente os poderes cibernéticos de perceber e processar informações, de pensar e de saber o que fazer[167].

Esta é, a meu ver, a razão básica de Deutsch para afirmar que, no presente momento, não existem capabilities para um governo mundial substituir, de maneira mais adequada, os governos nacionais, concluindo ele que um sistema internacional estruturado a partir de Estados é a perspectiva realista para mais duas ou três gerações[168].

É a partir deste registro que Deutsch procura mostrar, nos seus estudos sobre relações internacionais, de quais maneiras o sistema internacional pode evitar o risco da destruição pelo acréscimo dos poderes cibernéticos de seus protagonistas, de perceber e processar informações de pensar e de saber o que fazer.

Bastaria, neste sentido, a título de ilustração, examinar a Parte III do livro de Deutsch, Análise das relações internacionais, em que os interesses dos atores da política internacional são estudados à luz do tema dos processos de controle e conflito.

De fato, nesta Parte III, nos Capítulos 8, 9 e 10, Deutsch estuda como um Estado controla o seu comportamento e como isto se verifica na formulação e execução da política externa. São perguntas que ele formula: Qual é o lugar do setor da política externa no complexo total do processo de formulação das decisões nacionais? Quando é que a política externa adquire supremacia em relação a políticas internas? Daí, através de suas respostas, a já mencionada importância da contribuição de Deutsch ao campo das relações internacionais, no estudo dos processos de tomada de decisão dos atores estatais.

No Capítulo 11, Deutsch estuda os vários tipos de conflito entre os Estados, diferenciando-os com base na teoria dos jogos em função dos poderes de autocontrole e controle mútuo envolvidos. Daí: (i) as lutas, onde o autocontrole e o controle mútuo dos agentes declinam rapidamente, como é o caso da corrida armamentista e a confrontação entre as grandes potências; (ii) os jogos, nos quais os protagonistas mantêm controle racional sobre os seus próprios lances, embora não necessariamente sobre o desfecho – Deutsch estuda a estratégia da dissuasão sob este ângulo; e, finalmente, existem (iii) os debates, que são conflitos nos quais os adversários, através do diálogo, mudam os motivos, valores ou suas imagens cognitivas da realidade.

Deutsch aponta que os conflitos reais entre os Estados se assemelham a uma mistura de lutas, jogos e debates, transformando-se conforme o contexto e a predominância de um sobre outro. À luz de suas reflexões sobre a guerra e a paz, Deutsch salienta que a arte de governo consiste em controlar os conflitos internacionais de modo a mantê-los dentro de limites toleráveis[169].

A obra de Deutsch, neste sentido, no campo das relações internacionais, é, para usar os seus próprios termos, uma proposta de debate no qual ele procura, à moda de um “ilustrado” humanista contemporâneo, que se vale dos métodos quantitativos para ampliar percepção e a persuasão do logos, encontrar kantianamente os caminhos da paz perpétua.

É neste contexto que Deutsch estuda, no Capítulo 12 de Análise das relações internacionais, o papel da diplomacia e das coalizões, e no 13, as falhas de controle que levam, com a escalada, à guerra; apontando no Capítulo 14, que existem alternativas para a escalada e a guerra, seja pela transformação interna de uma ou de ambas as partes em conflito – por exemplo, a Inglaterra que, com os Tudor, desistiu da busca do poder terrestre no continente em troca de um poder naval compensador em redor do mundo, ou a França, que passou de uma guerra prolongada e frustrante na Argélia para uma defesa mais eficaz de seus interesses em outros lugares na África e na Europa[170] – seja pela diminuição dos antagonismos, quer pela redução de contatos mútuos (que é a estratégia do delinking proposta por alguns países subdesenvolvidos no seu relacionamento com o mundo industrializado), quer pelo fortalecimento de interesses harmônicos (que é a proposta da Comissão Brandt na reorganização das relações Norte-Sul).

É aí, a meu ver, que se enquadram, na agenda para o futuro de Deutsch, a inserção da abolição da fome e a eliminação da pobreza, de tamanha importância no debate Norte-Sul que avassala o sistema internacional contemporâneo. De fato, levando em conta os processos de mobilização social contemporânea, o que Deutsch imaginava possível é procurar com o crescimento econômico e uma melhor distribuição dos custos e benefícios do processo de transferência internacional de recursos, uma diminuição da utilidade marginal da violência[171].

É também no contexto de alternativas à escalada e à guerra que Deutsch, nos demais capítulos da Parte III de Análise das relações internacionais, retoma o tema, tantas vezes mencionado, da integração e o estudo das organizações internacionais – gerais e regionais – como processos coletivos de tomada de decisão necessários num e para um mundo em transformação.

Merecem também realce, no estudo de Karl W. Deutsch sobre as formas de controle, autocontrole e coordenação do sistema internacional, suas reflexões sobre as probabilidades do Direito Internacional no mundo contemporâneo.

O Direito Internacional Público, de acordo com Deutsch, declina de importância: (i) quando o diferencial de poder entre os Estados é tão grande que um país pode ditar normas aos demais – é a paz pelo império, situação inexistente no atual sistema internacional, dada a disjunção entre ordem e poder hoje prevalecente, que impede que um ou alguns países tenham condições de, sem a colaboração dos demais, gerir o funcionamento da ordem mundial; (ii) alternativamente, quando os Estados têm tão pouco a ver um com o outro que não precisam coordenar seus comportamentos – que também não é o que configura a atual ordem mundial, assinalada pela interação e pela interdependência.

Daí a probabilidade e a relevância atual do Direito Internacional, não tanto ou apenas como regras de dever ser do comportamento internacional, mas sim como normas para o comportamento internacional, que são requeridas pelas exigências práticas provenientes da intensidade do tráfego internacional da interdependência[172].

Cenários e conclusões

Karl W. Deutsch é um adepto da meteorologia política – da arte de emissão de anúncios de chuvas e trovoadas políticas[173]. Parece, por isso mesmo, conveniente concluir esta exposição com uma referência ao que Deutsch acha que são as perspectivas futuras e quais são algumas das linhas de ação que propõe para evitar maiores borrascas. São, por assim dizer, uma exposição dos seus artigos não secretos, como os de Kant, para a paz perpétua.

De acordo com Deutsch, as perspectivas para o futuro são no sentido de que:

1. As funções de apoio e serviço do Estado-nação continuarão a crescer nos próximos 50 anos;

2. Nos próximos 50 anos o mundo se tornará mais pluralista. Ele poderá ser destruído pela violência, mas não poderá ser controlado pela violência que apenas como diria Hannah Arendt, multiplica a força, mas não cria poder ou autoridade[174].

A partir destas perspectivas, sugere ele as seguintes linhas de ação:

1. As funções das organizações internacionais precisam crescer em ritmo mais rápido para que a defasagem entre serviços nacionais e supranacionais fique menor (Deutsch sustenta o seu raciocínio apontando que todas as organizações internacionais em conjunto, hoje, gastam menos que 1% da renda das pessoas);

2. O crescimento econômico e a melhor distribuição dos custos e benefícios do processo de transferência internacional de recursos são desejáveis para que se alcance uma renda per capita compatível com a paz em virtude da diminuição que provocaria, segundo Deutsch, da utilidade marginal da violência;

3. Para isso, tomar-se à eventualmente necessário um imposto de renda internacional;

4. É fundamental cogitar-se da abolição do direito ao recurso nacional à guerra, ou da escalada bélica, sem mandato internacional[175].

28. ARON E AS RELAÇÕES INTERNACIONAIS (2005)[176]

O ano de 2005 foi o do centenário do grande pensador francês Raymond Aron. Aron viveu com intensidade e pensou em profundidade as vicissitudes do século XX. O seu objetivo permanente foi o de explicar as coisas mobilizando para isso a sólida qualidade de seus conhecimentos de filosofia, história, sociologia e ciência política. Era um liberal e um democrata na linhagem de Tocqueville, alimentado pela leitura de Weber e pela reflexão filosófica. Explorava as condições da ação, discutindo a interação entre as instituições políticas e a estrutura socioeconômica. Era, ademais, um liberal que foi um marxólogo.

No trato do papel dos intelectuais no espaço público, Aron se assumiu como um observador participante da vida política nacional e internacional. Tomava posição, mas levava sempre em conta, na sua preocupação com o futuro, o que fazer para mudar as coisas, tendo presente o horizonte dos que tinham responsabilidades pelo processo decisório. O que faria ele no lugar de quem estava decidindo era uma pergunta que se fazia.

Aron não mobilizava paixões como seu conterrâneo Sartre. Instigava a inteligência e o raciocínio. Um dos campos em que atuou com maestria, induzindo à reflexão, é o das relações internacionais, no qual se notabilizou tanto como analista dos acontecimentos diplomáticos quanto como teórico maior desta área de conhecimento. No seu percurso, o diálogo entre o pensador e o jornalista observador participante foi fecundo. É o caso, por exemplo, das suas análises do período da Guerra Fria, para a qual elaborou a moldura conceitual da fórmula “paz impossível, guerra improvável”, que desenvolveu pela aplicação das categorias de dissuasão nuclear, persuasão e subversão, para explicar no dia a dia as condições concretas das escolhas dos atores da política internacional.

Num dos seus primeiros livros teóricos no campo – As guerras em cadeia (1951) –, analisou a especificidade histórica da Primeira Guerra Mundial. Mostrou como a insensatez política, as falhas e os erros diplomáticos associaram-se à surpresa técnica dos novos armamentos trazidos pela mobilização da indústria e do conhecimento, a serviço do esforço de guerra. Daí a sua recorrente reflexão sobre os limites da objetividade e a complementaridade entre diplomacia e estratégia militar. Esta complementaridade se deu para Aron no século XX, no contexto da unidade planetária do campo diplomático-estratégico, trazido pela revolução intelectual, técnica e econômica, que unificou, para o bem e para o mal, a humanidade.

Em Paz e guerra entre as nações (1962), Aron discute os níveis conceituais da compreensão do campo das relações internacionais. Aponta que não cabe uma analogia nem com a economia (que ele conhecia bem) nem com o futebol (que ele muito apreciava). A economia tem como problema a escassez e a pobreza e coloca escolhas sobre os meios de superá-las. O futebol tem regras, juiz, o preciso objetivo dos times de ganhar a partida, que é travada no interior de um campo delimitado, com número fixo de participantes. O campo das relações internacionais se desdobra sobre a sombra da guerra – para Aron na sua reflexão sobre Clausewitz (1976) –, um camaleão que assume sempre novas formas. Além do mais e em contraste com o futebol e a economia, em função da diversidade dos objetivos, dos meios e da multiplicidade das condições, o objeto das relações internacionais não é unívoco. Daí – e este é o ponto central da visão de Aron – a relativa indeterminação que caracteriza o campo.

Aron estuda a regularidade sociológica da dimensão da persistência dos fatores que condicionam a condução de uma política externa: espaço, número, recursos, nações e regimes. O que ele realça, com originalidade, é que estes fatores não são mobilizados em função de um objetivo unívoco. É uma característica das relações internacionais a pluralidade dinâmica dos objetivos concretos das políticas externas dos estados que compõem o sistema internacional. Entre estes objetivos figuram: segurança, poderio, desenvolvimento e bem-estar, afirmação de ideias. É isto que faz do conceito do interesse nacional um conceito plurívoco e por vezes esquivo.

Assim, por exemplo, obter o prestígio de um assento permanente no Conselho de Segurança foi uma grande prioridade da diplomacia do governo Lula, não do governo FHC; a mudança dos regimes políticos de outros países foi prioridade do governo de George Bush, e não do governo Clinton. A afirmação regional dos ideais bolivarianos foi privilegiada pelo governo Chávez, mas não caracterizou outros governos da Venezuela que o precederam. É por este motivo que a racionalidade da conduta da política externa é circunscrita pela escolha de certas premissas que norteiam o seu processo decisório.

É neste contexto que Aron explora conceitos dos quais esquematicamente se pode extrair a lógica durável das relações interestatais, caracterizada pela distribuição individual mas desigual do poder entre os estados. Entre eles os provenientes dos equilíbrios/desequilíbrios derivados da ordenação estratificada do poder que podem levar a sistemas multipolares (como o do Concerto Europeu) ou bipolares (como o da Guerra Fria). No imediato pósGuerra Fria da década de 1990, Aron, sugiro eu, estaria analisando as possibilidades de um sistema tendencialmente unipolar, tendo como ponto de partida o que escreveu em 1972 sobre os EUA em A República imperial.

Aron também realça a distinção entre sistemas homogêneos, nos quais prevalece o mútuo reconhecimento dos atores, e os heterogêneos nos quais isto não ocorre. Aron estudou o confronto capitalismo/comunismo. No século XX, acredito eu, estaria discutindo como no mundo contemporâneo os fundamentalismos vêm, por obra do não reconhecimento mútuo, trazendo uma nova heterogeneidade no planeta. Um dos seus desdobramentos, que é um dado do fenômeno terrorista contemporâneo, provém da pluralidade das armas e da sua capacidade de promover violentas consequências que resultam da incompatibilidade de visões do mundo. É o que se pode inferir do que escreveu no seu livro de 1976, no qual pensou a guerra na era planetária a partir de sua reflexão sobre Clausewitz.

Aron conclui Paz e guerra com uma praxeologia na qual estuda as antinomias com as quais se confrontam os responsáveis pela condução da política externa. Estes dizem respeito, na perspectiva das características de sua postura de observador participante, ao que denomina o problema maquiavélico e o kantiano. O primeiro é o do realismo dos meios legítimos da condução da política externa que, no limite, comporta o uso de força. O segundo é o da busca da “paz perpétua” e de um princípio regulador da humanidade que substitua a “moral do combate”. Na interação dos dois, Aron desenvolve uma ética de prudência, que é a do equilíbrio entre os excessos. Sabe que não estão à vista as condições de uma humanidade pacífica entre as quais coloca a redução do abismo que separa uma minoria privilegiada da massa da espécie humana e o mútuo reconhecimento dos atores que integram a comunidade internacional. Reconhece não ter, ao estilo de Sartre, o gosto discutível das profecias, mas afirma que não esquece e que não devemos esquecer o dever da esperança.

29. A ESCOLA INGLESA: SUAS CONTRIBUIÇÕES (2013)[177]

(1) Quando e como o senhor teve contato pela primeira vez com as obras de Hedley Bull, Martin Wight e outros teóricos da Escola Inglesa?

Lafer: Meu amigo José Guilherme Merquior que, como diplomata, serviu na embaixada brasileira em Londres na década de 1970 e que acompanhava com muita atenção a produção acadêmica da Grã-Bretanha foi quem me chamou a atenção para os teóricos da Escola Inglesa. Foi ele que me enviou, quando foi publicado, o The Anarchical Society: a study of order in world politics, no contexto de diálogos sobre teoria das relações internacionais. José Guilherme considerou que o livro de Bull seria útil para o aprofundamento do tema da ordem mundial que eu tinha analisado num ensaio intitulado “Ordem, poder e consenso, caminhos da constitucionalização do Direito Internacional”, publicado num volume de estudos em homenagem a Afonso Arinos, de 1976, que subsequentemente passou a integrar meu livro de 1977, Comércio e relações internacionais.

Foi muito pertinente a sugestão de José Guilherme, pois um dos méritos da proposta analítica de Bull é a da existência de uma sociedade internacional que vá além do sistema interestatal, pois este sistema interestatal vai criando, por mútuo acordo, normas e instituições para a conduta de suas relações e reconhecem um interesse comum na manutenção destes arranjos para a vida internacional. É a existência destas normas e instituições, destes arranjos, que configuram uma sociedade internacional. Esta enriquece o conceito do sistema, permitindo que a análise das relações internacionais não se veja limitada apenas à discussão das relações de poder entre os estados, incorporando ao mesmo tempo a historicidade e o seu impacto na configuração do sistema internacional. Foi este horizonte reflexivo que me ajudou no aprofundamento do tema da ordem mundial no ensaio que integra Paradoxos e Possibilidades.

José Guilherme estava, na época, preparando a sua tese do CAE, de 1978, O problema da legitimidade na política internacional. Bull integra a bibliografia desta tese ainda que José Guilherme não se tenha debruçado de maneira mais atenta sobre a sua obra.

A tese de José Guilherme foi publicada em 1993 pela Fundação Alexandre de Gusmão (José Guilherme diplomata), em volume que contém depoimentos sobre sua contribuição para a análise das relações internacionais. Um dos depoimentos é o meu e o outro, muito relevante para os assuntos objeto desta entrevista, é o de Gelson Fonseca Jr.

José Guilherme serviu novamente como diplomata em Londres, na década de 1980, e na continuidade do nosso diálogo sobre tantos temas de interesse comum enviou-me, em 1985, o livro de Adam Watson, Diplomacy: the dialogue between states, que é de 1982.

(2) O senhor sempre teve muitos contatos com acadêmicos do mundo inteiro. Chegou a ter contato com Hedley Bull e R. J. Vincent, que eram professores em Oxford? Sabe se eles vieram ao Brasil e à América Latina para alguma conferência?

Lafer: Não tive nenhum contato pessoal com Hedley Bull e R. J. Vincent, o que lamento. Não tenho nenhuma notícia se vieram ao Brasil e à América Latina. Menciono apenas a título de ilustração da irradiação em outros quadrantes da obra de Wight, o livro de 2008, do estudioso italiano Michele Chiaruzzi, Politica di potenza nell’età del Leviatano: la teoria internazionale di Martin Wight.

(3) Pelo levantamento que estamos fazendo, o senhor aparece como um dos primeiros, quiçá o primeiro, entre os acadêmicos de Relações Internacionais no Brasil a citar em seus escritos os trabalhos de Hedley Bull e Martin Wight – em seu pioneiro livro Paradoxos e Possibilidades de 1982, por exemplo. O senhor lembra se nessa época os trabalhos deles eram discutidos e citados por outros acadêmicos brasileiros e mesmo latino americanos? Caso positivo, o senhor lembra quem e em quais obras? Examinamos algumas obras dessa época de autores eminentes, como Helio Jaguaribe, Gerson Moura e Maria Regina Soares de Lima, entre outros, e não encontramos referências a estes autores estrangeiros. Analisando sua obra a partir do início dos anos 1980, vemos que geralmente quando o senhor cita o Bull normalmente também cita o Wight, na mesma nota de rodapé. Isto denota a consciência de que os trabalhos de ambos eram da mesma linhagem e, de certa forma, complementares. Isso se deu porque ambos publicavam juntos, por exemplo, em Diplomatic Investigations; por causa do prefácio de Bull no livro de Wight, System of States, onde ele se revela seu pupilo; ou a temática e abordagem os aproximavam? Já havia nessa época uma noção de que ambos pertenciam a uma mesma escola de pensamento?

Lafer: Provavelmente fui um dos primeiros, no Brasil, a me valer dos trabalhos de Hedley Bull e Martin Wight nos meus estudos sobre relações internacionais. Gelson Fonseca Jr., que sempre foi um interlocutor de primeira plana na minha reflexão sobre relações internacionais, sabia da relevância teórica de Hedley Bull e Martin Wight, e discute de maneira abrangente a obra dos dois, em seu A Legitimidade e outras questões internacionais (1998). Provavelmente deles se valeu muito antes disso nas aulas que dava no Instituto Rio Branco, mas isto cabe dele indagar diretamente em entrevista, que recomendo seja feita para os propósitos da pesquisa que está sendo feita sobre a recepção, no Brasil, da Escola Inglesa.

Como está dito na questão que me foi colocada, foi tanto pela leitura da obra dos dois quanto pelo livro Diplomatic Investigations e o prefácio de Bull ao System of States de Wight que me dei conta que ambos integravam uma tradição comum de pesquisa e reflexão.

Citei Wight e Bull em conjunto quando isso me pareceu pertinente para a matéria que estava examinando. É o caso do capítulo III de Paradoxos e Possibilidades, que trata da ordem mundial no qual a obra de Bull (The Anarchical Society), pelas razões acima mencionadas, tem maior ressonância. Citei apenas Wight no capítulo IV de Paradoxos e possibilidades (“A política externa, a paz e o legado da Grécia Clássica) para o qual System of States foi de grande pertinência.

Pela mesma razão citei Wight e Bull em conjunto no meu O Brasil e a crise mundial: paz, poder e política externa (1984) no capítulo 2 (O problema da guerra e os caminhos da paz na reflexão de Norberto Bobbio). Vali-me apenas de Wight, de Power Politics (editado por H. Bull e Carsten Holbraad), no capítulo III do meu livro que discutiu “O Desarmamento e o Problema da Paz”.

(4) O senhor conhece o professor Andrew Hurrell, de Oxford? Saberia dizer sobre a importância e influência dele na divulgação da Escola Inglesa no Brasil e na América Latina?

Lafer: Conheço o professor Andrew Hurrell e tenho o maior apreço pela sua obra e reflexão. Considero On Global Order um livro de grande envergadura no campo das relações internacionais, que leva adiante a tradição de pesquisa da Escola Inglesa como destaquei no meu comentário em Política Externa (v. 17, n. 1, jun./jul./ago. 2008, p. 113-116) igualmente publicado em espanhol na revista argentina Archivos del Presente (ano 12, n. 47, 2008, p. 145-149). Realço, no livro coletivo Order and Justice in International Relations de 2003, do qual Hurrell foi um dos coeditores, o seu capítulo “Order and Justice in International Relations: What is at Stake?” assim como o de Adam Watson, outra conhecida figura da Escola Inglesa (Order-Justice: issues at the United Nations).

Hurrell conhece bem os temas da política externa brasileira. A título de ilustração menciono o ensaio “Cardoso e o Mundo” em Democracia, crise e reforma: estudos sobre a era Fernando Henrique Cardoso, organizado por Maria Angela D’Incao e Hermínio Martins (2010). Tem vindo com certa frequência ao Brasil para participar de atividades acadêmicas e não tenho dúvidas que vem contribuindo para a presença da Escola Inglesa no estudo das relações internacionais em nosso país.

(5) Há algum motivo pela preferência pelos dois autores (Bull e Wight)? O senhor acompanha os trabalhos dos autores mais recentes da Escola Inglesa (se sim, qual seria a influência deles no seu trabalho/visão política)? Por exemplo, R. J. Vincent é um autor da Escola Inglesa que analisou o papel dos Direitos Humanos na sociedade internacional, que é uma temática que lhe é próxima. O senhor chegou a ter um engajamento maior com sua obra e o que isso lhe acrescentou?

Lafer: Também aprecio a obra de Adam Watson, por exemplo, The Evolution of International Society (1992), além do já mencionado Diplomacy, bem como o artigo referido na resposta à questão anterior. Conheço o livro de R. J. Vincent, Human Rights and International Theories (1986), mencionado na pergunta. Observo, quanto a R. J. Vincent, que as transformações do sistema internacional pós-Guerra Fria introduziram outros tipos de desafios para o papel dos direitos humanos na agenda internacional. Aprecio o texto de R. J. Vincent, “The idea of rights in international ethics”, que integra o livro de 1992, editado por Terry Nardin e David R. Mapel (Traditions of international ethics) que, aliás, me foi dado naquele ano pelo embaixador Gelson Fonseca Jr. no período da minha primeira gestão no Itamaraty.

(6) Em que medida seu diálogo com o embaixador Gelson Fonseca Jr. o levou a aprofundar-se nos trabalhos de Bull e Wight? Sabe-se, por exemplo, que o artigo de Fonseca Jr. de 1987 sobre Ordem internacional, baseado em Bull, influenciou-o a escrever sobre Derecho y legitimidad no ano seguinte, da mesma forma que este seu trabalho o inspirou em seu livro de 1998, A legitimidade e outras questões internacionais.

Como mencionei nas respostas às questões 3 e 5, tem sido ininterrupto o meu diálogo com Gelson Fonseca Jr. sobre os grandes temas das relações internacionais e a reflexão sobre a legitimidade internacional tem sido, neste campo, recorrente. Daí a complementaridade entre os textos apontados na pergunta. No meu caso, um ponto de partida relevante foi o capítulo “International Legitimacy” do System of States de Wight.

(7) Em seu livro A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira, o senhor faz uma análise muito original ao utilizar-se dos pressupostos racionalistas-grocianos da Escola Inglesa para analisar a política externa brasileira. O senhor destaca, por exemplo, “as constantes grocianas” da atuação brasileira no plano multilateral e, por diversas vezes, páginas 47 e 70, se refere à ação do barão do Rio Branco como inaugurando um estilo grociano que, a seu ver, inspira a política externa brasileira no século XX. Como o senhor veio a perceber os trabalhos de Bull e Wight como importantes ferramentas analíticas para a política externa brasileira? O senhor achava que o realismo e o liberalismo não davam mais conta de explicar as complexidades do sistema internacional?

(8) Ainda tratando do tema da pergunta anterior, a política externa brasileira no pós-Guerra Fria engajou-se propositivamente na ordem multilateral de então, passando de uma busca de “autonomia pela distância” para uma “autonomia pela participação”, para usar a conhecida formulação de Fonseca Jr. Esta época coincide com uma maior difusão dos trabalhos da Escola Inglesa no Brasil. O senhor acha que os conceitos dessa escola, que destacam uma maior sociabilidade no meio internacional bem como a importância do papel das normas internacionais, ajudaram a influenciar algumas das mudanças ocorridas na prática da política externa brasileira? O senhor acredita que essa escola passou a ser uma das principais lentes a influenciar a world of view de alguns decisores da política externa de então a favorecer a adesão a tratados e regimes internacionais em vários temas como Direitos Humanos, Comércio Internacional, Meio Ambiente e Não Proliferação Nuclear? Valendo-se de suas experiências como ministro das Relações Exteriores (1992 e 2001-02) e também como embaixador em Genebra (1995-98).

Lafer: Vou englobar, nesta resposta, minhas considerações sobre as questões suscitadas nas perguntas (7) e (8). É correta a observação de que no meu livro A identidade internacional do Brasil os trabalhos de Bull e Wight foram muito relevantes na qualificação e no entendimento das “constantes grocianas” da política externa brasileira tanto no plano multilateral quanto na duradora dimensão do legado diplomático de Rio Branco.

Também na minha compreensão da dinâmica de funcionamento da vida internacional e da sua complexidade, o tema das três tradições da teoria internacional propostas por Wight no livro de 1991, com adaptações influenciadas por Norberto Bobbio, teve importância. Assim, na apresentação ao meu livro de 1999, Comércio, desarmamento, direitos humanos: reflexões sobre uma experiência diplomática, menciono que, como professor de Filosofia do Direito, segui a minha propensão de ver, à maneira de Wight e Bull, as relações internacionais na perspectiva da Filosofia Política. Assim, procurei identificar a pertinência das leituras maquiavélico-hobbesianas, grocianas e kantianas da realidade internacional nos tabuleiros diplomáticos dos três campos nos quais atuei como embaixador do Brasil em Genebra (desarmamento, comércio, direitos humanos). Apontei afinidades entre o campo estratégico-militar presente na Conferência do Desarmamento e a tradição do “realismo do poder” inspirado em Maquiavel e Hobbes; as existentes no campo econômico, presentes na OMC, com a tradição do racionalismo inspirado em Grócio, e o significado da leitura kantiana e do alcance de uma razão abrangente da humanidade no trato dos temas dos direitos humanos no plano internacional.

Indiquei que estas afinidades são interdependentes e esquivas, posto que os “universais” destas três tradições são fugidios e não se aplicam à vida diplomática sem uma mediação analítica, lastreada nos fatos concretos das distintas conjunturas. É por essa razão que, na interação entre teoria e prática, considero o juízo diplomático – indispensável para a ação da política externa – um juízo reflexivo e não determinante. Em outras palavras, para recorrer a Kant na interpretação de Hannah Arendt, um juízo que do particular extrai, discernido, a sua validade geral. Neste processo, a organização do conhecimento com base nas três tradições e a reflexão sobre sua aplicabilidade em distintas situações e conjunturas é heurística.

A inspiração analítica das três tradições alarga o horizonte do juízo diplomático, permite lidar com o pluralismo ontológico que, no meu entender, caracteriza a vida internacional e permite superar, na análise concreta das constelações diplomáticas, o exclusivismo do aut-aut de conhecidas dicotomias da teoria das relações internacionais como realismo-idealismo ou realismo-liberalismo.

Tratei das relações entre teoria e prática, inclusive com referência a Wight e Bull, no meu discurso de agradecimento por ocasião da solenidade, em Buenos Aires, em que recebi, em 30 de setembro de 2011, o título de doutor honoris causa da Universidade Nacional de Tres de Febrero. O discurso foi publicado em Política Externa (v. 20, n. 4, mar./abr./maio 2012, p. 245-254).

(9) O senhor tem mais alguma consideração a fazer sobre a Escola Inglesa que não foi perguntada? Ou sobre a difusão da Escola Inglesa no Brasil e na América Latina?

Lafer: Gostaria de mencionar a importância que atribuo ao texto de Martin Wight, “The Balance of Power” em Diplomatic Investigations, que considero heurístico inclusive para a reflexão sobre a multipolaridade contemporânea. Também devo dizer que Power Politics de Wight é um livro muito instigante. Para mim, os cinco primeiros capítulos continuam sendo de grande relevância pois ajudam, e muito, na reflexão sobre o papel das grandes potências e das potências médias na vida internacional. Este é um tema da política externa brasileira na discussão, por exemplo, sobre a reforma do Conselho de Segurança, matéria que discuti no prefácio ao livro de 2000, de Eugênio Vargas Garcia, O Brasil e a Liga das Nações (1919-1926).

30. ANDREW HURRELL: SOBRE A ORDEM GLOBAL (2008)[178]

Entender o mundo e lidar com as suas complexidades é, por excelência, o campo de estudos das relações internacionais. Para a qualidade intelectual do estudo deste campo muito contribuiu o que usualmente se denomina a “Escola Inglesa” que teve, entre seus expoentes, Martin Wight e Hedley Bull. Andrew Hurrell, professor de Oxford, é um admirável continuador e representante desta Escola.

O seu recém-publicado livro, On Global Order: power, values, and the constitution of international society, parte da obra de Hedley Bull, em especial do The Anarchical Society: a study in world politics (1977). Tem como objetivo discutir como a tradição política e intelectual que vê, com impregnação realista, a sociedade internacional como uma sociedade interestatal baseada na soberania dos estados – cerne da obra de Bull e de Wight – vem se adaptando às mudanças associadas à globalização. Examina, assim, o que vem ocorrendo com a ordem mundial – como fato e como valor – e as maneiras pelas quais vêm sendo tratados os dilemas políticos e morais com os quais a sociedade internacional contemporânea se confronta.

O tema do livro, exposto no capítulo 1, é uma indagação sobre como, nas condições contemporâneas, é possível operar o encaminhamento de uma ordem mundial apta a enfrentar as especificidades dos três desafios que permeiam a vida mundial. Estes desafios, no entender do autor, são: (i) a necessidade de captar interesses comuns e compartilháveis; (ii) o como gerir as desigualdades do poder e (iii) de que maneira se podem mediar a diversidade cultural e o conflito de valores. Como estes três desafios dizem respeito à organização da convivência coletiva em escala planetária, Andrew Hurrell neles pertinentemente identifica o problema que vai investigar no seu livro como um problema essencialmente político, a ser examinado de forma multidisciplinar, como é usual na teoria das relações internacionais.

O livro desdobra-se em quatro partes e cabe dizer que esta organização dos assuntos é, per se, uma contribuição para o entendimento intelectual dos problemas da ordem mundial que o autor se propôs enfrentar.

A Primeira Parte, em três capítulos, explora com acuidade e conhecimento o quadro de referências intelectuais que permeiam a teoria das relações internacionais hoje. Nesta Primeira Parte, o autor repassa preliminarmente a tradicional visão da sociedade internacional como uma sociedade anárquica, baseada na pluralidade interestatal das soberanias. Indica porque retém a sua força de atração como um paradigma e aponta, ao mesmo tempo, as suas insuficiências para lidar com as realidades contemporâneas (capítulo 2). Nos dois capítulos subsequentes discute concepções mais ambiciosas da governança mundial.

Assim, no capítulo 3, trata das forças e fatores que explicam a emergência de formas solidárias de atuação na sociedade internacional que se expressam em instituições, na criação de normas de mútua colaboração e na mudança do entendimento do papel do estado e do isolamento das soberanias. Um dos pontos altos do capítulo 3 é uma primeira discussão da relação entre legitimidade e eficácia no sistema internacional, que é retomada em capítulos subsequentes.

No capítulo 4, o último da Primeira Parte, o autor explora como o desafio da governança, num mundo globalizado e interconectado pela tecnologia, vai além da interação horizontal interestatal. Discute, assim, o papel da sociedade civil e das organizações não governamentais e do mercado. Conclui o capítulo propondo quatro perguntas que esta leitura das relações internacionais deixa em aberto e que dizem respeito: (i) ao tema da diluição normativa do Direito Internacional; (ii) às insuficiências na discussão do poder; (iii) ao impacto, neste contexto, da desagregação das cadeias do poder no âmbito dos estados trazida pela vida mundial e (iv) as novas questões de legitimidade provenientes do poder transnacional no contexto de distintos interesses e conflito de valores.

É com base no pano de fundo dos enquadramentos teóricos, superiormente examinados na Primeira Parte que, na Segunda Parte, nos cinco capítulos que a compõem, Andrew Hurrell discute os grandes temas da agenda mundial contemporânea.

O capítulo 5 discute os nacionalismos e a intensidade atual das políticas de identidade e de reconhecimento. Sublinha o impacto destas novas realidades para a estabilidade de um sistema internacional interestatal e de sua ordem, em função da abrangência dos conflitos e das ambiguidades que circundam a latitude do princípio da autodeterminação dos povos. O capítulo 5 é uma precisa reflexão sobre tendências centrífugas presentes na vida internacional, que provêm do que Octavio Paz denominou a “sublevação dos particularismos”.

O capítulo 6 analisa a crescente ambição normativa presente na sociedade internacional que se traduz na importância atribuída aos direitos humanos e à democracia na pauta internacional. Aponta como esta pauta frequentemente entra em choque com as realidades e as seletividades da política do poder e de que modo, em vez de articular uma reflexão institucionalizada de uma humanidade compartilhada, pode ensejar divisão e confrontação no plano internacional.

O capítulo 7 trata da guerra, da violência e da segurança coletiva no mundo pós-Guerra Fria. Realça o alcance do conceito de segurança coletiva que envolve uma visão compartilhada de que tipo de uso de força é proscrito e que tipos de ameaças à paz colocam em questão os interesses de todos os estados. Aponta os novos temas da agenda de segurança. Discute o significado transnacional do papel da violência na ação de atores não estatais – o que abrange, além da violência do terrorismo, a violência da criminalidade organizada em redes, a violência comunitária, a violência sancionada ou inspirada por motivos religiosos. Conclui com uma discussão dos dilemas recorrentes inerentes à segurança coletiva. Nestes se incluem as dificuldades da construção de normas comuns; os da contenção do uso da força; os do papel de uma potência preponderante e os da identificação de interesses comuns a sustentar a segurança coletiva. Enfatiza que, se os elementos que apontam para a importância cada vez maior da gestão internacional da segurança coletiva, a ordem mundial contemporânea carece de um efetivo sistema de segurança coletiva.

O capítulo 8 trata do que significa o desafio da gestão de uma economia globalizada num mundo caracterizado pela desigualdade. Aponta o impacto que a globalização econômica vem tendo no papel dos estados que compõem o sistema interestatal. Chama a atenção para as dificuldades da construção de um consenso sobre as virtudes da interdependência e retoma, neste contexto, a discussão da legitimidade na vida internacional e nas instituições do sistema internacional. Entre elas, o FMI e a OMC.

O capítulo 9, o último da Segunda Parte, trata do desafio ecológico que tem como característica, de um lado a inequívoca verificação de que os temas ambientais são temas globais e, de outro, que a cooperação necessária para lidar com elas é intrusiva, e por isso the greening of sovereignty é um processo de enorme complexidade. Neste capítulo o autor explora as questões éticas que o tema comporta; o papel das organizações não governamentais; as diferenças entre os estados, do impacto que os problemas ambientais acarretam; a questão da legitimidade e do porque esta é matéria de governança complexa que vai além do estado.

Estes capítulos da Parte II, que acabo de sumariar, são uma notável e estruturada organização da complexidade da agenda internacional contemporânea, lastreada num sólido embasamento teórico, explicitado na Parte I. Explica como esta complexidade dificulta e muito, a construção de uma ordem mundial, apta a lidar com os três desafios identificados pelo autor na Introdução do seu livro.

A Parte III do livro é composta de dois capítulos, discutindo o problema da ordem mundial a partir de duas outras perspectivas. No capítulo 10 o autor examina o que significam os muitos mundos das regiões para o entendimento do sistema internacional global, ou seja, trata do relacionamento do sistema internacional global e da sua interação com o papel das regiões e das especificidades da prática do regionalismo na arquitetura da ordem política global. Este é um capítulo de grande densidade e relevância, pois é considerável, no mundo contemporâneo, o conjunto de fatores que favorecem o regionalismo. Nele, o autor explora quatro noções importantes: a diversidade e a diferença como variáveis explicativas da vida própria das regiões; as regiões como polos de agregação do poder com impacto no sistema internacional; as regiões como um dos níveis de um sistema global de múltiplos níveis de governança; as regiões como geradoras de mudanças e do seu possível impacto global.

O capítulo 11 explora a possibilidade de uma organização da ordem mundial por via do poder hegemônico imperial e é colocado sob o signo de um ponto de interrogação. O capítulo envolve uma discussão sobre hierarquia no sistema internacional e transita por uma avaliação do que está efetivamente ao alcance do poder dos EUA empreender nas atuais circunstâncias da vida internacional. Nesta avaliação merece destaque a análise sobre a sustentabilidade da hegemonia. Aponta o autor que, sem desconsiderar os imensos recursos de poder dos EUA, são as instabilidades e incertezas do exercício do poder num mundo de crescente complexidade os dados mais evidentes. São estes dados que lastreiam a avaliação do autor sobre a inviabilidade contemporânea de uma unilateral ordenação hegemônica do sistema internacional.

A última parte do livro é o capítulo 12, o capítulo final com o qual o autor encerra as suas reflexões. Relembra os mapas que elaborou da mudança que hoje ocorre na estrutura da sociedade internacional e os difíceis dilemas que suscita. Explora, na sequência, os caminhos para o futuro, realça que uma ordem mundial desejável passa pelo valor ordenador da justiça e, neste contexto, discute o que pode sustentar a aceitação generalizada dos argumentos de justiça global e a indispensabilidade de instituições internacionais dotadas de autoridade e dos fatores e forças que podem a elas dar vida efetiva.

Em síntese, e concluindo, On Global Order: power, values, and the constitution of international society é uma notável e original contribuição à bibliografia das relações internacionais. É o amadurecido e reflexivo fruto do longo percurso intelectual de Andrew Hurrell no campo, que suscita melhor admiração.

31. ZELOTISMO-HERODIANISMO NA REFLEXÃO DE HELIO JAGUARIBE (2013)[179]

I

Em maio deste ano a Academia Brasileira de Letras promoveu mesa-redonda para celebrar os 90 anos de um dos seus eminentes membros: Helio Jaguaribe. Participei da mesa-redonda e, na ocasião, em texto que está publicado na Revista Brasileira (n. 76, jul./ago./set. 2013), tive a oportunidade de publicamente reiterar o quanto devo intelectualmente à sua obra e à sua personalidade, generosa e solar, e a importância que atribuo a uma duradoura amizade de mais de 50 anos, da qual sou, até hoje, o grande beneficiário.

Na minha intervenção destaquei que Helio integra uma ilustre geração de pensadores do nosso país que tem como tema compartilhado uma sensibilidade própria em relação à formação e destino do Brasil. Esta geração, por isso mesmo, exerceu com frequência, na vida brasileira, a função do intelectual público e neste âmbito Helio é representativo de um paradigma de excelência. Na linhagem inaugurada por José Bonifácio, relacionada ao papel dos intelectuais na construção e aprimoramento da Nação, Helio dedicou-se a pensar, num fecundo diálogo entre o nacional e o universal, o Brasil na perspectiva diretiva do seu futuro. A “ideia a realizar” – para evocar uma formulação de Maurice Hauriou – do como adensar a racionalidade pública para promover o desenvolvimento e ampliar democraticamente, com liberdade e igualdade, o poder de controle da sociedade brasileira sobre o seu destino permeia a sua obra e a sua atuação, seja em termos de princípios e valores seja em matéria de propostas de políticas públicas.

A obra de Helio é a de maior escopo da sua eminente geração. Abrange, num arco de coerência, a Ciência Política e as Relações Internacionais; transita pelos problemas e desafios da América Latina e, por isso, ele é um intelectual brasileiro com ampla irradiação latino-americana; contém incursões de fôlego no âmbito da Sociologia da História que, a partir das inquietações do presente estão voltadas para elucidar os fatores que asseguram ou comprometem a sustentabilidade de culturas e civilizações e contempla lúcidas reflexões sobre os desafios existenciais, inerentes à Antropologia Filosófica.

Na minha intervenção na ABL, por motivo de tempo, cingi-me a breves considerações sobre a sua contribuição à Ciência Política e às Relações Internacionais. Indiquei, em síntese, como alargou os horizontes e elevou o patamar da Ciência Política, do qual um exemplo é o livro de 1978 Introdução ao desenvolvimento social: as perspectivas liberal e marxista e os problemas da sociedade não repressiva (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978) que hoje é muito oportunamente relançado pela FUNAG. Observei, igualmente, que Helio, ao tratar, na sua obra, das perspectivas brasileiras de inserção no mundo a partir da Ciência Política, tornou-se o patrono inaugural do pensamento acadêmico brasileiro sobre Relações Internacionais. Um marco é a sua discussão das alternativas da policy da política externa brasileira na terceira seção de O nacionalismo na atualidade brasileira, de 1958 (Rio de Janeiro: ISEB), que hoje é também muito oportunamente relançado pela FUNAG.

Na minha intervenção na ABL, sublinhei que Helio, no mundo das ideias, é um pensador que, por aproximações sucessivas, com empenho de scholar, sistematizou e desenvolveu, na sua densa obra, as percepções e intuições de sua razão vital.

A razão vital orteguiana, como aponta Helio, tem a dupla função de orientar a nossa vida no mundo e de orientar-nos no entendimento do mundo através da nossa vida. Na trajetória de Helio a vis directiva da sua razão vital é congruente com o lema que formulou em 1953 para Cadernos do Nosso Tempo, revista que dirigiu e animou: “Compreender o nosso tempo na perspectiva do Brasil/Compreender o Brasil na perspectiva do nosso tempo”.

II

Na exposição de hoje, nesta sessão em boa hora patrocinada e organizada pela FUNAG e pelo Instituto Histórico para celebrar os 90 anos de Helio, vou buscar indicar o significado da sua elaboração em torno das categorias zelotismo/herodianismo, que ecoou, em primeiro lugar, na sua discussão do nacionalismo, desdobrou-se na sua análise do tema autonomia/dependência dos países do Terceiro Mundo, integrou sua reflexão sobre as Relações Internacionais no mundo contemporâneo e tem presença no âmbito de seus estudos da História das Ideias. A estas duas categorias, nas suas variações e combinações, deu tratamento mais acabado no primeiro dos ensaios coligidos no livro Estudos filosóficos e políticos – que também está sendo lançado por iniciativa da FUNAG – e que foi originariamente publicado no seu Sociedade e cultura de 1986 (São Paulo: Vértice). Um dos meus objetivos nesta exposição é retomar uma afirmação feita na minha intervenção na ABL, especificando uma faceta do contínuo work in progress da sua reflexão que se vê continuamente adensada pela coerente sistematicidade que imprimiu à sua obra no correr da sua vida.

Uma primeira indicação da relevância da categoria zelotismo – na acepção, por analogia, inspirada em Toynbee, de fervor religioso e político que caracterizou as correntes judaicas que desencadearam, na Judeia, a malsucedida revolta contra a dominação romana na época do imperador Tito – está presente em O Nacionalismo na atualidade brasileira. Refiro-me à distinção que Helio faz entre nacionalismo de meios e nacionalismo de fins no capítulo IV-B, ao tratar do sentido do nacionalismo brasileiro. “O nacionalismo”, são suas palavras, “é um meio para atingir um fim: o desenvolvimento. E, como tal, deve ser exercido mediante o emprego dos instrumentos mais adequados para a realização desse fim”, observando mais adiante “O nacionalismo que cabe designar de nacionalismo de meios, exprime apenas uma das funções do complexo colonial, tendente a erigir a própria condição em ideologia. Constitui uma das formas suicidas, observadas por Toynbee e por ele designadas de “zelotismo” que uma sociedade subdesenvolvida pode assumir em seus contatos com outras mais adiantadas. O nacionalismo, muito ao contrário, só se realiza na medida em que reconhece seu fim, que é o desenvolvimento e, para isso, deve utilizar-se de todos os meios apropriados” (O Nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro: ISEB, 1958, p. 52-53).

Registro que, na sua breve notícia sobre sua obra, que data de 1998, Helio, tratando desse primeiro livro canônico da sua trajetória, sintetiza suas conclusões apontando que “as posições nacionalistas, para terem validade, devem ser de um nacionalismo de fins e não de um nacionalismo de meios” (Cf. Helio Jaguaribe, Brasil, mundo e homem na atualidade. Brasília: FUNAG, 2008, p. 837).

III

A alternativa zelotismo/herodianismo no texto inserido no acima mencionado livro que está sendo hoje lançado, tem como objetivo articular uma visão histórica do problema autonomia/dependência. Tem como ponto de partida o tema contemporâneo das relações centro-periferia, pioneiramente elaborado, como ele aponta, pelo CEPAL de Raúl Prebisch e a carência de autonomia das sociedades “periféricas” que formam o chamado Terceiro Mundo. Insere-se, assim, no âmbito das preocupações em viabilizar um nacionalismo de fins, voltado para promover o desenvolvimento e ampliar a autonomia do Brasil.

É por essa razão que a larga visada da política comparada e da análise crítica da História de Helio neste texto passa pela afirmação que, no mundo contemporâneo, “a alternativa dependência/autonomia, embora envolva uma dimensão cultural, é predominantemente uma opção política com implicações econômicas”. É por essa razão, também, que a discussão desta opção, no mundo contemporâneo transita pelo parâmetro interno da viabilidade nacional e das condições externas da permissibilidade internacional, dois conceitos que são sucintamente apresentados no texto, mas que foram elaborados de maneira abrangente por Helio nos seus prévios estudos sobre desenvolvimento político e relações internacionais.

Helio inicia o seu texto expondo as características das três linhas principais da teoria da dependência: (i) a da escola marxista e a sua correlação com a teoria do imperialismo de Lenin; (ii) a escola histórica que, aceitando a tendência apropriativa do sistema capitalista coloca a ênfase no efeito da acumulação histórica de vantagens em benefício dos países que lideraram a revolução mercantil e a revolução industrial do mundo moderno, e (iii) “a escola das elites disfuncionais” que realça, dadas certas condições, a forma positiva ou negativa do comportamento das elites periféricas.

Registro que o tema das elites funcionais e disfuncionais e o seu papel em matéria de desenvolvimento político foi também – como o da viabilidade nacional e da permissibilidade internacional – objeto de prévias e abrangentes reflexões de Helio, em especial no capítulo 13 do seu livro de 1973, Political Development (New York: Harper & Row, 1973). Registro, igualmente, que um exemplo da disfuncionalidade da relação massa-elite, para os propósitos de desenvolvimento, pode ser o populismo que Helio analisou pioneiramente entre nós no texto “O que é o ademarismo?” publicado em Cadernos do Nosso Tempo de 1954, também inserido em Estudos filosóficos e políticos.

É neste macrocontexto que Helio aponta que não existe irreversibilidade histórica que fecharia para sempre as portas do desenvolvimento e da autonomia para todas as sociedades não centrais, exemplificando a sua assertiva com a Alemanha de Bismark no mundo ocidental e o Japão, a partir da dinastia Meiji, e a China contemporânea no mundo não ocidental. Registro que estas observações neste texto, têm como pano de fundo, prévias reflexões de Helio sobre o processo político em países subdesenvolvidos, tanto como fator dinâmico quanto de atraso e a sua elaboração sobre distintos modelos políticos de desenvolvimento. Estes estão lastreados na discussão, inter alia, da experiência de Bismark na Alemanha, de Kemal na Turquia, de Nehru na Índia, de Nasser no Egito, da Rússia da Revolução, pioneiramente apresentados no livro de 1962, Desenvolvimento econômico e desenvolvimento político (Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1962) sintetizados com foco na América Latina num dos capítulos do livro de 1967, Problemas do desenvolvimento latino-americano (Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1967) e aprofundados no Political Development de 1973. Registro, igualmente, que este texto no seu emprego da dicotomia herodianismo/zelotismo está, como já observei em outras oportunidades, em sintonia com a forma mentis de Helio que recorrentemente associa logos e voluntas: o logos como esforço de ampliar o campo do exercício da racionalidade e a voluntas como um empenho, a partir do logos, de entreabrir opções que permitam modificar positivamente a probabilidade negativa dos resultados para o Brasil, mas também para o Mundo, e muito especialmente para a América Latina.

O ponto de partida da análise de Helio sobre a tipologia zelotista-herodiana proposta por Toynbee tem como objetivo o alargamento do campo de estudos da dependência no âmbito da História, levando em conta o aporte de Toynbee no trato das vicissitudes das civilizações no correr da História da humanidade e muito especialmente que respostas deram aos desafios que enfrentaram. Neste contexto, Helio dá ênfase aos encontros entre civilizações, em especial aos confrontos entre civilizações no espaço observando que Toynbee elaborou as categorias zelotismo-herodismo a partir da experiência dos encontros e confrontos dos pós-alexandrinos da civilização Helênica com a cultura judaica. A resposta herodiana a este confronto foi aceitar os meios – o legado dos gregos – para preservar o máximo possível os fins da civilização conquistada. A resposta zelotista foi apegar-se à sua própria herança, assumi-la em sua forma radical e maximizar a sua ortodoxia, a partir de uma avaliação de que a fragilidade da sua cultura resultava da pouca consistência com os seus próprios valores, tradições e instituições.

Zelotismo e Herodianismo, pontua Helio, podem ser considerados, à maneira de Max Weber, como tipos ideais. Comportam, evidentemente, variações e combinações, mas estão latentes em qualquer tentativa de superar a dependência. Têm, assim, a característica de uma dicotomia com função analítica, que objetiva diferenciar e distinguir, para melhor compreender um dado contexto histórico, político e cultural. São, como observa, possibilidades centrais de uma análise, tanto sincrônica quanto diacrônica, “de qualquer tentativa de superar a dependência e a condição de subdesenvolvimento comparativo que está na origem da dependência”. Representam, neste sentido, um alargado complemento da prévia elaboração sobre os modelos políticos de desenvolvimento.

Helio se afasta da posição de Toynbee sobre a ineficácia das formas puras ou combinadas de zelotismo e herodianismo. Com efeito, este não só levou em conta a especificidade do seu insucesso que propiciou a destruição do Estado judaico pelos romanos com o saque de Jerusalém no ano 70 d.C., conclusivamente repetido em 135 d.C. Também afirmou a inoperância de ambos os modelos, tendo em vista a sua leitura que o sentido da história é dado pelo perene encontro entre o Homem e Deus (Cf. Arnold J. Toynbee, A Study of History, abridgment by D. C. Somervell. Londres: Oxford University Press, 1962, p. 789-796).

Não é essa, inequivocamente, a compreensão de Helio da história e registro que, na sua introdução ao Um estudo crítico da história de 2001 (São Paulo: Paz e Terra, 2001) – que é, aliás, o texto que se segue a este que estou comentando, recolhido no livro Estudos filosóficos e políticos – aprofundou o que considera válido e o que substantivamente não aceita na obra de Toynbee, explicitando os pressupostos a partir dos quais discutiu, com inspiração crítica e laica, os múltiplos fatores que asseguram ou comprometem a sustentabilidade de culturas e civilizações. Neste sentido observo também que os casos históricos que menciona neste texto sobre o jogo da alternativa zelotismo-herodianismo foram, com outra amplitude de fatores, subsequentemente analisados nos diversos capítulos do seu Um estudo crítico da história.

No seu texto, com o objetivo de dar abrangência ao poder explicativo da alternativa zelotismo/herodianismo, Helio, levando em conta as distintas circunstâncias históricas e os matizes próprios do exercício da alternativa, aponta casos de herodianismo e de zelotismo bem-sucedidos. Entre os primeiros, o grande exemplo histórico é Roma, que superou o legado cultural etrusco substituindo-o pela absorção e por uma elaboração romana própria do helenismo. O grande exemplo contemporâneo é o Japão. Com efeito, o Japão, tanto no século XIX, com a restauração Meiji, quanto no século XX, após a total derrota na Segunda Guerra Mundial, é exemplo de um bem-sucedido esforço de herodianismo, assegurador da autonomia política e da paridade econômica e tecnológica no âmbito da qual a incorporação da ocidentalidade permitiu preservar uma niponicidade sustentável. Um exemplo histórico de zelotismo bem-sucedido lembrado por Helio é o Império Sassânida (226 d.C. a 651 d.C.). Um exemplo contemporâneo é a China de Mao, que teve componentes de uma “APRA chinesa”, como observa Helio evocando o Peru e que, a partir de Deng Xiaoping, temperou pragmaticamente, num novo equilíbrio, os excessos do primitivismo zelotista de Mao.

Helio avalia que, em princípio, os herodianos são “futuristas” e os zelotistas são “passadistas” e que a história “parece favorecer mais o Herodianismo seletivo do que o Zelotismo pragmático e é sempre desfavorável às formas radicais destes”, que é o que explica a sua prévia crítica de 1958 à inadequação do “nacionalismo de meios”.

A elaboração de Helio sobre a dicotomia herodianismo/zelotismo tem como pano de fundo o seu lema de 1953 “Compreender o nosso tempo na perspectiva do Brasil/Compreender o Brasil na perspectiva do nosso tempo”, tendo como horizonte a América Latina dentro da qual estamos inseridos e o compartilhado problema da condição de dependência, à luz da estratificação internacional.

Esta condição tem um duplo aspecto. Expressa, de um lado o danoso efeito, apontado pelos estudiosos que integram, de acordo com Helio, a escola histórica da dependência e que resultou do efeito da acumulação no tempo das vantagens dos países desenvolvidos. Expressa também o relacionamento disfuncional histórico, para os propósitos do desenvolvimento, das elites latino-americanas com seus próprios povos e com as elites ocidentais.

O sucesso das sociedades latino-americanas, observa Helio neste texto de 1986, é uma questão em aberto, mas o seu potencial de superação do subdesenvolvimento, na sua perspectiva, é do tipo herodiano. Este herodianismo, sublinha ele, para ser viável não pode ser um herodianismo de superfície, alienado do passado dos países e dos povos latino-americanos. Para ter sucesso este novo herodianismo precisará incorporar, nas suas palavras “além da tecnologia ocidental, o humanismo ocidental e um sentimento nacional de responsabilidade social”. Neste sentido, no meu entender, Helio traz novos elementos de cunho geral para substanciar, na interação entre o universal e o nacional, o seu nacionalismo de fins.

IV

Helio retoma o tema do zelotismo, no campo das relações internacionais, num texto de 2003, intitulado Fundamentalismo, unilateralismo e as alternativas históricas do mundo, recolhido no seu livro de 2008, Brasil, mundo e homem na atualidade, igualmente editado pela FUNAG.

Neste texto, Helio analisa as características do “terrorismo islâmico”. Observa que o terrorismo é um fenômeno histórico recorrente e que quando assume as características de um fundamentalismo religioso representa uma atitude conservadora frente a processos de modernização, conduz à radicalização das crenças tradicionais e, evocando Toynbee, traduz-se numa manifestação contemporânea de zelotismo.

Na sua análise do fundamentalismo islâmico contemporâneo, Helio aponta que este tem suas raízes no domínio teológico, mas assumiu, de maneira predominante, uma dimensão militar e política. Observa, exemplificando, que é uma resposta aos insucessos de distintas modalidades de reformismo modernizante empreendido no mundo islâmico desde o século XIX, como respostas aos encontros-desencontros da civilização ocidental com a islâmica. Registra que, no âmago da questão do zelotismo islâmico, se encontra a dificuldade para o Islã de diferenciar, na sociedade, seus subsistemas social, cultural, econômico e político, diferenciação que tornou possível, no Ocidente, a separação entre o religioso e o político.

Observo, entre parênteses, que Helio dedicou ao papel do congruente inter-relacionamento entre os subsistemas, também na perspectiva da mudança, abrangentes reflexões nos capítulos 5 e 6 de Political Development, retomadas na Parte I, dedicada aos pressupostos teóricos do seu livro de 1978, Introdução ao Desenvolvimento Social: as perspectivas liberal e marxista e os problemas da sociedade não repressiva, que hoje está sendo meritoriamente relançado pela FUNAG.

Helio aponta a força da convicção totalizante do Islã da qual resulta, concluo eu, o nacionalismo pan-islâmico de meios do zelotismo terrorista islâmico que é uma reação ao Império norte-americano. Este tem como uma de suas características, como observa Helio, retomando prévias análises, a de ser, no exercício da sua hegemonia – seja a exercida tanto em termos de soft power quanto de hard power – um campo na acepção de campo gravitacional ou magnético. Por isso, diversamente dos impérios tradicionais, do romano ao britânico, prescinde da dominação formal das “províncias” pela metrópole. É no processo de oposição à hegemonia deste campo gravitacional que vem irrompendo a modalidade zelotista do terrorismo islâmico que, por sua vez, na minha avaliação, integra a agenda internacional das aspirações de identidade e reconhecimento e expressa as atuais forças centrífugas da “sublevação dos particularismos”.

Helio, no seu texto, também discute o unilateralismo dos EUA de George W. Bush que é um fruto da reação estadunidense ao terrorismo islâmico. Aponta que este unilateralismo tem uma dimensão milenarista, proveniente dos conservadores religiosos cristãos do círculo íntimo dos colaboradores do presidente e da sua convicção fundamentalista de que os EUA são, no seu destino manifesto, a “nação do bem”. Estes theocons associados aos neoconservadores, favoráveis a uma desinibida afirmação do império americano, instigaram um unilateralismo no plano mundial – um “zelotismo futurista”, diria eu – operacionalizado pelo poderio econômico-tecnológico e militar dos EUA. Este unilateralismo, hoje mitigado mas ainda presente, não é uma resposta eficaz, pelas características intransitivas do seu zelotismo, aos desafios que vem enfrentando o Império Americano para manter-se como um campo gravitacional dotado da vis atrativa da legitimidade e da capacidade inclusiva de incorporação dos Outros, que participam e integram o mundo.

É interessante registrar que a política de governo de George W. Bush tem antecedentes na ideologia do partido republicano, realçada por Helio num texto de 1953, publicado em Cadernos do Nosso Tempo, também oportunamente inserido na coletânea Estudos filosóficos e políticos. Com efeito, Helio sublinha como o povo americano, depois de Yalta e Postdam, experimentou a tendência a considerar como hostilidade tudo o que se refere ao estrangeiro. Daí o isolacionismo como anti-internacionalismo e anticosmopolitismo ao qual se agregaram, o conferir de um sentido transcendente aos costumes mais ligados à tradição religiosa-moral da nação americana, da qual provém um anti-secularismo puritano. Esta é uma das raízes, que irmanou os theocons e os neocons que inspiraram o unilateralismo da era George W. Bush.

V

Para concluir o percurso desta exposição, vou fazer uma menção ao uso heurístico por Helio da dicotomia herodianismo/zelotismo no plano cultural. Refiro-me ao belo e denso estudo de 2005, “Ortega y Gasset – vida e obra” inserido no seu já mencionado livro de 2008, Brasil, mundo e homem na atualidade. Trata-se, penso eu, de um fecho apropriado para esta exposição não só pela importância de Ortega na reflexão de Helio, como também porque Ortega é um paradigma da visão, a qual Helio é sensível, que atribui aos intelectuais um papel diretivo, vertebrador e de renovação da sociedade como sublinha Bobbio em Il dubbio e la scelta: intellectualli e potere nella società contemporânea (Roma: La Nuova Italia Scientifica, 1993).

No início do seu estudo, Helio faz uma menção à famosa geração espanhola de 1898 que se viu bruscamente confrontada com a humilhante derrota, na guerra com os Estados Unidos, com a perda do Império e a constatação do subdesenvolvimento da Espanha – do seu atraso material e cultural – que se apartava da grandeza anterior do país. O desafio do declínio nacional suscitou, no país, dois modelos de reação cultural: o zelotista e o herodiano, observa Helio, evocando a dicotomia de Toynbee. Pontua a ineficácia das modalidades vulgares ou ingênuas das duas alternativas, mas registra que ambas comportam uma versão superadora. Estas são, nas suas palavras: “a do zelotismo ilustrado, cujo tradicionalismo se exerce num nível superior de entendimento do mundo e a do herodianismo crítico, cuja incorporação dos valores alienígenas se realiza de forma autonomamente seletiva, em função de uma lúcida consciência da própria realidade”.

O grande exemplo, para Helio, de “zelotismo ilustrado” no contexto da Espanha do século XX é Unamuno, e o do “herodianismo crítico” é Ortega, com o qual claramente se identifica. Com efeito, Helio, na sua análise, aprecia a perspectiva organizadora da hispanidade de Ortega voltada para a construção em seu país de uma moderna sociedade europeia; valoriza o seu duplo compromisso com o nacional da Espanha e o universal da cultura europeia; realça a importância que Ortega atribui à compreensão do mundo para nele poder operar a partir da circunstância espanhola e preza, na vida de Ortega, a fecunda associação entre engajamento e reflexão.

Vale a pena, no âmbito destas considerações, para efeitos comparativos, pontuar a admiração de Helio por seu professor San Tiago Dantas, que associou, igualmente, em sua vida, engajamento e reflexão e em que identifica a simultânea combinação da paixão pelo grande legado da cultura ocidental e em não menos profundo compromisso com o Brasil. Este compromisso, observa Helio em texto elaborado em homenagem a San Tiago 20 anos depois do seu falecimento, “era sobretudo projetivo. O que lhe importava, sobremaneira, era o destino coletivo do país, o seu projeto nacional”[180].

Helio, no já mencionado texto de 1998, em que sintetizou breve notícia sobre sua obra, considera que, para um autor, é difícil diferenciar a função crítica de posições elaborativas no percurso de suas reflexões e conclui: “As ideias de um autor sobre o mundo coincidem com o mundo das ideias desse autor”[181]. Assim, para terminar, creio que o “herodianismo crítico” integra o mundo das ideias de Helio e o work in progress do abrangente, coerente e sistemático arco da sua reflexão, constituindo uma das matrizes inspiradoras das múltiplas vertentes do seu nacionalismo de fins.

TÓPICOS ESPECÍFICOS

32. A MÁQUINA DO MUNDO – DESAFIOS DA GLOBALIDADE: ASSIMETRIAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL (2012)[182]

I

Martin Wight e Hedley Bull, duas das grandes figuras da Escola Inglesa do estudo das relações internacionais, realçaram a importância que a perspectiva da Filosofia Política pode trazer para o conhecimento e a análise deste campo de investigação, que como disciplina acadêmica surgiu depois da Primeira Guerra Mundial, tendo por pano de fundo os seus horrores. Na condição de professor de Direito, sensível na minha docência, à convergência entre a Filosofia do Direito e a Filosofia Política por conta da interconexão entre a justiça da norma e a legitimidade do poder que a torna positiva, sempre considerei esta abordagem fecunda e válida no “parar para pensar” a relevância, como diria Bobbio, da “lição dos clássicos” para as relações internacionais.

Na Idade Moderna a Filosofia Política teve como tema recorrente a análise da estruturação e da qualidade da ordem interna, instaurada pela unificação do poder trazida pela afirmação das soberanias estatais. Em contraste, como aponta Stanley Hoffmann, o campo de estudo das relações internacionais lida com a ausência de um poder centralizado. Por isso confronta-se com o tema da multiplicidade de poderes que incidem na vida mundial.

Como professor de Direito Internacional sempre tive clareza da contribuição que esta disciplina jurídica pode dar para a teoria geral do Direito e das Relações Internacionais, pois trabalha sem os hábitos das considerações provenientes exclusivamente dos ordenamentos nacionais positivados pelas soberanias estatais. Trata-se, com efeito, de um direito em movimento que espelha continuamente, de forma muito explícita, a relação entre Direito e Poder, as duas faces de uma mesma medalha, na lição de Bobbio. É por conta da relação entre Direito e Poder que, na escolha dos clássicos da filosofia política, recomendada pela Escola Inglesa, é preciso identificar aqueles pensadores que, na sua obra, de uma maneira ou de outra ajudam no trato do desafio representado pelas relações internacionais. Neste contexto cabe lembrar a maior ou menor pertinência das leituras maquivélico-hobbesianas, grocianas e kantianas, para entender a sociedade internacional e o direito que dela emerge.

Hobbes realça o significado da anarquia de um estado de natureza prevalecente na vida internacional. A anarquia leva ao permanente risco da guerra de todos contra todos. Para os seguidores da herança de Hobbes, o direito internacional não é capaz de conter este risco, pois mesmo que tenha, no século XX, construído com a Carta da ONU, um pactum societatis, este não tem a força de um pactum subjectionis. Do paradigma hobbesiano provém, por analogia, o paradigma da visão realista no trato das relações internacionais. Esta visão, que é da política de poder, traduz-se numa praxeologia inspirada no primado do conflito, que tem, na obra de Maquiavel e na sua análise da verità effetuale della cosa, e não na sua imaginação, uma permanente fonte inspiradora.

Grócio, de maneira distinta, articula a ideia de uma sociedade internacional. Nela identifica um ingrediente positivo da sociabilidade que permite lidar, através do Direito das Gentes, com o conflito e a cooperação entre os Estados, que compõem o sistema internacional. Desta maneira, para este paradigma o Direito tem condições de conter o ímpeto da “política do poder”, alargando, inclusive pela criação de instituições como as organizações intergovernamentais, os horizontes do possível na tessitura de uma visão mais construtiva, comunicativa e comunitária da vida internacional. A herança da reflexão grociana aponta para o fato que o paradigma da leitura hobbesiana é fecundo mas tem limitações, pois conduz a uma excessiva simplificação da realidade internacional. Com efeito, entre os Estados e o sistema internacional, ou seja, entre ordem interna e anarquia externa, como aponta Luigi Bonanate, não existe uma contraposição, mas uma relação de continuidade e, por vezes, de complementaridade.

Kant introduz a inovadora conjetura de uma operativa razão abrangente da humanidade, que pode ir além do jus civitatis e do jus gentium e levar a um jus cosmopoliticum. Este se lastreia no direito à hospitalidade universal e abre espaço para a articulação de um internacionalismo que diz respeito aos homens e aos Estados, em suas relações exteriores e de interdependência como cidadãos de um mundo comum.

Hannah Arendt, que foi uma das mais destacadas pensadoras da nossa “era de extremos” e de rupturas, destaca o valor epistemológico da experiência como caminho de compreensão dos problemas contemporâneos. Experiência, que vem do latim experiri, ensaiar, testar, pôr à prova tem uma dupla dimensão: a subjetiva e a objetiva como ensina Miguel Reale. A experiência subjetiva de quem experiência e a objetiva daquilo que é experienciado no mundo da vida em comum.

É, assim, como professor de Filosofia do Direito e de Direito Internacional e com base na minha experiência de estudioso das relações internacionais e de ator diplomático no exercício de funções públicas que, nesta exposição, vou explorar como as leituras dos clássicos acima mencionados e outras me foram ou não úteis, e de que maneira, para enfrentar os desafios de lidar, na teoria e na prática, com a “máquina do mundo” na era da globalização. É uma tentativa, para valer-me do título de um grande texto de Valéry, de propor, com liberdade, olhares sobre a complexidade e os perigos do mundo atual.

II

Entender o que é e como funciona “a grande máquina do mundo” é, por excelência, o campo de estudo das relações internacionais e um indispensável ingrediente de conhecimento para a condução da política externa de um país. N’Os Lusíadas os portugueses, que foram encontrando “novas terras e novos céus” ao singrar “por mares nunca dantes navegados”, com os intuitos de dilatar a Fé e o Império e promover o comércio, deram início à unificação da história mundial. Esta unificação é um dos antecedentes do atual processo de globalização.

O poema é a primeira expressão consciente e bem-sucedida de um olhar-mundo, como aponta Eduardo Lourenço que é fruto da elaboração estética de encontros e desencontros de povos, costumes e culturas. Uma das recompensas metafóricas que Camões, por conta dos grandes feitos lusitanos, concede a Vasco da Gama, é o acesso à máquina do mundo para poder ver e saber por onde ir na navegação de uma história que passou a ter horizontes mais largos.

Esquivo e hermético tem se revelado, no entanto, o entendimento da máquina do mundo, como aponta o poeta Carlos Drummond de Andrade ao retomar, no século XX, a metáfora de inspiração camoniana numa indicação que, por analogia, evoco a fim de chamar a atenção para os desafios epistemológicos das relações internacionais, e que vou a seguir explorar, ciente, como dizia Guimarães Rosa – que além de excepcional escritor foi um diplomata brasileiro de mérito – que “o mundo não dá a ninguém inocência nem garantia”.

III

Quando comecei a me interessar e em seguida estudar relações internacionais, como aluno de pós-graduação na Universidade de Cornell, as perceptíveis engrenagens que moviam a constituição material da máquina do mundo eram: a Guerra Fria (da guerra improvável e da paz impossível da dissuasão nuclear); a batalha ideológica entre o Ocidente e o Oriente; as relações de conflito e coexistência entre as duas superpotências – os EUA e a União Soviética; a descolonização; o espaço que se abriu para a polaridade Norte-Sul nas brechas da interação Leste-Oeste. A Declaração sobre os Princípios do Direito Internacional referente às relações de amizade e cooperação entre os Estados, elaborada pela Assembleia Geral da ONU em 1970 por ocasião do 25º aniversário da ONU, é uma ilustração de como o Direito Internacional estava em sintonia com a percepção generalizada da dinâmica de funcionamento da ordem mundial.

“A fecundidade do inesperado excede em muito a prudência do estadista” dizia Proudhon em observação realçada por Hannah Arendt. O inesperado da queda do muro de Berlim, do fim do “socialismo real”, da desagregação da União Soviética e seus desdobramentos tornaram obsoletos, na década de 90, a até então consagrada percepção do que impelia o sistema internacional. A máquina do mundo, sob o influxo da primazia norte-americana moveu-se, na década de 90, para o que parecia ser a conjectura de uma leitura kantiana da realidade internacional.

A minha experiência como ministro das Relações Exteriores em 1992, por ocasião da Conferência do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento, apontava nesta direção. Com efeito, a Rio-92 foi a primeira grande conferência da ONU sobre temas globais. Não obedeceu a prévia lógica diplomática das polaridades definidas da Guerra Fria e levou em conta operativamente, na Declaração do Rio, na Convenção do Clima, na da Biodiversidade e na Agenda 21 o papel de uma kantiana razão abrangente da humanidade, ou seja, uma visão globalizada, não circunscrita territorialmente, do desenvolvimento sustentável.

A Conferência de Viena de 1993 sobre direitos humanos que a ela se seguiu deixou de lado as prévias seletividades Leste-Oeste; Norte-Sul no trato dos direitos civis e políticos, dos econômicos, sociais e culturais e de titularidade coletiva. Afirmou a universalidade, indivisibilidade, interdependência e inter-relacionamento de todas as gerações de direitos humanos. Chancelou, assim, de maneira abrangente, a hipótese de que as aspirações normativas globais contempladas na Declaração Universal de 1948 eram realizáveis.

A conclusão da Rodada Uruguai do GATT em 1994 levou à criação da OMC – a primeira organização internacional pós-Guerra Fria – que, voltada para a paz pelo comércio, criou um sistema multilateral de comércio, de vocação universal, regido por normas. Esta vocação universal diluiu os prévios conflitos de concepção sobre a estruturação da economia mundial. Disso é exemplo a erosão conceitual do direito internacional do desenvolvimento, e o drástico encolhimento do espaço de proposições para “negociações globais” de aspirações redistributivas entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, que era uma faceta da prévia polaridade Norte-Sul. Logrou a OMC, neste contexto, no âmbito do single undertaking de seu ordenamento jurídico, enquadrar as disputas comerciais que se originam no funcionamento de um mercado global mais livre, em contenciosos de interesse entre os países, passíveis de encaminhamento jurídico. Ensejou a possibilidade de um inédito sistema de solução de controvérsias dotado de automacidade de jurisdição e de uma segunda instância. Alargaram-se, deste modo, os horizontes do papel do direito e das normas na vida econômica internacional ecoando, assim, uma leitura grociana de como administrar conflito e cooperação.

No início da primeira década do século XXI, no entanto, fez-se presente o imprevisto, que Machado de Assis qualificou como um deus avulso que pode ter um voto decisivo na assembleia dos acontecimentos. A máquina do mundo deslocou-se novamente; moveu-se de Kant para Hobbes. Com efeito, os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 aos EUA, conduzidos pela Al-Qaeda de Osama Bin-Laden, que acompanhei novamente na condição de ministro das Relações Exteriores, indicaram o alcance destrutivo da violência indiscriminada que a técnica permite multiplicar em termos distintos da lógica da dissuasão nuclear. Recolocaram-se em novos termos o tema da paz e o desafio da segurança no próprio centro do poder mundial e não apenas no seu contexto externo. Os ataques de 11 de setembro internalizaram, pela primeira vez, as tensões do mundo no território continental norte-americano. Mostraram que é possível fazer política internacional no campo estratégico-militar sem ser um Estado e com limitados recursos de poder. A ação terrorista num mundo globalizado se viu facilitada pela possibilidade de atuar por meio de redes que, escapando da hierarquia das cadeias de poder, permitem transpor fronteiras e territórios e dão espaço para o segredo das operações clandestinas. Estas tendem a evadir-se do controle dos serviços de inteligência dos Estados – como, aliás, é também o caso das redes de criminalidade transnacional do tráfego de drogas e de armas.

Também nos primeiros anos do século XXI as políticas de identidade e de reconhecimento e o neotribalismo pós-moderno, de que fala Thomas Frank, vêm minando em muitas regiões o consagrado postulado da integridade territorial dos Estados – base da lógica interestatal que desde a paz de Westfália estrutura o Direito Internacional – e levando a processos e aspirações de secessão. Estes são representativos do que Octavio Paz premonitoriamente denominou da sublevação dos particularismos, os quais se distanciam de uma razão abrangente da humanidade e são mais indicativos da guerra de todos contra todos na Torre de Babel de um inóspito estado de natureza. A multiplicação do número de refugiados – os deslocados no mundo – e da xenofobia são sinais de que a hipótese de uma leitura cosmopolita de respeito ao próximo, baseada na hospitalidade universal, não está se consolidando.

A crise financeira de 2008 que, a partir dos EUA se alastrou pelo mundo, indicou os riscos dos processos de integração dos mercados conduzidos por uma alta finança, sem apropriada governança, que foi um dos liames da organização política e econômica da vida internacional no contemporâneo mundo globalizado.

Em síntese, a prévia primazia norte-americana se viu minada, cabendo lembrar que para isso também colaboraram os equívocos unilateralistas da guerra global ao terrorismo, declarada pelo presidente George W. Bush, e a perda de foco dos EUA na complexidade do mundo. Daí fatores que explicam a presente multipolaridade política e econômica do sistema internacional, que está dando novo espaço e relevo para a China, a Índia e o Brasil e abrindo outras possibilidades para a Rússia pós-União Soviética. O sistema internacional carece, no entanto, de governança apropriada e em camoniano “tempo de tormenta e vento esquivo” continua permeado por tensões de hegemonia e pelas forças centrífugas, que são parte das engrenagens da máquina do mundo.

IV

Faço estas indicativas remissões que resultam da minha experiência e reflexão de estudioso e de ator diplomático sobre como se move, de maneira não linear, a máquina do mundo, para apontar que, no entendimento da sua esquiva dinâmica não podemos contar, para falar com Hannah Arendt, com o apoio do corrimão de inequívocas categorias preestabelecidas – como, por exemplo, as elaboradas por Maquiavel, Hobbes, Grócio, Kant, Marx; ou as que defluem de dicotomias como idealismo/realismo; ou de metáforas como a da balança ou equilíbrio do poder.

Os universais são fugidios diante do pluralismo ontológico que caracteriza a vida internacional. É por esse motivo que o juízo diplomático não é um juízo de subsunção, mas de ponderação que, na linha arendtiana, tem as características de um juízo reflexivo. Parte da problemática dos eventos e das suas conjunturas, para extrair das especificidades o seu alcance geral. Este juízo sobre a realidade internacional baseia-se, como ela diz, na capacidade humana de discernimento e tem muito mais a ver com a capacidade de diferenciar do que com a capacidade de ordenar e sistematizar regularidades como, por exemplo, espaço, número, recursos, nações e regimes.

É nesta linha não dogmática que vou esboçar algumas considerações sobre o processo de globalização dentro do qual estamos inseridos, levando em conta, como indicarei mais adiante, que as especificidades próprias dos distintos segmentos da agenda internacional – por exemplo, a ambiental, a da segurança, a econômica, a dos direitos humanos – solicitam avaliações diferenciadas.

V

Uma das características do século XX foi conferir ao campo diplomático-estratégico um alcance planetário pois os Estados, na sua heterogeneidade, passaram efetivamente a conviver em conjunto. Para isso contribuíram as transformações técnicas, econômicas e intelectuais que unificaram, para o bem e para o mal, a humanidade, dando às sociedades nacionais uma nova e mais abrangente experiência de tempo e de espaço. Aponta Raymond Aron, que examinou esses assuntos, que as máquinas e a inovação tecnológica não fazem a história, mas modificam as condições a partir das quais os homens a fazem.

A globalização, num sentido amplo, é um aprofundamento desta unidade planetária do campo diplomático, facilitado pelo término das polaridades definidas da Guerra Fria. Foi propiciado pelo progresso técnico que reduziu os custos dos transportes e das comunicações, alargando o espaço da “destruição criativa” do capitalismo, de que falava Schumpeter, e acelerando substantivamente a partir da revolução informática a escala, a abrangência e a rapidez, em escala mundial, das interações econômicas, culturais e políticas. Continuam a existir fronteiras que delimitam as soberanias, mas todas as fronteiras são porosas e por isso mesmo continuamente transpostas, oficial ou clandestinamente, pelas imagens, pelas ideias, pelos capitais e pelos seres humanos. Em síntese, não existem mais espaços passíveis de viver em efetivo isolamento. O mundo hoje internaliza-se na vida dos países, ainda que esta internalização tenha distintas modalidades e impactos dependendo das características das sociedades, dos Estados e das regiões em que estão inseridos.

A internalização da “máquina do mundo” na vida dos países alterou, com renovada profundidade, a maneira como o espaço e o tempo penetram no cotidiano das pessoas. Basta lembrar o tempo on-line da circulação em rede das informações que afetam planetariamente a percepção das realidades financeiras, econômicas, estratégico-militares, culturais, ambientais, de condutas políticas, gerando expectativas, positivas ou negativas que, por sua vez, influenciam os processos e os acontecimentos.

No trato desta mudança de funcionamento da “máquina do mundo” creio que é útil recorrer a uma dicotomia elaborada por Umberto Eco na sua discussão sobre a interação entre cultura e cultura de massa. Diferencia Eco a postura crítica dos apocalípticos diante dos males da cultura de massa, da dos integrados que, na realidade concreta das suas atividades, não têm a obsessão de dissentir. Recorrendo, por analogia, à formulação de Eco, diria que em relação ao processo de globalização existem os que reagem como apocalípticos e os que se conduzem como integrados. Como professor de Direito, sensível aos méritos da sabedoria aristotélica que provém da lição de in medio stat virtus, vou esboçar algumas considerações que não estão imbuídas nem do radicalismo dos apocalípticos nem do conformismo dos integrados.

VI

A sociedade internacional é uma sociedade heterogênea. Heterogênea por conta da distribuição individual mas desigual do poder entre os Estados que compõem o sistema internacional interestatal, que é um dos componentes que continuam moldando a vida mundial. Heterogênea por conta dos desníveis de renda existentes entre as populações que compartilham um globo unificado e da concentração de poder econômico num circunscrito número de empresas transnacionais de escopo planetário. Heterogênea por conta das diferenças na capacidade de produzir novos conhecimentos que, de maneira crescente, determinam o controle que uma sociedade é capaz de exercer sobre o seu destino na era da globalização. Heterogênea, como dizia Raymond Aron, porque os atores governamentais e não governamentais que a integram não têm uma mesma e única concepção sobre os pressupostos que presidem a organização da ordem mundial e os modos de estruturação interna das sociedades e Estados nacionais.

Daí o desafio da Torre de Babel de uma latente anarquia de significados num sistema internacional que se confronta com as forças centrífugas da fragmentação e as centrípetas da globalização. Estas operam, para lembrar a lição de Miguel Reale, numa dialética de mútua implicação e polaridade, que fazem do Direito Internacional, como lembrei, um direito em movimento que, por obra da multiplicidade de poderes políticos e econômicos, instaura no plano mundial um “estado de direito” que é apenas provisório e tem dificuldades de consolidar-se. Este é um dos dados dos problemas da governança em escala mundial que explicam porque é tão difícil a tarefa diplomática de, na sociedade internacional, captar interesses comuns e compartilháveis, administrar as desigualdades do poder e mediar a diversidade cultural e o conflito de valores, para recorrer à formulação com a qual Andrew Hurrell abre o seu recente livro On Global Order.

Este mundo, de uma sociedade internacional heterogênea, tem as descontinuidades que derivam dos muitos mundos das regiões que são parte integrante da arquitetura da ordem mundial. Com efeito, regiões geográficas podem levar a subsistemas regionais, com dinâmicas específicas, provenientes da interação entre os países e sociedades que as integram. A proximidade pode fazer de uma região um espaço de cooperação e governança. É o caso, não obstante a presente e gravíssima crise do euro da até agora, bem-sucedida experiência da integração europeia que transformou a Europa Comunitária num ator com um papel próprio na sua governança interna e nos processos mais abrangentes de globalização. Inversamente, a proximidade pode instigar as fortes tensões difusas de equilíbrio e os conflitos de legitimidade. É o caso do Oriente Médio. Em outras palavras, em função de suas especificidades, um subsistema regional pode amoldar-se a uma leitura kantiana das possibilidades de cooperação da insocial sociabilidade humana ou ao homo homini lupus do instinto bélico de que falava Hobbes, com consequências e desdobramentos para o sistema internacional e muito especialmente para a paz, que é indivisível num mundo globalizado.

VII

Os muitos mundos das regiões e as distintas características de simetrias e assimetrias de uma sociedade internacional heterogênea, porém planetariamente interligada pelas razões apontadas, faz com que a “máquina do mundo” surja aos nossos olhos como paradoxalmente complexa. Buscar o entendimento das suas complexidades é, no entanto, um imperativo para esclarecer o espaço dentro do qual se movem a política externa dos países e o horizonte de convivência coletiva num mundo globalizado. Um caminho para um juízo reflexivo passa pela desagregação dos grandes itens da agenda internacional e pelo esforço de tratá-los pelas vertentes da análise que mais de perto se amoldam às suas características. É algo análogo à “crítica das vertentes” que faz Antonio Candido no estudo da obra literária, que ajusta o tratamento às características do escrito o que, no caso das relações internacionais, significa avaliar de forma diferenciada as distintas especificidades que compõem o pluralismo ontológico da máquina do mundo.

Andrew Hurrell, um dos herdeiros do legado da Escola Inglesa, no seu já mencionado On Global Order desagrega os temas da agenda internacional em cinco grandes blocos. Da sua proposta vou, com liberdade, valer-me, nas considerações aproximativas que seguem.

O primeiro bloco diz respeito à intensidade atual das políticas de identidade e reconhecimento que afloraram com o término das polaridades definidas da estrutura de poder da Guerra Fria. Isto tem impactado a estabilidade do tradicional sistema internacional interestatal e da sua ordem, em função da abrangência e dos conflitos e ambiguidades que circundam a latitude do princípio de autodeterminação dos povos e colocam em questão o princípio da integridade territorial dos Estados. Disso são exemplos a desagregação da União Soviética e da Iugoslávia e suas consequências, o problema dos curdos no Oriente Médio, as aspirações dos bascos na Espanha ou de Quebec no Canadá, os anseios de autonomia do Tibete em relação à China e os desastres humanitários em Darfur que, na África, levaram a uma secessão do Sudão com a criação de dois Estados. Os problemas que integram este bloco da agenda internacional, presentes em todos os continentes, inclusive no nosso, exprimem as forças centrífugas em ação na vida internacional, que tendem a favorecer uma análise baseada no paradigma da anarquia do estado de natureza hobbesiano.

O segundo bloco envolve os desafios representados pelas crescentes ambições normativas presentes na vida internacional, cujo marco inaugural é a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, elaborada no âmbito do pactum societatis da ONU. A Declaração Universal traçou uma política de Direito que foi levando a um Direito Internacional da Pessoa Humana, cuja vis directiva é a ideia da obra a realizar da construção de uma sociedade internacional constituída não só de Estados igualmente soberanos, mas de indivíduos livres e iguais. Não cabe ignorar, evidentemente, as dificuldades existentes numa sociedade internacional heterogênea na promoção e controle, em escala internacional, dos Direitos Humanos e da importância de que se reveste esta promoção e controle para democraticamente conter o arbítrio discricionário de governantes. O que quero apontar é que se consolidou, kantianamente, uma sensibilidade axiológica planetária que fez com que o direito violado numa parte do mundo passasse a ser sentido em todos os demais e que isto é, para continuar com Kant, evocado por Bobbio, um sinal positivo do progresso da convivência coletiva humana. Esta é uma das facetas positivas da internalização do mundo na vida dos países, trazida pelo processo de globalização e do Direito Internacional que foi sendo elaborado sob sua égide.

O terceiro bloco provém do que há de específico nos problemas contemporâneos da guerra e da violência. Permanece vigente o clássico tema das relações internacionais da situação-limite guerra/paz e dos seus riscos para os Estados e suas populações, intensificado pelo permanente temor das armas de destruição em massa. A isto se soma o alcance da violência política da ação terrorista dos atores não estatais, os da criminalidade organizada em redes e a comunitária, sancionada ou inspirada por motivos religiosos. Tudo isto aponta para a importância crescente de uma gestão internacional de segurança coletiva. Esta, no entanto, é precária, pois sendo a guerra, como diz Raymond Aron, um camaleão, que assume sempre novas formas, não existe uma visão planetariamente compartilhada sobre que tipos de ameaças à paz põem em questão os interesses de todos os estados – base necessária do conceito de segurança coletiva. Para estas dificuldades contribuem os muitos mundos das regiões que, em função de suas especificidades, têm distintas sensibilidades em relação às ameaças à paz. Estas são diferentes, por exemplo, em regiões permeadas por conflitos intensos, como o Oriente Médio, ou em regiões menos conflitivas, como a América Latina.

O quarto bloco está vinculado ao desafio da gestão de uma economia globalizada num mundo caracterizado pela desigualdade. É significativa a assimetria do impacto que a globalização econômica vem tendo na vida dos países. Dela vem se beneficiando, por exemplo, a China, a Índia e o Brasil, que adquiriram novo peso no sistema econômico internacional. Agravou, no entanto, as vulnerabilidades de boa parte dos países da África.

Está ocorrendo, no entanto, no contexto da globalização, o que Robert Zoellick, o presidente do Banco Mundial, chama de uma movimentação de placas tectônicas, exemplificada pelos seguintes indicadores: na década de 90 os países em desenvolvimento contribuíram com cerca de um quinto do crescimento econômico do mundo, hoje são a força motora da economia global; na década de 90 os países em desenvolvimento atraíram pouco mais de 20% do investimento global, hoje captam cerca de 45%; nos últimos dez anos os países em desenvolvimento cresceram cerca de quatro vezes mais rapidamente do que os países desenvolvidos.

A crise financeira de 2008 intensificou a percepção das carências institucionais de governança das organizações de Bretton Woods – o FMI e o Banco Mundial. Isto vem levando à multiplicação dos G’s, como o G20, que são agrupamentos mais informais e mais próximos de novas realidades do poder econômico e que estão empenhados em lidar com o deficit da governança. A crise está consolidando as dificuldades de negociação da Rodada Doha da OMC, porém a existência da OMC e dos seus mecanismos é um hedge que vem contendo os unilateralismos protecionistas.

Para explicar este hedge, cabe contrastar a diferença de perspectivas entre o que vem caracterizando a regulação das finanças e a do comércio num mundo globalizado. No campo das finanças prevaleceu a ideia do poder autorregulador dos mercados livres – autorregulação que se revelou desastrosamente inadequada diante de uma crise sistêmica induzida pelo próprio funcionamento dos mercados financeiros. No campo do comércio, a OMC levou a um sistema multilateral favorecedor do comércio internacional, mas regido por normas. Estas são um adquirido institucional de previsibilidade e segurança jurídica, de que se beneficiam todos os membros da OMC. É a existência grociana destas normas que, para valer-me da linguagem das finanças, contiveram o risco sistêmico da exacerbação protecionista num mundo em crise econômica.

Os dilemas da gestão da interdependência econômica abrem espaço para os apocalípticos do movimento antiglobalização. Não compartilho desta avaliação, mas diria que a construção grociana do atual direito econômico internacional no momento está mais próxima do polo do conflito do que do polo de cooperação e padece da inação proveniente das incertezas.

O quinto bloco diz respeito ao desafio do desenvolvimento sustentável num mundo globalizado. Tem, como característica, a inequívoca verificação de que os temas ambientais são temas globais e afetam a todos, como é o caso da mudança climática. Por isso requerem o horizonte de uma kantiana razão abrangente da humanidade. Para tornar-se operativa, esta razão enfrenta as dificuldades provenientes do fato que a cooperação necessária para lidar com temas globais desta natureza é intrusiva e limitativa das soberanias. Trata-se de um bloco que envolve questões éticas e tecnológicas, mudanças das matrizes energéticas, atuação de organizações não governamentais e conflitos de interesses que provêm das diferenças entre os Estados, em torno do impacto que os problemas ambientais acarretam. Este é, por excelência, um dos grandes itens da agenda da globalização e do alcance contemporâneo da internalização do mundo na vida dos países e das sociedades. Os dilemas da negociação ora em curso, de um regime internacional da mudança climática ilustra o problema do confronto entre a hipótese do seu kantiano encaminhamento e os obstáculos à sua efetivação, provenientes da anarquia hobbesiana de significados.

Do deslinde e do encaminhamento do conjunto desta pauta depende a equação de uma ordem mundial que não ameace a sobrevivência da própria humanidade. No trato deste desafio reitero o que disse antes sobre o juízo diplomático e sobre as especificidades dos cinco blocos da agenda internacional, lembrando, também, o que observou Guicciardini. Este contemporâneo de Maquiavel apontou, no seu Ricordi, que é um grande erro falar sobre as coisas do mundo indistintamente e de forma absoluta por meio de regras, pois quase todas estas coisas têm distinções e exceções por conta da variedade das circunstâncias que não podem ser captadas por uma mesma medida. Estas distinções e exceções não se encontram escritas nos livros, mas necessitam os ensinamentos do que ele denomina discrizione, conceito que guarda correspondência com a capacidade de diferenciar, como algo distinto da capacidade de ordenar e sistematizar.

Este deslinde tem um espaço de encaminhamento que não é o da anarquia de um puro estado de natureza. Tem uma dimensão grociana que provém, como lembra Bonanate, da existência, no mundo contemporâneo, da institucionalidade jurídica de uma espécie de “democracia diplomática” que obedece a regras de procedimentos, ou seja, regras do jogo das condutas da política internacional, mais cumpridas do que descumpridas. Delas vem resultando uma redução de conflitos num sem número de transações internacionais, acordos e tratados. É difícil, por conta de todas as complexidades apontadas, fazer uma avaliação sobre os cenários futuros da máquina do mundo, ou seja, se ela vai ou não entrar em pane. Diria apenas, para concluir com uma nota otimista, inspirada por Guicciardini que, entre os seres humanos, normalmente pode mais a esperança do que o medo.

33. GUERRA E PAZ: O PAINEL DE PORTINARI NA SEDE DA ONU (2004)[183]

A palavra guerra provém do germânico werra, que tem a acepção de discórdia, combate. Já a palavra paz origina-se do latim pax, de verbo cujo particípio é pactus, donde o pacto celebrado entre os beligerantes para fazer cessar o estado de guerra. A etimologia das duas palavras explica o inter-relacionamento que permeia a dicotomia paz/guerra, na qual, como lembra Norberto Bobbio, a guerra é o termo forte e a paz, por isso mesmo, é usualmente definida e dicionarizada como ausência de guerra.

Na análise da vida internacional, em contraste com o que ocorre no plano interno no qual o termo forte é ordem (pois a desordem é a falta de ordem), a prevalência da guerra sobre a paz é o pressuposto do realismo político. Este endossa a leitura de Hobbes para quem o sistema internacional, na inexistência de um pacto dotado de poder, corresponde à anarquia do estado de natureza da guerra de todos contra todos. Na anarquia do estado de natureza a paz é vista como um precário arranjo, fruto da prudência ou do expediente. Daí a recomendação do ditado latino: “se queres a paz, prepara-te para a guerra”.

A mitologia grega registra a histórica preponderância da guerra sobre a paz. Ares, o deus da guerra, tem assento no panteão olímpico. Já a Paz (Eirene), assim como a Justiça (Diké) e as Boas Leis (Eunomia), são divindades de menor hierarquia que integram o séquito de Afrodite.

Até o século XX a valorização da guerra foi mais frequente que a sua condenação. Hegel, por exemplo, contestando Kant, diz que a guerra assegura a saúde moral dos povos que se veria afetada pela estagnação de uma paz perpétua, da mesma maneira que os ventos protegem o mar da podridão inerente às águas paradas.

A valorização da paz, cujo antecedente axiológico mais notório é o ideal messiânico elaborado pelo profetismo bíblico da conversão das espadas em arados, só se generaliza no século XX com os movimentos pacifistas. Para isso, foi determinante a inovação tecnológica que vem multiplicando, de maneira exponencial, a capacidade destrutiva das armas. É por esse motivo que a guerra deixou de ser vista como um mal aparente ou necessário, mas como um verdadeiro mal nas suas duas vertentes, para recorrer ao ensinamento de Bobbio: o mal ativo, infligido pela arrasadora destrutividade das armas de hoje e o mal passivo, sofrido pelas vítimas da violência dos conflitos contemporâneos.

A evolução do cenário internacional pós-Guerra Fria e o término da lógica estratégica do equilíbrio do terror nuclear não levaram à criação das condições de uma humanidade mais pacífica. A guerra tem se revelado, confirmando um conceito de Raymond Aron, um camaleão. Assume novas formas e complexidades próprias a cada distinta conjuntura. Tem atualmente como notas: a heterogeneidade dos conflitos que incluem guerras civis e guerras de secessão nacional com conflitos étnicos, e guerras terroristas sem protagonista estatal identificável; a pluralidade das armas; os ódios públicos seletivamente alimentados pelo fundamentalismo; o unilateralismo provocador das tensões de hegemonia e, como sempre, o tradicional jogo dos interesses do poder e da economia. Subjacente a este camaleão, no entanto, está o mal ativo e passivo. Daí a preocupação com a arrasadora violência da guerra, que, desde a Primeira Guerra Mundial, inaugurou o massacre de massas que atinge crescentemente a população civil. Estima-se que nos conflitos contemporâneos, qualificados de “baixa intensidade”, que infestam o Oriente Médio, a África e outras regiões do mundo, 75% a 90% das vítimas são civis. Daí a urgência dramática da pergunta: por que a Guerra e não a Paz?

As condições históricas da inserção do Brasil no mundo permitiram ao nosso país afirmar o valor da paz, consagrando-o juridicamente como diretriz da política externa desde a Constituição Republicana de 1891. Neste sentido, pode se dizer que, para a diplomacia brasileira, paz e guerra são, na linha de Raymond Aron, ideias reguladoras da Razão: a guerra nos lembra o que é preciso temer; a paz o que temos o direito de almejar.

As artes plásticas trataram dos males da guerra, como o que é preciso temer, e um marco fundamental da representação crítica da guerra são as gravuras de Goya, Os desastres da guerra. É nesta linha de sensibilidade em relação ao mal passivo, de que fala Bobbio, que cabe mencionar o quadro de Otto Dix, A guerra, que na sua dinâmica e movimento é altamente representativo da surpresa técnica da destrutividade das armas que caracterizou, já no início do século XX, a Primeira Guerra Mundial.

Faço esta digressão sobre as artes plásticas para registrar que a visão da dicotomia guerra e paz, como ideias reguladoras da razão, contempladas na tradição jurídica e diplomática brasileira, tem uma admirável representação nas artes plásticas do nosso país. Refiro-me aos dois painéis de Portinari – Guerra e Paz – que o Brasil ofereceu à ONU e que estão localizados no saguão da Assembleia Geral. Como disse, em 1956, o então chanceler José Carlos de Macedo Soares, estes dois painéis que sintetizavam a vocação brasileira para a paz, carregavam uma mensagem: a imagem da guerra que a ONU tem de vencer e a da paz que deve promover e realizar.

Portinari, que tinha a força estética para o monumental – e por isso foi o grande muralista latino-americano – na representação da guerra, ciente de que as armas mudam continuamente, não se ocupou dos seus artefatos e protagonistas. Inspirou-se na simbologia dos quatro cavaleiros do Apocalipse. Fixou o sofrimento das populações civis. São as seis figuras maternas com o filho morto que lembram a pietà e os quase setenta deslocados no mundo que têm as faces dos retirantes nordestinos. O clima da guerra emana de um azul escuro e no canto do painel encontram-se três grandes felinos, de repugnante beleza a nos advertir dos perigos do vitalismo da estetização da violência.

A matéria-prima inspiradora da representação da Paz do painel de Portinari foi a memória da inocência da infância. São os meninos de Brodowski nas gangorras, um coral de crianças de todas as raças, moças que bailam e cantam. No centro do painel duas cabras dançam. Dançam “porque a paz é um estado natural de dança na face da terra”, como escreveu Carlos Drummond de Andrade e porque, para lembrar um poema de Mário de Andrade sobre o Brasil, “embora tão diversa a nossa vida/Dançamos juntos no carnaval das gentes”.

A mensagem dos painéis de Portinari articula, como disse o chanceler Macedo Soares, uma “força profunda” da política externa brasileira e representa, sem as seletividades da razão de Estado, das ideologias e dos fundamentalismos, o ideal de paz. Este ideal, no labirinto da convivência coletiva internacional, continua localizado com todas as suas imperfeições, na institucionalidade da ONU e nas direções que aponta a sua Carta para lidar com a kantiana “insociável sociabilidade humana”: a solução pacífica de controvérsias, os direitos humanos, o desarmamento, a cooperação para superar as assimetrias econômicas e sociais. Foi para isto que apontou Kofi Annan no seu relatório sobre a reforma da ONU, ao tratar do inter-relacionamento, indivisibilidade e interdependência de três liberdades: a liberdade para viver sem medo (a paz); a liberdade para viver sem miséria (o desenvolvimento); a liberdade para viver com dignidade (os direitos humanos).

34. O DESARMAMENTO E O PROBLEMA DA PAZ (1984)[184]

Introdução

“O combate é de todas as coisas pai, de todas rei, e uns ele revelou deuses, outros homens; de uns fez escravos, de outros livres”[185]. Este famoso fragmento de Heráclito coloca, na raiz da vertente grega da cultura ocidental, o tema da dialética do conflito e, portanto, para os propósitos desta exposição, o problema da paz e da guerra como fato natural, inerente à vida das relações internacionais. Nesta, cabe observar que a guerra é o termo forte e a paz o termo fraco, pois a paz é comumente definida como a ausência de guerra.

Etimologicamente, guerra provém do germânico ocidental werra, que significa discórdia, peleja, revolta. Antenor Nascentes também atribui a origem de guerra a wirro: confusão. É curioso, neste sentido, apontar que, no plano interno dos Estados, o peso dos termos se inverte, pois a confusão e a discórdia, ou seja, a desordem, é normalmente vista e entendida como falta de ordem. E ordem, como se sabe, provêm do latim ordo, que originariamente designava a ordem dos fios na trama do tecido, depois alinhamento e, por extensão, distribuição regular, arrumação, arranjo[186].

É possível, no plano internacional, uma arrumação, ou seja, uma ordem que, sem eliminar a dialética do conflito evite, a violência da guerra? Qual é o papel do desarmamento na urdidura da paz? As armas nucleares alteraram a dialética da paz e da guerra, confrontando o mundo com a necessidade de ajustar, por negociação, as diferenças que separam as nações? São estes temas dilemáticos que pretendo aflorar nesta exposição, que vou dividir em duas partes: na primeira, buscarei examinar o problema da paz, e na segunda discutir como a problemática da paz se relaciona com o desarmamento.

1. O problema da paz

A técnica e os conflitos

Em 1960, abrindo os trabalhos da Assembleia Geral da ONU, o chanceler brasileiro Horácio Lafer observou que: “a convivência pacífica dos povos constitui um imperativo de nossa época. O desenvolvimento das armas nucleares fez com que a guerra deixasse de ser um instrumento alternativo de política”[187].

A pergunta subjacente a esta colocação é: o fato técnico, por si só – a enormidade da destruição que as armas nucleares permitem – condena a humanidade a unir-se sob o signo da convivência pacífica ou a perecer, como indicou o delegado do Brasil na XV Assembleia Geral da ONU? Raymond Aron, refletindo sobre esta questão em seu grande livro sobre Clausewitz, pondera que as máquinas não fazem a história, mas sem dúvida elas modificam as condições a partir das quais os homens a fazem[188].

No mundo antigo, a maior parte das armas estratégicas eram constituídas de tecnologia e trabalho humano não capitalizado – o que limitava a possibilidade de acumulação de armamentos. Por essa razão, como observa Virgílio Ilari, a escala e a intensidade dos conflitos não se estruturavam através da mediação do conceito de armamento, mas sim pela referência a formas de luta tais como: a incursão, a razia, o saque das colheitas e dos bens móveis, a devastação do território com a destruição dos bens produtivos, o bloqueio naval etc. Foi a constância das formas de luta e o seu registro literário que converteu, por exemplo, a Guerra de Troia na fonte mitológico-cultural da guerra no mundo clássico[189].

Não é isso o que ocorre hoje em dia, pois o paradigma simbólico da guerra coincide com a sua última manifestação, que atenua a recordação da precedente pela intensificação da violência. É o caso, por exemplo, da Primeira Guerra Mundial em relação à Segunda. Este fenômeno não provém das formas de luta, mas resulta da configuração da escala e da intensidade do conflito, pela referência ao uso deste ou daquele tipo de armamento, produto da inovação tecnológica. Daí uma novidade do mundo moderno exacerbada no século XX: a presença, na prática diplomática contemporânea de temas como desarmamento, controle e limitação dos armamentos, desnuclearizacão etc. Estes temas, vistos como passos prévios em direção à paz, são relativamente recentes na pauta interacional, remontando basicamente aos pensadores da Ilustração, que influenciaram as doutrinas pacifistas modernas. Resulta da relevância crescente da dimensão técnica que vem levando, no mundo atual, a uma maior preocupação com o jus in bello, isto é, com a legalidade dos meios da violência, em contraste com o mundo clássico, que se ocupou mais com o jus ad bellum ou seja, com a legitimação objetiva e subjetiva da condução da guerra[190].

Se a técnica não faz a História, porém modifica, como se viu acima na configuração da intensidade do conflito, as condições, a partir das quais os homens a fazem, inserindo, por essa razão, novos temas na pauta internacional, como é que devemos entender, no momento presente, a dialética da paz e da guerra?

Os costumes e as normas mudam de uma época histórica para outra, alterando os limites do mal que os homens e os Estados se fazem uns aos outros. Um dos dados que configuram estes limites é a técnica. No sistema internacional contemporâneo, o pavor das armas nucleares cria novos costumes e normas e redefine os limites, sempre flutuantes, que separam a guerra da paz. Neste sentido, é válida a hipótese de que na elaboração destes costumes e normas, a violência efetiva vê-se restringida pela possibilidade da violência ilimitada.

As armas nucleares, no entanto, não são um instrumento de gestão mas sim de extermínio. É a política entendida como o poder de controle de uma sociedade sobre o seu próprio destino[191] que proporciona a consciência da desproporção entre o poderio de destruição das armas nucleares e os interesses em jogo nos conflitos entre os Estados. Esta consciência permite refletir sobre as consequências da guerra absoluta, mas não elimina o perigo da violência efetiva proveniente dos conflitos ensejados pela política que determina o emprego das armas. Guerra e Paz são, por isso mesmo, termos que não comportam uma definição simples. Na acepção-limite – guerra absoluta e paz absoluta – constituem, como esclarece Raymond Aron, ideias da Razão: a guerra nos lembra o que é preciso temer, a paz o que temos o direito de almejar[192].

Guerra e paz enquanto ideias da razão

Como lidar, no mundo contemporâneo, assinalado pela intensificação das possibilidades de violência por força da inovação tecnológica, com a guerra e a paz enquanto ideias regulativas da Razão?

Auguste Comte – um dos importantes pensadores que, no século XIX, se preocupou com a técnica – entendia, na linha de Saint-Simon, que se verificaria, no tempo, uma oposição radical entre o espírito de conquista e o espírito da indústria. A evolução da sociedade industrial, fundada na responsabilidade do trabalho coletivo e conduzida por elites de industriais, engenheiros e sábios, levaria, segundo ele, à paz. A paz pela indústria resultaria do objetivo do desenvolvimento que permeia a sociedade industrial, e na qual não haveria tolerância para com o desperdício de recursos humanos e materiais, típicos da guerra. Esta se tomaria, por isso mesmo, um anacronismo, uma lembrança de um passado de guerreiros aristocratas para os quais o trabalho e a técnica subordinavam-se à guerra.

A evolução histórica dos séculos XIX e XX não confirmou a vocação pacífica das civilizações industriais prevista por Comte, indicando antes – e na linha de Nietzsche – a propensão à belicosidade da sociedade urbana de massas que configura o mundo contemporâneo, por força da extensão planetária da técnica e da economia modernas[193]. Como se exprime esta propensão à belicosidade?

O sistema internacional contemporâneo é integrado por Estados muito diferentes entre si, em todas as dimensões. Esta heterogeneidade afeta a dialética da paz e da guerra, no mundo, de diversas maneiras. De acordo com Raymond Aron, três tipos de heterogeneidade exercem uma influência visível nas guerras possíveis ou reais de nossos dias: (i) a pluralidade das armas; (ii) a incompatibilidade das ideologias; e (iii) o hiato de poder, inclusive no campo da inovação tecnológica, que separa os EUA e a URSS de todos os demais Estados.

É por isso que a guerra é um camaleão que, no mundo contemporâneo, assume várias formas, entre as quais – Aron realça: (i) a guerra inencontrável, ou seja, a guerra nuclear que, caso ocorra, eliminará o espaço e o tempo da história; (ii) a guerra clássica, que obtém um fim político através de uma decisão militar – como foi o caso da guerra da Índia contra o Paquistão em 1971. Com efeito, nada mais clássico do que esta guerra, assinalada pelo choque entre dois exércitos, por força da qual o governo do Estado vitorioso obteve os seus fins, ou seja, o desmembramento do Paquistão graças à independência de Bangladesh; e (iii) as guerras populares que dependem do terreno e da duração e que combinam, de distintas maneiras, a revolução e a liberação nacional como foi o caso da guerra do Vietnam ou da França na Argélia[194].

Se a heterogeneidade acima mencionada converte a guerra num camaleão, também confere à palavra paz mais de um significado. For isto que apontou com acuidade o embaixador J. A. Araújo Castro na Primeira Comissão da Assembleia Geral da ONU, em 28/9/1970, quando observou que a paz para as superpotências traduz-se pela inexistência de uma confrontação letal e, portanto, confunde-se com a sobrevivência da humanidade. Já para as grandes potências, a paz e um estado de relativa normalidade: sujeito às vicissitudes da política de poder, mas sem operações militares que exigissem um esforço em escala mundial, enquanto que “para as nações médias e pequenas, a paz se identifica com segurança; significa simplesmente imunidade de agressão preservação da soberania e da integridade territorial”[195].

A multiplicidade de significados que a heterogeneidade do sistema internacional confere à dialética de complementaridade dos termos paz e guerra, evidencia que estes significados não esgotam a temática da paz enquanto ideia regulativa. De fato, a paz, mesmo quando encarada a partir de vários ângulos apenas como ausência de guerra, só nos lembra o que cada um precisa temer: não exaure o que todos têm o direito de esperar. É por isso que Bobbio afirma que a paz entendida como negação da guerra é um bem insuficiente que requer complementação. O discurso sobre a paz, em outras palavras, não é necessariamente coincidente com o pacifismo, a não ser que se atribua à paz um valor positivo[196].

Como entender a paz como um valor positivo? Creio que, assim como iniciei a discussão sobre o tema do conflito com um conhecido texto pré-socrático, da mesma forma um adequado ponto de partida para a reflexão sobre a paz reside na outra vertente da cultura ocidental: a tradição judaica. Lembra, neste sentido, Prosper Weil que esta tradição raciocinou no plano universal, na medida em que o monoteísmo interditou o egocentrismo e o igualitarismo impediu o fechamento sobre si mesma. Daí o conteúdo interacional da visão judaica voltada par uma socitas gentium ao mesmo tempo pluralista e unitária, animada por uma noção de progresso, pois a obra de Deus requer um aperfeiçoamento que cabe aos homens realizar. Todo homem é parceiro de Deus nesta obra de aperfeiçoamento, na qual a salvação não se baseia numa crença, mas sim numa ética. Uma ética que almeja direcionar a história para o período messiânico, que não significa o fim das nacionalidades mas sim o das o das dominações iníquas.

Não é por acaso que a palavra paz, em hebraico – shalom – etimologicamente quer dizer plenitude – a plenitude significando, no campo internacional, uma comunidade de nações que mantém relações pacíficas ordenadas pelo Direito e que soluciona as suas controvérsias e amaina as suas tensões por meios pacíficos[197]: “Exterminarei da face da terra o arco, a espada e a guerra; fá-los-ei repousar em segurança”[198], como está dito no Velho Testamento. Esta vertente, retomada pela teologia cristã, com base nos Evangelhos, constitui uma das importantes mensagens da renovação católica que vê a Paz como obra da Justiça, consoante se pode ler nas Encíclicas Papais, sobretudo a partir do pontificado de João XXIII[199].

A visão messiânica da paz não corresponde, evidentemente, às realidades da paz de poder ou da impotência que caracterizam geralmente a não guerra no sistema internacional contemporâneo e que, neste sentido, aproximam-se do texto de Heráclito. Ela tem, no entanto, algo a ver com aquilo que Raymond Aron, em sua tipologia sobre a paz, denomina, valendo-se de uma reflexão de Valéry, de paz de satisfação. A paz de satisfação é aquela que resulta da inexistência de conflitos insuperáveis num contexto caracterizado pela confiança recíproca, facilitada, por sua vez, pela não ocorrência de pretensões territoriais excludentes[200].

Quais são as condições de possibilidade de uma paz de satisfação? Raymond Aron, em seu estudo sobre as ideias, de Comte a respeito da sociedade industrial e a guerra, ao especular, nas suas conclusões, sobre o futuro possível – seguindo dever da esperança da paz enquanto ideia regulativa da Razão – realça a importância de três condições para se alcançar, no mundo atual, uma humanidade pacífica: (i) a redução do hiato que separa a minoria privilegiada da massa da espécie humana que vive na pobreza absoluta; (ii) a existência de Estados que se aceitem e se reconheçam mutuamente no sistema internacional – o que, à luz da condição anterior, também significa que a prosperidade de todos é concebida como fundamental para a prosperidade de cada qual, donde a dimensão internacional e não apenas nacional ou regional da ordem econômica; e (iii) o fim do antagonismo entre EUA e URSS, possível na medida em que ambos reconheçam o parentesco que une duas modalidades distintas de civilização industrial[201].

A paz de satisfação não será, obviamente, uma obra do acaso. Ela requer uma permanente vontade de intervenção. Ela é, por isso mesmo, uma tarefa política, guiada por uma “visão de futuro”. É isto, aliás, o que salientou, no plano da praxis diplomática, o chanceler Saraiva Guerreiro quando, em 1979, declarou que na primeira linha de objetivos do Brasil está o problema da paz – uma paz naturalmente encarada na perspectiva de una potência intermédia, ou seja, uma paz voltada para relações internacionais mais igualitárias e pacíficas graças à qual todos os países, mesmo os mais fracos, tenham condições de se organizarem com liberdade, desenvolver-se economicamente e defender seus direitos essenciais. Isto, evidentemente; não se coaduna com a perpetuação de presunções e esquemas hegemônicos em benefício de determinados Estados, e pressupõe uma ordenação adequada das soberanias nacionais por meio de uma ampla satisfação dos fins construtivos que as legitimam[202].

A posição do Brasil reflete – como tenho dito em outras ocasiões e reitero nos capítulos da Terceira Parte deste livro – a postura de uma potência intermédia, com alguns recursos de poder diplomático e que busca exercer, numa época de crise, caracterizada pela cisão entre ordem e poder, um certo tipo de atuação no plano internacional que, de um lado, evite a reconstrução e manutenção oligárquica do poder nas mãos das grandes potências e, de outro, a anarquia que ameaça o sistema internacional, inclusive em matéria do uso da força armada.

Esta atuação, marcada pela voluntas da transformação combinada com a ratio da moderação, em prol de uma paz de satisfação, responde – penso eu – aos interesses mais amplos de nosso país sobre os rumos da vida mundial, porque cria condições positivas e não apenas de sobrevivência para uma melhor inserção do Brasil no sistema. internacional. Daí a lógica de uma diplomacia preocupada com uma “visão de futuro”, interessada, por isso mesmo, na elaboração de uma nova ordem mundial, tanto em matéria de segurança quanto de economia, e que vem pautando, por isso mesmo, a sua atuação no cenário internacional em prol da paz, ao procurar evitar o conflito e ao promover a cooperação entre os Estados.

Com efeito, na sua exposição o chanceler Saraiva Guerreiro observou igualmente que, na medida de suas possibilidades práticas, o Brasil vem buscando remover tensões e tentando patrocinar a solução pacífica de controvérsias. A remoção das tensões, a solução pacífica de controvérsias, a ordenação adequada das soberanias, mencionadas pelo chanceler brasileiro, são procedimentos que buscam encaminhar o sistema internacional para paz de satisfação que é a paz que vai de encontro não apenas aos interesses do Brasil, mas também aos da humanidade pacífica. Esses procedimentos são, portanto, modalidades de atuação que indicam uma vontade de intervenção, que tem como objetivo alterar a dialética da paz e guerra.

Qual é o grau de eficácia destes procedimentos? Esta pergunta, que o realismo impõe, indica a necessidade de se refletir no estudo mais amplo da tarefa política da paz, sobre a relação entre meios e fins.

A tarefa política da paz pode ser denominada de pacifismo ativo, e este, consoante a lição de Norberto Bobbio, move-se em três direções, no jogo da relação entre meios e fins, comportando, por isso mesmo, uma tríplice classificação e diferenciação[203].

O primeiro tipo de pacifismo é o instrumental: busca a paz pela ação sobre os meios. A primeira vertente do pacifismo instrumental é o esforço de reduzir ou eliminar os armamentos – que são os meios técnicos da guerra. A segunda vertente, é o estímulo às técnicas político-jurídicas da solução pacífica de controvérsias (negociação, mediação, arbitragem etc.), que favorecem a prática da não violência e a eliminação ou a redução do uso da força no plano internacional.

O segundo tipo de pacifismo é o institucional, que apresenta duas variantes básicas: o pacifismo jurídico e o pacifismo social. O pacifismo jurídico identifica, na multiplicidade dos Estados soberanos e na distribuição individual, porém assimétrica de poder entre eles, a razão da anarquia que prevalece no sistema internacional – uma anarquia que enseja a possibilidade da guerra e que deve ser superada por uma reordenação das soberanias, a ser conduzida pelo Direito e instrumentada por organizações internacionais, base da construção consensual de um futuro Estado Mundial. O pacifismo social não se satisfaz com esta proposta contratualista, mas de natureza formal, de passagem do estado de natureza anárquico para a construção convencional de um Estado Mundial. Realça – e nisto a tradição da esquerda, a partir de Marx, teve um papel importante – a desigualdade de condições econômico-sociais prevalecentes no sistema internacional e insiste, por isso mesmo, na necessidade de superar o hiato que separa, tanto no plano interno dos Estados, quanto no sistema interestatal, a minoria privilegiada da massa da humanidade através de novas formas de convivência coletiva, baseadas na liberdade e no interesse comum.

O terceiro tipo de pacifismo é o de fins, preocupado em lidar com os homens que criam as instituições e empregam os meios da violência. No pacifismo de fins, há os que entendem que a guerra resulta do predomínio das paixões em detrimento da razão na conduta humana. Por isso, veem o pacifismo como uma proposta pedagógica, realçando, por exemplo, o papel do esclarecimento da opinião pública e dos governantes na tarefa de construção da paz, por meio da conversão ou da persuasão. Outros enxergam a causa da guerra nos instintos e nas manifestações do inconsciente – portanto, nos fenômenos que a Psicanálise, a partir de Freud, vem aflorando. Para estes, o problema da paz requer uma proposta terapêutica.

Pacifismo instrumental, pacifismo institucional, pacifismo fins são complementares. Diferenciam-se, no entanto, entre si – como ensina Bobbio pelo teor de complexidade e profundidade. O pacifismo institucional, que busca lidar com a organização social do Estado e da economia, nos planos interno e internacional, é mais complexo e profundo do que o instrumental, que tenta atuar sobre os meios técnicos da guerra (as armas) e da paz (a diplomacia da solução pacífica de controvérsias). O pacifismo de fins, que trata do homem – que inventou as técnicas e a organização social – é ainda mais complexo e profundo que o institucional e o instrumental.

A eficácia do pacifismo está ligada à sua complexidade e profundidade. Entretanto, as possibilidades concretas de sua atuação e inserção na agenda da vida internacional são inversamente proporcionais à sua profundidade e complexidade. Não é por acaso que um diplomata tarimbado, como o chanceler Saraiva Guerreiro, menciona os procedimentos do pacifismo instrumental, mesmo quando almeja a paz verdadeira, mais ligada ao pacifismo institucional. Não é acidental que um pensador realista como Raymond Aron discuta as condições de uma humanidade pacífica que se aproximam do pacifismo institucional – seja pela preocupação com o concreto da desigualdade, seja pela feição supranacional da ordem econômica internacional – no quadro não de uma análise da conjuntura diplomática, mas no contexto de uma especulação sobre o futuro possível. Um futuro que Aron não considera irrealizável teoricamente, mas, cujas dificuldades práticas não deixou de apontar, inclusive nas suas recentes Memórias[204].

É natural, por outro lado, que a visão messiânica da paz desconsidere o realismo e contemple precisamente a atuação sobre os homens, ao considerar a ética como parte do necessário esforço para direcionar a história com vistas ao fim das dominações iníquas. O mesmo, aliás, ocorre – para dar um exemplo de pacifismo de fins não ligado à tradição ocidental – com a proposta de não violência, tal como concebida e praticada por Gandhi.

Estas considerações todas parecem-me importantes para situar o desarmamento face ao problema da paz. O desarmamento e os temas a ele conexos – como o controle de armamentos – integram aquilo que pode ser classificado debaixo da rubrica de pacifismo instrumental. É algo que, na prática diplomática, resulta das consequências da inovação tecnológica, graças à qual a intensidade do conflito tem como ponto de referência o uso deste ou daquele tipo de armamento. Estes acionam, no jogo da paz e da guerra, enquanto ideias regulativas da Razão, a consciência do que é preciso temer, gerando, por isso mesmo, o desenvolvimento das normas e costumes que dizem respeito ao uso dos meios da força – o que é visto como um caminho para a paz. Entretanto, o desarmamento não lida com as causas da guerra, mas sim com seus meios. Neste sentido, o desarmamento é uma política, não uma filosofia, que, como lembra Bobbio, comporta analogia com o proibicionismo em matéria de alcoolismo: não age sobre as consequências que levam à embriaguez, mas sim busca impedi-la, proibindo o consumo de bebidas[205].

Quais as condições de possibilidade de uma atuação sobre os meios revelar-se eficaz no encaminhamento do problema da paz? É o que tentarei a seguir examinar na segunda parte desta exposição.

2. O desarmamento

Ao abrir os debates da XVIII Assembleia Geral da ONU em 1963, o chanceler Araújo Castro observou que o desarmamento é um tema central e todos os outros problemas políticos se contêm e se refletem nesse problema por assim dizer espectral. Comparado com o desarmamento, qualquer outra questão política, por mais difícil que nos pareça – e citemos como exemplo a de Berlim – parece relativamente fácil de resolver-se, porque em qualquer solução eventual, cada lado teria uma ideia aproximada do que estaria a ganhar ou a perder e também porque qualquer solução porventura alcançada poderia não ser final ou definitiva, se se conservassem os meios e as possibilidades de alterá-la[206].

Retomando o tema numa conferência de 1969, ao fazer referência a aspectos essenciais dos elementos da força e do poder, o embaixador Araújo Castro disse igualmente:

Um passo falso no complexo problema do desarmamento poderá revelar-se irreversível no que se refere ao problema da segurança de uma superpotência ou mesmo de um país médio ou pequeno. O desarmamento é [...] um problema de poder e tradicionalmente os problemas de poder se têm até agora resolvido pela operação do próprio poder. O esforço ora realizado em Genebra [dizia ele em 1969] é no sentido de resolver esse problema de poder em termos políticos ou diplomáticos[207].

Essa importante reflexão sobre o tema do desarmamento no sistema internacional contemporâneo toca no cerne da problemática ao propor, em verdade, à nossa consideração a seguinte pergunta básica: é viável, no contexto da política de poder que caracteriza a vida internacional, encaminhar, a paz enquanto um valor positivo, através de um pacifismo instrumental que atue sobre os meios da guerra, mas não sobre as suas causas? A tentativa de responder a esta pergunta exige a clarificação prévia de alguns conceitos e de algumas dificuldades a eles inerentes. Começo pela corrida armamentista.

2.1 A corrida armamentista

A relação entre a corrida armamentista e a paz obedece à lógica do velho ditado latino: Si vis pacem para bellum. Esta lógica é, a do realismo da política de poder, que vê o sistema internacional como um estado de natureza hobbesiano, no qual a única lei é a da sobrevivência que dita regras de prudência – entre as quais cabe destacar a necessidade de segurança.

Conceitualmente, a corrida armamentista diferencia-se em quantitativa e qualitativa. Na primeira os países buscam adquirir maior quantidade do mesmo tipo de armamento. Foi o que ocorreu antes da Primeira Guerra Mundial, na corrida armamentista entre França e Alemanha. A evolução tecnológica reduziu a importância da corrida armamentista quantitativa, convertendo-a essencialmente em qualitativa. Esta tem como nota característica a introdução de novas armas, tecnicamente mais eficazes. A corrida armamentista qualitativa almeja o breakthrough tecnológico, que torna obsoleto os armamentos existentes. O exemplo clássico foi a decisão inglesa de construir o navio Dreadnought que, pelas suas características, tinha condições de destruir, todos os navios então existentes. A consequência foi a obsolescência, em 1906 não só de toda a esquadra alemã, como também da própria esquadra inglesa, o que inaugurou uma nova corrida num novo patamar qualitativamente distinto do anterior[208].

A corrida armamentista qualitativa gera na atualidade vários tipos de problemas para a segurança dos Estados e, portanto, para a lógica de garantir a paz através da preparação para a guerra. O primeiro é a dificuldade de aferir a qualidade dos armamentos e, consequentemente, calcular quem está à frente na corrida armamentista. O segundo resulta da distância que separa, no campo militar e tecnológico, os EUA e a URSS de todos os demais países, o que faz com que a maior parte dos Estados não seja contemporânea das técnicas de seus armamentos, pois valem-se de instrumentos militares que só podem obter ou produzir com ajuda externa. Disto resulta uma dependência dos países em relação às superpotências, inclusive na condução de uma guerra – como se viu, por exemplo, em 1973 no conflito árabe-israelense, quando Israel e Egito dependeram do fornecimento de armas dos EUA e da URSS durante as hostilidades[209].

Cabe agregar a estes aspectos dois argumentos por assim dizer paradigmáticos – um de natureza econômica, outro de natureza política – contra a corrida armamentista. Estes argumentos chamam a atenção, pela atuação da paz e da guerra enquanto ideias regulativas da Razão, para a insegurança que a corrida armamentista traz para os Estados e a vida internacional.

O argumento econômico busca mostrar como a corrida armamentista representa um desperdício que gera efeitos desastrosos para a vida das nações – e, portanto, para a sua própria segurança. É que diz, por exemplo, Montesquieu no capítulo XVII do Livro XIII do Espírito das leis[210]. O argumento político realça como a corrida armamentista é fator de tensão na vida internacional, a ensejar a perpétua ameaça da guerra. É o que diz, por exemplo, Kant no artigo 3º de seu de seu Projeto de Paz Perpétua, que no artigo seguinte também condena as dívidas públicas – interna e externas – contraídas em razão de conflitos externos dos Estados[211].

O livro de Clóvis Brigagão: A corrida para a morte – que é, na bibliografia brasileira, a mais recente discussão do tema – não inova em relação a estes dois argumentos: apena agrega dados novos para substanciá-los, insistindo na mobilização da opinião pública como caminho para arrestar a corrida armamentista[212]. Por que a proposta pedagógica de esclarecimento do que há de contraproducente na corrida armamentista, ontem como hoje, não tem surtido efeito?

No campo do argumento econômico existe uma controvérsia clássica sobre a possível relação positiva entre a corrida armamentista, a inovação tecnológica que ela provoca e o crescimento econômico. Creio que, neste sentido, pode-se dizer que inovações técnicas e desenvolvimento econômico floresceram tanto em tempos de paz quanto em tempos de guerra. É razoável, no entanto afirmar se que a corrida armamentista qualitativa tem um papel importante na mudança industrial. Isto, entretanto, não invalida a dimensão do desperdício inerente a uma situação absurda que consiste no excesso de poder dos armamentos, que cria, em escala internacional, os meios para uma guerra de extermínio, e o excesso de impotência, que condena as grandes massas da humanidade à fome[213] – impotência que mantém o fosso que separa minoria privilegiada da maioria da humanidade e, portanto, impede a realização de uma das condições básicas para a humanidade pacífica, tal como articulada por Aron.

No campo do argumento político vale a pena ponderar que, se a corrida armamentista teve um papel nos antecedentes da Primeira Guerra Mundial, o mesmo não ocorreu no caso da Segunda Guerra Mundial, que não foi motivada por uma corrida armamentista, tendo antes se caracterizado e eventualmente sido facilitada pela insuficiência de armamentos por parte dos aliados.

Que conclusões, então, podem ser sugeridas? Na prevalência de uma política de poder na vida internacional, nem o argumento econômico, nem o argumento político eliminam as seguintes situações indicadas por Martin Wight em seu livro: Power Politics, e derivadas do poder de gestão da ordem mundial; tradicionalmente exercido pelas grandes potências: (i) num contexto competitivo e de tensão, a corrida armamentista qualitativa é do interesse da grande potência mais fraca porque gera, através das inovações tecnológicas, a possibilidade da mudança nas situações de poder; (ii) uma grande potência que almeje continuar como tal não pode fugir à corrida armamentista, porque na medida em que ocorra inovação tecnológica, ela se vê obrigada a ingressar na corrida qualitativa a fim de não perder posição; (iii) a grande potência que consegue obter vantagens na corrida armamentista não consegue sustá-la unilateralmente. Um bom exemplo é o caso da Inglaterra depois da decisão do Dreadnought, que desejou conter a corrida por ocasião da 2ª Conferência de Paz da Haia – o que foi visto pela Alemanha como uma cínica tentativa de consolidar a supremacia do poder naval britânico[214].

A lógica dos meios, portanto, não tende a coarctar a corrida armamentista e seus riscos, a não ser que se admita a hipótese de que a lógica dos meios tenha sido alterada pela mudança qualitativa trazida pelas armas nucleares por força do equilíbrio de terror. Daí a relevância de se examinar o conceito de equilíbrio de terror no bojo de uma análise sobre o desarmamento e o problema da paz.

2.2 O equilíbrio de terror

A ideia subjacente ao equilíbrio do terror é muito simples: consiste em tomar a hipótese da guerra tão terrível de tal forma que o poder destrutivo das armas nucleares – o assim chamado overkill – force a paz, mudando, portanto, a dialética do conflito pela técnica. É a temática da guerra inencontrável mencionada na primeira parte desta exposição.

O equilíbrio de terror baseia-se na distinção entre defesa e dissuasão. A defesa é física: impede o avanço do inimigo. A dissuasão é psicológica: impede a movimentação militar do adversário potencial. A história militar combina defesa e dissuasão. Daí a lógica dos armamentos e da corrida armamentista. Hoje, entretanto, com as armas nucleares, esta combinação de defesa e dissuasão não mais existe. Os mísseis com ogivas nucleares que os EUA atualmente possuem, bem como a URSS, têm uma função de dissuasão, porém, numa situação de guerra, não assegurariam a defesa. O papel das armas nucleares como elemento de dissuasão e não de defesa levou os norte-americanos a substituírem a doutrina militar das represálias maciças da década de 50, pela da resposta graduada. A flexible response tem sua origem na doutrina McNamara, o secretário de Estado norte americano responsável pelo desenvolvimento do que os especialistas norte-americanos chamam de dissuasão finita – ou seja, o cálculo do nível mínimo de força nuclear necessária para deter psicologicamente o adversário. Este nível mínimo não exige necessariamente nem a superioridade, nem mesmo o equilíbrio – o que reduziria o custo da corrida armamentista – mas apenas uma situação que assegure a mútua destruição – em inglês, Mutual Assured Destruction, donde a sigla MAD[215].

Quais são os problemas inerentes à dissuasão enquanto conceito básico do equilíbrio do terror? O primeiro é o risco de um breakthrough tecnológico que elimine a distinção entre defesa e dissuasão – portanto, a lógica do equilíbrio de terror. O segundo, diz respeito à própria separação entre dissuasão e defesa, inerente à lógica do equilíbrio de terror, que coloca, como mostra Raymond Aron, uma pergunta fundamental: em matéria de segurança, pode-se viver infinitamente de crédito ou, mais precisamente, é possível um sistema interestatal baseado nas relações de poder, sem a prova de força entre as grandes potências?[216] Em outras palavras: é concebível um sistema internacional em que, pela primeira vez – para lembrar a colocação de Araújo Castro – os problemas de poder não venham a se resolver pela operação do poder, mas sim pela diplomacia e pela política?

A dissuasão requer a racionalidade. Esta, por sua vez supõe uma ordem de preferências, uma medida aproximativa dos riscos e do que está em jogo. Entretanto, a ordem de preferências e medidas aproximativas de risco derivam de uma visão comum do mundo. Esta pode ou não coincidir. Daí as dificuldades da dissuasão, que requer, para ser eficaz, uma definição comum de racionalidade como base para o juízo e a avaliação de uma situação concreta[217].

Existe esta definição comum de racionalidade? Por que – para dar um exemplo – em matéria de overkill, a URSS se empenha na acumulação de mais de trinta mil quilos do equivalente à TNT por cada norte-americano, enquanto os EUA se contentam com cerca de seis mil quilos do equivalente à TNT por cada habitante da URSS?[218]

É razoável – para continuar com a exemplificação – um conceito de “segurança internacional” que leva os EUA e a URSS a modernizarem continuamente seus respectivos sistemas defensivos de tal forma a ampliar permanentemente a capacidade que têm de se autodestruírem várias vezes, junto com o resto do mundo?

A humanidade está sendo convidada a acreditar – como observou em outubro de 1981 o representante brasileiro no debate da Assembleia da ONU sobre desarmamento – que a intensificação da corrida armamentista nuclear amplia, ao invés de diminuir, as oportunidades de sobrevivência de todos e que a paz deve ser buscada pelas armas e não pelo desarmamento[219]. Qual é a visão do mundo a justificar este tipo de “raciocínio” que possa ser partilhada, com tranquilidade, por todos os membros do sistema internacional?

Não existem – creio – respostas unívocas para a pergunta geral a respeito da definição comum de racionalidade, base para o juízo e a avaliação. Diria apenas que, na era nuclear, quando a estratégia, no sentido amplo do emprego da força, contém mais e mais elementos de política, é possível que o risco da violência ilimitada venha gerando a paralisia decisória em matéria do uso militar do poder nuclear. Esta paralisia, porém, não impede a violência efetiva, seja das guerras clássicas, seja das guerras populares. Na guerra do Sudoeste Asiático, por exemplo, o Vietnam do Norte, ou não acreditou no risco da ameaça atômica norte-americana, ou então assumiu o risco de pagar qualquer preço para evitar a capitulação. A pluralidade das armas, que leva à autonomia relativa dos níveis e das modalidades de emprego da violência, mantém, portanto, a atualidade da noção clássica das relações de força, inclusive no que diz respeito ao equilíbrio e à superioridade do armamento convencional. É por isso que a credibilidade da dissuasão pressupõe sempre uma referência ao todo de uma conjuntura diplomática. Ela não se reduz nunca a um simples cálculo militar do risco nuclear, ainda que este cálculo seja um dado que integre qualquer conjuntura diplomática contemporânea.

Daí uma conclusão: não é o equilíbrio de terror, mas a vontade política dos dirigentes dos EUA e da URSS, desde o segundo pós-guerra, que tem impedido a guerra inencontrável. É evidente que esta vontade política leva em conta a dissuasão, que tem uma inegável dimensão defensiva. Porém esta situação não evita a violência efetiva das guerras clássicas e populares, nem elimina, através da lógica dos meios, o risco para a segurança dos Estados, da corrida armamentista. Onde o medo é recíproco reproduz-se o Estado de natureza hobbesiano. Neste sentido, buscar a paz, seja pela corrida armamentista convenciona, seja pelo equilíbrio do terror baseado nas armas nucleares, não elimina os riscos da guerra – este conceito camaleão que nos lembra permanentemente o que é preciso temer.

Como disse o presidente Figueiredo, ao abrir os debates da Assembleia Geral da ONU em 1982, depois de fazer veemente apelo em prol da tarefa da paz:

Não há nem pode haver futuro no triste e inaceitável sucedâneo [da paz] que é o equilíbrio do terror. Não é possível persistirmos na ilusão de que a harmonia mundial poderá alicerçar-se no excesso de capacidade de destruição[220].

O equilíbrio do terror, no entanto, é lamentavelmente um dado da realidade contemporânea. Resulta da técnica que não faz a história, porém modifica as condições a partir das quais os homens a fazem[221]. É esta mudança de condições – que vem levando ao tema do controle de armamentos – o terceiro conceito que me parece apropriado examinar na análise das relações entre o desarmamento e o problema da paz.

2.3 O controle dos armamentos

Controle dos armamentos, lato sensu, é a redução dos tipos e usos ou a limitação a certos pisos ou tetos da quantidade ou qualidade das armas em geral, possuídas ou fabricadas pelos Estados. Nesta acepção ampla, penso que a problemática poderia ser melhor examinada na análise que a seguir farei do desarmamento. Para os propósitos deste subitem, vou empregar aqui o conceito de controle de armamentos de maneira mais restrita, enquanto um desdobramento do equilíbrio do terror, que pode trazer a eventual cooperação entre as superpotências – EUA e URSS – em matéria de limitação de armas nucleares. Neste sentido, Ziegler define o controle de armamentos como a cooperação militar entre adversários[222].

Esta cooperação assume duas formas: a primeira é um esforço comum que tem como objetivo evitar a proliferação das armas nucleares; a segunda é a regulamentação da progressão futura dos níveis de armamentos nucleares[223].

Na perspectiva das grandes potências, a proliferação horizontal – ou seja, a posse de armamento nuclear por um número crescente de Estados – é algo que desestabiliza o sistema internacional e cria condições para uma guerra até agora inencontrável. Daí esforços conjuntos de EUA e URRS visando impedi-la. É o caso do Tratado sobre a Não Proliferação de Armas Nucleares de 1968. O problema com as tentativas de conter a proliferação horizontal é que ela congela o poder nuclear, convertendo-o num condomínio oligárquico que não elimina os riscos da guerra, pois não impede a proliferação vertical – ou seja, o aprofundamento do poder nuclear dos EUA e da URSS.

Como disse com toda a propriedade, no debate sobre itens do desarmamento na Assembleia Geral da ONU, em outubro de 1980, o embaixador Celso A. de Souza e Silva:

Assim como as superpotências têm o direito de considerar a proliferação horizontal das armas nucleares como uma ameaça à paz e a segurança da comunidade internacional, assim também, e talvez com mais propriedade, comunidade internacional tem o direito de considerar a infindável melhoria e acumulação de armamentos nucleares [das superpotências como] uma ameaça à sua própria sobrevivência[224].

Um desdobramento da problemática da proliferação nuclear horizontal são os acordos para a proscrição dos ensaios nucleares na atmosfera, no espaço exterior, nas águas e subterrâneos (Tratado de Moscou de 1961 e Tratado de 1974). As normas destes acordos têm como objetivo a proteção do meio ambiente e foram viabilizados porque estas experiências, para EUA e URSS, no seu atual nível tecnológico, são desnecessárias. O mesmo, entretanto, não ocorre com os países que ainda não alcançaram o mesmo estágio tecnológico, mas que almejam o poder nuclear – e que por isso mesmo não se tornaram partes contratantes desses acordos.

A isto cabe agregar que a proscrição dos testes nucleares nestes três meio ambientes é limitada – e como foi dito oficialmente em nome do Brasil, na ONU, em 1978, pelo embaixador Sergio Corrêa da Costa, esta proscrição tem alcance limitado tanto para o propósito do desarmamento, quanto para o controle de armamentos, havendo igualmente pouca confiança da comunidade internacional, como adiante se vera, a respeito do uso exclusivamente pacífico do espaço exterior[225].

A outra forma de cooperação trazida pelo equilíbrio de terror são as tentativas de regulamentar a progressão dos níveis dos armamentos nucleares, ou seja, o que denominei de controle de armamentos stricto sensu, que busca disciplinar a proliferação vertical.

Nesta acepção mais restrita, a prática contemporânea do controle de armamentos levou a certas regras. Entre elas, cabe destacar: (a) não estimular a busca de armas que tornem a opção do ataque – ou seja, um first strike – algo racional do ponto de vista estratégico. Em outras palavras: buscar manter a ideia da superioridade da defesa sobre o ataque, convertendo o território num santuário protegido da agressão por força da ameaça das represálias nucleares[226]; (b) ampliar a informação entre os adversários potenciais, seja pelo contato direto, seja pelo contato indireto, para evitar os acidentes do erro eletrônico. Um bom exemplo: do contato direto é a hot line entre o Kremlin e a Casa Branca estabelecida por acordo em junho de 1963, depois que a crise dos mísseis em Cuba revelou a inadequação, na era nuclear, numa situação-limite, da transmissão de informações pelos canais diplomáticos tradicionais. Este acordo for modernizado em 1971, quando EUA e URSS assinaram igualmente um memorandum a respeito de medidas visando evitar, através de informações adequadas, os riscos que acidentes poderiam provocar, no desencadeamento de uma guerra nuclear. O contato indireto faz-se pela espionagem, tanto a convencional quanto a que hoje os satélites tornam possível. Visa ampliar a informação sobre os armamentos e, portanto, a credibilidade da dissuasão; (c) manter, mesmo na corrida armamentista, os thresholds – ou seja, os limites que separam uma arma da outra. Não existe um limite entre uma bala calibre 38 e outra calibre 45, mas existe uma diferença entre o uso de balas e o uso de gases letais. Foi em obediência à noção dos limites que os EUA, em maio de 1974, renunciaram unilateralmente ao desenvolvimento de miniarmamentos nucleares, isto é, aqueles com poder explosivo inferior a um quiloton, que poderiam ser utilizados intercambiavelmente, com armamento convencional para operações táticas, como o combate a tanques[227].

Conforme se verifica, tanto a não proliferação horizontal, quanto o controle de armamentos stricto sensu, no mundo contemporâneo, é algo que diz respeito essencialmente a EUA e URSS – portanto, à paz entendida a partir do ângulo das superpotências, isto é, como um esforço para reduzir o risco de uma confrontação letal. Neste sentido, resultam, como observou Morgenthau, da saturação do armamento nuclear possuído e acumulado pelos EUA e pela URSS. Esta saturação gera um interesse comum, tanto estratégico quanto econômico, na estabilização da corrida nuclear, bem como na sua não proliferação horizontal[228].

Em matéria de proliferação vertical, o controle de armamentos é uma variação da já mencionada teoria norte-americana de dissuasão finita, que levou, na prática diplomática, aos Strategic Arms Limitations Talks – SALT. Entre os acordos firmados, destaca-se o de 1972 – sobre mísseis balísticos intercontinentais – e o de 1974, sobre mísseis lançados a partir de submarinos.

Dois aspectos devem ser realçados para explicar o sucesso na negociação destes acordos. O primeiro foi a existência de satélites que tornaram tecnicamente viável a inspeção e o controle dos acordos sem a intromissão nos assuntos internos de cada um, dos países por via de um controle direto. O segundo foi a aceitação do princípio de reciprocidade pelo jogo não da identidade das armas, mas sim pelo de sua equivalência – o que significou uma superioridade norte-americana no número de ogivas nucleares e uma superioridade soviética em número de engenhos e de poderio explosivo global.

As dificuldades hoje existentes em matéria de negociação do controle de armamentos entre as duas superpotências mostram que não se pode esperar muito, na vigência de uma tensa situação competitiva, desta cooperação entre adversários potenciais. Uma das razões é a expectativa do breakthrough tecnológico que caracteriza a corrida armamentista qualitativa. Aliás, uma das consequências disso é que a inovação tecnológica já tornou obsoletas soluções anteriores de inspeção via satélite. É o caso do míssil Cruise, uma espécie de avião autodirigido que pode ser facilmente escondido e que escapa, consequentemente, à capacidade de controle via satélite.

Os acordos de controle de armamentos, portanto, além das dificuldades que lhes são inerentes, inclusive a de uma definição comum de racionalidade, têm ademais a limitação que decorre, mesmo quando bem-sucedidos, do fato de não diminuírem os riscos de outros tipos de violência e, por conseguinte, de outras formas que a guerra, enquanto um conceito camaleão, assume para os países no mundo contemporâneo.

Como foi dito pelo Brasil na Assembleia Geral da ONU em 1981, a noção de “controle de armamentos”, tal como advogada em certos círculos, assume que as armas nucleares permanecerão indefinidamente nas mãos dos seus atuais possuidores. A credibilidade do processo de desarmamento requer que as potências nucleares, ao invés de apenas almejarem a administração de sua própria competição militar, efetivamente se comprometam com uma ação significativa em matéria de desarmamento nuclear. O mundo precisa estar seguro de que um processo de desarmamento desta natureza leve na devida conta os interesses de segurança tanto dos países nucleares, quanto dos não nucleares, e que, além do mais, não busque manter os desequilíbrios existentes entre as nações[229].

Foram razões desta natureza que levaram Galtung a observar que a temática do Arms Control está para o mercado de poder no plano internacional assim como a legislação antitrust está para a economia de mercado: não altera a natureza básica da dialética da paz e da guerra no sistema mundial, pois além de não lidar com o que temos o direito de esperar, continua a nos lembrar o que é preciso temer[230]. Daí a importância de finalmente se examinar, a esta altura da exposição, os critérios e os caminhos do desarmamento.

2.4 Critérios, Caminhos e Descaminhos do Desarmamento

A definição de desarmamento é em princípio simples: consiste, ou na redução ou na eliminação dos armamentos. Sem os meios da violência ou com a sua redução, diminui ou desaparece – dizem os adeptos do desarmamento – o risco da violência da guerra. Daí a lógica do pacifismo instrumental; que busca atuar sobre os meios da guerra na esperança de converter as espadas em relhos e as lanças em podadeiras, na visão milenar da paz perpétua de Isaías, tal como relatada no Velho Testamento[231].

a) Desarmamento por imposição

Na vida internacional, a forma tradicional de desarmamento é aquela que resulta da imposição unilateral do vencedor. Nem sempre essa imposição vai contra o desejo do vencido. É o caso da França em 1815, ou do Japão em 1945, que emergiram da guerra exaustos e desencantados.

No entanto, as circunstâncias da vida internacional mudam rapidamente. A França pós-napoleônica restabeleceu sem problemas o serviço militar obrigatório. E o Japão, que na sua Constituição de pós-guerra, elaborada com a supervisão norte americana, renunciou ao direito de guerra e à manutenção das forças armadas, viu alterada esta norma por ocasião do Tratado de Paz de 1951, que contemplou o direito do Japão à autodefesa individual e coletiva. É claro que esta nova orientação resultou de uma situação internacional distinta, oriunda da guerra da Coreia e do triunfo do comunismo na China.

Por outro lado, a imposição unilateral do desarmamento contra a vontade do vencido, na forma de uma servidão, na experiência internacional só tem tido sucesso temporário, a não ser quando exigido de um Estado muito fraco. Caso paradigmático de insucesso é o da desmilitarização imposta à Alemanha pelo Tratado de Versalhes, que não impediu o rearmamento da Alemanha e a ocupação por Hitler, em 1936, da zona desmilitarizada do Reno[232].

Estes exemplos de desarmamento, além das dificuldades mencionadas, foram o resultado da guerra e, portanto, como diria Araújo Castro, um produto da operação do próprio poder. Consequentemente não se inserem no âmbito específico da exposição, que tem como objetivo verificar se, no presente momento, um problema de poder como do desarmamento tem condições de ser conduzido em termos políticos e diplomáticos, de forma a encaminhar o problema da paz.

b) Desarmamento fronteiriço

Um exemplo de desarmamento fronteiriço sempre lembrado, porque livremente celebrado entre as partes, o Acordo Rush-Bagot de 1817, que limitou o número de navios de guerra nos Grandes Lagos entre o Canadá e os EUA. Este acordo foi depois sendo estendido informalmente para toda a fronteira canadense/norte-americana tal forma a torná-la fronteira desmilitarizada. Ao contrário do que se diz usualmente, o acordo de 1817 foi violado várias vezes no século XIX, em virtude de tensões, entre os EUA e a Grã-Bretanha a respeito do Canadá. Foi só no século XX, quando desapareceu qualquer tipo de problema neste contexto contíguo e que as relações EUA-Canadá se colocaram, pela evolução histórica, num patamar de convergência, que esta desmilitarização se institucionalizou de maneira definitiva.

Outro exemplo de desarmamento fronteiriço bilateral bem-sucedido foi o que resultou da separação da Noruega da Suécia, em 1905, quando, estes dois países estabeleceram uma zona neutra e desmilitarizada. O desarmamento fronteiriço bilateral tem, portanto, como se viu através destes dois casos, a possibilidade de ser alcançado pelos meios diplomáticos e políticos[233]. A razão deste sucesso na busca da paz não está, entretanto, na atuação sobre os meios da violência, mas sim nas circunstâncias históricas e políticas que converteram ao signo da convergência os respectivos contextos contíguos – uma convergência facilitada inclusive pela inexistência de pretensões territoriais excludentes. E por isso que não creio – para dar um exemplo – que o caminho da paz no Oriente Médio possa ser encontrado apenas pela atuação sobre os meios da violência. A tarefa da paz nessa região exige uma cooperação mais ampla em outros níveis, que comece por encaminhar o problema da delimitação de fronteiras, bem como o da legitimidade das partes que constituem o contexto contíguo.

c) Desarmamento multilateral

Se existem dificuldades num contexto contíguo para o desarmamento, estas naturalmente se magnificam quando se discute o desarmamento multilateral como caminho para a paz. Para os propósitos desta exposição, vou, no entanto, admitir a hipótese do desarmamento multilateral enquanto tema da agenda diplomática da ordem mundial, para poder examinar alguns dos obstáculos que se colocam nas negociações.

Ziegler menciona sete distintas possibilidades de desarmamento[234]: (1) desarmamento total; (2) desarmamento para um nível compatível com a segurança interna dos Estados; (3) desarmamento para um piso compatível com a segurança nacional; (4) desarmamento qualitativo; (5) desarmamento quantitativo; (6) desarmamento através de limitações orçamentárias; e (7) desarmamento de espaços ou regiões.

(1) O desarmamento total busca a eliminação de todas as armas. O problema com o desarmamento total é que ele: (a) não elimina os meios que poderão eventualmente ser utilizados tanto para fins pacíficos quanto para fins militares – é o caso clássico da dinamite; e (b) não elimina o conhecimento que permite a fabricação de armamentos – por exemplo: a energia nuclear As dificuldades práticas do desarmamento total, que se vinculam inclusive às necessidades do poder de polícia no plano interno dos Estados, levaram à busca de outros caminhos para o desarmamento.

(2) Daí o critério da limitação do armamento para um certo nível – por exemplo, aquele compatível com a segurança e a ordem interna dos Estados. Esta possibilidade sugerida pelo presidente Wilson no Ponto 4 dos seus 14 Pontos, esbarra na heterogeneidade dos Estados. Esta heterogeneidade traduz-se não só numa dessemelhança nas dimensões entre os Estados – que toma o tamanho de uma força policial para os EUA algo assustador para um país médio ou pequeno próximo dos EUA – como também uma diferença entre os regimes políticos dos Estados – que, por isso mesmo, avaliam de maneiras distintas suas necessidades de força para garantir a segurança interna.

(3) Por essa razão, surgiu o critério da limitação do armamento a um certo piso – o mínimo compatível com a Segurança nacional – critério contemplado no artigo 8 do Pacto da Sociedade das Nações e que teve sua origem na reformulação do Ponto 4 de Wilson acima mencionado. Aqui também entra em jogo a heterogeneidade dos países, a especificidade das necessidades de segurança de cada qual num sistema internacional em que o poder está distribuído assimetricamente entre os Estados, a consequente subjetividade na avaliação dos riscos e a dificuldade de separar a dimensão ofensiva e defensiva das armas. O mínimo necessário para um second strike nuclear defensivo é mais do que suficiente para um devastador first strike ofensivo.

(4) O desarmamento qualitativo é aquele pelo qual se busca disciplinar ou eliminar, através de normas que cuidem da legalidade dos meios da violência, as armas insidiosas – aquelas que, pela sua dimensão técnica, exacerbam a intensidade da violência. No campo do desarmamento qualitativo, a área mais promissora é a das armas bacteriológicas, objeto da Convenção de 1972 sobre a proibição do desenvolvimento, produção e armazenamento de armas bacteriológicas e tóxicas e sobre a sua destruição.

Evidentemente, um campo fundamental para o desarmamento qualitativo, no momento, diz respeito às armas nucleares. O desarmamento nuclear total esbarra, entretanto, nas realidades políticas do equilíbrio de terror e, como foi visto, o seu desdobramento na forma do controle dos armamentos não altera a perversa lógica dos meios. Com efeito, a não proliferação horizontal encontra resistência nos países que não enxergam o congelamento do poder nuclear nas mãos dos EUA e URSS como uma garantia da paz no plano internacional, e a regulamentação da proliferação vertical, além de ser limitada, não altera a natureza básica do jogo de poder no sistema mundial.

(5) O desarmamento quantitativo, ao invés de buscar eliminar, como o qualitativo, certos tipos de armas que exacerbam a violência, tem como meta o acordo sobre a redução da quantidade de um ou vários tipos de armamento. É o controle de armamentos latu sensu. Um exemplo clássico da limitação de armas convencionais foi a Conferência Naval de Washington de 1922 – parte da paz no Pacífico no primeiro pós-guerra – que levou a um acordo entre as cinco grandes potências navais: EUA, Grã-Bretanha, Japão, França e Itália. Por força deste acordo, as partes contratantes concordaram em reduzir o número de navios de guerra que cada um tinha para manter entre si a seguinte relação, respectivamente: 5 – 5 – 3 – 1,67 – 1,67. Vale dizer, uma paridade entre EUA e Grã-Bretanha, e uma limitação em relação a essa paridade de 60% para o Japão e de 35% tanto para França, quanto para Itália.

Existem dois problemas básicos inerentes ao desarmamento quantitativo: o primeiro é que consolida o statu quo da mesma forma que o desarmamento qualitativo no campo nuclear, tal como vem sendo praticado. Esta situação pode ameaçar a segurança dos Estados que não são partes de um acordo bem como afetar, por força da heterogeneidade do sistema internacional, a paz. É o caso dos acordos entre EUA e URSS, em matéria de mísseis, que talvez ajudem a impedir a guerra inencontrável, mas que seguramente não eliminam o risco de outras formas de guerra porque não cuidam de armamento convencional, seja das superpotências, seja dos demais Estados. Daí a necessidade da universalidade e da abrangência dos acordos de desarmamento quantitativo – o que não vem ocorrendo na prática contemporânea. Entretanto, mesmo que se obtivesse esta universalidade, ela não impediria a corrida armamentista – antes a desvia porque a experiência histórica tem demonstrado que estes acordos não são abrangentes, para armas não contempladas pelo tratado. É o caso do desenvolvimento de submarinos não disciplinado pelo acordo de Washington de 1922.

(6) A penúltima possibilidade de desarmamento é a que contempla limitações orçamentárias – portanto, tetos econômicos para gastos militares. Este caminho foi sugerido na lª Conferência de Paz da Haia, quando a Rússia propôs um congelamento, por um período de 5 anos, nos orçamentos militares. Os alemães fizeram objeções a esta proposta, alegando que a Rússia já tinha alcançado um nível militar adequado e que desviaria os recursos para fins pacíficos de utilidade militar – como seria o caso da construção de ferrovias, que poderiam ser empregadas para o transporte de tropas.

Este caminho foi retomado, na Conferência de Genebra sobre Desarmamento de 1932. Nesta ocasião, os alemães opuseram-se novamente: a base da objeção em 1932 era diferente da de 1899; resultava ela da limitação quantitativa imposta à Alemanha pelo Tratado de Versalhes. Daí o esforço alemão na pesquisa de armas qualitativamente superiores, o que exigia maiores dispêndios.

São consideráveis os problemas inerentes às limitações orçamentárias como caminho para o desarmamento. O primeiro deriva da dificuldade em acompanhar orçamentos e controlar a sua execução – mesmo em regimes democráticos. Daí a pouca confiabilidade no critério das limitações orçamentárias. Outro problema reside no fato de que os valores despendidos não esclarecem sobre os resultados obtidos em matéria de valor de uso militar – ou seja, sobre a equivalência, das armas. A isto se agrega outro aspecto relacionado com a eficácia do pacifismo de meios como caminho para uma humanidade pacífica. Nada assegura que os recursos liberados pelo desarmamento sejam utilizados para fins pacíficos ou empregados para reduzir o fosso que separa a massa da humanidade da minoria privilegiada.

É por isso que países como o Brasil buscam vincular o tema do desarmamento ao da nova ordem econômica internacional, insistindo na necessidade de se assegurar, através de compromissos, que parte significativa dos recursos eventualmente liberados pela implementação de medidas de desarmamento venha a ser aplicada na promoção do desenvolvimento econômico e social dos países menos desenvolvidos[235].

Outro aspecto que merece realce é aquele salientado por Castoriadis, no seu Diante da guerra[236]: as guerras não se travam entre os homens, mas sim entre sociedades globais. No caso dos EUA e da URSS não basta, em matéria de desarmamento, comparar as diferenças, em ordem de grandeza, dos gastos militares em relação ao produto social – que são muito superiores na URSS. É preciso atentar para as diferenças qualitativas que, na URSS, provêm do hiato que se separa a supereficiência do setor militar soviético da ineficiência do restante de seu setor produtivo. Não é isso o que ocorre nos EUA, onde a eficiência dos setores civil e militar é equivalente.

Esta diferença entre a eficiência dos setores que separa os EUA da URSS só pode ser compreendida à luz de uma opção mais ampla da política – tanto interna quanto externa – que configura o funcionamento das respectivas sociedades. Com efeito, a opção soviética tem um custo alto, que se traduz numa sociedade industrial de natureza distinta da norte-americana. Uma das consequências desta opção é o risco que ela traz para a paz – entendida como ausência de guerra – em virtude do peso específico do setor militar soviético quando comparado com o resto da sociedade. Nenhum outro setor se compara, na União Soviética, ao setor militar em modernidade e eficiência – o que contrasta com o que ocorre nos EUA. A este argumento, por assim dizer kantiano, preocupado com a gravitação belicosa dos miles perpertuos, cabe acrescentar outra dimensão, voltada para uma paz de satisfação. Esta, como foi visto na primeira parte desta exposição, pressupõe, como uma de suas condições, o fim do antagonismo entre EUA e URSS, possível na medida em que ambos reconheçam o parentesco, que une duas modalidades de uma mesma civilização. Esta superação dos antagonismos, no entanto, dificilmente ocorrerá enquanto os demais setores da sociedade soviética não alcançarem níveis comparáveis de eficiência e de poder àqueles vigentes no setor militar.

(7) A última possibilidade citada por Ziegler é a que busca desmilitarizar e desnuclearizar certas áreas ou espaços. É o caso da Antártida (1959), do Espaço Exterior (1967) e dos Fundos Oceânicos 1970). Estes espaços são espaços novos para a vida internacional: por isso não foi difícil alcançar-se acordos multilaterais de amplo alcance. Apesar do alcance destes tratados, existem lacunas sérias, sobretudo no que diz respeito ao espaço exterior, pois o artigo 4º do Tratado de 1967 não proíbe o uso de pessoal militar na pesquisa científica. Essa omissão tem levado ao uso de satélites para fins militares, pois estes servem para o controle e navegação de armas de destruição em massas[237].

As dificuldades diplomáticas da desnuclearização e desmilitarização também existem quando o objeto das negociações é uma região que integra a dinâmica da vida mundial, que por isso mesmo não, pode fechar-se em seu âmbito geográfico. É isto que explica alguns dos problemas do Tratado para a Proscrição de Armas Nucleares na América Latina – Tratado de Tlatelolco de 1967, vinculados a (i) atitude dos países em relação à não proliferação nuclear em geral – o tema do congelamento do poder mundial; e (ii) a própria dinâmica de inserção do conflito Leste-Oeste na região[238].

Conclusões

Esta exposição, que apesar de longa não faz justiça à complexidade do tema, é suficiente, entretanto, para permitir algumas observações à guisa de conclusão a respeito das relações entre paz e desarmamento.

As armas constituem elementos que integram o poder. Por isso mesmo, o desarmamento é um problema de poder. A atuação sobre os meios do poder, que são as armas, em termos políticos e diplomáticos – sem a operação do próprio poder através da guerra – exige garantias.

Um primeiro tipo de garantias é o que se relaciona com a inspeção e controle do que foi negociado – algo difícil num sistema internacional em que todos os Estados, a começar pelas superpotências, zelam pela plenitude de suas soberanias. Por essa razão, o pacifismo de meios, para ser bem-sucedido, requer a complementação do pacifismo institucional, que busca lidar, em novos termos, com os problemas, para a ordem internacional, decorrentes da multiplicidade de Estados soberanos e da distribuição individual, porém assimétrica, do poder entre eles.

Um segundo tipo de garantias diz respeito ao alcance e abrangência do que foi negociado. Na impossibilidade de um desarmamento total, este tipo de garantias vincula-se à preocupação com o nível de segurança do desarmamento obtido. Em outras palavras, o problema consiste em saber se o que foi negociado, a respeito dos armamentos enquanto meios de violência, mesmo quando cumprido, é suficiente para assegurar a paz.

As inúmeras dificuldades elencadas na segunda parte desta exposição, quando da análise das diversas modalidades de desarmamento e de conceitos como os de corrida armamentista, equilíbrio de terror e controle de armamentos, evidenciam como é difícil obter garantias desta natureza. A pluralidade das armas, a incompatibilidade das ideologias, o hiato de poder que separa as superpotências dos demais Estados, não eliminam, mesmo na precária vigência do equilíbrio de terror, a autonomia relativa dos níveis e das modalidades do emprego da violência. Esta situação faz atuar a guerra como uma ideia regulativa da Razão, que nos lembra constantemente o que é preciso temer. É por isso que, apesar de todas as dificuldades, prosseguem as negociações sobre desarmamento.

No contexto contemporâneo da política de poder, o que viabiliza esta negociação? Todo equilíbrio de poder é transitório. Por essa razão, na era nuclear até as superpotências sabem que o fundamento da segurança não pode residir apenas na correlação de forças militares. Daí o esforço político que fazem para reduzir tensões e encaminhar o desarmamento – é o caso da détente. A redução de tensões como caminho para se chegar ao desarmamento mostra como o pacifismo instrumental exige não apenas a ação sobre os meios da violência, mas igualmente a sua outra vertente, que é a solução pacífica de controvérsias.

Com efeito, os meios militares são um instrumento, mas não o instrumento único ou mesmo privilegiado dos Estados para sustentar os seus interesses face aos seus rivais. Não é verdade, como observa Raymond Aron, que a relação interestatal, na sua essência, implica necessariamente a luta de morte. O que os filósofos clássicos ensinaram e o que continua verdadeiro – diz ele – é que, num sistema internacional como o que vivemos, caracterizado pela distribuição individual de poder, os Estados não escapam do risco da violência, nem podem basear-se, para a sua segurança, nos bons sentimentos de seus rivais[239]. Donde minha conclusão de que o desarmamento como caminho para a paz só é viável se for acompanhado das outras dimensões do pacifismo, que permitem atuar sobre as condições que levam a uma humanidade pacífica.

A pergunta que cabe, no final, é se não seria excessivamente modesta a lição prática que se pode extrair desta conclusão? O realismo, penso eu, deve ser sempre o ponto de partida de qualquer análise. Ele nos permite ver qual é o grau de liberdade de que dispõem os homens e os governos, afastando, dessa maneira, as ilusões de um otimismo ingênuo. Entretanto, mesmo quando o grau de liberdade é limitado – como é o caso do desarmamento – isto não deve nos conduzir à passividade ou ao desespero. É por isso que o realismo é insuficiente para a elaboração de qualquer política. Com efeito, uma política internacional pode, a cada instante, resignar-se à consolidação da violência ou ao favorecimento da paz. O favorecimento da paz exige aquele mínimo de utopia na formulação de uma política internacional, sem o qual o peso dos fatos e dos acontecimentos não será superado. Daí a importância da paz enquanto uma ideia regulativa da Razão: ela nos impede de renunciar àquilo que temos o direito de almejar.

35. DIREITO E LEGITIMIDADE NO SISTEMA INTERNACIONAL (1989)[240]

I

Dicotomias como: ser/dever ser, natureza/cultura, guerra/paz, estado/sociedade civil, infraestrutura/superestrutura, subjetivo/objetivo, público/privado, direito natural/direito positivo – podem desempenhar uma função heurística no processo do conhecimento. Com efeito, a oposição entre os termos de uma dicotomia, baseada na percepção e na capacidade de observar e descrever diferenças, ajuda a iluminar e organizar uma realidade complexa desde que não leve a esquemas conceituais simplificadores[241].

A dicotomia legitimidade/ilegitimidade tem se revelado fecunda no estudo do inter-relacionamento entre a política e o direito pois permite destacar a importância e a presença de valores neste inter-relacionamento. No âmbito do sistema internacional, porque o poder está distribuído individual e desigualmente entre os seus protagonistas, o papel da política e dos valores na formulação e na aplicação das normas do Direito Internacional aparece de maneira muito explícita. Daí a imperiosa necessidade do estudo do inter-relacionamento entre a política e o direito para o jurista, no seu trabalho epistemológico de identificar, comprovar, interpretar, integrar e conciliar normas de Direito Internacional e também a importância, de que se reveste, para este estudo, o tema da legitimidade.

Neste trabalho, pretendo explorar o assunto, especificando a relevância do valor “legitimidade” para o Direito Internacional e para a teoria das relações internacionais em três distintos planos, e valendo-me, para isso, nesta investigação, de três dicotomias particularmente úteis na análise política, a saber: política realidade/política conhecimento; política programa de ação/política domínio; política aspecto parcial/política aspecto englobante[242].

O meu objetivo último é o de examinar a dicotomia paradigmática do sistema internacional: nomia/anomia, que permeia a teoria das relações internacionais, por força da contraposição entre guerra e paz, e que constitui um tema fundamental do Direito Internacional Público, pois a condição deste, de possibilidade como nomos, passa pela interação entre a “subjetividade” das soberanias nacionais e a “objetividade” da comunidade mundial. Esta interação é por sua vez um dos desdobramentos internacionais da modernidade que cumpre examinar. Com efeito, uma das notas da modernidade foi a de ter; de um lado, com a Ilustração, afirmado a “objetividade” da expansão universal da racionalidade e da cientificidade, e de outro, com o Romantismo, reivindicado a “subjetividade” da liberdade de auto expressão individual e coletiva[243]. É por essa razão que, nos paradigmas teóricos das relações internacionais, encontra-se tanto a asserção do valor da unidade fundamental do gênero humano na sociedade global da comunidade mundial, quanto a do pluralismo de especificidades. Este, na diversidade e na multiplicidade dos protagonistas da vida internacional, exprime a aceitação da legitimidade da constante busca de identidades nacionais.

II

Uma primeira aproximação ao problema da interação entre subjetividades nacionais e objetividades internacionais pode ser apreendida pela dicotomia política realidade/política conhecimento.

A realidade política existe como um fato objetivo. Por exemplo: é a localização geográfica de um país que determina os seus vizinhos, a sua inserção num contexto regional e não num outro, a sua maior ou menor proximidade de focos de tensão internacional. Entretanto, este fato não é um dado puramente empírico. O sujeito que conhece este fato contribui para a sua constituição com objetivo cognoscível. Assim, é o dado da localização geográfica que faz com que os EUA, enquanto superpotência do sistema internacional, encarem a América Latina na perspectiva de sua segurança. Entretanto, é este mesmo dado geográfico que faz com que os países latino-americanos, potências médias ou pequenas, ao se preocuparem com a sua segurança, insistam, em virtude do valor da autonomia, no caráter cogente do princípio da não intervenção em suas relações com os EUA.

O debate diplomático a respeito do governo sandinista na Nicarágua ilustra o que acaba de ser dito, por meio do contraste entre o unilateralismo intervencionista da visão norte-americana na presidência Reagan e o multilateralismo da procura de soluções latino-americanas (por exemplo: Grupo de Contadora, Grupo de Apoio, Plano Arias) para problemas latino-americanos de segurança. De fato, estes passam pela imunidade à agressão e pela preservação da integridade territorial que, em sua especificidade, vão além das relações Leste-Oeste. Esta diversidade de perspectivas ocorre, pois o ato do conhecimento, como observa Miguel Reale, não é puramente lógico-formal mas também estimativo[244].

É este potencial axiológico que está presente no grande problema jusfilosófico, que é também político, da qualificação jurídica dos fatos e é por essa razão que a subsunção dos fatos à norma não resulta de um juízo determinante. Provém de um juízo reflexivo, produto de um saber que envolve uma avaliação. Por vários modos, esta busca, por força da multiplicidade heterogênea dos valores, volta-se para suprir o hiato existente entre a avaliação dos fatos e a identificação daqueles que são vistos como relevantes para o direito.

Este problema da presença de valores plurívocos no ato do conhecimento é inerente à experiência jurídica e política. Aguça-se, no entanto, no plano mundial, em primeiro lugar porque os valores, no sistema internacional, não são homogêneos, como o atesta a maior ou menor importância atribuída ao confronto Leste-Oeste ou à divisão Norte-Sul. Em segundo, porque a descentralização que caracteriza o sistema mundial – ou seja, a sua “anarquia estrutural”, na visão realista da teoria das relações internacionais, faz com que a qualificação jurídica de situações de fato, regra geral, resulte de juízos unilaterais.

Existem juízos unilaterais dos estados, enquanto sujeitos de direito – e principais protagonistas da vida, internacional para a teoria realista das relações internacionais – e juízos unilaterais de organizações internacionais. Estas têm uma subjetividade jurídica derivada dos estados e assinalam interdependências objetivas da comunidade mundial enquanto uma sociedade global. Entretanto, nos juízos de organizações internacionais, como apontariam os realistas, estão presentes, como se verifica no caso da ONU, a subjetividade do jogo político da diplomacia parlamentar dos estados e o peso da opinião pública nos diversos países[245].

A qualificação jurídica dos fatos, por meio de juízos de estados ou de organizações internacionais, tem objetivos pragmáticos em relação aos seus destinatários. Nas organizações internacionais intergovernamentais, a identificação da norma jurídica aplicável busca persuadir ao conjunto de suas partes contratantes do valor mais genérico de cooperação institucionalizada que ela tem por objeto e que levou à sua criação pelos estados.

Neste sentido, o que uma organização internacional busca enquanto tertius coletivo distinto de suas partes contratantes é a constante legitimação de seu papel na comunidade internacional, e que enfrenta, nesta condição de tertius, todos os riscos inerentes aos fluxos de opiniões que derivam do plebiscito diário de uma sociedade tão complexa e descentralizada como a internacional. É assim que, dependendo do momento, da circunstância e das perspectivas, afirma-se ou contesta-se, por exemplo, a legitimidade do FMI, do Banco Mundial, do GATT, da UNCTAD e dos acordos de produtos primários na vida da sociedade global e na dos estados e das sociedades nacionais que a integram.

No caso dos estados a comprovação da legalidade de uma conduta, pela identificação de norma jurídica a ela aplicável, é um argumento de legitimidade, que existindo fortalece e inexistindo enfraquece a posição de um estado em relação aos demais estados que participam da sociedade internacional.

É desta maneira, como observa Tércio Sampaio Ferraz Jr., que, a questão ontológica – o que é legitimidade? – se transforma pragmaticamente por obra da dicotomia política realidade/política conhecimento na questão da legitimação, vale dizer, na justificação de uma conduta[246].

Assim, para exemplificar com juízos a propósito da conduta dos estados: a ação recente dos Estados Unidos em relação ao Panamá do general Noriega, que é um fato, pode ser qualificada ou como uma violação do princípio de não intervenção, ou como um esforço na cooperação internacional contra o narcotráfico. No primeiro caso, a qualificação jurídica deslegitima a ação norte-americana. No segundo caso, ela a legitima, servindo como vindicato actionis de um programa de ação. Daí, para dar aprofundamento ao raciocínio sobre o tema da legitimidade e começar a lidar com o duonomia/anomia, a importância da segunda dicotomia da análise política: política programa de ação/política domínio.

III

Uma das acepções analíticas da palavra política é a ideia de um programa de ação – ideia que se exprime com muita precisão no termo inglês policy. Entretanto, nem todas as policies são mutuamente compatíveis e muitas são antitéticas. Daí a política domínio, que é o ponto em que se opõem diversos programas de ação a exigir e colocar o problema da escolha entre alternativas não conciliáveis. Esta escolha, que requer uma decisão, exprime uma função hierárquica da gestão da sociedade, necessária dada a multiplicidade possível de caminhos que podem, inexistindo opção, levar à paralisia decisória e à entropia. É por isso que no campo jurídico vige o princípio de “non liquet”, que não elimina os conflitos mas os soluciona num determinado momento, decidindo-os[247].

Na experiência jurídica, a escolha é o momento do poder, tanto na criação quanto na aplicação da norma jurídica. Com efeito, a identificação da norma a ser criada ou aplicada numa determinada situação requer o poder como categoria de sua realizabilidade, uma vez que – como foi visto acima, no exame da dicotomia política realidade/política conhecimento – inexiste verdade única, transpessoal e definitiva a imporse como uma evidência[248].

É precisamente para permitir a realizabilidade e consequentemente assegurar a positividade do Direito que Hobbes, na sua clássica análise – matriz importante do positivismo jurídico e do realismo político –, insiste na unificação e concentração do poder através do Estado, atribuindo à soberania o papel de uma razão pública, definidora dos significados do lícito e do ilícito, seja na criação, seja na aplicação da norma pelo soberano. Para ele, rex facit legem, pois não é a sabedoria que revela o direito mas é o poder que o cria, e isto não é possível no estado de natureza, que é um estado de anarquia dos significados, na qual prevalece a razão subjetiva de cada um na busca de seus fins.

Como é sabido, um dos modelos para Hobbes, do estado de natureza, além da guerra civil, é o sistema internacional. Nele vige a anarquia, responsável pela guerra de todos contra todos que é o ponto de partida da visão realista das relações internacionais. Esta, por isso mesmo, tem como preocupação central as causas da guerra e as condições de paz, ou seja, a busca da segurança dos estados enquanto unidades autônomas no sistema internacional. Daí o imperativo da lei de sobrevivência, que apenas dita regras de prudência ou de expediente, pois, para Hobbes e seus seguidores, a ordem jurídico-política exige um sistema de comunicação que não pode surgir sem uma linguagem unificada pelo poder. Consequentemente, como esta unificação de poder não ocorre num sistema descentralizado como o internacional, para uma visão hobbesiana, o argumento da legitimidade ou ilegitimidade, derivado da qualificação jurídica das situações, apenas exprimiria a justificação do realismo decisório da soberania política do poder dos seus protagonistas[249].

Este realismo decisório expressar-se-ia através da prática dos estados – o equivalente no Direito Internacional Público à jurisprudência no plano interno[250]. Esta revelaria, por obra da prudência e do expediente, o maior ou menor grau de aceitação da norma internacional pelos estados, cabendo observar que a oscilação da prática traduziria o significado inconstante das palavras que surgem da variedade de disposições dos protagonistas da vida mundial.

É relevante, neste sentido, para dar andamento à investigação, apontar como a subjetividade das disposições e interesses da Razão de Estado, da visão hobbesiana e realista, busca objetivar-se na discussão sobre a legitimidade internacional da soberania. Com efeito, a legitimidade internacional pode ser entendida, tal como a define Martin Wight, como o juízo coletivo da sociedade internacional – articulada a partir da Paz de Westfália – enquanto uma multiplicidade de entes soberanos – a respeito de como a soberania de um estado pode ser afirmada ou transferida e como se regula a sucessão e a secessão de estados. É assim que, através do critério dinástico, herança medieval que prevaleceu até a Revolução Francesa e, depois desta, pelo critério popular, primeiro pelo princípio das nacionalidades e depois pelo da autodeterminação dos povos, um estado legitima o seu locus standi no sistema internacional[251]. É, portanto, a própria afirmação subjetiva do estado o grande critério de legitimidade internacional, a conferir competência originária para qualificar juridicamente situações no plano mundial – o que, diga-se novamente, está em consonância com a ideia da liberdade de auto expressão individual e coletiva, que a modernidade erigiu como um valor a ser tutelado.

A asserção subjetiva do realismo do poder dos estados, que caracteriza a visão hobbesiana, justificada e legitimada pelo exercício da titularidade de um direito coletivo de autodeterminação de um povo, em Hegel, a partir de vertentes de reflexão que lhe são próprias, leva à afirmação que a subjetividade pode ter uma objetividade universalizadora, apesar de a política externa de um estado ser uma questão de sabedoria particular e não de providência universal. Com efeito, porque a relação entre os estados tem por princípio a sua soberania, eles se encontram num estado de natureza, ensina Hegel à maneira de Hobbes. Consequentemente, os seus direitos se atualizam através de suas vontades particulares e não por meio de uma vontade universal que lhes é constitucionalmente superior. Entretanto, para Hegel, o estado é o “racional em si e para si”, pois para ele, por obra do entrelaçamento da Filosofia do Direito com a Filosofia da História, a História Universal é a história dos estados – de suas relações e da sucessão por meio de que aparecem ou desaparecem ou, ainda, sobrevivem de maneira estagnada no grande palco do mundo[252].

O recente e importante livro de Paul Kennedy sobre mudança econômica e conflito militar de 1500 até nossos dias, inspirado pelo ensaio de Ranke sobre as grandes potências, significativamente intitulado The Rise and Fall of the Great Powers, não deixa de refletir a ideia, qual seja: a de que o sentido do universal é dado pelos estados que exprimem, através de seu poderio, a hegemonia de uma civilização[253]. Esta hegemonia se afirma quando uma cultura – tecido de crenças, técnicas, conceitos e instituições – desempenha não apenas funções para uma sociedade, como a de autorregular-se e reproduzir-se, mas suscita igualmente a imaginação de outros povos e sociedades[254].

É por isso que se pode dizer que a legitimidade internacional da autodeterminação se complementa graças à expansão da vis atractiva da legitimidade interna de uma grande potência. Assim, potências médias ou pequenas e novos estados frequentemente adicionam ao nacionalismo – dimensão da liberdade de autoexpressão coletiva, chancelada pelo código de modernidade – outros ingredientes que representam a extensão, semirreal e semi-ideal, da legitimidade interna de um país dominante no plano internacional. É neste sentido que no século XIX a experiência inglesa, e no século XX, particularmente no segundo pós-guerra, a experiência norte-americana e a soviética explicam a afirmação internacional tanto da legitimidade liberal democrática quanto da do socialismo revolucionário, mostrando que a legitimidade é um valor a ser compreendido no contexto da civilização que o engendra[255].

No plano jurídico, é precisamente a importância da dimensão axiológica e de seu contexto hegemônico mais amplo que espraia no plano mundial aquilo que está realçado no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, que trata das fontes do Direito Internacional Público.

Com efeito, o artigo 38, depois de referir-se às convenções – que estabelecem regras expressamente reconhecidas pelos estados – e os costumes – que evidenciam uma prática aceita como direito –, ou seja, em ambos os casos a normas criadas pela ação soberana dos estados, menciona os princípios gerais do direito reconhecidos pelas nações civilizadas.

A identificação dos princípios do direito, que são o geral, por força do seu reconhecimento pelas nações ditas civilizadas – inclusive no âmbito interno – oferece como critério da legitimação do universal, na qualificação jurídica das situações, o sucesso hegemónico civilizatório das grandes potências.

É esta a linha de raciocínio sobre o tema da legitimidade internacional a que pode levar a dicotomia política programa de ação/política domínio, na visão realista das relações internacionais que, por conta de sua preocupação com o poder, naturalmente dá ênfase ao papel das grandes potências – justificando-a com temperos hegelianos –, cabendo perguntar se este critério é suficiente para legitimar condutas no sistema internacional num mundo como o contemporâneo, que tem como notas características a proliferação de estados e a vocação planetária.

O encaminhamento da resposta a esta questão requer o exame da terceira dicotomia da análise política, proposta no início deste trabalho, a saber: política aspecto parcial/política aspecto englobante.

IV

Política aspecto parcial diz respeito à ênfase que se pode dar a uma parcela mais ou menos significativa de um sistema englobante. Assim, no âmbito interno de um estado, é possível falar-se de política do executivo, da posição do legislativo, da política dos sindicatos ou da do patronato. Estas políticas, no entanto, são tidas como parciais, pois o seu particularismo se subordina ao conceito de unidade, ou seja, à ideia englobante de comunidade política, que, na elaboração teórica que vai da pólis grega ao estado moderno, vincula as partes que de outra forma estariam em permanente conflito. É esta ideia de totalidade que se opõe ao estado de natureza, que apenas dá margem para o particularismo das parcialidades[256].

No plano internacional, dada a multiplicidade heterogênea dos estados, o problema que se coloca é o de verificar se o englobante legitimador de uma comunidade política pode resultar da parcialidade mais ou menos universal da política externa de grandes potências, como os EUA e a URSS que, pelo poder que detêm, influenciam e por vezes condicionam o sistema internacional, tornando realizável o Direito.

O poder, que é uma categoria de realizabilidade do Direito, como foi visto no exame da dicotomia política programa de ação/política domínio, requer a ação conjunta consoante a análise de Hannah Arendt. Isto é válido tanto no plano interno quanto no externo, pois quem se isola, renuncia ao poder, por maior que seja a sua força e por mais sólidas que sejam as suas razões[257].

É por essa razão que as neutralidades permanentes, as neutralizações, as internacionalizações são, no plano mundial, regulamentações jurídicas de equilíbrio. Limitam o escopo do poder da ação conjunta dos protagonistas da vida internacional por elas disciplinada, justificando-se estas limitações com o argumento que elas podem diminuir as tensões internacionais e assim facilitar as relações pacíficas.

Transposto para o plano prático da geração do poder, isto significa a existência de riscos, mesmo para grandes potências, no subjetivismo da soberania. Com efeito, o subjetivismo da soberania pode levar não apenas ao “isolacionismo” da renúncia do poder mas, também, no limite, à deslegitimação de um protagonista do sistema internacional por conta de sua incapacidade de relacionar-se com outros. É, aliás, o que está acontecendo com a África do Sul, que provoca um apartheid internacional por força de seu apartheid interno.

Existem, portanto, riscos políticos no subjetivismo da soberania que Kelsen epistemologicamente qualifica como o solipsismo do estado que, ao assumir-se como o sistema último de referência, vê tudo o mais existindo apenas como o resultado de seu pensar, sentir ou querer[258]. É por essa razão que o mútuo reconhecimento das soberanias pressupõe o primado do Direito Internacional Público, que tem para Kelsen a função necessária – que logicamente supera o solipsismo – de determinar o âmbito da validade territorial das diversas ordens jurídicas nacionais existentes no mundo, de acordo com o princípio da efetividade[259].

O princípio da efetividade, na teoria pura, representa a abertura para a impureza dos fatos na qualificação jurídica de situações. E é justamente o exame da realidade dos fatos, nas suas impurezas e ambiguidades, o que me proponho agora examinar, para discutir se ensejam ou não um universal que pode ir além da proposta hegeliana.

V

Ubi societas, ibi jus. Esta antiga máxima do romanos mostra que o primeiro problema do Direito Internacional Público é o de identificar as características da sociedade que o engendra, o que, no momento, para os propósitos deste trabalho, significa indagar se esta sociedade comporta argumentos em prol de uma objetiva universalidade da comunidade mundial, que, na teoria e a prática, transcende o subjetivismo da ação soberana dos estados, e particularmente o das grades potências.

Uma resposta afirmativa clássica a esta pergunta foi dada por Grócio, que vislumbrou na sociedade internacional um potencial de solidariedade e sociabilidade entre os seus sujeitos suficientemente vigoroso para fundamentar o Direito Internacional. Este é um Jus voluntarium adicionado ao Direito Natural pela comunidade de estados soberanos, de acordo com o modelo contratualista. Sustenta-se, portanto, num consenso comum, assinalado por um background moral, cuja existência Grócio busca comprovar, sem apelos religiosos, argumentando secular e ecleticamente, tanto pelo método a priori (a conformidade necessária de alguma coisa com a sua natureza racional) quanto pelo método a posteriori (a dedução provável de que o Direito Natural, enquanto background moral comum, é aquilo que, em todos os povos, empiricamente se crê como tal)[260].

Da visão grociana deriva tanto a crítica à adequação do modelo hobbesiano da anarquia no qual se inspiram os realistas, quanto o apoio para os que, na teoria contemporânea das relações internacionais, sustentam a interdependência da sociedade global, propiciadora de possibilidades de cooperação, objetivamente provenientes da reciprocidade de interesses comuns.

No século XX, para uma análise da visão grociana do ponto de vista jurídico institucional, importa mencionar o artigo 11 do Pacto da Sociedade das Nações que, ao colocar o princípio de indivisibilidade da paz, reconhece que toda guerra ou ameaça de guerra diz respeito não apenas às partes diretamente envolvidas, mas a toda a sociedade internacional. O Pacto da Sociedade das Nações e posteriormente a Carta da Nações Unidas assinalam, neste sentido, a efetiva passagem do espontâneo do estado de natureza – no qual inexiste regra que exclua e, portanto, qualifique como ilegítimo, o uso da violência – para o da tentativa de organização da sociedade internacional. Com efeito, no modelo contratualista, o que assinala a passagem para o estado de sociedade civil é o pacto de não – agressão, ou seja, a obrigação de solucionar pacificamente as controvérsias, sem recorrer à ameaça ou ao uso da força, que é precisamente o que estipula o artigo 2º, §§ 3 e 4 da Carta das Nações Unidas. É por essa razão que, sendo um dos propósitos básicos da ONU o de manter internacionalmente a paz, é ela formalmente encarada como um centro destinado a harmonizar a ação das nações, para alcançar objetivos comuns, no que tange a problemas internacionais, que são internacionais precisamente porque vão além de interesses nacionais (art. 1)[261].

A formalização do pacto de não agressão pela Carta das Nações Unidas representa um esforço de constitucionalizar o Direito Internacional, valendo-se das experiências e das teorias do Direito Constitucional empregadas no âmbito interno dos estados. Esta constitucionalização procura conferir estabilidade à organização jurídica do sistema internacional[262]. Esta não é, no entanto, uma comunidade nacional e, como observou Martin Wight, pode ser caracterizada enquanto sistema interestatal historicamente configurado pela Paz de Westfália: (1) pela presença de uma multiplicidade de estados soberanos; (2) pelo mútuo reconhecimento das soberanias; (3) pela distribuição assimétrica do poder entre os estados, que leva à existência das grandes potências; (4) pela prevalência de mecanismos regulares de comunicação entre os estados, que explicam as bases da diplomacia moderna; e (5) por um conjunto de normas jurídicas[263].

Estas, que são as do Direito Internacional Público, têm como função: (a) indicar aos estados qual é o padrão aceitável de comportamento na vida internacional, informando-os, dessa maneira, sobre a provável conduta dos atores estatais. Tutela-se, dessa maneira, aquele mínimo de segurança de expectativas, necessário para a constância das relações internacionais; e (b) promover e preservar interesses comuns dos estados, através de normas que criam mecanismos de mutua colaboração. Essas normas e os seus mecanismos têm como base a reciprocidade dos interesses dos estados na cooperação internacional, derivados das realidades de interdependência que, no mundo contemporâneo, afetam a capacidade de qualquer Estado em atender, isoladamente, às suas necessidades numa base exclusivamente territorial[264].

É por conta das funções positivas desempenhadas pelas normas de mútua colaboração na sociedade internacional que se coloca um outro aspecto do tema da legitimidade internacional. Refiro-me à justificação do multilateralismo em campos como finanças e comércio, controle de energia nuclear; prevenção do narcotráfico, do terrorismo, da pirataria aérea, dos riscos de contaminação e destruição do meio ambiente; aproveitamento dos fundos oceânicos; do espaço exterior – para dar alguns, entre múltiplos exemplos possíveis. O argumento básico; que perpassa a legitimação do multilateralismo nestes campos, é o da efetiva existência de uma sociedade global, com problemas que, pela sua natureza planetária, só podem ser encaminhados pela ação conjunta dos membros da comunidade mundial. Esta tem, por isso mesmo, nesta linha de raciocínio, uma objetividade que vai além da subjetividade dos interesses de suas partes-integrantes.

Uma das consequências da interdependência, que não se confunde com a cooperação intergovernamental acima mencionada e que tem outras implicações para o tema da legitimidade, é o transnacionalismo. O transnacionalismo se traduz em interações que não transitam basicamente pelos canais diplomáticos, como são as que unem, em distintas sociedades nacionais, empresas, associações profissionais, grupos de interesse, partidos, sindicatos. Estas interações são responsáveis por uma mudança no sistema internacional, que deixou de ser puramente interestatal. Daí, aliás, a presença na vida internacional de organizações internacionais não governamentais.

Não cabe aprofundar o assunto no âmbito deste trabalho, mas vale a pena, entre parênteses, mencionar como o tema da legitimidade surge no campo econômico, no qual o transnacionalismo é decisivo na configuração do mercado mundial. Este tema surge apontando os aspectos positivos de um fato: a abertura do espaço interestatal e uma circulação bastante livre de produtos, serviços, tecnologia, investimentos e fluxos financeiros, e o papel desempenhado pelas empresas transnacionais neste pro cesso de transferência internacional de recursos. Daí o esforço de legitimar as empresas transnacionais como atores não governamentais relevantes para a vida internacional, através do reconhecimento da validade jurídica da nova lex mercatoria, ou seja, do direito de vocação universal por elas elaborado – por exemplo, através de contratos – com a menor interferência possível da lei interna dos estados ou da lei internacional[265].

É evidente que o argumento da legitimação do mercado mundial transnacionalmente unificado e regido por uma nova lex mercatoria tem como base a ideia de que o mercado civiliza, pois o comércio – na linha do que foi classicamente colocado por Montesquieu, Kant, Thomas Paine, Condorcet – leva a um sistema internacional pacífico, ao tomar as nações e os indivíduos úteis uns aos outros.

Ao argumento da cordialidade civilizatória do mercado, que se objetivaria na comunidade mundial, se contrapõe a ideia de que o mercado é deletério. Por força da própria dinâmica de auto interesse, conteria em seu bojo o germe da autodestruição, ou por conta de contradições de natureza econômica – é a linha de Marx – ou em consequência da alienação moral – é a linha dos românticos conservadores, de Schumpeter, da Escola de Frankfurt. É nesta direção que foram elaboradas as teorias de dependência que vêm apontando as desigualdades da divisão mundial de trabalho, provenientes da operação do mercado em escala planetária.

Estas distintas visões da legitimação ou da deslegitimação da objetividade do mercado – tão bem apresentadas em recente artigo de Albert O. Hirschman[266] – na verdade se coimplicam pois, como apontou Simmel na sua Sociologia: “A concorrência moderna, que tem sido caracterizada como a luta de todos contra todos, também é, ao mesmo tempo, a luta de todos por todos”[267].

A luta de todos contra todos e de todos por todos no mercado mundial não se dá num vazio. Ocorre dentro de uma moldura mais ampla. Esta, para retomar a sequência do raciocínio de Martin Wight, tem historicamente resultado do relacionamento entre ordem e poder, proveniente da distribuição assimétrica do poder entre os Estados. É por conta desse relacionamento que a ação conjunta ou a rivalidade de alguns países – as grandes potências – criam e estruturam no plano mundial uma determinada ordem, ou seja, um padrão previsível de relações que se legitima pela sua aceitação generalizada. Esta característica do sistema internacional refletiu-se no Pacto da Sociedade das Nações e na Carta das Nações Unidas. É por esse motivo que, no sistema da ONU, as tarefas de manutenção da paz cabem ao Conselho de Segurança, no qual têm assento permanente cinco países que foram tidos como grandes potências na Conferência de São Francisco. Neste sentido, a Carta constitucionalizou e legitimou o princípio de que só a ação das grandes potências é capaz de assegurar a ordem na vida internacional.

O papel da gestão da ordem mundial, historicamente exercido pelas grandes potências ou a elas formalmente atribuído, leva a um processo político de simplificação da pauta da vida internacional. Um dos mecanismos deste processo é o de converter as relações inter se de conflito, cooperação e competição entre as grandes potências numa forma de gestão erga omnes da sociedade internacional. É o caso, por exemplo, no segundo pós-guerra, das relações Leste-Oeste[268].

Este descongestionamento da agenda internacional é legitimado por uma visão arquitetônica e centrípeta da ordem mundial que vê o auditório universal da comunidade mundial – um pouco à moda de Hegel – como aquilo que resulta da interação das grandes potências. Neste sentido, o argumento da legitimidade, ou seja, a justificação das grandes potências, para considerar universal aquilo que é de seu interesse, é uma transposição, adaptada para o sistema internacional, do argumento de unidade que, no plano interno, atribui à soberania o papel de uma razão pública, definidora do critério do lícito e do ilícito.

É sabido que no plano interno a legitimidade do “holismo” de ordem tem sido contestada pela ênfase centrífuga em situações particulares e locais. Como aponta José Guilherme Merquior, estas têm ensejado o princípio da legitimidade tópica como o argumento para justificar reivindicações concretas de movimentos profissionais e étnicos, práticas políticas de organizações de um só tema como os ecológicos e questões suscitadas pela autenticidade dentro da permissividade, típica da moral contemporânea[269]. É por essa razão que hoje em dia, nos regimes políticos pluralistas, a unidade do Estado não é um processo acabado. É contínuo e aberto, renovando-se pelo jogo das forças sociais. Daí, como observa Bobbio, a atualidade do contratualismo na forma do “pacto social”, no qual o acordo das partes de uma sociedade, quanto a um curso comum de ação, desempenha um papel fundamental[270].

É por essa razão também que a interpretação constitucional, em sociedades heterogêneas e pluralistas, não é puramente sintática. Obedece, na sua semântica, à prática que permite ver o texto constitucional como uma “estrutura aberta” à solução de problemas provenientes dos dilemas de estabilidade que resultam de compromissos em contínuo processo de renovação[271].

Esta referência à legitimidade tópica e às suas implicações em matéria de interpretação jurídica parece-me relevante no plano mundial por obra daquilo que, em outra oportunidade, denominei a cisão entre ordem e poder. Em poucas palavras, esta cisão se traduz, para as grandes potências, nas dificuldades derivadas da erosão do seu poderio, que enfrentam para assegurar e legitimar “holisticamente”, pela sua ação conjunta, uma ordem internacional. Daí a complexidade crescente da agenda internacional, que vem aceitando a legitimidade de temas e interesses que não são os das grandes potências, como se evidencia pelos problemas colocados pela divisão Norte-Sul[272].

O espaço para esses temas e interesses tem evidentemente limites, que podem ser vislumbrados por dois pares de dicotomias mencionadas por Stanley Hoffmann: dureza/fragilidade; revolucionário/moderado[273]. Estas, na complementaridade de suas recíprocas co-implicações, configuram a imagem do sistema internacional que se tem a partir da ótica de países médios ou pequenos, como são os da América Latina.

Com efeito, o sistema internacional contemporâneo é ao mesmo tempo frágil – como se pode, por exemplo, ver pela precariedade do sistema financeiro internacional, sujeito ao risco permanente da ruptura, por força da diminuição da força do dólar como moeda internacional – e duro – como se comprova pelos efeitos da dívida externa na vida econômica de países latina americanos, que vêm penosamente absorvendo efeitos dos desequilíbrios da economia norte-americana, a eles transferidos nos processos de ajustamento.

O sistema internacional contemporâneo é, também, simultaneamente revolucionário – pelo papel que nele desempenham novos protagonistas internacionais, tanto estatais (por exemplo o Grupo dos 77) quanto não estatais (por exemplo: empresas transnacionais) – e moderado, pois tem se revelado suficientemente flexível para assegurar continuidade e persistência em meio às transformações.

A disjunção entre ordem e poder, num sistema internacional que é concomitantemente frágil e duro, revolucionário e moderado, pode, no plano mundial e por obra do vigor do argumento de legitimidade tópica, exacerbar tendências centrífugas na qualificação jurídica das situações. Estas tendências ensejariam o próprio recrudescimento do estado de natureza, por força da sublevação dos particularismos, sobretudo quando estes se expressam por meio de códigos – como o do fundamentalismo – que não se traduzem na linguagem da modernidade. É o caso, por exemplo, do Irã de Khomeini, no seu relacionamento com outros estados e sociedades[274].

A sublevação dos particularismos das subjetividades só teria um limite objetivo se fosse realizável o ponto de vista da humanidade, como princípio regulador englobante da comunidade mundial, tal como indicado por Kant no Projeto de Paz Perpétua[275]. Em outras palavras, se este princípio fosse, para falar como Perelman, uma condição viável para a constituição do comum de um auditório universal, perante o qual se pudesse argumentar a legitimidade de condutas no plano internacional[276].

O comum de um auditório universal, tendo a humanidade como seu próprio regulador, vem sendo formalmente reconhecido pelo Direito Internacional Contemporâneo. É o caso, por exemplo, dos fundos marinhos, que são considerados, na Terceira Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, como patrimônio comum da humanidade (art. 136), devendo ser explorados em benefício da humanidade em geral (art. 146).

O reconhecimento formal da humanidade como princípio regulador do auditório universal pelo Direito Internacional Público contemporâneo, no entanto, por si só não basta para construir a comunidade mundial; é preciso verificar a sua efetividade diante dos fatos, vale dizer, se este princípio de razão é um valor realizável. Todo valor, como aponta Miguel Reale, é inexaurível mas precisa ser realizável, cabendo, portanto, indagar, para arrematar este trabalho, da sua realizabilidade[277] na presente conjuntura.

VI

Uma das características do sistema internacional contemporâneo é a presença concomitante do que Bobbio chama de um excesso de poder e de um excesso de impotência. No campo estratégico-militar, o excesso de poder derivado das armas nucleares coloca em risco a própria sobrevivência da humanidade e é um dos dados do conflito Leste-Oeste. O excesso de impotência no campo econômico, que condena parcelas majoritárias da humanidade ao subdesenvolvimento, é, por sua vez, um aspecto particularmente dramático da divisão Norte-Sul[278].

Esses dois excessos configuram uma situação-limite, que tem um impacto no campo dos valores e que se faz presente na avaliação da realidade internacional. É por este motivo que Jaspers, diante das situações limite trazidas pelo risco de aniquilamento da humanidade e da destruição da humanidade no homem, entende que não é mais possível o prosaico do clássico realismo do poder. Afirma ele que a humanidade tem prioridade sobre os povos e os estados na construção da ordem mundial.

A posição de Jaspers é analisada por Aron, com base na distinção kantiana entre pensar/conhecer que permeia a reflexão jasperiana. O Verstand edifica o sistema de conhecimento que, inclusive por meio da técnica, transforma as sociedades e cria o meio no qual o homem contemporâneo está fadado a viver. À Vernunft cabe pensar o englobante e criticar o alcance do saber do Verstand.

A dicotomia pensar/conhecer, em Jaspers, combina, de acordo com a fórmula de Aron, Max Weber e Kant, numa filosofia de existenz[279], conferindo um sentido concreto à razão englobante da humanidade, como princípio regulador da ordem mundial, cuja realizabilidade como valor cabe indicar.

Não há dúvida que a técnica do Verstand não faz a História, mas ela modifica as condições por meio das quais os homens a fazem, afetando, assim, a Vernunft. É por esse motivo que Aron, no seu livro sobre Clausewitz, aponta que hoje em dia a violência efetiva se vê restringida pela situação-limite da violência ilimitada das armas nucleares. Por isso, ele entende que a guerra absoluta (o conflito nuclear) e a paz absoluta (aqui definida no seu sentido positivo, ou seja, não apenas como ausência de guerra, mas como a plenitude da vida numa sociedade organizada) são princípios reguladores da razão. A guerra nos lembra o que é preciso temer e a paz, o que temos o direito de almejar[280].

A dicotomia guerra absoluta/paz absoluta coloca um limite prático aos conflitos da sociedade internacional que vai além do subjetivismo da soberania dos estados, instituindo um comum, instaurador do auditório universal. É assim, creio eu, que pode sei interpretada a Resolução 2625 (XXV) da Assembleia Geral da ONU de 24 de outubro de 1970, que identificou os princípios do direito internacional, referentes às relações de amizade e cooperação entre os estados, em conformidade com a Carta das Nações Unidas.

Com efeito, os solenemente proclamados princípios: (i) de não recorrer à ameaça ou ao uso de força contra a integridade territorial ou a independência de qualquer estado; (ii) da solução das controvérsias internacionais por meios pacíficos; (iii) de não intervenção em assuntos internos de outros estados; (iv) de mútua cooperação; (v) da igualdade de diretos e da livre-determinação dos povos; (vi) da igualdade soberana dos estados e (vii) da boa-fé no cumprimento de obrigações assumidas, são todos valores que levam à amizade, pois contestam a relação amigo/inimigo, como a dicotomia básica de política, tal como a formulou C. Schmitt, na esteira de Hobbes[281].

Os valores consagrados nestes princípios, como todos os valores, são inexauríveis e têm sua efetividade refreada pela realidade dos fatos. Tornam-se, no entanto, realizáveis, por obra da dicotomia guerra absoluta/paz absoluta. Com efeito, uma das consequências práticas desta dicotomia é a amizade, entendida, aristotelicamente, como a medida de associação política[282] do sistema internacional. Em outras palavras, é a filia dos princípios da Resolução 2625 que leva à instituição de um mundo comum, criando a conexão situacional perante a qual se pode argumentar a legitimidade última das normas de direito, que ensejam a qualificação jurídica das condutas dos protagonistas do sistema internacional.

É assim, por exemplo, que se pode evocar a filia de um mundo comum, sem incidir na sublevação dos particularismos, na discussão crítica da legitimidade da parte expressiva das normas jurídicas que vem regendo a dívida externa dos países latino-americanos na década de 80. Com efeito, do descompasso entre a política monetária e fiscal dos EUA resultou elevação dos juros que gerou “externalidades” nas finanças internacionais; em consequência desta ação unilateral, ocorreu mudança fundamental das circunstâncias. Estas externalidades estão tendo um papel decisivo no processo de ajustamento econômico que transformou países devedores subdesenvolvidos em exportadores líquidos de capital para países desenvolvidos. Daí uma alteração de base do negócio jurídico da dívida externa, que vem afetando a livre-determinação dos povos dos países devedores e que pode ser alegada, de boa-fé, como critério de revisão de atos jurídicos. À aplicação do princípio da boa-fé no cumprimento de obrigações assumidas pode agregar-se, nesta conexão situacional, o de mútua cooperação, pois a situação vigente representa, na sua dureza, uma efetiva ameaça à ordem mundial, fragilizando-a pela exacerbação da situação-limite do excesso de impotência. De fato, esta exacerbação deslegitima o mercado, tornando-o apenas a luta de todos contra todos de um estado de natureza hobbesiano, destituído da cordialidade civilizatória da luta de todos por todos num mundo comum.

Conforme se verifica, a filia dos princípios da Resolução 2625 representa, na sua acepção mais profunda, a contenção da prevalência indiscriminada do subjetivismo da relação amigo/inimigo, entendida como um antagonismo supremo. É por este motivo que a formalização destes princípios pode ser encarada como o conjunto de condições mínimas de possibilidade do auditório universal de um sistema internacional englobante.

A estas condições mínimas se chega pela prática da razão. Não, evidentemente, pela prática de uma razão autossuficiente, capaz de ensinar a humanidade a sair com segurança do congestionado beco sem saída das demandas subjetivas que avassalam a vida contemporânea. Nem, também, pela prática de uma razão desesperada que vê a humanidade perdida, como os peixes capturados pela rede de um pescador, tecida pelos conflitos insuperáveis dos interesses. Antes, como diria Bobbio, pela prática de uma razão mais serena que captou a experiência do labirinto. A lição desta experiência é a do reconhecimento e da verificação de caminhos bloqueados, que só levam ao nada e à destruição[283].

Foi dessa maneira que – para sumariar a linha de raciocínio deste ensaio – argumentei:

1. num primeiro plano, com base na dicotomia política realidade/política conhecimento, ao examinar a visão hobbesiana do sistema internacional, os processos de legitimação da subjetividade das soberanias. Estes processos têm os seus limites colocados pelos riscos políticos do particularismo das parcialidades que pode levar, com a anarquia dos significados, à anomia.

2. Assim, num segundo plano, com base na dicotomia política programa de ação/política domínio, ao discutir a visão hegeliana do sistema internacional, explorei os mecanismos da legitimação, da nomia autocrática do “holismo” de ordem internacional das grandes potências. Indiquei, ao mesmo tempo, os seus limites que são hoje colocados pela multiplicidade centrífuga dos protagonistas do sistema internacional contemporâneo, que pode ensejar, com a sublevação dos particularismos, o recrudescimento da anarquia e da anomia.

3. Finalmente, num terceiro plano, com base na dicotomia política aspecto parcial/política aspecto englobante, discuti, num primeiro momento, a partir de uma visão grociana, interdependências que explicam o potencial de sociabilidade entre subjetividades internacionais e que permitem legitimar a afirmação da existência de uma comunidade mundial. A seguir, com base numa visão kantiana, da “social insociabilidade”, dos protagonistas do sistema internacional, defendi a realizabilidade, provocada pela existência de situações-limite, do englobante legitimador da humanidade que permite instaurar o auditório universal e com ele a nomia que obsta os conflitos sem limites que não passam por um comum.

A legitimação do valor do comum de uma comunidade mundial, na qual não desaparecem a especificidade e a multiplicidade do pluralismo dos protagonistas estatais e não estatais do sistema internacional – que procurei argumentar pela prática de uma razão aberta à experiência do labirinto, ensejadora da verificação de caminhos bloqueados –, não significa o desaparecimento do “velho”, ou seja: do estado de natureza hobbesiano que traz o sempre presente risco da anomia e da anarquia. Significa apenas a prioridade axiológica do valor da humanidade e a realizabilidade, no plano dos fatos, do “novo” dos princípios das relações amistosas entre os estados. Por isso, estes princípios se converteram em normas, dotadas de razoável positividade, que exprimem a interação entre fatos (a realidade da sociedade internacional) e valores (os da humanidade), contribuindo, dessa maneira, para dar não apenas validade, mas efetividade à criação do englobante auditório universal, enquanto uma instância ensejadora de argumentos de legitimidade das condutas do plano internacional.

36. OBSTÁCULOS A UMA LEITURA KANTIANA DO MUNDO NO SÉCULO XXI (2005)[284]

Uma das características de Rubens Ricupero é o gosto pela história, que nele metodologicamente atua como formador de sensibilidade quanto aos rumos e tendências do sistema internacional, na justa observação de Gelson Fonseca Jr.[285] Foi a partir de sua privilegiada sensibilidade histórica que ele elaborou a sua avaliação do tema da nossa mesa. No meu comentário vou procurar complementar as reflexões por ele propostas a partir de outros ângulos. Começo pelo filosófico, pois Ricupero, ao afirmar que não só a paz, mas também a solidariedade é indivisível, propõe como fio condutor da sua reflexão ideias reguladoras, à maneira de Kant, possibilitadoras de uma ordem cosmopolita.

O tema da nossa mesa – o de uma ordem cosmopolita – é filosoficamente, como se sabe, um tema kantiano. Kant indicava que a conjetura sobre o progresso do gênero humano tem como lastro a identificação, vinculada à experiência, de sinais premonitórios (quinto item sobre a pergunta se o gênero humano está em constante progresso para o melhor)[286]. A queda do muro de Berlim e o fim da bipolaridade, nos seus desdobramentos iniciais, pareciam apontar nesta direção, gerando expectativas positivas quanto à possibilidade da construção de uma ordem cosmopolita. Exemplifico: na primeira metade dos anos 90, uma maior homogeneidade dos critérios de legitimidade e uma diluição dos conflitos de concepção sobre a organização da vida em sociedade promoveram convergências no plano da economia e da política, antecipando a construção de consensos gerais; o término do apartheid assinalou o fim de uma significativa mancha racista na África do Sul; os acordos de Oslo permitiam prenunciar paz entre israelenses e palestinos; havia clima para um novo alento nas negociações de desarmamento das quais adviriam os “dividendos da paz”; as duas primeiras conferências da ONU, da década, sobre temas globais, que trataram, no Rio em 1992 e em Viena em 1993, respectivamente, do meio ambiente e desenvolvimento e de direitos humanos, se deram no horizonte de uma kantiana razão-abrangente da humanidade e não em termos das prévias e seletivas polaridades definidas – Leste-Oeste, Norte-Sul; a conclusão da Rodada Uruguai permitiu a criação da OMC, que foi vista como a primeira organização internacional de vocação universal pós-Guerra Fria, apta a tratar de um multilateralismo comercial regido por normas. Esses eventos comportavam uma leitura a partir da qual a “insociável sociabilidade dos homens” caminhava, graças aos sinais contidos nesses eventos, para um progressivo iluminar-se.

O início do século XXI não confirmou estes sinais premonitórios tendentes à construção de uma ordem cosmopolita, pois os eventos do presente vão em direção contrária.

A ideia kantiana de uma história universal de um ponto de vista cosmopolita[287] se vê, no momento, corroída pela lógica da fragmentação das forças centrífugas. Estas vêm ensejando a sublevação dos particularismos, neles incluído o destrutivo “poder de negação”, da violência que anima, paradigmaticamente, o solipsismo da razão terrorista. Tem sido posta em questão a hipótese que cada Estado, ainda o mais pequeno, possa esperar segurança e direito, não em função do próprio poder ou da sua própria avaliação jurídica, mas sim de uma Liga de Nações (o foedus Amphictyonum), fruto de um poder unido que decide segundo normas provenientes de uma vontade solidária (que é a sétima proposição da “Ideia de uma História Universal”) e que tem seus desdobramentos no “Projeto da Paz Perpétua” (segundo artigo definitivo) no foedus pacificum de um federalismo de Estados livres[288]. Com efeito, a ONU, como um tertius inter-partes, inspirada pelas ideias kantianas, foi solapada pelo unilateralismo que entende a soberania, à maneira de Carl Schmitt, como o poder de decidir sobre o estado de exceção[289]. Foi o que se verificou em 2003 no caso do Iraque.

Neste contexto cabe lembrar que o presidente Fernando Henrique Cardoso, em Paris, na Assembleia Nacional em 30 de outubro de 2001, discutindo a dicotomia barbárie/civilização, premonitoriamente observou: “A barbárie não é somente a covardia do terrorismo, mas também a intolerância e a imposição de políticas unilaterais em escala planetária”.

O direito à hospitalidade universal, como elemento fundamental do kantiano direito cosmopolita (terceiro artigo definitivo para a Paz Perpétua)[290], esbarra nas limitações crescentes à livre movimentação das pessoas, na xenofobia, na intolerância em relação à diversidade, na situação dos migrantes não documentados.

Os nexos que Norberto Bobbio articulou entre democracia e direitos humanos, no plano interno, e paz, no plano internacional[291], instigado pelo primeiro artigo definitivo do Projeto de Paz Perpétua – em todo Estado a constituição civil deve ser republicana[292] –, no momento atual estão enfrentando o deságio do minimalismo que Michel Walzer qualifica de thin morality[293].

A publicidade como critério de moralidade proposta por Kant (no apêndice 2 do “Projeto de Paz Perpétua”), que é o fundamento da “diplomacia aberta” como meio de controle dos arcana imperii do arbítrio da razão de Estado, e a contestação kantiana a um suposto direito de mentir por amor à humanidade[294] foram negados, contrariando a verdade rigorosa nas alegações sobre a existência de armas de destruição de massa no Iraque.

A proposta do gradual desarmamento (terceiro artigo da 1ª seção do “Projeto de Paz Perpétua”)[295] se vê, no momento, confrontada pelas dificuldades crescentes de se lidar com as armas de destruição de massa e com os maciços investimentos armamentistas.

Os riscos, para a paz, da bancarrota dos Estados, fruto das dívidas públicas derivadas de um sistema de crédito que leva a dívidas que crescem ao infinito (discutidos no quarto artigo da 1ª seção do “Projeto de Paz Perpétua”)[296] vêm aumentando com as flagrantes imperfeições da atual arquitetura financeira internacional.

O espírito do comércio, que Kant considera incompatível com a guerra, e por isso é uma contribuição à paz (como ele discute no primeiro suplemento de garantia da Paz Perpétua)[297], tem sido contido pelos protecionismos que têm, até o momento, obstruído as negociações do mandato de Doha da OMC.

Em síntese, os eventos acima mencionados são, à maneira de Kant, filosoficamente sinais de interrupção da construção de uma ordem cosmopolita.

A consequência, no plano das relações internacionais, tem sido a multiplicação das tensões. As tensões se diferenciam das controvérsias. Estas são um desacordo sobre um objeto suficientemente circunscrito para se prestar a pretensões claras suscetíveis de um exame racional. As controvérsias são inerentes à vida internacional, derivam da kantiana “insociável sociabilidade dos homens” e são assimiláveis na construção jurídica de uma vida cosmopolita. As tensões, como aponta Charles de Visscher, são difusas e não específicas. O seu objeto é menos definido. Manifestam-se por atitudes e posturas as mais diversas e expressam a “alta política” menos redutível a uma análise racional. Existem, no momento atual, tanto tensões de hegemonia quanto tensões de equilíbrio[298]. Os dois tipos de tensão corroem a afirmação, no plano dos fatos, da indivisibilidade da solidariedade, como ideia reguladora de uma ordem cosmopolita. Afetam, no entanto, as diversas regiões do mundo de maneira distinta. São rápidas considerações sobre as especificidades regionais que vou, em conclusão, apontar.

A região é uma relevante categoria no estudo das relações internacionais. No plano conceitual, exprime uma relação entre um subsistema regional com suas características próprias e a sua capacidade de atuar ou a sua necessidade de reagir diante da dinâmica do funcionamento do sistema internacional.

No período pós-Guerra Fria, a região mais negativamente afetada pelo crescimento nas tensões, impeditivo de uma ordem cosmopolita, foi a África. Pobreza, Aids, colapso de Estados, conflitos, dificuldade de encontrar um papel econômico no mundo, o genocídio em Ruanda, são indicações destas tendências. No Oriente Médio a exacerbação da violência no conflito Israel versus palestinos; os receios do impacto da globalização na identidade cultural árabe e nas tradições locais; os padrões de integração com o resto do mundo, assinalados pela migração e pela exportação de petróleo, cujos recursos não levaram à diversificação econômica; a corrida armamentista; o desastre do que vem ocorrendo no Iraque, para qualquer expectativa cosmopolita, são alguns exemplos do grau das tensões – de hegemonia e do equilíbrio – presentes na região.

Na Ásia, que é uma região de grande diversidade, perduram duas realidades derivadas da Guerra Fria: Taiwan e a divisão da Coreia; um contencioso não solucionado da descolonização, Caxemira, que teve o seu impacto pós-Guerra Fria na nuclearização militar explícita da Índia e do Paquistão; e o fato de que a dimensão estratégico-militar do Japão mudou com o término da bipolaridade, mas o passivo das tensões regionais de sua atuação durante a Segunda Guerra Mundial persiste, em contraste com o que ocorreu na Europa, com a Alemanha. O sucesso econômico da China entusiasma e assusta a região, e a Índia vem conseguindo combinar desenvolvimento com democracia. O desempenho mais favorável da região não afasta, no entanto, o potencial das tensões provenientes do quadro acima descrito.

O fim da Guerra Fria mudou significativamente o quadro político e econômico da Europa, que deixou de ser a linha de frente do conflito estruturador da ordem mundial que era a bipolaridade EUA/URSS. Desapareceu o “Leste Europeu” como expressão da área de hegemonia da União Soviética; a Alemanha reunificou-se; os particularismos se sublevaram, tragicamente, nos Bálcãs, mas foram contidos; e, sem dúvida, o aprofundamento e o alargamento da União Europeia são, com todas as suas dificuldades, o sinal premonitório mais positivo de uma leitura kantiana do mundo contemporâneo. A Rússia trabalha a redefinição de seu papel no mundo, mas nestas redefinições a tensão mais forte se espraia em direção à Ásia e não em direção à Europa.

No que diz respeito à América Latina, em matéria de tensões, aponto a existência de fragilidades econômicas e financeiras; novos desafios para a consolidação democrática gerados pelo descompasso entre as expectativas criadas pela redemocratização e os problemas de inclusão social; o repto, em vários países, proveniente do movimento indígena, que traduz o desencontro entre nação, identidade e democracia; e, naturalmente, o relacionamento da região com os Estados Unidos, que coloca em novos moldes a tensão de hegemonia quando se contrasta a administração Clinton com a administração Bush.

Em síntese, com estas pinceladas, o que busquei indicar foi a importância da dimensão regional e dos seus problemas como um ponto de partida para retomar o desafio de dar continuidade à construção de uma ordem cosmopolita.

A dicotomia guerra/paz explicita a situação-limite do sistema internacional, e os termos guerra e paz podem ser concebidos, como aponta Raymond Aron, kantianamente, como ideias reguladoras da razão: a guerra nos lembra o que é preciso temer; e a paz, o que temos o direito de almejar[299].

A representação da paz e da guerra nesta acepção de ideias da razão está presente nos dois grandes murais da ONU de Portinari, ofertados pelo Brasil, e que são diariamente vistos pelos diplomatas que atuam na sede em Nova York. Lembro que o mural da guerra teve nos quatro cavaleiros do Apocalipse o seu ponto de partida, e as panteras, de repugnante e assustadora beleza, as figuras maternas com o filho morto e as faces dos retirantes chamam a atenção para o que é preciso temer. Recordo que o mural da Paz tem, no seu centro, como aponta Carlos Drummond de Andrade, duas cabras que dançam “porque a paz é um estado natural de dança na face da terra”[300]. É esta paz o que temos direito de almejar, pois como dizia o poeta Mário de Andrade sobre o Brasil: “Embora tão diversa a nossa vida/Dançamos juntos no carnaval das gentes”[301]. Por este motivo, no jogo da dicotomia, apesar da construção interrompida da ordem cosmopolita, cabe-nos ter no futuro, como diria Tocqueville, esta preocupação salutar que faz velar e combater[302] em prol da aspiração da paz perpétua. A tradição pacifista é parte da identidade internacional do Brasil e os chanceleres brasileiros têm a oportunidade de se lembrar dela diariamente, pois no seu Gabinete, no Palácio do Itamaraty, estão presentes dois belos estudos de Portinari, preparatórios dos murais Guerra e Paz da ONU.

37. DIREITOS HUMANOS E DEMOCRACIA NO PLANO INTERNO E INTERNACIONAL (1994)[303]

I

Na análise política é útil distinguir a perspectiva dos que governam e exercem o poder da perspectiva dos governados. Na história das ideias políticas, no trato destas duas perspectivas, sempre houve, a começar pelos gregos, uma preocupação com a promoção do bom governo, ou seja, com a sabedoria dos governantes necessária para uma gestão positiva em prol dos governados.

A temática dos direitos humanos, no entanto, tal como, introduzida, pela Revolução Americana e pela Revolução Francesa, foi muito além da preocupação com o bom governo. Representou uma mudança radical na relação governantes/governados ao afirmar a passagem dos deveres dos súditos para os direitos da cidadania. Inaugurou-se, desta maneira, a legitimação plena da perspectiva dos governados, pois estes começam a ter, como diria Hannah Arendt, o “direito a ter direitos”.

O “direito a ter direitos” é o que distingue a República dos Modernos da dos Antigos. Com efeito, para os antigos, a defesa da liberdade dos governados e a contenção da tirania como parte dos ingredientes do bom governo era algo a ser obtido por meio do contrapeso dos poderes dos governantes, através do governo misto, tal como teorizado por Políbio – matriz inspiradora da divisão dos poderes. Já para os modernos, como aponta Bobbio, a legitimação plena da perspectiva ex parte populi veio a significar que a qualidade da convivência coletiva requer os direitos humanos, uma vez que o governo é para o indivíduo e não o indivíduo para o governo, pois a pessoa humana tem uma dignidade e uma especificidade que não se dissolvem no todo da boa gestão da comunidade política.

A passagem do dever dos súditos para o direito dos cidadãos é fundamental para a compreensão da democracia encarada na perspectiva da relação governantes/governados. De fato, numa democracia, as “regras do jogo” pressupõem a distribuição do poder entre os governados – o princípio da maioria, em consonância com a fórmula de Bobbio, é melhor “contar cabeças do que cortar cabeças” – e a limitação do poder dos governantes em obediência ao dever que têm de respeitar os direitos dos governados se vistos como cidadãos e não como súditos.

II

No plano interno dos Estados, a construção política da democracia, com base no “direito a ter direitos”, tem uma evolução conhecida que me permito sumariar. Primeiro, com base, numa nítida demarcação Estado/sociedade, foram afirmados e positivados os direitos de garantia de cunho individualista como, por exemplo a liberdade de expressão e de pensamento que corroeram o monopólio do poder ideológico dos governantes. A eles se agregaram os direitos individuais exercidos coletivamente, como a liberdade de associação, base do pluralismo democrático, daí advindo, na prática política, a formação dos partidos, dos sindicatos operários e o direito de greve. Esses direitos chamados de primeira geração, são o fruto da herança liberal, e tiveram um papel decisivo na construção da democracia e na extensão da cidadania.

A estes se sucederam os assim chamados direitos de segunda geração que provêm da herança socialista. São os direitos que contemplam uma participação, um crédito do indivíduo em relação ao todo, ou seja, ao bem-estar social, concebidos como bens que os homens, através de um processo coletivo, vão acumulando no tempo. É o caso do direito ao trabalho, à saúde, à educação.

Na perspectiva ex parte populi os direitos de primeira geração (os direitos civis e políticos) e os, direitos de segunda geração (os direitos econômico-sociais e culturais) complementam-se, pois o titular do direito é sempre o indivíduo e os direitos de segunda geração buscam dar meios para o pleno exercício dos direitos de primeira geração através, da extensão erga omnes das condições de exercício da cidadania.

É certo que, dada a incidência social, distinta, a tutela dos direitos, que é da responsabilidade dos governantes, coloca-se de forma diferente para os direitos de primeira geração e os de segunda.

Os direitos de primeira geração estão mais próximos da obrigação de resultado, – da liberdade que o Estado, através dos governantes, deve assegurar à cidadania, levando em consideração, no entanto, os direitos de todos. É o tema da ordem pública que pode estipular limites, por exemplo, ao direito de greve em serviços públicos essenciais (hospitais, transportes etc.) Os direitos de segunda geração, por serem créditos do indivíduo em relação à coletividade representada pelo Estado, e por exigirem, consequentemente, o equacionamento de meios a fins, são objetivos a realizar. Por isso estão mais próximos da obrigação de comportamento dos governantes.

A indivisibilidade entre os direitos de primeira geração e os de segunda geração parte da possibilidade da convergência entre a herança liberal e a socialista, que hoje, depois da queda do Muro de Berlim e da derrocada do “socialismo real” somadas à “agenda social” que o neoliberalismo não equacionou, parece ser o caminho de saída democrático no labirinto da convivência coletiva.

Os direitos de primeira geração e os de segunda geração, na sua evolução histórica e conceitual, conjugaram-se na experiência francesa e norte-americana, no plano interno, com base num direito de titularidade coletiva: o da autodeterminação nacional da soberania popular. É por isso que, durante um longo período, imaginou-se que os direitos do homem e os direitos dos povos caminhavam juntos. Esta é uma das razões pela qual a evolução, no plano internacional dos direitos humanos, foi distinta da que caracterizou o seu percurso no plano interno.

III

Com efeito, como observou Valticos, a evolução dos direitos humanos no plano internacional, não obedeceu à dinâmica do que ocorreu no plano interno. Foi determinada pela lógica política das relações internacionais, que foi distinta da que caracterizou o plano interno, como passo a expor de maneira muito sintética.

No século XIX, século da afirmação da soberania e do assim chamado domínio reservado à competência dos Estados, são dois os temas de direitos humanos que surgem no plano internacional. O primeiro deriva da iniciativa inglesa, apoiada pela esquadra britânica, e voltou-se para a proibição do tráfico de escravos como caminho para a abolição da escravatura, instituição incompatível, no plano mundial, com a modernidade política e econômica que a Grã-Bretanha, como potência hegemônica, simbolizava e articulava. O segundo, que é um típico tema de Direito Internacional Público, diz respeito ao direito humanitário – o jus in bello – voltado para o tratamento na guerra de combatentes e de sua diferenciação em relação a não combatentes, como parte do esforço de regulamentação jurídica da violência no plano internacional, suscitado pelos horrores da batalha de Solferino, que levou à criação da Cruz Vermelha.

No século XX, no pós-Primeira Guerra Mundial, a criação da Organização Internacional do Trabalho trouxe, em função da preocupação com as condições de trabalho, a positivação de direitos econômico-sociais. Esta positivação vinculava-se à inquietação social proveniente da condição operária, constituindo-se, também, como resposta ao desafio político representado pela Revolução, Russa e pelo seu apelo desestabilizador da ordem mundial, consagrada em Versalhes. Esta positivação também cuidava, no plano econômico mundial, em função da harmonização legislativa promovida pelas convenções da OIT, do tema da concorrência desleal na parte referente à regulamentação do trabalho. É por esse conjunto de motivos que, na vida internacional, os direitos de segunda geração antecedem os direitos civis e políticos.

O sistema internacional pós-Primeira Guerra Mundial, na parte referente aos direitos humanos, também se deparou com novos Estados não homogêneos, por obra da derrocada dos impérios multinacionais (Impérios Austro-Húngaro, Otomano e Russo) e dos problemas derivados da afirmação do princípio das nacionalidades patrocinada por Woodrow Wilson. Estes, especialmente na Europa Oriental, colocaram em questão a harmonia entre os direitos dos povos e os direitos humanos. Daí, no sistema da Sociedade das Nações, a proteção internacional de minorias – linguísticas, étnicas e religiosas – e o esforço de tutelar internacionalmente, no plano interno dos Estados, o seu tratamento igualitário. Como isto não foi sempre possível, o sistema da Sociedade das Nações também teve que lidar com o problema em larga escala dos refugiados e das pessoas deslocadas pela afirmação do princípio das nacionalidades. É por essa razão que, no plano internacional, surgem estes direitos com vocação de titularidade coletiva, antes dos clássicos direitos de primeira geração.

O término da Segunda Guerra Mundial e a percepção política de que as atrocidades do totalitarismo representavam uma ruptura inédita da tradicional preocupação como bom governo ensejou um aprofundamento da temática dos direitos humanos e uma retomada, no plano internacional, da sua lógica no plano interno. A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, consagrada pela Assembleia Geral da ONU (e que fez eco às Declarações que estão na base da Revolução Americana e da Francesa) assinala a nova vis directiva. Configurou-se como a primeira resposta jurídica da comunidade internacional ao fato de que o direito de todo ser humano à hospitalidade universal, apontado por Kant no “Projeto de Paz Perpétua” e contestado na prática pelos refugiados, pelos apátridas, pelos deslocados, pelos campos de concentração e pelo genocídio, só começaria a viabilizar-se se o “direito a ter direitos” tivesse uma tutela internacional, homologadora do ponto de vista da humanidade. Foi assim que começou efetivamente a ser corroída a competência reservada da soberania em matéria de direitos humanos e encetou-se a sua vinculação com os temas da democracia e da paz.

A Declaração de 1948, que tem a natureza jurídica de uma soft law proclamatória de normas, desdobra-se na hard law convencional dos dois pactos de 1966: o de Direitos Civis e Políticos e o de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Além das razões de cunho jurídico que justificavam dois pactos independentes, o fato do Pacto dos Direitos Civis e Políticos reconhecer a prevalência do princípio de liberdade e o papel da herança liberal na afirmação dos direitos de primeira geração, e o dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, a predominância do princípio de igualdade e consequentemente a relevância da herança socialista no asseverar os direitos de segunda geração, teve consequências políticas no sistema internacional assinalado pela Guerra Fria. Com efeito, a bipolaridade e as relações de confronto e competição dela derivadas fez, no campo dos valores, dos EUA um defensor do Pacto de Direitos Civis e Políticos e da URSS, em contraposição, uma articuladora da relevância do Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Esta situação não deu tanta margem de manobra, como seria desejável, para a tese da indivisibilidade dos direitos de primeira e segunda gerações.

A bipolaridade EUA/URSS no sistema internacional pós-Segunda Guerra Mundial não dava conta de toda a vida mundial e, nas suas brechas, surgiram a visão e as reivindicações do Terceiro Mundo, que postulou direitos de titularidade coletiva para equacionar a problemática Norte-Sul (desenvolvidos/subdesenvolvidos). O primeiro foi o clássico direito à autodeterminação dos povos (uma herança do princípio das nacionalidades), contemplado na Carta das Nações Unidas. Foi com base neste direito que se fundamentou todo o processo de descolonização que deu massa crítica ao Terceiro Mundo. Daí, por obra da dicotomia Norte-Sul e da articulação diplomática multilateral do movimento dos não alinhados e do Grupo dos 77, o surgimento de outros direitos de titularidade coletiva, considerados direitos de terceira geração, como o direito ao desenvolvimento e a correspondente postulação de uma nova ordem econômica mundial, o direito ao patrimônio comum da humanidade, consagrado em matéria de Fundos Oceânicos na Convenção sobre o Direito do Mar, elaborado pela III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar; o direito à paz como instigador de negociações sobre desarmamento, visto também como um potencial liberador de recursos para o desenvolvimento.

Direitos de primeira geração, defendidos pelos EUA; direitos de segunda geração argumentados pela URSS; direitos de terceira geração reivindicados pelo Terceiro Mundo na lógica das dicotomias Leste-Oeste e Norte-Sul explicam a dinâmica política dos direitos humanos num sistema internacional de polaridades definidas. Explicam, seja dito, de maneira esquemática e evidentemente sem as devidas qualificações e nuances, e também sem apropriadas referências, inter alia, ao esforço internacional voltado para a prevenção e repressão ao crime de genocídio, para a eliminação da discriminação racial, para a supressão do apartheid, para a abolição da discriminação contra mulheres. Com a passagem para um sistema internacional de polaridades indefinidas, que começa a configurar-se com a queda do muro de Berlim, como é que a temática dos direitos humanos e do seu relacionamento com a democracia, no plano interno e internacional, passa a ser estruturada? É o que tentarei a seguir esboçar, com um enfoque latino-americano na quarta e última parte desce ensaio.

IV

O sistema internacional que começou a conformar-se com a queda do Muro de Berlim pode ser visto, no momento atual, em contraste com o da bipolaridade, como um sistema de polaridades indefinidas. Caracteriza-se pelo movimento de duas forças contraditórias: as centrípetas que impelem à globalização, e as centrífugas que favorecem a fragmentação.

Na primeira etapa do pós-Guerra Fria – que vai da queda do Muro até a guerra do Golfo – predominaram as forças centrípetas, instigadoras de unanimidades e legitimadoras da globalização no campo econômico (mercado), no de valores (democracia e direitos humanos) e no da segurança coletiva (uma ONU revigorada, regida por consensos facilmente atingíveis). Em síntese, estaríamos chegando ao fim da História (Fukuyama) e no horizonte próximo da paz perpétua.

Na segunda etapa do pós-Guerra Fria, que se inicia com a decomposição da URSS e do edifício interestatal, através do qual se articulava o socialismo soviético, aparecem, com pleno vigor, forças centrífugas, de desagregação e secessão de Estados (por exemplo, a Iugoslávia). Novas identidades nacionais, o espraiar-se de fundamentalismos, a “purificação étnica”, novos dilemas de segurança (por exemplo, Bósnia, Somália, Ruanda) anunciam a reversão do otimismo “iluminista” da primeira etapa do pós-Guerra Fria com o Sturm und Drang romântico da lógica de fragmentação e do conflito de civilizações, apontado por Huntington.

Se as “forças profundas” que estão modelando o sistema internacional são estas que derivam da interação entre a lógica da unificação e a lógica da fragmentação, não é fora de propósito concluir – e esta, é a minha tese e foi a linha que imprimi à diplomacia brasileira em 1992, quando tive a responsabilidade de conduzir o Itamaraty – que o equilíbrio político entre as duas lógicas só é alcançável pela tolerância e essa só se viabiliza pela associação positiva entre direitos humanos e democracia, como condição da construção da paz.

Com efeito, num mundo de polaridades indefinidas, permeado por forças centrífugas e centrípetas, o tema da tolerância não é apenas o de lidar com o “diferente” na religião e na política, que levou, no plano interno, à aceitação democrática da fragmentação do poder ideológico dos governantes por meio da tutela da liberdade religiosa e política, que assinala a herança dos direitos humanos de primeira geração. É o de construir, no plano interno e internacional, uma tolerância centrípeta em relação ao “diverso” centrífugo das etnias, das línguas, das identidades políticas e dos tipos de visão do mundo no pluralismo da civilização.

Esta construção tem a justificá-la tanto argumentos de prudência política e de realismo, quanto de natureza ética. Os argumentos de prudência política baseiam-se no princípio da reciprocidade inerente à convivência pacífica. Este pede o compromisso realista, dada a distribuição do poder prevalecente no sistema internacional, de não querer impor, pela força, um ponto de vista. Um compromisso deste tipo é, ao mesmo tempo, um cálculo utilitário e uma aposta existencial em prol da paz. Os argumentos de natureza ética têm como fundamento a aceitação e o respeito pelo Outro, base da democracia. Assentam-se, em termos kantianos, na “razão prática” do que é eticamente devido a todo ser humano na sua individualidade. A construção da tolerância, nestes moldes, passa pela afirmação da indivisibilidade dos direitos humanos e, neste sentido, pode-se dizer que a agenda dos direitos humanos é um dos ingredientes da governabilidade do sistema internacional dos nossos dias. É por esse motivo que os direitos humanos são, hoje, efetivamente, um tema global.

A consagração dos direitos humanos, como tema global, no atual sistema internacional de polaridades indefinidas, ocorreu na Conferência de Viena, realizada de 14 a 25 de junho de 1993. Viena está para os direitos humanos assim como a Rio-92 – a primeira grande conferência multilateral da ONU do mundo pós-Guerra Fria – está para o meio ambiente e o desenvolvimento. Ambas lidaram com temas globais, encarando-os numa “visão de futuro” sob o signo da cooperação, tendo como horizonte criar condições de governabilidade do sistema internacional.

A Conferência de Viena, na qual a diplomacia brasileira teve um papel construtivo na linha da Rio-92, foi a maior concentração de representantes de Estados e de entidades da sociedade civil sobre o tema (e aqui permito-me, entre parênteses, destacar a atuação do embaixador Gilberto V. Saboia, presidente da Comissão de Redação, e do coordenador da “força-tarefa” informal que cuidou da Parte-III de Recomendações, o ministro José Augusto Lindgren Alves, lembrando da colaboração que prestaram ao Itamaraty durante o período em que me coube dirigir a chancelaria brasileira). A Conferência de Viena reuniu delegações de 171 Estados, teve 813 organizações não governamentais acreditadas como observadoras da Conferência e mobilizou 2000 organizações não governamentais no Forum Paralelo das ONG’s. Neste sentido explicitou:

- a globalização da temática dos direitos humanos como um assunto que, da mesma maneira que o meio ambiente, tem tanto atores governamentais quanto não governamentais; e

- reconheceu diplomaticamente a existência axiológica, de um consensus omnium gentium a respeito da universalidade dos direitos humanos.

Com efeito, a Conferência de Viena, dada a sua representatividade, conferiu abrangência inédita aos direitos humanos, ao reafirmar, por consenso, sua universalidade, indivisibilidade, interdependência e inter-relacionamento. Superou, assim, resistências derivadas do “conflito de civilizações”, aceitando a unidade do gênero humano no pluralismo das particularidades das nações e das regiões, e de seus antecedentes históricos, culturais e religiosos.

Cuidou de conceitos de particular interesse dos países em desenvolvimento como pobreza extrema e exclusão social, apoio aos países menos desenvolvidos em sua transição para a democracia, meio ambiente e despejos tóxicos.

Condenou todas as formas de terrorismo, o racismo e a xenofobia como atentatórios aos direitos humanos. Realçou as complexidades da crise global de refugiados. Construiu um equilíbrio entre os direitos das populações indígenas e o de minorias, e as obrigações que têm de contribuir para a estabilidade política e social dos Estados em que vivem.

Aceitou, e este é um ponto chave, os direitos humanos como tema global e, portanto, como ingrediente de governabilidade do sistema mundial, ao reconhecer a legitimidade da preocupação internacional com a sua promoção e proteção. Neste sentido afastou a objeção de que o tema dos direitos humanos está no âmbito de competência exclusiva da soberania dos estados e poderia ser excluído do temário internacional com fundamento no princípio da não ingerência nos assuntos internos dos Estados.

A Declaração de Viena registrou, igualmente, que a observância dos direitos humanos contribui para a estabilidade e para o bem-estar necessários às relações pacíficas e amistosas entre as nações e, consequentemente, para a paz e a segurança. Finalmente, a Declaração de Viena foi o primeiro documento da ONU que explicitamente endossou a democracia como a forma de governo mais favorável para o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais.

As normas jurídicas que, no plano internacional e no interno, consagram os direitos humanos – e que descrevi no correr deste ensaio – são constitutivas do reconhecimento de valores e de sua hierarquia e preferibilidade na organização da vida coletiva. Os valores, reconhecidos desta maneira, como todos os valores, referem-se, mas não se reduzem, aos fatos sociais. Requerem, por isso mesmo, por não serem abstrações, um suporte na realidade. O apoio na realidade é o que dá aos valores a sua dimensão operacional, apontando para a sua realizabilidade na história. Os valores, no entanto, além do suporte na realidade, têm um significado que lhes dá uma vis directiva. Por isso, a outra dimensão do valor é a sua inexauribilidade. Os direitos humanos são, neste sentido, realizáveis mas inexauríveis e, neste processo de sua afirmação no plano interno e internacional que estou descrevendo, pode-se dizer, evocando a lição de Bobbio, que direitos humanos, democracia e paz são três momentos interligados de uma mesma vis directiva. Sem direitos humanos reconhecidos e tutelados não existe democracia. Sem democracia não existem as condições apropriadas para a solução pacífica dos conflitos, pois as práticas democráticas de lidar com conflitos instigam a um internacionalismo de vocação pacífica, em função de sua homologia com a diplomacia concebida como um processo contínuo de diálogo e de negociação.

Na análise dos direitos humanos, os estudiosos da matéria costumam destacar que a ação regional normalmente procura ir além da ação universal levando em conta as afinidades existentes entre os estados e as sociedades que a integram. No continente americano, e a partir de um enfoque latino-americano, creio que, em conclusão, pode-se dizer que nunca foram mais propícias as condições para, numa “visão de futuro”, tornar plenamente efetivo o respeito aos direitos humanos.

Com efeito, as redemocratizações na região, da década de 80, em especial no Cone Sul; a globalização, no campo dos valores, da relação entre democracia e direitos humanos, que teve, com a queda do muro de Berlim e a derrocada do “socialismo real”, ressonância e abrangência, contribuindo para a democratização da “esquerda”; o fim da Guerra Fria, que tornou a postura norte-americana na matéria muito menos condicionada por fatores estratégico-militares e de poder, são dados que indicam a existência de um amplo espaço político para a promoção e a proteção dos direitos humanos. Não é por acaso que, no âmbito da OEA, a partir do Compromisso de Santiago, de 1991, em prol da democracia e da renovação do sistema interamericano, várias decisões e resoluções têm sido tomadas consagrando a indivisibilidade da relação entre democracia, direitos humanos e paz.

Em síntese, na lógica política da vida mundial e regional, a legitimidade dos Estados e das sociedades, o seu locus standi no plano diplomático, a sua credibilidade e seu acesso à cooperação internacional se veem reforçados com a promoção dos direitos humanos e a sua proteção democrática. Por isso, democracia e direitos humanos, no plano interno, passaram a ser um ingrediente relevante de soft power no plano internacional. Daí a razão pela qual, para concluir eticamente com Tocqueville, vale a pena ter do futuro a preocupação salutar que faz velar e combater pela preservação e ampliação deste sinal kantiano do progresso da humanidade.

38. O GATT, A CLÁUSULA DE NAÇÃO MAIS FAVORECIDA E A AMÉRICA LATINA (1971)[304]

A cláusula de nação mais favorecida começou a ter importância na primeira metade do século XVII. Segundo nos lembra Lord McNair, citando Hornbeck, as suas características começaram a ser fixadas no acordo de 29/1/1642, entre a Grã-Bretanha e Portugal pelo qual os súditos britânicos teriam direito de gozar de todas as imunidades concedidas aos subjects of any nation whatsoever in league with the Portugals[305]. Esta fase da cláusula, que poderíamos chamar de tradicional, e sua evolução tinham como objetivo, como nos aponta Pierre Pescatore, a uniformização e a liberalização do comércio, isto é, a unificação da economia mundial obtida pela Inglaterra através de acordos bilaterais, pois a cláusula que neles se continha funcionava, nas palavras de Schwarzenberger, como um mecanismo automático de autoadaptação dos tratados para estes fins[306]. De um ponto de vista de história econômica não seria equivocado dizer que a cláusula foi um dos instrumentos jurídicos pelos quais a Inglaterra introduziu o liberalismo econômico no comércio internacional. Esta introdução do livre-comércio evidentemente favoreceu a Inglaterra, pois as vantagens por ela acumuladas na fase do mercantilismo, somadas à sua hegemonia naval, a partir do último terço do século XVIII, lhe conferiam uma posição relativamente mais eficiente do que a dos demais países no livre jogo da concorrência econômica.

Durante todo o século XIX a hegemonia inglesa permitiu que a cláusula continuasse a cumprir sua função dentro do contexto de acordos bilaterais e é só no século XX, no período compreendido entre as duas guerras mundiais, que se começa a cogitar de sua multilateralização. A Sociedade das Nações ocupou-se do assunto em função dos efeitos econômicos da guerra e da crise de 1929, que tinham criado entraves substanciais ao comércio internacional, não mais superáveis pelo jogo da cláusula a um nível bilateral, dadas a complexidade e a emergente multipolaridade da economia internacional. As tentativas da Sociedade das Nações de multilateralização da cláusula não tiveram condições político-econômicas de vingar, mas serviram de subsídio para a regulamentação do comércio internacional no segundo pós-guerra. Este segundo pós-guerra assinalou a tendência à extensão da institucionalização da vida internacional através de organismos internacionais, pois o fenômeno, que se iniciara com as uniões técnicas do século XIX e se transpusera para o campo social e político, depois da Primeira Guerra Mundial passou a abranger também as relações econômicas internacionais. Este esforço de institucionalização resultou da multilateralização das relações econômicas internacionais e é dentro deste quadro que devemos examinar as sugestões e programas de ação que, afinal, redundaram no GATT[307].

As origens do GATT estão ligadas ao trabalho da diplomacia americana durante e após a Segunda Guerra Mundial que, seguindo na esteira das concepções do secretário de estado, Cordell Hull, entendia que a eliminação de entraves comerciais entre os países levaria não só a uma maior eficiência econômica e um maior bem-estar internacional, mas, também, asseguraria as condições de uma duradora paz mundial. Neste sentido, pelo comum acordo dos americanos e dos ingleses, e sob os auspícios das Nações Unidas, foi concebida a ideia da criação de um código substantivo de comércio que, sob a égide de uma nova organização a ser criada – a International Trade Organization (ITO), regulamentaria o comércio internacional[308]. As negociações para a criação da ITO foram iniciadas em Londres (1946), continuadas em Nova York e Genebra (1947) e formalizadas em Havana, onde se redigiu, em 1948, a Carta de Havana. O GATT foi um acordo tarifário negociado em Genebra em 1947, antes da Carta de Havana, mas dentro da ideia da ITO, da qual deriva, pois foi entendido como a primeira de uma série de negociações tarifárias que seriam conduzidas sob os auspícios da futura ITO. A Carta de Havana acabou não sendo ratificada pelos Estados Unidos e a ITO não teve, consequentemente, condições políticas de vingar na sua inteireza. Deixou, no entanto, um subproduto, o GATT, que, diante do insucesso da ITO, acabou por assumir parte das funções que à ITO seriam atribuídas, transformando-se num documento constitutivo de uma organização internacional. O GATT hoje incorpora a maior parte das sugestões de política comercial negociadas em Havana e incluídas na Carta de Havana. Entretanto, o escopo do GATT é bem menor do que aquilo que tinha sido proposto para a ITO. Basta dizer que capítulos importantes da Carta de Havana, tais como Emprego e Atividade Econômica, Desenvolvimento Econômico e Reconstrução, Práticas de Negócios Restritivas e Acordos Intergovernamentais de Produtos Primários não foram contemplados pelo GATT[309]. Convém, consequentemente, antes de examinar o GATT apurar algumas das razões pelas quais o projeto mais amplo do qual ele deriva não veio a consolidar-se e também salientar algumas das posições dos países latino-americanos durante as negociações da Carta de Havana. Este levantamento nos parece importante porque poderá esclarecer algumas das limitações do GATT e também mostrar a permanência de certos temas que voltarão a reaparecer, sobretudo na década de 1960, no diálogo sobre novas formas de regulamentação do comércio internacional.

A ITO e a Carta de Havana não tiveram condições de institucionalizar-se, conforme já foi lembrado. Kenneth W. Dam aponta como razão deste insucesso: a) a força de objetivos e interesses contrários ao livre-comércio, como, por exemplo, os da Inglaterra na manutenção do sistema de preferências do Commonwelth e os do próprio Estados Unidos no que diz respeito à sua produção agrícola; b) o fato do sistema financeiro internacional, regulamentado pelo Fundo Monetário Internacional, não ter estado preparado, no pós-guerra, para ajustar o livre-comércio e, finalmente, porque c) diante desta realidade o parâmetro institucional da ITO deveria ter sido concebido de maneira diferente, a saber, como um mecanismo para encontrar soluções e não como um órgão para aplicar um código substantivo sobre o qual não havia acordo[310]. Entretanto, além destes problemas que levaram ao insucesso a ITO, cabe lembrar que a não institucionalização da Carta de Havana implicou também na falta de regulamentação de uma série de assuntos que foram negociados pelos países subdesenvolvidos, em geral, e pelos latino-americanos, em particular, de 1946 a 1948 em Londres, Nova York, Genebra e Havana. O descaso regulamentar incidente sobre estes assuntos acabou sendo danoso para a América Latina e um rápido elenco destes assuntos mostra como reapareceram aguçados nas discussões posteriores sobre o comércio internacional, quando novas condições de permissibilidade política do sistema internacional possibilitaram que eles encontrassem um novo foro, no próprio GATT, depois no relatório Haberler de 1958 e, na década de 1960, na UNCTAD. Assim, por exemplo, no comitê preparatório da ONU, Chile, Cuba, Brasil e Índia insistiram na inclusão, no capítulo sobre cartéis, de uma regulamentação de serviços, a saber: navegação, bancos e financiamento, seguros, transportes e comunicações. Este esforço diplomático encontrou resistências e o argumento foi no sentido de que esta regulamentação caberia na jurisdição de outras organizações internacionais. Afinal, chegou-se a um compromisso, que foi o art. 53 da Carta de Havana, pelo qual se reconhecia que estes serviços constituem elementos substanciais do comércio internacional e que práticas restritivas de negócios por parte de empresas que se dedicam a estas atividades teriam efeitos similares àqueles que as partes contratantes teriam obrigação de evitar, segundo a Carta[311]. Durante as negociações que levaram à Carta de Havana, o Brasil e a Índia pleitearam que restrições quantitativas deveriam ser admitidas não apenas em situações de dificuldades de balanço de pagamentos, mas também deveria existir o direito, na regulamentação das restrições quantitativas, de discriminar produtos quanto à sua essencialidade para o desenvolvimento. Este ponto de vista foi aceito na minuta de Genebra e não foi modificado em Havana[312]. Na mesma linha, Chile, Colômbia e Índia, sob a liderança da Austrália, insistiram em Londres em que se deveria incluir na futura Carta o direito dos países subdesenvolvidos de usarem todas as formas de proteção para promover o seu desenvolvimento, vale dizer, liberdade para utilizar não só restrições quantitativas como inclusive elevar tarifas. O argumento era no sentido de que as mesmas regras de política comercial não poderiam ser aplicadas a países em diferentes estágios de desenvolvimento. Houve resistência a este ponto de vista por parte dos Estados Unidos e do Canadá, que entendiam que em outros artigos da futura Carta existiriam salvaguardas para os países subdesenvolvidos[313].

Em Londres, Genebra e Havana, o Chile pressionou por uma exceção à cláusula de nação mais favorecida para autorizar os países latino-americanos a conferirem vantagens aos seus vizinhos, o que acabou por levar na Carta de Havana a um compromisso em torno de áreas de livre-comércio[314]. Durante as negociações, Chile, Brasil e Índia também procuraram estabelecer novos direitos internacionais quanto a empréstimos e outros meios que facilitassem o desenvolvimento econômico. Por outro lado, os Estados Unidos e outros países industrializados enfatizavam dentro deste contexto a necessidade de garantias no que diz respeito à desapropriação. O compromisso a que se chegou foi o art. 12 da Carta de Havana, que incorporou as duas perspectivas[315]. Para não alongar inutilmente este levantamento de posições, poderíamos concluir dizendo que, durante as negociações para a concretização da ITO, os Estados Unidos, apoiados por Canadá, Grã-Bretanha e outros países industrializados advogaram, com algumas exceções setoriais, por exemplo, a agricultura, uma política de livre-comércio internacional. Os países subdesenvolvidos, por outro lado, desejavam normas especiais que lhes assegurassem novas possibilidades de promover o desenvolvimento econômico e a industrialização. O compromisso foi obtido na Carta de Havana, onde se conciliou o livre-comércio com estas normas, entre as quais se incluíam, conforme se verifica· pela leitura dos arts. 8 a 12, 14 e 15, medidas para a concessão de fundos e outras facilidades para o desenvolvimento econômico, provisões sobre investimentos internacionais e acordos de preferências entre países subdesenvolvidos[316]. A não aprovação da Carta de Havana, consequentemente, implicou na dessuetude desta regulamentação e os interesses dos países subdesenvolvidos foram, por assim dizer, provisoriamente postos fora do discurso jurídico, pois, não havia, naquela ocasião, outro foro onde eles pudessem ser levantados e o GATT, como sucessor da ITO, incorporou parcela muito pequena destas preocupações. Kenneth Dam lembra que sobrou apenas certa tolerância por parte do GATT quanto a acordos sobre produtos primários e o art. 18. Este admite maior elasticidade por parte dos países subdesenvolvidos na imposição de restrições quantitativas, tendo em vista a proteção das infant industries e problemas de balanço de pagamentos, cabendo, no entanto, lembrar que as exigências impostas pelo GATT na aplicação do art. 18 fizeram com que ele, na prática, fosse pouco invocado[317]. Destarte, convém arrematar este item apontando aquilo que o GATT não é e salientando algumas áreas do direito internacional econômico que não são por ele abrangidas. Em primeiro lugar, o GATT, em que pese alguma coordenação institucional com o FMI, não tem jurisdição sobre problemas monetários, que são parte integrante dos dilemas do comércio internacional. Em segundo lugar, o GATT não tem jurisdição no comércio de invisibles como fretes, navegação, seguros etc., pontos cuja importância no comércio internacional foi salientada na negociação da Carta pelo Chile, Cuba, Brasil e Índia, conforme visto acima, e que hoje constituem objeto de preocupação de um dos comitês da UNCTAD. Em terceiro lugar, o GATT, ao contrário da projetada ITO, não alcança os acordos sobre produtos primários, como o café, açúcar e trigo, mesmo porque estes acordos pressupõem um dirigismo econômico incompatível com o livre-comércio inerente à cláusula de nação mais favorecida no GATT. Finalmente, o GATT regulamenta muito insatisfatoriamente as relações comerciais entre economias centralmente planificadas e economias de mercado. Isto é explicável historicamente, uma vez que a URSS não se interessou pela ITO, mas constitui hoje um problema porque o GATT não fornece o quadro ideal para a reintegração do comércio Leste-Oeste, apesar de nele participarem atualmente Tchecoslováquia, Iugoslávia e Polônia e também, na qualidade de observadores, Hungria e Romênia. Em função destas limitações, cabe concluir que o GATT é uma organização internacional cuja vocação universal é, em parte, cerceada pelo escopo de sua jurisdição[318]. Isto se refletiu e se reflete na sua composição. As partes contratantes originárias foram: Austrália Bélgica, Brasil, Burma, Canadá, Ceilão, Chile, Cuba, Tchecoslováquia, França, Índia, Líbano, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelândia, Noruega. Paquistão, Rodésia do Sul, Síria, África do Sul, Grã-Bretanha e Estados Unidos. Vale dizer da América Latina apenas Brasil, Chile e Cuba, em contraste com a Conferência de Havana, da qual também participaram Argentina, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, México, Nicarágua, Panamá, Peru, Uruguai e Venezuela[319]. Em junho de 1970 o GATT contava com 77 partes contratantes, nelas incluídas, além das partes contratantes originárias, Argentina, República Dominicana, Haiti, Nicarágua, Peru, Uruguai e, também, Barbados, Guiana, Jamaica e Trinidad-Tobago[320].

Examinados o alcance dos objetos do GATT e suas limitações, o quadro de sua origem e de sua composição, vejamos agora a sua estrutura. O texto do Acordo se divide em quatro partes. A primeira parte contém dois artigos que regulam basicamente o funcionamento multilateral da cláusula de nação mais favorecida e as provisões sobre concessão de tarifas: os bindings e schedules. A segunda parte – arts. 3º a 23 – constitui o código substantivo de bom comportamento comercial do GATT. A parte terceira – arts. 24 a 35 – contém regulamentação sobre procedimento a respeito do funcionamento do Acordo e algumas provisões de caráter substantivo como o art. 24, que também trata de uniões aduaneiras e áreas de livre-comércio. Finalmente, a quarta parte, que foi adicionada em 1965, contém os arts. 36 a 38 e cuida de comércio e desenvolvimento, tendo em vista as reivindicações dos países subdesenvolvidos[321].

Esta divisão resultou, como aponta Dam, de conveniências legais. De fato, o início da vigência do Acordo foi estabelecido por um protocolo de aplicação provisória para evitar delongas no funcionamento do GATT, tendo em vista as dificuldades políticas que resultariam da harmonização do direito interno das partes contratantes com as normas estabelecidas pelo Acordo. Ora, posto que o protocolo de aplicação provisória continua em vigor, não havia, como não há atualmente, dificuldades operacionais maiores para a aplicação das Partes I e III. Entretanto, a Parte II – o código de bom comportamento comercial – nos termos do protocolo – seria aplicada apenas to the fullest extent not inconsistent with existing legislation. Isto equivale a dizer que a legislação interna. existente em 30/10/1947, incompatível com a Parte II do Acordo, não seria ilegal, e como posteriormente as partes contratantes entenderam que os que aderissem ao GATT poderiam aceder com o mesmo tipo de reserva, nos termos do protocolo de sua acessão, o resultado final tem sido uma diluição do impacto da Parte II[322]. Esta diluição tem perturbado a liberação dos entraves ao comércio e, sob certos aspectos, como se verá, tem perturbado os efeitos da cláusula de nação mais favorecida, cuja dinâmica está logicamente vinculada a dispositivos da Parte II e cujo efetivo funcionamento constitui um dos objetivos centrais deste trabalho.

A definição da cláusula se encontra no art. 1º, § do Acordo:

With respect to customs duties and charges of any kind imposed on or in connection with importation or exportation or imposed on the international transfer of payments for imports or exports, and with respect to the method of levying such duties and charges, and with respect to all rules and formalities in connection with importation and exportation, and with respect to all matters referred to in paragraphs 2 and 4 of article III [que tratam, respectivamente, do princípio de tratamento nacional para produtos importados em matéria de tributos internos e em matéria de normas internas sobre vendas, compras, transporte, distribuição e uso]; any advantage, favour, privilege or immunity granted by any contracting party to any product originating in or destined for any other country shall be accorded immediately and unconditionaly to the like product originating in or destined for the territories of all other contracting parties. (grifo nosso)

O art. 1º contém a cláusula no sentido mais amplo e a ele se adiciona o art. 2º onde a cláusula se coloca inerentemente dentro da mecânica de concessão de tarifas. Ambos se inserem no sistema do GATT, que foi arquitetado a partir do pressuposto que só tarifas deveriam ser admissíveis como instrumentos para restrição do comércio internacional. Todas as barreiras não tarifárias deveriam ser eliminadas pela adoção do sistema – o código substantivo de bom comportamento comercial – e as tarifas por sua vez seriam reduzidas gradualmente, mediante negociações. A escolha da tarifa, como conceito organizador, resultou em parte da tradição e em parte do fato de que a tarifa é mais mensurável e palpável e, consequentemente, mais negociável do que barreiras não tarifárias[323]. Dentro deste contexto a cláusula de nação mais favorecida desempenha um papel decisivo, pois a dinâmica de funcionamento do sistema do GATT se estriba, como aponta Pescatore, em 3 etapas sucessivas e integradas: a) eliminação ou redução dos entraves às trocas comerciais mediante negociação; b) extensão às partes contratantes destes benefícios pelo funcionamento multilateral da cláusula; e c) estabilização dos resultados pelos bindings das tarifas que se incorporam ao acordo em forma de schedules[324].

A função multilateral positiva da cláusula, na extensão automática e incondicional das reduções tarifárias negociadas no GATT, está interligada com outros princípios dentro da sistemática do acordo. Aqui cabe agora mencionar o princípio da não discriminação, o princípio do tratamento nacional e o princípio da reciprocidade. O princípio da não discriminação desempenha uma função negativa, como corolário lógico da função multilateral positiva da cláusula, a saber: impedir que um país obtenha isoladamente, em vez de multilateralmente, tratamento mais favorável[325]. O princípio da não discriminação está descrito, entre outros lugares, no preâmbulo: the elimination of discriminatory treatment in international commerce, e na Parte II, no art. 13, cujo § l.º assevera: No prohibition or restriction shall be applied by any contracting party or on the importation of any, product of the territory of any other contracting party or on the exportation of any product destined for the territory of any other contracting party, unless the importation of the like product of all third countries or the exportation on the like product to all third countries is similarly prohibited or restricted (grifo nosso).

O outro princípio importante, dentro do sistema do GATT, para o adequado funcionamento da cláusula, é o princípio do tratamento nacional, que visa equiparar nacionais e estrangeiros, sobretudo no campo dos efeitos da tributação interna sobre o comércio internacional[326] e que o Acordo regula, na Parte II, art. 3º § 1º, da seguinte maneira:

The contracting parties recognize that internal taxes and other internal charges, and laws, regulations and requirements affecting the internal sale, offering for sale, purchase transportation, distribution or use of products, and internal quantitative regulations requiring the mixture processing or use of products in specifield amounts or proportions, should not be applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production. (grifo nosso)

Inerente a isto tudo está o princípio da reciprocidade que se contém no preâmbulo do Acordo quando se assevera que as partes contratantes estão entering into reciprocal and mutually advantageous arrangements. Esta presunção explica porque a cláusula no Acordo é incondicional e introduz uma noção de equilíbrio material que se contrapõe ao princípio puramente formal de igualdade[327]. É difícil a mensuração da reciprocidade que não está definida no Acordo. O método adotado pelo GATT tem sido de trade coverage que se refere ao volume anual de importação dos produtos enquadrados na classificação tarifária em relação ao qual se discute uma concessão[328]. O método é insatisfatório porque não afere o impacto protecionista diferencial de níveis desiguais de redução tarifária; convém salientar que, além de insatisfatório, foi na crítica à presunção de reciprocidade que se fundamentaram as objeções dos países subdesenvolvidos ao funcionamento real da cláusula no sistema do GATT[329], razão pela qual será sobre alguns aspectos institucionais, que explicam estas objeções, que vamos agora encaminhar a nossa análise.

As negociações para a redução de Tarifas no GATT, sobretudo antes da Rodada Kennedy, constituíam, basicamente, uma rede de discussões bilaterais fundamentadas nos procedimentos estabelecidos pelas regras do Acordo. O GATT, através das conferências tarifárias, fornecia uma ocasião para multiplicar as discussões bilaterais e a simultaneidade das negociações, decorrente destas oportunidades, funcionava pelo jogo da cláusula como um fator de multilateralização das relações comerciais internacionais. As negociações normalmente se faziam produto por produto e a organização dos grupos bilaterais resultava do princípio do “principal fornecedor”, entendido como o país de maior volume de exportação do produto. O princípio do “principal fornecedor” polarizava as negociações em função das grandes correntes do comércio internacional, atendendo e registrando, consequentemente, numa unidade de local, a multipolaridade da economia internacional e permitia, concomitantemente, um equilíbrio de concessões com base na reciprocidade. Um importante subproduto da “simultaneidade e polarização era representado pela informação mútua sobre o andamento das ofertas de concessões, o que dava oportunidade a cada país de fixar a sua estratégia em função do conjunto das negociações, intensificando multilateralmente as possibilidades de redução de níveis tarifários”[330]. Entretanto, nestas negociações eram consideráveis as dificuldades dos países subdesenvolvidos em geral, e da América Latina em particular. De fato, em função do escopo do GATT e das áreas do direito internacional por ele regulamentadas, resultava que estes países se situavam na periferia das discussões por não serem o “principal fornecedor” de nenhum dos produtos cujas reduções tarifárias eram negociadas naquele organismo. Em outras palavras, os países subdesenvolvidos não tinham de fato locus standi nas negociações que se concentravam nas mãos das grandes potências econômicas como os Estados Unidos, os países do atual Mercado Comum Europeu, a Grã-Bretanha e o Japão. Em decorrência desta situação, os interesses dos países subdesenvolvidos ficavam relegados a segundo plano. Basta dizer que no Dillon-Round (1960-1962) das 4.400 concessões tarifárias acertadas, apenas 160 diziam respeito a itens considerados relevantes para as exportações dos países subdesenvolvidos. Além do mais, o obstáculo real de negociar uma redução do nível absoluto de tarifas, por ausência de possibilidade de oferecer concessões substanciais no quadro do comércio internacional, também se traduzia na manutenção, e durante certo tempo no desconhecimento de outras modalidades de discriminação, em relação aos produtos dos países subdesenvolvidos. Estas discriminações resultavam, em parte, da não aplicação do código de bom comportamento comercial (Parte II) do Acordo e encobriam um nível ainda mais alto da tarifa efetiva. Os próprios estudos do GATT, pelo seu comitê III, criado após o relatório Haberler, que levantou em 1958 alguns destes problemas, mostram que na década de 1900 os produtos dos países subdesenvolvidos enfrentavam inter alia: a) discriminação quanto à origem, por causa dos arranjos entre o Mercado Comum Europeu e os seus associados africanos; b) discriminação quanto ao grau de processamento industrial dos produtos, uma vez que as tarifas incidentes sobre matérias-primas exportadas pelos países subdesenvolvidos eram, substancialmente, menores que as tarifas sobre estas mesmas matérias-primas com algum grau de processamento industrial, situação que tende a manter os países subdesenvolvidos na sua posição tradicional de fornecedores de produtos primários; c) discriminação quanto a restrições quantitativas que dificultavam as exportações de óleos e sementes vegetais, algodão, tabaco, madeiras tropicais, manufaturas de juta e algodão e máquinas de costurar; d) discriminação quanto ao nível das alíquotas dos tributos internos dos países desenvolvidos incidentes sobre produtos tropicais como chá, café e cacau; e e) discriminação em função de práticas restritivas de órgãos governamentais de países desenvolvidos encarregados de certos monopólios e/ou atividades de importação e comercialização como, por exemplo, fumo[331].

As dificuldades de acesso às negociações dos países subdesenvolvidos não melhoraram substancialmente na Rodada Kennedy (1964-1967), que foi uma experiência mais profunda de redução multilateral dos entraves ao comércio internacional. A Rodada Kennedy trouxe a adoção do método das reduções lineares, isto é, a negociação da aplicação de uma porcentagem uniforme de redução de todas as tarifas. Naturalmente, uma primeira redução multilateral automática do nível tarifário comportou exceções e os itens excluídos da área de aplicação do método foram negociados à maneira tradicional, vale dizer bilateralmente, produto por produto. Além destas exceções, de produtos individuais, o setor agropecuário, como um todo, foi excluído das negociações lineares Cereais, carnes, leite e seus derivados foram objeto de discussões tendentes ao estabelecimento de acordos de produtos primários. Os demais produtos foram negociados através de ofertas de concessões específicas, na forma convencional. Esta exclusão do setor agropecuário implicou também na criação de uma categoria especial de países, excluídos do quadro de referências das reduções lineares em virtude da importância para estes países das exportações agrícolas. Nesta categoria foram enquadrados países bastante díspares entre si, como Canadá, Austrália, Nova Zelândia e África do Sul. Além deles, foram também excluídos das reduções lineares os países subdesenvolvidos, com fundamento no art. 36, § 8º, da Parte IV do Acordo. Esta exclusão, evidentemente, não prejudicou os subdesenvolvidos, muito pelo contrário, inclusive porque se facultou a eles submeter as ofertas de concessão depois da fixação das exceções, isto é, dos produtos excluídos das reduções lineares. Entretanto, a posição do Terceiro Mundo não melhorou, pois as negociações se polarizaram em torno das grandes correntes do comércio internacional, que eram as cobertas pelos países de reduções lineares. Uma ideia do processo de concentração das negociações e da marginalidade dos países subdesenvolvidos nos é dada pelo fato que apenas 16 países, neles incluídos individualmente os membros do Mercado Comum Europeu, participaram da Rodada Kennedy como países de reduções lineares, enquanto 36 se enquadraram na categoria de não lineares[332].

A Rodada Kennedy foi, sem dúvida, um esforço bem-sucedido de liberalização das grandes correntes do comércio internacional e representou uma experiência multilateral mais sofisticada do que a anteriormente praticada no GATT. É bem provável que outra Rodada Kennedy não seja possível, a curto prazo, e que eventualmente a próxima experiência venha a ser, como aponta Dam, lembrando sugestão de Wyndham White, uma tentativa menos ambiciosa de liberalização linear do comércio de um ou alguns setores industriais específicos[333]. Entretanto, seja como for, a verdade é que nem no sistema tradicional do GATT nem no sistema da redução linear se vislumbra alguma possibilidade de melhorar a posição nas negociações dos países subdesenvolvidos. Diante dessa situação, cabe indagar em primeiro lugar se a Parte IV do GATT, que foi adicionada em 1965 e entrou em vigor em 1966, precisamente com o objetivo de atender estas dificuldades, está contrabalançando a falta de locus standi dos países subdesenvolvidos.

1. As origens da Parte IV estão ligadas aos já mencionados estudos da década de 1950 do próprio GATT, sobre o comércio entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Não seria exagero, no entanto, dizer que foi a possível competição institucional com a UNCTAD que levou o GATT a formalizar a sua preocupação com o assunto na Parte IV[334] .

A Parte IV contém três artigos:

1. O art. 36 cuida dos princípios e objetivos que devem reger o comércio entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos e consagra no seu § 8º a necessidade de pôr à margem neste comércio o princípio de reciprocidade do GATT, tal como entendido tradicionalmente. Diz o § 8.º The developed contracting parties do not expect reciprocity for commitments made by them in trade negotiations to reduce or remove tariffs and other barriers to the trade of less-developed contracting parties.
A nota interpretativa deste parágrafo, no entanto, adiciona:

It is understood that the phrase ‘do not expect reciprocity’ means, in accordance with the objetives set forth in this Article, that the less-developed contracting parties should not be expected, in the course of trade negotiations, to make contributions which are inconsistent with their individual development financial and trade needs, taking into consideration past trade developments.

Não há negar que esta nota interpretativa dilui o impacto do § 8º pois o “levar em consideração tendências anteriores de comércio” comporta interpretações que serão sempre submetidas ao GATT, que desta maneira continua a reter o controle da aplicação ou não do princípio de reciprocidade na sua feição tradicional. Em outras palavras, o § 8º, apesar de útil – serviu como base legal, conforme foi visto, para excluir os países subdesenvolvidos das reduções lineares na Rodada Kennedy – não alterou as regras do jogo; apenas criou um novo, e neste sentido importante, fundamento para justificar exceções a estas regras.

2. O art. 37 da Parte IV trata dos commitments dos países desenvolvidos para melhorar a situação dos países subdesenvolvidos no que diz respeito ao comércio internacional. Neles se inclui o princípio do stand-still pelo qual os países desenvolvidos assumem o compromisso de não criar novos obstáculos ao comércio dos países subdesenvolvidos. Estes compromissos, no entanto, vêm acompanhados da seguinte ressalva: to the fullest extent possible – that is, except when compelling reasons, which may include legal reasons make it impossible (art. 37, 1).

3. Finalmente, o art. 38 diz respeito a possíveis ações em comum visando fazer prosperar os objetivos mencionados no art. 36.

Os resultados da Parte IV, na perspectiva dos países subdesenvolvidos, podem ser aferidos pelo ponto de vista expresso por seus representantes, no relatório do Comitê de Comércio e Desenvolvimento de 25/2/1970:

During the discussions, members of the Commitee from developing countries expressed the view that sufficient efforts had not been made by developed countries to implement Part IV and that they had interpreted article 37, 1, in a manner not always consistent with the objectives of Part IV[335].

A conclusão a que se pode chegar, portanto, é que, até agora, a Parte IV não remediou a falta de locus standi dos países subdesenvolvidos, pois as normas nela contidas constituem reconhecimento de aspirações, sem a contrapartida de obrigações, estando toda a mecânica de sua implementação sujeita a negociações. Evidentemente, o reconhecimento formal das aspirações pode vir a trazer, no futuro, algumas modificações das normas do GATT. Sintoma desta eventual tendência é o acordo tripartite de 1967 e o seu protocolo de 1969, entre a República Árabe Unida, a Iugoslávia e a Índia, de cujos benefícios foram excluídos, com fundamento na Parte IV, os países desenvolvidos. Sem dúvida, este acordo, aprovado pelo GATT, significa uma exceção à cláusula de nação mais favorecida do art. 1º, mas o secretariado do GATT, conforme aponta Gross-Espiell, tem-se recusado a aceitar a hipótese de uma interpretação contextual, ligando o art. 1º à Parte IV, de tal maneira que se declarasse em nota interpretativa que os países subdesenvolvidos não estão obrigados pela cláusula na sua sistemática habitual[336]. Isto é, nem as concessões entre países subdesenvolvidos se estendem aos países desenvolvidos (caso do acordo tripartite) nem os países desenvolvidos estão obrigados a estender aos demais países desenvolvidos concessões preferenciais que proporcionem aos países subdesenvolvidos (caso da Austrália, que será examinado no item 9). Cabe também dizer que os relatórios sobre o acordo tripartite elidiram o assunto[337], em consonância, aliás, com as tendências da jurisprudência do GATT, que Hudek qualifica apropriadamente de jurisprudência diplomática, onde a nota típica é a flexibilidade de um sistema aberto a negociações, onde as decisões são etapas de discussões e não adjudicações[338]. Isto nos leva, consequentemente, ao exame do mecanismo de solução de controvérsias do GATT, onde impera este tipo de jurisprudência, para verificar se nele se contêm maneiras de ajustar satisfatoriamente as dificuldades dos países subdesenvolvidos, decorrentes tanto da falta de locus standi quanto do caráter pouco vinculativo da Parte IV.

1. A primeira observação que cabe fazer sobre o mecanismo de soluções de controvérsias do GATT é que a instituição procura sempre desempenhar um papel informal, visando evitar controvérsias formais e tentando catalisar soluções no âmbito das próprias partes contratantes, bilateral ou multilateralmente consideradas[339]. Em parte, esta tendência resulta do fato que o GATT, nos termos do princípio de reciprocidade contido no seu preâmbulo, almeja enquadrar-se, dentro da estrutura daquilo que Friedmann qualifica de Direito Internacional de Cooperação, onde os vínculos entre as partes resultam de valores e interesses em comum. Daí, mesmo quando os problemas se formalizam, os esforços de conciliação da organização, que se evidenciam através dos procedimentos de consulta do art. 22 e da própria mecânica do art. 23, ao estabelecer as normas fundamentais do GATT sobre soluções de controvérsias. O art. 23 engloba tanto disputas sobre atividades ilegais, dentro do quadro do GATT, quanto disputas sobre atividades que não são propriamente ilegais mas que podem afetar o seu funcionamento, conforme se verifica pela leitura do seu art. 1º:

1. If any contracting party should consider that any benefit accruing to it directely or indirectely under this Agreement is being nullified or impaired or that attainment of any objective of the Agreement is being impeded as the result of:

1. the failure of another contracting party to carry out its obligations under this Agreement, or

2. the application by another contracting party of any measure, whether or not it conflicts with the provision of this Agreement, or

3. the existence of any other situation.

The contracting party may, with a view to the satisfactory adjustment of the matter, make written representations or proposals to the other contracting party or parties which it considers to be concerned. Any contracting party thus approached shall give sympathetic consideration to the representations or proposals made to it.

O sistema visa, portanto, pela catalogação das disputas possíveis, mais do que qualquer coisa, manter um equilíbrio de vantagens e desvantagens entre as partes contratantes, buscando conciliá-las, seja pela eliminação da medida ilegal, seja por ajustes compensatórios. A origem deste sistema se encontra, como aponta Hudek, nos acordos comerciais bilaterais dos EUA posteriores a 1935, que continham uma cláusula de nullification and impairment. Esta cláusula permitia a denúncia do acordo não só quando houvesse violação de obrigações legais expressas, como também quando ocorresse a ruptura de uma reciprocidade mais ampla, inerente ao equilíbrio de oportunidades comerciais, cuja complexidade multifária impedia uma enumeração precisa. Este sistema inspirou muitas das negociações que redundaram na Carta de Havana, e visou, sobretudo, impedir uma perspectiva estritamente jurídica para e na solução de controvérsias. A ideia era aplicar um “direito” dentro de um espectro de preocupações substantivas, não necessariamente limitado à distinção entre o “legal” e o “não legal”, através de procedimentos de negociações diplomáticas. O GATT, de maneira ainda mais nítida, acolheu o sistema proposto para a ITO. A fluidez deste sistema, sem dúvida nenhuma, conferiu ao GATT uma grande flexibilidade que é responsável, em parte, pela continuidade e desenvolvimento da instituição[340]. Entretanto, esta fluidez, que implica na negociação diplomática, não favorece, substancialmente, os países subdesenvolvidos precisamente pelo fato de não terem suficiente locus standi na organização. De fato, numa disputa qualquer no GATT, se não se puder negociar a eliminação de uma medida que implique em nullification and impairment ou então se obter, em contrapartida, a concessão de ajustes compensatórios, a sanção máxima cominada pelo GATT é a retaliação, isto é, nos termos do art. 23, § 2º: If the contracting parties consider that the circumstances are serious enough to justify such action, they may authorize a contracting party or parties to suspend the application to any other contracting party or parties of such concessions or other obligations under this Agreement as they determine to be appropriate in the circunstances.

A retaliação, portanto, implica, para usar a terminologia de Friedmann, na sanção de não participação, que é a sanção típica do Direito Internacional de Cooperação. Entretanto, o que cabe observar é que esta sanção só é efetiva em função do grau de dependência da parte contratante em relação à dinâmica da organização. Ora, conforme foi visto acima, quando se discutiu a mecânica de negociação, só aqueles que têm locus standi no GATT é que realmente podem aplicá-la ou ameaçar de aplicá-la para obter tuna solução de conciliação. Os países subdesenvolvidos, porque não consomem quantidades suficientes de produtos dos desenvolvidos, não podem retaliar efetivamente políticas restritivas destes últimos, uma vez que não lhes ameaçam a participação na dinâmica do GATT[341]. Em conclusão, portanto, o que se pode dizer é que o sistema de solução de controvérsias do GATT, que deriva logicamente do seu mecanismo de negociações, só é eficaz para as partes contratantes que são principais fornecedoras e principais consumidoras dos principais produtos transacionados internacionalmente.

Esta situação levou· o Uruguai, que, no início da década de 1960, acionou sem resultado o mecanismo de solução de controvérsias do GATT para superar, nos países desenvolvidos, as dificuldades do acesso de suas exportações[342], a aliar-se ao Brasil, com o objetivo de dar aos procedimentos do art. 23 um novo alcance. A proposta Uruguai-Brasil sugeria, em primeiro lugar, compensações financeiras quando não fosse possível eliminar de outra maneira violações por parte dos países desenvolvidos de dispositivos do Acordo que afetassem as exportações dos subdesenvolvidos. Os termos da proposta, que é de 1966, são os seguintes:

In the event that the measures complained of have been applied by a developed contracting party and it is established that they are adversely affecting the trade and economic prospects of the less-developed contracting party or parties concerned the panel may recommend, where it is not possible to eliminate the measures complained of or to obtain an adequate commercial remedy, that the damage caused should be compensated by means of an indemnity of a financial character on mutually acceptable terms[343].

A proposta não foi aceita e os argumentos apresentados baseavam-se nas dificuldades de avaliar o montante da compensação financeira e, sobretudo, no fato de que a sanção de indenização, resultante do princípio de perdas e danos, introduziria um conceito novo inteiramente em desacordo com o sistema tradicional do GATT. Vale dizer, nas palavras de Dam, que o sistema de indenização haveria de requerer uma revolução nas atitudes em face das funções do GATT, revolução inaceitável para a maioria das partes contratantes que prefere atender ao seu interesse nacional em matéria comercial, sem muito desvelo em relação aos efeitos decorrentes de sua política no que diz respeito às demais partes contratantes[344]. Outro aspecto substantivo da proposta uruguaio-brasileira, igualmente rejeitado, dizia respeito à possibilidade de retaliação imediata, por parte dos países subdesenvolvidos, como medida preventiva enquanto estivesse pendente de solução uma controvérsia no contexto do GATT. A proposta também continha sugestões menores de ordem processual. Apenas estas foram adotadas em 1966. Elas permitem os bons ofícios do diretor-geral do GATT e estabelecem prazos para que os vários órgãos do GATT considerem os pedidos de autorização para retaliar[345]. A conclusão, portanto; a que se pode chegar, é que o mecanismo de soluções de controvérsias do GATT não pode remediar os prejuízos decorrentes da falta de locus standi nas negociações e as tentativas de modificá-lo para atender à reivindicação dos países subdesenvolvidos não têm encontrado receptividade.

1. Antes de encerrar estas observações, cabe ainda fazer uma referência ao mecanismo do waiver, regulado pelo art. 25, 5, do Acordo, da seguinte maneira:
In exceptional circumstances not elsewhere provided for in this Agreement, the contracting parties may waive an obligation imposed upon a contracting party by this Agreement; Provided that any such decision shall be approved by a two-thirds majority of the votes cast and that such majority shall comprise more than half of the contracting parties...

O waiver, diz Dam, se assemelha a uma ação declaratória, porque clarifica relações jurídicas, mas também se aproxima de uma legislação especial, porque muda as regras do jogo a favor de parte contratante que recebe um waiver.

Sem dúvida, o waiver, por causa destas suas características, é uma forma pela qual o GATT evita disputas e controvérsias[346]. Entretanto, o que importa, no momento, observar é que o GATT, através do waiver, retém o controle da normatividade constitucional do comércio internacional. Vale dizer, a regra é o sistema da cláusula; tudo o mais é uma derrogação que o GATT pode ou não vir a conceder[347]. Esta afirmação continua válida apesar da inserção da Parte IV, pois sua implementação, conforme foi visto, está sujeita a negociação. Basta lembrar o caso das preferências que a Austrália concedeu aos países subdesenvolvidos, que foi chancelada não através de uma interpretação contextual do Acordo, ligando o art. 1º à Parte IV, como sugere Gross-Espiell, de tal maneira que a cláusula não operasse na sua forma incondicional, mas sim através de um waiver[348]. Em outras palavras, o GATT retém através do waiver a sua posição de última instância sobre a legitimidade de boa parte do comércio internacional. Toda regra reformuladora do comércio internacional, inclusive, muito provavelmente, o propalado sistema geral de preferências[349], requer um waiver que é concedido no contexto de um organismo – o GATT – onde os países desenvolvidos exercem um implícito e explícito controle institucional.

2. Diante do exposto, estamos agora em condição de verificar se os aspectos institucionais do GATT explicam a ausência de reciprocidade real no contexto do funcionamento da cláusula de nação mais favorecida dentro do sistema do Acordo, justificando, consequentemente, as objeções e críticas dos países subdesenvolvidos em geral, e da América Latina em particular, mencionados no final do item 5.
A experiência de multilateralização da cláusula de nação mais favorecida trazida pelo GATT registra as necessidades da multipolaridade da economia internacional, sobretudo no âmbito das economias de mercado no segundo pós-guerra. O sistema, no entanto, apenas atende adequadamente às conveniências de liberalização das grandes correntes do comércio internacional e por isso vem servindo como um instrumento para a manutenção e desenvolvimento do statu quo. Os países subdesenvolvidos, por não serem os principais fornecedores ou consumidores dos produtos cujas reduções tarifárias são discutidas no GATT, não têm ipso facto, nem locus standi nas negociações, nem condições de acionar o mecanismo de solução de controvérsias para remediar esta situação, uma vez que os poderes de retaliação de que dispõem são diminutos. Em outras palavras, por serem economias periféricas, os países subdesenvolvidos se situam na periferia institucional do sistema do GATT. Daí uma das conclusões a que chegou Pescatore no seu importante estudo redigido para o Institut de Droit International: o princípio igualitário da cláusula de nação mais favorecida só convém realmente a economias suficientemente desenvolvidas para enfrentarem e sustentarem a competição internacional. A cláusula, na sua forma incondicional atual dentro do contexto do GATT, segundo Hambro, e na formulação de Castañeda, nas suas observações ao Relatório de Pescatore, é incompatível com uma política internacional de desenvolvimento[350].

A América Latina não desconheceu este fato, conforme o atestam tanto o elenco das preocupações registradas durante as negociações da Carta de Havana quanto as tentativas de modificação do GATT. Estas, conforme se viu, tanto na discussão sobre o alcance efetivo da Parte IV, quanto no exame do insucesso da proposta uruguaio-brasileira, quanto ainda na análise de alguns aspectos do waiver, esbarraram em resistências quase insuperáveis toda vez que ameaçaram a cláusula.

Destarte, a conclusão é que ou o sistema político internacional não ofereceu condições de permissibilidade para a modificação do discurso jurídico neste campo do direito internacional econômico, ou as estratégias dos países subdesenvolvidos não foram adequadamente elaboradas e implementadas. Na terminologia de Myres S. McDougal e Harold d. Lasswell, o que se pode validamente dizer – no caso, tanto para o GATT quanto para a própria UNCTAD – é o processo legal de criação da norma jurídica não completou o seu ciclo. Temos tido intelligence – informação – sobre o assunto e recomendations – recomendações – sobre o problema, mas estas duas questões não se cristalizaram em prescriptions – normas invocáveis e aplicáveis[351]. Resta saber se novas estratégias ou novas condições de permissibilidade admitirão, em futuro próximo, o desejável remanejamento do funcionamento multilateral da cláusula que a nossa informação sobre o problema recomenda.

39. COMÉRCIO INTERNACIONAL, MULTILATERALISMO E REGIONALISMO (1991)[352]

I

Introdução: a liberalização comercial e a agenda da opinião pública no Brasil – sintonias e dissonâncias

Numa democracia, as políticas públicas – entre elas a de comércio exterior – transitam, necessariamente, pela opinião pública. Esta, se não tem o poder de iniciativa, tem a capacidade de influenciar rumos, viabilizar linhas de ação, dificultar ou mesmo impossibilitar caminhos. Por este motivo, pareceu da maior importância aos organizadores deste Encontro “O Futuro do Comércio Internacional: de Marrakesh a Singapura” – o Itamaraty, a FIESP e a USP – promover uma discussão estruturada em torno dos temas do comércio internacional, tal como estão sendo abordados na Organização Mundial do Comércio, criada em Marrakesh em substituição ao GATT, como fruto das negociações da Rodada Uruguai. Com efeito, a sustentabilidade política do processo de liberalização comercial, promovida pela Rodada Uruguai, passa pela percepção dos Estados-membros da OMC – dos seus governos, de seus atores econômicos e sociais, de sua opinião pública – de que a soma dos benefícios deste processo é uma condição necessária e válida erga omnes para seu desenvolvimento sustentável.

Nesta linha de raciocínio, considero útil, antes de entrar no meu tema, fazer uma rápida referência aos antecedentes do processo de liberalização, vistos numa perspectiva brasileira.

A liberalização comercial, contemplada pela negociação da Rodada Uruguai, foi favorecida na cultura política brasileira pela mudança de mentalidade, trazida pela queda do muro de Berlim e seus desdobramentos. Com efeito, isto representou uma valorização positiva do papel do mercado e uma percepção dos limites do intervencionismo estatal, situação que colocou na defensiva no plano ideológico, no espectro da opinião pública brasileira, as “famílias políticas” identificadas com a tese de uma “economia fechada”.

Esta situação levou a uma percepção mais clara de que o modelo de substituição de importações, implantado com sucesso no Brasil desde 1930, mas em crise a partir dos anos 80, tinha esgotado as suas virtualidades. Daí a convicção, que começou a generalizar-se, de que não há, nas condições atuais do mundo, permeado pela “lógica da globalização”, desenvolvimento possível em isolamento autárquico. Por isso a aceitação da Rodada Uruguai, como linha de política de inserção internacional do país. Em consequência, foi se criando, junto aos formadores da opinião pública, um consenso de que para um país como o Brasil – que é um pequeno global trader com uma diversificada pauta de exportações destinadas a mercados geograficamente distintos – era importante participar da criação de um ampliado e rule-oriented sistema multilateral de comércio – inclusive porque o unilateralismo mercantilista da “razão de Estado” econômica só é possível para as economias que têm, no plano mundial, uma presença preponderante.

Este consenso crescente alcançou o “homem da rua” em função do papel que teve a liberalização comercial no sucesso do Plano Real. Com efeito, a contenção da inflação foi viabilizada pela liberalização comercial que (i) assegurou o abastecimento, garantindo a oferta sem as inoperâncias do “tabelamento” de planos anteriores – a começar pelo Plano Cruzado – quando o fim do “imposto inflacionário” provocou o aumento da demanda; (ii) favoreceu o consumidor com produtos de qualidade; (iii) provocou o choque do desafio da competitividade numa economia “fechada” e finalmente (iv) permitiu ao governo lidar com os preços de setores oligopolizados da economia, nos conflitos redistributivos trazidos pela luta contra a inflação.

No Brasil, depois desta fase de convergência plena da liberalização comercial com os objetivos da política econômica, percebida como positiva pela opinião pública, 1995 assinalou o início de uma fase de dissonâncias cognitivas.

Quais são as razões destas dissonâncias?

A primeira, no tempo, foi a crise do México que fez aflorar o tema da “volatilidade dos capitais”, tornando claro para os gestores da economia que existem limites, maiores dos que os imaginados, para financiar, com capitais de curto prazo, deficits da balança comercial, trazidos pela “abertura”. A isto se agregou a rigidez da balança de conta corrente, em função dos compromissos assumidos com o serviço e a amortização da dívida externa e das próprias exigências de maior inserção do Brasil na economia mundial (por exemplo, fretes, royalties, etc.).

A segunda resultou da sobrecarga de exigências derivada dos próprios compromissos assumidos com a implantação da OMC. Entre eles destaco os previstos para atender ao princípio da transparência, muito necessário para o funcionamento de uma economia mundial aberta, mas que, na prática, redundou num imenso conjunto de notificações à OMC (cerca de duzentas) sobre a ação governamental em matéria de comércio internacional, inclusive nas novas áreas, antes não abrangidas pelo GATT. Além das notificações e do controle de seu conteúdo, a sistemática da OMC prevê o exercício de uma periódica revisão da política de comércio externa dos Estados-membros – é o TPRM. O Brasil submeter-se-á a este exercício de transparência de suas políticas-públicas de comércio internacional no próximo mês de outubro. Daí um content stress e um volume stress de demandas para o setor público e o setor privado no Brasil. A isto se soma a sobrecarga adicional, proveniente das complexidades de pôr em marcha, simultaneamente, um acordo regional da envergadura do Mercosul, que está unindo, num espaço econômico comum, a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai.

A terceira razão foi o impacto da própria liberalização comercial afetando setores que se viram expostos a novos desafios competitivos. Em função desta situação, surgiram problemas e exigências de variados tipos, que vão desde a necessidade de reconversão industrial e do seu financiamento, da redução do custo-Brasil e do impacto da globalização no emprego, até temas de defesa comercial que hoje têm, no sistema criado pela OMC, disciplinas e regras de procedimento e comprovação que reduziram significativamente a latitude da apreciação unilateral dos seus Estados-membros. Daí a percepção pelo governo de que, se a abertura comercial criou novas margens de liberdade no combate à inflação e na promoção da modernização econômica do país, também, tanto reduziu, em função dos compromissos assumidos no âmbito da OMC, a possibilidade da utilização, sem maiores cuidados, dos mecanismos de defesa comercial quanto praticamente inviabilizou o emprego dos instrumentos da política comercial e política industrial que constituíam o cerne do modelo de substituição de importações a que estávamos habituados. Entre estes instrumentos destaco: as restrições quantitativas através de quotas, licenças de importação, medidas administrativas, legitimadas inclusive por meio da invocação de problemas de balanço de pagamentos; as exigências de similar nacional e as regras do conteúdo nacional (índice de nacionalização); e o emprego generalizado de subsídios específicos para setores, com destaque para os destinados a estimular as exportações.

Afora a discussão sobre o câmbio enquanto âncora do Plano Real e a consequência disso para as importações e exportações, estes me parecem ser os itens em evidência no debate sobre comércio exterior no Brasil. É natural que estes itens tenham recebido esta atenção, pois um dos desdobramentos, no Brasil e no mundo, da liberalização comercial e da lógica da globalização é a de diluir a distinção entre o “interno” e o “externo”, entre a política interna e a política externa. É por esta razão que os temas da inserção do país na economia mundial se tornam muito presentes e muito perceptíveis pela opinião pública brasileira.

Neste contexto, cabe agregar uma outra observação. Um país continental, como é o Brasil, que vem da tradição de uma economia fechada, tende a olhar a discussão da política comercial apenas do ângulo das possibilidades e dos problemas internos. Não está instintivamente muito atento ao que acontece no mundo.

Ocorre, no entanto, que, na interdependência que caracteriza a situação contemporânea, o mundo não é, para o Brasil, usando uma linguagem de economista, uma “externalidade”, e ademais, nas condições de poder vigentes no sistema internacional com ênfase no campo econômico, o mundo é mais importante para o Brasil do que o Brasil para o mundo. Com isto, o que estou querendo dizer é que a condição de possibilidade do acesso aos benefícios do avassalador processo de globalização passa pelo soft power da confiabilidade e da consistência, no plano interno e internacional, das políticas públicas do Brasil e de seu grau de compatibilidade com o que ocorre no mundo. Daí a importância de se identificar os limites possíveis do campo das proposições e a relevância de se saber, no Brasil, o que está sendo discutido, no plano internacional, em matéria de liberalização do comércio. Ser informado é criar condições de liberdade e é com este intuito que vou, a seguir, expor quais são os temas emergentes e as novas direções ora em discussão no âmbito da OMC.

II

A Conferência Ministerial de Singapura

Vou organizar a minha exposição tendo como base a preparação da primeira Conferência Ministerial da OMC, a realizar-se em dezembro próximo, em Singapura.

Como se sabe, os acordos constitutivos da OMC contemplam, a cada dois anos, uma Conferência Ministerial. Singapura será a primeira e a sua preparação vem se dando em dois níveis distintos. O primeiro é o exame por parte dos respectivos Conselhos e Comitês de implementação dos acordos celebrados em Marrakesh – é o assim chamado stock-taking, por exemplo, subsídios, anti-circumvention, agricultura, etc. Isto inclui revisões previstas nos Acordos da Rodada Uruguai (a denominada built in agenda), como, por exemplo, a harmonização de regras de origem, assim como o andamento, moroso e inconclusivo, diga-se de passagem, da conclusão de negociações – o unfinished business da Rodada Uruguai – em matéria de serviços financeiros, telecomunicações e transporte marítimo. Este exame está em andamento e os Relatórios dos Comitês e Conselhos serão apreciados pelo Conselho Geral da OMC, para serem encaminhados com propostas à Reunião Ministerial de Singapura.

Paralelamente a este nível, que transita pelas instâncias formais da OMC, existe um outro processo: o conduzido pelo diretor-geral da OMC, Renato Ruggiero, através de discussões estruturadas com os chefes de delegações dos Estados-membros da OMC. É sobretudo no âmbito deste foro, que têm sido apresentados os chamados non papers, com propostas de delegações para inclusão de novos temas na agenda de Singapura.

Como se sabe, a inclusão ou a exclusão de temas na agenda é sempre algo de grande relevância no funcionamento de qualquer organização internacional e, no caso da OMC, representa o sucesso ou o insucesso de uma soma de interesses econômicos, dotados de uma agregação de forças políticas, legitimadas pela aceitação generalizada dos argumentos apresentados por parte do conjunto dos Estados-membros. Assim, por exemplo, para um país que não seja parte de qualquer acordo de livre-comércio ou de uma união aduaneira, a inclusão do tema relativo a maior controle de acordos regionais de comércio atende a preocupações de suas empresas que não têm acesso privilegiado aos mercados cobertos por tais acordos. Por outro lado, no plano internacional, isto poderá significar maior controle de ações tomadas no âmbito regional, com repercussão para a liberdade de os governos negociarem preferências comerciais.

É neste contexto que no quadro da Conferência Ministerial, entre os temas sugeridos encontra-se o do multilateralismo versus regionalismo, com vistas a modificar ou ampliar, em Singapura, as decisões tomadas em Marrakesh.

III

Multilateralismo e regionalismo: o que significa este debate?

(i) Lógica da Globalização versus Lógica da Fragmentação:

Em matéria de comércio internacional assiste-se a evolução de dois processos paralelos que obedecem a lógicas distintas: de um lado, a crescente importância do sistema multilateral de comércio e, de outro, a proliferação de acordos regionais que tomam a forma de acordos de livre-comércio ou de uniões aduaneiras e que incluem, por vezes, a coordenação de políticas macroeconômicas como expressão de uma deep integration.

O crescimento do sistema multilateral de comércio se evidencia pelo número de membros da Organização Mundial do Comércio. Hoje, cerca de cento e vinte países ou territórios aduaneiros são membros da OMC e vários outros estão negociando ou pleiteando seu ingresso, entre os quais países de maior porte como a China e a Rússia.

Paralelamente, prossegue em ritmo acelerado a assinatura de acordos regionais de comércio os quais já se avizinham a uma centena. Alguns, de grande peso, como a União Europeia e a NAFTA, têm impacto significativo no comércio internacional. Outros, como o Mercosul, o Pacto Andino, a ASEAN, a EFTA, apresentam dinâmica regional. Há ainda formas mistas de associações entre uniões aduaneiras e acordos de livre-comércio como, por exemplo, entre o Mercosul e o Chile ou entre a União Europeia com países da Europa Central e Turquia, e projetos ambiciosos como o da Área de Livre-Comércio das Américas. Daí a pergunta: estes acordos regionais não podem representar uma lógica de fragmentação – uma expressão de forças centrífugas, eventualmente comprometedoras do multilateralismo da lógica de globalização, cuja expressão evidencia-se no sucesso da Rodada Uruguai?

(ii) Lógica de Aprofundamento versus Lógica de Alargamento:

Muitos governos encontram-se ainda, pois, diante de opções de adesão ou não a acordos regionais. Os que já são membros de alguns desses instrumentos, por sua vez, se veem submetidos a duas lógicas distintas: a de aprofundamento dos esquemas já existentes (deep integration) e a de alargamento do número de seus parceiros nesses esquemas (shallow integration).

As decisões, nesse sentido, devem ser tomadas tanto por blocos maiores quanto por menores. Assim, a União Europeia, enquanto aprofunda as regras existentes entre seus quinze membros atuais, examina novas adesões, sobretudo dos países do Leste Europeu, e contempla novos acordos de associação. Também os membros do Mercosul, ao mesmo tempo em que aumentam seu processo de integração, negociam acordos como o recentemente firmado com o Chile.

(iii) Regionalismo e Princípio de Subsidiariedade:

A proliferação de acordos regionais tem preocupado alguns países e autores como Bhagwati, da Columbia University, que veem nesses instrumentos uma forma de solapar os esforços multilaterais (lógica de fragmentação). Na preparação da Conferência de Singapura, países da Ásia e da Oceania têm igualmente expressado essa preocupação (Coreia, Austrália, Nova Zelândia, Índia, Paquistão entre outros).

De outro lado, os países-membros da União Europeia e do Mercosul lembram que o regionalismo pode e deve ser visto como processo complementar do sistema multilateral de comércio. Expressões como building blocks ou regionalismo aberto, embora não unanimemente aceitas ou definidas, têm sido usadas para expressar essa visão de regionalismo como fator positivo para o desenvolvimento do comércio internacional. Conceitualmente, estas expressões correspondem a uma aplicação, no plano internacional, do princípio da subsidiaridade, vale dizer, a articulação da pluralidade de comunidades – a de vocação universal, a OMC – e as de escopo regional, mediante o reconhecimento da dualidade de regimes jurídicos, que devem ser compatíveis e congruentes mas que não tendem, necessariamente, à convergência pela identidade. A razão de ser desta dualidade reside na ideia de que há matérias que, pela sua complexidade e sensibilidade política, podem ser melhor equacionadas num âmbito associativo menor, do que em escala universal – entre elas a deep integration do aprofundamento.

(iv) A criação do Comitê de Acordos Regionais de Comércio:

Pouco depois de concluída a Rodada Uruguai, o Secretariado da OMC preparou estudo[353] em que demonstrava as dificuldades encontradas, durante a vigência do GATT 1947, no exame da compatibilidade de acordos regionais com as regras multilaterais. Entre outros problemas, apontava o estudo para o fato de que tal exame se fazia de forma dispersa por meio de Grupos de Trabalho ad hoc. Para facilitar o trabalho do Secretariado, sugeriram os autores fosse constituído um Comitê que centralizasse as tarefas de exame de compatibilidade.

Por proposta do Canadá, a ideia passou a ser discutida pelos membros, tendo sido aprovada pelo Conselho Geral em dezembro de 1995. No debate havido, os países, preocupados com a questão do regionalismo, lograram fosse incluído no mandato do novo Comitê o exame das chamadas “implicações sistêmicas” do regionalismo para o multilateralismo.

Em operação desde o início de 1996, o Comitê de Acordos Regionais de Comércio tem realizado reuniões em que se alternam os exames de acordos notificados à OMC (como a ampliação da União Europeia e a criação da NAFTA), com a análise de consequências de acordos regionais para o sistema multilateral. O Mercosul deverá ser objeto de exame por parte do Comitê no próximo mês de setembro.

(v) O tema da revisão do Artigo XXIV:

Embora não tenha havido proposta concreta e específica nesse sentido, alguns países (em especial o Japão e a UE) têm demonstrado interesse em que a Conferência Ministerial proceda a revisão do Artigo XXIV do GATT que trata dos acordos regionais de comércio.

O estudo do Secretariado da OMC sobre regionalismo, a que já me referi, salientou as dificuldades de aplicação do Artigo XXIV ao longo de suas quase cinco décadas de existência. Seus conceitos, demasiado amplos, prestar-se-iam a interpretações variadas. Assim, por exemplo, conforme o parágrafo 2, um território aduaneiro é entendido como aquele em que “tarifas separadas e outros regulamentos de comércio são mantidos para uma parte substancial do comércio entre tal território e outros”. Segundo o parágrafo 5 (a) e (b) as tarifas e “outros regulamentos de comércio” de membros de acordos de livre-comércio ou de uniões aduaneiras não serão “no todo superiores ou mais restritivos do que os aplicáveis antes da formação” da área de livre-comércio ou da união aduaneira. Até hoje se discute o alcance e significado das expressões “parte substancial do comércio”, “regulamentos de comércio” e “no todo superiores ou mais restritivos”, que são standards jurídicos e, como tais, normas de conteúdo variável e não tipificação rígida de condutas.

É interessante observar que a discussão de blocos regionais ocorre na OMC que, em contraste com o GATT, tem ratione materiae uma competência mais ampla e que, portanto, disciplina outros aspectos do comércio internacional, além da redução de tarifas e de sua extensão generalizada por meio da cláusula da nação mais favorecida e do princípio do tratamento não discriminatório. Em outras palavras, a OMC, não sendo uma expressão plena de uma deep integration como muitos dos acordos regionais, é institucionalmente uma expressão que vai além da shallow integration da interdependência econômica. Daí, no plano conceitual, a relevância da dimensão do tema da compatibilidade do regionalismo com o multilateralismo econômico.

Outro ponto que cabe observar é que todo acordo econômico regional normalmente tem uma macrodimensão política. Basta lembrar que na raiz do Mercado Comum Europeu estava o objetivo de superar os antagonismos que, por duas vezes, neste século, deflagraram a guerra no coração da Europa, como basta recordar, e que agora o alargamento da UE para o Leste Europeu tem inequívoca dimensão política de segurança. Não seria fora de propósito também mencionar que os antecedentes do Mercosul residem nos acordos celebrados entre a Argentina e o Brasil, na segunda metade da década de 80, que tinham como objetivos políticos (i) no campo estratégico-militar, a redução do potencial de tensões entre os dois países, através de confidence building measures, especialmente na área nuclear e (ii) no campo dos valores, o auxílio mútuo, voltado para a consolidação da democracia e dos direitos humanos, depois do término de regimes militar-autoritários.

Faço este comentário para registrar que, se o sistema internacional se transformou e hoje se caracteriza por polaridades indefinidas, uma vez que os países não mais se dividem em blocos ideológicos Leste-Oeste, tendo igualmente diminuído os conflitos de concepção sobre a organização da ordem mundial que separavam, através da polaridade Norte-Sul, os países desenvolvidos e em desenvolvimento, isto não quer dizer que não existam vários e novos problemas políticos e de segurança, eventualmente administráveis por processos regionais de integração, que buscam a paz pelo comércio. Refiro-me especificamente à Ásia, região na qual as tensões locais aumentaram com o fim do guarda-chuva nuclear soviético, inerente à bipolaridade Leste-Oeste. Por isso aponto que esquemas como a ASEAN e a APEC tem, a meu ver, além da dimensão econômica, um componente de confidence building measures.

Estas dimensões políticas são também o pano de fundo desta discussão, ainda que ela não seja explicitada no âmbito da OMC.

(vi) Propostas para Singapura:

A delegação da Coreia junto à OMC apresentou dois non papers a respeito da questão de regionalismo.

No primeiro, expôs inicialmente a ideia de que os acordos regionais de comércio, ainda que não contrariem a “letra do GATT, contrariam seu espírito” (sic). Propôs que a Conferência Ministerial emita declaração política sobre regionalismo e a compatibilidade com a OMC e o desejo de fortalecer as regras que regem os acordos regionais. Propôs, também, uma série de medidas que aumentam o escrutínio exercido pela OMC sobre esses acordos, inclusive revisões bienais e notificações ex ante.

No segundo, propôs que:

- fossem identificados elementos do regionalismo que possam estar em conflito com o sistema multilateral de comércio, com ênfase em questões não tarifárias;

- fossem explorados meios de incorporar liberalizações regionais ao sistema multilateral;

- fosse revista a validade das atuais regras (artigo XXIV do GATT e Artigo V do Acordo de Serviços) e

- fossem os resultados desses trabalhos informados à segunda Conferência Ministerial da OMC.

IV

Outros temas

O tema do regionalismo em relação ao multilateralismo, no entanto, está longe de ser o mais importante ou controverso na preparação de Singapura.

No âmbito das discussões que estão sendo conduzidas pelo diretor-geral, muitas propostas, na forma de non papers, foram apresentadas. Por isso, parece-me importante, um relato, ainda que sucinto, dos temas em discussão, para atualizar a informação dos que não participam diretamente do processo negociador, como atores governamentais, mas que poderão ser afetados por seus resultados. Para a boa ordem da discussão começo por um tema, que será objeto, neste encontro, de exposição específica, mas que ainda assim sinto que merece uma referência rápida, em função das responsabilidades que tive como ministro das Relações Exteriores, por ocasião da Rio-92: meio ambiente.

(i) Meio ambiente:

O tema relativo às relações entre comércio e meio ambiente já se encontra integrado à agenda da OMC, inclusive por força dos conceitos consagrados na Rio-92, tendo o Comitê de Comércio e Meio Ambiente se reunido desde o ano passado. Seu relatório, em função da decisão tomada em Marrakesh, será apresentado diretamente à Conferência Ministerial.

Trata-se de tema fortemente influenciado pela agenda da opinião pública, em especial nos países desenvolvidos e que causa preocupações por parte de países que percebem riscos protecionistas por trás de iniciativas relativas a questões como ecorrotulagem, que podem traduzir-se em barreiras técnicas, impeditivas do acesso a mercados.

Uma das discussões em curso diz respeito à relação entre as medidas comerciais adotadas pelos chamados Multilateral Environmental Agreements – MEAS (por exemplo, a Convenção da Basileia sobre Resíduos Tóxicos) e o Artigo XX do GATT que permite a adoção de medidas necessárias para a proteção da vida e da saúde humana, animal ou vegetal e relativas à conservação de recursos naturais exauríveis, desde que estas sejam adotadas em conjunto com restrições para a produção ou consumo domésticos.

(ii) Investimentos:

O Acordo sobre Medidas de Investimentos Relativas ao Comércio (Acordo de TRIMs) prevê que, no ano 2000, seja considerada sua complementação por regras sobre investimentos e de política de concorrência.

Conceitualmente, a razão de ser deste dispositivo tem fundamento. Na interdependência instigada pela lógica da globalização, existe uma inequívoca correlação entre comércio e investimento, por força, inclusive, da presença, na economia mundial, de empresas multinacionais. Com efeito, 60% do total do comércio mundial resulta do intercâmbio entre companhias multinacionais, segundo dados recentes levantados pela UNCTAD, e a isto soma-se o impacto nas transações comerciais internacionais, provenientes das políticas de out sourcing e terceirização, que têm muito maior latitude geográfica de ação numa economia mundial que opera na lógica da globalização. Esta concentração de poder econômico, em escala mundial, por sua vez, coloca naturalmente, na agenda, os temas da concorrência leal, da oligopolização e do abuso de poder.

O debate vem se antecipando, no entanto, principalmente em razão da iniciativa da OCDE de negociar entre seus membros um Acordo Multilateral de Investimentos a ser aberto à assinatura de países não membros.

O Brasil, como país não membro da OCDE, tem expressado a dificuldade que teria para assinar instrumento de cuja negociação não está participando. Manifestou preferência, nesse sentido, por discussão de regras em foro mais amplo como a OMC e apoiou proposta apresentada em non paper do Canadá de que a ela se outorgue mandato em Singapura para análise da questão de investimentos no sistema multilateral de comércio.

De maneira geral, o tema tem encontrado receptividade da maior parte dos 120 membros da OMC que se expressaram sobre a questão. Opõem-se à negociação alguns países asiáticos (Índia, Paquistão, Bangladesh, Malásia, Indonésia), alguns africanos (Zimbábue, Tanzânia e Quênia) e um latino-americano (Cuba).

(iii) Política de concorrência:

Como observei, desde a Rodada Uruguai se discute a necessidade de regras relativas à concorrência para empresas internacionais. Trata-se da outra face do tema de investimento numa economia globalizada. O alcance dessas regras, no entanto, não parece claro nos debates já havidos, pois poderiam envolver questões antitruste, antidumping, propriedade industrial ou matérias antes conhecidas como “práticas empresariais restritivas”.

A União Europeia apresentou non paper sobre o tema em que propõe seja constituído Grupo de Trabalho com programa que compreenderia o exame:

- do comprometimento pelos membros de adotar regras nacionais de concorrência e estruturas para sua aplicação;

- da identificação de regras básicas de concorrência e propostas para sua adoção no plano internacional;

- do estabelecimento de cooperação entre autoridades incumbidas de regras sobre concorrência; e

- da identificação de elementos para solução de controvérsias na área de concorrência.

O objetivo final do Grupo de Trabalho seria o de explorar a factibilidade de integrar novo instrumento na OMC que trata de práticas comerciais anticompetitivas em dimensão internacional. O Brasil manifestou um interesse preliminar pela matéria, encarando-o como complementar ao do investimento.

A delegação do Japão, por seu turno, apresentou non paper em que dá ênfase à questão de dumping como forma de prática anticompetitiva que afeta negativamente o acesso a mercados e, portanto, o comércio. Propôs programa de trabalho composto de análise, identificação de áreas a serem objeto de regras e formas de assegurar o cumprimento destas.

(iv) Cláusula social:

Certamente o mais controvertido dos propostos para Singapura, o tema encontra clara oposição da maior parte dos países em desenvolvimento e mesmo de alguns desenvolvidos que, ainda que o aceitem, não reconhecem a OMC como foro apropriado para dele tratar. Esta é a posição adotada pelo Brasil.

O tema foi objeto de dois non papers, um por parte dos Estados Unidos e outro por parte da Noruega. O documento americano propõe basicamente que se crie Grupo de Trabalho para exame de padrões trabalhistas fundamentais (core-obligations), a saber, direito à livre associação, direito de organizar e reivindicar coletivamente, proibição de trabalho forçado, eliminação de formas exploratórias de trabalho infantil e não discriminação em empregos ou ocupação. Esclarece o non paper que estaria assim excluída a questão de diferenças salariais.

Em seu documento, a Noruega expressou o desejo de manter diálogo sobre meios para elevar os padrões trabalhistas em âmbito mundial e sobre como o comércio pode contribuir para esse fim. Deu ênfase ao fato de que a inclusão do tema na OMC contribuiria para se evitar medidas unilaterais que possam ser adotadas na matéria.

O tema da “cláusula social” é controvertido porque nele se mesclam preocupações com a “concorrência desleal”; respostas políticas à agenda da opinião pública ao problema muito mais complexo de desemprego estrutural nos países desenvolvidos, por força da lógica de uma economia globalizada; sensibilidades éticas em matéria de direitos humanos, hoje prevalescentes no campo dos valores em escala mundial, e fundamentados receios de que tudo isso se converta em novas formas de protecionismo, prejudiciais aos países em desenvolvimento.

(v) Revisão de regras do GATT:

A delegação de Hong Kong apresentou dois non papers em que expôs a necessidade de criação de Grupo de Trabalho na OMC que reveja a atualidade de regras constantes do GATT e em vigor há cinquenta anos. Entre as áreas que cita como merecedoras de revisão estariam as de regras de origem, comportamentos anticompetitivos, subsídios ou incentivos, requisitos de conteúdo nacional e regras de preferência.

(vi) Agricultura:

Em matéria de agricultura, embora não tenha havido distribuição de non papers, o desejo dos países componentes do Grupo de Cairns, tal como decidido em recente reunião realizada em Cartagena, é o de que se iniciem desde já trabalhos preparatórios para a “Continuação do Processo de Reforma” previsto no Artigo 20 do Acordo de Agricultura.

(vii) Maior liberalização:

A Austrália apresentou non paper em que propôs que a Conferência Ministerial de Singapura decida que negociações sobre maior liberalização de tarifas industriais tenham início no ano 2000, ou seja, ao mesmo tempo em que as previstas para agricultura e serviços, outorgando-se a órgãos existentes na OMC mandato para que iniciem, em 1997, o respectivo trabalho preparatório.

Por sua vez, o Canadá também apresentou non paper a respeito de maior liberalização em que mencionou setores específicos já objeto de redução a tarifa zero, entre certos países-membros, e de acordo com phaseout de cinco a dez anos (farmacêuticos, móveis, equipamento médico, papel, aço, equipamento agrícola, equipamento de construção, brinquedos, cerveja, certas bebidas alcóolicas).

A posição brasileira é a de que não estamos em condições nem dispostos a discutir qualquer antecipação do cronograma de maior liberalização comercial de tarifas de produtos industriais, acordado na Rodada Uruguai, pois necessitamos de tempo para consolidar o Plano Real, promover as reformas necessárias para reduzir o custo-Brasil e ampliar as condições de competitividade da economia do país.

(vii) Serviços:

A Austrália apresentou non paper em que propôs o início, desde 1997, da preparação da próxima rodada de negociações de serviços estabelecida para o ano 2000. O programa de trabalho preparatório incluiria elementos que especificou para diversos setores.

(ix) Compras governamentais – corrupção:

Os Estados Unidos apresentaram non paper em que propõem negociações de um “arranjo interino” sobre transparência, abertura e devido processo em práticas de compras governamentais. O “arranjo” seria aplicável a todos os membros da OMC em base não discriminatória e não trataria, num primeiro momento, de exigências de preferência atualmente em existência.

A Comunidade Europeia também circulou non paper sobre compras governamentais em que propõe processo paralelo de negociações que fortaleçam as disciplinas e aumentem o número de países que fazem parte do Acordo de Compras Governamentais.

Este tema combina as sensibilidades éticas generalizadas a respeito da corrupção, com considerações muito objetivas sobre a sua prática como uma barreira ao acesso a mercados. Não é preciso lembrar, por outro lado, que qualquer acordo deste tipo teria, para seus signatários, impacto nas normas que regem as licitações. O Brasil manifestou que não considera este tema um tema prioritário para a Conferência Ministerial de Singapura.

V

Conclusão

Como se verifica, existe um hiato relevante entre o que se discute usualmente no Brasil e o que está sendo discutido no plano internacional em matéria de política comercial, no âmbito da OMC. É importante superar este hiato, em primeiro lugar atualizando a informação. Foi o que tentei fazer nesta exposição, com o objetivo de instigar uma discussão no trabalho que a seguir se fará no âmbito dos Grupos Temáticos. Essa visa, democraticamente, através de participações dos atores sociais aqui presentes, à elaboração de subsídios para a preparação conclusiva da posição brasileira em Singapura.

Gostaria de dizer, ao concluir, que o Itamaraty e o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso têm muita consciência de que no sistema internacional, se é certo que a lógica da globalização aprofundou as interdependências não é menos verdadeiro que existem fronteiras e vínculos nacionais que estruturam as comunidades políticas. Por isso, as nações são e continuarão a ser, no mundo contemporâneo, instâncias indispensáveis de intermediação. Instâncias de intermediação interna das instituições políticas do estado com uma população que pressupõe um nós da cidadania. Este nós enseja o agir conjunto gerador do poder, necessário tanto para os compromissos e obrigações da vida democrática quanto para lidar com os requisitos funcionais da modernização e da modernidade. As nações são, igualmente, e por via de consequência, instâncias de intermediação externa. Esta parte de uma identidade própria, assinaladora de especificidades – da localização geográfica no mundo, da experiência histórica, do código da língua e da cultura, de níveis de desenvolvimento econômico, de recursos naturais, de estratificação social. É isto que, no pluralismo do mundo, diferencia as nações. Esta diferenciação configura interesses estratégicos e econômicos e visões que dão a perspectiva organizadora e a latitude da inserção internacional de um país. É justamente a identificação conjunta destes interesses, para Singapura, o que hoje nos reúne neste Encontro. Penso que, nesta tarefa, para repetir o que já disse em várias oportunidades, devemos sempre entoar a melodia da nossa especificidade, sem esquecer, no entanto, que ela deve estar em harmonia com o mundo, pois é circunscrito o espaço para as dissonâncias atonais.

40. REFLEXÕES SOBRE A OMC NOS 50 ANOS DO MULTILATERALISMO COMERCIAL (1998)[354]

I

O presente trabalho examina o impacto de um mundo em transformação no Direito Internacional. Seus termos de referência são mais precisamente o Direito Internacional Econômico e neste, especificamente, o significado da Organização Mundial do Comércio – OMC, no horizonte do cinquentenário do sistema multilateral do comércio, inaugurado em 1948 com o GATT. Apoia-se na minha experiência como representante do Brasil em Genebra – função que me permite, como professor, realçar a originalidade teórica e interesse prático dessa organização na dinâmica de funcionamento do sistema internacional contemporâneo.

À guisa de introdução, buscaria discutir a distinção entre o “velho” e o “novo” e analisar brevemente o que constitui Direito Internacional Público clássico, elaborado com a consolidação, na Europa, do Estado-moderno. A meu ver, este deriva da lógica de Paz de Westfália (1648) que afirmou a coexistência, no mundo, de Estados independentes. Caracteriza-se por normas de mútua abstenção que têm como função salvaguardar, através do recíproco reconhecimento no âmbito do sistema internacional, a plenitude das múltiplas soberanias. Daí, inter alia, o princípio da não intervenção criado em função das guerras religiosas entre católicos e protestantes, que levou precisamente à Paz de Westfália.

Essa visão do Direito Internacional Público significa, no plano interno, tutelar a unidade e a independência do poder estatal; assegurar a estatização da produção jurídica e fazer do Direito positivo – posto ou reconhecido pelo Estado – um instrumento de gestão da sociedade no espaço de um território determinado. Em síntese, significa estabelecer juridicamente uma fronteira que separa com nitidez o “interno” do “externo”.

A característica do “novo” Direito Internacional Público, que começa a surgir a partir do século XIX, como lembra Wolfgang Friedmann, é, em contraste, o gradual aparecimento de normas de mútua colaboração. Estas proveem das exigências de cooperação entre os Estados, as quais, por seu turno, constituem uma consequência da distância que começa a aflorar entre o pressuposto da plenitude irrestrita da “soberania jurídica” e as possibilidades mais circunscritas da “soberania operacional”.

São as realidades da interdependência dos Estados que levam à diluição das fronteiras e amainam a diferença entre o “interno” e o “externo” – sob o impacto psicológico e material da comunicação, do transporte, da indústria moderna e do comércio. Exemplos desses impactos foram as grandes obras públicas, na Europa, tais como canais e estradas de ferro; a criação da Comissão Internacional (1856) para supervisionar a navegação do Rio Danúbio; a criação da União Telegráfica Internacional em 1865 e da União Postal Internacional em 1874, ambas voltadas a administrar o aumento de correspondência internacional.

A propósito da interdependência e de seus fatores, acima mencionados, no século XIX, cabe ressaltar, evocando Raymond Aron para introduzir o tema desta exposição e as realidades contemporâneas, que as máquinas e a técnica não fazem a História, mas sem dúvida modificam as condições a partir das quais os homens a fazem. No período após a Segunda Guerra Mundial, houve significativa aceleração da inovação tecnológica com grande impacto na vida econômica. Em primeiro lugar, com a redução do custo dos transportes e das comunicações, as fronteiras deixaram de ser “barreiras naturais” e foi diminuindo a porcentagem da atividade econômica conduzida exclusivamente dentro de fronteiras nacionais e baseada, apenas quando necessário, na importação de matérias-primas. Em segundo lugar, os avanços em computação e na tecnologia da informação permitiram desagregar a produção e a oferta de bens e serviços em escala planetária, ensejando o outsourcing como uma prática econômica rotineira. Finalmente, o desenvolvimento da tecnologia digital e o aprimoramento das redes de comunicação tendem a criar, como aponta Renato Ruggiero, diretor-geral da OMC, a possibilidade de uma economia sem fronteiras em certos setores. A internet que assinala a inexistência de limites territoriais na transmissão de informação é um símbolo dessa possibilidade.

Como se lidou, historicamente, com estes dados técnicos aluvionalmente diluidores das fronteiras e que, em princípio, tendem a comprometer a plenitude das soberanias e delimitar a “soberania operacional”? Em outras palavras, como se tratou, no plano político e jurídico dessas novas realidades?

II

O período que se seguiu à Segunda Guerra Mundial, em função da destrutividade do conflito bélico e da avaliação de suas causas, ensejou uma ampliação do Direito Internacional de Cooperação, tal como previsto no artigo 55 da Carta das Nações Unidas. No campo econômico, cabe dar destaque à criação das instituições de Bretton Woods – o Fundo Monetário Internacional – FMI e o Banco Mundial que criaram uma moldura de cooperação que favoreceu a expansão dos fluxos de capital, dos financiamentos e dos investimentos.

No pós-guerra contemplava-se, além do FMI e do Banco Mundial, uma terceira entidade, a International Trade Organization (ITO). No entanto, não entrou em vigor a Carta de Havana em que se negociou a sua criação. Tinha esse instrumento, como objetivo, superar a autarquia e protecionismo que resultaram da crise de 1929 e que nos anos 30 tiveram impacto nas tensões políticas contribuindo assim para a eclosão da Segunda Guerra Mundial.

Esta moldura jurídica, composta das Nações Unidas e das instituições de Bretton Woods, voltada para a cooperação, inseriu-se num sistema internacional, politicamente caracterizado por polaridades definidas – Leste-Oeste, e nas suas brechas Norte-Sul. As polaridades definidas tiveram evidentes implicações no campo estratégico-militar – é o tema da dissuasão nuclear e do equilíbrio do terror. No campo dos valores, diferentes concepções do Leste, do Oeste e do Sul de como organizar a vida em sociedade instigaram a batalha ideológica. Tiveram também implicações no campo econômico pois a incidência da dimensão estratégico-militar e dos valores delimitou os modos de conceber e efetivar a gestão da economia, tanto no plano interno dos Estados quanto no plano de cooperação internacional.

Daí a presença na vida internacional não apenas de conflitos de interesses mas também de conflitos de concepção. Conflitos de concepção induziram à heterogeneidade axiológica das distintas visões a respeito de como promover interesses comuns através de normas de mútua colaboração. Estes conflitos se espelharam nas definições do Direito Internacional Econômico.

Na visão do Leste, ou seja, da URSS, o ator essencial na vida econômica era o Estado. Direito Econômico era assim o direito do planejamento estatal. No plano internacional, por isso mesmo, as normas de mútua colaboração refletiam comércio administrado entre Estados, através de metas quantitativas preestabelecidas. Era o que ocorria no COMECON.

Na visão do Sul, buscava-se a harmonização da ação do Estado com o funcionamento do mercado, com o objetivo de promover o desenvolvimento. Direito Econômico seria assim o conjunto de normas voltadas para estruturar a cooperação entre o governo e o setor privado, numa “economia mista”. No plano internacional essa visão correspondia a normas de mútua colaboração concebidas também para lidar com as desigualdades e com as “falhas do mercado”. Exemplos dessa visão foram os acordos intergovernamentais de produtos primários, tais como o relativo ao café, que tratavam dos termos de troca, da disciplina de oferta inclusive por meio do acionamento de quotas e da garantia de abastecimento para o consumo. Outros exemplos foram a criação da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento – CNUCED (conhecida por sua sigla em inglês: UNCTAD) e a “ideia-força” de um direito internacional de desenvolvimento. Entre os instrumentos deste direito cabe mencionar o regime do sistema geral de preferências, concebido para superar problemas de acesso a mercados por meio de um tratamento especial e diferenciado dado aos países em desenvolvimento. Cabe igualmente realçar a reivindicação de “negociações globais”, voltadas para a criação de uma “nova ordem econômica internacional”.

Nestas duas visões, e sobretudo na segunda, tinha-se uma percepção instrumental do mercado, apto a viabilizar fins políticos. Esta percepção era compatível com a soberania, incumbida da produção de normas e do Direito como instrumento de gestão da sociedade, e capaz, assim, de exercer uma política econômica.

Já na visão do Oeste, os atores básicos da vida econômica são as pessoas físicas e jurídicas atuantes no mercado. Este é concebido como tendo uma lógica própria, produtora de normas da qual o exemplo clássico é a lex mercatoria, origem do Direito Comercial, como ramo distinto do Direito Civil, e o exemplo contemporâneo é a nova lex mercatoria, ou seja, o droit des affaires. Nessa visão, na economia a soberania se exerce pelo consumidor e não pelo Estado, pois deveria existir uma autonomia do mercado em relação ao poder político. Seu principal paradigma no plano internacional foi o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT, subproduto da malograda ITO. Com o patrocínio expressivo dos EUA, o GATT criou uma moldura interestatal para a promoção do droit des affaires, por meio da expansão do mercado através do livre-comércio. Isto ocorreu por meio de sucessivas desgravações tarifárias, obtidas nas primeiras Rodadas de negociações multilaterais de comércio do GATT. Com a Rodada Tóquio, na década de 70, iniciaram-se tentativas de eliminar também barreiras não tarifárias, fruto da política econômica das soberanias nacionais. Assim, na Rodada Tóquio buscaram-se acordos sobre barreiras técnicas ao comércio, subsídios, standards técnicos, valoração aduaneira, licença de importação, antidumping, etc. A Rodada Tóquio não teve uma aceitação generalizada mas seletiva das partes-contratantes do GATT. A não abrangência e fragmentação do sistema realçado pela Rodada Tóquio deu ao GATT no final da década de 70 a característica de um direito internacional econômico à la carte, para utilizar a metáfora cunhada por Petersmann.

III

A queda do Muro de Berlim, o desaparecimento da URSS e o fim do conflito Leste-Oeste trouxeram uma mudança do paradigma de funcionamento do sistema internacional. Propiciaram a criação de novo quadro político, com impacto no Direito, pois com a transformação do paradigma, esses eventos levaram a um mundo de polaridades indefinidas. Este está sendo trabalhado, simultaneamente, pelas forças centrípetas de globalização e pelas forças centrífugas de fragmentação. Ambas operam em múltiplas instâncias e foros e abrangem o campo estratégico militar, o de valores e o econômico.

Uma das consequências da dessuetude de um sistema internacional de polaridades definidas é a diluição axiológica dos conflitos de concepção, que o caracterizava também no campo econômico. Daí a aceitação, mais ou menos generalizada, de que o que existe em matéria econômica, hoje, são conflitos de interesse, que basicamente giram em torno de uma avaliação do que a economia de um país está ou pode, no futuro, estar ganhando ou perdendo numa dada situação de mercado.

Em consequência, os Estados, no exercício de uma função regulatória, se percebem e atuam – com forte presença dos atores transnacionais – como instância de intermediação interna e externa destes conflitos de interesse. Essa intermediação tem, de Estado para Estado, características distintas que resultam da identidade própria, proveniente das especificidades dos países que evidentemente não desapareceram num mundo globalizado. Entre elas estão os dados da localização geográfica, a experiência histórica, o código da língua e da cultura, o nível de desenvolvimento econômico, a disponibilidade de recursos naturais, o grau de capacitação científica e tecnológica e os indicadores de estratificação social.

Neste contexto, o papel da “soberania operacional” num mundo interdependente está muito vinculado, quando da criação e aplicação de normas de mútua colaboração, ao processo diplomático de lidar com a diferença configuradora dos distintos interesses e consequentes visões que, no pluralismo do mundo, dão a perspectiva organizadora e a latitude da inserção internacional de um país.

Este novo macrocontexto permitiu a conclusão da Rodada Uruguai e a criação da OMC que, no plano internacional, consolidou uma visão “GATT Plus” do Direito Internacional Econômico, cuja abrangência erodiu, quase completamente, a incidência de outras visões alternativas. Para isso contribuiu decisivamente a percepção generalizada pós-Guerra Fria de que numa economia globalizada não há desenvolvimento possível em isolamento autárquico.

Abro um parêntese para observar que, no Brasil, isto foi ficando claro com a crise dos anos 80 que evidenciou o esgotamento do modelo de substituição de importações e trouxe na década de 90 uma reformulação da agenda nacional, que passou a contemplar a liberalização comercial. Neste contexto, a oferta de produtos estrangeiros no mercado nacional foi uma conjuntura que muito contribuiu para o sucesso do Plano Real. Com efeito, este grande plano de estabilização econômica superou as inoperâncias do tabelamento de planos anteriores – como, por exemplo, aquele vigente durante o Plano Cruzado – pois, quando o efeito redistributivo do fim do “imposto inflacionário” trouxe aumento do consumo, o abastecimento foi assegurado pelas importações. Este dado positivo, perante a opinião pública nacional sobre a liberalização comercial por ocasião do fecho das negociações da Rodada Uruguai, se via associado a uma reflexão substantiva do governo brasileiro, de prazo mais longo. Ao se inserir no mercado internacional, o Brasil – como pequeno global trader que não é um global player – nutre, à luz de sua experiência, receio do unilateralismo comercial dos grandes. Tem, por isso mesmo, interesse em normas garantidoras do acesso a mercados, objetivo que somente pode ser atingido com o fortalecimento de regras multilaterais de comércio.

O conjunto de fatores acima mencionados – a diluição dos conflitos de concepção; a inviabilidade do desenvolvimento em isolamento; a segurança do multilateralismo; novas oportunidades de acesso a mercados – explica, a meu ver, por que surgiu a OMC e como constitui a primeira organização internacional, de vocação universal, pós-Guerra Fria. É certo que deriva do GATT, mas foi muito além dele, tanto ratione materiae quanto ratione personae.

Ratione materiae pois, além de bens, a OMC trata de serviços, propriedade intelectual, medidas de investimento relacionadas ao comércio (TRIMS), agricultura, têxteis, etc. Por isso tem personalidade própria no âmbito do Direito Internacional Público, o que não era o caso do GATT. Exprime assim juridicamente uma interdependência aprofundada que, normativamente, vai muito além da medida da fronteira – a tarifa. Lida com as “barreiras não tarifárias” fruto das políticas econômicas das soberanias nacionais e busca responder num sistema regido por normas às inovações tecnológicas antes mencionadas, que corroem a distinção entre o “interno” e o “externo”. O professor John Jackson utiliza uma metáfora apropriada ao dizer que a OMC constitui um mecanismo de interface que permite a operação conjunta no plano mundial de computadores de tipos diferentes que são as economias nacionais.

Ratione personae, em contraste com o GATT, que era um “clube” que foi se ampliando, a OMC é uma organização com vocação de universalidade. Tem hoje 132 membros e estão em andamento cerca de 30 processos de acessão – entre eles o da China e o do Rússia. O interesse generalizado em aceder à OMC é uma demonstração da diluição dos conflitos de concepção e da abrangência da visão do Direito Internacional Econômico, chancelada pela Rodada Uruguai.

É interessante notar também que a OMC – como uma instituição e não uma simples relação contratual como foi o GATT – dispõe tanto de normas de comportamento, quanto de normas de organização. Estas conduzem juridicamente a convergência dos Estados para a promoção de interesses comuns. Além do mais, por força da noção de single undertaking, a OMC adquiriu a unidade de um ordenamento jurídico. Superou-se, deste modo, a fragmentação da Rodada Tóquio – o GATT à la carte, que exprimia também a presença e a vigência, no mundo de polaridades definidas, de modelos alternativos de cooperação econômica, provenientes dos conflitos de concepção.

As normas de comportamento e de organização da OMC são fundamentais para a efetividade do seu modelo jurídico de cooperação econômica posto que o mercado não opera no vazio, ou seja, não é um arranjo espontâneo. Requer a rule of law que tutela a “segurança das expectativas” e enseja o cálculo econômico racional e a difusão das informações através dos preços.

A OMC, como sistema multilateral regido por normas, tem por objetivo promover interesses comuns através da expansão da produção e comércio de bens e serviços. Considera-se esta expansão um bem público internacional, não só pelo benefício potencial que traz para a economia, como também pela relação positiva entre comércio e paz de que Kant falava em seu “Projeto de Paz Perpétua”. A propósito da relação entre paz e comércio, não foi por acaso que o desenvolvimento econômico ocorrido na Ásia só se tornou possível uma vez findas as guerras da Coreia e do Vietnam, que por sua vez estavam ligadas à lógica política de um mundo de polaridades definidas.

Uma característica essencial das normas da OMC é a de que para lidar com uma economia globalizada, diluidora de fronteiras, elas vão muito além da redução de tarifas. Para promover interesses comuns e administrar a interdependência, circunscrevem a competência discricionária das soberanias nacionais para conduzir políticas econômicas que antes eram consideradas domínio reservado dos estados. Assim, por exemplo, além de disciplinas harmonizadoras das políticas de defesa comercial, o acordo de TRIMS (trade-related investment measures) proíbe que seus membros exijam de investidores percentuais obrigatórios de componentes nacionais ou se comprometam a desempenho da exportação. Estas medidas, no caso do Brasil, eram parte constitutiva das políticas econômicas do modelo de substituição de importações do qual os contratos BEFIEX são um paradigma.

A OMC distingue-se das organizações de Bretton Woods – o FMI ou o Banco Mundial – que basicamente foram concebidas para administrar recursos além de terem funções regulatórias. Como apontou Peter Sutherland – o diretor-geral do GATT que levou a bom termo a Rodada Uruguai – o ativo da OMC não são os seus recursos mas as suas normas. Daí a importância da credibilidade erga omnes destas normas, sua aceitação e observância. Este tema é hoje dos mais significativos para a legitimação da OMC por conta das críticas ao processo de globalização, do seu potencial efeito marginalizante em relação aos países em desenvolvimento e do seu impacto sobre a taxa de emprego, vinculado aos requisitos de competitividade e a inovação tecnológica. Também na avaliação destes aspectos operam as forças centrífugas e a lógica da fragmentação desencadeadas na sequência do pós-Guerra Fria. Nesse contexto, cabe ressaltar que um dos ingredientes críticos do aprofundamento do processo de globalização administrado pela OMC passa por uma diplomacia da opinião pública, pois sem o apoio desta, em escala mundial, não haverá sustentabilidade política para a liberalização comercial.

O novo Direito Internacional Econômico da OMC requer, consequentemente, promoção das normas de mútua colaboração negociadas na Rodada Uruguai. Essa promoção no âmbito da organização encontra-se ligada às técnicas de administrar os riscos envolvidos num tratado internacional voltado para patrocinar a interdependência dos interesses comuns de suas partes contratantes. Estas técnicas são confidence building measures, cujo objetivo e função é manter a confiança mútua, ingrediente crítico para a sustentabilidade política da liberalização comercial acima mencionada.

Nesta exposição vou discutir três vertentes destas técnicas que permeiam o funcionamento da OMC e caracterizam a sua originalidade no cenário internacional: (i) o princípio da transparência, (ii) o sistema de solução de controvérsias e (iii) a natureza consensual do processo decisório que a diferencia das instituições de Bretton Woods.

IV

O princípio da transparência constitui uma “obrigação de comportamento” por parte de seus membros que estão sujeitos à obrigação geral de notificar. Trata-se de obrigação já reconhecida pelo GATT (art. X) que foi reforçada pela “Decisão sobre Procedimentos de Notificação” da Rodada Uruguai. Esse princípio fundamenta os exercícios periódicos de Revisão de Política Comercial (Trade Policy Review-TPR), aos quais se submetem todos os membros da OMC. Estes representam uma forma de diplomacia aberta. São uma extensão para o campo das políticas econômicas do princípio da publicidade dos tratados, proposto por Woodrow Wilson, e indicam a interação entre o “interno” e o “externo” diluidora da distinção entre ambos, que caracteriza o novo Direito Internacional Público Econômico.

O princípio da transparência contribui para uma maior “segurança das expectativas”. Exprime o que Kant chamou de “qualidade formal da publicidade como a fórmula transcendental do Direito público”, pois a transparência torna o público, tanto o comum quanto o visível, o que é um dos pressupostos da democracia, como ensina Bobbio. Esse ingrediente contribui para a democratização da ordem econômica internacional pelo que traz de domesticação do poder através da diminuição do “segredo”, que sempre facilita o unilateralismo da “razão de Estado”. Justifica-se economicamente, uma vez que as normas de mútua colaboração da OMC têm como lastro a racionalidade e a funcionalidade da reciprocidade dos interesses num mercado global. Esta racionalidade e funcionalidade só podem ser percebidas e julgadas se forem visíveis através da publicidade contemplada pelo princípio da transparência. Por este motivo, é uma indispensável confidence building measure, inerente à dinâmica do funcionamento da OMC.

V

O sistema de solução de controvérsias da OMC administra o conflito e a cooperação inerentes à vida no mercado. Este, por que não é uma ordem espontânea, mas construída, requer um enquadramento jurídico que é o produto da Rodada Uruguai e foi consolidado pelo princípio de single undertaking (empreendimento único). Este, por sua vez, foi globalmente negociado e concebido como um jogo com normas de fair play, compartilhadas por todos os membros. Normas comuns, no entanto, não levam necessariamente a interpretações compartilhadas em comum. Os estados diferem na sua análise do alcance e da aplicação de normas e buscam, quando lhe cabe proceder unilateralmente ao processo de qualificação jurídica dos fatos a conduzi-lo em função dos seus interesses específicos. O Entendimento sobre Solução de Controvérsia (Dispute Settlement Understanding) – que integra o single undertaking – é fundamental para o sucesso do sistema multilateral de comércio concebido pela OMC pois tem como função evitar o unilateralismo da interpretação e a “autoajuda” na aplicação de normas através de represálias e retaliações comerciais. É assim uma confidence building measure, baseada na contribuição que o Direito pode dar, para conter as tendências unilaterais das “razões de Estado” norteadas exclusivamente pelo poder.

O processo de solução de controvérsias da OMC é o resultado da codificação e desenvolvimento progressivo do sistema do GATT. É um two-track approach. Oferece ampla oportunidade para uma solução negociada a modo da “jurisprudência diplomática” do GATT. Na impossibilidade de uma solução negociada assegura a qualquer membro um caminho jurídico que é dado pela automaticidade do direito a um panel e do direito de um recurso do relatório de um panel ao Órgão de Apelação, cabendo observar que a nova regra do consenso invertido, tornou legalmente obrigatórias estes findings e recommendations. O cumprimento da decisão é monitorado multilateralmente pelos membros da OMC por meio da especialização funcional do seu Conselho Geral, que se reúne como Órgão de Solução de Controvérsias, para administrar o Entendimento de Solução de Controvérsias. O não cumprimento das decisões é sancionável pela suspensão de concessões tarifárias. Estas sanções são disciplinadas por normas e caracterizam-se como sanções típicas do Direito Internacional de Cooperação, pois representam a não participação do membro inadimplente nos benefícios de cooperação.

Como se verifica, o sistema de solução de controvérsias da OMC, enquanto confidence building measure, configura-se como uma “obrigação de resultado”, cuja função é tutelar a segurança e a previsibilidade do sistema multilateral de comércio.

O que tornou possível este original adensamento de juridicidade que equivale a uma “jurisdição obrigatória” no plano internacional é, a meu ver, a diluição dos conflitos de concepção, e a aceitação generalizada de que os contenciosos econômicos passíveis de solução no âmbito da OMC representam conflitos de interesse. Por este motivo, comportam um enquadramento no conceito de nullification and impairment of benefits do artigo XXIII do GATT, que foi a base da construção do sistema nas negociações da Rodada Uruguai. Daí a viabilidade política da efetiva instauração do tertius jurídico, independente das partes, que levou a um sistema de grande criatividade e sucesso no plano internacional que representa um exemplo da contribuição que pode dar o Direito Internacional Público Econômico à gestão de interdependência. Não hesito em afirmar que o sistema da OMC, num curto período, tem tido muito maior abrangência e efetividade do que a Corte Internacional de Justiça no sistema da ONU.

VI

O processo decisório da OMC é outra expressão de confidence building measures destinadas a manter a credibilidade erga omnes de suas normas, sobretudo pelo papel que desempenha na nomogênese jurídica.

Como são então criadas normas na OMC? A OMC e o seu secretariado não têm competência normativa autônoma para impor novas obrigações de política comercial. Nada tem a ver assim com o sistema da Comunidade Europeia, e com o papel da sua Comissão, pois a OMC é conduzida pelos seus membros. Por esta razão, a criação de normas da OMC é um produto de negociações abrangentes. É em função disso que a organização, além de ser o locus institucional para aplicação, administração e funcionamento do single-undertaking é também um foro de negociação. As negociações, por exemplo dos unfinished business da Rodada Uruguai, como a de telecomunicação ou de serviços financeiros concluídas em 1997, são o produto de entendimentos multilaterais a serem incorporados à OMC e incluídas na abrangência do “empreendimento único” em função da decisão coletiva dos membros. Estas negociações obedecem a prática do consenso que caracterizou o GATT e à qual a OMC conferiu preeminência jurídica formal pelo artigo IX:1 do Acordo de Marrakesh. Consenso é, pois, o ingrediente básico das normas de organização da OMC relativas ao processo decisório. Isto significa que, para fins de criação normativa, a efetiva “norma de reconhecimento” – para empregar a terminologia de Hart, do quid sit juris no quadro da OMC – é sua aceitação por todos os membros. A função do consenso, enquanto confidence building measure é a de reduzir o medo de ser vinculado por uma decisão não desejada, contribuindo desta forma para a segurança jurídica de todos os membros da OMC. O consenso, como efetiva a obrigação de comportamento, voltada para obter uma efetividade jurídica de resultados, faz da OMC, num sistema internacional hoje caracterizado pela preponderância dos EUA, uma das raras e importantes instâncias multipolares. Daí outro aspecto de sua originalidade no cenário mundial.

Explico-me, reiterando preliminarmente que o contexto político e econômico pós-Guerra Fria levou à diluição dos conflitos de concepção sobre como organizar a vida econômica. Isto significa que os temas em jogo nas negociações são percebidos como conflitos de interesse. Eles oferecem a possibilidade de, simultaneamente, barganhar interesses nacionais e arguir, no contexto das discussões, interesses gerais abrangentes e sistêmicos em função do que representam para todos como bem público internacional. A OMC como foro institucional para criação de normas abre a possibilidade de um processo que proporciona tanto barganha quanto argumentação.

A ideia de empreendimento único reforça tal interação entre barganha e argumentação. De fato, para se ter êxito na gestão do processo de globalização do comércio, todos os membros da OMC devem participar da criação e aplicação de normas. Isso exige o lastro do consenso. É por isso que, em contraste com o FMI e o Banco Mundial, não há voto ponderado na OMC. Aliás, dada a dinâmica da economia internacional, seria difícil estabelecer indicadores apropriados para mensurar o peso ponderado dos membros da OMC no mercado mundial, que varia em função dos setores envolvidos.

Na OMC, o estabelecimento do consenso é mais complexo do que era no GATT que tinha menos membros, uma jurisdição restrita ao comércio de bens manufaturados, e não era um “empreendimento único”.

Com efeito, dado o número de membros, a heterogeneidade de seus interesses e também em função do tema a ser discutido (comércio de bens manufaturados ou produtos agrícolas, tipos de serviços – financeiros, de telecomunicações, movimentos de pessoas físicas, propriedade intelectual, etc.), o processo de criação do consenso na OMC começa pela ação de coligações de geometria variável, que vão se expandindo até alcançar a universalidade dos membros.

Essas coligações não são rígidas nem preestabelecidas. Não há “alinhamentos automáticos” na OMC. Por isso, como observei, é um dos raros tabuleiros no cenário internacional contemporâneo no qual existe uma multiplicidade de atores com suficiente peso econômico para alcançar efetivo locus standi e participar assim do jogo diplomático multilateral, integrando essas coligações em função da variedade e especificidade dos seus interesses. Muitas e relevantes iniciativas têm origem no chamado QUAD – grupo composto dos Estados Unidos, União Europeia, Japão e Canadá, todos os quais com indiscutível peso no comércio internacional, mas com interesses parcialmente convergentes e parcialmente divergentes –, o que dá espaço para negociação dos interesses dos demais. Em temas agrícolas, qualquer coligação exige a participação do Grupo de Cairns, um agrupamento heterogêneo que inclui o Brasil e foi decisivo na Rodada Uruguai, indicando o potencial da geração de poder de ação conjunta na diplomacia multilateral. O grupo apresenta uma diversidade inovativa, pois inclui países desenvolvidos e em desenvolvimento engajados na liberalização comercial de produtos agrícolas. A Austrália e a Argentina são membros muito ativos. Em questões relativas ao comércio de têxteis – um tema que a OMC está gradualmente incorporando –, a participação de certos membros asiáticos, tais como Hong Kong e Paquistão, é indispensável. Os grupos regionais estão presentes na OMC. Não atuam, no entanto, como nas Nações Unidas, na busca de um mínimo denominador comum, que naquele foro é frequentemente a base do processo decisório que opera assim, tendo como critério um piso e não um teto. Na OMC, os membros buscam o máximo denominador comum, ou seja, um teto cujo limite é o próprio consenso. É de se notar que a formação de qualquer coligação relevante inclui normalmente países de mercado de grandes dimensões como o Brasil e a Índia.

Essas coligações de geometria variável tratam de temas tais como a velocidade e o ritmo da liberalização e a clivagem entre os temas novos e velhos. Essas coligações existem num contexto multilateral que articula a heterogeneidade de interesses e as assimetrias de poder entre membros da OMC com capacidade para levar adiante iniciativas para criação de normas. Em conjunto, essa heterogeneidade, que abre espaço para um sistema com características multipolares como enfatizei, oferece novas oportunidades e desafios para o processo decisório da OMC. São, por assim dizer, no momento não a democracia desejável mas a democracia possível no cenário mundial. O êxito da OMC, como democracia do possível, exige no entanto confiança que por sua vez envolve transparência e participação como ingredientes indispensáveis para o sucesso de uma diplomacia de cooperação econômica.

Para arrematar esta análise do papel do consenso, na diplomacia de cooperação econômica da OMC, concluiria recorrendo às categorias de saída, voz e lealdade, tais como formuladas e desenvolvidas por Albert O. Hirschman para discutir como instituições respondem ao desafio da mudança. Saída expressa, metaforicamente, o potencial dos mecanismos de mercado para escolher entre alternativas de que são exemplos a fuga dos consumidores de um produto para outro; a mudança de emprego de uma empresa para outra; a troca de partidos – todas maneiras de expressar insatisfação e descontentamento, quando a hipótese de retirada de uma instituição é viável. Não é num mundo globalizado o caso da OMC. Voz representa o papel que desempenham os mecanismos de articulação política na promoção de pontos de vista relativos à mudança e ajuste dentro da instituição. Finalmente, lealdade dependendo em grande parte de sua intensidade, determina a extensão da voz e estabelece os limites da saída. A lealdade em relação à OMC, trazida por um “empreendimento único” consensual negociado durante a Rodada Uruguai, contribui para excluir a possibilidade de saída e amplia a voz, mas condiciona seu funcionamento à reciprocidade de interesses abrangentes de todos na continuidade do trabalho da OMC. É por isso que a regra do consenso tem sido usada com prudência e sem bloqueios obstrucionistas pelos membros.

Explico-me através de uma comparação: em outros organismos internacionais, tais como o Conselho de Segurança das Nações Unidas ou a Conferência do Desarmamento, que trata de temas de segurança e cujo limite é a paz ou a guerra, o recurso obstrucionista ao veto é considerado legítimo e ocorre com frequência porque, teoricamente, a sobrevivência do Estado como unidade independente pode estar em jogo. A OMC, como uma expressão de direito internacional de cooperação no campo econômico e um foro de negociação de interesse geral, não opera sob a mesma presunção. Sua premissa é operar dentro e não fora do sistema. O consenso é a contrapartida dessa premissa na OMC, como foro negociador de um direito internacional de cooperação. Essa é a razão pela qual as normas da OMC não podem ser impostas por meio de um pactum subjectionis. Todos os membros da OMC criam e estabelecem regras por meio de um pactum societatis que assegura uma efetiva dimensão de aceitação generalizada.

Essas regras são, para citar Grócio, uma mistura de do ut des, facio ut facias, facio ut des de “barganha” por “interesses nacionais” com a “argumentação” relativa à comunionem adferunt, da promoção de interesse comum através de normas de cooperação mútua.

VII

Em síntese, diria, para concluir esta análise sobre as confidence building measures examinadas – o princípio da transparência, o sistema de solução de controvérsias e o consenso como base do processo decisório – que elas confirmam, para recorrer à “lição dos clássicos” – uma leitura grociana da OMC. Esta é compartilhada pelos seus membros, que não operam na organização com base numa leitura maquiavélico-hobbesiana da vida econômica internacional. Existe conflito, mas dentro de uma moldura de cooperação que abre espaço para a sociabilidade da promoção de interesses comuns através de normas de mútua colaboração. Daí uma interação organizada e não anárquica dos setores da economia mundial regidos pelas disciplinas da OMC. Esta interação tem como pressuposto a ideia de que o jogo no mercado não é de soma-zero, sendo ao mesmo tempo, como aponta Simmel – e para concluir numa nota realista e sem ingenuidade –, uma guerra de todos a favor de todos e de todos contra todos.

41. PERSPECTIVAS DA ARGENTINA: FELIX PEÑA (2004)[355]

Momentos y Perspectivas – La Argentina en el mundo y en América Latina reúne, de forma contextualizada, os textos de análises e reflexões elaborados por Felix Peña no correr de mais de três décadas. Os seus temas recorrentes, presentes neste importante livro, têm sido: (i) o da aliança estratégica entre a Argentina e o Brasil; (ii) o da integração entre os nossos dois países trabalhada com a consciência de que os fatores políticos e culturais têm um papel de grande relevância para viabilizar a racionalidade econômica; (iii) o entendimento de que a parceria argentino-brasileira precisa sempre ter em mente, de forma construtiva, os contextos de vizinhança e regional, ou seja, a América do Sul e a América Latina e finalmente (iv) o critério analítico de uma sempre atualizada avaliação da dinâmica do funcionamento do sistema internacional, dentro do qual se movem as ações da política externa da Argentina e do Brasil.

Os temas de Felix Peña têm um objetivo que os permeia. Este objetivo é o de uma participação real e não formal da Argentina no sistema internacional, com vistas a influir nas normas e pautas que condicionam a sua inserção no mundo. Este objetivo de participação responde a um conjunto de valores que são os vetores axiológicos da ação e da reflexão de Felix Peña. São eles: a consolidação da democracia; a transformação produtiva do desenvolvimento; a coesão social impregnada pelo dever-ser da justiça; a competitividade sistêmica; e a afirmação de uma identidade nacional no marco do regional.

Momentos y perspectivas: la Argentina en el mundo y en América Latina é um livro revelador das características do intelectual e homem público que definem a identidade de Felix Peña não apenas na Argentina, mas no cenário latino-americano: a vocação do diálogo e o empenho em buscar caminhos e não fechar portas no trato dos desafios da cooperação e no seu aprofundamento através da integração. Esta vocação e este empenho, que o tornaram uma personalidade conhecida e respeitada na nossa região, expressam-se por meio de um método de aproximações sucessivas na maneira pela qual Felix Peña versa os seus temas recorrentes. É este método, na discussão dos temas, que explica a lógica e a coerência do livro, organizado em torno da dicotomia momentos/perspectivas.

A perspectiva, como lembra Ortega y Gasset, não distorce mas organiza a realidade. A perspectiva de Felix Peña é a da Argentina no mundo e na América Latina, estruturada a partir de um ponto de vista sobre o funcionamento da realidade internacional. Este ponto de vista, explicitado no capítulo II, é o de que o interesse nacional da Argentina era e é o de transitar, em matéria de política externa, dos objetivos à autopreservação para os de autoexpansão. Esta inflexão é a base para alterar, de maneira substantiva e de forma cooperativa, a inserção internacional da Argentina, na leitura de Felix Peña. Estes objetivos de autoexpansão articulados em 1970 pelo autor, antecipam uma nova visão do papel e do lugar do Brasil na política exterior Argentina, como, aliás, está documentado no recente livro de Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian sobre a matéria (El lugar de Brasil en la politica exterior argentina, Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2003).

Foi justamente uma visão compartilhada da recíproca importância de uma efetiva convergência cooperativa Brasil/Argentina o que nos levou – a Felix e a mim – à nossa primeira empreitada conjunta: o livro de 1973, publicado em espanhol em Buenos Aires e em português em São Paulo, intitulado Argentina e Brasil no sistema de relações internacionais.

Esta perspectiva organizadora tem o seu complemento no outro par da dicotomia: os momentos. Estes derivam das mudanças de conjuntura e da consequente necessidade de ajustar os meios aos fins, ou seja, através do mencionado método de aproximações sucessivas, discutir e propor os instrumentos técnicos apropriados para levar adiante a cooperação e a convergência.

O livro de Felix Peña ecoa nas suas entrelinhas como ele diz, a presença de certos Mestres e a memória de suas lições: Alejandro Burge, com seus trabalhos sobre a união sul-americana; Federico Pinedo e a sua iniciativa de um Tratado de União Aduaneira, Argentina e Brasil de 1941; Raúl Prebisch com sua imaginativa liderança intelectual e inesgotável capacidade de iniciativas, exercida a partir do CEPAL; Arturo Frondizi que como presidente da Argentina impulsionou a aliança com o Brasil, da qual um grande marco é o Pacto de Uruguaiana de 1961. Outra óbvia presença é a de Jean Monnet, o grande estadista da construção da Europa comunitária, cujas Memórias Felix Peña leu em profundidade e com muito proveito heurístico.

A postura de Felix Peña está explicitamente em sintonia com o que Albert O. Hirschman chama a paixão pelo possível. Une a capacidade de sonhar com uma apreciação do que as realidades permitem lograr. O seu juízo, nos diversos momentos em que o livro se estrutura, extrai das particularidades das conjunturas o seu sentido geral para a perspectiva que o impulsiona a escrever e agir. Leva em conta que: el mundo que nos rodea es inhóspito para solitarios y duro con los países que cometen errores de apreciación sobre lo que necesitan obtener en el plano internacional, y sobre su valor real para el resto de los países, en particular, los que concentran mayor poder político y económico (p. 11).

O livro se divide em seis seções. Cada uma delas tem uma introdução que contextualiza os elementos caracterizadores da época em que os textos foram elaborados.

A primeira seção – “Momentos de transição” – reúne trabalhos elaborados entre 1968 e 1981. Trata da inserção internacional da Argentina, examina a relação com o Brasil e com a América Latina e avalia os dados básicos do funcionamento do sistema internacional.

A segunda seção – “Momentos de renovação” – reúne estudos escritos entre 1974 e 1988. Trata, em profundidade, do reposicionamento metodológico e conceitual dos problemas de integração na América Latina.

A terceira seção – “Momentos fundacionais” – diz respeito ao que escreveu no período 1991-1992 sobre a criação do Mercosul no contexto do fim da Guerra Fria.

A quarta seção – “Momentos de avaliação” – reúne o que pensou e propôs entre 1996 e 2001. Cuida das crises financeiras e do seu impacto na dinâmica do funcionamento do Mercosul.

A quinta seção – “Momentos de abertura ao mundo” – apresenta trabalhos elaborados entre 2000 e 2002. São estudos sobre o multilateralismo e o regionalismo econômico no contexto dos desafios presentes nas negociações comerciais em curso (OMC, Mercosul-UE, ALCA).

A sexta e última seção – “Momentos de reflexão prospectiva” – reúne textos de 2002-2003. Tratam da aliança argentino-brasileira nos dias atuais, do Mercosul e de seu futuro e da inserção internacional da Argentina depois da sua crise dos anos 2001-2002.

Os capítulos de Momentos y Perspectivas são variações, no sentido musical, de alta qualidade dos temas recorrentes de Felix Peña: a política externa da Argentina; a relação Argentina-Brasil; as negociações econômicas comerciais e os temas, as teorias, os desafios e os instrumentos técnicos da integração. Realço que, na minha avaliação, ninguém pensou e viveu com a profundidade e a intensidade de Felix Peña os temas da integração latino-americana. Neste sentido, Felix não é apenas um primus inter pares. É hors concours. É hors concours pois o seu livro documenta e dá ao leitor a oportunidade de conhecer de forma circunstanciada, como Felix Peña parou para superiormente pensar no correr de mais de três décadas, a sua experiência. Experiência vem do latim experiri – ensaiar, testar, pôr à prova. O ato de experienciar envolve tanto a experiência de quem conhece quanto aquilo que se põe como experienciado. No caso de Felix Peña este livro ilumina a experiência de alguém que, como analista e protagonista, testou conceitos e categorias numa vivência direta com o mundo e a nossa realidade sul-americana e soube enfrentar, sem desanimar, os desafios e dificuldades da cooperação e da convergência.

42. EMPRESAS TRANSNACIONAIS: LUIZ OLAVO BAPTISTA (1987)[356]

No exame do sistema internacional é útil, para efeitos analíticos, distinguir três significativos campos. O primeiro é o estratégico-militar caracterizado pelos riscos da guerra e os anseios de paz que permeiam a vida dos povos e das nações. O segundo é os valores, assinalado pelos conflitos ou convergências quanto às formas de conceber a vida em sociedade. O terceiro é o econômico. O campo econômico diz respeito à transferência internacional de recursos, na ampla acepção de financiamentos, juros, investimentos diretos, tecnologia, produtos e serviços. É o que Rosecrance, em livro recente, chama de mundo do comércio, salientando tratar-se de um mundo que cresceu de importância para o sistema internacional desde a Segunda Grande Guerra[357].

O mundo do comércio vem se expandindo em virtude do processo de internacionalização das economias nacionais. Para este processo sem dúvida contribuíram os desenvolvimentos técnicos que reduziram o tempo e o custo dos transportes e das comunicações, e dessa maneira, diminuíram o que antes eram barreiras naturais aos fluxos da transferência internacional de recursos. Um excelente exemplo do impacto destes desenvolvimentos se encontra nas transferências eletrônicas de fundos, cujos aspectos jurídicos o professor Luiz Olavo Baptista examinou recentemente na sua importante tese de livre-docência[358].

O impacto dos desenvolvimentos técnico-científicos para a redução das barreiras à transferência de recursos foi considerável, pois estes desenvolvimentos não enfrentam, como observa John H. Jackson, a resistência de Estados que, através de instituições como o FMI e o GATT já tinham criado, no segundo pós-guerra, uma moldura interestatal para estimular a expansão de um mercado mundial[359].

Uma das características do mercado mundial de nossos dias é o de resultar ele do esforço de abertura do espaço interestatal a uma circulação bastante livre dos recursos, como produtos serviços, tecnologia, investimentos, fluxos financeiros, através de um processo que, vem sendo conduzido não apenas pela ação direta ou indireta dos Estados, mas também por obra de atores privados. Um exemplo, entre muitos, disso que foi apontado são as joint ventures, as associações entre empresas privadas e entre empresas privadas e Estados – assunto que o professor Luiz Olavo Baptista examinou na sua tese de doutorado, defendida e apresentada na Universidade de Paris em 1981, e retomou no livro escrito em parceria com Pascal Durand-Berthez, que com o título La Associations d’Entreprises (joint-ventures) dans le Commerce International, foi publicado em Paris no ano passado[360].

Um dos dados fundamentais, configuradores do mundo do comércio resultante da abertura do espaço interestatal e uma circulação bastante livre de recursos, é o de ter estimulado uma estruturação cada vez maior de poderes econômicos privados no âmbito do mercado mundial através da empresa transnacional.

Empresa Transnacional e Direito é precisamente o tema deste novo livro do professor Luiz Olavo Baptista. Não é fácil o tema por ele escolhido, com a sua costumeira capacidade de identificar, nas suas pesquisas e investigações, o que é relevante e significativo.

A empresa transnacional, porque detém o poder de controle de investimentos em diversos sistemas econômicos nacionais, através dos quais organiza e explora a produção de bens e serviços para a venda nos respectivos mercados internos e nos mercados de outros países, é uma unidade econômica que tem como nota o professor Luiz Olavo Baptista, a capacidade de alocar recursos em escala mundial. Por essa razão, o que ela almeja é liberdade para operar transnacionalmente, o que juridicamente se traduz na aspiração do reconhecimento da legitimidade, e da legalidade, de um direito não estatal. É o que alguns autores chamam de uma nova lex mercatoria, elaborada pela prática das próprias empresas transnacionais, que buscam reger boa parte de suas relações sem interferência de lei interna ou de lei internacional, pelo jogo da autonomia da vontade, através de contratos e da arbitragem.

A existência de uma pletora de normas deste tipo vem levando a esforços de codificação destas práticas. Uma parte importante destes esforços, a exemplo dos códigos deontológicos das profissões liberais ou de conduta em certos ramos de atividade – como mercados de capitais e seguros –, se caracteriza pela ideia de autocontrole por meio da estandartização de regras que são indispensáveis para o exercício contínuo de atividades profissionais. Neste sentido, códigos de conduta para a ação das empresas transnacionais, privadamente elaborados, têm através da “normalização” uma função interna de disciplina e uma função externa de promoção de suas atividades. É exatamente a recepção, pelos direitos estatais e pelo Direito Internacional Público, desta nova lex mercatória, o que buscam as empresas transnacionais quando reivindicam clima favorável para o investimento, o que se traduz em expressões que se encontram nas legislações internas e internacionais, do tipo fair treatment, eficiência, igualdade, reciprocidade etc.[361]

Os Estados, cientes da importância das empresas transnacionais para a vida econômica, querem atraí-las, mas conscientes de seu poderio, buscam domesticá-lo, entendendo que a contrapartida do acesso aos mercados e aos espaços econômicos dos Estados é a subordinação das empresas transnacionais aos objetivos econômicos e aos valores culturais e sociais dos países nos quais operam. Por isso através de normas de ordem pública, buscam afirmar a sua soberania estabelecendo restrições à liberdade de operar das empresas transnacionais – p. ex., impondo limites à remessa de lucros, de royalties ou fazendo exigências em matéria de transferência de tecnologia. Daí a relação de amor/ódio entre empresas transnacionais e governos, que o professor Luiz Olavo Baptista examina no seu livro.

De fato, como os Estados têm interesses econômicos distintos e divergências no campo dos valores, sobre as maneiras de organizar internamente as suas economias, e também sobre as modalidades de sua sincronização, com o mercado mundial, são discrepantes as legislações nacionais em matéria da latitude que oferece à recepção da lex mercatória. Os países subdesenvolvidos, p. ex., receptores de investimentos das empresas transnacionais, cuja perspectiva, com muita objetividade; permeia o livro do professor Luiz Olavo Baptista, insistem, quando examinam o assunto, no plano interno e internacional, nas suas especificidades. Isto se traduz em expressões como equidade; tratamento especial e diferenciado; respeito pelas leis, regulamentos e práticas do país receptor do investimento; soberania permanente sobre recursos naturais – termos que buscam estabelecer uma “obrigação de comportamento” para as empresas transnacionais e que, neste sentido, correspondem simetricamente, nas discussões, às garantias de segurança do investimentos que são as “obrigações de comportamento” que as empresas transnacionais almejam obter dos Estados nos quais operam[362].

Conforme se verifica, existe uma multiplicidade de procedências normativas de distintas hierarquias e de diferentes graus de efetividade que regem a vida da empresa transnacional: algumas resultam de nova lex mercatoria outras são de direito público interno. A heterogeneidade e a variedade destas normas levaram à tese de que, para justo e eficiente funcionamento das empresas transnacionais no mercado mundial, seria importante uma coordenação interestatal que através de normas de direito internacional público, promovesse uma regulamentação internacional da empresa transnacional. Esta regulamentação tem sido uma quimera ou vem levando a uma política de avestruz nos processos de integração econômica internacional – como expõe e demonstra, nas Partes I e II do seu livro, o professor Luiz Olavo Baptista. Daí, no plano prático, as dificuldades de identificar, com clareza, as normas que regem a conduta das empresas transnacionais.

Isto se evidencia no penoso processo de negociação intergovernamental de um Código de Conduta das Empresas Transnacionais, ora em curso no âmbito das Nações Unidas.

O código que visa elaborar normas – concebidas como obrigações de comportamento – que teriam como destinatários tanto os Estados, quanto as empresas transnacionais, através de um equilíbrio entre a segurança e a liberdade dos investimentos de um lado, e a sua domesticação aos interesses nacionais dos países em que operam, de outro, vem esbarrando, inter alia, no problema de referência ou não ao Direito Internacional Público. Uma parte das dificuldades nesta matéria reside nas ambiguidades e incertezas a respeito de quais são, efetivamente, no momento atual, as normas de direito internacional público contemporâneo aplicáveis neste caso[363].

É neste contexto que o professor Luiz Olavo Baptista, com muita criatividade, se vale do Direito Internacional Privado e dá sua metodologia para lidar com o problema do relacionamento entre a Empresa Transnacional e o Direito. Sem dúvida, trata-se de uma abordagem válida, pois tendo o Direito Internacional Privado como objeto e o conflito de normas, as suas categorias comportam aplicação para uma situação em que uma multiplicidade heterogênea de procedências normativas sempre coloca o problema da lei aplicável no espaço interestatal à ação da empresa transnacional que opera em diversos sistemas econômicos nacionais, tendo como horizonte permanente o mercado mundial. É assim que ele se vale do procedimento da qualificação para aproximar a empresa transnacional do conceito jurídico de grupo de sociedades; é assim também que ele discute a atribuição de nacionalidade às pessoas jurídicas de que se revestem as empresas transnacionais, examinando quando se pode assegurar unidade de tratamento jurídico ou quando se deve aplicar a técnica de dépeçage. O regime e responsabilidade aplicável em relação aos componentes da empresa transnacional – acionistas, corpo diretivo, trabalhadores, consumidores, fornecedores –; a jurisdição; a aplicação extraterritorial de leis internas dos Estados, como a legislação antitruste dos EUA –; são outros tantos assuntos que ele examina, em particular na Parte III de sua monografia.

Entende, no entanto, o professor Luiz Olavo Baptista, que as tentativas do Direito Internacional Privado de alcançar a empresa transnacional ainda que úteis e válidas, assemelham-se aos voos do peixe-voador, são falhas porque não escapam do mar, não alcançando efetivamente a atmosfera na qual elas se movimentam.

Talvez uma das razões teóricas para as influências do Direito Internacional Privado, assim como de outras disciplinas jurídicas, para lidar apropriadamente com o problema do relacionamento entre o Direito e a empresa transnacional, resida na persistência de uma concepção estrutural formal do Direito, na qual prevalece a aparência, e só por exceção é que se admite o disregard of legal entity. Como a empresa transnacional tem como nota característica a capacidade de alocar recursos em escala mundial, entendendo esta capacidade como a sua função e para isso valendo-se de diversas aparências, imagino que só o desenvolvimento de uma concepção funcionalista do Direito, da maneira como vem sendo proposta por Bobbio[364], é que poderia lidar com o assunto.

Com efeito, uma teoria do Direito atenta para as diversas funções que o Direito deve desempenhar numa sociedade – por exemplo, as funções de repressão, de promoção, de conservação, de inovação – deverá permitir a elaboração de categorias jurídicas apropriadas para lidar com a empresa transnacional, que instrumentaliza os institutos jurídicos estruturais-formais para cumprir a sua função, criando dessa maneira os problemas colocados com tanta propriedade pelo professor Luiz Olavo Baptista. A elaboração destas categorias através de uma renovação da Teoria Geral do Direito exige, no entanto, preliminarmente, a identificação do seu porquê e de sua necessidade. Daí a importância teórica da contribuição do professor Luiz Olavo Baptista neste livro, que tem o mérito adicional de ser, pela clareza e originalidade com a qual aborda os assuntos nele versados, uma excelente introdução, inclusive para efeitos práticos e didáticos, dos problemas jurídicos que a empresa transnacional suscita.

43. O SIGNIFICADO DA RIO-92 E OS DESAFIOS DA RIO+20 (2002)[365]

I

A temática da minha exposição é complexa e multifacetada. Vou organizá-la, propondo, inicialmente, os seus contornos, levando em conta três experiências pessoais. Estas são distintas, porém complementares, posto que dizem respeito à condução e à preparação de negociações no campo do meio ambiente.

A primeira experiência provém das responsabilidades que tive como ministro das Relações Exteriores do Brasil em 1992 e, como tal, a de ter sido o vice-presidente ex officio da Rio-92. A segunda, a de ter sido, em 2002, também como ministro das Relações Exteriores do Brasil, um partícipe do processo da Rio+10 realizada em Johanesburgo e, como tal, da delegação de um país que, tendo sediado a Rio-92, passou no Rio de Janeiro a “tocha” simbólica do legado do Rio para a África do Sul em 25 de julho de 2002.

Estas duas experiências foram reveladoras dos desafios da atividade diplomática empenhada na cooperação internacional – empenho que envolve captar interesses comuns e compartilháveis dos Estados e administrar as desigualdades do poder prevalecentes na vida mundial. Na Rio-92 e na Rio+10, os desafios deste empenho transitaram pelas dificuldades inerentes às negociações da agenda ambiental. Esta é representativa de um tema global que envolve uma cooperação intergovernamental complexa, que passa por problemas de governança no âmbito do qual se imbricam, de um lado, o “interno” dos países, com suas visões, interesses, sensibilidades e, de outro, o imperativo da presença, para falar com Kant, de uma operativa razão abrangente da humanidade. Com efeito, o meio ambiente, sob a égide do conceito do desenvolvimento sustentável consagrado na Rio-92, é como a paz, e talvez mais inequivocamente do que ela, indivisível. Afeta a todos. Basta evocar o tema das mudanças climáticas. Por isso o desenvolvimento sustentável não é equacionável no âmbito territorial das soberanias. No entanto, se é difícil fazer um argumento contrário aos méritos do desenvolvimento sustentável os incentivos para pô-lo em prática esbarram na tendência generalizada de levar em conta as rotinas e necessidades políticas de curto prazo dos países, deixando num segundo plano a urgência de um policy-dividend de longo prazo, frequentemente intergeracional, como aponta o High-Level Panel on Global Sustentability do secretário-geral da ONU, Resilient People, Resilient Planet: A Future Worth Choosing[366].

Estas dificuldades político-diplomáticas de natureza geral, no meu caso, tiveram especificidades distintas na Rio-92 e na Rio+10. Na Rio-92 colocavam-se as responsabilidades próprias de um país-sede empenhado no sucesso da primeira grande conferência da ONU sobre temas globais realizada na década de 1990. Tratava-se, na verdade de, ao mesmo tempo, tornar presentes as perspectivas brasileiras e de desempenhar, na condição de vice-presidente ex officio da Conferência, o papel de um tertius voltado para reconciliar posições e alcançar um terreno comum de entendimento entre as delegações sobre os assuntos pendentes de encaminhamento. Em outras palavras, para valer-me, por analogia, de uma formulação de Georges Scelle, cabia um dedoublement fonctionnel, simultaneamente atento à perspectiva brasileira e a uma visão geral preocupada com um substantivo encaminhamento de temas globais do interesse da comunidade internacional como um todo. É neste contexto que vou discutir o significado da Rio-92.

Já na Rio+10, realizada em Johanesburgo em 2002, da qual o Brasil participou ativamente, a nossa perspectiva foi a de nos dedicarmos à manutenção e ao aprofundamento do legado da Rio-92 e de, nesse processo – porém sem as responsabilidades diplomáticas inerentes a um país-sede do evento –, trazer a contribuição da perspectiva brasileira no trato da agenda. Refiro-me, neste sentido, em especial no campo das mudanças climáticas, à implementação do Protocolo de Quioto de 1997, voltado para metas obrigatórias de redução nas emissões de gases-estufa e o papel das energias renováveis na matriz energética mundial e igualmente às preocupações com a perda da biodiversidade.

A terceira experiência é de outra natureza. Provém das minhas atividades como presidente da FAPESP – a grande agência paulista de apoio à pesquisa – que aprofundou a minha percepção do papel da cultura científica como uma variável crítica da possibilidade das sociedades exercerem um papel de controle sobre o seu destino. Como é sabido, a ampliação do domínio do conhecimento é indispensável para viabilizar o desenvolvimento sustentável – é o caso das aspirações do processo de transição para uma economia de baixo carbono, um dos itens da agenda da Rio+20 – e porque os dados da pesquisa de qualidade são uma exigência do processo de negociações tecnicamente complexas como foram as da Rio-92, da Rio+10 e serão as da Rio+20.

O zero draft preparado pelo Bureau da ONU, divulgado em 10 de janeiro de 2012, submetido aos Estados-membros e outros stake-holders que estarão presentes na Rio+20 afirma, no seu parágrafo 53: We call for the scientific-basis for decision-making to be strengthened across the system and recognize that the interface between science and policy-making should be enhanced.

Recordo que o inequívoco marco inicial da interface entre ciência e processo decisório nas negociações do meio ambiente e, portanto, da influência da comunidade científica neste processo remonta à Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio de 1985 e ao Protocolo de Montreal sobre substâncias que destroem a Camada de Ozônio, de 1987. Com efeito, em poucos anos um fenômeno até então desconhecido transitou pelo conhecimento gerado no âmbito científico e levou aos instrumentos internacionais de regulação da matéria acima mencionada. Observo que o Preâmbulo da Convenção de 1985 explicitamente menciona a relevância de considerações científicas e tecnológicas e a necessidade de aprofundar o conhecimento da camada de ozônio e dos possíveis efeitos adversos resultantes de sua modificação[367].

Não preciso recordar que a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, assinada na Rio-92, teve como base do processo negociador o conhecimento sobre os gases do efeito estufa gerado pelo IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), criado em 1988 pelo PNUMA e pela Organização Meteorológica Mundial com o objetivo de trazer a contribuição da ciência no encaminhamento das causas e problemas do aquecimento global.

A FAPESP vem respaldando e financiando três grandes programas vinculados a temas centrais, tanto da Rio-92 e da Rio+10, quanto da Rio+20: (i) o BIOTA-FAPESP que tem como objetivo catalogar e caracterizar a biodiversidade do estado de São Paulo, definindo mecanismos para sua conservação, avaliando seu potencial econômico e estimando o seu uso sustentável; (ii) o BIOEN, o programa FAPESP de pesquisa em bioenergia, dedicado a gerar conhecimentos que assegurem a posição de liderança do Brasil na produção de bioenergia – como é o caso do etanol da cana de açúcar – e, ao mesmo tempo, avaliem e mitiguem os impactos ambientais e socioeconômicos da produção de energia de biomassa, e (iii) o Programa FAPESP de mudanças climáticas globais que tem como objetivo gerar um conhecimento que, indo além da análise global, avalie as especificidades da inserção geográfica do Brasil no mundo, examinando as vulnerabilidades regionais das mudanças climáticas.

É com base na reflexão sobre o andamento destas pesquisas, respaldadas pela FAPESP, e também da experiência da nossa Instituição sobre o papel dos indicadores como instrumentos de elaboração de políticas públicas, que farei algumas sucintas considerações sobre os desafios da agenda da Rio+20. Em síntese, para explicitar o que tenho em mente em função da complementaridade das minhas três experiências: sem conhecimentos científicos de qualidade não há condição de desatar os nós que emperram o encaminhamento do desenvolvimento sustentável no mundo do século XXI, porém só com a ciência, como verifiquei na Rio-92 e na Rio+10, não serão resolvidos os desafios inerentes à Rio+20. Ilustro esta observação registrando que a indiscutível liderança dos EUA na produção de conhecimento na área do meio ambiente e ecologia não se vem traduzindo numa liderança nesta matéria, no plano diplomático.

II

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou seja, a Rio-92, realizou-se no Rio de Janeiro de 3 a 14 de junho de 1992. Ela deu início, no mais construtivo ambiente político do pós-Guerra Fria, ao ciclo de grandes conferências internacionais a respeito dos temas globais patrocinados pela ONU.

No plano das ações da ONU, na área ambiental, a Rio-92 foi precedida, em 1972, pela Conferência de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano. Esta representou a primeira tomada de consciência, no plano mundial, da fragilidade dos ecossistemas que, integrados, sustentam a vida na Terra. Seu momento histórico, sua inspiração inicial marcada pela ideia dos “limites ao crescimento”, fruto do Relatório patrocinado pelo Clube de Roma, sua inserção no mundo da política internacional das polaridades definidas – Leste-Oeste, Norte-Sul – fez com que as questões suscitadas, embora de interesse global, não fossem consideradas de maneira suficientemente abrangente. Do ponto de vista diplomático, a Conferência de Estocolmo trouxe à tona as diferenças de perspectivas entre os países em desenvolvimento e os desenvolvidos e assinalou facetas das tensões Norte-Sul, provenientes de conflitos de concepção sobre como lidar de maneira cooperativa com os problemas ambientais da ordem mundial.

A Rio-92 ocorreu num momento histórico distinto, que foi fruto da queda do muro de Berlim e da subsequente desagregação da União Soviética que, por sua vez, alteraram a lógica de funcionamento da “máquina do mundo”. Por isso a Rio-92 não obedeceu à dinâmica das polaridades definidas prevalecentes na diplomacia do período da Guerra Fria e abriu espaço para uma cooperação internacional mais abrangente, sensível à conjectura de tornar operativamente presente uma kantiana razão abrangente da humanidade.

O espaço para uma cooperação internacional mais abrangente na Rio-92 encontrou um caminho no inovador e heurístico conceito de desenvolvimento sustentável proposto pelo Relatório Brundtland de 1987, patrocinado pelo PNUMA e intitulado Nosso futuro comum. O paradigma do desenvolvimento sustentável, com os seus três pilares – o econômico, o social e o ambiental –, lastreado na ideia-força de que é sustentável o desenvolvimento que permite a satisfação das necessidades presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atender as suas, tornou-se o ponto de partida das negociações que levaram à convocação da Rio-92. Com efeito, a abrangência do conceito de desenvolvimento sustentável favoreceu o encaminhamento, tanto das prioridades dos países desenvolvidos quanto dos países em desenvolvimento, amainando, assim, as tensões da clivagem Norte-Sul, que caracterizaram, diplomaticamente, a Conferência de Estocolmo.

O Relatório de 1987, levou a Assembleia Geral da ONU a decidir, em 1988, a realização de uma conferência sobre temas ambientais e o Brasil, naquela ocasião, se propôs sediá-la. Esta iniciativa diplomática do governo Sarney, no clima político da redemocratização brasileira, tinha como objetivo abandonar a posição até então mais defensiva do nosso país no plano internacional em matéria de meio ambiente, sinalizando uma postura mais ativa, aberta à construção de normas de mútua colaboração neste campo.

A Assembleia Geral da ONU em 1989 (Resolução n. 44) convocou uma nova Conferência com o significativo título, bem mais abrangente do que o da Conferência de Estocolmo, de Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e aceitou a proposta brasileira de sediá-la. Definiu, na ocasião, uma ampla agenda de 23 itens, calcada no conceito do desenvolvimento sustentável, que conciliava os objetivos do desenvolvimento socioeconômico com a necessidade de proteção do meio ambiente. Não cabe, neste momento, detalhar os trabalhos do Comitê Preparatório da Conferência, superiormente presidida pelo embaixador Tommy Koh de Singapura, e que contou com a colaboração de um secretariado liderado com competência pelo canadense Maurice Strong, com tradição na área ambiental, que remontava à Conferência de Estocolmo. É importante, no entanto, registrar que o Comitê, ao largo de dois anos, elaborou grande parte dos documentos aprovados na Rio-92.

O que cabe destacar nesta exposição, para esclarecer a posição brasileira, é o novo impulso diplomático dado à preparação da Rio-92 pelo presidente Collor e a sua vontade política de levá-la a bom termo. Esta foi, como ele disse em discurso de 11 de agosto de 1990, em primeiro lugar, uma expressão da sensibilidade da sua geração com a questão ecológica. Esta sensibilidade tinha o respaldo jurídico da nova Constituição brasileira de 1988, fruto da redemocratização que consagrou, no seu artigo 225, o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A vontade política do presidente Collor, neste campo é também muito representativa do seu empenho em reformular a agenda interna e internacional do Brasil no mundo pós-Guerra Fria, que é uma marca identificadora do seu governo.

O presidente Collor deu substância operativa à sua vontade política criando, em 1990, a Comissão Interministerial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA). Presidida inicialmente pelo então ministro das Relações Exteriores, Francisco Rezek, a CIMA teve, na sua composição, ampla participação de todos os setores governamentais e não governamentais ligados à multidisciplinaridade da agenda do que veio a ser tratado na Rio-92 e, neste contexto, coordenou a preparação das posições brasileiras. O presidente Collor sinalizou politicamente a sua postura sobre a relevância da matéria a ser tratada na Rio-92, designando, no início do seu governo, para secretário do Meio Ambiente da Presidência da República o conhecido ativista ecológico, professor Lutzenberger, que permaneceu nesta posição até a véspera da Conferência. Foi substituído pelo professor José Goldemberg, o grande especialista brasileiro em energia, que associou a esta responsabilidade a condição cumulativa de secretário de Ciência e Tecnologia e foi, em função de suas atribuições, um ativo participante, tanto dos trabalhos preparatórios quanto da Rio-92.

Assumi, cabe lembrar, o Ministério das Relações Exteriores em abril de 1992. Verifiquei, naquela ocasião, que viriam para a Rio-92 vários assuntos não resolvidos no âmbito do Comitê Preparatório e que incumbia ao Brasil, na condição de país anfitrião, tratar de equacionar os assuntos pendentes, seguindo o princípio da “cooperação entre os povos para o progresso da humanidade”, que é um dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil, consagrado no artigo 4º da Constituição brasileira de 1988. Parti da perspectiva, levando em conta o desafio de um dedoublement fonctionnel deste tipo, de que o Brasil, como país em desenvolvimento, que vivia tanto os problemas ambientais derivados da pobreza e da miséria, quanto os provenientes de uma sociedade industrial moderna – teria condição de catalisar os entendimentos necessários à conciliação das posições. O meu objetivo, no exercício da condição de vice-presidente ex officio da Conferência, foi o de buscar espaço para o encaminhamento das relações Norte-Sul no mundo pós-Guerra Fria, sob o signo da cooperação, conduzindo a gestão do processo da busca de consenso em interação permanente com o já mencionado embaixador Tommy Koh que, no Rio, presidiu o Comitê Principal da Conferência, e com Maurice Strong do Secretariado, e contando com a destacada colaboração dos grandes quadros do Itamaraty que atuaram com grande competência nos oito grupos de negociações que trabalharam para o sucesso diplomático da Rio-92. Lembro o papel do embaixador Rubens Ricupero no encaminhamento dos difíceis temas de financiamento da Agenda 21, que carregavam no seu bojo a problemática Norte-Sul.

Durante a Rio-92 foram finalizados os principais documentos por ela aprovados: a Agenda 21, a Declaração do Rio, a Declaração sobre o Manejo, a Conservação e o Desenvolvimento Sustentável de todos os Tipos de Florestas, e assinou-se a Convenção do Clima e a Convenção da Biodiversidade. Deliberação emanada da Rio-92 levou ao processo negociador que resultou, em 1994, na Convenção sobre o combate à desertificação.

A Rio-92 foi o maior evento internacional sediado pelo Brasil. A ela compareceram 172 países – 108 chefes de Estado ou de Governo no seu segmento de cúpula – 16 agências especializadas (por exemplo: FMI, Banco Mundial, GATT), 35 organizações intergovernamentais. Na Rio-92 foram credenciados para dela participar um até então inédito número de representantes de organizações não governamentais, cabendo mencionar, o funcionamento, no Parque do Flamengo – do Fórum Global. Este realizou uma série de eventos paralelos à reunião intergovernamental no Rio Centro, que reuniu 17.000 ativistas dos múltiplos movimentos ambientais. A participação das ONGs na própria Conferência e no Fórum Global, respondeu de maneira inovadora a agenda da opinião pública, nacional e internacional, e as sensibilidades mais amplas da sociedade civil em matéria de temas ambientais. O credenciamento de 10.000 jornalistas de todos os países contribuiu para a abrangente repercussão da Rio-92[368] e para dela fazer uma inovadora expressão de uma diplomacia aberta.

É de justiça registrar que, na Rio-92, o presidente Collor, nas plenárias e nas dezenas de contatos com altas autoridades estrangeiras, revelou a sua sensibilidade e conhecimento das matérias em discussão, aprofundando, deste modo, no plano diplomático, o significado da Conferência.

A Rio-92 foi vista como um Earth Summit, ou seja, como uma abrangente expressão da diplomacia de uma cúpula da Terra. A prática da diplomacia de cúpula generalizou-se depois da Segunda Guerra Mundial e está associada ao desenvolvimento e crescente presença dos meios de comunicação. Reuniões desse tipo veem-se precedidas, como foi o caso da Rio-92, por um trabalho de preparação. Na ocasião em que se realizam são dirimidas as questões pendentes – como foi o caso da Rio-92 – e configuram um momento que capta a atenção da opinião pública, nacional e internacional, transmitindo, pelos meios de comunicação, mensagens que informam sobre a importância e os resultados da ação diplomática. No caso da Rio-92 a mensagem foi a da relevância da agenda internacional dos temas do meio ambiente.

Como é sabido, a percepção da realidade integra a realidade. Neste sentido a Rio-92 teve o significado de consolidar de maneira duradoura na agenda internacional os temas do meio ambiente e sua constitutiva interligação com o desenvolvimento sustentável. Da mesma maneira que a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 incorporou aspirações normativas à agenda internacional, os documentos da Rio-92 – a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Agenda 21, a Convenção do Clima e a da Biodiversidade – incorporaram as preocupações ambientais na agenda internacional e para ela traçaram uma vis directiva. Destaco, na Declaração do Rio, o reconhecimento de que o meio ambiente não é uma externalidade e precisa ser internalizado nos processos decisórios de desenvolvimento (Princípio 4) e aponto que a “ideia a realizar” de responsabilidades comuns, porém diferenciadas (Princípio 7), foi a maneira de superar, de maneira construtiva, a clivagem Norte-Sul que caracterizou a Conferência de Estocolmo.

Faço um parêntese para apontar que, nos 20 anos que decorreram da Rio-92 para a Rio+20, a operacionalização do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, tornou-se mais complexa. O princípio continua apontando para existentes realidades internacionais que justificam a diferenciação das responsabilidades. É o que assinala o relatório do PNUMA, Keeping Track of our Changing Environment, From Rio-92 to Rio +20 (2011) ao apontar, no capítulo fundamental da geração e conservação de energia, que o seu o consumo nos países desenvolvidos é 12 vezes superior à dos países em desenvolvimento (p. 74), que existe, por isso mesmo, um electric divide, separando o Norte do Sul (p. 76) e que a parcela majoritária de energia proveniente da biomassa é a da biomassa tradicional (lenha), usada em países em desenvolvimento para cozinhar e aquecer (p. 77).

Por outro lado, e este é o dado novo do mundo contemporâneo, a emergência econômica da China e também, ainda que em outra escala, da Índia, trouxe uma alteração dos dados da questão em matéria do pilar ambiental do desenvolvimento sustentável no plano global. Estes dois grandes países – monster countries, como o Brasil, na qualificação de Kennan – não deixam de ser, em termos per capita e dos problemas que enfrentam em matéria de magnitude da pobreza, países em desenvolvimento. Entretanto, a celeridade do crescimento que vem experimentando e o impacto que isto vem produzindo sobre os fatores ambientais, a começar pela atmosfera, obriga a falar numa outra dimensão, ausente na Rio-92. Em outras palavras, megaestados de crescimento rápido trouxeram novos aspectos para o objetivo de assegurar apropriadamente e com a urgência necessária, o pilar ambiental do desenvolvimento sustentável em escala planetária. Será necessário encontrar, para essa categoria de países, um tratamento que não poderá ser o da total isenção de metas obrigatórias de redução das emissões de gases de efeito estufa. Como costumava dizer Marina Silva, figura de destaque, de ressonância internacional, do ambientalismo no Brasil e antiga ministra do Meio Ambiente no governo Lula, responsabilidade diferenciada quer dizer responsabilidade diferente e não pode ser interpretada como ausência de responsabilidade. Não ignoro, evidentemente, as dificuldades políticas e técnicas deste tema e o que pode acarretar no âmbito da tradicional lógica diplomática do Grupo dos 77, que reúne os países em desenvolvimento nos foros multilaterais. Penso, no entanto, que o tema das mudanças climáticas é de tal relevância para o futuro do desenvolvimento sustentável, que o problema precisa ser enfrentado e que está ao alcance do Brasil contribuir para encaminhá-lo.

Quanto ao impacto da percepção da relevância da agenda ambiental derivada da Rio-92, aponto que o Preâmbulo do Acordo de Marrakesh de 1994, que criou a OMC, consagra os objetivos de desenvolvimento sustentável e que o seu sistema de solução de controvérsias, com a abertura dada pelas exceções gerais do artigo XX do GATT de 1994, vem tratando de contenciosos em que estão em jogo comércio e sustentabilidade ambiental assim como comércio e exploração de recursos naturais. Vale a pena, também, observar, na esteira do relatório do PNUMA acima mencionado, a crescente adoção pelas empresas de standards de gestão ambiental – ISO 14.000 – (p. 56), o crescimento dos investimentos em energia renovável (p. 80) e da certificação do manejo ambiental de florestas (FSC – Forest Stewardship Council e PEFC – Programme for the Endorsement of Forest Certification, p. 40).

III

Vou ser naturalmente muito mais circunscrito no trato da Rio+10, que se realizou em Johanesburgo em agosto de 2002. Aponto que esta Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável teve como objetivo uma revisão do progresso alcançado na implementação dos resultados da Rio-92. Neste sentido, em contraste com a Rio-92 que articulou as aspirações e uma visão comum dos objetivos a serem alcançados no campo ambiental, Johanesburgo foi essencialmente uma conferência de implementação, na qual a consecução daqueles objetivos foi submetida ao duro teste da realidade das dificuldades diplomáticas inerentes à negociação da agenda do desenvolvimento sustentável. Também cabe realçar que a Rio-92 ocorreu no positivo contexto político internacional trazido pela aspiração de um momento kantiano propiciado pelo fim da Guerra Fria. Já a Rio+10 deu-se no contrastante aflorar de um momento hobbesiano da vida internacional, do qual os ataques terroristas aos EUA em 11 de setembro de 2001 são um emblema. A estas diferenças entre os momentos políticos que distanciam as duas cúpulas, cabe agregar que a Presidência da África do Sul deu ênfase ao pilar social do desenvolvimento sustentável e teve como objetivo focar a pobreza, em especial a pobreza extrema. Por isso a África do Sul empenhou-se, em Johanesburgo, em chancelar a NEPAD (New Partnership for African Development) que, se traduziu válidas e legítimas aspirações da região, acabou dando uma perspectiva individualizada em relação ao resto do mundo, que redundou numa diminuição do relevo do conceito de desenvolvimento sustentável como um tema global[369].

O Brasil, no governo Fernando Henrique Cardoso, preparou-se com seriedade para a Rio+10 e, para isso, constituiu uma abrangente Comissão Interministerial, composta por membros do governo, de ONGs, do setor empresarial e da comunidade acadêmica. Articulou posições, em especial com os países da América Latina e do Caribe, com os quais trouxe para a Conferência a meta, que não foi chancelada, de que até 2010, 10% de toda a energia utilizada no mundo fosse de fontes renováveis. Propôs a criação de um Fundo para a Biodiversidade Biológica, que começaria com modestos recursos, oriundos dos países detentores de maior biodiversidade, cabendo lembrar que Johanesburgo abriu espaço para uma articulação do grupo, que o Brasil integra, dos países megadiversos. Estes colocaram como objetivos reduzir de maneira significativa a taxa de perda de biodiversidade entre os seus membros e, ao mesmo tempo, assegurar que os benefícios oriundos da conservação e uso sustentável dos recursos biológicos viessem a ser utilizados para o desenvolvimento dos países de origem e das populações locais, bem como da humanidade em geral. Isto se traduziu em iniciativas, no âmbito da OMC, de dar um enfoque mais aberto e menos individualista, dos direitos de propriedade intelectual[370].

O Brasil reiterou, na Rio+10, oficialmente o empenho diplomático do país em efetivar, no âmbito da Convenção do Clima, o Protocolo de Quioto como caminho para guiar os esforços internacionais de reverter o aquecimento global.

Em síntese, na Rio+10, o Brasil do presidente Fernando Henrique Cardoso, em consonância com suas responsabilidades com o legado da Rio-92 e com a efetiva importância que atribuiu às políticas públicas do meio ambiente, foi construtivamente propositivo, como aponta André Correa do Lago numa conferência que reiterou mas não avançou no plano internacional, o conceito do desenvolvimento sustentável, mas que se beneficiou do envolvimento, não apenas das ONGs, mas de novos atores como os do setor produtivo, que adquiriram consciência da importância da matéria em discussão[371].

IV

A Rio+20 ocorrerá em junho de 2012. Terá lugar no Rio de Janeiro por iniciativa do presidente Lula que logrou o apoio da comunidade internacional para fazer do nosso país o anfitrião da nova Conferência da ONU sobre Desenvolvimento Sustentável, tendo em vista o significado da Rio-92 e o papel desempenhado pelo Brasil na consolidação do conceito de desenvolvimento sustentável na agenda internacional.

Nesta antevéspera da Rio+20 cabe realçar que o pilar ambiental do desenvolvimento sustentável continua fragilizado. Todos os componentes do meio ambiente, terra, água, biodiversidade, atmosfera continuam sendo degradados como aponta, com propriedade, o relatório do PNUMA acima mencionado, o Keeping Track of our Changing Environment (p. 90). De acordo com os dados provenientes deste relatório, a temperatura média da terra, segundo as várias estimativas disponíveis, indica um crescimento de 0.4º centígrados entre 1992 e 2010 e este aquecimento global está ligado à emissão de CO_2, que aumentou de cerca de 9% desde 1992 (p. 28-29) e que continua a avolumar-se por conta do crescimento do uso de combustíveis fósseis (p. 22), apesar da maior eficiência energética que tem ocorrido nos processos produtivos (p. 23). Petróleo, carvão e gás dominam, com o percentual de 80%, a produção de energia para a eletricidade, aquecimento, transporte e usos industriais. A participação da energia renovável na matriz energética mundial é modesta comparada com a presença de combustíveis fósseis. Estima-se que a quantia de energia proveniente de fontes renováveis, nisto incluído a solar, a eólica, a hidráulica e a biomassa, aumentou de 13% em 2008 para 16% em 2010. A maior contribuição para esta parcela de energia renovável provém da biomassa (10%), porém a maior parcela do uso de biomassa (60%) em escala mundial origina-se como já apontado, da biomassa tradicional (lenha, 60%) utilizada nos países em desenvolvimento para cozinhar e aquecer. Em síntese, apesar da atenção que vem sendo dada à energia oriunda de fontes renováveis e proveniente de tecnologias modernas como é o caso da solar, da eólica, a da biomassa de etanol continua modesto o seu significado percentual na matriz energética mundial (p. 77).

Assim, independentemente da maior ou menor precisão destes dados, o fato é que eles indicam, com clareza, tendências que configuram a urgência do presente no trato do pilar ambiental do desenvolvimento sustentável, como sublinha Israel Klabin, presidente da Fundação Brasileira de Desenvolvimento Sustentável.

Esta urgência esbarra em dificuldades. Com efeito, a Rio+20 irá ocorrer num cenário internacional difícil, permeado por significativas tensões políticas e pelo desdobramento da crise econômico-financeira iniciada nos EUA, em 2008, com significativas consequências e especificidades que, na Europa, tem impactado o euro e que atinge, ainda que de maneira diferenciada, a maior parte dos países do mundo. Neste sentido, o contexto internacional da Rio+20 está mais próximo da Rio+10 e muito distante da Rio-92, com um agravante adicional. Com efeito, a Rio+20 irá ocorrer num sistema internacional no qual vem se verificando uma crescente multipolaridade política e econômica, da qual o surgir dos BRICs são uma ilustração. Essa multipolaridade, no entanto, não se traduziu, até o momento, na capacidade de gerar uma ordem internacional mais estável, dotada de visão do futuro. Disso são exemplos os impasses da reforma do sistema financeiro e monetário, apesar do empenho do G20, que é por si só uma expressão da nova multipolaridade, assim como as dificuldades da Rodada Doha da OMC, que exprimem os obstáculos em transformar em obrigações o Mandato negociador da Conferência de Doha de 2001. Em outras palavras, existe uma difusa, porém real disjunção entre ordem e poder no plano internacional, que é uma sombra que paira sobre a Rio+20.

Do ponto de vista da vontade política do país-sede há uma clara diferença entre a prioridade atribuída à Rio-92 pelo governo Collor e a prioridade dada à Rio+20 pelo governo Dilma. No governo Collor a prioridade foi altíssima, posto que correspondia a uma sensibilidade geracional e ao tema da reorganização da agenda interna e externa do país no mundo pós-Guerra Fria que foi a marca da sua gestão. Representava, além do mais, uma oportunidade única para inequivocamente afirmar a presença do Brasil redemocratizado no mundo. Não existe, no governo Dilma, por várias razões que não cabe, neste momento, detalhar, o mesmo nível de atuação e a mesma prioridade.

Na Rio+10, realizada em Johanesburgo em 2002, o Brasil de Fernando Henrique Cardoso foi propositivo, em consonância com a inovadora visão do seu governo neste e em outros campos da agenda nacional e internacional do país. Concentrou o seu foco, como acima mencionado, na atenção que cabia dar à energia de fontes renováveis, aos desafios da mudança climática e ao papel do Protocolo de Quioto nas metas de redução de emissão de CO_2, e ao aprofundamento de caminhos na área da biodiversidade.

Na Rio+20 o documento apresentado pelo Brasil em 1º de novembro de 2011 para o processo preparatório da Conferência é abrangente e o já mencionado zero draft de 10 de janeiro de 2012, da ONU, que está em discussão, se tem os méritos de abrangência no trato do desenvolvimento sustentável é modesto no foco e conteúdo concreto atribuído ao pilar ambiental.

Isto vem levando respeitáveis personalidades brasileiras, que tiveram destacada atuação na Rio-92, como o professor José Goldemberg e o embaixador Rubens Ricupero, a apontar a relevância de conferir na Rio+20, em função das urgências do presente, mais conteúdo concreto ao pilar climático e ambiental do desenvolvimento sustentável que é a condição de possibilidade dos demais pilares[372]. Cabe lembrar que a possibilidade do exercício de uma atuação mais propositiva brasileira tem o lastro do fato que o locus standi do país no mundo mudou de patamar de 1992 a 2012 e que no campo da agenda internacional do desenvolvimento sustentável o Brasil é uma grande potência, pois nenhum dos seus grandes temas pode ser cooperativamente encaminhado sem uma ativa participação do nosso país.

Sei, em função da minha experiência na Rio-92 e na Rio+10, que são difíceis as negociações diplomáticas de uma Conferência Multilateral como a do Rio+20 e que não são simples os processos internos de mobilização da vontade política para liderar, como país-sede, os caminhos de um evento internacional voltado para aprofundar o desenvolvimento sustentável. Registro, no entanto, na condição de observador atento, que o desafio da Rio+20 é evitar tanto a diluição dos seus resultados quanto o de circunscrever o campo do possível a exortações consensuais.

Assim, à luz da minha experiência na FAPESP quero, em primeiro lugar, destacar a importância do aprofundamento do conhecimento científico para embasar negociações mais ambiciosas que permitam dar conteúdo operativo a uma kantiana razão abrangente da humanidade. Não vou traçar um road map desta empreitada, mas realçar que a consolidação da parceria ciência, diplomacia e sociedade seria um válido objetivo para a Rio+20. Quero concluir esta exposição que já vai longa, modestamente, porém de maneira propositiva, aflorando alguns pontos com base nas pesquisas apoiadas pela FAPESP aos quais, no meu entender, cabe ao Brasil dar um relevo e um foco todo especial na Rio+20.

No campo da energia, é pertinente, na sequência da tradição diplomática brasileira e do proposto na Rio+10, reforçar as metas da ampliação de eficiência energética e insistir na meta de aumentar significativamente a porcentagem da energia proveniente de fontes renováveis na matriz energética mundial. No capítulo das modernas tecnologias e do conhecimento necessário para levar isto adiante tenho em mente os resultados e a avaliação do BIOEN – o Programa FAPESP de Pesquisa em Bioenergia – e o que vem sendo alcançado no nosso país com a bioenergia proveniente do etanol da cana de açúcar e da biomassa em geral.

No âmbito dos problemas da mudança climática, que é um dos mais urgentes, tendo em vista o aquecimento global e levando em conta que neste âmbito o Brasil tem sido protagônico, tanto no governo de Fernando Henrique Cardoso quanto no de Lula e teve, no governo Dilma, em 2011, uma atuação de destaque na COP-17, realizado em Durban, cabe dar sequência e reforçar, na Rio+20, os compromissos de implementação da Plataforma de Durban. Tenho em mente, neste âmbito, o Programa FAPESP de mudanças climáticas globais e o foco que atribuiu às vulnerabilidades regionais das mudanças climáticas que incidem na inserção geográfica do Brasil no mundo.

Em matéria de biodiversidade, no âmbito da qual o Brasil, na condição de um país megadiverso, teve iniciativas na Rio+10, julgo importante realçar que este é um campo que não se beneficiou, como o da mudança climática, por obra do IPCC, de uma plataforma de conhecimento que permita guiar a ação. Neste sentido poderá ser muito relevante para a elaboração de uma apropriada plataforma de conhecimento neste campo, tal como proposto em Nagoia em outubro de 2010, na COP-10 da Convenção sobre Diversidade Biológica, já referendada pela ONU a experiência acumulada do BIOTA-FAPESP. Com efeito, como vem sendo defendido por Carlos Joly, o coordenador deste programa da FAPESP, os trabalhos do IPBES (Plataforma Intergovernamental para Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos) seguramente se beneficiarão das metodologias que têm trazido resultados muito positivos, inclusive no campo das políticas públicas, no âmbito do estado de São Paulo, para a conservação e uso sustentável da biodiversidade.

Em matéria de indicadores, tão relevantes para sustentar políticas públicas, seja para o encaminhamento de economias de baixo-carbono, seja para lidar, como diz o professor Jacques Marcovitch, com as métricas do desenvolvimento sustentável, cabe conferir alta prioridade para a elaboração de indicadores de compreensão universal que viabilizem ações concertadas, agregando aos conhecidos indicadores de crescimento econômico e aos de desenvolvimento humano (IDH), indicadores de sustentabilidade ambiental.

44. MUNDO, CIÊNCIA, DIPLOMACIA (2015)[373]

A velocidade do processo com a qual a cultura científica da pesquisa básica e aplicada amplia os horizontes do conhecimento e modifica as condições de vida de todos é uma das dimensões constitutivas do mundo contemporâneo. Um dos desdobramentos deste processo, que opera em escala planetária, traduz-se na inoperância de padrões tradicionais de orientação para o agir que se tornam inadequados para lidar com a efetiva transposição de barreiras antes tidas como naturais e intransponíveis, de que são exemplos a clonagem e a pesquisa espacial.

O ineditismo do potencial destrutivo da violência das armas nucleares, que enseja a efetiva viabilidade do extermínio de coletividades, mudou qualitativamente o significado da situação-limite guerra e paz da vida internacional à sombra da qual conduzia-se a reflexão estratégica. A bioética surgiu da necessidade de estabelecer novos padrões para lidar com as questões suscitadas pela inovação científico-tecnológica que tornou possível não apenas conhecer, mas agir sobre o corpo humano por meio da plasticidade de uma manipulação transformadora que está ao alcance da tecnociência contemporânea.

É neste contexto, refletindo sobre os desafios da ordem mundial, que Kissinger, em importante livro recente, destaca que o alcance e o impacto da revolução científico-tecnológica estão mudando as condições de funcionamento do sistema internacional e contribuindo para a erosão da tradicional lógica interestatal e de suas consagradas normas, respeitadora do papel das fronteiras nacionais. Kissinger aponta que o desafio mais significativo da atualidade é o incessante crescimento do poder computacional e a contínua expansão da tecnologia da informação em todas as esferas da existência. A era digital gerou um ciberespaço que colonizou o espaço físico e que permite a ubiquidade do funcionamento de redes que operam na instantaneidade dos tempos, induzindo grandes mudanças na educação, na leitura, no papel das mídias, nas maneiras de comunicação entre as pessoas, na condução das campanhas políticas, no modo de operar das finanças e da economia, na governança pública e privada das instituições, na gestão das crises de toda natureza, na administração da justiça e na maneira de conduzir a política externa e de atuar no campo diplomático.

A técnica e os seus instrumentos, que resultam do impacto da velocidade com a qual a pesquisa básica e aplicada vem mudando de maneira generalizada as condições de vida, não determinam a História. Alteram, no entanto, as condições por meio das quais os homens a fazem como já dizia Raymond Aron em 1976, refletindo sobre a guerra na era planetária. Uma alteração significativa provém do ineditismo do acúmulo de informação e da dinâmica da sua transmissão que por si só, como pontua Kissinger, não assegura nem o conhecimento nem a sabedoria para orientar-nos no mundo em que estamos inseridos. É por essa razão que a ciência, uma atividade internacional, reconhecida como tal desde o Renascimento pelas Academias Científicas que incentivaram o compartilhar mais abrangente das descobertas e das ideias, vem se inserindo em novos moldes na pauta da agenda mundial.

A Royal Society da Grã-Bretanha em documento de 2010 explorando a pauta da ciência na política externa destaca três vertentes: a do papel da ciência no embasamento de decisões de política externa – é o tema da ciência na diplomacia; a diplomacia da ciência, voltada para facilitar os acordos de cooperação internacional, e a ciência em prol da diplomacia, como meio próprio de aprimorar a convivência internacional.

Os desafios da ordem mundial e suas tensões, como mudança climática, insuficiência de recursos energéticos, oferta de alimentos, redução da pobreza, governança da internet, escassez de água são alguns dos muitos temas que tornam imperativa a presença da ciência na ação diplomática. Na minha experiência como chanceler, dei-me conta da relevância da contribuição da ciência no embasamento de decisões de política externa no trato, por exemplo, da agenda do meio ambiente e da negociação do desarmamento.

Em outra vertente, cabe destacar que a pesquisa no mundo globalizado, muito mais que no passado, não é territorializada. Tem como uma das suas dimensões a operação em rede da interação entre pesquisadores. Daí a intensificação da diplomacia da ciência voltada para acordos de cooperação internacional com instituições de vários países, inclusive porque a geração do conhecimento não está circunscrita a poucos centros, pois a ciência opera num mundo mais nivelado. Este nivelamento exige mais interconexão entre pesquisadores de todas as regiões e procedências. É o que explica o empenho na internacionalização da FAPESP a que venho me dedicando como seu presidente. Dele resultaram mais de cem acordos com agentes de financiamento, universidades e empresas de todos os quadrantes. O objetivo deste processo é aumentar, com base na reciprocidade de interesses, a capacitação dos pesquisadores do estado de São Paulo em todos os campos consolidando, nas condições do mundo contemporâneo, a vantagem comparativa do valor agregado do conhecimento que, no correr dos anos, vem nos singularizando no país. Deste modo, pelo seu efeito irradiador na vida nacional, estamos contribuindo para ampliar a capacidade do Brasil de lidar com os seus desafios.

Uma palavra final sobre o papel da ciência em prol da diplomacia, fruto da minha experiência na FAPESP e do trato das relações internacionais. Os pesquisadores compartilham os valores da investigação e dos seus métodos, baseados na racionalidade, na transparência e na universalidade. Constituem, assim, uma espécie própria de comunidade internacional integrada transfronteiras, propensa à cooperação, ao mútuo entendimento e à busca de soluções para problemas sociais. São, assim, num mundo fragmentado e permeado de tensões, um ativo diplomático em prol de uma convivência internacional mais pacífica e menos belicosa.

45. CÚPULAS IBERO-AMERICANAS (1992)[374]

As Cúpulas Ibero-Americanas têm, como ponto de partida, entendimentos, iniciais entre o México e a Espanha que, logrando o apoio do Brasil, tornaram pública a nova iniciativa diplomática em setembro de 1990. O poder de convocatória dos três países viabilizou a ideia que se materializou em 1991 com a reunião realizada em Guadalajara, no México. A ela se seguiu a reunião de Madri, em 1992, e depois, em 1993, a de Salvador, Bahia, cujos documentos básicos estão reunidos neste volume.

As datas acima elencadas indicam que, num plano mais geral, a primeira observação a ser feita é a de que as Cúpulas são uma operação diplomática pós-Guerra Fria. Surgem depois da queda do muro de Berlim e vêm ocorrendo num sistema internacional que deixou de ter suas polaridades definidas pelas relações de conflito, competição e cooperação entre os EUA e a URSS. Estas relações, em função de sua hierarquia e poder, parametraram, durante a sua vigência, tanto o campo do possível de outras dicotomias da vida mundial, como a relação Norte-Sul – e os seus mecanismos de articulação mundial, como o movimento dos não alinhados e o Grupo dos 77 –, quanto à maior ou menor amplitude dos relacionamentos e iniciativas interestatais e transnacionais.

A dessuetude do conflito Leste-Oeste trouxe um mundo de polaridades ainda indefinidas que estão sendo modeladas pelas “forças profundas” de duas lógicas contraditórias: a da globalização e a da fragmentação. A preeminência da lógica da globalização da economia, da informação, dos valores, dos temas globais como o meio ambiente, assinala o primeiro momento do pós-Guerra Fria. A ela se segue, num segundo momento, a lógica da fragmentação que se expressa na secessão dos Estados (Iugoslávia, URSS), na afirmação de novas entidades, no vigor dos fundamentalismos, nos protecionismos. A coexistência destas duas lógicas contraditórias e, portanto, a ação simultânea de forças centrípetas e de forças centrífugas operando na vida mundial, faz do sistema internacional um sistema caracterizado por descontinuidades. Para enfrentar o desafio destas descontinuidades que colocam novos desafios para a governabilidade do sistema internacional, os Estados vêm buscando novos espaços e oportunidades de concertação e cooperação. É nesta moldura mais ampla que explicitamente se enquadram as Cúpulas Ibero-Americanas.

Com efeito, no fecho da Declaração de Guadalajara de 1991, a institucionalização de uma Conferência Ibero-Americana de chefes de Estado e de Governo com a participação dos Estados soberanos da América e da Europa de língua espanhola e portuguesa, com datas e locais estabelecidos para 1992 (Espanha), 1993 (Brasil), 1994 (Colômbia), 1995 (Argentina) fundamenta-se no avançar de un proceso político, economico y cultural a partir del cual nuestros países podrán lograr juntos una mejor y mas eficiente inserción en un contexto global en plena transformación.

No documento de conclusão da Cúpula de Madri em 1992, nos parágrafos 4 e 5, depois do registro da aceleração dos processos de mudança, lê-se:

El fin de la bipolaridad abre nuevas posibilidades de concertación, al acabar con la lógica de la guerra fría y alterar el sentido de los alineamientos en la Comunidad Internacional.

Nacen en efecto, nuevos Estados y parece consolidarse la tendencia a la formación de grandes áreas de libre comercio y de integración regional y subregional. Paralelamente, la desaparición del frente ha hecho más explicito el desnivel entre el Norte y el Sur.

La conferencia Iberoamericana, en este contexto, surge en nuestro espacio político como foro de concertación dotado de características propias. Transciende enfrentamientos ideológicos y económicos y, al ser transcontinental, puede tener un efecto positivo para evitar que los bloques económicos regionales evolucionen hacia el proteccionismo.

O documento final da 3ª Cúpula, a de Salvador, Bahia, de 1993, que integra este volume, retoma estas formulações nos parágrafos 4, 5 e 6, ao apontar que a Conferência é um foro de concertação dotado de características próprias, que oferece oportunidades para consulta e reflexão sobre questões de interesse de seus membros num espaço aberto à cooperação e à solidariedade; espaço que é relevante numa conjuntura internacional na qual a superação da Guerra Fria traz tanto novas possibilidades de estabilidade quanto novos riscos de conflitos, contradições e tensões.

Um dos desdobramentos da lógica da globalização no mundo pós-Guerra Fria é a afirmação, no campo dos valores, da democracia. Uma das consequências desta afirmação num sistema internacional que não está mais condicionado pela relação Leste-Oeste é a de ensejar, com maior autonomia em relação a superpotências, a convergência entre Estados e sociedades que compartilham o ideal democrático. As cúpulas Ibero-Americanas espelham esta nova realidade, pois têm como um dos seus pontos relevantes a explicitação da afinidade democrática, que caracteriza a forma de estar no mundo dos estados que a integram.

Na Declaração de Guadalajara afirma-se: Nuestra comunidad se asienta en la democracia, el respecto a los derechos humanos y en las liberdades fundamentales. No documento de conclusão de Madri, de maneira ainda mais explícita, reafirma-se nuestro compromiso con la democracia representativa, el respecto a los derechos humanos y las liberdades fundamentales como pilares que son de nuestra Comunidad. No documento final de Salvador, e na mesma linha reitera-se este compromisso.

A afirmação da democracia é importante para caracterizar as Cúpulas como iniciativa diplomática. Com efeito, uma das notas da democracia como forma de conceber a vida em sociedade é a ênfase na transparência do poder, tanto no plano interno quanto no plano internacional, como mecanismo de controle, pela cidadania, da responsável ação dos governantes. Daí a importância atribuída à opinião pública nacional e mundial, inclusive como estímulo à paz, e a noção de “diplomacia aberta” advogada pelo presidente Wilson no final da Primeira Guerra Mundial.

A diplomacia das cimeiras, que se generalizou depois da Segunda Guerra Mundial, até mesmo por obra da expansão dos meios de comunicação, exprime tanto esta dimensão internacional das democracias quanto as realidades de sociedades de massa nas quais a política externa não pode limitar-se ao clássico trabalho discreto das chancelarias, mas requer a luz do espaço público. É justamente esta luz do espaço público que os chefes de Estado e chefes de Governo, como os mais autorizados representantes de seus países no diálogo internacional, buscam nas reuniões de cúpula. Precisamente porque elas normalmente são precedidas por um prévio trabalho de preparação, e também criam oportunidades para, no calor da hora, equacionar, no mais alto nível, problemas complexos, o evento, pela sua dimensão de espetáculo, configura-se como um momento para captar a atenção da opinião pública, propondo e pilotando, através da mídia, mensagens informadoras da importância e dos resultados da ação diplomática. Daí a frequência dos encontros de cúpula na prática diplomática contemporânea e também a institucionalização do seu formato[375].

As Cúpulas Ibero-Americanas representam, portanto, uma institucionalização do espaço público da diplomacia dos chefes de Estado e de Governo de países congregados pela vis directiva dos valores democráticos. Em contraposição, no entanto, às cimeiras econômicas do G7, nas quais a substância dos assuntos é facilitada pela relativa homogeneidade de desenvolvimento dos Estados que a integram, o que assinala a comunidade ibero-americana é a heterogeneidade econômica e as diferenças relativas da influência política no sistema internacional dos seus Estados-membros no contexto de um referencial histórico-cultural comum. É justamente este referencial que constitui a base da comunidade, pois uma das características da cultura é a de transcender as desigualdades de poderio político, militar ou econômico. Como dizia Andre Malraux: La culture ne connaît pas de Nations mineures, elle ne connaît que des Nations fraternelles[376].

Uma ação diplomática, lastreada na cultura, tem numa língua comum a sua base natural. Não é este o caso da comunidade ibero-americana, que é bilinguística, mas as diferenças entre o espanhol e o português não impedem as convergências que derivam do sentimento de pertencer e participar de uma mesma área cultural. Explorar e desenvolver este sentimento confederativo-cultural, traduzindo-o em ação diplomática foi o que as Cúpulas Ibero-Americanas se propuseram a fazer desde o primeiro momento.

Na Declaração de Guadalajara afirma-se no § 2:

Representamos un vasto conjunto de naciones que comparten raíces y el rico patrimonio de una cultura fundada en la suma de pueblos, credos y sangres diversos. A 500 años de distancia de nuestro primer encuentro, y como uno de los grandes espacios que configuran el mundo de nuestros días, estamos decididos a proyectar hacia el tercer milenio la fuerza de nuestra comunidad.

E, no § 24, lê-se: “Reafirmamos la fuerza de nuestra cultura que se ve enriquecida por nuestra participación en los procesos de integración y globalización.”

No documento de conclusão de Madri, no § 2, lê-se:

Nos reunimos a los quinientos años del encuentro de los mundos, a lo largo de los cuales se han ido forjando los vínculos que nos hacen reconocernos hoy como miembros de una comunidad. Ha sido esta una ocasión significativa en la que hemos querido dar testimonio de que nuestra reflexión y nuestro trabajo en común pueden dar frutos que se multipliquen en el futuro.

Iberoamérica debe potenciar lo específicamente propio y lo universal de sus valores compartidos en un compromiso renovado con la libertad y la justicia.

Consideramos que nuestros países extraen su fuerza, más allá de su común origen, de una común opción. La identidad iberoamericana está fundada en la idea de la dignidad e igualdad de sus diversas culturas y en una concepción integral y liberadora del hombre y la sociedad como creadores de si destino. Ni el racismo ni la xenofobia, que condenamos sin paliativos, pueden tener nunca cabida en nuestros comportamientos y actitudes.

No documento final de Salvador, que se encontra reproduzido nesse volume, declara-se, de maneira sintética e precisa, no § 4:

La Conferencia Iberoamericana constituye, en nuestro espacio político, un foro de concertación dotado de características propias. Encontramos su razón de ser en el reconocimiento de un acervo cultural común, así como en la riqueza de nuestras origines y de su expresión plural.

A afirmação de uma personalidade política no cenário internacional, das Cúpulas Ibero-Americanas, com base num acervo cultural comum e numa opção de conferir a este acervo uma “visão de futuro” para a ação diplomática, coloca o problema da identidade. A identidade pode ser entendida como o conjunto mais ou menos ordenado de predicados por meio dos quais se responde à pergunta – quem sou? A resposta, tanto no plano individual quanto no plano coletivo, é usualmente elaborada com base na dicotomia diferença-semelhança que, como toda dicotomia, como ensina Bobbio, pode ter um uso descritivo, um uso axiológico e um uso histórico[377].

As Cúpulas Ibero-Americanas reconhecem, como é óbvio, o pluralismo das identidades nacionais de cada um dos seus Estados-membros, que se afirmam no plano internacional pelas especificidades que os caracterizam no sistema internacional. A aceitação democrática das diferenças e de sua criatividade é o ponto de partida para a afirmação mais ampla da semelhança, ou seja, da elaboração diplomática de um assumir como própria, a cada um dos seus integrantes, uma solidariedade com os outros, tendo em vista uma concepção do bem e do interesse comum. Neste sentido, na dicotomia semelhança/diferença, o termo forte é a semelhança e o uso axiológico da dicotomia na elaboração diplomática das cúpulas ibero-americanas sublinha, no seu emprego descritivo e histórico, a convergência.

A primeira Cúpula, que se realizou em Guadalajara, precisamente porque teve um caráter “fundacional”, deu grande importância ao tema da identidade. Daí a pertinência de um dos seus anexos documentais a saber, o texto América Latina hacia el tercer Milenio (desarollo y identidad cultural). Daí, também, na apresentação de Leopoldo Zea ao volume publicado pelo Fondo, sobre a Primeira Cúpula, a ênfase dada ao tema da identidade. Com efeito, o tema que perpassa a importante apresentação de Zea é precisamente o da identidade ibero-americana na sua complexidade.

O tema da identidade é uma das inquietações constantes da sociedade mexicana e por esse motivo um tema recorrente de sua diplomacia que, confrontada com uma relação historicamente muito assimétrica com os Estados Unidos, sempre fez da valorização de sua identidade e do fato de ser a fronteira-separação do mundo latino-americano com o mundo anglo-saxônico, um dos pilares de sua política externa. Neste sentido a iniciativa mexicana de pôr em marcha a operação diplomática que levou à criação, em Guadalajara, da comunidade ibero-americana, adquire, além do sentido geral que procurei analisar, um significado próprio que cabe explicitar.

De fato, em 1990, quando se dá início à articulação da operação diplomática das Cúpulas, o governo do presidente Salinas já tinha manifestado a sua disposição de reposicionar as relações México-EUA. Este reposicionamento veio a ser o NAFTA e para lidar com esta redefinição política da inserção internacional do México, que representava colocar no mundo pós-Guerra Fria, em outros moldes, realidades econômicas e de vizinhança, era importante demonstrar que esta mudança não se configuraria como uma ruptura da identidade internacional do México. Como apontou Luiz Felipe de Seixas Corrêa, no seu relevante ensaio sobre as Cúpulas Ibero-Americanas, para o México era essencial procurar demonstrar à opinião pública interna e internacional que a integração na América do Norte não significaria o abandono das vinculações políticas e culturais do país com as suas circunstâncias autóctones e latino-americanas. Traduzir esta mensagem no plano internacional era um dos objetivos importantes do México. Daí uma das motivações da diplomacia mexicana ao patrocinar, com o apoio da Espanha e o subsequente entendimento com o Brasil, a iniciativa consagrada em Guadalajara que deu ao governo do presidente Salinas um respaldo simbólico de que necessitava para a sua abertura ao Norte[378].

A segunda Cúpula realizou-se em Madri, e também a Espanha, além do significado mais geral do “confederalismo cultural” inerente à razão de ser da comunidade ibero-americana como forma de atuar no mundo pós-Guerra Fria dos seus Estados-membros, tinha objetivos específicos na operação diplomática que copatrocinou com o México. Com efeito, a transição para a democracia, depois da morte de Franco e o posterior ingresso da Espanha na Comunidade Europeia, ensejou a superação do relativo isolamento do país no sistema internacional. A consolidação do regime democrático, a prosperidade econômica dos anos 80, a melhoria dos equilíbrios sociais obtida pelo governo de Felipe Gonzalez deu à Espanha novas possibilidades de atuação internacional, como observou Fernando Morán na apresentação ao volume publicado pelo Fondo sobre a Segunda Cúpula.

Sinalizar esta recuperação do locus standi da Espanha num mundo de polaridades indefinidas que permite, como apontou Fernando Morán, o acréscimo dos protagonistas internacionais com relevância, era um dos alvos da diplomacia espanhola. Daí a importância de celebrar o V centenário da viagem de Colombo – marco inicial da presença da Espanha como grande potência no sistema internacional – com as Olimpíadas de Barcelona, com a Exposição Universal de Sevilha e com a realização da Cúpula de Madri.

Conforme se verifica, para a Espanha, assim como para o México, ainda que em função de outras razões, era importante mobilizar a participação ativa dos países ibero-americanos numa cimeira. Significava, em síntese, para a Espanha, retomar, no contexto de sua inserção na Europa, de maneira aggiornata, com a comunidade criada em Guadalajara, sua clássica dimensão americana e transcontinental. Neste processo, em função da natureza controvertida da herança colonial, na elaboração diplomática do referencial cultural comum, foi importante dar às celebrações de 1992 um caráter prospectivo. Daí o significado do trecho já citado do Documento de Conclusão da Cúpula de Madri, no qual se afirma que a força dos países da comunidade ibero-americana vai mais além da sua origem comum, pois reside numa opção comum que permite potencializar o especificamente próprio e o universal dos valores compartilhados. Daí, também, uma das prioridades da Cúpula de Madri, que foi a da educação e serviço de modernização, e a aprovação de vários programas de parceria nesta linha de ação conjunta.

Se Guadalajara teve uma dimensão forte de fundação e Madri uma dimensão forte de celebração/projeção, cabia ao Brasil, como país sede da 3ª Cúpula e nesta condição responsável pela secretaria pro tempore da comunidade ibero-americana, preparar a Reunião de Salvador. A análise deste ponto requer um exame das razões que levaram o Brasil a aceitar ser um dos copatrocinadores da iniciativa mobilizadora de uma diplomacia de cimeiras ibero-americanas. Creio que também o Brasil, por distintas, porém, complementares razões às do México e da Espanha, quis assinalar, com as Cúpulas, as novas modalidades de sua inserção internacional, e foi nesta direção que cuidou da elaboração diplomática do referencial comum.

Com efeito, uma das notas identificadoras importantes da eleição e da presidência Collor que se deu no contexto da redemocratização do país ocorrida nos anos 80 foi o da reformulação da agenda interna a partir da percepção do esgotamento do modelo da economia, baseado no processo de substituição de importações. Daí os temas da abertura da economia, da competitividade, da modernidade, da redefinição do papel do Estado, da livre-empresa com responsabilidade social, da consolidação da democracia, da promoção dos direitos humanos e da preservação do meio ambiente. Daí, também, o desafio de traduzir estes novos imperativos internos em possibilidades externas num sistema internacional que estava se transformando e que caminhava para configurar-se, por força da simultaneidade da lógica da globalização e da lógica da fragmentação, pela indefinição das polaridades. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – agendada para realizar-se no Rio em 92 – seria a grande oportunidade para sinalizar urbi et orbi uma nova visão brasileira, mas fazia todo sentido dar sequência diplomática a este evento, sediando, em 1993, uma nova Reunião de Cúpula. Foi esta instituição, penso eu, como igualmente detecta Luiz Felipe de Seixas Corrêa no seu já citado trabalho[379], que levou o presidente Collor a aceitar, no primeiro encontro que teve com o presidente Salinas, em setembro de 1990, em Nova York, por ocasião da Assembleia Geral da ONU, a ideia do copatrocínio brasileiro às cúpulas ibero-americanas.

A qualidade e o sucesso de Guadalajara, a contribuição que deu para a ação diplomática mexicana, reconfirmaram, em 1991, para o presidente Collor, o acerto da decisão tomada em Nova York, no calor da hora do seu encontro com o presidente Salinas. Com efeito, com a sua sensibilidade para o manejo da agenda da opinião pública, viu claramente o potencial da Cúpula a ser realizada no Brasil em 1993, para a explicitação das novas modalidades da inserção internacional do Brasil, que ele pretendia conduzir na sua gestão.

No governo Collor, o foco inicial, do ponto de vista da grande diplomacia das cimeiras, concentrou-se no preparo da Conferência do Rio, que veio a ser a primeira conferência multilateral de alcance e participação universal após o término da Guerra Fria. Não cabe, nesta introdução, uma análise da Rio-92. Registro, no entanto, para poder esclarecer o papel do Brasil em Salvador, que um dos objetivos brasileiros foi o de comprovar uma nova sensibilidade interna e externa em relação ao meio ambiente, vinculando, no entanto, este “tema global” a um dos temas recorrentes identificadores da diplomacia brasileira a partir de 1930, que é o do desenvolvimento[380].

Nesta linha, penso que é válido afirmar que na preparação da Conferência do Rio e por ocasião de sua realização, o Brasil, como um país de contrastes, que vive intensamente os problemas do meio ambiente derivados do subdesenvolvimento, traduziu criativamente a sua experiência no plano internacional, ao encaminhar, lastreado na condição de país-sede, sob o signo da cooperação, a problemática Norte-Sul, muito ciente de que a dicotomia não poderia mais articular-se através das categorias elaboradas durante a vigência da bipolaridade EUA-URSS. Daí, neste contexto, a importância da Agenda 21, um programa de trabalho que, pela sua abrangência e equilíbrio, oferece uma “visão do futuro” a respeito da interconexão entre meio ambiente e desenvolvimento. Daí, também, a importância chave do conceito de “desenvolvimento sustentável” aceito e endossado na Rio-92.

O conceito de desenvolvimento sustentável é plurívoco. Liga a preocupação com o meio ambiente com a preocupação com a economia e a pobreza. Realça que o desenvolvimento, para ser sustentável, além de sua dimensão econômica, precisa ser igualmente viável do ponto de vista do meio ambiente e da sociedade. Significa o reconhecimento dos Outros – dos nossos contemporâneos no espaço de um mundo comum, das futuras gerações na amplitude do tempo. O conceito de desenvolvimento sustentável implica também no valor solidariedade ao colocar a questão da “internalização” cooperativa dos custos do meio ambiente saudável no processo decisório público e privado. Por isso tem a vantagem de reposicionar a agenda Norte-Sul sob a perspectiva da cooperação e não da confrontação internacional. O conceito de desenvolvimento sustentável é, ademais, uma expressão operacional do valor justiça, uma vez que leva em conta o tema da distribuição equitativa dos custos e benefícios do desenvolvimento em escala global.

Conforme se verifica, do ponto de vista do Brasil, a Rio-92 foi uma oportunidade para colocar em novos termos, compatíveis com o mundo pós-Guerra Fria, um tema recorrente na diplomacia brasileira – o desenvolvimento – dotando-o de abrangência universal e de vis atractiva[381].

As circunstâncias conhecidas que, depois da realização da Cúpula de Madri, levaram dentro do estrito enquadramento democrático ao afastamento, no segundo semestre de 1992, do presidente Collor e a sua substituição pelo vice-presidente Itamar Franco, não dificultaram, na linha de continuidade com inovação que o Itamaraty imprime à política externa brasileira, o aproveitamento da experiência da Rio-92 e do repertório diplomático do país no preparo da reunião de Salvador. E, assim como o México fez do tema da “identidade” e a Espanha o da “projeção”, itens substantivos das Reuniões de Cúpula que sediaram, ajustando-os às circunstâncias internas e internacionais de maneira compatível com os seus parceiros, assim também o Brasil, ao assumir a secretaria pro tempore da Cúpula, trabalhou o referencial comum para tratar em conjunto do seu tema recorrente: o desenvolvimento.

Na preparação da Cúpula de Salvador, a chancelaria brasileira, levando em conta o que foi o processo da Rio-92, promoveu a mobilização de setores públicos e não governamentais dos países-membros da comunidade ibero-americana por meio de um intenso cronograma de reuniões. A ideia, como apontou Luiz Felipe de Seixas Corrêa, foi a de ter um leque de opções aberto para canalizar a cooperação dentro da moldura conceitual do tema global da Cúpula: uma agenda para o desenvolvimento. Realizaram-se, assim, três reuniões ministeriais nas área da saúde, educação e cultura, cujas conclusões estão publicadas neste volume; sete encontros de nível governamental que trataram, respectivamente, da criança, das grandes cidades, do combate à pobreza, do financiamento do desenvolvimento, da ciência e tecnologia para o desenvolvimento sustentável (cujas conclusões também estão produzidas neste volume), do desenvolvimento econômico e da agricultura; e três eventos de natureza não governamental: uma reunião de jornalistas; uma conferência de lideranças sindicais e uma reunião de presidentes de organizações empresariais ibero-americanas[382].

Em Salvador, tendo como pano de fundo este trabalho prévio, coube ao presidente Itamar Franco abrir a discussão com os seus pares, afirmando logo no início de seu discurso: O tema que ocupa nossa atenção justifica esta reunião de Cúpula. A urgência nos impõe o dever de examinar o problema do desenvolvimento dentro de suas perspectivas de justiça social e de construção humana. A amplitude dos debates que se seguiram, reproduzidos neste volume e no qual os chefes de Estado e de Governo expuseram a sua visão e a visão dos seus países a respeito do tema da Cúpula de Salvador, encontrou o seu denominador comum no Documento Final. Este – para valer-me da reflexão etimológica proposta no discurso do presidente Paz Zamora da Bolívia, e válida tanto para o espanhol quanto para o português – procurou desarrollar lo que está arrollado, es decir lo que está envuelto en si mismo. Daí a ideia de explorar como, no mundo pós-Guerra Fria, é possível tirar a rolha daquilo que está engarrafando o trânsito para o desenvolvimento.

O documento final, que consta do volume, na sua Parte Primeira oferece uma série de reflexões e sugestões sobre a questão do desenvolvimento, entre elas: a importância das estratégias individuais que levem em conta a herança cultural e as forças dinâmicas de cada sociedade (§10); a relação mútua entre a consolidação da democracia e a promoção do desenvolvimento (§11); as questões do comércio, finanças, tecnologia, dívida externa, cooperação para o desenvolvimento sustentável, promoção do desenvolvimento social e os temas de população e correntes migratórias (§13); a urgência da conclusão satisfatória da Rodada do Uruguai (§15); os efeitos negativos da instabilidade do mercado financeiro mundial (§16); o acesso a tecnologias (§17); a mobilização e a administração solidária de recursos internacionais para o fortalecimento de programas nacionais de desenvolvimento social e combate à pobreza (§19).

A parte primeira do documento também registra o avanço do diálogo Norte-Sul logrado na Rio-92 (§8) e a importância da base conceitual e instrumental nela negociada para uma cooperação de longo prazo, voltada para o desenvolvimento sustentável (§18).

Um dos objetivos explícitos do documento final de Salvador era o de contribuir de maneira positiva e não confrontacional para os debates, no âmbito das Nações Unidas, a respeito do tema do desenvolvimento, e tal maneira a assegurar a sua permanência na agenda, apesar da magnitude dos compromissos da Organização no campo político e da segurança (§7).

A Segunda Parte do documento final, voltada para a cooperação entre os países-membros da comunidade ibero-americana leva em conta o processo preparatório em diversos parágrafos, atribuindo prioridade, nos temas tratados, ao combate à pobreza e ao financiamento para o desenvolvimento (§27). Registra, igualmente, o que está sendo feito em outras áreas de cooperação, como, por exemplo, educação (§33) e celebra o início das atividades do Fundo para o Desenvolvimento dos Povos Indígenas da América Latina e do Caribe, cujo convênio-constitutivo fora assinado na Cúpula de Madri (§25).

A Parte Segunda do documento final cuida igualmente da concertação política dos Estados-membros da comunidade ibero-americana. Reafirma a utilidade das consultas entre as chancelarias em casos de urgência e relevância (§24 – a) e o interesse na opinião consultiva da Carta Internacional de Justiça da Haia sobre a aplicação extraterritorial das leis de um país em outro (§ 24 – b ); menciona o apoio prestado às candidaturas vitoriosas do Brasil e da Espanha ao Conselho de Segurança e, neste contexto, a conveniência de explorar o interesse comum em apoiar candidaturas de países ibero-americanos no sistema da ONU e em outros organismos internacionais (§24 – c); sublinha o acordo na realização de prévias consultas informais entre os países ibero-americanos antes de grandes reuniões internacionais, com destaque para a Assembleia Geral da ONU (§26).

A Terceira Parte do documento final, intitulada “matérias de interesse”, é um desdobramento da concertação política contemplada na Parte Segunda e cuida, em diferentes níveis de generalidade, de assuntos do interesse de países-membros, cabendo realçar o consenso quanto à “necessidade de adequar o Conselho de Segurança das Nações Unidas à nova realidade internacional (§72)”.

Da análise da Cúpula de Salvador; do exame das de Guadalajara e Madri e de seus antecedentes; do registro de como foram tratados os grandes temas e rastreadas as possibilidades e também os limites da cooperação econômica e da concertação política – empreendidos neste prólogo – que conclusão de ordem mais geral cabe formular?

O estudo dos documentos e a minha própria experiência com a diplomacia de cimeiras na Rio-92 e na Cúpula de Madri, haurida na condição de ministro de Estado das Relações Exteriores do Brasil, reforça a minha convicção, expressada publicamente logo após a Reunião de Madri[383], de que as Cúpulas Ibero-Americanas são um formato que oferece, no espaço aberto por um sistema internacional de polaridades indefinidas, um nicho de oportunidades para a articulação e concertação diplomática dos interesses dos Estados-membros. O denominador comum desses interesses, é certo, tem como limite a diversidade e heterogeneidade dos Estados da comunidade ibero-americana mas o seu potencial se vê magnificado pela utilização diplomática do referencial comum.

No esforço de trabalhar este referencial comum, a secretaria pro tempore da Cúpula, cujo epicentro é o país-sede, nos caso de Guadalajara, Madri e Salvador se valeu de um tema básico da política externa do México, da Espanha e do Brasil, procurando dar a este tema, através do impacto da diplomacia das cimeiras na opinião pública, uma ressonância e uma legitimidade mais ampla, com base no consenso dos demais. A criatividade deste processo nestes três casos, esteve ligada ao empenho do país-sede. Por isso creio que a funcionalidade das Cúpulas, como agente das relações internacionais, está melhor servida pelo mecanismo da secretaria pro tempore do que por uma eventual institucionalização de um mecanismo permanente de administração, uma vez que a burocratização pode comprometer a criatividade exigida para traduzir multilateralmente afinidades genéricas em interesses concretos. Esta tradução, no tempo, é o grande desafio que as Cúpulas Ibero-Americanas têm pela frente. Este desafio será ou não apropriadamente respondido através do método de aproximações sucessivas, cabendo a cada país-sede a responsabilidade de mobilizar forças e vontades para ir dando ao formato das Cúpulas a sua substância.

46. O DIÁLOGO TRANSATLÂNTICO: CARLOS FUENTES (2013)[384]

Carlos Fuentes era um homem de encantador convívio e múltiplos talentos – romancista, contista, ensaísta, diplomata. Era, ademais, um homem elegante, inclusive no trajar – o que surpreendeu a José Saramago que afinal concluiu que somar exigência crítica com gravata bem escolhida não era coisa pequena[385]. Tinha o dom de gentes e sabia ser um agregador. Exerceu superiormente esta dimensão de agregador no âmbito do Foro, dimensão relevante para uma instituição como a nossa que reúne, e esta é uma de suas forças, integrantes de várias tribos – a dos empresários, a dos políticos, a dos intelectuais, a de personalidades dos meios de comunicação.

A capacidade de lidar com a diversidade das várias tribos do nosso Foro e exercer a função de agregador teve sua correspondência na diversidade das direções e escrituras que sempre foram um signo de vitalidade da obra de Carlos, como apontou com discernimento Octavio Paz em Solo a dos voces. Assim, respondeu ao estímulo de promover a diversidade inerente ao diálogo transatlântico no âmbito do nosso Foro da mesma maneira que na sua obra respondeu aos múltiplos estímulos do seu “eu” literário.

O seu ponto de partida de criador literário e grande narrador foi instigado pelo desafio de entender o México (os cinco sóis de um país que não tem começo mas origem: Los cinco soles de México, p. 7-9) e lidar com os caminhos e descaminhos da Revolução Mexicana (por exemplo: La muerte de Artemio Cruz, Los años con Laura Diaz).

Entretanto, a sua ficção e a sua ensaística não se circunscrevem aos estímulos da criação dada pela circunstância mexicana do seu eu literário e intelectual. Para voltar a Octavio Paz: En Carlos Fuentes, por ejemplo, coexisten varias voces y cada una de esas voces, cada uno de esos dialectos, es igualmente sujo: ¿Cómo determinar qué es lo mexicano y que es lo extraño en esa pluralidad? Lo mexicano es el choque a la confluencia de todas esas voces...[386].

Na confluência destas múltiplas vozes, tem um papel relevante a voz da literatura em língua espanhola mas também a voz da língua portuguesa da literatura brasileira. Por essa razão, é um agudo e sensível estudioso dos grandes romances latino-americanos – tenho em mente o livro La gran novela latinoamericana – e não posso, como brasileiro, deixar de destacar o arguto apreciador de Machado de Assis, “Machado de La Mancha”, que considerava como o único grande romancista latino-americano do século XIX.

No âmbito das múltiplas direções do percurso de Carlos Fuentes vou cingir-me, nesta intervenção, à tarefa que me foi atribuída: a do seu papel no diálogo transatlântico. Vou explorar o tema, tendo como foco a sua dimensão de intelectual público, que foi uma faceta importante da sua personalidade literária – como foi a de Octavio Paz e é a de Mario Vargas Llosa.

O tema do intelectual público diz respeito à relação entre os intelectuais e o poder, ou seja, aos nexos entre Política e cultura – para falar com Bobbio – autor do grande livro Il dubbio e la scelta – Intellettuali e potere nella società contemporanea, 1993.

Nas democracias modernas e pluralistas o poder ideológico – que é o que se exerce sobre as mentes através da produção e transmissão de ideias – é fragmentado. É um poder exercido pela palavra e pela sua difusão que impacta os comportamentos.

A política contemporânea em sociedades complexas requer este tipo de poder que está ao alcance dos intelectuais. Refiro-me, tanto àqueles intelectuais que têm o domínio dos conhecimentos técnicos necessários para equacionar a relação meios-fins, como é o caso dos economistas, dos juristas, dos educadores, dos engenheiros, dos especialistas em meios de comunicação, quanto àqueles intelectuais que propiciam, para a sociedade e para o poder – em exercício ou potencial – princípios gerais, valores, sentido de direção.

Carlos Fuentes, como intelectual público, preocupou-se e ocupou-se de princípios/valores/sentido de direção.

Exerceu a tarefa intelectual de agitar ideias, suscitar problemas[387] no âmbito mais amplo do espaço público. Um destes espaços que ele ajudou a criar foi o Foro. No âmbito do Foro, exerceu esta tarefa de intelectual público, como diria Bobbio, com espírito laico, vale dizer com o espírito crítico que se opõe ao dogmático[388] – o que significa que este espírito laico pode ser exercido a partir de distintas posturas, em consonância com aquelas que caracterizam a dos integrantes do nosso Foro.

O sentido de direção do diálogo transatlântico que Carlos, com sucesso, empenhou-se em imprimir ao Foro, está intimamente ligado à sua concepção de intelectual público. Neste sentido, um livro modelar desta sua concepção é o seu livro de 2002, En esto creo – publicado no Brasil em 2006 pela Rocco, com o título Este é o meu credo. O título em espanhol é mais revelador. Permite evocar a distinção que Ortega y Gasset elaborou entre crenças e ideias. Las ideas se tienen, en las creencias se está. Aponta Ortega que crenças não são ideias que temos, mas sim ideias do que somos. As crenças em que estamos nos sustentam e são o fundo a partir do qual pensamos as ideias que resultam da nossa atividade intelectual. As ideias, complementa Ortega, necessitam de crítica como o pulmão de oxigênio e se afirmam apoiando-se em outras ideias que, radicadas em nossas crenças, nos permitem enfrentar o mar de dúvidas que nos envolvem[389].

En esto creo é um livro da maturidade de Carlos. É uma decantação do seu percurso de intelectual público. O livro é constituído de pequenos verbetes que são a elaborada expressão das ideias que resultam de suas crenças. Estes verbetes são entradas, também na acepção histórico-geográfica brasileira, ou seja, vias de acesso – caminhos mas também fronteiras – para o entendimento de problemas do continente das nossas preocupações. Está alfabeticamente organizado de A a Z.

Estes verbetes lidam com os temas que dizem respeito às muitas circunstâncias que cercaram não só o “eu” de Carlos Fuentes, mas cercam o nosso eu contemporâneo.

O primeiro verbete de En esto creo intitula-se América Ibérica. Para os propósitos desta minha intervenção, pondero que não se trata apenas de um acaso alfabético. Carlos acreditava na América Ibérica porque via o Atlântico não como um abismo, mas sim como uma ponte dos vários encontros do qual resultamos. Estes encontros são uma expressão das várias vozes que, como mencionei citando Octavio Paz, caracterizam a pluralidade de sua escrita. É por isso que a sua crença na América Ibérica é profunda e explicativa da sua militante dedicação ao Foro Iberoamerica e ao diálogo transatlântico que constitui a sua razão de ser. Neste diálogo Carlos empenhou-se em incluir Portugal e o Brasil que são a outra face do mundo ibérico – a da cultura e da política lusitana e brasileira, que se expressam em português e que têm, com a que se expressa em espanhol, por obra da História e da Geografia, a herança de um compartilhado repertório de significados.

Obviamente, no meio do livro, no meio do caminho está a pedra, como diria Carlos Drummond de Andrade – a pedra dos cinco sóis –, o verbete México, que é o ponto de partida da reflexão de Carlos sobre a América Ibérica. O México é, para Carlos, o retrato de uma criação que nunca descansa porque ainda não concluiu sua tarefa. É como a literatura, para Antonio Candido, uma atividade sem sossego. Também o diálogo transatlântico é uma atividade sem sossego.

Entre os muitos verbetes de En esto creo, deixo de lado os que dizem respeito ao mundo da vida (a lebenswelt de Husserl) ou à cultura no sentido amplo. Vou fazer referência apenas a alguns que são relevantes para perceber o sentido de direção de natureza política, subjacente ao modo como Carlos, no meu entender, concebia o diálogo transatlântico. Destaco os verbetes:

(i) Esquerda – na qual aponta que a globalização permite à esquerda chamar a atenção sobre a dicotomia crescente entre o espaço econômico e o controle político e observa que se o capitalismo propõe as razões da economia, a democracia propõe os valores do consenso político para concluir que, no meio-termo entre ambos, a esquerda é o espaço político no qual os mais fracos da sociedade e do mercado podem combater e negociar suas conquistas.

(ii) Globalização como tema do final do século XX que se prolonga no século XXI e que, como o deus Jano, tem duas faces – que vem levando à união de Creso – o dinheiro e o hedonismo – o prazer. Esta união permite que os vícios da aldeia global façam surgir os vícios aldeia local – os tribalismos, os nacionalismos redutores e chauvinistas, a xenofobia, os preconceitos raciais e culturais.

Neste contexto Carlos nega a política do avestruz, que esconde a cabeça na areia, e a do touro que destrói tudo na loja de louça e evoca, como caminho, globalizar a solidariedade tal como proposto por Fernando Henrique Cardoso no memorável discurso pronunciado em 30 de outubro de 2001, em sessão solene na Assembleia Nacional da República Francesa, que tive o privilégio de ouvir, acompanhando-o como seu chanceler[390].

(iii) Política – na qual examina as suas luzes (a de Roosevelt e a de Cárdenas de sua infância), e suas sombras (os seus carrascos), mas pondera que, se houve nos EUA, um senador McCarthy, houve também um Martin Luther King. Há, portanto, esperança na postura de Carlos Fuentes. Esta explica a sua vocação para o diálogo e a sua postura de intelectual público que tem, na linha de Tocqueville, a preocupação salutar com o futuro que o fez velar e combater.

(iv) Revolução – No trato deste grande tema, que diz respeito, como aponta Hannah Arendt, à possibilidade de um novo início, fruto de uma aspiração trazida pelo potencial da convergência entre libertação e liberdade, Carlos observa que as duas mais coerentemente modernas foram a Francesa e a Americana. A que teve desdobramentos mais significativos, como diz Carlos, foi a Revolução Francesa, pois o capitalismo e a democracia foram os seus rebentos.

O caráter laico de uma Revolução é, no seu entender, a garantia de sua sanidade, o que significa, em outras palavras, não acreditar, como diria Bobbio, no milagre da política. Daí, para Carlos, os descaminhos insanos da Revolução Russa, que associou herança religiosa bizantina com o comunismo; da Revolução Chinesa que, na época de Mao, trouxe a rigidez legitimista e burocrática do antigo Império do Meio; da Revolução Cubana que, a partir da esquerda consagrou a fraude mortal da direita latino-americana: o culto ao líder máximo.

É claro que Carlos, a partir do eu da sua circunstância, não deixa de examinar os vários paradoxos da Revolução Mexicana para concluir que a Revolução, no século XXI, como um novo início, que não se confunde nem com a revolta nem com a rebeldia, requer pluralizar o mundo e valorizar dialogicamente as diferenças étnicas, políticas, religiosas, sexuais e culturais.

Daí o significado do verbete xenofobia, no qual destaca a importância do ato fraternal num mundo globalizado rodeado de abismos. O verbete está permeado pela sua convicção de que as culturas perecem no isolamento e prosperam na comunicação. Daí o alcance do diálogo transatlântico, no qual empenhou-se.

Concluo lembrando que, no verbete Sociedade Civil, Carlos destaca a sua importância, reflete sobre o terceiro setor e sobre as várias modalidades da sua articulação e presença. Lembra que o terceiro setor tem um pé na sociedade e outro nas instituições e pode enriquecer as instituições públicas e privadas e abrir horizontes em um mundo em transformação. O Foro Iberoamerica e o diálogo transatlântico como um terceiro setor sui generis vêm cumprindo estas funções inspirados pelo saber com sabor que é como podemos definir a sabedoria de um grande intelectual público como foi Carlos Fuentes, que animou e vivificou as nossas atividades desde o seu momento inaugural.

47. ARMAS NUCLEARES (2017)[391]

No mundo contemporâneo, a escala e a intensidade dos conflitos passam pelo potencial destrutivo das armas. Estas vêm adquirindo letalidade crescente por obra da aplicação militar de inovações trazidas pela contínua ampliação do conhecimento científico-tecnológico. O marco inaugural de uma inédita letalidade foi dado pelas armas atômicas.

O emprego da bomba em Hiroshima e Nagasaki evidenciou seu potencial de extermínio, impacto devastador do meio ambiente e terríveis consequências para a vida dos que sobreviveram à catástrofe.

Desta nova realidade se deram conta, desde a primeira hora, os cientistas nucleares a recém-criada ONU e os pensadores que se debruçaram sobre a matéria, refletindo sobre o seu significado histórico. Em função do horizonte das armas nucleares, como observou Hannah Arendt, as guerras deixaram de ser “tormentas de aço” que limpam o ar da política, como observara Ernst Jünger, à luz da sua experiência como piloto na Primeira Guerra Mundial – o que ecoa, lembro eu, a crítica de Hegel ao Projeto de Paz Perpétua de Kant. As guerras também não podem ser mais consideradas a continuação da política por outros meios, como avaliou Clausewitz ao pensá-las. Podem constituir-se em tremendas catástrofes, cujo alcance é capaz de transformar o mundo num deserto e a Terra em matéria sem vida.

A consciência dos riscos inerentes ao potencial destrutivo das armas nucleares para a humanidade traduziu-se na importância de valorizar a paz e conter a guerra por meio do que Bobbio denominou de um pacifismo ativo. Este tem entre as suas vertentes o pacifismo instrumental voltado para proscrever, eliminar e ir reduzindo a quantidade e a periculosidade das armas de destruição em massa, coarctando os meios técnicos de extermínio da condução da guerra no mundo contemporâneo.

É neste contexto do desenvolvimento progressivo do direito internacional de desarmamento que se situa a adoção, em 7 de julho passado, do texto negociado e aprovado por 122 membros da ONU de Tratado sobre a Proibição da Armas Nucleares. O Tratado mereceu decidido apoio do Brasil. Está em consonância com a Constituição, que circunscreve a atividade nuclear a fins pacíficos. Insere-se na linha de coerência da diplomacia brasileira pois nosso país é parte de todos os instrumentos internacionais de não proliferação nuclear e consistentemente vem manifestando preocupação com a persistência das armas nucleares para a segurança internacional. A relevância do Tratado foi devidamente destacada pelo chanceler Aloysio Nunes Ferreira no artigo “Rumo a um mundo sem armas nucleares” publicado na Folha de S. Paulo, de 7/7/2017.

O Tratado, no entanto, foi boicotado pelos nove estados nucleares e pelos aliados dos EUA que estão sob o amparo da defesa do seu guarda-chuva nuclear – os membros da OTAN, o Japão, a Coreia do Sul e a Austrália. A justificativa para o boicote é a de que o Tratado é incompatível com a política da dissuasão nuclear que tem sido essencial para manter a paz no mundo há mais de 70 anos.

A dissuasão nuclear diferencia-se da defesa. Baseia-se no equilíbrio do terror, proveniente do medo das armas nucleares. Pressupõe uma discutível definição comum de racionalidade e razoabilidade de conduta que seria compartilhada pelos detentores das armas nucleares. É inerentemente precária, pois o seu fundamento, como observou Raymond Aron, é o de construir a segurança internacional no ilimitado crédito, sem saque possível, do potencial de extermínio das armas nucleares. Foi a consciência desta precariedade que estimulou o recém-elaborado Tratado.

O tema dos riscos das armas nucleares continua na ordem do dia, como as discutíveis racionalidades das posturas da Coreia do Norte evidenciam, e as reações dos EUA de Trump realçam.

A proscrição legal de outras armas de destruição em massa – as biológicas em 1975 e as químicas em 1997 – são antecedentes do Tratado de 2017, que abre inovador espaço aos aspectos humanitários relativos ao uso de armas nucleares e seu efeito sobre o meio ambiente.

A fonte material que levou ao novo Tratado provém da inconformidade dos países não detentores de armas nucleares, inclusive os que detêm capacitação científico-tecnológica para fabricá-las, com o não cumprimento por parte dos detentores de armas nucleares, na condição de Estados-partes do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), da sua obrigação, contemplada no artigo VI. Este prevê a negociação de boa-fé de tratado de desarmamento geral e completo sobre estrito e eficaz controle internacional. Esta obrigação, conforme o Parecer Consultivo de 1996 da Corte Internacional de Justiça, não é apenas uma obrigação de conduta diplomática, mas uma obrigação de resultado voltada para levar a termo estas negociações. Sua importância se explica em função da precariedade e dos riscos da lógica da dissuasão nuclear.

O TNP, que congrega a totalidade dos Estados não nucleares, foi prorrogado indefinidamente no pós-Guerra Fria em 1995 na expectativa de que as negociações de um abrangente desarmamento nuclear prosperassem. Elas continuam na estaca zero. Daí, a posição dos 122 Estados que negociaram o texto do novo Tratado de 2017.

São funções do Direito Internacional informar aos Estados qual é o padrão aceitável de conduta e indicar qual é a provável conduta de outros estados. O boicote assinala que, no momento, a provável conduta dos seus defensores não é a de assegurar um mundo livre de armas nucleares. O Tratado, no entanto, comunica – pela ação majoritária da comunidade internacional – que não é um padrão aceitável de conduta manter armas nucleares. É uma deslegitimação dotada de peso jurídico da continuidade da dissuasão nuclear e representa meritória contribuição para a “ideia a realizar” de livrar a humanidade do flagelo do potencial de extermínio das armas nucleares que ameaça a vida na Terra.

48. O mundo e os refugiados (2016)[392]

O século XX foi caracterizado como uma era de extremos pelas rupturas, tanto criativas quanto destrutivas, na vida das pessoas num mundo que foi crescentemente se interconectando. Estes extremos, para o bem e para o mal, prolongam-se no século XXI.

No plano das relações internacionais, a permanência da destrutividade da violência, que a inovação tecnológica amplia e irradia, é um dos dados mais constantes da dinâmica dos extremos. Esta violência expressa as dificuldades da diplomacia em encontrar interesses comuns e compartilháveis. Revela como o sistema internacional não tem sido capaz de bem lidar com o mundo caleidoscópico que resultou dos desdobramentos do término da Guerra Fria. Neste mundo, a globalização das emoções, dos ressentimentos e das paixões se conjuga e frequentemente se sobrepõe à razoabilidade dos interesses dos povos e dos estados.

É o caso do resultado do plebiscito da Grã-Bretanha em prol da saída da União Europeia. Esta decisão deixa de lado a convergência da reciprocidade de interesses. Explicita a corrosão dos valores que impulsionaram uma das poucas utopias bem-sucedidas da segunda metade do século XX: a lógica da construção, juridicamente acordada e não imposta, de uma Europa próspera e em paz. A ressonância da candidatura presidencial de Trump nos EUA insere-se nesta moldura, na qual a mobilização interna das emoções deixa em segundo plano a articulação dos interesses americanos no mundo.

A vigência das emoções se vê intensificada também porque as memórias dos povos e dos seus dirigentes nem sempre são compartilháveis. Daí conflitos de valores e perspectivas que dificultam o papel da convergência universalizadora de receios e esperanças. A narrativa da memória da Europa, por exemplo, é muito distinta da do mundo muçulmano e árabe. O desagregador unilateralismo fundamentalista do Estado Islâmico e a intensificação da ação do terrorismo transfronteiras almejam a propagação do medo, que não se amolda aos critérios da razoabilidade diplomática da solução pacífica dos conflitos.

Pode-se dizer que o sistema internacional contemporâneo vive a instabilidade desordenada proveniente da interação entre forças centrípetas e centrífugas e está permeado pelos desdobramentos, que têm impacto na dinâmica global da alteração das relações de poder. Na Ásia, as que resultam da primazia da China e da emergência da Índia. No Oriente Médio, as provenientes de um novo e mais significativo papel que passaram a desempenhar na região o Irã e a Turquia.

Nada disso coloca em questão com tanta profundidade o valor e o papel de uma comunidade internacional, tal como preconizada no preâmbulo da Carta da ONU, quanto o problema dos refugiados. Com efeito, as nações não estão unidas para efetivamente conter por uma ação conjunta a emergência em larga escala de uma crescente população de excluídos do mundo.

Estão se repetindo em novos termos no século XXI componentes dos extremos do século XX que geraram, com o flagelo da guerra e os fanatismos das emoções do poder cego, tantas pessoas sem lugar no mundo.

Na discussão dos extremos no século XXI cabe um paralelismo com os do século XX. Lembro, assim, a análise de Hannah Arendt a respeito daqueles que na Europa pós-Primeira Guerra Mundial viram-se, por obra dos totalitarismos, expulsos da trindade Estado-povo-território, tornaram-se indesejáveis não documentados em quase todos os lugares e tidos como descartáveis – ponto de partida dos campos de refugiados, facilitadores dos campos de concentração.

Foi a reação diplomática a estas catástrofes que levou a “ideia a realizar”, que está na origem da ONU, de institucionalizar uma comunidade internacional atenta aos direitos fundamentais e à dignidade do ser humano. Partiu-se conceitualmente do pressuposto kantiano de um direito à hospitalidade universal, lastreado na hipótese de que a violação do direito num ponto da Terra seria efetivamente sentida em todos os demais. É esta a “ideia a realizar” de uma comunidade internacional tuteladora do direito à hospitalidade universal que está hoje em questão de maneira dramática.

Na perspectiva do efeito destrutivo atual dos extremos, cabe sublinhar a trágica precariedade que assola a vida de pessoas nas regiões do que pode ser qualificado de o arco da crise. No Oriente Médio e partes da África há Estados falidos (como Iraque e a Líbia), Estados em estado pré-falimentar, conflitos e guerras civis que se prolongam com intervenções extrarregionais como a que desagrega a Síria, a precariedade e artificialidade de fronteiras interestatais, que instigam conflitos étnicos e religiosos. Tudo isso, em conjunto, vem catalisando a existência dessa enorme população de excluídos do mundo comum, refugiados que fogem do arco da crise, sem encontrar destino e acolhida.

O número de pessoas que buscam asilo e estão internamente deslocadas nos seus países ou são refugiadas por obra de guerras e perseguições, elevou-se de 59,6 milhões em 2014 para 65,3 milhões de pessoas no final de 2015. Isto significa que uma em cada 113 pessoas da população mundial está fora do mundo comum e não tem acesso ao direito à hospitalidade universal. Cerca de 51% de refugiados do mundo são crianças, muitas separadas dos pais e viajando sozinhas à procura de destino. A situação da Síria, do Sudão do Sul, do Iemên, do Burundi, da República Centro-Africana são forças alimentadoras deste fluxo de pessoas de países de baixa renda que enfrentam esta dura realidade.

O limbo em que se encontram os excluídos do mundo comum, mais tenebroso que os círculos do inferno de Dante é, na perspectiva de uma razão abrangente da humanidade, a mais grave tensão difusa que permeia a vida internacional.

49. UNIÃO EUROPEIA, 50 ANOS: LIÇÕES DO PASSADO, DESAFIOS FUTUROS (2007)[393]

Em março de 1957, tendo como antecedente a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço de 1951 – marco inicial da reconciliação franco-alemã que assentou o primeiro alicerce de uma comunidade mais ampla – foi assinado o Tratado de Roma. Os seis países fundadores – Bélgica, França, Alemanha, Itália, Luxemburgo e Países Baixos – deram início, naquele momento inaugural, a um efetivo e abrangente processo de integração europeia.

A integração europeia representa o inédito na vida internacional. Isto é evidente para quem examina este processo de fora e a partir de uma perspectiva brasileira. Foi também algo surpreendente para os próprios analistas europeus das relações internacionais. Raymond Aron, por exemplo, ao escrever em 1979 o necrológio de Jean Monnet intitulou o seu artigo com um ponto de interrogação: “Jean Monnet a-t-il gagné?” Em 2007, no cinquentenário da União Europeia, a resposta à pergunta de Aron é sim. Com efeito, o processo europeu é qualitativamente muito distinto de qualquer outra expressão do regionalismo no mundo, seja na dimensão jurídica, na política e na econômica. É uma resposta historicamente original no trato dos três conhecidos problemas inerentes à dinâmica do funcionamento do sistema internacional, no qual paz e guerra se alternam. Com efeito, a Europa que se constituiu a partir do Tratado de Roma logrou: (i) captar e levar adiante o interesse comum; (ii) administrar as desigualdades do poder e (iii) mediar e dirimir pacificamente controvérsias e conflitos de valores.

O encaminhamento destes problemas se deu por processos voluntários entre países vizinhos e soberanos que tinham um passado de tensões e guerras. Não foi, assim, uma integração por imposição hegemônica como a seu tempo na Europa cogitaram Carlos Magno, Filipe II, Napoleão e Hitler. Correspondeu ao conjunto de aspirações do europeísmo voltado para promover uma Europa unida, respeitadora de todos os seus Estados, povos e indivíduos. É um desdobramento de uma leitura kantiana da realidade internacional que se alimentou no século XIX do ideal de uma fraternidade dos povos europeus, articulado por figuras como Victor Hugo e Mazzini.

Foi neste contexto que Mario Soares, ao refletir sobre o cinquentenário do Tratado de Roma, com a autoridade de quem conduziu a adesão de Portugal à Europa comunitária e é um respeitado líder socialista, observou que a utopia mais concretizada na segunda metade do século XX não foi o socialismo. É a do ideal de uma Europa em paz e prosperidade.

Os “pais fundadores” do processo europeu – personalidades do calibre de Adenauer, da Alemanha, Schuman e Monnet da França, De Gaspari da Itália, Spaak da Bélgica – souberam dosar idealismo e realismo e construíram a noção de “interesse europeu” articulada ao “interesse nacional”. Por terem vivido os dramas da Europa da primeira metade do século XX, sublinharam o papel do Estado de direito e dos direitos humanos na construção europeia e, como humanistas de linhagem cristã ou socialista, inspiraram os partidos democrata-cristãos e socialistas da Europa Ocidental que levaram adiante o processo.

Conceberam uma inovação revolucionária que operou numa moldura propícia a incessantes pequenas rupturas. Estas são o fruto de mecanismos de permanentes negociações intergovernamentais instigadoras do abandono de um destino nacional solitário em prol de um destino compartilhado. O que é atualmente a União Europeia resulta de dois processos destas incessantes rupturas – o alargamento e o aprofundamento – no âmbito dos quais a associação de múltiplos interesses econômicos e políticos vem edificando um destino comum.

Este destino comum se expressa, como diz Felix Peña, por meio de normas, de redes e de símbolos. Por isso vai além da fusão dos mercados nacionais num mercado único, cabendo lembrar que todos os cidadãos dos Estados-membros têm, além da sua cidadania originária, a cidadania da União Europeia com seus direitos no espaço comum.

O alargamento promoveu a extensão geográfica por adesão negociada ao projeto comunitário europeu e às exigências do seu acervo. Da Europa dos 6 de 1957 passou-se, em 1995, por via de quatro alargamentos (1973, 1981, 1986, 1995), para a dos 15. O término da Guerra Fria e o fim da bipolaridade levaram às transformações econômicas e políticas do Leste Europeu que ensejaram com sua incorporação a também inédita consolidação democrática continental. Daí em 2004, com o quinto alargamento, a Europa dos 25 e, neste ano, a dos 27. Todo alargamento representou a busca de um novo equilíbrio, mas cabe registrar que os últimos, que contemplaram a Europa Oriental, vêm trazendo dificuldades próprias de uma mutação de escala. A isto cabe agregar que o entendimento franco-alemão, como polo irradiador do processo europeu, viu diminuída a sua capacidade articuladora em função não só da mutação da escala mas também das perspectivas próprias da dinâmica da integração, trazidas pelos novos membros originários do Leste Europeu.

O aprofundamento é representativo do contínuo adensamento da integração da Europa Comunitária. Este adensamento no plano institucional trouxe, desde o início, uma transferência de competências dos Estados-membros para a Europa Comunitária – hoje inequívoca no pilar da integração econômica e monetária. Em matéria de teoria política, o aprofundamento é uma novidade no clássico capítulo da divisão de poderes e nas técnicas das distribuições de competências concebidas pelo federalismo. A originalidade reside na aceitação de valores comuns; nos poderes colocados a serviço destes valores e na autonomia concedida a estes poderes para efetivá-los.

Nesta matéria cabe destacar, para quem examina o problema numa ótica latino-americana, as funções e o sucesso da Comissão, do Tribunal e, mais recentemente, do Banco Central Europeu. A Comissão é um órgão supranacional incumbido de defender o interesse geral da União Europeia, de gerir e executar as políticas comunitárias, dispondo do direito de iniciativas legislativas e da capacidade de representação diplomática. O Tribunal encarrega-se de zelar pela prevalência hierárquica do direito comunitário no espaço europeu e tem contribuído para a construção europeia por meio de uma interpretação teleológica. O Banco Central Europeu, instituído em 31 de junho de 1998, define a política monetária da União Europeia, introduziu e administra o euro, a moeda que, em 1º de janeiro de 2002, passou a circular em 12 Estados-membros em substituição às moedas nacionais.

É certo que atualmente a União Europeia enfrenta dilemas para levar adiante o seu processo e digerir o que já logrou, num mundo que é muito diferente do de 1957. Entretanto, o fato é que a experiência europeia na construção da paz e da prosperidade regida pelo Direito é, para falar como Kant, um sinal da possibilidade do progresso humano. Daí a sua dimensão exemplar de alcance geral que transcende a região, pois a Europa comunitária tem sido, por obra de sua identidade política, também no plano geral, uma força em prol da paz, da diplomacia e do multilateralismo. Por isso pode ser qualificada como um bem público internacional.

Preservar este bem público é um imperativo para assegurar, num marco predominantemente hobbesiano, uma voz kantiana. Isto requer lideranças que sejam democraticamente aptas, ao mesmo tempo, para falar como Bertrand de Jouvenel, da dimensão rex de pacificar e da dimensão dux de inovar, sem desestabilizar. Este tipo de liderança não pode cingir-se aos papéis da gestão do existente. Precisa promover o novo a partir do já criado, para garantir o desenvolvimento sustentável deste bem público. É isto que os amigos e admiradores do processo europeu esperam: que, com base nas lições do passado, as novas gerações sejam capazes de empreender para responder aos desafios do futuro.

50. 60 ANOS DO GATT E DA DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS (2008)[394]

No dia 1º de janeiro de 1948 entrou em vigor o GATT que deu origem ao sistema multilateral de comércio baseado na reciprocidade e na não discriminação hoje institucionalizado com vocação universal na OMC. No dia 10 de dezembro de 1948 a Assembleia Geral da ONU adotou e proclamou a Declaração Universal dos Direitos Humanos que introduziu na agenda internacional, com inédita abrangência, o papel, em escala planetária, dos direitos humanos na convivência coletiva. Estes dois eventos que ocorreram há sessenta anos são, em função da relevância de seus desdobramentos, ingredientes importantes na configuração da ordem mundial contemporânea. Cabe, por isso mesmo, parar para pensar o significado destes dois marcos da vida do sistema internacional, de cuja origem e posterior desenvolvimento o Brasil participou atuando com a qualidade da sua diplomacia.

O GATT e a Declaração Universal têm em comum a preocupação com a construção de uma ordem mundial mais pacífica no pós-Segunda Guerra Mundial. A Declaração identifica, no respeito pelos direitos humanos, no plano interno, um ingrediente sustentador de uma visão do mundo propiciadora da conduta pacífica no plano internacional. O GATT tem como ideia inspiradora o papel construtivo do comércio como amainador do impacto dos preconceitos e promotor de uma interdependência positiva entre as nações.

A violência e a destrutividade da Segunda Guerra Mundial, a descartabilidade do ser humano levada a cabo pelo nazismo e o xenófobo isolamento autárquico da década de 1930 foram fontes materiais de uma visão das coisas voltada para construir uma ordem mundial empenhada na sustentabilidade da paz de que tanto o GATT quanto a Declaração Universal são tributárias.

Cordell Hull, secretário de Estado do presidente Roosevelt, afirmava que a paz durável e o bem-estar das nações estavam indissoluvelmente ligados ao máximo grau praticável da liberdade de um comércio internacional conduzido com amizade, fairness e igualdade. Lidava, deste modo, com as tensões provenientes da exacerbação dos unilateralismos protecionistas dos anos 30, que a crise econômica de 1929 favoreceu.

A Carta da ONU, em cujo âmbito se insere a Declaração Universal, tem como uma das suas fontes inspiradoras, no campo dos Direitos Humanos, a importância, afirmada por Roosevelt, para um mundo futuro, livre da discricionariedade e da guerra, de quatro liberdades: a da palavra e de expressão; a da religião; a da vida ao abrigo da necessidade e a de viver sem medo. René Cassin, um dos redatores da Declaração Universal, trabalhou com a convicção de que seria impossível uma paz internacional efetiva num mundo no qual os direitos humanos fossem muito desigualmente respeitados.

A Declaração Universal traçou uma política do Direito que trouxe o desenvolvimento de um Direito Internacional dos Direitos Humanos que se corporificou em tratados de proteção geral (como os Pactos de Direitos Civis e Políticos e o de Direitos Econômicos e Sociais) e de proteção particularizada (como a Convenção Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial). Esta política de Direito vem levando à promoção do valor dos direitos humanos e também ao seu controle, pois a maioria dos tratados prevê o monitoramento dos compromissos assumidos. A grande conferência da ONU de Viena de 1993 sobre os Direitos Humanos, lastreada em abrangente representatividade, afirmou a universalidade, indivisibilidade, interdependência e inter-relacionamento de todos os Direitos Humanos, confirmando diplomaticamente a formulação de Bobbio sobre o relacionamento entre direitos humanos e democracia no plano interno e possibilidades de paz no plano internacional.

O GATT, em sucessivas rodadas de negociações, foi reduzindo tarifas e outras barreiras ao comércio internacional, ampliando o número de suas partes-contratantes e a conclusão da Rodada Uruguai levou à criação, em 1994, da OMC. Essa se caracteriza pela abrangência de seus integrantes, pelo objetivo de fazer do comércio internacional um instrumento de desenvolvimento dos países e pela consolidação institucional de um sistema multilateral de comércio regido por normas promotoras de segurança das expectativas de seus membros. Neste contexto vem desempenhando um grande papel como um eficaz sistema de solução de controvérsias – que o Brasil tem utilizado com sucesso – e que é a expressão de um inovador papel do Direito na vida internacional.

No correr destes 60 anos o sistema multilateral de comércio, inaugurado pelo GATT, e a Declaração Universal e a política de direitos humanos que vem promovendo tiveram um impacto significativo na dinâmica do funcionamento da ordem mundial. São história viva e como tal enfrentam desafios na continuada afirmação da obra a realizar dos valores que estão na sua origem.

Os Direitos Humanos expressam a ambição normativa da agenda internacional. Esta ambição enfrenta as seletividades do realismo do poder e a heterogeneidade de valores existentes no sistema internacional que, em conjunto, obstaculizam a plena e compartilhada afirmação de uma razão abrangente da humanidade. A OMC, por sua vez, enfrenta o desafio da gestão de uma economia globalizada num mundo caracterizado pela desigualdade e pela diversidade das condições de competitividade. Isto se traduz, por exemplo, na persistência de tendências protecionistas, sobretudo na área agrícola, que impediram, no mês passado, a conclusão da Rodada Doha. O desdobramento destas duas experiências comprova como é uma esquiva conquista da razão política no plano internacional captar interesses comuns e compartilháveis, mediar conflitos de valores e a diversidade cultural e gerir as desigualdades do poder.

51. PROTEÇÃO DE NACIONAIS NO EXTERIOR: DECISÃO DA CORTE DA HAIA (2004)[395]

Atualmente, segundo estimativas oficiais, cerca de 1.800.000 brasileiros residem no exterior. Regra geral, buscam em outros países oportunidades de trabalho e melhoria econômica. É o caso de brasileiros que vivem nos Estados Unidos (aproximadamente 700.000); no Japão (quase 270.000); no Paraguai (por volta de 300.000); na Europa (em Portugal, na Itália, na Alemanha, as cifras são 90.000; 76.000; 56.000).

Os brasileiros residentes no exterior espelham o movimento transfronteira de pessoas que é uma das facetas do processo de globalização. A Comissão patrocinada pela OIT que tratou das dimensões sociais da globalização, no seu relatório recém-publicado aponta que este movimento de pessoas tem sido, na última década, da ordem de 10 milhões anualmente; que as remessas que fazem para os seus países em desenvolvimento atingem US$ 75 bilhões anualmente e que o número mundial de imigrantes irregulares está entre 15 e 30 milhões de pessoas.

Esta realidade é uma novidade para o Brasil que foi tradicionalmente um país de imigração e não de emigração. Daí novas responsabilidades para o Estado brasileiro no exercício jurídico de sua competência pessoal. Esta tem como fundamento o vínculo da nacionalidade e diz respeito, no contexto do tema deste artigo, a brasileiros que não se encontram no território nacional.

O atendimento de brasileiros no exterior é feito precipuamente pela rede consular. O cônsul é um agente público. Usualmente é um diplomata de carreira que, no entanto, não atua como diplomata. Esquematicamente, pode se dizer que o diplomata tem como função básica a representação dos interesses de um país perante um outro Estado ou no âmbito de uma organização internacional. Esta é a natureza de sua acreditação, que é feita perante as autoridades correspondentes do país ou da organização internacional. O cônsul é um agente público que atua perante as autoridades locais de um outro país no âmbito de sua circunscrição consular. Exerce certas funções de ordem administrativa (p. ex., concessão de vistos, emissão de passaportes, registro de nascimentos), econômicas e marítimas, mas a função maior da atividade consular é a função de proteção dos nacionais, pessoas físicas e jurídicas, do Estado do qual é agente público.

A presença de brasileiros vivendo no exterior dá nova dimensão a esta função de proteção que se traduz em prestar, de maneira efetiva, ajuda e assistência aos nacionais que não se encontram no país. Foi levando em conta este desafio que o Itamaraty, no governo Fernando Henrique Cardoso, deu especial atenção ao papel da rede consular como um serviço à cidadania. Este serviço cresce de importância não só por conta de brasileiros vivendo no exterior, muitos sem documentação apropriada, como também porque as medidas antiterroristas, em especial nos Estados Unidos após os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, contribuíram para a insegurança jurídica dos nacionais no exterior.

As relações consulares foram objeto de uma Convenção Internacional, a Convenção de Viena de 1963, da qual o Brasil é parte, que codificou as normas que regem a atuação consular. Entre estas normas estão as de seu art. 36, que obriga as autoridades competentes de um Estado a informar, sem tardar, à repartição consular competente quando um seu nacional for preso, posto em prisão preventiva ou detido de qualquer maneira, a ele dando ciência deste seu direito. Prevê, igualmente, o direito dos funcionários consulares de visitar o seu nacional que estiver detido e com ele conversar e se corresponder e providenciar a sua defesa perante os tribunais.

O alcance do art. 36 foi objeto de uma importante decisão na Corte Internacional de Justiça da Haia em 2001, num caso movido pela Alemanha contra os Estados Unidos – o caso dos irmãos Le Grand. A Corte retomou a interpretação do art. 36 numa ação movida pelo México contra os Estados Unidos, decidida em 31 de março próximo passado. Nesta ação, o caso Avena e outros nacionais mexicanos, o México alegou que a prisão e a condenação à morte de 54 nacionais mexicanos tinham sido feitas sem o cumprimento, pelas autoridades dos Estados Unidos, das obrigações previstas pelo art. 36. Em síntese, o México reivindicou, perante a Corte da Haia, o reconhecimento do seu direito de valer-se tempestivamente de sua competência pessoal para exercer a proteção consular; solicitou o reconhecimento do direito individual dos nacionais mexicanos a um devido processo legal por meio de assistência jurídica perante os Tribunais, que adviria do exercício da proteção consular e reivindicou a rescisão das condenações, por vícios processuais insanáveis.

A Corte da Haia, na sua sentença, reconheceu tanto a violação, por parte dos Estados Unidos, do direito do México de exercer a função de proteção consular, quanto o direito individual dos nacionais mexicanos a esta proteção que enseja a assistência jurídica no correr do processo. Determinou, igualmente, que cabe aos Estados Unidos providenciar, pelos meios que julgar apropriados, a revisão das sentenças e condenações dos nacionais mexicanos, cujos direitos individuais, à luz do art. 36 § 1b, não foram respeitados.

Esta decisão tem grande alcance, pois a Corte apontou que a sua sentença, ainda que tenha versado apenas sobre a situação de nacionais mexicanos, examinou, de modo amplo, a Convenção de Viena. Por isso suas conclusões aplicam-se a estrangeiros de outras nacionalidades que se encontrem em situação similar nos Estados Unidos. Foi por esta razão que, no seu comunicado de imprensa, o governo mexicano observou que a decisão da Corte representa uma ferramenta jurídica para a defesa dos nacionais no estrangeiro, de todos os países que são parte da Convenção. Apontou, igualmente, a relevância do direito de toda pessoa detida, independentemente de sua situação migratória, de ser informada, sem tardar, de seu direito à assistência consular.

Para o Brasil, que tem nacionais, correta ou incorretamente documentados, nos Estados Unidos e em outros países, a decisão da Corte da Haia, na qual tem assento e dela participou na sua inteireza um ilustre internacionalista brasileiro, o ministro Francisco Rezek, é muito bem-vinda, como caminho de afirmação do direito e da recusa do arbítrio jurídico.

52. A INDEPENDÊNCIA DO KOSOVO E A CORTE DA HAIA (2010)[396]

O fim da Guerra Fria dissolveu polaridades, desengessando a agenda internacional. Contribuiu, assim, para dar um espaço às latentes forças centrífugas da vida social. Daí a crescente presença de uma sublevação de particularismos, como apontou com antevisão Octavio Paz. Esta sublevação hoje se expressa no vigor reivindicatório de uma agenda voltada para afirmar o valor das políticas de reconhecimento e identidade. Dela é uma manifestação o tema do multiculturalismo no plano dos direitos humanos, seja no âmbito interno, seja no internacional.

A força centrífuga da sublevação dos particularismos pode instigar a secessão dos Estados que têm seu impacto desestabilizador na vida internacional. Lembro, neste contexto, que o sistema internacional é fundamentalmente um sistema de natureza interestatal que se baseia em soberanias. Estas, no entanto, haurem sua legitimidade do princípio de autodeterminação dos povos. Assim, se a soberania estatal criou o quadro institucional de uma sociedade mundial interestatal, foi a autodeterminação nacional que gerou o poder político e o significado moral da ideia de uma sociedade internacional.

O nacionalismo, com a sua dimensão de identidade e reconhecimento, permeia, por isso mesmo, a dinâmica do sistema interestatal. No entanto, para assegurar a estabilidade deste sistema, as normas do Direito Internacional tratam com muita cautela uma aplicação, no plano internacional, do princípio da autodeterminação dos povos que possa dar margem às tensões difusas oriundas da secessão de Estados. É por essa razão que o princípio é conjugado com o do respeito à integridade territorial dos Estados.

Faço estas considerações para poder comentar adequadamente o alcance da decisão da Corte Internacional de Justiça, de 22/6/2010, sobre a Declaração Unilateral da Independência de Kosovo, de 17/2/2008, que é uma das consequências da desagregação da Iugoslávia. A decisão é fruto do parecer consultivo solicitado pela Assembleia Geral da ONU. Teve como objeto a questão da consonância com o Direito Internacional desta Declaração, oriunda das instituições de autogoverno de Kosovo.

A Resolução da Assembleia Geral, requerendo o parecer, explica que foi motivada pela diversidade das reações dos membros da ONU a esta Declaração. No correr do processo na Corte da Haia manifestaram-se não só a Sérvia, que estava na origem da Resolução, e os autores do Kosovo da Declaração Unilateral, mas inúmeros membros da ONU. Entre eles, muitos sabidamente preocupados com os riscos reais e potenciais da secessão de Estados. Por exemplo, Rússia (Chechênia), China (Tibete), Espanha (Catalunha), Irã (curdos), Chipre, Bolívia. O Brasil também se fez presente dando ênfase ao princípio da integridade territorial dos Estados, em consonância, diga-se de passagem, com o valor da unidade nacional que caracteriza o nosso percurso histórico desde a Independência.

A Corte fez referências a Declarações de Independência do século XVIII (um exemplo é a dos EUA), as do século XIX (como as latino-americanas na primeira onda de descolonização), as do começo do século XX que levaram à criação de novos Estados (como os que resultaram da desagregação dos impérios multinacionais depois da 1ª Guerra Mundial). Registrou que na segunda metade do século XX, por obra da ONU, o Direito Internacional da autodeterminação criou um direito à independência de povos de territórios destituídos de autogoverno e de povos submetidos ao domínio e à exploração estrangeira. Neste contexto operou-se a descolonização e a multiplicação de Estados no sistema internacional.

A Corte registrou a importância do princípio de integridade do território no relacionamento interestatal. Ponderou que nos termos da questão colocada para sua apreciação não lhe cabia examinar, seja a abrangência do direito à autodeterminação para além dos processos de descolonização, seja a existência de um direito à secessão, por conta do que apontei como a sublevação dos particularismos. Concentrou a sua atuação na lex specialis criada pela Resolução 1244 de 1999 do Conselho de Segurança. Esta propiciou uma presença da ONU, para estabilizar o Kosovo. A Resolução contemplava uma solução negociada para definir o status futuro de Kosovo entre a Sérvia e as instituições de autogoverno de Kosovo, sob a égide da administração interina da ONU. A negociação, observo eu, caracterizou a criação da República Checa e a da Eslováquia, que assinalou o fim da Checoslováquia. Foi considerada uma nota essencial na decisão da Corte Suprema do Canadá de 1998, no seu parecer sobre os limites do direito e secessão de Quebec.

As negociações mediadas por enviado especial da ONU, o finlandês Martti Ahtisani, e também pela troika União Europeia, EUA, Rússia foram infrutíferas. Foi o impasse que levou à Declaração Unilateral de Independência. A Corte entendeu que a Resolução do Conselho de Segurança não impedia ou excluía a independência de Kosovo, como a Resolução sobre Chipre. Concluiu que a Declaração Unilateral de Independência não era contrária ao Direito Internacional e não violava a Resolução 1244 (1999) do Conselho de Segurança.

Quais as conclusões que devemos extrair da decisão da Corte? Como ela foi dada no exercício de sua competência consultiva, ela não é um comando. É um parecer que possui vis directiva. Tem, por isso mesmo, uma dimensão jurídica de consequências políticas, como os pareceres consultivos, sobre a legalidade da ameaça ou uso de armas nucleares, de 1966 e a sobre a construção de um muro em território palestino ocupado, de 2004. A decisão legitimará a independência de Kosovo, hoje reconhecida por 69 países. Deslegitima a posição da Sérvia. É um reconhecimento de graves fatos de natureza humanitária que vêm tornando tão complexamente insuportável a convivência dos povos nos Bálcãs. Consolida um caminho, via secessão, para as tensões da sublevação dos particularismos na região. Não deixa, no entanto, de ser, apesar das cautelas especificadoras da Corte, um precedente que coloca em questão o princípio da integridade territorial dos Estados. Neste sentido, a Corte aceitou a efetividade das forças centrífugas, cujas tensões difusas permeiam a estabilidade da ordem mundial.

53. SOBRE O HOLOCAUSTO (2011)[397]

Em 1º/11/2005 a Assembleia Geral da ONU aprovou por consenso Resolução copatrocinada pelo Brasil, que criou o dia internacional da comemoração das vítimas do Holocausto. Designou 27 de janeiro como a data para esta celebração, dia em que, no ano de 1945, as tropas soviéticas libertaram Auschwitz. A visualização dos horrores deste campo de concentração fez do nome de Auschwitz o símbolo do ineditismo do Mal que o Holocausto, promovido pelo regime nazista, encarnou ao levar adiante, de forma organizada e deliberada, a preconceituosa e gratuita descartabilidade, em larga escala, de seres humanos (judeus, mas também ciganos, homossexuais, doentes mentais e deficientes).

A Carta da ONU elaborada no pós-Segunda Guerra Mundial preocupou-se com a promoção e a tutela dos direitos humanos. Uma das fontes inspiradoras desta preocupação foi a de conter a radicalidade do mal, emblematizado por Auschwitz, nas suas duas vertentes. Estas são, na lição de Bobbio, o mal ativo, infligido pela violência desmedida do poder de governantes, e o mal passivo, sofrido pelas vítimas da prepotência do mal ativo, que padeceram uma pena sem culpa. O Holocausto, que é disso uma encarnação, foi o desfecho do empenhado planejamento dos governantes nazistas focado no extermínio dos judeus. É um crime de genocídio que, nos termos da Convenção da ONU de 1948, resulta de atos cometidos com a intenção de destruir, no todo ou em parte, um grupo nacional, étnico, racial ou religioso.

O Holocausto é a expressão radical do crime de genocídio pois almejou o extermínio, não de uma parte, mas de todos os judeus no mundo. Levou à morte cerca de 6 milhões de pessoas, não pelo que tivessem feito, mas unicamente pelo fato de serem judeus. É um crime que desafia a compreensão, pois o extermínio foi um fim em si mesmo, sem motivação política, econômica ou bélica. Por isso, como realça o historiador israelense Yehuda Bauer, não há História do Holocausto sem o testemunho dos seus sobreviventes. São eles que permitem captar aquilo que se passou.

O Holocausto é uma tragédia judaica. Por isso na Assembleia Geral, a Resolução foi apresentada por Israel. É, no entanto, e ao mesmo tempo um problema universal, pois expressa a que pode levar os extremismos dos ódios racistas ou religiosos, dos preconceitos e da xenofobia que são fontes motivadoras do crime de genocídio. Por isso a Resolução foi aprovada por consenso.

Hannah Arendt esclarece essa interação entre particularismo e universalidade. Aponta que o Holocausto foi um crime perpetrado no corpo do povo judeu, explicando que a escolha das vítimas tem inequívoco vínculo com a força ideológica do antissemitismo racista. É, no entanto, pela sua natureza, um crime de lesa humanidade porque é a denegação da condição humana da pluralidade e da diversidade.

O Holocausto é, ademais, uma recusa do potencial de progresso na convivência humana representado pelos valores do Humanismo, do Liberalismo, da Democracia, do Estado de Direito, do Socialismo, do Pacifismo. Daí a importância política de inculcar nas gerações futuras as lições do Holocausto, para evitar futuros atos de genocídio, como estipula a Resolução de 1º/11/2005.

Nos debates da Assembleia Geral em 2005, o embaixador Ronaldo Sardenberg explicitou que o copatrocínio do Brasil à Resolução expressava a condenação absoluta, pelo nosso país, do Holocausto, reafirmava reverência pelas suas vítimas e manifestava solidariedade em relação aos sobreviventes de um crime que desafiava a palavra. Na sequência desta posição internacional, o presidente Lula participou das celebrações do dia em lembrança do Holocausto e da homenagem às suas vítimas, realizadas em São Paulo, Rio de Janeiro e Recife. Em 27 de janeiro de 2011, dando continuidade a estas manifestações oficiais, a presidente Dilma participou de solenidade realizada em Porto Alegre, auspiciada pela Confederação Israelita do Brasil e pela Federação Israelita do Rio Grande do Sul.

No seu discurso, a presidente Dilma apontou que o dever da memória não pode se confundir com a simples passividade da lembrança. No caso do Holocausto, a memória expressa a firme determinação de impedir que a intolerância e a injustiça se banalizem no caminho da Humanidade, disse ela, ecoando explicitamente a reflexão de Hannah Arendt.

A manifestação da presidente está em consonância com a Resolução que afirma o direito à verdade ao rejeitar a denegação do Holocausto como um evento histórico, que é o que faz o Irã de Ahmadinejad. A realização do evento em Porto Alegre tem um alcance simbólico, pois a cidade foi a base de atuação de Ellwanger, o editor de assumida orientação nazista e estridente antissemitismo, autor de obra que denega o fato histórico do Holocausto. Ellwanger foi condenado em 1996 pelo crime da prática do racismo pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. A condenação foi confirmada pelo STF e o ministro Mauricio Corrêa, como relator do Acórdão de 17/9/2003, apontou que a denegação de fatos históricos incontroversos como o Holocausto, lastreados na pretensa inferioridade e desqualificação do povo judeu, constitui uma incitação à discriminação.

A Resolução da ONU destaca a importância de mobilizar a sociedade civil para pôr em prática medidas de lembrança e educação sobre o Holocausto, alinhando-se, neste sentido, à Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. Esta realça o papel da instrução na promoção da compreensão, da tolerância e da amizade entre todas as nações e grupos sociais e religiosos. A Resolução está em sintonia com a Constituição de 1988 que almeja, para o nosso país, a efetivação dos valores “de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos” e tem no repúdio ao racismo, do qual o antissemitismo é uma notória manifestação, um dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil.

54. O ORIENTE MÉDIO E O DISCURSO DE ÓDIO (2006)[398]

São indizíveis, adverte a Carta da ONU, os sofrimentos da guerra. Atingem os que padecem uma pena sem culpa, vitimados pela violência empregada nos conflitos bélicos. A intervenção de Israel no Líbano, induzida por uma provocação militar do Hezbollah, trouxe à tona a sensibilidade em relação a estes sofrimentos que incidem no contexto dos conflitos no Oriente Médio.

O contencioso Israel/palestinos é um dos epicentros destes conflitos. Ele não tem a clareza jurídica de uma controvérsia, qual seja o das condições de criação de um Estado-palestino política e economicamente viável e o reconhecimento do direito de Israel de viver em paz dentro de fronteiras reconhecidas. Não tem esta clareza, pois o problema se insere num ambiente de tensões. As tensões, em contraste com as controvérsias, são difusas. Manifestam-se por posturas que escapam à razoabilidade da lógica diplomática.

O Oriente Médio está permeado por múltiplas tensões. Entre elas a tensão da hegemonia provocada pelo unilateralismo da intervenção norte-americana no Iraque e seus efeitos; a tensão do solipsismo da razão terrorista; a tensão estratégica, induzida pelas aspirações de poder do Irã; a tensão da sublevação dos particularismos religiosos e nacionais.

Um entorno regional com estas características é centrífugo e heterogêneo. Carece de uma vontade comum de estabilidade. Por isso os esforços de persuasão diplomática se veem atropelados pela violência. Esta é a razão pela qual a política na região está mais vinculada à busca dos meios para sobreviver e vencer ficando em segundo plano a aspiração kantiana de construir a paz e evitar os sofrimentos da guerra, reconhecendo o direito à hospitalidade universal.

Esta contextualização de complexidades é necessária para o tema deste artigo que diz respeito ao impacto, no Brasil, da importação das tensões no Oriente Médio.

Uma das características da globalização é a internalização, nos países, das tensões do mundo. É o que vem ocorrendo com a situação do Oriente Médio, no qual um dos elementos de irradiação é a tensão de hegemonia trazida pela ação norte-americana no Iraque. Esta leva ao antiamericanismo e afeta Israel que tem, nos EUA, um decidido aliado.

No caso do Brasil, para a equação da internalização contribui o fato de existir um expressivo número de cidadãos brasileiros de origem libanesa com laços de família e de memória afetiva em relação ao Líbano, com compreensível sensibilidade em relação ao que se passa num país que estava se reconstruindo em meio a suas dificuldades. Também é um dado desta equação a existência de um número relevante de cidadãos brasileiros de origem judaica, muitos dos quais também têm laços de família e de afeto com o Estado de Israel e que, por isso mesmo, olham para a segurança de Israel com atenção. Neste olhar, existe a memória de guerras do passado e dos insucessos das negociações permeado por uma sensibilidade própria em relação aos atentados terroristas em Israel e ao fato do Hezbollah operar a partir do Líbano, respaldado pela Síria com o declarado apoio logístico-militar do Irã – cujo presidente denega o Holocausto e propõe o desaparecimento de Israel do mapa do Oriente Médio.

Feitos estes registros, observo que o preâmbulo da Constituição considera como valores supremos do nosso país a concepção de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica de controvérsias. Essa diretriz tem sido bem-sucedida na construção histórica do amálgama do povo brasileiro na diversidade das suas origens. Daí o tranquilo entendimento entre brasileiros de origem árabe e de origem judaica. Este é um ativo adquirido da convivência nacional a ser preservado. Não pode ser corroído pelo discurso de ódio que, lamentavelmente, tem aparecido como parte das internalizações das tensões do Oriente Médio.

É o caso, por exemplo, de certas virulentas manifestações anti-israelenses mescladas de inequívoco antissemitismo do tipo das relatadas por Carta Capital de 6/9/2006, em matéria apropriadamente intitulada “O Líbano é aqui”.

A contenção do discurso de ódio tem sido objeto das normas internacionais dos Direitos Humanos às quais o Brasil aderiu. É o que estipula a Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, o Pacto de Direitos Civis e Políticos e o Pacto de São José. Este, no seu art. 13, 5, reza: “A lei deve proibir toda a propaganda a favor da guerra, bem como toda apologia ao ódio nacional, racial ou religioso que constitui incitamento à discriminação, à hostilidade, ao crime ou à violência”.

É nesta moldura que o Direito brasileiro, no âmbito do art. 5-XLII da Constituição que prevê o crime da prática de racismo, capitula como prática de racismo o discurso de ódio (art. 20 da Lei nº 7716/89, com a redação dada pela Lei nº 8081/90). Foi esse o entendimento que o Supremo Tribunal Federal consagrou ao decidir, em 2003, o caso Ellwanger, observando que a liberdade de expressão não consagra o “direito à incitação ao racismo”.

Daniel Sarmento, escrevendo sobre o hate speech, explica, neste contexto, por que ele compromete a dinâmica da democracia. Observa que o discurso de ódio está mais próximo de um ataque do que de uma participação no debate de opiniões; não se baseia no recíproco reconhecimento da igualdade da dignidade humana que é a garantia da integridade da discussão na esfera pública e, ao estigmatizar grupos, a eles causa dano, propiciando preconceitos.

Em síntese, a importação das tensões do Oriente Médio na forma de discurso de ódio precisa ser afastada. É inaceitável, pois fere a dignidade humana e compromete um dos objetivos constitucionais do Brasil que é o de “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (art. 3, IV).

55. VARIAÇÕES SOBRE O TEMPO (2011)[399]

“O tempo não perdoa o que se faz sem ele” costumava dizer Ulysses Guimarães, citando Joaquim Nabuco. Deste modo ensinava a importância na política do apropriado discernimento do momento oportuno. Não é fácil a identificação deste momento, pois entre outras coisas requer conjugar o tempo individual de um ator político com o tempo coletivo de um sistema político e de uma sociedade. Além disso, o tempo flui e é instável no seu movimento e não apenas na política. É o caso do tempo da meteorologia, cada vez menos previsível por obra das mudanças climáticas provocadas pela ação humana.

A vasta reflexão dos pensadores, dos poetas e cientistas sobre o estatuto do tempo e seu entendimento aponta para uma complexidade que carrega no seu bojo o desafio de múltiplos significados, cabendo lembrar que a função da orientação é inerente à busca do saber a respeito do tempo. Assim, uma coisa é conhecer o tempo do relógio que molda o mensurável de uma jornada de trabalho. Outra coisa é lidar com a não mensurável duração do tempo vivido, que perdura na consciência, e que não se confunde, por sua vez, com o tempo do direito que é o tempo normatizado dos prazos, dos recursos, da prescrição, da coisa julgada, da vigência das leis e do drama cotidiano da lentidão da justiça.

Faço estas considerações lembrando que, em 1999, quando fui ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, elaborei uma reflexão sobre os tempos com os quais estava lidando – o da mídia, o financeiro, o econômico e o político – para orientar-me e, ao mesmo tempo, justificar os desafios que estava enfrentando.

O tempo da mídia já era, naquela época, e continua sendo cada vez mais, um tempo online, caracterizado pela instantaneidade e pela fragmentação que a revolução digital magnifica pela atuação das redes. A instantaneidade provoca, no Brasil e no exterior, a repercussão imediata dos eventos nas percepções coletivas. Leva a uma concentração no momento presente, afasta a atenção em relação ao passado e contribui para moldar o futuro em função de avaliações, frequentemente precárias, das expectativas.

O tempo financeiro é também um tempo online, de escopo internacional, que lida com a confiança inerente ao crédito. Passa pelas percepções a respeito da consistência das políticas macroeconômicas dos países e da solidez das instituições financeiras. Transita pela volatilidade dos fluxos financeiros, exponencialmente ampliada pela sua desregulação no plano internacional. Isto levou, na época, ao contágio irradiador das crises financeiras nas economias emergentes – entre elas a do Brasil. Este contágio irradiador do tempo financeiro é um dos dados da crise de 2008 nos EUA, que se aprofundou este ano com a crise do euro.

Tem outras características o tempo político. É mais lento e é menos internacional que o da mídia e o financeiro, pois é condicionado pela territorialidade das instituições e, no caso do Brasil, pelos dilemas do equilíbrio federativo. Estes dificultam a solução de temas como o da guerra fiscal entre os Estados, e hoje afloram no debate sobre os royalties do pré-sal. O tempo político está voltado para dentro do país e o seu horizonte transita pelo calendário das eleições, pelos interesses dos partidos e pelas aspirações e ambições de suas lideranças.

O tempo econômico, que é do ciclo do investimento, da produção e da distribuição, é mais lento que o da mídia e o das finanças e não tem, como o da política, um horizonte marcado pelo calendário eleitoral. É um tempo que requer tempo e que não comporta a instantaneidade de soluções. É o que eu apontava naquela época para explicar, sem maior sucesso, as minhas dificuldades no atendimento das expectativas geradas pelos outros tempos com os quais me confrontava.

Lograr sincronizar os diversos tempos, foi a conclusão a que cheguei, é o grande desafio de um ator político e a chave para a condução de políticas públicas no mundo contemporâneo. Estes tempos, cabe realçar, são simultâneos e assimétricos e não sucessivos como os tempos evocados pelo Eclesiastes (o de nascer, o de morrer, o de plantar, o de colher, o de guardar, o de jogar fora etc.).

Acrescentei novos elementos a esta reflexão sobre o tempo na política quando, em 2001-2002, chefiei o Itamaraty e confrontei-me com o desafio representado pela sincronização de outros tipos de tempo. Refiro-me ao tempo da globalização e ao tempo da diplomacia. O tempo da globalização é um tempo rápido, facilitado pelo fim da rigidez da guerra fria e propiciado pelo encurtamento dos espaços e pela porosidade das fronteiras, que internaliza o mundo na vida dos países. O tempo da globalização passou a exigir do Brasil uma diplomacia de participação ativa na vida internacional posto que deixou de ser possível operar por um relativo distanciamento do mundo e assim contar com um tempo mais distendido. Por sua vez, o tempo da diplomacia, no mundo contemporâneo é, paradoxalmente, tanto o da urgência das crises e das dificuldades de seu encaminhamento, quanto o da lentidão das negociações como as comerciais ou as do meio ambiente, que resultam das dificuldades de construir consensos lastreados na identificação de interesses compartilhados.

A busca do saber sobre o tempo tem, como mencionei, uma função de orientação. Neste século XXI é preciso parar para pensar a vertiginosa instantaneidade dos tempos e os problemas da sua sincronização que a revolução digital vem intensificando. A tradicional sabedoria dos provérbios portugueses diferencia o tempo do falcão e o tempo da coruja. O tempo do falcão é o da rapidez e da violência. É este tempo que nos cerca. O tempo da coruja é o da sabedoria, a sabedoria que nos falta para lidar com a estrutura de possibilidades do tempo no mundo em que estamos inseridos.

PARTE IV
A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL:
A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA

O BRASIL NO MUNDO

56. SEGURANÇA E DESENVOLVIMENTO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA (1972)[400]

Ou dai na paz as leis iguais, constantes

Que aos grandes não deem o dos pequenos,

Ou vos vesti nas armas rutilantes

(Camões. Os Lusíadas, IX, 94).

Na análise das relações internacionais, convém caracterizar, para fins de clarificação e organização de uma realidade empírica extremamente complexa, os diversos sistemas nelas incidentes, procurando simultaneamente apontar o que têm em comum e aquilo que lhes é específico. Nesta tentativa de construção teórica, cabe lembrar que um dos pontos importantes é o estudo das modalidades pelos quais estes diversos sistemas se interpenetram, pois é a partir deste estudo que podemos distinguir os graus de autonomia desses diversos sistemas. Numa primeira colocação, poderíamos inicialmente distinguir um sistema internacional, instituído pela interação de certos sistemas nacionais. O sistema internacional estabelece o parâmetro dentro do qual funcionam, com maior ou menor autonomia, diversos sistemas regionais constituídos, por sua vez, pela interação específica, a este nível, de diversos sistemas nacionais. Conforme se verifica, os sistemas nacionais – os Estados – estão sendo utilizados, para os fins desta exposição, como a menor unidade de análise, se bem que isto, evidentemente, não exclua do âmbito de clarificação nem o impacto das influências externas no funcionamento interno dos sistemas nacionais, nem o impacto externo nos sistemas regionais ou no sistema internacional do funcionamento interno dos diversos sistemas nacionais[401].

O sistema internacional na atualidade, segundo Liska, apresenta três notas fundamentais: 1) Trata-se de um sistema bipolar na ordem estratégica militar por causa da concentração de poder militar, notadamente nuclear, nas mãos da União Soviética e dos Estados Unidos; 2) Trata-se de um sistema unifocal, na ordem de estratificação dos sistemas nacionais, pois apenas os Estados Unidos adquiriram o status de primeira potência em escola internacional. Isto, vale a pena salientar, não quer dizer que os EUA tenham poder hegemônico a nível internacional, mas apenas que a definição da relação dos demais sistemas nacionais com os EUA é operacionalmente a mais importante para o funcionamento do sistema internacional, ainda que existam tanto importantes sistemas regionais onde outros Estados tenham primazia (como, por exemplo, a União Soviética na Europa Oriental), quanto sistemas regionais onde a primazia dos EUA esteja sendo posta em cheque (como por exemplo, no Sudoeste da Ásia); 3) Finalmente, trata-se de um sistema bissegmentado na ordem da distribuição dos recursos econômicos por causa das brechas entre desenvolvidos e subdesenvolvidos, responsável pela fissura do sistema internacional entre Norte e Sul[402]. A incidência destas três notas, nos diversos sistemas regionais, é bastante variada porque o sistema internacional é muito fluido, e isto, somado à dinâmica interna dos sistemas nacionais que os compõem, explica a diversidade dos sistemas regionais.

O sistema regional do Oriente Médio, por exemplo, albergou antes mesmo da criação do Estado de Israel, como resultado inclusive da hegemonia inglesa, um conflito interno entre árabes e judeus. Este conflito, no entanto, foi contido dentro de certos limites enquanto a Inglaterra manteve sua primazia na região. No momento em que tanto Inglaterra quanto França foram efetivamente substituídas pelos Estados Unidos, e a União Soviética obteve acesso a esta região, o conflito regional e sua dinâmica passaram a servir também como pretexto para contestação da hegemonia americana. Daí a política de polarização do conflito levada a efeito pela União Soviética, com vistas a alargar e afirmar a esfera de sua influência, e os esforços dos Estados Unidos para despolarizar o conflito e manter sua hegemonia. Conforme se verifica, este é um caso em que o sistema regional tende, no momento, a coincidir com uma das notas do sistema internacional, a saber, a bipolaridade estratégico-militar, e, como ademais – no âmbito do sistema internacional o problema é um, de primazia na região, envolvendo também controle sobre recursos econômicos –, o conflito adquire uma intensidade toda especial[403]. No sistema regional da Europa Ocidental, por outro lado, a França, a partir de De Gaulle, procurou maximizar sua autonomia, tendo como objetivo tanto minimizar o impacto da presença hegemônica dos Estados Unidos quanto diluir a importância da bipolaridade estratégico-militar na região. Isto tem levado, por sua vez, a tentativas de reintegração da Europa Oriental num sistema regional mais amplo – dos Pireneus aos Urais – que poderá ou não vir a ser bem-sucedida, dependendo da atitude da União Soviética em face do impacto da Europa Ocidental na Europa Oriental e da posição hierárquica que vier a assumir neste contexto. De qualquer maneira, o que se pode no momento observar é que as notas de bipolaridade e do caráter unifocal do sistema internacional se justapõem muito menos sobre este sistema regional do que sobre o sistema do Oriente Médio, e a nota de bissegmentação é praticamente inexistente, pois não há, no caso, uma brecha comparável à existente entre desenvolvidos e subdesenvolvidos[404]. Não é preciso caracterizar outros sistemas regionais para demonstrar sua variedade, mas convém apontar, antes de entrar na análise da América Latina, a importância da bissegmentação tanto para a persistência do sistema internacional, tal como ele hoje se constitui, quanto para o estudo das modalidades de sua interpenetração com os diversos sistemas regionais.

Organski, examinando o problema das relações internacionais, distingue um período anterior a 1750, no qual nenhum Estado era industrializado, e o período em que hoje vivemos, onde existem Estados industrializados, Estados em fase de industrialização e Estados pré-industriais. Prevê ele, também, a possibilidade de um período onde todos os países serão industrializados. De acordo com este autor, os determinantes do poder de um sistema nacional no período atual são o tamanho de sua população, sua eficiência política e seu desenvolvimento econômico, variáveis que têm entre si alguma espécie de correlação. O desnível entre o grau de industrialização, entendido como a somatória destas três variáveis dos diversos sistemas, é responsável pelo fato de existirem sistemas nacionais na etapa de poder potencial, na etapa de transição onde ocorre acréscimo de poder e na etapa de maturidade de poder. Os países industrializados estão na etapa de maturidade de poder, mas os países subdesenvolvidos se encontram ou na etapa de poder potencial, ou na de transição onde ocorre acréscimo de poder. De acordo com a viabilidade nacional, para recorrer a uma categoria de Jaguaribe[405], dos sistemas dos países subdesenvolvidos, estes podem vir a experimentar um acréscimo substancial de poder à medida que se industrializem, da mesma maneira que no século XIX a experimentaram os Estados Unidos e a Alemanha, ou no século XX o Japão e a União Soviética. Este fenômeno de acréscimo de poder, que resulta do funcionamento interno de um sistema nacional, pode implicar um impacto externo nos sistemas regionais e no internacional. De fato, o fenômeno de acréscimo de poder num país subdesenvolvido, quando ocorre, processa-se num ritmo diferente daquele que pode conhecer um país na etapa de maturidade de poder, pois desenvolve potencialidades latentes eventualmente maiores do que aquelas que um país industrializado já otimizou. O fenômeno, consequentemente, acarreta uma mudança na distribuição internacional do poder e eventualmente uma alteração do sistema internacional ou dos sistemas regionais, conforme se verificou historicamente, por exemplo, pela diminuição da importância da Inglaterra ou pela ascensão dos Estados Unidos e da União Soviética[406]. Estas observações permitem algumas conclusões. A persistência da bissegmentação é interessante para a manutenção do statu quo, pois a brecha entre desenvolvidos e subdesenvolvidos impede que o acréscimo de poder dos países subdesenvolvidos ameace a atual distribuição internacional do poder e, consequentemente, produza um remanejamento do sistema internacional. Destarte, a indagação fundamental, na perspectiva do Brasil e da América Latina, encaminha-se logicamente para o exame da condição de possibilidade de se romper esta tendência inerente ao sistema internacional dos nossos dias.

O estudo desta condição – convém ressalvar antes de começar a examiná-la – comporta várias perspectivas, mesmo porque o campo do possível, num dado momento, é sempre maior do que aquilo que afinal historicamente se efetiva como realidade.

Lasswell e McDougal definem segurança como demandas para a manutenção de uma ordem pública que ofereça plena oportunidade para preservar e acrescentar valores de todos os tipos, por meio de procedimentos pacíficos onde se tolera apenas um nível mínimo de coerção. Segundo estes autores, em termos de uma análise de poder, as indagações agrupadas sob a rubrica de segurança enfatizam o modo, isto é, as regras mais do que a substância, pelo qual funciona o processo social[407]. Se for aceita esta definição de segurança como hipótese de trabalho, e se a partir dela se tentar examinar o problema do desenvolvimento, é evidente que a perspectiva resultante será a do reformismo, pois por definição ficam excluídos tanto o conflito total que explodiria a ordem pública, quanto a manutenção do statu quo, cuja intransitividade exclui do processo social valores relevantes. Evidentemente, a opção metodológica por esta perspectiva, que será a nota distintiva deste trabalho, não implica desconhecimento do peso específico dos demais. Apenas exprime o desejo de explorar sua viabilidade.

O sistema regional mais amplo, no qual se insere a América Latina, é o interamericano. Este sistema coincide com duas notas do sistema internacional. É um sistema dividido em dois segmentos: um desenvolvido e outro subdesenvolvido. É também um sistema que tem como foco principal os Estados Unidos, cujo predomínio na região é indiscutível. O predomínio americano tem conseguido excluir a nota de bipolaridade, pois o acesso da União Soviética à região é extremamente limitado, uma vez que sua presença em Cuba foi balizada pelo acordo tácito resultante da crise dos mísseis nucleares de 1962[408]. Por outro lado, e também como consequência do fato de os Estados Unidos serem a potência preponderante na região, os outros países do sistema necessariamente com ela têm mantido um volume intenso de transações e dela dependem em alto grau. Nas palavras do relatório Rockefeller:

Assim como as outras repúblicas americanas dependem dos Estados Unidos para suas necessidades de bens de capital, também os Estados Unidos delas dependem para prover um vasto mercado para seus produtos manufaturados. E assim como estes países veem nos Estados Unidos um mercado para seus produtos primários, cuja venda lhes permite comprar equipamentos para seu próprio desenvolvimento, também os Estados Unidos neles buscam as matérias-primas para suas próprias indústrias, das quais dependem os empregos de muitos de seus cidadãos[409].

Este sistema não tem contribuído para a superação da bissegmentação. A brecha entre o Norte e o Sul vem aumentando, conforme atesta a parte analítica dos diversos relatórios que recentemente examinaram o problema, tais como o já citado relatório Rockefeller e os relatórios Pearson e Prebisch[410], e as discussões em torno do assunto podem ser qualificadas de debates que têm aprimorado a nossa informação e aguçado a nossa percepção do problema, mas que não se traduziram em medidas de efetividade prática. Não é difícil perceber as potencialidades de conflito inerentes à intransitividade destas interações, na ordem da distribuição dos recursos econômicos, que se assemelham a um jogo de soma zero onde um parceiro sempre ganha e os demais sempre perdem[411]. Diante desta situação, cabe perguntar quais as variáveis cuja modificação garantiria a segurança, tal como foi anteriormente definida, de uma ordem pública para este sistema regional. Neste trabalho, a análise concentrar-se-á nas possíveis alterações do comportamento dos Estados Unidos e no campo de manobra dos países latino-americanos em geral e do Brasil em particular.

Os Estados Unidos atravessam no momento um período de crise, no que de resto estão em companhia, como aponta com lucidez o general Beaufre, tanto da Europa Ocidental, cujos sistemas tiveram suas inadequações reveladas pela crise de 1968, quanto da União Soviética, onde o marxismo-leninismo pós-stalinista não encontrou uma nova forma e continua a comprimir as aspirações de liberdade de sua população, conforme nos testemunham seus intelectuais dissidentes[412]. A crise interna dos Estados Unidos atinge seu sistema político e o sobrecarrega, em parte porque também é responsável pela situação. De fato, solução política americana, o pluralismo, procurou conciliar uma sociologia conservadora (dificuldade da relação direta do cidadão com o Estado) com princípios liberais (importância da representação) numa sociedade de massas. De acordo com a óptica pluralista, os membros de uma sociedade buscam e conseguem salvaguardar seus diversos interesses por intermédio de associações privadas que, por sua vez, são coordenadas e reguladas, contidas e estimuladas pelo aparato federal do sistema americano que assim desvenda o interesse geral. A canalização das reivindicações faz-se por meio destes grupos de interesse que suprem as deficiências da representação formal. O pluralismo americano, tal como descrito, atingiu sua maturidade com o New Deal, quando o Partido Democrático conseguiu formar uma coligação majoritária de grupos minoritários.

O pluralismo americano, no entanto, não deixa de apresentar dificuldades e imperfeições. Uma delas, como observa Robert Paul Wolff, reside no fato de que nem todos os membros da sociedade conseguem organizar-se em grupos de interesse e, consequentemente, atingir o planalto político onde as demandas se tornam objeto de consideração e execução. Outra está na semelhança entre o feudalismo e o pluralismo, pois os grupos de interesse que ingressaram no planalto político são como os “Estados” medievais, onde o peso específico de cada grupo não é proporcional ao seu número; por exemplo, labor e business são tidos como equivalentes. Ambos são responsáveis, na prática, pela exclusão do sistema político de setores importantes da população cujas reivindicações não o atingem, fazendo com que o pluralismo ignore injustiças, tolere privilégios e nem sempre capte o interesse geral[413]. A mobilização política destes setores ignorados, que está sendo feita à margem do pluralismo e que por ele não foi absorvida, salientou estas discriminações e revelou um dramático impasse de participação em relação aos negros, aos “chicanos”, aos bolsões de pobreza, etc. Simultaneamente a este impasse e como decorrência, surgiu uma crise de legitimidade. Esta crise exprime-se pela agudização dos surtos de violência que denunciam uma desconfiança profunda em relação ao sistema pluralista cuja hipocrisia de clube de frequência discriminada – na percepção de muitos setores marginalizados – vem transformando, como aponta Hannah Arendt, os engajés em enragés[414]. Esta crise de legitimidade também se expressa pelos dropouts da sociedade de consumo, entre os quais se incluem os hippies e os drogados, e pela crítica incisiva que ao sistema americano tem feito parcela considerável da universidade e da intelligentsia americana, inclusive, recentemente, setores da grande imprensa liberal. Não seria exagero dizer que tanto desencontro entre a cultura dos Estados Unidos e seu sistema político vem trazendo dúvidas quanto ao Manifest Destiny americano. Estas dúvidas andam minando as raízes da crença hegemônica dos Estados Unidos e, consequentemente dificultando, pela dissensão interna, sua presença preponderante no sistema internacional cuja atuação tem evidenciado, como aponta Andrew Hacker, registrando, aliás, uma opinião corrente entre os americanos, um poder sem lições morais[415].

Este rápido e incompleto apanhado do momento americano, se por um lado impressiona pela dignidade com que um sistema aberto é capaz de reavaliar-se criticamente, por outro lado, evidentemente, não se compatibiliza de maneira adequada com a postura de um país que, pela sua primazia no sistema internacional, vem exercendo, de fato, um poder imperial. Ora, o império americano, como apontam muitos dos seus analistas, até muito recentemente vinha sendo um império funcional no qual cultura e política, economia e participação estavam satisfatoriamente sincronizados. Trata-se de um império sem fronteiras[416] que resultou naturalmente do desenvolvimento interno da economia americana conjugado com sua expansão externa em busca de matérias-primas e mercados. O poder do império é exercido em boa parte de maneira indireta, mediante incentivos e desincentivos descentralizadamente oferecidos no exterior pelos grandes interesses econômicos dos Estados Unidos, cujo acesso interno ao governo americano é garantido pela solução pluralista. Aqui cabe um parêntesis para observar que o exercício do poder pelo império soviético – a satelização – se faz de maneira diferente, pois o sistema de planificação comunista requer controles econômicos centralizados aos quais se adicionaram também controles políticos centralizados sob forma de uso do partido político – os vários PC – como instrumento de manutenção de domínio. Mas, retornando aos Estados Unidos, o que importa salientar é que o exercício externo do poder indireto sustentado internamente pelo pluralismo – que, como se viu, perdeu sua capacidade de abrangência – pode não ser, de um ponto de vista global, o mais funcional, e, talvez, o momento crítico americano coloque esta hipótese como passível de consideração pelo sistema político. De fato, teoricamente, o interesse global dos Estados Unidos seria compatível com o desenvolvimento econômico e a maximização da autonomia dos países latino-americanos mesmo porque, entre outras razões, além de atender às exigências de segurança de uma ordem pública, o volume do comércio entre países desenvolvidos é maior do que o comércio entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Entretanto, este interesse geral certamente não deixaria de prejudicar os interesses particulares de certos grandes setores econômicos dos Estados Unidos, cujas vantagens e privilégios seriam cerceados. Como na solução pluralista, o interesse geral não resulta, necessariamente, do entrechoque dos interesses particulares, aquele fica prejudicado pela força destes e, no caso, compromete a funcionalidade do sistema político americano e das suas relações exteriores[417]. Tudo indica, como lembra Jaguaribe, que uma redistribuição da renda e do poder decisório na sociedade americana – conforme aventam os críticos do pluralismo – acarretaria, concomitantemente com um incremento de democracia real, uma capacidade de desenvolvimento interno da economia mais vantajoso e equilibrado que a resultante de um controle oligopolista dos mercados internacionais[418]. Esta reorientação dos Estados Unidos, cabe lembrar, não seria um caso único na história, que registra mudanças de feitio semelhante. A Inglaterra, por exemplo, que do século XIII ao século XV insistiu em ter primazia territorial na Europa por um remanejamento interno, que os Tudor cristalizaram, passou a buscar, a partir do século XVI, uma preponderância naval, desistindo de uma hegemonia territorial na Europa. Esta reorientação foi extremamente benéfica para a Inglaterra e lhe propiciou séculos de poder, desenvolvimento e prosperidade[419]. Mas, retornando à variável americana e encerrando-a com uma sucinta formalização de sua problemática, o que se poderia dizer é o seguinte: as exigências de funcionalidade do próprio sistema americano estão a recomendar uma nova forma de compatibilização de sua cultura, política, economia e participação, que aumente sua capacidade interna e externa de tolerar e adjudicar conflitos e lhe permita simultaneamente buscar objetivos mais compensadores e menos perigosos. Se esta forma viesse a constituir-se como alternativa, ela implicaria, no campo das relações Internacionais com a América Latina, uma opção comunitária em detrimento da opção imperial, onde a presença americana se externaria no contexto de uma ordem pública cuja segurança seria consolidada por um regime de participação mais equitativo, graças ao qual se reduziriam os conflitos inerentes à bissegmentação.

Diante desta análise da situação americana, qual seria o campo de manobra do Brasil tendo em vista seus próprios objetivos políticos? Antes de explorar a possibilidade, cabe uma definição do que se entende por objetivos políticos. Poder-se-ia dizer, acompanhando Karl W. Deutsch, que política é o setor que guia a sociedade e diz respeito ao seu esforço organizado de modificar a probabilidade dos resultados. Neste sentido, a política é sempre o estudo do poder, mas é, especificamente, o estudo do poder de uma sociedade sobre seu próprio destino[420]. Os objetivos políticos do Brasil, portanto, a partir desta definição, são os de maximizar sua autonomia para controlar seu futuro. Isto posto, vejamos quais são as opções do país, no campo internacional, para a materialização de seus objetivos.

Na caracterização do sistema regional interamericano mencionou-se a primazia americana e apontou-se que ela tem acarretado tanto a exclusão da bipolaridade quanto a persistência da bissegmentação. A primazia americana opera por meio de uma aliança formal e informal com a maior parte dos países latino-americanos. Esta aliança com países mais fracos, que constitui um bloco, tem dois objetivos: a) evita desvios de poder na ordem estratégica, isto é, impede o acesso militar da União Soviética à região, excluindo, portanto, a bipolaridade; e b) serve como instrumento institucional para manter o controle dos Estados Unidos sobre a região no contexto operacional de uma diplomacia de administração, típica da política exterior de um país preponderante[421]. Ora, o primeiro objetivo, na atual distribuição internacional de poder, é compatível com os interesses latino-americanos e praticamente inevitável, dada a preponderância americana na região, mas o segundo, evidentemente, tolhe e compromete a autonomia da América Latina e não contribui para a superação da bissegmentação. Esta observação dita uma conclusão: a cooperação entre aliados no sistema internacional, no que diz respeito a aspectos estratégico-militares, não pode obscurecer o dever de autoafirmação dentro da aliança, no que diz respeito à remoção da bissegmentação. Este dever de autoafirmação implica uma diplomacia nacionalista, dogmaticamente insistente no desafio e na contestação à atual distribuição internacional de recursos. Friso a importância do aspecto dogmático porque só os países dominantes podem se permitir uma diplomacia do razoável, uma vez que são eles que estabelecem as regras do jogo a partir das quais se define o que é razoável. Ora, estas regras confundem-se com um sistema internacional que os satisfizeram porque lhes asseguraram preponderância, e como são estas as regras a serem modificadas, a postura dogmática dos países mais participados do que participantes do jogo é a única atitude possível para se tentar evitar a manutenção do statu quo[422]. Evidentemente, toda diplomacia funciona dentro de um contexto que lhe estipula os limites, isto é, o que foi denominado seu campo de manobra, cujo levantamento topográfico, em relação ao Brasil, a seguir vai esboçado.

Um dos instrumentos da diplomacia é a negociação por meio da persuasão. Para que as discussões entre os interlocutores não permaneçam apenas no nível dos debates, é preciso que haja valores e perspectivas comuns. Na medida em que os Estados Unidos se modifiquem interna e externamente, nos termos da análise e da hipótese anteriormente mencionadas, não é impossível que sejam sensíveis ao ponto de vista dos objetivos políticos do Brasil, uma vez que este ponto de vista não seria incompatível com a opção comunitária americana. Naturalmente, uma diplomacia baseada apenas na lucidez da racionalidade teria dificuldades em resistir às inevitáveis pressões que os interesses contrariados nos Estados Unidos serão capazes de organizar, de maneira que o bom senso reclama um exame da capacidade do Brasil para resistir a estas pressões que impedem uma redistribuição mais equitativa dos recursos internacionais.

A resistência à pressão implica a aferição do poder relativo do Brasil, no sistema internacional e regional. Se recorrermos às categorias de Organski, é evidente que o Brasil tem experimentado, desde a década de 50, um acréscimo de poder que resulta de uma crescente utilização dos seus recursos humanos e naturais que redundaram num desenvolvimento econômico mais intenso e rápido, eficientemente regulado, apesar de intermitências, pelo seu sistema político. Aqui cabe parêntesis para registrar uma observação sobre a variável de eficiência política. O regime brasileiro, pós-1964, inegavelmente aumentou a capacidade político-administrativa do país de converter aspirações em programas efetivos de ação, isto é, de modernizar-se. Entretanto, não encontrou uma solução adequada para encaminhar as aspirações ao sistema político, isto é, não institucionalizou a participação política que é o outro lado da moeda do desenvolvimento político. Esta não institucionalização da participação política traduz-se em falta de abertura para a captação de valores e reivindicações por meio de uma pluralidade de canais. Esta situação implica uma rigidez, cujas consequências podem afetar a criatividade do sistema político brasileiro e, consequentemente, a sua eficiência, pelas suas falhas no processamento de informação do ambiente e pelas suas eventuais dificuldades numa autônoma reorganização total e parcial dos problemas[423]. Feita esta ressalva sobre a eficiência política médio prazo do Brasil, retornamos ao hic et nunc. O acréscimo de poder do Brasil permite-lhe resistir, hoje em dia, mais satisfatoriamente às pressões internacionais do que há 10 ou 15 anos. Assim, por exemplo, o grau de industrialização recentemente atingido tem permitido uma bem-sucedida política de exportação de manufaturados. Esta, por sua vez, acarreta uma diversificação da pauta de exportações que dá margem para uma posição mais sólida na discussão de assuntos como café solúvel, quotas de açúcar, duzentas milhas de mar territorial e direitos de pesca – para citar alguns temas que têm sido ultimamente objeto de controvérsias entre o Brasil e os Estados Unidos e que tratam, especificamente, da distribuição internacional de recursos. Naturalmente, esta capacidade de resistência, que é uma consequência externa do funcionamento interno do sistema brasileiro, é relativa, pois se insere no contexto de uma preponderância americana. Daí a lógica de se indagar em que medida pode o Brasil maximizar sua capacidade de resistência ao nível de arranjos internacionais.

Uma primeira colocação indica a conveniência de se prosseguir na diversificação dos contatos com outros países do segmento desenvolvido do sistema internacional[424]. Vale dizer, tanto os da órbita ocidental, a exemplo das recentes margens de preferência para a exportação de manufaturados, concedidas pelo Mercado Comum Europeu, quanto os da órbita oriental. Esta orientação, minimizando a dependência exclusiva em relação aos Estados Unidos, naturalmente ampliou o campo de manobra do Brasil e exigirá, muito provavelmente, neste momento, uma atenção toda especial em função dos eventuais novos contornos que vier a adquirir o sistema monetário internacional quando for regularizada a posição do dólar. Este impulso, no entanto, não é suficiente, pois ele apenas implica um poder de negação, isto é, uma maior capacidade de evitar que outros países atuem de uma maneira que o Brasil considere indesejável. Uma diplomacia nacionalista, dogmaticamente insistente no desafio à atual distribuição internacional de recursos, exige mais, pois também requer um mínimo de poder positivo, isto é, habilidade de conseguir de outros países um comportamento que se deseja[425]. Uma das formas de se obter poder positivo a nível internacional é a aliança, em cuja raiz sempre se coloca o fenômeno de agregação de poder[426].

A aliança com a América Latina é, obviamente, o caminho do Brasil num esforço de agregação de poder, para alterar as regras do sistema internacional quanto à bissegmentação. Nos termos do consenso latino-americano de Viña del Mar, de maio de 1969, existe a necessidade de uma “ação coordenada e eficaz dos países latino-americanos nos distintos foros, instituições e organismos internacionais de cooperação de que fazem parte. Desta maneira, a ação solidária da América Latina terá maior gravitação mundial e conduzirá ao sucesso dos objetivos colimados”[427]. De fato, esta aliança, cuja formalização no contexto da CECLA é um dos aspectos, preenche alguns requisitos que lhe podem conferir estabilidade e, consequentemente, vigência à sua atuação no sistema internacional e nos subsistemas interamericano e latino-americano. Existe, em primeiro lugar, possibilidade de vantagens conjuntas pelo interesse comum na alteração das regras do sistema internacional e interamericano, responsáveis pela persistência da bissegmentação. Existe, em segundo lugar, receptividade mútua na percepção deste interesse comum, sustentada por uma formação histórico-cultural semelhante. Finalmente, começa a existir uma relevância mútua entre os países da América Latina, sobretudo a partir dos esforços de integração econômica que visaram deliberadamente a criar um subsistema da economia internacional para modificar a estrutura de vantagens comparativas dentro da qual se desenvolve atualmente o comércio exterior da América Latina[428]. Evidentemente, esta relevância mútua não exclui a existência de conflito dentro da aliança latino-americana. De fato, todo subsistema, uma vez criado, abrange conflito e cooperação; e todo processo de integração, apesar de ter uma racionalidade implícita, como o demonstraram os funcionalistas, quando atinge certa etapa, enfrenta necessariamente obstáculos que só podem ser superados por uma nova vontade política[429]. Esta parece ser a situação que enfrenta no momento, por exemplo, a ALALC, de maneira que convém fazer alguma referência às modalidades pelas quais se deveria articular uma nova vontade política no contexto da aliança latino-americana. Dada à disparidade da industrialização dos diversos países latino-americanos, a articulação desta nova vontade política deve resultar de um acordo consensualmente atingido, em cuja formulação e encaminhamento o Brasil desempenharia, essencialmente, um papel de organizador do consenso. Saliento a nota da organização do consenso porque ela dimana logicamente da definição dada sobre os objetivos políticos do Brasil, qual seja, a de maximizar sua autonomia para controlar seu destino. De fato, a alternativa de uma orientação menos consensual e mais impositiva só seria factível por meio de uma ligação mais intensa com os EUA, o que implicaria uma penetração maior de interesses americanos no sistema brasileiro, com óbvias consequências de minimização de autonomia e desagregação de soberania real[430]. É por isso que a organização do consenso é a opção lógica do Brasil em função de seus objetivos políticos e, a partir dela, a única alternativa funcional no relacionamento com os demais países latino-americanos, pois toda aliança latino-americana, num contexto de autonomia, tem como alternativa implícita um acordo bilateral com os Estados Unidos, cuja primazia pulverizaria qualquer pretensão impositiva de qualquer país da região. Aliás, a importância desta observação, sobre a aliança latino-americana num contexto de autonomia, merece ser salientada pela análise de uma experiência histórica que cabe agora invocar para registrar a relevância da nota de consenso e de solidariedade. No século XIX, o Chile propôs, pela cláusula Bello, um esquema de preferências latino-americanas cuja efetivação se traduziria numa aliança latino-americana dentro de um contexto de autonomia. Este esquema, no entanto, não vingou e caiu em dessuetude, pois a solidariedade dos países latino-americanos foi rompida, como o demonstrou Francisco Orrego, por contatos bilaterais com a potência hegemônica da época, a Inglaterra[431].

Feitas estas ponderações sobre a modalidade e as dificuldades da aliança latino-americana, o que se pode dizer, para encerrar este item sobre o campo de manobra do Brasil, é o seguinte.

A persistência da bissegmentação exige a autoafirmação do Brasil dentro do sistema interamericano. Esta autoafirmação explicitar-se-ia por uma diplomacia nacionalista, dogmaticamente insistente no desafio e na contestação à atual distribuição internacional de recursos. Tal diplomacia encontraria ressonância positiva nos Estados Unidos se este país, em função de sua crise interna, se encaminhasse por uma opção comunitária. Esta diplomacia teria a sustentá-la o acréscimo de poder que o Brasil tem experimentado nos últimos anos que, somado à diversificação dos contatos do país com o segmento desenvolvido do sistema internacional, vem conferindo-lhe maior capacidade de evitar comportamentos indesejáveis por porte de outros países. Esta diplomacia precisaria ser complementada por uma aliança com o resto da América Latina, pois a agregação de poder resultante atribuiria à aliança poder positivo para conseguir de outros países atuação mais compatível com a superação da bissegmentação. Na organização desta aliança, que implicou a articulação de uma nova vontade política latino-americana, o Brasil deve desempenhar a função de catalisador de consenso que é a única função congruente com objetivos políticos que tenham como pressuposto a autonomia do Brasil e da América Latina.

Antes de concluir este trabalho, convém registrar algumas ressalvas de ordem metodológica, cujas implicações práticas são consideráveis. Toda análise política, normalmente, pressupõe, implícita ou explicitamente, um modelo, isto é, uma tentativa teórica, mais ou menos elaborada, de perceber a realidade. O modelo é sempre uma aproximação e nunca a própria realidade na sua inteireza; entre outras razões, porque resulta da escolha de algumas e não de todas as variáveis, em cuja seleção se insere a subjetividade do pesquisador[432]. Neste trabalho, conforme foi apontado, houve uma seleção deliberada de fatos e situações cujo desenvolvimento e encadeamento eventualmente poderão levar a uma reforma do sistema internacional capaz de compatibilizar segurança e desenvolvimento. Em outras palavras, e para recorrer aos versos de Camões que serviram de epígrafe, examinaram-se as condições de paz, ou seja:

... as leis iguais, constantes

Que aos grandes não deem o dos pequenos.

Naturalmente, esta não é a única opção lógica possível. Outros modelos são necessários, para se tentar um levantamento mais abrangente da realidade, entre os quais, certamente, e para voltar aos versos de Camões, não se pode excluir as diversas modalidades das “armas rutilantes”. Além dessa limitação, quanto ao escopo do trabalho, a análise construída a partir das variáveis selecionadas levou a algumas propostas de programação política. Toda programação política é difícil porque contém uma alta taxa de incerteza. Como já nos advertiu Proudhon, “a fecundidade do inesperado excede a prudência do estadista”, mormente no campo internacional, onde a multiplicidade dos centros de poder implica uma certa anarquia; que agudiza a taxa de incerteza[433]. É por isso que Kissinger lembra (e já agora, com a articulação da viagem de Nixon à China tendo tornado vivência o que teorizara) que em matéria de política exterior, os juízos dependem de análises que não podem ser provadas, na ocasião em que as medidas devem ser tomadas, e a área da decisão é tanto maior quanto menor é a certeza[434]. Evidentemente, estas ressalvas se aplicam à fidedignidade de minhas conclusões, mas isto não exclui a necessidade de programação política. Esta é imperiosa, sobretudo na multiplicidade de seus cenários, que nos ajudam a reavaliar situações e, consequentemente, minimizar a dissonância cognitiva entre novas informações e atitudes anteriores[435]. Daí o esforço de clarificação deste trabalho que visa, para recordar o que foi anteriormente mencionado sobre objetivos políticos, ao estudo de algumas alternativas do poder do Brasil sobre seu próprio destino.

57. PANORAMA GERAL DA SITUAÇÃO INTERNACIONAL (1981)[436]

O tema que me foi dado comporta, inter alia, duas modalidades de encaminhamento. A primeira seria a discussão e o exame dos eventos recentes na vida internacional e relevantes para o Brasil, tais como a situação no Oriente Médio e a problemática nuclear e energética. Com efeito, a partir de uma análise destes eventos e de outros, pode-se tentar configurar o panorama geral do mundo dentro do qual se insere o Brasil. A segunda alternativa de encaminhamento, ao contrário da primeira, ao invés de partir dos eventos busca preliminarmente compreendê-los no quadro mais amplo das grandes transformações que assinalam hoje em dia as relações internacionais. Como professor, mais distante dos eventos do que o diplomata profissional ou o jornalista especializado, opto pelo segundo caminho, que pretendo discutir à luz do tema da “nova ordem mundial”.

O tema da “nova ordem mundial”, como ponto de partida para uma análise do panorama mais geral, requer, preliminarmente, para o encaminhamento da discussão, um prévio esclarecimento. Creio que, neste sentido, o primeiro passo a ser dado reside na observação que não se vislumbra, no horizonte do provável, uma transformação estrutural do sistema interestatal. Com efeito, tal como vem-se configurando no mundo moderno, desde a Paz de Vestfália, o que assinala o sistema internacional é a distribuição individual do poder entre os Estados e as relações de cooperação, competição e conflito que este processo, na sua dinâmica histórica, vem ensejando.

As notas típicas que caracterizam o sistema internacional enquanto um sistema interestatal, de acordo com Martin Wight, são seis:

1. A presença de uma multiplicidade de Estados soberanos;

2. O mútuo reconhecimento das soberanias;

3. A distribuição assimétrica de poder entre os Estados, que leva à existência de grandes potências;

4. A prevalência de mecanismos regulares de comunicação entre os Estados, que explica, aliás, as origens da diplomacia moderna;

5. Um conjunto de normas jurídicas que regulam o contexto dentro do qual operam os protagonistas da vida internacional – que é uma das funções do Direito das Gentes, conforme se verifica desde a sua primeira grande sistematização, com Grócio, e, finalmente;

6. A defesa de interesses comuns quanto à manutenção do sistema interestatal, seja, por exemplo, através do equilíbrio do poder, seja através da segurança coletiva.

Questões críticas da situação internacional

Nada no presente debate diplomático autorizaria a conclusão de que se cogita de formas alternativas a estas que acabam de ser apontadas, como meios de organizar a vida internacional. Os operadores da vida internacional não estão imaginando um governo mundial, nem estão partindo do pressuposto kantiano de que é possível estruturar uma paz perpétua a partir da óptica da humanidade[437]. Algo novo, no entanto, está ocorrendo. Este algo novo é o tema da mudança das regras de funcionamento do próprio sistema interestatal; e não o tema de sua substituição por outro sistema alternativo. Daí a razão de ser de mais uma pergunta neste esforço de esclarecer o panorama geral: quais são as razões que, no presente momento, tornam politicamente possível o debate sobre a mudança das regras de funcionamento do sistema interestatal – ou seja, o tema da “nova ordem” –, e em que medida se trata de algo relevante para a compreensão dos eventos que afetam e interessam ao Brasil. O assunto, a meu ver, transita por uma análise do papel das grandes potências no sistema interestatal.

Ordem e poder

A distribuição assimétrica do poder entre os Estados tem levado, historicamente, a uma certa relação entre ordem e poder no sistema internacional, graças à qual a ação conjunta ou a rivalidade de alguns países – as grandes potências – cria e estrutura, no plano mundial, uma determinada ordem, ou seja, um padrão previsível de relações[438].

Nos primórdios do sistema interestatal, por exemplo, as grandes potências, estruturadoras da ordem internacional, eram três: a Áustria dos Habsburgos, a França e o Império Otomano. É por isso que autores da época, como Botero, classificaram os Estados, de acordo com o seu poder internacional, em grandes, médios e pequenos, e Campanella indicava como critério distintivo de grande potência a ambição de escopo universal[439].

A igualdade formal dos Estados, no plano internacional, um dos pressupostos da teoria da soberania, cuja elaboração se inicia na Idade Moderna, nunca excluiu, consequentemente, não só a desigualdade de fato, como também a ideia de que as grandes potências desempenham um papel especial na dinâmica das relações internacionais. É por isso que, no sistema da Carta das Nações Unidas, as tarefas de manutenção da paz cabem ao Conselho de Segurança no qual têm assento permanente cinco países, que foram tidos, na Conferência de São Francisco, como grandes potências. Nesse sentido, a Carta é depositária do repertório de soluções do Concerto Europeu, que remonta ao Congresso de Viena, e que se traduzia no princípio de que só a ação conjunta de grandes potências é capaz de assegurar a ordem na vida internacional[440]. A tradição do sistema interestatal, desde as suas origens até a Carta das Nações Unidas é, portanto, uma tradição assinalada pelo papel da gestão da ordem mundial, historicamente exercido ou formalmente atribuído às grandes potências.

Uma das importantes modalidades de gestão da ordem mundial, que resulta da desigualdade de poder entre os Estados, provém de um processo político de simplificação da pauta da vida internacional. Com efeito, como observa Hedley Bull, as grandes potências, ao fazerem prevalecer certos temas e assuntos de seu interesse em detrimento de temas de interesse de outros Estados, descongestionam a agenda do sistema internacional. Um dos mecanismos deste descongestionamento é o esforço das grandes potências de fazer da administração de suas relações inter se, de conflito, cooperação e competição – por exemplo: no segundo pós-guerra, as relações Leste-Oeste – uma forma de gestão erga omnes da sociedade internacional[441].

Este mecanismo requer, evidentemente, formas de controle sobre os demais Estados, possíveis apenas na medida em que as desigualdades na estratificação internacional são suficientemente marcantes para dar às grandes potências um “poder positivo” para obter, dos demais protagonistas da vida mundial, um comportamento compatível com os seus valores e interesses[442].

São exemplos destes mecanismos de controle da sociedade internacional, para continuar com Hedley Bull: (i) a dominação, que comporta o uso habitual da força em relação a Estados menores, do tipo, por exemplo, que caracterizou a atuação da Inglaterra no Oriente Médio até 1956, ou então a dos Estados Unidos em relação ao Caribe e à América Central do fim do século passado até 1933; (ii) a primazia, graças à qual a preponderância de uma grande potência em relação a outros Estados não requer o uso da força, sendo antes o resultado do reconhecimento da importância positiva do papel desempenhado pelas grandes potências em relação a seus parceiros menores num dado contexto. A liderança norte-americana na OTAN ilustra bem esta situação; e, finalmente, (iii) a hegemonia, que é um meio-termo entre a dominação e a primazia. A hegemonia não exclui, no limite, a ameaça ou o uso efetivo da força. Entretanto, a grande potência sabe que o uso da força tem um custo político alto e, por isso, prefere usar outros mecanismos de influência. São exemplos de atuação hegemônica, no segundo pós-guerra, a da URSS na Europa Oriental e a dos EUA na América Central e no Caribe[443].

Ocorre, no entanto, que as redistribuições de poder que se vêm verificando no sistema internacional, a partir dos anos 60, seja pela diminuição do poder relativo, tanto militar quanto econômico, dos EUA; seja pelo acréscimo de poder militar da URSS; seja pela presença crescente dos países do Mercado Comum Europeu e do Japão no processo de criação e transferência internacional de bens, tecnologia e capitais; seja ainda pela nova importância, para a diplomacia de recursos, dos países exportadores de petróleo, ou seja, também pelo processo de descolonização, estão tornando cada vez mais difícil o controle da ordem mundial através da atuação hegemônica das grandes potências. A posição da URSS, hoje em dia, em relação à Polônia, e a dos EUA em relação ao Caribe e à América Central, é, neste sentido, esclarecedora dos dilemas para o exercício da hegemonia no atual sistema internacional.

Ora, são precisamente os dilemas do exercido da hegemonia por parte das grandes potências que explicam as razões do tema da mudança das normas de funcionamento do sistema interestatal. É para este ponto que quero chamar a atenção, uma vez que vislumbro nesta nova situação, precisamente, as origens do debate diplomático sobre a nova ordem mundial, esclarecedor do horizonte geral que se entreabre para a política exterior do Brasil. Com efeito, a consequência mais clara das dificuldades no exercido da hegemonia por parte das grandes potências é a disjunção, que hoje se verifica, entre ordem e poder no sistema internacional.

Em poucas palavras, isto significa que a ação norte-americana ou a ação soviética, em conjunto com outras grandes potências industriais, não se traduz mais em poder suficiente para impor e assegurar, em escala internacional, através de um condomínio oligárquico, uma ordem baseada na dominação ou na hegemonia. É evidente que os Estados Unidos e a URSS, a Europa Ocidental e a China Continental têm poder suficiente para impedir a vigência de uma ordem incompatível com os seus valores e interesses. Entretanto, não têm poder suficiente para manter a ordem mundial sem uma participação mais ativa dos demais membros do sistema internacional. É isto que vem tornando extremamente mais complexa a agenda efetiva das relações internacionais. É neste contexto que se colocam, para dar alguns exemplos, as descontinuidades no sistema internacional, que geram apreciável autonomia para alguns subsistemas regionais, como é o caso do Oriente Médio; o diálogo Norte-Sul; a extrema complexidade das negociações da 3ª Conferência sobre o Direito do Mar; o debate sobre temas ecológicos (Conferência de Estocolmo); a discussão sobre a proliferação nuclear; a “balcanização” do GATT; os dilemas de funcionamento de um sistema monetário internacional, etc.

O que significa esta complexidade da pauta da vida internacional? Significa que, dadas as redistribuições de poder que se verificam no sistema internacional, novas demandas e interesses têm que ser efetivamente levados em conta. Isto, por sua vez, traduz-se na necessidade de maior participação de todos os Estados, para que tenha sucesso a estruturação, ora em curso, da ordem mundial.

Assim, por exemplo, um país como o Brasil não está mais apenas na contingência de fazer o melhor ajuste possível ao parâmetro de uma dada ordem mundial, escolhendo o seu momento de ruptura e de reinserção nesta ordem, como foi o caso do conflito, em 1959, no governo Kubitschek, com o FMI e a negociação, posteriormente conduzida por outros governos, na década de 60, com esse organismo, que na época efetivamente tinha condições de exercer uma supervisão quase jurisdicional, de alcance internacional, da ortodoxia econômica, contemplada na Carta de Bretton Woods. O mesmo se pode dizer dos mecanismos de integração econômica dá América Latina que, quando surgiram – é o caso da ALALC em 1959 – tiveram que se amoldar a formas compatíveis com o GATT, que também, na época, exercia uma efetiva função quase jurisdicional de controle das normas de comércio internacional[444].

Mutatis mutandis, num sentido mais geral, também pode-se dizer do elenco das grandes reivindicações dos países subdesenvolvidos na década de 40, 50 e 60. Com efeito, tanto (i) a insistência nos acordos multilaterais de produtos primários, reivindicados na década de 40 na Conferência de Havana, quanto (ii) a proposta defendida pela CEPAL de industrialização, via substituição de importações (década de 50) como também (iii) a tese do acesso privilegiado aos mercados dos países desenvolvidos dos produtos manufaturados dos países subdesenvolvidos, por meio de um regime geral de preferências, sugerido pela UNCTAD na década de 60, nada mais são do que esforços de inserção mais positiva dos países subdesenvolvidos no parâmetro de uma ordem econômica mundial regida pelo poder e pelos interesses das grandes potências, notadamente os EUA[445]. Ora, a cisão entre ordem e poder mudou esta situação ao gerar, para as grandes potências, a necessidade de levar em conta o efetivo interesse dos demais Estados para viabilizar a ordem mundial. É por isso que os países que não são grandes potências têm, hoje em dia, a oportunidade para uma participação não apenas formal ou marginal, mas também real, na elaboração do novo parâmetro da ordem mundial.

Um bom exemplo desta última assertiva, no plano multilateral, é o processo decisório por via de consenso, que está se generalizando nas conferências internacionais e que se viu formalizado na 3ª Conferência sobre o Direito do Mar. Com efeito, o consenso não protege apenas as grandes potências dos riscos de maiorias numéricas destituídas de poder, ao estabelecer que as decisões só serão consideradas adotadas desde que não haja oposição formal de uma delegação; o consenso obriga igualmente as grandes potências a lidarem com a complexidade da pauta da vida internacional provocada pela difusão do poder, ao induzir a busca de um pacote global de soluções que atenda ao interesse de todos os participantes de uma conferência internacional[446]. Neste sentido, a técnica do consenso, enquanto procedimento, reforça o processo mais amplo de negociação que se verifica em diversos foros e instituições, e que é um dos aspectos fundamentais do diálogo Norte-Sul enquanto mecanismo de reformulação das normas de funcionamento do sistema interestatal.

O conteúdo deste amplo processo de negociação é muito vasto, Ele atesta a complexidade da pauta da vida internacional aflorada pela difusão do poder no sistema internacional. Como lidar com esta complexidade e como pô-la legitimamente a serviço do Brasil é, a meu ver, o grande desafio que se coloca no panorama geral que temos pela frente na década de 80. É à luz destas considerações que sugiro que se deva examinar, com proveito, os eventos recentes.

58. REPRESENTAÇÃO, CONTROLE E GESTÃO EM POLÍTICA EXTERNA (1984)[447]

A política externa, como sabemos, tem pelo menos três dimensões: a dimensão da representação, a dimensão da gestão e a dimensão do controle. No presidencialismo em geral e na tradição brasileira, a representação e a gestão cabem ao Executivo. A função de controle é, por outro lado, uma função eminentemente legislativa. Que tipo de controle? Há um controle tipicamente jurídico de participação no processo normativo e que diz respeito ao papel o Congresso na aprovação das convenções internacionais. É a temática dos pressupostos constitucionais do consentimento e da análise do papel do Congresso em matéria de treaty-making power. Mas há também um controle político das grandes escolhas e opções da política exterior cuja gestão cabe ao Executivo. Um dos meios para a realização desse tipo de controle na prática parlamentar comparada é o sistema dos hearings como método de investigação, reflexão e análise. Daí a relevância dos debates que em boa hora estão sendo promovidos nestes dois dias pela Comissão de Relações Exteriores; nesta antevéspera da sucessão presidencial.

Esses debates se dão no quadro mais amplo do processo de transição democrática em nosso país, da transformação do regime. Daí a pergunta: qual é o significado disso para o controle político, pelo Congresso, das grandes escolhas de política externa? Desde Kant, a teoria política vem apontando a correlação positiva entre democracia no plano interno e paz no plano internacional. Daí a associação frequente entre democracia e paz, democracia, paz e internacionalismo – um internacionalismo guiado pelos princípios da coexistência e cooperação com os demais membros da sociedade internacional. Esse internacionalismo baseado na cooperação e na coexistência de base democrática, no caso do Brasil, eu o vejo como realista e praticável, não como utópico ou radical – postura que terei oportunidade de indicar mais especificamente no correr da minha exposição ao examinar o tema das relações com os Estados Unidos, o problema da América Central e a necessidade da cooperação latino-americana.

Este controle político, pelo Congresso, das grandes opções de política exterior, ingrediente indispensável e consequência natural do processo de democratização, pode ser feito seja na forma de buscar estipular limites, seja na forma de tentar criar estímulos para a ação exterior. A ideia de limites-estímulos, diga-se de passagem, está na linha da tradição constitucional brasileira, que proíbe a guerra de conquista, estabelecendo, dessa maneira, um limite à política externa e estimula a solução pacífica de controvérsias. Este é, portanto, o quadro de referência interno a partir do qual pretendo encaminhar a minha exposição, um quadro de referência que parte da importância do papel do Congresso no controle das diretrizes de política externa à luz do processo de democratização que aconselha limites e estímulos, enquanto standards para a ação exterior do Executivo, de modo a compatibilizar, da melhor maneira possível para o Brasil, as necessidades internas com as interações que ocorrem no meio internacional. É evidente que saber qual é essa melhor maneira possível exige, além do conhecimento por via dos processos democráticos da vida nacional, suas aspirações e, problemas, um exame do quadro de referência externo, que passo a analisar.

Dadas as características do sistema internacional – entre os quais cabe mencionar: a distribuição individual, porém desigual do poder entre os Estados; o transnacionalismo de empresas, partidos, ideias e instituições; as relações de cooperação, competição, dominação e conflito entre os diversos protagonistas da vida internacional – pode-se analisar a diplomacia de um país como o Brasil, para os propósitos de debate e do tema que nele me cabe, à luz de três grandes contextos diplomáticos e de três grandes campos de atuação.

Os contextos diplomáticos são, respectivamente, o das grandes potências, o regional e o contíguo. E os campos de atuação são o da paz e da guerra, o econômico e o dos valores. Do jogo entre contextos diplomáticos e campos de atuação é possível examinar alguns cenários que se entreabrem para a política externa do Brasil no próximo governo. Vejamos o que se pode entender por contextos diplomáticos e campos de atuação, já exemplificando, ao examiná-los, a relevância de cada um deles para o nosso tema, que é o das relações EUA, Brasil e América Latina.

O contexto das grandes potências é o daqueles países que, pelo poder que detêm, buscam estabelecer os parâmetros estruturadores da ordem mundial. Este é o papel especial de gestão da ordem mundial, historicamente exercido pelas grandes potências, ao administrarem suas relações recíprocas de conflito, cooperação e competição.

No segundo pós-guerra, o contexto das grandes potências teve como nota básica o conflito Leste-Oeste. É evidente que, sendo os Estados Unidos, juntamente com a União Soviética, um dos protagonistas decisivos deste contexto, aí está um aspecto estrutural básico da ordem mundial a ser levado em conta, nas relações do Brasil e da América Latina com os Estados Unidos.

O segundo contexto que quero mencionar é o contexto regional. É aquele que provém dos inter-relacionamentos que ocorrem entre países que compartilham uma mesma área geográfica. No caso e para os propósitos desta exposição vou cingir-me ao da América Latina, que é um contexto regional que combina a Geografia com a História e que, por isso mesmo, tem em comum, além de um espaço e uma localização no mundo, formas compartilhadas de inserção no sistema internacional. Estas formas compartilhadas são uma herança da experiência colonial e do fato de a América Latina ser, historicamente, o resultado não apenas da expansão do universo econômico europeu, mas também, em maior ou menor extensão, do universo democrático, social e cultural da Europa. Esta situação, sobretudo a partir da década de 50, converteu-se numa consciência de que a História e a Geografia indicavam uma agenda comum de temas e problemas.

Temos finalmente o contexto contíguo, que é o que diz respeito à interação entre países que têm fronteiras em comum. No caso do Brasil, este é um contexto relevante e complexo, que exige, para uma competente política de boa vizinhança, norteada por um internacionalismo democrático, baseada na cooperação e na coexistência, uma permanente atenção, pois somos um dos países do mundo com maior número de vizinhos: nada menos que 10 países, o que se traduz numa significativa interação diplomática, que requer cuidado e acompanhamento, que absorve parcela expressiva da atuação exterior do Brasil no contexto regional, dentro do qual o contexto contíguo brasileiro se insere.

O conjunto destes três contextos estabelece o cenário de possibilidade do que um país pode significar para os outros e, reciprocamente, os outros para ele, em três grandes campos: (1) o campo das relações estratégicas da paz e da guerra enquanto aliado, protetor ou inimigo. É o ângulo da sobrevivência. Guerra e Paz, no entanto, são temas complexos e heterogêneos. Para as grandes potências – por exemplo, os Estados Unidos – a paz significa inexistência de confrontação nuclear letal e se confunde com a sobrevivência da humanidade. Significa também inexistência de operações militares que venham a exigir um esforço em escala mundial. Para os países médios e pequenos – por exemplo, os da América Latina – paz significa, além disso, uma segurança que se traduz na imunidade a agressões e na preservação da soberania e da integridade territorial. Esta heterogeneidade de perspectivas é um dos dados a serem levados em conta num dos problemas importantes da paz para a América Latina, que é o da América Central. Ela explica a identificação e o apoio dos países da América Latina à ação do Grupo Contadora – México, Colômbia, Venezuela e Panamá – na busca de soluções pacíficas para as tensões existentes na área. Isto, aliás, acaba de ser dito com a maior clareza e toda a ênfase pelo eminente candidato Tancredo Neves na sua exposição sobre política externa, que acabamos de ouvir.

(2) No campo das relações econômicas, um país tem significado para os outros, e vice-versa, enquanto mercado para obtenção ou alocação de financiamentos, investimentos, direitos, tecnologia e produtos.

É o ângulo da produção e distribuição internacional de recursos. No campo econômico, o item número um da agenda da América Latina, hoje, sobretudo em relação aos Estados Unidos, é o da dívida externa. Com efeito, o problema da inadequação do sistema econômico internacional definido no segundo pós-guerra, por instituições como o GATT e o Fundo Monetário Internacional, para lidar com as necessidades dos países em desenvolvimento – uma das razões das tensões Norte-Sul na vida mundial – agravou-se por força dos custos econômicos, sociais e políticos internos, incorridos pelos países latino-americanos, ao terem de enfrentar a crise do endividamento externo.

Com efeito, em 1982 e 1983, a América Latina viu-se obrigada a uma transferência líquida de recursos, a enfrentar uma queda substancial nos salários reais, a lidar com o desemprego crescente e a absorver uma diminuição do produto per capita, num penoso processo e ajustamento a altíssimas taxas de juros e uma retração maciça de entrada líquida de capitais privados. Uma das razões da crise reside no impacto, nos mercados financeiros internacionais, da política econômica norte-americana, que, a partir de 1981, promoveu a alta da taxa de juros, ao combinar aperto monetário com um aumento sem precedentes do deficit fiscal. Daí a inversão das relações prevalecentes, nos anos 70, de taxas de juros consistentemente abaixo da taxa de expansão das exportações dos países devedores, situação que vinha mantendo, até o início dos anos 80, independentemente das especificidades nacionais, dentro de limites aceitáveis, o endividamento externo latino-americano.

Esta inversão da relação entre a taxa de juros e a taxa de expansão das exportações é uma das causas da importante movimentação diplomática latino-americana no campo econômico, da qual participaram e participam Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela. Dela deriva o consenso de Cartagena e o de Mar del Plata, que tiveram como objetivo tentar inserir novos critérios e normas, novos standards do aceitável, para se lidar com o tema do endividamento externo – como, aliás, acaba de ser realçado pelo emitente candidato Tancredo Neves na sua exposição perante esta comissão.

(3) O campo dos valores é o terceiro campo a que quero fazer referência. Diz respeito às formas de conceber a vida em sociedade e à identificação entre sociedades que compartilham uma visão comum no plano dos valores. É o ângulo da legitimidade. A conduta externa dos Estados, com efeito, não é comandada apenas pelas relações de forças militares e econômicas. Ideias e sentimentos influenciam as decisões dos protagonistas do sistema internacional. E entre estas ideias e sentimentos estão os que vêm levando à democratização da América Latina e que conduzem ao internacionalismo baseado na coexistência e na cooperação, de cunho mais solidário, com regimes homogêneos. No caso do Brasil, isto tem implicações importantes, sobretudo em relação ao contexto contíguo. Penso, por exemplo, na Argentina de Alfonsín e agora no Uruguai de Sanguinetti.

Contextos diplomáticos e campos de atuação são, portanto, o quadro de referência externo em torno do qual pretendo encaminhar a minha exposição, começando pela análise da posição dos Estados Unidos, que é chave para o impacto do contexto das grandes potências em relação ao contexto regional e contíguo.

Um dos problemas básicos da política exterior do Brasil e da América Latina é o de buscar compatibilizar os interesses nacionais e regionais nos campos estratégicos, econômico e de valores com o poderio norte-americano, pois este, ao contribuir para definir o contexto das grandes potências, afeta o contexto latino-americano de maneira decisiva. Por esta razão, um passo prévio para o entendimento da problemática passa pela análise do poderio norte-americano atual. Sabemos que os Estados Unidos emergiram da Segunda Guerra como uma potência hegemônica no sistema internacional, tanto no campo econômico, quanto no campo militar. No correr dos anos, essa hegemonia viu-se reduzida: pela importância militar crescente da União Soviética, pela emergência de novos centros econômicos – como o Mercado Comum Europeu e o Japão – e pelo processo de descolonização, que trouxe ao sistema internacional um número significativo de novos atores que contribuíram para fazer aflorar, no plano mundial, a tensão Norte-Sul como uma variável independente do conflito Leste-Oeste, a partir do qual Estados Unidos e União Soviética procuraram definir e estruturar, no segundo pós-guerra, a ordem mundial.

Nos anos 70, essa erosão quase que natural do poderio norte-americano – pois a situação do pós-Segunda Guerra Mundial era excepcional e dela só os Estados Unidos entre as grandes potências pré-Segunda Guerra saíram fortalecidos do conflito – viu-se agravada por quatro causas específicas.

A primeira foi a atitude de autocontenção, produto do insucesso no Vietnã e da crise de legitimidade representada por Watergate. A segunda foi o declínio das despesas militares, quando comparadas com o esforço militar soviético, também um produto da autocontenção acima mencionada. A essas duas causas adicionou-se a vulnerabilidade proveniente da dependência em matéria de suprimentos de petróleo. Em 1971, os Estados Unidos eram o maior produtor mundial de petróleo. A essa vulnerabilidade no campo energético também se somou uma outra, que foi o resultado dos choques de petróleo e da política fiscal frouxa, que vinham dos anos da Guerra de Vietnã, que contribuíram para a inflação norte-americana, que por sua vez debilitou a economia norte-americana. A produtividade e o crescimento declinaram quando comparados com o desempenho da economia norte-americana nas décadas anteriores.

Essas casas específicas do declínio no poderio norte-americano foram contidas no começo dos anos 80, iniciando-se a reversão antes mesmo da primeira eleição do presidente Reagan. Uma política externa mais afirmativa dos Estados Unidos, acréscimos significativos nas despesas militares, a não intervenção governamental na regulamentação da produção e dos preços do petróleo – o que contribuiu para aumentar a produção interna e reduzir a dependência externa – e uma recessão que controlou a inflação e levou, a seguir, à expansão da economia norte-americana, são dados da nova situação dos Estados Unidos nos anos 80. Além disso, a expansão econômica americana viu-se acompanhada por inovações tecnológicas e pela criação de novos empregos, o que vem reestruturando a economia norte-americana, tornando-a uma economia caracterizada pela tecnologia de ponta, pelos serviços e pela informática. Essa recuperação do poderio norte-americano, no entanto não significa uma volta à situação dos anos 50.

Do ponto de vista estratégico, é altamente improvável que os Estados Unidos recuperem a superioridade militar que possuíam no início da Guerra Fria. O poderio militar soviético, tanto nuclear quanto convencional, é extremamente significativo e não é provável que a União Soviética venha a desistir da paridade militar que obteve com tanto esforço.

Do ponto de vista econômico, a nota importante, quando se comparam os anos 50 com os anos 80, é a difusão da parcela norte-americana no produto mundial não conquistada pela União Soviética. A parcela do mercado mundial que cabe à URSS e ao Leste Europeu é modesta. Ela foi conquistada pela Europa, pelo Japão e pelos NIC’s – New Industrialized Countries –, entre os quais o Brasil. Esses novos centros de expansão econômica são interdependentes com a economia norte-americana. Tanto que o comércio exterior, enquanto percentagem do produto, é hoje duas vezes mais importante para os Estados Unidos do que era há duas décadas, o que também significa que os EUA são hoje mais dependentes da economia internacional do que eram nos anos 50. Por outro lado, a expansão dos mercados financeiros privados é um fenômeno novo, inexistentes nos anos 50, que é difícil controlar e que é vulnerável às crises de liquidez e de solvabilidade dos grandes devedores subdesenvolvidos, em particular os latino-americanos. Daí a interdependência entre os bancos norte-americanos e os grandes devedores da América Latina.

Do ponto de vista político, a diminuição relativa do poderio norte-americano gera novas dificuldade para o controle puro e simples, por parte dos Estados Unidos, do comportamento de outros Estados por via de uma dominação intervencionista. Em 1953, os Estados Unidos conseguiram recolocar no trono o Xá do Irã. Mais recentemente não conseguiria resgatar os reféns da embaixada norte-americana em Teerã.

Em que medida esses dados, que diferenciam a década de 80 da de 50, estão e estarão presentes na postura norte-americana na segunda presidência Reagan? Parece claro que um dos aspectos da vitória de Reagan foi o recuo da importância da grande coligação democrática construída por Roosevelt a partir do New Deal. Já se disse que, nas primárias, a derrota de Jesse Jackson foi a dos tecnologicamente competentes, e que isto culminou na derrota dos tecnologicamente obsoletos, com o insucesso de Mondale nas eleições presidenciais. Em outras palavras, as propostas do New Deal, porque já se efetivaram em grande medida, reduziram o apelo e o encanto político da antiga coligação democrática voltada para a construção de um Welfare State. Por outro lado, o poder econômico, político e democrático nos Estados Unidos está se deslocando para o Sul – por exemplo: para o Texas e para o Oeste, ou seja, para a Califórnia –, o que vem alterando as bases de sustentação social da visão norte-americana. A desregulamentação da economia, um novo federalismo, um populismo econômico e político, um neoconservadorismo, são dimensões da perspectiva e das preferências do Sun Belt e de suas elites. Daí a insistência em certos valores, como os do darwinismo social, que apregoa as vantagens da sobrevivência dos mais aptos, e a crença nas virtudes ilimitadas do mercado.

Qual é o impacto externo desses valores, hoje prevalecentes nos Estados Unidos? Parece claro que, no campo econômico internacional, existe uma enorme resistência a qualquer tentativa de organizar mercados. Ou seja, reforça-se a convicção, exemplificada na rejeição da Convenção sobre o Direito do Mar, de que o livre fluxo de capitais – financiamento e investimentos – e de mercadorias – comércio – através do jogo do mercado, no contexto de um GATT ampliando na sua abrangência para nele incluir serviços, e de um Fundo Monetário que continue a avalizar a atuação do consórcio de bancos privados, é suficiente para encaminhar os problemas que separam os Estados Unidos do mundo; em particular dos países subdesenvolvidos. Até mesmo a coordenação e harmonização não institucionalizada de políticas macroeconômicas, expectativa razoável numa economia mundial interdependente, encontra resistências.

No campo estratégico, a prioridade da primeira presidência Reagan foi o reforço da capacidade militar dos Estados Unidos em relação à União Soviética, no âmbito do bipolarismo visto como a moldura essencial do sistema internacional. Essa rebipolarização EUA-União Soviética talvez abra espaço, numa segunda presidência Reagan, para novas negociações em matéria de controle de armamentos. Ela não abrirá espaço, no entanto, para qualquer postura diante do sistema internacional que desvincule a temática Norte-Sul e do conflito Leste-Oeste. Qual é o impacto dessas posturas para a política exterior do Brasil e para a sua atuação no contexto regional e contíguo? É isto que passo agora a examinar.

Toda grande potência tem, além de interesses específicos, ambições de escopo universal. Essas ambições são os assim chamadas interesses gerais, afirmados pelas grandes potências na Conferência de Paz de Paris de 1919, e que, na prática, se traduzem na função de gestão da ordem mundial, classicamente exercida pelos grandes países na dinâmica do sistema internacional. Os Estados Unidos são uma superpotência e têm, por isso mesmo, um interesse geral na ordem mundial, entendida como um padrão previsível de relações. O jogo de mercado tem várias virtudes e potencialidades. E falo isto com a tranquilidade e a convicção de alguém que vem da iniciativa privada. Ele padece, no entanto de algumas deficiências, entre elas a de não conter embutido um critério de distribuição de renda, a partir do qual o mercado opera a alocação de recursos; o de não criar automaticamente bens públicos, entre os quais a ordem; o de não lidar com externalidades, ou seja, com o efeito de ações unilaterais que afetam decisivamente terceiros que não participaram da decisão – é o tema do impacto das taxas de juros no endividamento externo brasileiro, por exemplo; e o de não resolver o problema das decisões erradas do consumidor, que é o que ocorre quando este escolhe meios impróprios para a realização de seus desejos. Essa rápida referência tem como objetivo mostrar que o modelo de livre-mercado é insuficiente para estruturar a ordem social, inclusive a ordem internacional. Pode, inclusive, em conjunto com um darwinismo social, aumentar as tensões e, dessa maneira, contribuir para aumentar a erosão da previsibilidade na vida diplomática seja no campo estratégico da paz e da guerra, seja no campo econômico. Daí um descompasso no campo dos valores entre os ideais e sentimentos prevalecentes nos Estados Unidos hoje e a visão dos problemas e prioridades da vida internacional tal como encaradas no contexto regional latino-americano.

Dou dois exemplos, reiterando o que já foi dito no exame do quadro de referência externo, um no campo estratégico, outro no campo econômico, do que significa este descompasso à luz do estilo diplomático, que me parece ser compartilhado pela maioria dos países latino-americanos, e do que possivelmente será uma consequência natural do aprofundamento da atuação da diplomacia brasileira num regime plenamente democrático.

Um internacionalismo de base democrática voltado para a cooperação e para a coexistência realista e praticável, reconhece que, para os Estados Unidos, é inaceitável a inserção da América Central nos imponderáveis de uma tensa confrontação Leste-Oeste. Afirma – afirmará –, por outro lado, que em 1984 é totalmente inaceitável e dificilmente realizável a reconstituição do poderio norte-americano em moldes tradicionais – que em matéria de segurança, no Caribe, habitualmente contemplou o uso da força em relação a Estados menores. Daí o já mencionado apoio da América Latina ao Grupo Contadora, ou seja, ao esforço diplomático de buscar uma solução pacífica latino-americana para os conflitos na América Central, como foi aqui reiterado, em termos indiscutíveis, pelo eminente candidato Tancredo Neves. Ora é precisamente a legitimidade e a eficácia desta ação autônoma que os valores hoje prevalecentes nos EUA têm dificuldade de aceitar uma vez que na agenda norte-americana o problema é visto exclusivamente como parte do contexto diplomático das grandes potências, isto é, como ingrediente do conflito Leste-Oeste, que se reveste de formas antigas, em dessuetude, do antigo monroísmo. É certo, por outro lado, que no campo econômico, este mesmo tipo de internacionalismo de base democrática, realista e praticável, reconhece que, em matéria de dívida externa, num mundo interdependente, testes de força e confrontações poderão arruinar credores e devedores. Afirma, no entanto, que sem a intervenção dos devedores ocorreram mudanças drásticas nas condições em que originalmente foram contraídos os empréstimos, especialmente no que diz respeito à liquidez e à taxa de juros, que, ao se ajustarem a esta nova situação, os países latino-americanos incorreram em custos sociais e econômicos que são hoje – enquanto se mantiverem – politicamente inaceitáveis, e que as renegociações ora em curso, na medida em que não lidam com a taxa de juros, nem com o principal são negociações amenizadoras da crise, que não dão conta de que o desequilíbrio nas contas externas dos países devedores não são apenas fruto de especificidades nacionais, mas resultam de desequilíbrios provenientes da estrutura da ordem mundial. Esta visão proposta em Cartagena e Mar del Plata, no entanto, não é compartilhada pelo governo norte-americano, pois entende que o problema da dívida é algo que o Fundo, em conjunto em consórcios de bancos provados, pode solucionar.

Como encaminhar diplomaticamente este conflito de concepções, no campo estratégico e no econômico, que tende a aumentar as tensões e os conflitos entre os EUA e a América Latina? Não me parece nada fácil sugerir um encaminhamento para este problema. A minha esperança reside no aprofundamento de um internacionalismo praticável e realista, calcado nas potencialidades de atuação de potências intermédias da região, como a Argentina, o Brasil, o México e a Venezuela, para mencionar algumas. Com efeito, estes países podem ser qualificados como países intermédios na atual estratificação internacional. Têm, como seus congêneres no sistema internacional, não apenas o passivo da vulnerabilidade, mas também o ativo de alguns recursos de poder e de sucesso no campo diplomático. Podem, por isso mesmo, em conjunto com outros protagonistas do Terceiro Mundo – e outros países da América Latina, com os quais têm posições e interesses coincidentes – desempenhar, no contexto das grandes potências, um certo tipo de papel ou função em relação à ordem mundial. Este papel é o de contribuir para revigorar a prudência, entendida como a faculdade de orientar-se na história, através de uma atuação diplomática que mescle a vontade de transformação com a razão da moderação no processo da necessária reelaboração da ordem mundial. Uma atuação neste sentido é necessária, dada a erosão da previsibilidade no sistema internacional – seja pela tendência à rebipolarização do contexto das grandes potências em moldes potencialmente temerários, seja pela propensão à “sublevação dos particularismos” do Terceiro Mundo, vale dizer, grande tema da dissonância entre ordem e poder a que fez referência o chanceler Guerreiro em sua importante e competente exposição de ontem.

Este papel oferece três caminhos básicos a serem percorridos: a) no campo da paz e da guerra, são os esforços para reduzir tensões e solucionar controvérsias, evitando conflitos que levem ao uso da força no plano internacional; b) no campo econômico, cabe aos países intermédios ajudar preencher o vazio representado pelo hiato hoje existente entre ricos e pobres encaminhando a temática Norte-Sul; e c) no campo dos valores, a tarefa é a de promover a cooperação internacional, que os países intermédios podem catalisar ao servirem de ponte entre culturas e civilizações.

A atuação nestes três campos, da maneira que foi indicada, constitui uma reelaboração crítica do legado e dos valores de convivência do Ocidente, a ser trabalhado com outros países do Terceiro Mundo no contexto diplomático das grandes potências. Trata-se, em síntese, de um papel qualitativo e não apenas quantitativo, alicerçado numa postura reformista dotada de uma visão de futuro a ser diplomaticamente aprofundada, no campo dos valores, ou seja, a partir do ângulo da legitimidade, nas formas de conceber a vida na sociedade internacional. Ninguém melhor talhado para conduzir o Brasil nesta trilha do que Tancredo Neves, que representa precisamente a recuperação da prudência, da legitimidade e um esforço de desempenhar, no plano interno, esta nova forma de conceber a vida em sociedade – que é a Nova República.

Examinados estes aspectos do relacionamento do poderio norte-americano com o contexto latino-americano, cabe, para concluir, em rápidas palavras, analisar o cenário das interações do contexto contíguo brasileiro, que se insere no marco do contexto regional.

Um contexto contíguo pode ser altamente conflitivo – é o caso da França e da Alemanha nos séculos XIX e XX; é atualmente o caso do Oriente Médio. Pode ser também altamente cooperativo, como é o caso, hoje, do Mercado Comum Europeu, resultado indiscutível da cooperação franco-alemã. Na América Latina, uma das grandes contribuições da CEPAL foi a de inserir na agenda diplomática da região, a hipótese da ação conjunta como maneira de responder ao desafio do crescimento e da viabilidade. A insistência num repertório comum de interesses convergentes é o que basicamente sustenta a cooperação latino-americana, permitindo a superação das dificuldades que surgem como consequência, seja das assincronias dos ciclos econômicos e políticos, seja das diferenças de escala que separam os países da região. Em outras palavras os países latino-americanos veem-se como um contexto diplomático a ser privilegiado seja no campo econômico seja no campo estratégico, seja no campo dos valores. Esta interdependência de modelos, mercados e segurança evidentemente se aguça no âmbito do contexto regional e do contexto contíguo. No momento, são características do contexto latino-americano em geral, e do contexto contíguo brasileiro em particular, a crise econômica e as tendências à democratização.

Em 1980 o comércio entre os países latino-americanos representa 18% de seu comércio total. Hoje, este comércio, excluindo combustíveis, está cerca de 50% abaixo dos níveis alcançados em 1980. A razão desta contração do comércio reside na crise do balanço de pagamentos que quase simultaneamente afetou todos os países da região, forçando-os a políticas de ajustamento que, ao reduzirem a demanda agregada, trouxeram a diminuição das importações. Um exemplo dramático é o comércio argentino-brasileiro, que era, para cada um dos parceiros, da ordem de US$ 1 bilhão, e que hoje está bem abaixo deste nível.

Por outro lado, as tendências à democratização reforçaram um internacionalismo baseado na cooperação e na coexistência, o que tende a aprofundar o contexto contíguo e regional como um contexto diplomático privilegiado, em todos os três campos de atuação. Em poucas palavras, tudo o que acontece no Brasil é relevante para a América Latina e para o contexto contíguo brasileiro. Da mesma maneira, dada interdependência existente no campo da legitimidade, dos mercados e da segurança, tudo o que acontece na América Latina e particularmente no contexto contíguo dos nossos 10 vizinhos é relevante para o Brasil.

A referência à renegociação da dívida mexicana aqui feita pelo candidato Tancredo Neves é um exemplo a mais desta interdependência. Também o que disse Marcílio Marques Moreira na sua importante exposição perante esta Comissão evidencia como o que aconteceu ao México repercute no Brasil; o que acontecerá para a Argentina em matéria de dívida externa repercutirá igualmente para o Brasil e vice-versa. O que acontece na América Central também incide sobre nós. Daí a minha conclusão de que não é possível, nem realista, uma interação – fortemente conflitiva ou cooperativa – de qualquer país latino-americano com os EUA, desvinculada do contexto contíguo ou regional, por força das implicações que isto traria para os demais.

O meu tema, nesta reunião, foi o Brasil, os EUA e a América Latina. Por isso, tudo quanto disse girou em torno do tema, o que, contudo, não significa que o Brasil, os EUA e a América Latina existam independentemente do resto do mundo. É óbvio que o Brasil tem e terá relações com o resto do mundo – e devo salientar que estas relações afetam as relações do Brasil com os EUA e com a América Latina, e são por elas afetadas, em maior ou menor grau. O exame disto, no entanto, levaria a outra exposição, a outro tema que não me coube tratar.

O que me cabe aqui, ao concluir, é realçar que a moldura da vida internacional e a diversificação de interesses hoje existentes não comportam um caminho isolado do resto do sistema internacional. Isto quer dizer, voltando ao meu tema, que, mesmo que o Brasil esteja atualmente numa posição mais satisfatória, por exemplo, em matéria de dívida externa e de comércio internacional do que há um ano, esta melhoria relativa da posição brasileira, no plano internacional, não permite desconsiderar a situação dos nossos vizinhos e parceiros na região. Com efeito, e como procurei mostrar no correr desta exposição, existem – para lembrar a distinção feita em matéria de controle político, pelo Congresso, das diretrizes da política exterior – limites e estímulos à ação exterior do Brasil e dos países da região. Entre estes limites e estímulos à ação externa do Brasil e dos países latino-americanos está a relevância do contexto regional e contíguo, particularmente medidas e situações que nele incidindo agravem os riscos da anarquia e aumentem a erosão da previsibilidade que hoje comprometem a estabilidade do sistema internacional. Este é um dado que uma grande potência como os Estados Unidos, por definição interessada na ordem mundial, não deveria ter dificuldades de entender na sua postura perante a América Latina.

59. DILEMAS DA AMÉRICA LATINA NUM MUNDO EM TRANSFORMAÇÃO (1988)[448]

Introdução

Guimarães Rosa – patrono desta cátedra na Universidade Nacional Autônoma do México, de cujos trabalhos de instalação estou tendo a honra de participar – em Grande Sertão: Veredas observou: “eu quase nada sei. Mas desconfio de muita coisa”. Disse ele, igualmente, neste mesmo livro, um dos mais altos momentos criativos da língua portuguesa, que “a vida é mutirão de todos, por todos remexida e temperada”.

Evoco o patrono desta cátedra, cuja criação, estou certo, assinalará uma etapa de aprofundamento na cooperação intelectual entre o México e o Brasil, pois é no clima latino-americano da urgência de um mutirão – palavra de origem tupi que designa a ajuda mútua que parceiros se prestam para a execução de uma tarefa – que quero hoje compartilhar as minhas desconfianças sobre as tarefas que os desafios de um mundo em transformação estão colocando para a América Latina. Retomo, assim, temas que foram aqui examinados por Helio Jaguaribe na expectativa de que, remexidos e temperados pelo diálogo, possamos em conjunto discutir e esclarecer os caminhos de nossa inserção no mundo, uma vez que, como também dizia Guimarães Rosa – que foi igualmente um diplomata de grandes virtudes – “toda ação principia mesmo é por uma palavra pensada”.

Política externa: identidade internacional e inserção dos países no mundo

Começo com uma observação conceitual apontando que encaro a política externa como o permanente esforço de um país de compatibilizar suas necessidades internas com suas possibilidades externas, e vou definir de maneira genérica a necessidade interna de um país como o empenho na ampliação da capacidade de uma sociedade nacional de conformar o seu próprio destino.

Este empenho é uma das notas da modernidade que se, de um lado, afirma a ideia da expansão universal da racionalidade e cientificidade da Ilustração, por outro lado reivindica a liberdade – uma herança de autoexpressão individual e coletiva – uma herança do Romantismo. É por essa razão que uma visão contemporânea da sociedade internacional comporta, concomitantemente, tanto a asserção da unidade fundamental do gênero humano na comunidade mundial, quanto o pluralismo de especificidades que na diversidade e na multiplicidade dos Estados exprimem uma constante busca de identidade nacional. É por este motivo também, que a reflexão filosófica sobre a história, hoje em dia, abrange, numa dialética de complementaridade, o pensar a humanidade (o universal) e o cogitar sobre a especificidade (o nacional, o regional).

Na era planetária, a capacidade de conformar o seu próprio destino – para retomar o meu ponto de partida – não pode ser alcançada no isolamento. Está vinculada à inserção, no mundo, de um país ou de uma região. Esta inserção é fato e percepção desse fato. Assim, por exemplo, é a localização geográfica de um país que determina os seus vizinhos, a sua vinculação a um contexto regional e não a outro, a sua maior ou menor proximidade de focos de tensão internacional. Os fatos, no entanto, requerem uma avaliação que busca perceber os fatores de permanência e de mudança neles contidos. Daí a importância da prudência – entendida, à maneira de Castoriadis, como a faculdade de orientar-se na história – na formulação de uma política externa. Com efeito, é graças a uma boa avaliação dos fatos que um país pode, na continuidade da sua trajetória, responder às transformações.

A capacidade de aprender e mudar – para usar a terminologia de Karl Deutsch –, e que é vital para a sobrevivência de indivíduos e sociedades, não é difícil de ilustrar no campo da política externa.

Os governantes ingleses, no século XVI, desistiram de suas ambições territoriais na Europa – que durante a Idade Média os levaram a tantos conflitos na França – e optaram criativamente pela busca de um poder marítimo e comercial, que redundou na construção de um grande império de vocação mundial. Souberam, no entanto, no segundo pós-guerra, abrir mão do império, pressentindo o processo de descolonização. Daí, na época contemporânea, a busca, por parte dos ingleses, de uma nova identidade internacional para a Grã-Bretanha. Depois de algumas oscilações, que envolveram uma expectativa exagerada sobre o alcance do Commonwealth, esta identidade traduziu-se basicamente numa reinserção europeia no âmbito do Mercado Comum.

Portugal, que também desde a época dos descobrimentos fez uma opção ultramarina, e com o seu império colonial a manteve durante séculos, nas duas últimas décadas mudou internamente, ao se democratizar, associando à transformação interna, uma nova forma de inserir-se no mundo, ao escolher a integração europeia. Dessa maneira, redefiniu a sua identidade interna e externa, avaliando o que de seu passado deveria ser alterado em função de novos contextos e situações.

Na Argentina no século XIX, a “Geração de 80” concretizou um projeto nacional também a partir de uma avaliação do papel da economia argentina na divisão internacional do trabalho, centrado na Grã-Bretanha. A Argentina, no entanto, teve e está tendo, no século XX, que repensar o seu papel no mundo, por força das mudanças na economia mundial, que a partir dos anos 30 tornaram dilemática a sua tradicional e anteriormente bem-sucedida, inserção no mundo.

No Brasil do início do século XX, o barão do Rio Branco – o grande chanceler da República – marcou a política externa do país não apenas pelas soluções que encontrou no contexto contíguo dos vizinhos para os problemas de fronteiras, mas também pela percepção das transformações históricas que ocorriam no mundo e do novo papel que nele passavam a desempenhar os Estados Unidos, disso extraindo importantes consequências para a formulação da ação diplomática brasileira.

Em síntese e para sumariar o meu raciocínio: o que se exige constantemente em matéria de política exterior – enquanto um esforço de compatibilizar necessidades internas e possibilidades externas – é um juízo de orientação que permita, avaliando, deliberar sobre as modalidades possíveis de inserção de um país no mundo. Este juízo requer a legitimidade dos fins – que é o grande tema da identidade – associado à eficácia dos meios – que é o grande tema de operacionalidade, com sua inevitável dimensão de pragmatismo e realismo. Com efeito, todo juízo desse tipo deve combinar estas duas vertentes, pois um juízo sobre a legitimidade e a identidade que não leve em conta possibilidades de operacionalização é ingênuo. Por outro lado, um juízo de operacionabilidade, que não leve em conta os fins a que se destina, perde a sua legitimidade, corrói a identidade e compromete pela incoerência a maneira pela qual um país é visto e interage com os outros.

O sistema internacional contemporâneo: persistência e mudança

Feitas essas considerações preliminares, de natureza teórico conceitual, a pergunta que quero colocar, e que constitui o tema desta aula magna é: o que está acontecendo no mundo e como é que a América Latina em geral está se inserindo neste acontecer?

No campo estratégico-militar, caracterizado pelos riscos de guerra e pelos anseios de paz que permeiam a vida dos povos e das nações e que configuram o parâmetro último de um sistema internacional no qual o poder está distribuído individual, mas desigualmente entre os Estados, não há dúvida que as relações Leste-Oeste persistem como definidoras da ordem mundial. Constituem um aspecto essencial do que Helio Jaguaribe denomina o sistema interimperial, assinalado pela rivalidade entre duas grandes potências – os EUA e a URSS – que criaram depois do segundo pós-guerra impérios estratégicos, consolidando-os por um contínuo e bem-sucedido fortalecimento técnico-militar.

A interação entre os dois impérios, neste campo, é comandada pelo tema da guerra e da paz, enquanto princípios reguladores da razão estratégica na era atômica, ou seja, a guerra chama a atenção para o que é preciso temer – o holocausto nuclear – e a paz para o equilíbrio que se pode alcançar nesta situação-limite. Da Guerra Fria à détente, da confrontação às novas e recentes formas de cooperação – que não excluem, evidentemente, a rivalidade – o que está em jogo neste campo, na ótica das duas grandes potências, é uma gestão da ordem mundial que evite o conflito nuclear, assegurando-se, dessa maneira, a sobrevivência da humanidade.

Esta visão do universal, no campo estratégico-militar, que vem se traduzindo na manutenção da paz, entendida como inexistência de confronto nuclear em escala mundial entre os EUA e a URSS, continua presente no sistema internacional, apesar dos desgastes – que são o dado da mudança – tanto dos EUA quanto da URSS.

Estes desgastes vêm ocorrendo no campo dos valores, em virtude da erosão dos EUA e da URSS enquanto modelos de concepção de vida em sociedade – uma situação para a qual também tem contribuído a redução da eficiência global das duas grandes potências. No caso dos EUA, isto se comprova pela diminuição de sua centralidade econômica no mercado mundial e no da URSS, pela necessidade de reformas profundas que a administração Gorbachev vem tentando implementar. Destes desgastes provém a perda da legitimidade do princípio do controle do sistema interimperial sobre a sociedade internacional e a diminuição de sua capacidade hegemônica. Esta situação gera o que em outra oportunidade denominei de disjunção entre ordem e poder, ou seja, dificuldades para as grandes potências em estabelecerem uma ordem mundial, vale dizer um padrão previsível de comportamento, resultante de suas recíprocas relações de conflito, cooperação e competição.

Esta fragmentação do poder, que coloca em questão o clássico papel da gestão da ordem mundial moderna, historicamente exercido pelas grandes potências desde a Paz de Westfalia, abre espaço na agenda internacional para temas que não são apenas os das relações inter se entre os EUA e a URSS, ou seja, as relações Leste-Oeste. Esse espaço, no entanto, quando se cogita das especificidades da autoexpressão de outros Estados, enquanto unidades autônomas no sistema internacional contemporâneo, tem os seus limites colocados por dois pares de dicotomias mencionadas por Stanley Hoffmann. São elas: dureza x fragilidade; revolucionário x moderado; que nas duas recíprocas coimplicações, configuram a imagem do mundo que se tem a partir de uma perspectiva latino-americana, pois uma das virtudes das dicotomias é a de iluminar, através da oposição entre os termos, uma realidade complexa, sem reduzi-la a esquemas simplificadores.

Uma visão latino-americana da disjunção entre ordem e poder no sistema internacional contemporâneo

Inicio a reflexão sobre a disjunção entre a ordem e poder a partir das dicotomias acima mencionadas no campo estratégico-militar. Neste campo discute-se o que um país significa para o outro, como aliado, protetor ou inimigo, à luz do ângulo de sobrevivência de um Estado e de uma sociedade. A partir deste ângulo, a interação da dicotomia aparece de maneira clara pois, para países médios e pequenos – como os da América Latina – a paz também significa, além da inexistência de confrontação nuclear (o universal), a imunidade à agressão e a preservação da integridade territorial (nacional e regional).

Estes requisitos de segurança dos Estados em geral não se ampliaram com a fragmentação do poder, seja por conta da persistência de mecanismos tradicionais – como os do big stick de grandes potências – seja por força da crescente incapacidade contemporânea dos Estados – maiores ou menores – de lidarem com fenômenos como o terrorismo e o tráfico de drogas, como se pode comprovar em várias partes do mundo e em nosso continente. É por essa razão que a imprevisibilidade aumenta naquilo que é periférico ao núcleo da razão estratégica do sistema interimperial.

Assim por exemplo, na América Central, se a negociação do Tratado do Canal do Panamá representou algo de inovador no relacionamento diplomático dos EUA com o Panamá, a presente ação norte-americana naquele país representa um aspecto de dureza diplomática intervencionista associada à fragilidade dos Estados diante de fenômenos como o narcotráfico. Nesta mesma linha de raciocínio, se o Grupo de Contadora, o Grupo de Apoio e o Plano Arias, exprimem algo de revolucionário e ao mesmo tempo de moderado na busca de um encaminhamento latino-americano para problemas latino-americanos de segurança, os resultados dessas iniciativas são frágeis diante da opaca dureza da posição norte-americana, que desborda do núcleo dos seus interesses estratégicos.

No campo econômico – no qual, nesta exposição, vou concentrar a minha atenção – avalia-se o que um país significa para outros na obtenção ou colocação de financiamentos, investimentos, insumos, produtos e serviços. Nele cabe observar, preliminarmente, antes de examinar as dicotomias dureza/fragilidade; revolucionário/moderado, que o processo de transferência internacional de recursos, ocorre num mercado mundial crescentemente unificado. Esta unificação, pioneiramente apontada por Raymond Aron, deriva do ímpeto específico da diplomacia norte-americana, a partir do segundo pós-guerra, para a abertura do espaço interestatal a uma circulação transnacional bastante livre dos fatores de produção por meio de macromolduras jurídicas do tipo FMI e GATT. Este ímpeto, no seu desdobramento, foi facilitado pela universalização dos desenvolvimentos técnicos que reduziram o custo dos transportes e das comunicações, e consequentemente a importância do que antes eram as barreiras naturais dos mercados nacionais.

É por essa razão que hoje em dia, dada a vinculação das economias nacionais ao sistema mundial e a transnacionalização dos sistemas financeiros dos países, reduziu-se consideravelmente a liberdade de manobra dos Estados e das sociedades na condução de políticas econômicas nacionais.

Daí, com a mundialização das economias nacionais, o crescimento da importância no sistema internacional, do que Richard Rosecrance chama o mundo do comércio, que vem ensejando alterações na estratificação dos países, independentemente da persistência das relações Leste-Oeste no campo estratégico-diplomático. É interessante, neste sentido, lembrar que o Japão e a Alemanha, através de sua atuação no mundo do comércio, lograram alcançar pacificamente uma preeminência que perseguiram nos anos 30, por meios militares, com resultados catastróficos. É a bem-sucedida ação neste mundo que explica, igualmente, a relevância que recentemente adquiriram, no processo de transferência internacional de recursos, os NIC’s asiáticos (Novos Países Industrializados, New Industrialized Countries, em inglês), como a Coreia do Sul, Singapura e Taiwan. Da mesma maneira, foi a capacidade de atuar neste mundo, que nos últimos vinte anos transformou o Brasil de um exportador de produtos básicos num exportador de produtos industrializados.

Essa multipolaridade do mercado mundial, que trouxe a emergência de novos centros de poder econômico, como o Mercado Comum Europeu e o Japão, não significa que estes espaços abertos para a reelaboração das identidades internacionais dos países e de suas modalidades de inserção no mercado não estejam sujeitos às vicissitudes das dicotomias dureza x fragilidade, revolucionário x moderado.

Na perspectiva latino-americana, a dicotomia dureza/fragilidade pode ser exemplificada pelo tema da dívida externa, um item de primeira importância na agenda internacional dos países da região. Com efeito, o maciço ingresso de recursos financeiros na América Latina nos anos 70, provenientes dos eurodólares e dos petrodólares e da transnacionalização dos sistemas financeiros, as taxas de juros que em regra geral estavam abaixo das taxas de expansão das exportações dos países tomadores destes recursos, converteu-se nos anos 80 numa exportação líquida de capitais. Esta mudança fundamental das circunstâncias, independentemente das especificidades econômicas dos países devedores e do uso que fizeram dos recursos, tem como causa genérica os descompassos entre a política monetária e a política fiscal dos EUA. É por conta deste descompasso que os EUA, unilateralmente elevaram as taxas de juros, provocando, com o acréscimo em cascata dos encargos da dívida, um penoso processo de ajustamento das economias dos países latino-americanos, que viram o seu desenvolvimento comprometido e os seus problemas sociais agravados.

Na raiz deste problema está a fragilidade tanto do dólar como moeda internacional quanto do crescimento da importância, nos anos 80, da economia simbólica, que vem se afastando cada vez mais, como observou Peter Drucker, da economia real das transações de bens e serviços, e tornando os investimentos de capital – e não o comércio – a força impulsionadora da economia mundial. A fragilidade desta situação, cujo equilíbrio precário vem sendo mantido por ajustes ad hoc das políticas macroeconômicas dos países desenvolvidos de mercado, não elimina a sua dureza para os países latino-americanos, que vêm absorvendo os seus efeitos, com enormes custos. Daí a paradoxal fragilidade de uma situação, causada pela diminuição da hegemonia norte-americana no mercado mundial, e ao mesmo tempo a sua dureza, que vem transferindo os ônus dos desequilíbrios, para vários países, entre os quais os nossos.

A dicotomia revolucionário/moderado também é aplicável ao sistema internacional contemporâneo, quando se pensa, no papel que nele desempenham os pequenos e médios Estados e também os atores transnacionais – de empresas e movimentos terroristas – que é novo quando historicamente contraposto às modalidades da ordem mundial anteriores à segunda Grande Guerra.

Assim, não há dúvida de que existe um ingrediente revolucionário e inovador na constituição e na ação diplomática do Terceiro Mundo.

De fato, este apesar da heterogeneidade e da debilidade dos países que o compõem, e cujo traço comum é dado pelas diversas formas de subdesenvolvimento, foi capaz, com a criação do Grupo dos 77, de institucionalizar no plano internacional a agenda Norte-Sul e também de levar adiante, no texto da Convenção da 3ª Conferência sobre o Direito do Mar, a proposta de uma gestão comum dos Fundos Oceânicos, em benefício da humanidade.

Entretanto, estas inovações contrastam com a indiscutível moderação do ritmo da mudança, uma vez que o sistema internacional contemporâneo tem se revelado capaz de assegurar continuidade e persistência, em meio às transformações. Em verdade, tem sido suficientemente flexível para absorver, sem cortes revolucionários, (i) a multiplicação dos Estados, derivada do processo de descolonização; (ii) a proliferação de protagonistas não estatais, provenientes da intensidade da ação transnacional de empresas, partidos, movimentos sociais; (iii) a miríade de alianças e conflitos entre os atores internacionais e (iv) as alterações mais ou menos estáveis da estratificação internacional – dos exportadores de petróleo dos anos 70 aos NIC’s asiáticos dos anos 80.

A América Latina e as mudanças do sistema internacional: necessidades internas e dilemas externos

Dadas estas características do sistema internacional, que por meio das dicotomias dureza/fragilidade, revolucionário/moderado iluminam as fronteiras do espaço aberto pela disjunção entre ordem e poder, quais são, nos anos 80, na ótica latino-americana, as possibilidades de compatibilização das necessidades internas com alternativas externas? Em outras palavras, qual é o espaço para a conformação do destino da região, particularmente no campo econômico, tendo em vista que os limites impostos pelas relações Leste-Oeste no campo estratégico-militar aparentemente só deixam margem para o reformismo das identidades internacionais dos países que o compõem?

A primeira ponderação a ser feita é que dadas as transformações ocorridas no mundo do comércio, a região como um todo, da década de 50 para a década de 80 perdeu posição no campo econômico. A renda média per capita da Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, Uruguai e Venezuela é hoje um terço ou menos inferior à do Japão e dos países europeus de renda média, metade da Europa mediterrânea, e inferior à dos NIC’s asiáticos e da Turquia. Estas relações contrastam desfavoravelmente com as existentes há uma geração, indicando que a América Latina ficou atrás do desenvolvimento da Europa e do Leste asiático, como mostram os dados coletados em livro recente por Béla Balassa e associados, de cujas propostas pode-se discordar, mas não se pode ignorar os fatos por eles apresentados.

Também no campo político verifica-se uma redução da importância da América Latina no plano diplomático mundial, quando se contrasta os anos 50 e 60 com os anos 80. Assim, por exemplo, se é certo que o multilateralismo global tem hoje menor importância, por força da sua crise – uma consequência da disjunção entre ordem e poder e do jogo das dicotomias – no seu contexto, a América latina como um bloco regional perdeu o significado que tinha no segundo pós-guerra. Para isso contribuiu não apenas a existência de grandes focos de tensão internacional, em outras regiões – por exemplo o Oriente Médio – como também o surgimento dos novos países da África e da Ásia, com o processo de descolonização, e o próprio impacto deste processo na região.

Despontaram para a vida independente novos Estados, com outras línguas além do espanhol e do português e outros vínculos com a África e a Europa. Daí o cuidado que deve cercar a definição da identidade da região no plano multilateral. Um sintoma desse problema de identidade é a crise da OEA, que tem, é certo, outras causas, mas que tendo sido um grande organismo multilateral, no segundo pós-guerra, com uma significativa importância na diplomacia multilateral global, vem perdendo centralidade, a simbolizar a redução da relevância econômica da América Latina para o mundo.

Na análise do porquê destas transformações, um aspecto importante a ser sublinhado é a dinâmica recente do progresso técnico-científico, que não depende diretamente do poder político dos Estados, mas é responsável por profundas inovações, que tem impactado a posição da América Latina no mundo. Com efeito, a inovação tecnológica está desgastando as clássicas vantagens comparativas históricas que deram, bem ou mal, à região, desde a época da expansão europeia no século XVI, um papel econômico no mundo.

O progresso na agricultura (fertilizantes, defensivos, etc.), e a biotecnologia, por exemplo, diminuíram a importância estratégica da exportação de produtos primários, permitindo a um número crescente de países – inclusive subdesenvolvidos – a autossuficiência alimentar. Se a isto se agregarem as práticas protecionistas adotadas pelos países desenvolvidos na defesa de seus produtos agropecuários, não é difícil entender porque países como a Argentina e o Uruguai, fornecedores tradicionais de carne e trigo para o mercado mundial, se viram e estão se vendo afetados por esta transformação.

A diminuição da importância, para o mundo, dos produtos primários, alcança igualmente as matérias-primas pois a inovação tecnológica – estimulada em parte pela alta dos preços do petróleo nos anos 70 – vem reduzindo seu peso econômico, seja no processo de manufatura – é o caso da energia, inclusive petróleo – seja na quantidade de matérias empregadas, pois os produtos são mais leves, o plástico vem substituindo metais, as fibras naturais vem sendo deslocadas pelas artificiais, etc. Disso também derivam consequências para países da região. Por exemplo, para a Venezuela e o México, enquanto exportadores de petróleo, para a Bolívia, enquanto exportadora de estanho, para o Chile, enquanto exportador de cobre, para o Brasil, enquanto exportador de ferro e bauxita.

A mudança de hábitos e preferências, que como a inovação tecnológica não depende diretamente do poder político, vem igualmente impactando o consumo mundial de certos produtos primários da América Latina. Refiro-me à preocupação com saúde, que levou à redução do fumo; a preocupação com obesidade, que diminuiu o uso do açúcar; a novos hábitos alimentares que vem amainando a vis atractiva do café como bebida. Refiro-me também aos efeitos da ampliação do consumo de tóxicos nos países desenvolvidos, que estimula a sua produção na América Latina, ensejando o narcotráfico, com todas as suas consequências, inclusive as da desestabilização do poder constituído em alguns Estados na região.

No setor secundário, a automação e a informática atenuaram a relevância do custo mais barato de mão de obra como fator de competitividade internacional. Daí as dificuldades de levar adiante o processo latino-americano – bem-sucedido nos países grandes da região até os anos 70 – de primeiro substituir as importações e depois de aprofundar a industrialização, expandir exportações, no contexto de uma produção que se transnacionaliza globalmente. A isto também cabe adicionar uma alteração da indústria manufatureira que num mercado mundial de complexidade e competitividade crescentes, vende produtos que incorporam um serviço de alto conteúdo tecnológico, como passo a exemplificar a partir da minha própria experiência pessoal no setor.

Hoje em dia não se vende um pistão simplesmente. Vende-se um projeto de pistão que seja apropriado para motores com novas especificações – de redução de peso, consumo de energia, controle de emissões, etc. Isto significa que o produto final vendido, além da matéria-prima e mão de obra fabril e de investimentos em ativo fixo como equipamentos, incorpora um serviço tecnológico de alta densidade, que deles independe. Não se vende, também, uma caixa de papelão ondulado, vende-se um projeto para embalar um produto, sendo este projeto o serviço incorporado no produto final.

O progresso tecnológico e científico também alterou o setor terciário, pois nele tem uma predominância dinâmica novos tipos de informação e de conhecimento de ponta, que a região como um todo, pelo seu próprio subdesenvolvimento, tem dificuldades gerar.

Estas facetas da inovação, que estão transformando significativamente a forma pela qual o campo econômico atua e dentro dele o mercado global – e que foram sumariadas num conhecido artigo de Peter Drucker e antes deste artigo apresentadas de maneira instigante por Aldo Ferrer, em livro que as encara na perspectiva latino-americana –, vem ocorrendo no contexto da já mencionada problemática da dívida externa, que nos anos 80, trouxe para a região, a redução de renda e dos salários, a diminuição dos investimentos e a agudização dos problemas sociais, entre os quais o da pobreza absoluta.

Daí a gravidade da crise, e a razão pela qual, na ótica latino-americana, o mundo dos anos 80 apareça com uma forte carga de inospitalidade. No jogo das dicotomias que atuam em virtude da cisão entre ordem e poder, percebe-se mais a fragilidade da região do que as suas possibilidades, ainda que estas existam. Sente-se a dureza do sistema internacional; experimenta-se a excessiva moderação das respostas diante da necessidade de um sopro inovador; presencia-se a formação de novos blocos econômicos, que podem, inclusive, apontar para um maior isolamento da América Latina.

Neste sentido, aliás, de formação de novos blocos, cabe sublinhar a crescente força de gravitação que a economia norte-americana vem exercendo em relação à mexicana, num processo que busca integrá-la num grande conjunto – o do hemisfério norte-americano, composto pelo Canadá e pelos EUA. É evidente que essa vis atractiva posta pelas leis do mercado e facilitada pela geografia, coloca para o México, enquanto país, significativos problemas de identidade, que adviriam de uma intensificação de sua integração econômica formal e informal com os EUA. Coloca, por outro lado, para o resto da América Latina, e particularmente para os países da América do Sul, os riscos de uma diminuição econômica e política de abrangência internacional da região.

Em síntese: o quadro latino-americano nesta década é realmente um quadro de crise de identidade e de estagnação operacional. Como aqui apontou Helio Jaguaribe, ocorreu uma efetiva deterioração da posição dos países latino-americanos no cenário internacional –, uma deterioração que afetou a identidade, reduziu as margens da ação externa e a capacidade interna da região para modernizar-se de desenvolver-se.

A crise da América Latina: do conhecer para pensar

Se este juízo é uma avaliação apropriada, quais são as conclusões que dele devemos extrair, para deliberações da política externa, para encerrar esta aula magna, retomando a pergunta colocada no início?

Sem dúvida uma parte da resposta passa pela intensificação da concertação interlatino-americana, em novos moldes, à maneira do acordo de Buenos Aires em 1986, que vem adensando as relações econômicas e políticas do Brasil e da Argentina e que incorpora em seu bojo o Uruguai. Entendimentos deste tipo, baseados em complementaridades e na ideia de equilíbrios dinâmicos, ajudam a minorar o isolamento internacional da região, superando restrições de mercados domésticos e de recursos econômicos e humanos. São, inclusive, na medida em que se generalizaram e ampliaram para sistemas mais abrangentes – como aqui sugeriu Helio Jaguaribe –, dando novo sopro de vida a vários dos sistemas multilaterais já existentes na região, uma réplica, no estágio em que se encontram os nossos países, à formação de grandes sistemas produtivos extrazonais.

Nisso tudo, necessariamente se inclui o tema da participação do México no novo processo de concertação latino-americana. Com efeito, se o México tem, como observou igualmente Helio Jaguaribe, limitações econômicas e políticas a sua ação, provenientes das relações da vizinhança com os EUA tais como estão hoje constituídas, tem também a preservar o valor de sua autonomia internacional e o da sua identidade em relação aos EUA. Por outro lado, os demais países da região, e muito particularmente os grandes parceiros sul-americanos do México, entre os quais está o Brasil, se não podem desconhecer as realidades que constrangem a ação operacional mexicana, não tem como deixar de considerar, enquanto item prioritário para a sua própria inserção no mundo, a manutenção da inteireza da América Latina como um contexto regional efetivamente integrado pelo México. Daí a existência de um terreno comum importante a ser explorado com objetividade.

Este encaminhamento, suscintamente esboçado, no entanto, por si só não basta, pois se mantém e busca aprofundar a identidade da região, não é operacionalmente suficiente, dado o peso das transformações mundiais. Em outras palavras, existe latente neste encaminhamento um hiato entre a legitimidade dos fins e a eficácia dos meios, como vou buscar sugerir teoricamente, valendo-me da dicotomia kantiana entre o pensar e o conhecer, tal como a aplica Jaspers na análise das relações internacionais, consoante um sugestivo estudo de Raymond Aron.

O conhecer edifica o sistema de conhecimento, que por meio da técnica transforma as sociedades e cria o meio no qual o homem contemporâneo vive. No campo das relações internacionais, o conhecer é um ingrediente básico, pois sem ele perde-se o senso de realidade e o realismo, que deve ser o ponto de partida de qualquer formulação de política externa. Entretanto, em matéria de política internacional, o realismo tende a ver no mundo a reiteração de certas constantes, sem se abrir para o que há de novo – e foi justamente o que há de novo em meio à continuidade, que em oposição a esta visão, procurei destacar na minha exposição. O senso de realidade do novo, por outro lado, na ótica latino-americana, nesta década, pelo que tem de inóspito, sublinha excessivamente o peso dos fatos e dos condicionamentos, e pode levar ao imobilismo.

Daí o papel do pensar, para o qual aponto, preliminarmente evocando o que diz Guimarães Rosa, em Grande Sertão: Veredas: “Qual é o caminho certo da gente? Nem para a frente nem para trás: só para cima”. O pensar indica o “para cima”, pois abrange o saber “do para frente e para trás” do conhecer, ao refletir sobre o global, buscando-lhe o significado. O que instiga o “para cima” do parar para pensar o significado das coisas e do mundo que nos cerca é uma situação-limite.

Acredito que estamos, na América Latina, numa situação-limite que desponta na imagem de um labirinto, pois como nos versos de Octavio Paz, estamos olhando para puertas de entrada y salida y entrada de un corredor que va de ninguna parte a ningún lado. Por isso precisamos encontrar a saída do labirinto, parando para pensar, de maneira apropriada, o tema da nossa identidade como região e a de sua afirmação internacional, inserindo-nos no mundo de forma compatível, em cada uma de nossas sociedades, com o imperativo de ampliação da capacidade de conformar o nosso próprio destino.

Sei que isto não é fácil, pois como diria Guimarães Rosa, e com ele concluo: “O mais difícil não é um ser bom e proceder honesto; dificultoso, mesmo, é um saber definido o que quer, e ter o poder de ir até no rabo da palavra”.

60. A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL (1992)[449]

O sistema internacional do segundo pós-guerra, que teve como eixo o conflito Leste-Oeste, estruturava-se em torno de duas grandes linhas: a batalha ideológica e o equilíbrio do terror nuclear. Estas linhas, que davam ao sistema uma certa coerência e previsibilidade, desapareceram com o término da Guerra Fria enquanto fatores de organização da vida mundial.

Daí esta nebulosa que caracteriza a conjuntura internacional, que aparece para um país como o Brasil sob a forma de uma mescla simultânea de tendências promissoras e preocupantes. Entre as primeiras, cabe destacar a globalização dos mercados e as oportunidades que oferece: a constituição de uma consciência coletiva de respeito aos direitos humanos, à democracia e ao meio ambiente; e a revalorização dos organismos internacionais, em particular a ONU. Entre as segundas, a intensificação dos conflitos étnicos, religiosos e de nacionalidades; o risco de uma guerra comercial entre megablocos tendencialmente protecionista; e a aceleração da brecha Norte-Sul. É neste contexto que a política externa brasileira tem de se mover e se renovar.

Toda proposta de política externa parte da análise simultânea das demandas da sociedade nacional e das oportunidades oferecidas pela conjuntura internacional. A tarefa da diplomacia é a tradução dessas necessidades internas em possibilidades externas. Essa tradução não é nunca literal, mas criativa. Diria, para recorrer, por analogia, a Haroldo de Campos, que se trata de uma transcriação. Constitui um exercício de inteligência e sensibilidade que acrescenta algo de relevante a inserção internacional do país, na medida em que consegue captar com fidelidade os impulsos internos, agregando a esta percepção agilidade para detectar mudanças nas conjunturas mundiais e aproveitá-las.

Com efeito, a atividade diplomática não implica mera submissão dos interesses nacionais ao permissível de cada época histórica da vida mundial. Se é irrealista prescindir de uma análise objetiva da conjuntura internacional a cada momento de sua evolução, seria por outro lado imobilismo imperdoável para um país como o Brasil não ter em mente que o trabalho diplomático transforma, por sua ação, a realidade em que atua, criando sempre novas possibilidades que não estavam dadas.

A diplomacia, enquanto transcriação constante, tem seu tempo próprio. Busca e alcança resultados no curto prazo, mas também trabalha na duração mais longa. Incorpora o passado, a levar em conta a coerência da tradição, em sua obra aberta de construir o futuro do país.

Esta pequena reflexão teórica permite encaminhar como estou vendo a missão da diplomacia brasileira no acelerado processo internacional em que vivemos. Começo apontando que o presidente Fernando Collor propôs com clareza a reformulação da agenda interna do país em seu discurso de posse. Esta agenda foi politicamente incorporada pela sociedade brasileira. É com base nela que se debatem hoje as grandes questões nacionais. As ênfases, dependendo dos protagonistas, são certamente diversas, as opções muitas vezes conflitantes, mas o eixo das discussões foi deslocado de forma marcante.

A agenda interna, ao mesmo tempo que ganhou vigência por sua adoção por todas as correntes políticas, ganhou atualidade sincronia transnacional ao incorporar os grandes problemas com que se defrontam hoje quase todas as sociedades: competitividade, modernidade, redefinição do papel do Estado, compatibilização da livre-empresa com a responsabilidade social, democracia, promoção dos direitos humanos e preservação do meio ambiente.

No que se refere ao plano internacional, a nova agenda tem como tema unificador, como indicou o presidente Collor, o da inserção competitiva do país no mundo. A operacionalização no plano externo desta agenda, a partir deste tema-chave, é a tarefa política do Itamaraty.

Esta tarefa requer, como verifiquei desde que assumi o Itamaraty, constante e estreita articulação interna. Em primeiro lugar, com todos os ramos do Executivo. Cito apenas algumas das questões concretas de que me ocupei nestas últimas semanas. O gás boliviano e argentino, importante tema da formulação da matriz energética de nosso país, pede, como já está sendo feito, coordenação com o Ministério das Minas e Energia e com a Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE). O projeto da hidrovia Paraná-Paraguai implica coordenação com o Ministério dos Transportes e com a SAE. Também com o Legislativo a articulação é indispensável, como senti por meio do apoio dado à missão parlamentar ao Peru, enquanto movimento em defesa da democracia no nosso continente. A política externa exige, ainda, enquanto um imperativo da democracia, a articulação com a sociedade civil, no trato do que poderíamos chamar de agenda da opinião pública: um exemplo é o da proteção de brasileiros no Exterior, tema cada vez mais importante, como indica a questão dos dentistas brasileiros em Portugal; outro é o dos debates surgidos em torno da concessão de visto ao Dalai Lama.

À dicotomia agenda interna/agenda externa se soma outra de grande relevância em nosso caso, que é nossa própria dicotomia interna. O velho tema do Brasil país de contrastes ainda não perdeu, infelizmente, sua pertinência. O resultado líquido na área de política externa é o de um país com perfil de atuação internacional extremamente complexo. A solução de nossos problemas de curto e médio prazos depende de cooperação com os países desenvolvidos (financiamento, investimento, acesso a mercados, transferência de tecnologia), enquanto a solução dos problemas de longo prazo – decorrentes de uma divisão internacional do trabalho que não nos atende – pede mudanças da ordem mundial, o que nos aproxima naturalmente de outros países em desenvolvimento com interesses semelhantes.

Temos aí mais um exemplo dos dois tempos coexistentes da diplomacia: um voltado para resultados no prazo mais curto, outro imbuído de uma visão de futuro.

Gostaria de mencionar, brevemente, uma dimensão frequentemente esquecida da política externa em sua vertente de longo prazo, que é a diplomacia cultural. Esta atua qualitativamente no campo dos valores e permite contrapor ao noticiário conjuntural, muitas vezes parcial e equivocado, que se concentra em aspectos seguramente deploráveis, mas transitórios, de nossa realidade a contribuição mais duradoura da civilização brasileira e sua vis atractiva para outras sociedades. Por isso a ela darei prioridade em minha gestão.

É em função desta moldura que concebo o planejamento estratégico do Itamaraty em dois planos complementares:

- o da adaptação criativa;

- e o da ação para a mudança.

Um exemplo da postura de adaptação criativa é a nova atitude brasileira com relação aos regimes existentes de controle de intercâmbio internacional de tecnologias tidas como sensíveis porque têm também aplicação militar, estamos preparados para aceitar procedimentos equitativos de controle em troca de acesso a tecnologias; consideramos, portanto igualmente relevantes a construção da confiança e a verificação, de um lado, e o direito à participação nos fluxos internacionais de alta tecnologia, de outro.

Exemplos de ações de mudança são no plano econômico mundial, a retomada do tema do desenvolvimento com os novos componentes de preocupação com o meio ambiente e a equidade. E, no plano político, a proposta de ampliação dos assentos permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas, enquanto um dos ingredientes da democratização do sistema internacional.

O tema recorrente da política externa brasileira em sua nova feição, o desenvolvimento sustentável com justiça social, tem íntima relação com o conceito de democracia enquanto conjunto de regras do jogo adequadas à convivência coletiva e eticamente fundamentadas no respeito aos direitos humanos. A vigência da democracia no Brasil confere legitimidade e vigor à ação diplomática do Brasil no campo dos valores e sustenta politicamente a nossa pregação em prol de uma maior democratização as relações internacionais, que é a consequência externa da democratização no plano interno, como explica Bobbio ao apontar no nexo entre democracia, direitos humanos e paz.

É neste quadro que o social-liberalismo adquire toda a sua abrangência doutrinária, pois um de seus temas centrais é o de que é em nome da liberdade que se busca mais igualdade e menos privilégios, tanto no plano interno como no internacional. O social-liberalismo reconhece, em poucas palavras, que o mercado, ao não operar no vazio, pede uma ordem que se manifesta numa moldura jurídica e institucional. Esta, por sua vez, só pode resultar de um processo de construção política.

Um exemplo, no campo do comércio internacional e da globalização de mercados, é o esforço que tem sido desenvolvido, com participação intensa do Brasil, na atual Rodada Uruguai do GATT, objetivando elaborar um quadro multilateral estável para uma parte importante dos fluxos internacionais de recursos.

Os dois Brasis a que me referi geram efetivamente, como já pude sentir com nitidez, pautas diplomáticas muito diversas, que nos aproximam, respectiva, simultânea e complementarmente, dos operadores diplomáticos dos países do Terceiro e do Primeiro Mundo.

Temas do subdesenvolvimento são, entre outros, os ligados à violência contra menores ou as atividades dos garimpeiros nas fronteiras do Norte do país.

Temas do Brasil moderno podem ser exemplificados com as questões do intercâmbio internacional de tecnologias sensíveis e da capacitação científico-tecnológica em sentido amplo, com todas as suas implicações na área econômica – como é o caso das discussões sobre propriedade intelectual na já mencionada Rodada Uruguai do GATT.

Em síntese, o Brasil, por sua escala e complexidade, é um país que tem interesses globais e, portanto, não deve proceder a adesões excludentes. Precisa, no entanto, estabelecer uma escala de prioridades. Esta pode ser posta em prática por meio do conceito de parcerias operacionais.

As parcerias operacionais se identificam pela existência ou possibilidade de operações diplomáticas no curto e médio prazos. Algumas são, por fatores geográficos e culturais, mais permanentes: América Latina, com seu núcleo no Cone Sul, Estados Unidos e Europa. Outras podem ganhar um novo sentido estratégico, como é o caso do Japão, em função do papel que tende a desempenhar no sistema internacional com base no seu hoje incontestável poderio econômico-financeiro. Também existem relevantes “nichos de oportunidade” no mundo complexo da Ásia e da Oceania, e um importante trabalho a ser feito no continente africano, à luz de novos dados, como a paz em Angola, a independência da Namíbia e as medidas liberalizantes que certamente levarão ao desmantelamento do apartheid e ao retorno pleno da África do Sul ao convívio internacional.

Estas parcerias não podem ser excludentes. A assinatura do acordo entre o Mercosul e os EUA, o chamado Acordo Quatro Mais Um, por exemplo, não impede que se firme documento semelhante com a CEE (Comunidade Econômica Europeia) e, eventualmente, com o Japão. Trata-se, portanto, de construir e desenvolver parcerias e operacionais harmônicas em seu conjunto, e que resultam de uma visão estratégica.

Exemplifico estas ideias tomando como ponto de partida a América Latina, que é nossa circunstância, nossa região-chave, em que operamos tanto bilateralmente, lidando com as especificidades, como multilateralmente, buscando uma inserção competitiva da região como um todo no mundo.

No momento, a região vive a ambiguidade de ao mesmo tempo atrair o interesse mundial por seus corajosos programas nacionais de reajuste econômico e pelas potencialidades de intercâmbio que apresenta e de causar alguma preocupação pela fragilidade da democracia em alguns dos países.

A crise econômica e os custos sociais do ajuste econômico que se tornou impostergável têm, efetivamente, estimulado ameaças à democracia, como se viu no Haiti – embora, lá, as causas sejam de tipo diverso – e, sobretudo, na Venezuela e no Peru. É fundamental, para a recuperação econômica e social da região e para sua inserção competitiva, que a estabilidade política se mantenha e projete mundialmente uma imagem de tranquilidade e previsibilidade, essencial para os cálculos e projeções dos agentes econômicos. Foi nesta linha que atuei na reunião da OEA, realizada em Nassau de 17 a 23 do corrente.

Uma palavra final sobre o Mercosul, que se enquadra na diplomacia da integração que é hoje um novo fenômeno global, de que são exemplos a CEE e o projeto do Acordo Norte-Americano de Livre-Comércio (NAFTA). Esta diplomacia é uma diplomacia da cooperação, em que não mais se colocam os temas tradicionais da guerra e da paz.

O Mercosul é uma plataforma de inserção competitiva da região no plano mundial e representa para as suas partes contratantes, que têm como núcleo o entendimento Brasil-Argentina, uma operação diplomática de alta envergadura. Não se opõe, mas complementa nosso firme engajamento global e constitui um ingrediente importante para aumentar nossa participação nos mercados desenvolvidos e na vida diplomática internacional, como pude sentir no diálogo entre os chanceleres do Mercosul e da CEE, de que participei recentemente, na reunião realizada em Guimarães (Portugal), no dia 2 de maio.

Se, como disse João Guimarães Rosa, “toda ação principia mesmo é por uma palavra pensada”, estas são as primeiras reflexões sobre a inserção internacional do Brasil que desejava compartilhar com a opinião pública.

61. DIPLOMACIA E PARLAMENTO (1992)[450]

Diplomacia e Parlamento

É com grande satisfação que me dirijo aos ilustres integrantes da Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados. A convocação que aqui me traz para intercâmbio de ideias sobre política externa brasileira obedece à prática regular que tanto preza o Itamaraty para manter vivo e fecundo seu diálogo com o Parlamento.

Aqui estive pela primeira vez quinze anos atrás, na condição de acadêmico, para debate tão estimulante quanto o que antecipo será este que me cabe agora manter com Vossas Excelências, investido na função de ministro de Estado.

Entre a palavra do professor e a do chanceler, muitos pontos de contato haverão certamente de ser notados. Afinal, a universidade – que é a minha Casa de origem – e a diplomacia – hoje o âmbito de minha atuação política – possuem de longa data fortes elos entre si. Como também acham-se, ambas, ligadas individualmente ao Parlamento, que é o núcleo natural para onde convergem, no sistema democrático, as aspirações e o pensamento da sociedade.

A importância que atribuo à contribuição do Congresso para a condução da política externa pode ser exemplificada no apoio que, como ministro, emprestei ao trabalho da Comissão Parlamentar criada para acompanhar a situação política no Peru. Recordo também, com prazer, meu recente comparecimento a esta Casa, quando do lançamento da revista Política Externa, editada pela Paz e Terra com o apoio de segmentos do mundo político e acadêmico.

Recorro a essas breves reminiscências para sintetizar que democracia e diplomacia são instrumentos inseparáveis na ação internacional do Estado. Ação que transcende em suas manifestações políticas, econômicas e culturais as características de um mero virtuosismo técnico-profissional. Diplomacia sem retaguarda da legitimidade democrática é passível de transformar-se em tarefa inócua ou artificial. Comprometeria a autêntica projeção e afirmação dos interesses nacionais. A participação do Congresso vem a preencher, pois, esta lacuna.

A Federação na política externa

Tenho consciência de que, num país como o Brasil, dotado de estrutura federativa, a política externa deve levar em conta a dimensão da Federação. De minha parte, tenho colocado em prática essa exigência, como na celebração do acordo para a instalação em São Paulo da sede do Parlamento Latino-Americano.

O mesmo sentido de Federação, expresso na importância da participação dos estados e municípios no fortalecimento dos veículos externos da República, esteve presente na realização, no Rio de Janeiro, da Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, precedida de reuniões preparatórias de nível regional em Manaus e Canela. Reflete-se também na decisão do senhor presidente da República de designar a cidade de Salvador, Bahia, como sede da Terceira Conferência de Cúpula Ibero-Americana, programada para 1993.

O vínculo entre Federação e política externa é também percebido na coordenação, com autoridades estaduais e municipais, de atividades de interesses em nossas relações com nações limítrofes. Enquadram-se nessa prática as atuais consultas e negociações em torno de projetos de construção de novas pontes internacionais com a Argentina e o Paraguai.

Identidade e preceitos constitucionais

A incidência diplomática dos temas da democracia, da ação do Parlamento e da própria Federação serve para demonstrar que a política externa deve refletir essencialmente o que somos e o que aspiramos como povo e como nação. Em uma palavra, é a identidade nacional o seu fundamento básico. E essa identidade se exprime, como tenho dito, na visão de um país de contrastes.

O Brasil tem padrões de primeiro mundo e padrões também – na acepção hoje não tão corrente como até há pouco – de Terceiro Mundo. A identidade brasileira é fruto dessa característica que nos é inerente.

Por outro lado, a política externa tem como referencial permanente e inalienável os preceitos ditados pela Constituição Nacional. Guia-se, como dispõe o artigo 4º da Carta Magna, pela independência, pelos direitos humanos, pela autodeterminação, pela não intervenção, igualdade dos Estados, defesa da paz, solução pacífica dos conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo cooperação para o progresso da humanidade e concessão de asilo político.

A integração da América Latina é conforme o mesmo dispositivo constitucional, princípio fundamental da ação externa brasileira. Costumo dizer que a América Latina é a nossa circunstância. É o contexto contíguo, com as necessárias condicionantes da realidade histórica e geográfica, em oposição a outros âmbitos – não necessariamente menos importantes, mas nem sempre com a mesma carga de interesse direto e imediato, de relação viva e palpável, presente no cotidiano de nossa diplomacia para a América Latina.

Necessidades internas e possibilidades externas

Dentro do seu conteúdo ditado pela legitimidade democrática, a política externa move-se pelas análises simultâneas das demandas da sociedade nacional e das oportunidades oferecidas pela conjuntura internacional. A tarefa da diplomacia é, pois, a de traduzir as necessidades internas em possibilidades externas.

O tema da democracia, constante na preocupação do governo Collor, é, pois, um ingrediente interno e, também, um ingrediente externo. Na visão kantiana, como tenho afirmado, essa diretriz que venho procurando seguir na condução do Itamaraty reflete o respeito ao pluralismo, ao diálogo, à tolerância, dentro de uma visão de mundo voltada para solução pacífica das controvérsias.

Posso dizer também que a ênfase na democracia e nos direitos humanos é ilustrativa do vínculo indissociável entre a política e a ética. Essa sintonia, que traduz uma forma de conceber a vida em sociedade, incorpora-se à nossa análise da dimensão da vida internacional, ideia recorrente na orientação diplomática do governo do presidente Collor.

Ideia que também exprime um objetivo mais amplo, mais ambicioso – nem por isso menos relevante – que é o objetivo da democratização das relações internacionais.

Adaptação criativa e visão de futuro

Esse objetivo significa que o Brasil rejeita o imobilismo no trabalho diplomático. Reconheço que o realismo é o ponto de partida da política externa, mas não pode ser o seu ponto de chegada. Isso representaria acomodação. Daí a necessidade de uma combinação entre a tradição e a inovação.

Transformar a realidade em que atuamos, criar sempre novas possibilidades, agir com preocupação não apenas de curto prazo, mas também de longo prazo, são metas que traduzem aqueles dois parâmetros que tenho feito observar na ação do meu ministério: a adaptação criativa e a visão de futuro.

Exemplo muito claro de adaptação criativa foi o que logramos com a Conferência do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, e aqui eu me refiro em especial à Declaração do Rio e às convenções assinadas sobre mudanças climáticas e biodiversidade. Não são as convenções ideais, mas representam um patamar qualitativamente superior. Inspiram-se no conceito de desenvolvimento sustentável, que é o grande elemento de criatividade e inovação que se consagra como ideia-força de uma nova mentalidade de cooperação internacional.

Outro exemplo estaria no desafio da modernidade, expresso no imperativo de nosso acesso à alta tecnologia com o reconhecimento da necessidade de controles internacionais do uso dessa tecnologia. Mas ao mesmo tempo esse reconhecimento, como sempre sustentamos, não pressupõe a aceitação de instrumentos e mecanismos de controle de caráter discriminatório.

Visão de futuro na política externa, eu a definiria como imprimir a ideia de um sistema internacional mais compatível com nossos valores, aspirações, e com o nosso próprio peso específico. A Agenda 21 aprovada na Conferência do Rio traz, justamente, esse elemento de visão de futuro ao consolidar um programa de princípios de cooperação internacional capazes de alterar a dinâmica simplista das relações de custo-benefício. Consagra uma agenda de temas de interesse comum da humanidade, dentro de uma visão mais equitativa, mais democrática, da estruturação da ordem mundial.

Outro exemplo de visão de futuro está presente na posição do Brasil favorável a um debate sério sobre a reformulação da composição do Conselho de Segurança das Nações Unidas. É mais do que evidente que as profundas transformações da era após a Guerra Fria, associadas ao imperativo do reconhecimento das relações políticas e econômicas no eixo norte-sul, estão a requerer a democratização dos processos decisórios internacionais.

As mudanças internacionais

Com esta reflexão, passo a comentar a grande transformação na estrutura do poder mundial, que deixou de ter como eixo central o conflito Leste-Oeste, que, por sua vez, abriu espaço para discussões – nunca efetivas – sobre as relações no eixo norte-sul, debate esse articulado politicamente através do Movimento Não Alinhado e economicamente através do Grupo dos 77.

Todas essas premissas desapareceram com o fim da Guerra Fria. Desapareceram inicialmente com a queda do Muro de Berlim, mais explicitamente com o desmembramento da União Soviética e – a meu ver – definitivamente com o recente acordo entre os presidentes Bush e Yeltsin que sepultou na prática o conceito de paridade estratégica.

Essa grande alteração do quadro estratégico mundial vem acompanhada de outras tendências – antagônicas entre si – que considero igualmente relevantes como dados de análise e reflexão para a política externa brasileira. A primeira são as forças de integração e a segunda, as forças de desagregação.

Por forças de integração, entendo o processo de constituição dos chamados megablocos econômicos, que dão nova configuração às relações internacionais: a Comunidade Econômica Europeia; a formação de bloco comercial na América do Norte com o NAFTA, do qual deverá participar o México; a área de grande desenvolvimento industrial e tecnológico no Pacífico Norte com seu epicentro no Japão; e, na América Latina, como iniciativa mais adiantada, o Mercosul.

As forças de desagregação, eu as identifico não só na extinção do Estado soviético e na crise da Iugoslávia – ambas tendo dado lugar ao surgimento de novas nações soberanas e independentes – como também na reaparição de conflito de caráter étnico e nacionalista a afetarem não exclusivamente as regiões da Europa central e oriental. Tais conflitos se manifestam também em fenômenos como o da eclosão de movimentos xenófobos e racistas, por vezes provocados pelo crescimento das correntes migratórias, como da África do Norte e do próprio Leste Europeu.

Neste contexto, a ideia da desideologização das relações internacionais, como aventada com fim da Guerra Fria, não parece tampouco definitiva. Se a supremacia dos valores do liberalismo político e econômico aponta para o esvaziamento do conteúdo ideológico da política internacional, o fortalecimento do fundamentalismo islâmico pareceria talvez reintroduzir, em oposição aos valores da tradicional cultura ocidental, aquele mesmo tipo de clivagem.

Inserção competitiva do Brasil

Todo esse quadro coloca para o Brasil o desafio de sua inserção competitiva no cenário internacional. Inserção competitiva foi a palavra-síntese da percepção da política externa definida pelo presidente da República em seu discurso de posse, e desde então reiterada.

Isso envolve uma soma de indicadores, sobretudo econômicos, ligados ao nosso crescimento e ao nosso desenvolvimento com justiça social. Daí a eliminação da pobreza como um dado inquestionável desse processo, necessário para superar a insustentabilidade social, econômica e política que está na raiz da pobreza. Como tenho dito, a pobreza é um estado de insustentabilidade.

A tarefa da inserção competitiva passa, inevitavelmente, tanto pelo plano interno quanto pelo plano externo.

No primeiro, situaria a série de esforços próprios do governo brasileiro no campo da liberalização da economia, do combate à inflação, da reforma do Estado, do controle orçamentário, da desregulamentação, das privatizações, da abertura aos investimentos, da promoção da educação básica e do desenvolvimento científico e tecnológico. Com esses tipos de medida, o Brasil se capacita e se credencia automaticamente no plano internacional como nação com maiores possibilidades de presença econômica.

O plano externo do esforço de reinserção competitiva é configurado, por sua vez, pelos desafios tradicionais em matéria de dívida, de comércio e de acesso à alta tecnologia. O tema da dívida, em primeiro lugar, sugere hoje um panorama bem mais apaziguado e esperançoso após o acordo recente para o reescalonamento, com vantagens inéditas, de parcela significativa de nossos compromissos financeiros com os bancos internacionais privados.

No exame da reinserção competitiva, julgo importante destacar o papel daquilo que denomino “parcerias operacionais” do Brasil. A título exemplificativo e à luz de um conceito de coerência dentro da complementaridade, menciono o papel do Mercosul e o aproveitamento das amplas potencialidades de nosso relacionamento econômico comercial e científico-tecnológico com os Estados Unidos, a Comunidade Europeia e o Japão. São “parcerias operacionais” que, longe de serem uma abstração, contribuem de forma concreta e decidida para o redimensionamento da presença econômica do Brasil no plano internacional.

No âmbito multilateral das relações comerciais, o grande desafio repousa na conclusão da Rodada Uruguai do GATT, vital para os objetivos de expansão do intercâmbio mundial de bens, serviços e investimentos assim como para a superação das ameaças de recrudescimento das práticas protecionistas. A importância da Rodada Uruguai para o Brasil está diretamente relacionada com o futuro de nossas reformas econômicas. Na medida em que avança o programa de desgravação tarifária do governo, seus objetivos ficariam automaticamente comprometidos pelo eventual fracasso da Rodada, o qual detonaria novo surto de protecionismo nos países desenvolvidos, enfraquecendo sensivelmente nossa posição de barganha como parceiro comercial.

Na questão tecnológica, o Brasil tem cumprido também a sua parte no sentido de uma política transparente voltada para o aproveitamento das potencialidades nesse campo. O acordo de salvaguardas com a Argentina em matéria nuclear e as medidas para a colocação em vigor do Tratado de Tlatelolco partem desse prisma de avaliação, suscetível de ampliar as possibilidades de cooperação internacional e de acesso ao conhecimento científico-tecnológico.

Cúpula Ibero-Americana

Tampouco deixa de ser um exercício diplomático relevante com vistas à inserção competitiva a nova modalidade de articulação externa de que o Brasil participa no momento no âmbito da comunidade de países ibero-americanos. A recente Conferência de Cúpula de Madri, além de consolidar o papel desse foro na projeção de valores como a democracia, o pluralismo e o respeito aos direitos humanos, afirmou seu potencial na defesa de conceitos como o desenvolvimento sustentável, a liberalização do comércio internacional e a ênfase nas vantagens comparativas do grupo ibero-americano na competição por recursos financeiros e tecnológicos.

A Cúpula de Madri, que se seguiu à de Guadalajara em 1991, abriu também uma vertente de cooperação prática no campo da educação básica, com propostas brasileiras, de um lado, de compartilhar nossa experiência com o programa dos Centros Integrados de Apoio à Criança (CIACS) e, de outro, fazer realizar uma conferência ministerial especializada sobre o combate à Aids.

Na nova realidade internacional em gestação, a atuação concertada de países tão diversos, mas com um conjunto expressivo de afinidades históricas, culturais e políticas como a comunidade ibero-americana, oferece nichos de oportunidades que devem ser aproveitados, inclusive com vistas à Conferência de Cúpula de Salvador, Bahia.

Esses objetivos naturalmente não excluem a ação desenvolvida em outros foros, como a OEA, onde aqueles temas de natureza política e econômica igualmente oferecem úteis instâncias diplomáticas para o Brasil. Na Assembleia Geral da OEA, em Nassau, da qual participei, a questão da defesa da democracia no Haiti e no Peru atraiu grandes atenções. E claro, assim, o significado dessa interpenetração de foros e áreas de atuação externa.

Agenda da opinião pública

A incidência de temas como educação básica, saúde, meio ambiente, direitos humanos e democracia na pauta de nossa atuação diplomática reflete, por sua vez, aquilo que eu costumo chamar “agenda da opinião pública”. Essa agenda tem adquirido peso crescente no dia a dia do Itamaraty, sobretudo pelo entrosamento da política externa com os diferentes segmentos da administração pública federal, estadual e municipal, além dos múltiplos segmentos da sociedade civil, inclusive entidades de caráter não governamental. O tema da proteção ao menor, por exemplo, tem ocupado papel de relevo no diálogo do governo com tais entidades.

Muitos desses temas sobre os quais o Itamaraty se debruça atualmente dizem respeito às questões sociais, como as envolvidas no deslocamento de populações, que, no caso das relações com os países vizinhos, adquirem – seja pelos aspectos da proximidade fronteiriça, seja pelas conotações humanitárias – especial sensibilidade.

As medidas de controle do tráfico de drogas, de preservação das comunidades indígenas e os esforços para o encaminhamento do problema dos garimpeiros na região amazônica ressaltam a importância dessa agenda. Poderia acrescentar ainda a questão dos “brasiguaios”, protagonistas de um intrincado processo migratório de delicadas implicações econômicas, sociais e fundiárias.

A cooperação fronteiriça e consular tem sido, nesse contexto, instrumento ativo de nossa política em relação aos países vizinhos. Essa prática, que tem sido constante, leva-me a valorizar, na condução da política externa, aquilo que considero um desafio importante da ação diplomática na América Latina: transformar a fronteira de separação em fronteira de integração e cooperação.

Adicionaria, ainda, à agenda a opinião pública – e aí já falo num raio de ação mais amplo de nossa atividade diplomática – a questão da proteção de nacionais brasileiros através de gestões tanto de caráter político quanto consular. Exemplifico essa atuação com o acordo que pude concluir com Portugal para o reconhecimento dos diplomas universitários dos dentistas brasileiros residentes naquele país e, portanto, da possibilidade do exercício legal de sua profissão.

Penso, também, que por lidar com o universo de nossa identidade histórica, de nossas raízes, de nossa formação e de nossa criatividade como povo, a diplomacia cultural ocupa espaço significativo na atividade do Itamaraty. Para mim, essa dimensão da diplomacia, nem sempre valorizada, é importante igualmente por incidir no campo dos valores. Permite projetar, em contraposição com as imagens muitas vezes parciais e equivocadas da mídia internacional, uma contribuição mais duradoura da civilização brasileira. A diplomacia cultural representaria, enfim, a vis atractiva do país, e por isso a ela tenho dado atenção especial em minha gestão no ministério.

Diplomacia bilateral e diplomacia multilateral

Ao lado do tratamento de toda essa agenda, é comum visualizar também os horizontes mais amplos da política externa brasileira à luz de suas áreas prioritárias de atuação, tanto no plano bilateral quanto no plano multilateral. A premissa básica da qual julgo necessária partir nesse tipo de análise é a de que o Brasil, ao contrário de muitos países em desenvolvimento, possui interesses globais no cenário internacional.

No plano bilateral, as prioridades – que não podem e não devem, assim, ser entendidas como excludentes – ressaltam nitidamente contra o pano de fundo da agenda de cunho mais temático que venho até aqui comentando. A América Latina é uma delas, seja pelos interesses políticos e econômicos, seja pela história e pela geografia. A política de integração ganha realce com o Mercosul, já em etapa de implementação de um cronograma de medidas concretas, como aprovado na reunião presidencial de Las Leñas. Iniciativas importantes e inovadoras, no campo da integração física, também seguem adiante, como a hidrovia Paraná-Paraguai.

O vigor, o dinamismo e as potencialidades de nossas relações com os países industrializados, como os Estados Unidos, o Japão e a CEE, compõe, por sua vez, outra vertente significativa. Comércio, tecnologia, dívida, investimentos são temas fundamentais dessas relações, que, na verdade, abarcam o conduto privilegiado de nosso caminho para a modernidade e de nossa inserção competitiva na economia mundial.

O Acordo de Terceira Geração com a Comunidade Europeia, que tive a honra de assinar mês passado em Brasília com o presidente do conselho de ministros da CEE, acrescentou um dado significativo no aproveitamento de nossas possibilidades de complementação econômica e tecnológica com o mundo desenvolvido. A importância dos vínculos bilaterais do Brasil com cada um desses parceiros não exclui a possibilidade de articulação global com a participação de nossos parceiros latino-americanos. O papel do Mercosul nesse aspecto, como se fez com o Rose Garden Agreement, é um exemplo.

Entre os países em desenvolvimento, cito as relações com a África – e nesse caso, especialmente, os países de expressão portuguesa – como outra área de oportunidades interessantes e promissoras a serem exploradas. Angola, por exemplo, é um parceiro de grande importância, com o qual partilhamos interesses significativos de cooperação na área energética, agrícola, de mineração, de assistência técnica e educacional. Iniciativas como essas foram tratadas recentemente em reunião da Comissão Mista Brasil-Angola de que tive a honra de participar.

No Oriente Próximo, são também cada vez mais densos nossos interesses. Com os países árabes, mantemos relações fluidas e produtivas já há algum tempo, sobretudo no campo da exploração de vantagens de complementaridade no comércio de petróleo e de serviços. Com Israel, após o novo quadro político que se segue à eleição do governo trabalhista, há um horizonte promissor, inclusive na área de cooperação científica e tecnológica.

Nosso relacionamento com a região, que sofreu condicionamentos sérios com a Guerra do Golfo Pérsico, hoje ganha um alento especial do ponto de vista das perspectivas favoráveis que se abrem no processo de paz.

Conclusão

Esse balanço da ação diplomática evidencia uma dinâmica muito própria dos interesses externos brasileiros. Em minha gestão, tenho procurado levar a cabo um planejamento estratégico não só dentro de moldura conceituai adequada, que contemple os valores e princípios tradicionais de nossa política externa, mas também a partir da visão dos desafios mais imediatos e cruciais de nossa presença internacional.

Nessa perspectiva, preocupam algumas incógnitas – como a da própria configuração da ordem mundial, ordem que alguns definem “nova”, mas na realidade com características de “desordem”. Uma ordem ainda marcada pelos conflitos – alguns que pareciam sepultados pela história – e uma ordem em que continuam a manifestar-se, às vezes com novos rótulos, o poder hegemônico, o intervencionismo e as ameaças à soberania do Estado.

Preocupação também com tendências à concentração do processo decisório internacional em foros restritos, como o Conselho de Segurança e o Grupo dos Sete, propensos a ressuscitar antigas ideias sobre implantação de uma espécie de diretório dos negócios mundiais.

O Brasil deseja o fortalecimento das Nações Unidas, em bases democráticas, como órgão responsável pela paz e segurança. Do mesmo modo, valorizamos o papel da Organização dos Estados Americanos, que ganha importância na promoção da democracia, dos direitos humanos e na pacificação de conflitos no hemisfério.

A agenda de nossa política externa é, enfim, uma agenda de desafios e oportunidades. Ela não comporta simplificações. Somente um país dinâmico, com vocação permanente de paz, com potencialidades que não podem ser desprezadas e, sobretudo, um país que não se exime de suas responsabilidades com o futuro.

62. RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL (1992)[451]

Apresentação: Pensar e Decidir

Comparecer à Escola Superior de Guerra (ESG), no seu ciclo anual de debates sobre a conjuntura brasileira, é, para o ministro das Relações Exteriores, ao mesmo tempo uma obrigação e um prazer, pois esta Casa, que acaba de comemorar 43 anos, representa esforço permanente de reflexão de civis e militares sobre os destinos nacionais.

À contribuição que em oportunidades anteriores pude trazer para os trabalhos da Escola na condição de acadêmico, venho agregar hoje a palavra do homem público que tem a responsabilidade pela execução da política externa.

Acredito que a experiência de alguns meses na chefia do Itamaraty é confirmatória do significado do que Kissinger, em escritos do final da década de 1950, colocou como uma importante distinção entre a análise – cujo ritmo é o parar para pensar da reflexão – e o processo decisório – determinado pela urgência imposta pela escolha entre opções e pelas prioridades estabelecidas num dado momento em função da agenda pública internacional e interna. Como ministro, estou submetido à lógica do processo decisório – governar é escolher, como dizia Mendès France –, mas creio que posso e devo enriquecer a vivência desta lógica com a experiência da reflexão acadêmica. É, portanto, no ritmo de reflexão, mas no contexto do processo decisório, que me proponho compartilhar com os senhores estagiários da ESG algumas ideias e conceitos que considero fundamentais na apreciação dos interesses do Brasil no cenário internacional.

A modernidade e o tema da identidade internacional

Começaria por uma consideração sobre os dois movimentos configuradores da modernidade que, inseridos no fenômeno da mundialização da história, incidem na vida contemporânea das nações. Refiro-me à Ilustração do século XVIII e ao Romantismo do século XIX. O primeiro movimento, a Ilustração, ressalta a objetividade de uma expansão universal da racionalidade, com os seus ingredientes de confiança na ciência, crença na paz e expectativa nos resultados positivos das trocas e fluxos internacionais. O segundo, o Romantismo, reivindica a subjetividade da liberdade de auto expressão individual e coletiva.

No sistema internacional de nossos dias, a vertente que deriva do legado iluminista afirma a unidade fundamental do gênero humano numa comunidade mundial. Numa outra direção a vertente que provém do Romantismo sustenta o pluralismo das especificidades, o que, em outras palavras, exprime a multiplicidade e diversidade de povos e Estados. Essa dicotomia, enquanto premissa da ação diplomática, reflete o porquê da afirmação das identidades nacionais.

A vida internacional de um país move-se pela conjugação entre o universal – o pensar a humanidade – e o específico – o cogitar sobre o nacional e o regional. Nessa dialética de complementaridade, incidem simultaneamente fatores centrípetos e fatores centrífugos. De um lado, valores e princípios de aceitação geral na comunidade das nações, e, de outro, aspirações e interesses particulares das sociedades à luz da sua singularidade cultural, histórica, econômica e política. De um lado, a convergência de processos nacionais em direção a práticas e ideais que se universalizam – como, hoje, expresso no fortalecimento da democracia, dos direitos humanos e de mercado – e, de outro, as divergências ou forças de desagregação manifestas no recrudescimento dos nacionalismos, das paixões étnicas e religiosas – como, atualmente, na Europa Oriental e no Oriente Próximo.

Para o Brasil, como para qualquer outra nação, não deixa, pois, de ser essencial a discussão de suas possibilidades de inserção internacional a partir tanto das realidades do mundo – mundo em constante transformação – quanto da especificidade de seus interesses e anseios permanentes como nação soberana.

Perfil brasileiro

Essa discussão deve, por sua vez, levar em conta determinados elementos objetivos, próprios da configuração daquilo que poderia ser definido como o perfil externo do país. O primeiro deles é, evidentemente, a sua dimensão tanto em termos territoriais quanto demográficos, assim como políticos, econômicos e culturais. O Brasil tem peso e identidade indiscutíveis no plano internacional, à semelhança de nações de porte equivalente, ainda que com relevantes diferenças culturais e de nível de desenvolvimento, como é o caso da Rússia, da Índia, da China.

O fator da localização geográfica, naturalmente, acrescenta a essa análise outro dado fundamental, que repousa em um ensinamento simples e conhecido: Il faut faire la politique de sa géographie. Desse ponto de vista, ressalta automaticamente aquilo que costumo qualificar de contexto contíguo das relações externas brasileiras. O grande número de vizinhos, a variedade de foros e áreas de atuação regional – por exemplo, os Tratados da Bacia do Prata e de Cooperação Amazônica, assim como os mecanismos de integração econômica e de concertação política – marcam historicamente o sentido de identidade e a prioridade da América Latina para a política externa brasileira.

A América Latina não é para nós uma mera opção diplomática. É, como tenho afirmado, a nossa circunstância. É uma área de trabalho do Itamaraty, que, pela sua própria natureza e pela sua sensibilidade temática em torno da densidade de contatos humanos e econômicos, da situação nas regiões de fronteira, exige o constante entrosamento com os diferentes setores do Estado e da sociedade.

Fronteira-separação versus fronteira-cooperação

A circunstância latino-americanas se valoriza ainda mais diante dos novos desafios e oportunidades de diálogo resultantes de uma agenda forjada por legítimas preocupações da sociedade: a preservação do meio ambiente, a cooperação fronteiriça, o controle de drogas, a proteção das comunidades indígenas, o deslocamento de populações.

Para o adequado encaminhamento desses temas tenho propugnado, como diretriz de nossa ação diplomática latino-americana, pela transformação da fronteira de separação na fronteira de cooperação. A fronteira da separação, no nosso caso, não provém de conflitos. É antes a consequência dos espaços vazios em regiões de difícil acesso e com limitada rede de intercomunicações físicas como a Amazônia que podem trazer tensões, como tem se verificado no tratamento do problema dos garimpeiros. A identificação de métodos de ação práticos e eficazes no relacionamento com nossos vizinhos, como os desenvolvidos através dos Grupos de Cooperação Consular, toma-se, assim, um imperativo da ação diplomática, sobretudo por envolverem essas questões conotações de especial relevância política e social.

A fronteira de cooperação, por sua vez, solidifica seus interesses na região platina, onde os vínculos brasileiros não só se beneficiam tradicionalmente da infraestrutura estabelecida em termos de rodovias, pontes, hidrelétricas, mas também adquirem dimensão inovadora com os programas de integração econômica. O Mercosul é, nesse sentido, o maior exemplo da fronteira-cooperação, fronteira que perde gradativamente o seu significado primordial como elemento divisório de soberania para incorporar as vantagens econômicas e sociais do mercado ampliado.

A integração energética representa outro instrumento de valorização de nossos laços na região. Destaco a importância dos acordos sobre aquisição do gás natural boliviano firmados a 17 de agosto último em Santa Cruz de la Sierra, por ocasião da visita do senhor presidente da República. Esses documentos criam as condições para a construção do gasoduto que unirá os territórios dos dois países. Representará, para o Brasil, passo significativo na diversificação de sua matriz energética. Dentro dessa estratégia, enquadram-se igualmente as perspectivas de utilização do gás da Argentina. Outro projeto de integração de envergadura formalizado em Las Leñas, em junho, é o da melhoria do transporte fluvial através da hidrovia Paraguai-Paraná.

Para o Brasil, o conceito de fronteira de cooperação tem significado muito amplo. Aplica-se, por exemplo, à nossa grande fronteira marítima, o Atlântico Sul, o mar-oceano que nos liga ao mundo e a os nossos vizinhos africanos. O interesse do Brasil pelo Atlântico Sul é, pois, comparável ao que temos por quaisquer outras de nossas fronteiras e, por essa razão, abrigamos a aspiração de efetivamente transformá-lo numa grande área de paz e de cooperação internacional.

A ideia da fronteira de cooperação em sentido mais amplo e metafórico distingue a diplomacia brasileira e caracteriza uma especificidade do perfil externo do Brasil. Não somos, ao contrário de outros países, condicionados por influências fortemente preponderantes que possam derivar de circunstâncias como a proximidade física com uma superpotência ou a concentração de grande parte de seu comércio exterior em um único parceiro. E o caso do México e do Canadá, cuja posição de vizinhança com os Estados Unidos determina opções, exemplificadas na conclusão das negociações sobre o Acordo de Livre-Comércio da América do Norte. Semelhante relação poderia ser identificada no ingresso dos países da península ibérica na Comunidade Econômica Europeia, que redefiniram suas identidades internacionais levando em conta a força de aglutinação continental da nova Europa.

Dimensões de Primeiro Mundo e de Terceiro Mundo

Esse comentário me permite introduzir um ponto de reflexão que estimo importante na apreciação dos campos e oportunidades de inserção internacional do Brasil. Costumo invocar, a tal respeito, a noção de Bastide sobre o Brasil como terra de contrastes. Somos uma sociedade que exibe em sua realidade econômica e social padrões de Primeiro Mundo e, ao mesmo tempo, padrões de Terceiro Mundo.

A diplomacia brasileira tem-se mostrado capaz de perceber a aplicabilidade de ambas as dimensões e promover o seu aproveitamento em favor do interesse nacional. A Conferência do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento demonstrou essa capacidade, na medida em que buscamos e pudemos sintetizar posições e aspirações discrepantes. Valemo-nos para tanto da nossa condição de país interessado nos dois aspectos centrais da Conferência – o meio ambiente e o desenvolvimento – e que enfrenta precisamente em seu cotidiano problemas causados pela dupla vertente da questão ambiental: de um lado, problemas típicos dos países desenvolvidos, causados pelos padrões e formas de produção industrial; de outro, problemas comuns aos países em desenvolvimento, fruto principalmente da pobreza.

Em síntese, e como se viu na Conferência do Rio, é por sua intensa vivência com realidades internas diferenciadas e complexas que o Brasil está capacitado para exercitar internacionalmente a prática do diálogo. Esta prática é um ativo diplomático. Confere-nos legitimidade para promover a cooperação e para trabalhar em prol da construção de uma ordem mundial mais justa do ponto de vista político, econômico e ético. Daí, nesta linha, a importância do conceito de desenvolvimento sustentável consagrado na Conferência do Rio. Nós o consideramos como ideia-força dessa nova ordem, pois é ingrediente de um novo “contrato social-internacional” que aponta para uma “visão de futuro” – conceito a que voltarei mais adiante no correr desta exposição. Neste momento adiantaria apenas que a noção de desenvolvimento sustentável é essencial para a compreensão do mundo em que vivemos, pois engloba não só a ideia de eficiência na produção de riqueza, mas também a noção de sustentabilidade ambiental, que, por sua vez, está intimamente relacionada com a superação da pobreza. Como tenho dito, a pobreza é, em sua essência, um estado de insustentabilidade.

O apego à prática do diálogo e da cooperação traduz, simultaneamente, a vocação pluralista da sociedade brasileira, o sincretismo demográfico e cultural em sua formação e as próprias disparidades regionais. Esses traços explicam, à luz do sentido de abrangência e globalidade de nossos interesses externos, o fato de o país não se restringir em sua ação internacional a áreas de relacionamento mais denso como a América Latina, a Europa, os Estados Unidos. Mostra a importância e o potencial das relações com a África, o Caribe, o Oriente Próximo e a Ásia.

A unidade linguística do país é, por outro lado, um fator de aglutinação no campo dos valores que, no plano externo, incide não só na prioridade concedida tradicionalmente a Portugal como abrange também as nações africanas de expressão portuguesa.

Comércio exterior

A diversificação do comércio exterior do Brasil, tanto em termos de número de parceiros quanto de variedade da pauta de produtos transacionados, evidencia o sentido de abrangência da atuação do país no plano internacional, coerente com a vocação universalista inspiradora de nossa linha de conduta diplomática.

Anualmente exportamos algo em torno de 32 milhões de dólares importamos cerca de 21 milhões, o que representa em torno de um quinto do intercâmbio global da América Latina com o mundo. O perfil do comércio exterior brasileiro há muito deixou de refletir o modelo de economias – típicas da maioria dos países em desenvolvimento – baseada na preponderância de exportações de produtos primários. Hoje, mais de 70% das vendas brasileiras no exterior correspondem a produtos industriais, sendo que desse montante 54% equivalem a bens manufaturados e 17% a semimanufaturados.

A diversificação de parceiros está particularmente traduzida no fato de que a CEE e os Estados Unidos absorvem, respectivamente, 31 e 20% das exportações brasileiras, e 22 e 23% das importações. Evidencia-se, assim, participação equilibrada em dois dos principais mercados internacionais. Os países da Aladi (Associação Latino-Americana de Integração), por sua vez, contribuem com 15% das exportações e com 17% das importações. Ao mesmo tempo, cresce significativamente a participação da Ásia no intercâmbio comercial global do Brasil, que passou de menos de 10% em 1980 para quase 17% – dos quais 7,5 correspondentes ao Japão – em 1990.

Essas cifras mostram o significado da posição internacional de um país que dispõe de sólida base econômica a valorizar em seus vínculos de cooperação e intercâmbio com o exterior. Confirmam, no campo comercial, que nossos interesses são globais – aspecto que já sublinhei como característica geral de nossa presença internacional.

Ao mesmo tempo, não se deve perder de vista que, malgrado a pujança do comércio exterior brasileiro, permanece ainda em níveis relativamente modestos nossa participação na economia mundial, ainda mais se levarmos em conta a absorção de investimentos e de tecnologias. Esta espécie de paradoxo na valoração da posição internacional do país – para antecipar aqui uma das conclusões da minha palestra – na verdade demonstra que o mundo hoje é muito mais importante estrategicamente para o Brasil do que o Brasil é relevante estrategicamente para o mundo. Daí o desafio de fazermos corresponder nossas expectativas às nossas potencialidades.

A Federação na política externa

Aos múltiplos elementos que configuram o perfil internacional brasileiro, permito-me acrescentar a dimensão cada vez mais relevante que a prática federativa no país confere à política externa. Federação, de acordo com a tradição histórica da República, simboliza unidade dentro da diversidade. Representa a união dos estados e municípios. É expressão do poder central com respeito às autonomias locais.

A política externa não poderia fugir ao império dessa modalidade jurídico-constitucional de organização do Estado brasileiro. Existe, assim, respeitada a competência do Poder Executivo Federal na condução das relações externas do país, uma diplomacia federativa que se exerce como parte do encaminhamento e da projeção dos interesses nacionais. O governo central não atua isoladamente nessa tarefa em relação aos poderes da Federação.

Em minha função de ministro, tenho não apenas comprovado, mas também incentivado, a prática federativa externa. Menciono, a título exemplificativo, o acordo celebrado recentemente para a instalação da sede do Parlamento Latino-Americano em São Paulo. Cito, ainda, a realização da Conferência do Rio de Janeiro, precedida das reuniões preparatórias de Manaus e Canela, assim como a decisão do senhor presidente da república de designar a cidade de Salvador, Bahia, como sede da Terceira Conferência de Cúpula dos Países Ibero-Americanos, em 1993.

A diplomacia, em sua dimensão federativa, promove a coordenação e o entrosamento com autoridades estaduais e municipais. É uma atividade cuja importância se faz sentir cotidianamente em múltiplas iniciativas, como ultimamente, para referir-me aqui às nossas relações com países limítrofes, na condução de legítimas aspirações locais que envolvem projetos de integração física e econômica.

A constitucionalização das relações internacionais no Brasil

Desde o retorno do Brasil à democracia, tornou-se recorrente sublinhar a correlação positiva entre esta forma de governo e a política externa. Esta conexão reveste-se, efetivamente, de grande relevância e atua de modo crescente na ordem internacional que começa a configurar-se.

O Brasil tem a vocação para integrar-se a esta ordem. A Constituição de 1988 fez da democracia sua ideia-força e acelerou o processo de constitucionalização de princípios de relações internacionais.

A constitucionalização das relações internacionais é um processo que cumpre três funções essenciais:

- no plano dos princípios – que operam como “padrões” jurídicos para guiar a gestão da política externa dentro de um quadro normativo;

- no plano de limites – que estabelecem proibições em matéria de política externa;

- no plano dos estímulos – que buscam encaminhar a ação externa numa determinada linha.

Essas três funções permitem o exercício do controle político pelo Legislativo e o controle jurídico pelo Judiciário da ação internacional do nosso país.

Nossa lei máxima marcou um passo adiante nesse movimento de progressiva constitucionalização das relações internacionais no Brasil ao estabelecer entre seus princípios, por exemplo, a prevalência dos direitos humanos; a defesa da paz; a solução pacífica dos conflitos, continuando aí nossa tradição republicana; ou o repúdio ao terrorismo e ao racismo.

No campo dos limites, a Constituição de 1988 deu a mais alta força legal à opção brasileira pela utilização da energia nuclear apenas para fins pacíficos. No plano dos estímulos, a integração dos povos latino-americanos foi erigida em objetivo fundamental de nossas relações externas.

Democracia e diplomacia

A reflexão e a análise política têm identificado uma ampla e rica gama de efeitos da forma democrática de governo no plano internacional, de que a política externa brasileira se tem beneficiado e que ainda pode aprofundar.

A democracia legitima, principalmente, de dentro para fora, as ações externas de um governo, conferindo-lhe o respaldo da sociedade em suas negociações diplomáticas e fortalecendo a credibilidade internacional do país.

Em segundo lugar, é evidente que numa democracia efetiva o papel da sociedade não é o de legitimar opções previamente efetuadas pelo Estado no campo internacional, nem mesmo o de simplesmente aceitar a agenda apresentada pelo núcleo formulador de política externa do Estado. A opinião pública tem sua própria agenda, que a diplomacia profissional deve incorporar, na medida em que lhe cabe responder aos impulsos da sociedade civil.

Exemplos imediatos dessa realidade seriam, no caso brasi- leiro, os casos dos dentistas em Portugal ou garimpeiros na Venezuela, situações que tendem a repetir-se com a migração de brasileiros para diversas regiões do mundo. É um fenômeno que se explica não só por razões econômicas tópicas, mas pela própria dinâmica migratória que caracteriza o mundo contemporâneo.

Em terceiro lugar, e de fora para dentro, a democracia garante a legitimidade indispensável a qualquer ator internacional, em momento de aceitação quase universal desse valor político. Esta realidade, dramatizada pela conversão maciça à democracia durante o ano de 1989 dos países do ex-bloco socialista, é ainda mais viva em nossa região, onde além de compartilharmos valores ocidentais que nos foram legados pela matriz europeia, foram eles consagrados em nossa organização regional (Organização dos Estados Americanos) como princípio fundamental. Neste sentido, cabe sublinhar o papel ativo que a OEA tem representado para a restauração do processo democrático no Haiti, no Suriname e no Peru.

Em quarto lugar, a democracia, como forma de conceber a vida em sociedade, define afinidades e discrepâncias. É natural que sociedades democráticas tenham mais facilidades para relacionar-se com outras sociedades democráticas. Aí está, aliás, um trunfo que apresentam as sociedades latino-americanas na estrutura internacional em gestação, pois sua formação histórica, política e cultural as aproxima naturalmente das vigorosas e prósperas democracias da América do Norte e da Europa. A fronteira América Latina-América anglo-saxônica não apresenta assim a mesma descontinuidade cultural que a defrontação Europa-África do Norte, que tem sido fonte de incompreensões recíprocas. Este fundo cultural comum é o que tornou possível, aliás, a experiência já antiga do pan-americanismo – para voltar à OEA, um dos poucos agrupamentos de países que reuniu uma superpotência e países de muito menor poder com fundamento na igualdade jurídica e no reconhecimento legal do princípio de não intervenção, princípios esses que na prática têm sido objeto de algumas controvérsias.

Em quinto lugar, a teoria política tradicionalmente – desde Kant pelo menos – identificou uma forte vinculação entre a forma democrática de governo e a vocação pacífica dos Estados, e uma conexão oposta, entre regimes autoritários e totalitários e maior belicosidade externa. Os valores inerentes à democracia – o pluralismo, a tolerância, a busca do consenso, o primado do Direito – estendem-se à esfera de atuação externa de um Estado, fazendo da disseminação e consolidação de regimes democráticos um aporte em si mesmo para um sistema internacional mais estável.

Em sexto lugar, a democracia, além de fazer-se valor inconteste na ordem interna da maioria dos países e valor requerido para o reconhecimento internacional da legitimidade de cada governo, passa também a valer – por homologia – como princípio organizador da ordem internacional, através do reforço do multilateralismo em todos os terrenos. Além do seu papel intensificado no campo da paz e da segurança, as Nações Unidas contribuíram concretamente no encaminhamento de conflitos localizados como os da Namíbia, do Camboja, e o da agressão iraquiana ao Kuwait.

O corolário natural deste impulso democratizador, do ponto de vista de países como o Brasil, seria a reforma da Carta das Nações Unidas, de modo a permitir que a estrutura da Organização reflita mais adequadamente as realidades da distribuição do poder internacional. Este é o caso, em particular, do Conselho de Segurança que certamente ganharia em representatividade com a criação de uma nova categoria de membros permanentes, como o Japão, a Alemanha, a Índia e o próprio Brasil. Esta ampliação do Conselho de Segurança, que lhe reforçaria a legitimidade, faz-se ainda mais premente pela “regionalização” dos conflitos, que não mais dependem do eixo de confrontação Leste-Oeste, mas surgem de causas endógenas.

O processo de multilateralização das relações internacionais que cabe contrastar com o processo inverso de concentração do poder decisório internacional não só dentro das próprias Nações Unidas, no Conselho de Segurança, como também em organismos informais como o Grupo dos Sete – acarreta ainda um outro aspecto da correlação democracia-diplomacia, que é o da progressiva codificação de diversos aspectos do convívio entre as nações. Os grandes temas das relações internacionais – mar, meio ambiente, direitos humanos, desarmamento (seja no campo nuclear seja como agora no das armas químicas) – passam a ser codificados em significativas e abrangentes convenções universais, diminuindo a esfera do político e aumentando a do jurídico na interação entre os Estados. Embora esse esforço tenha que confrontar-se frequentemente com a resistência de um ou outro Estado importante que julga seus interesses nacionais atingidos pela legislação majoritária ou consensualmente acordada – exemplo claro seria o dos EUA frente à Convenção do Mar; ou o do Brasil, Argentina, e Índia face ao TNP (Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares) –, o processo impõe pressões aos Estados que desejam manter-se à margem dos regimes internacionais em questão, e que os leva muitas vezes a buscar fórmulas alternativas para caminhar numa mesma direção.

“Relegitimação” da perspectiva do Sul

Tudo isso ocorre num mundo que mudou. Explico-me. O conflito Leste-Oeste, durante a sua vigência, estruturava e condicionava até certo ponto o tema Norte-Sul. Assim, o Movimento Não Alinhado, no campo político, e o Grupo dos 77, no campo econômico, retiravam grande parte de sua relevância do caráter de terceira força que apresentavam face ao chamado Primeiro Mundo e ao Mundo Socialista. O jogo tripartite possibilitado pela existência desses três agrupamentos de países se viu reduzido, também simplificadamente, a um novo jogo binário opondo, para alguns, um Norte reconciliado em suas metades Leste e Oeste a um Sul pobre, heteróclito e ameaçador.

Foi em função desta nova realidade que o tema Norte-Sul deixou de ter a exclusiva dimensão de uma cobrança coletiva do Sul ao Norte – tanto capitalista como socialista – por recursos financeiros e tecnológicos, por mais cooperação para o desenvolvimento, em suma – e passou a ter também a dimensão de uma cobrança do Norte ao Sul, por mais respeito aos direitos humanos, maior preservação do meio ambiente, adesão à não proliferação de armas de destruição em massa, combate ao narcotráfico e livre-comércio. Daí uma paradoxal inversão de “cobranças” que contribuiu, num primeiro momento, para deslegitimar a perspectiva do Sul no plano mundial.

Para usar um conceito elaborado pelo pensador norte-americano Thomas S. Kuhn no contexto da história das ciências, vivemos um momento de mudança de paradigma. No caso da teoria das relações internacionais, a mudança não veio da genialidade dos cientistas, mas da criatividade democrática dos povos, que mudaram nossa cartografia. Este mundo profundamente transformado requer novas categorias da diplomacia brasileira, que pensou e construiu alguns de seus conceitos fundamentais no contexto da ordem definida pelos traços Leste-Oeste e Norte-Sul, como aliás todas as demais diplomacias, que também estão em fase de reflexão e reformulação de suas políticas externas. Uma ordem que, com todas suas deficiências, teve o mérito da estabilidade, pois se caracterizou por sua longa duração, cerca de 40 anos em sua dimensão Leste-Oeste, um pouco menos em sua dimensão Norte-Sul, que podemos datar do início dos anos de 1950. Podemos apontar, nesse sentido, o contraste entre este extenso período de estruturas internacionais enrijecidas com os 20 anos do interregno entre a Primeira e a Segunda Guerra. Esta durabilidade produziu hábitos mentais difíceis de substituir no curto prazo, mas que cumpre superar se queremos entender o presente e projetar o futuro.

Nesse quadro, uma de nossas principais tarefas é justamente a de buscar “relegitimar” em novos moldes a perspectiva do Sul na ordem mundial, indispensável para garantir uma visão do futuro conceito que desenvolverei mais adiante. Esta tarefa parte do reconhecimento de que existe uma relação Norte-Sul e de que esta é e continuará a ser problemática enquanto os países subdesenvolvidos não estiverem plenamente incorporados, e de maneira satisfatória, aos fluxos dinâmicos da economia mundial, pois esta incorporação é um ingrediente básico para a estabilidade da ordem mundial. Vejo a possibilidade deste processo de construção de uma nova ordem em novos mecanismos de cooperação e creio que o conceito de desenvolvimento sustentável tal como consagrado na Conferência do Rio, representa este tipo de construção coletiva, baseada na cooperação. Através dele, reintroduziu-se com toda a ênfase necessária o tema do desenvolvimento no debate internacional, agregando-lhe a dimensão ambiental.

Forças centrípetas e forças centrífugas

Uma consequência adicional e talvez ainda mais determinante do fim do conflito Leste-Oeste foi o da possível universalização do espaço econômico mundial e o da aproximação dos universos multilaterais diversos da política – englobando o tema da paz e da segurança – e da economia, representado pelo sistema constituído pelo GATT, FMI e Banco Mundial. Recorde-se que, ao fim da Segunda Guerra Mundial, foi possível a construção de uma ordem política universal, baseada na Carta de São Francisco – e com intensa participação soviética –, mas não de uma ordem econômica mundial em torno às instituições de Bretton Woods, já que estavam ausentes a URSS e seus aliados.

Como tem dito o embaixador Rubens Ricupero, a Rodada Uruguai do GATT tem funcionado como uma verdadeira “Assembleia Constituinte” dessa unificação do espaço econômico mundial, pois a desagregação do chamado socialismo real enseja, pela primeira vez na história, uma universalização de determinadas regras econômicas.

A metáfora da constituição tem, é claro, que ser lida com qualificações, porque a Rodada Uruguai não cobre a totalidade da agenda econômica – além das questões afetas ao FMI, ficam de fora questões como as relações entre comércio e meio ambiente.

A economia é o terreno de manifestação das forças centrípetas, tanto no âmbito global, através do movimento universalizante em curso na Rodada Uruguai, como nos diversos processos de integração regional, que não só expressam esse movimento de aglutinação, como demandam como precondição que os países envolvidos tenham já superado a fase do conflito, das disputas territoriais, dos ódios étnicos ou religiosos. É, por natureza, o terreno desemocionalizado da lógica dos interesses, em que o jogo não é visto como um “aut-aut” da relação amigo/inimigo.

Com essas forças centrípetas de aglutinação, de cooperação, de integração, coexistem nítidas forças centrífugas, de fundo étnico, nacionalista ou religioso. Um dos efeitos do fim da Guerra Fria, ao deslocar do conflito Leste-Oeste o foco do sistema internacional, foi o de promover a difusão das tensões. Para esclarecer esse conceito, recorro à análise do internacionalista belga Charles de Visscher, que estabelece uma distinção importante entre controvérsia, que é específica e tem seus termos de referência determinados, e tensão, que por sua natureza é difusa e não está circunscrita a um âmbito definido. Visto como controvérsia específica, com seus termos de referência, conhecidos no plano político, ideológico, estratégico, o conflito Leste-Oeste, ao desaparecer, dá lugar a tensões difusas no sistema internacional, o que em boa medida explica hoje a ação das forças centrífugas.

Essas forças estão mais evidentes no Leste da Europa, na Iugoslávia, no território da ex-URSS, mas se manifestam também em outras áreas. Parecem preencher o vazio ideológico deixado pela derrocada dos grandes projetos de transformação da sociedade representados pelas experiências marxistas e outros menos radicais. Tais tendências indicariam uma irredutibilidade do comportamento humano aos aspectos vinculados à racionalidade econômica, e apontam, ao contrário, para um vigor insuspeitado de formas de solidariedade baseadas na língua, na religião, na raça.

Os diversos fundamentalismos representariam o caso mais extremo de subordinação do fator econômico ao fator ideológico, e traduzem quase sempre uma reação tardia à laicização da sociedade ensejada pela modernização da produção e do consumo, e por sua integração na economia mundial.

Novas geometrias de poder

É neste contexto global que se deve examinar o papel que representarão os Estados Unidos na “nova ordem” da qual desejam ser os inspiradores e fiadores, mas para cuja função parecem faltar-lhes os recursos materiais indispensáveis para ser seu único organizador – ou seja, o hegemon. Os EUA vivem o dilema de ter conseguido vencer a batalha ideológica, no momento preciso em que os seguidores muitas vezes tardios desses mesmos valores – democracia, mas sobretudo economia de mercado – se mostram mais eficazes na sua implementação, embora se possa discutir até que ponto é a mesma forma de economia de mercado que está em ação nos EUA, na CEE ou no Japão.

Neste setor, por isso mesmo, surgem distintas geometrias de poder, os Estados Unidos organizando e liderando coligações setoriais dependendo das questões específicas. A operação frente ao Iraque teve uma composição, mas outra situação pode pedir desenho diferente. Em alguns casos – como em relação ao período do após a Guerra Fria na Europa Central e Oriental – a liderança cabe aos países da CEE.

Este processo não age apenas ao nível de uma superpotência. O Brasil mesmo pode hoje estar ao lado de países altamente desenvolvidos como os Estados Unidos e a Austrália, por exemplo, nas questões agrícolas, na discussão com a CEE, e depois mais próximo de outros países em questões como acesso a mercados para produtos manufaturados ou nas modalidades de examinar o tema dos serviços, no âmbito do GATT. Outros exemplos de aproximações definidas tematicamente – e não a priori – seriam a convergência entre a maioria dos integrantes do Grupo dos 77 e os países nórdicos nas questões do meio ambiente; e a parceria com o Grupo dos Sete – integrado pelas potências industrializadas – em torno do programa-piloto sobre preservação de florestas tropicais.

Esta multiplicidade de alianças táticas possíveis, além de ver-se facilitada pelo fim da rigidez imposta pelo esquema Leste-Oeste, também decorre da predominância dos temas econômicos na agenda internacional após a Guerra Fria, que definem convergências ou divergências de interesses, não lealdades político-militares e ideológicas, necessariamente mais estáveis e coercitivas.

As novas geometrias, do ponto de vista brasileiro, não abolem o requisito da coerência. O que as informa, em última análise, é o impulso no sentido de buscar aproveitar as virtualidades que o mundo oferece para manter as demandas da sociedade brasileira, centradas ainda hoje na questão do desenvolvimento, como condição necessária, mas não suficiente para a construção de uma ordem mais justa e mais democrática.

Com relação à nova configuração mundial e ao próprio conceito de superpotência, caberia fazer breve menção à evolução ainda incerta do conceito de poder. Em um mundo crescentemente marcado pela competição econômica, e não mais pela confrontação político-ideológico-militar, o poder passa a assumir novas feições.

Assim, embora os Estados Unidos sejam hoje o único Estado a ser igualmente relevante nas duas esferas, a econômica e a estratégica, não há dúvida que na primeira é cada vez mais desafiado pelo avanço japonês e europeu, sobretudo pela Alemanha, enquanto, na segunda, esses mesmos atores dependem militarmente ainda dos EUA, não mais contra o adversário soviético, mas em relação ao que percebem como eventuais ameaças, por exemplo, às suas fontes de abastecimento de petróleo.

Esta nova divisão do poder não esconde o predomínio, ao menos por ora, de poder econômico na medida em que não mais se requer das sociedades altamente desenvolvidas o mesmo investimento militar para contra-arrestar ameaças que se demandava para fazer face à enorme concentração de poderio militar do Pacto de Varsóvia, em posição geopolítica privilegiada para uma eventual ofensiva sobre a Europa Ocidental.

Por isso, e como corolário dos primeiros pontos, alguns observadores começam – erroneamente – a descartar os componentes militares do poder nacional, imaginando um mundo plenamente pacificado sob égide das Nações Unidas e do Direito Internacional e, portanto, reduzido à competição pragmática por mais eficiência e mais prosperidade.

Tecnologias sensíveis e não proliferação

Esta minimização do poder militar, ou dos aspectos militares do poder nacional, parece pouco realista, visto justamente os fatos ocorridos no após a Guerra Fria como a Guerra do Golfo e a crise da Iugoslávia, sem contar as tensões entre as ex-Repúblicas Soviéticas. De todo modo, há que registrar que esta nova concepção do poder é, de certa forma, ainda mais “punitiva” para os países em desenvolvimento, pois desvaloriza alguns recursos tradicionais de aferição do poder na hierarquia internacional, tais como território, população e recursos naturais ao valorizar sobretudo educação, capacitação científica e tecnológica e produtividade. Além disso, é bem mais fácil e rápido um país adquirir status como potência militar do que melhorar de modo substancial seus índices econômicos e sobretudo sociais no curto prazo, únicos capazes hoje em dia de dar um perfil positivo na esfera internacional, inclusive por seus efeitos indiretos na área de melhoria dos direitos humanos, da preservação ambiental, da atratividade para o investimento estrangeiro.

Cabe observar, aliás, que outro efeito inequívoco do fim do conflito Leste-Oeste foi o do estreitamento da margem de manobra para projetos de acumulação de poder militar com potencial desestabilizador na periferia do sistema internacional. A palavra chave do sistema internacional para os países centrais é ordem, ou seu sinônimo corrente no campo da segurança, estabilidade. A doutrina da não proliferação, que já reunia Estados Unidos e União Soviética em sólido consenso ao fim da década de 1960, com a proposição do TNP, recobrou ainda maior vigor com o fim da Guerra Fria, estendendo-se inclusive para novos campos, como as armas químicas e biológicas, e seus veículos lançadores. A intervenção aliada contra o Iraque – sobretudo seu principal corolário legal, a resolução de 687 do Conselho de Segurança – em grande parte buscavam ter caráter exemplar e dissuasivo contra quaisquer veleidades de países em desenvolvimento virem a adquirir armas de destruição em massa.

Para um país com vocação pacífica que tem o Brasil, comprovada ao longo de sua história republicana, passado o período em que a consolidação de sua integridade física o obrigou ao emprego do poder militar, são especialmente relevantes as implicações deste tema. O consenso entre os países do Norte quanto ao controle internacional da transferência de tecnologia de ponta que podem ter finalidades militares e por isso são qualificadas de tecnologia de uso dual – e tidas como tecnologias sensíveis – preocupa sobretudo na medida em que os controles postos em prática venham a impedir nosso acesso legítimo à capacitação científica e tecnológica para fins pacíficos, variável fundamental da economia contemporânea. Por isso, não aceitamos a validade do monopólio de tecnologias sensíveis avançadas implicitamente defendido por aqueles países. A diplomacia brasileira tem assim defendido que controles internacionais sobre transferência de tecnologias sensíveis, objetivando assegurar a paz e a segurança internacionais, devem ser universais e não discriminatórios, e responder aos critérios essenciais da transparência e da previsibilidade. Para que tais quesitos sejam cumpridos, faz-se desejável que tais controles sejam progressivamente multilateralizados e consagrados em instrumentos convencionais, deixando de ser prerrogativa de clubes fechados e informais de supridores (ex.: MTCR, Grupo da Austrália, COCOM), que de resto provaram sua inoperância no caso do Iraque.

É no contexto dessa dupla preocupação tanto com a paz e a segurança internacionais como com o acesso à tecnologia de ponta que o Brasil participou ativamente da negociação, recém-concluída, da convenção de proibição das armas químicas e negociou e assinou com a Argentina e a AIEA um conjunto de acordos que dão garantias definitivas à comunidade internacional quanto às intenções pacíficas de nossos projetos na área nuclear. Através destes últimos instrumentos, e dos esforços que desenvolvemos conjuntamente com a Argentina e Chile para a colocação em vigor do Tratado de Tlatelolco – após seu aperfeiçoamento por emendas por nós propostas –, o Brasil espera ter assegurado o pleno acesso às tecnologias avançadas de que necessita, prescindindo da assinatura de acordos internacionais que tradicionalmente considerou discriminatórios.

A atitude brasileira nessa área obedeceu aos dois eixos que descrevo mais adiante – o da adaptação criativa e o da visão de futuro –, levando em conta tanto as exigências do presente, em que temos que conviver com um mundo real em que as tecnologias mais sofisticadas estão concentradas nas mãos de um pequeno grupo de Estados, quanto as exigências do projeto de longo prazo de um mundo ideal em que a paz esteja fundamentada em um processo de desarmamento generalizado e completa, necessariamente igualitário.

Uma das consequências dessa relativa superação e substituição do tabuleiro estratégico e geopolítico pelo tabuleiro econômico é a de que a contiguidade com as superpotências ou grandes potências deixa de ser um problema e passa a ser um trunfo. É o caso do México, onde se confirma a necessidade de o país mais avançado ter uma fronteira-cooperação, pacífica e mutuamente compensadora, que evite questões como imigração em massa, tráfico de drogas, instabilidade política ou terrorismo.

Do diagnóstico à ação

As considerações que desenvolvi até aqui permitem visualizar a grandeza do desafio do Brasil na busca de sua reinserção internacional, tarefa que hoje adquire uma dimensão verdadeiramente inédita consideradas as profundas e surpreendentes transformações do mundo contemporâneo. Este é o esforço que, dentro da visão com que habitualmente costumo sintetizar o papel da política externa, deve procurar compatibilizaras necessidades internas com as possibilidades externas. As demandas da sociedade, dentro de critérios objetivos e consensuais, devem ser satisfeitas como aproveitamento das oportunidades oferecidas pela conjuntura internacional.

Este processo se desenvolve, na minha concepção, em duas dimensões distintas. Na primeira, sobressaem as iniciativas de política externa que se enquadram no plano da estrutura do sistema internacional, de suas regras gerais e específicas, e que requerem, como diretrizes conceituais, aquilo que denomino de adaptação criativa e visão de futuro. A segunda dimensão da ação diplomática a que me refiro tem a ver com o âmbito das relações do Brasil com as diversas regiões e países-chaves em seu relacionamento externo, e é nesse contexto que cabe situar os movimentos que identifico especialmente como parcerias operacionais e nichos de oportunidade.

Adaptação criativa e visão de futuro

A tarefa da diplomacia como meio de traduzir necessidades internas em possibilidades externas não é literal, mas criativa. Constitui exercício da inteligência que acrescenta algo de relevante à inserção internacional do país.

Como parte do esforço tanto de adaptação criativa quanto de visão de futuro, menciono a importância da contribuição da Conferência do Rio, que criou um espírito de cooperação e presenciou intensa concertação em nome de causas de interesses coletivos. Esse exercício confirmou o significado da noção de que a paz e a segurança mundiais, assim como os avanços nos grandes temas da atualidade – democracia, direitos humanos, meio ambiente – dependem essencialmente da aceleração do desenvolvimento, o que vale dizer, da correção dos desníveis internacionais. É assim, como forma de adaptação criativa, que destaco papel da Declaração do Rio de Janeiro e das Convenções sobre Mudanças Climáticas e Biodiversidade, assinadas na Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Aqueles documentos, enquanto resultado de um complexo processo negociador que, logicamente, reflete composição de interesses, representam um patamar de cooperação qualitativamente superior ao anteriormente existente.

É também como exemplo de adaptação criativa que se pode explicar a nova atitude brasileira – que já mencionei – com relação aos regimes de controle de transferência de tecnologias sensíveis.

Por visão do futuro, entendo poder defini-la como política inspirada por aquele mínimo de utopia sem o qual o peso dos fatos e dos condicionamentos não será superado. Trata-se, em outras palavras, da ideia de trabalhar por sistema internacional mais compatível com nossos valores e aspirações, ou seja, pela noção de um mundo em que os ideais da paz e da democracia não apenas convivem com os anseios de desenvolvimento, mas efetivamente os reforcem e os viabilizem na prática mediante o estabelecimento de estruturas de cooperação em matéria de comércio, investimentos e transferência de tecnologia. A Agenda 21, aprovada na Conferência do Rio, justamente por configurar uma macroagenda, uma agenda equilibrada que exprime a necessidade da negociação global em torno de questões inerentes à problemática Norte-Sul, incorpora esse elemento de visão de futuro ao consolidar um programa de princípios de cooperação capazes de alterar a dinâmica simplista das relações de custo-benefício.

A Agenda 21 funcionou, na prática, como exercício de negociação global. A última tentativa de implementar esse conceito havia ocorrido na Conferência de Cancun sobre o Diálogo Norte-Sul, em 1981, com resultados, como se sabe, frustrantes. Desta feita, na Conferência do Rio nenhum Estado agiu como superpotência, inclusive porque o tema do meio ambiente, em si mesmo, mostra que todos os países têm, simultaneamente, interesses gerais e interesses específicos, e não apenas as grandes potências, segundo a definição clássica que se costuma atribuir aos Estados com esse status internacional. Ou seja, configurou-se na Conferência do Rio uma situação em que se compatibilizaram aqueles dois planos distintos – que já comentei – da política externa, o do pensar o universal – o interesse coletivo – e o do cogitar sobre o específico – o interesse nacional ou regional.

Outra mostra de visão de futuro está presente na posição do Brasil favorável a um debate sério sobre a reformulação da composição do Conselho de Segurança, ponto essencial do processo de democratização das relações internacionais que defendemos e que discuto a seguir.

Democratização da ordem internacional e participação

Ao manter atualizada sua percepção da conjuntura mundial, cabe ao Brasil procurar fortalecer sua participação no processo decisório, inclusive naquele que incide sobre a discussão dos chamados temas transnacionais. Temas como os de caráter humanitário e ecológico dão margem a concepções – como a do devoir d’ingérence – que ferem os princípios do direito internacional, como o respeito à soberania dos Estados. O caso da decisão da Corte Suprema da Justiça dos Estados Unidos a respeito de um episódio de sequestro de cidadão mexicano, em seu próprio país, por forças policiais norte-americanas, exemplifica esse tipo de preocupação.

Na visão da política externa brasileira, o relacionamento entre os Estados é – e deve continuar a ser – condicionado por estímulos ou desestímulos de cooperação, e não por imposições. Isto equivale preconizar por uma agenda positiva – e não negativa – das relações internacionais. E, exatamente, a forma pela qual condenamos a tese do dever de ingerência, contrária à estruturação da ordem mundial em bases equitativas, é a forma também pela qual defendemos, por uma questão de solidariedade humana básica, que a comunidade internacional preste – por intermédio das Nações Unidas, da Cruz Vermelha e de outras entidades – assistência eficaz a homens, mulheres e crianças em situação crítica. Este é o caso, no momento, da Bósnia e da Somália, onde existem problemas graves que requerem urgente atuação internacional para minorar a fome, a miséria e o desespero.

A democratização da ordem internacional é um imperativo determinado também pela regionalização dos conflitos e das tensões a que já me referi, como os conflitos da Iugoslávia, do Golfo Pérsico, de algumas ex-Repúblicas soviéticas.

O mesmo processo de regionalização tem como corolário a valorização das forças internacionais de paz e dos mecanismos de observação e verificação de acordos de segurança e desmobilização militar. Tanto as Nações Unidas quanto a OEA têm agora revigoradas suas funções nesse campo, como demonstrado em relação a própria Iugoslávia, ao Camboja e a Angola.

As Forças Armadas brasileiras têm estado presentes na condução de tais esforços internacionais, e este é um aspecto que considero relevante na convergência dos propósitos e das ações do governo brasileiro nas esferas militar e diplomática. Recentemente, a convite do secretário-geral das Nações Unidas, o governo brasileiro designou observadores militares para operações de paz na América Central e na Iugoslávia. Ao Suriname, enviamos também observadores militares, por solicitação do secretário-geral da OEA, para acompanhamento de medidas de desmobilização militar. Tudo isso reflete o reconhecimento da credibilidade do país no âmbito internacional e o profissionalismo demonstrado em missões anteriores das Forças Armadas, como a da verificação do processo de pacificação em Angola.

A mesma importância das Forças Armadas manifesta-se nos trabalhos de adensamento dos marcos das nossas fronteiras, na manutenção da segurança nas regiões de limite, além da contribuição prestada, sob diferentes modalidades, para o aprofundamento dos vínculos de diálogo e cooperação internacional do país.

Parcerias operacionais

Nesse ponto da exposição, introduzo o tema da inserção competitiva. Enquanto objetivo fundamental da política externa contemporânea, a busca da nossa inserção competitiva no mundo deve passar, na minha avaliação, pela aplicação do conceito de parcerias operacionais. As parcerias do Brasil que defino como operacionais são predominantemente econômicas, mas não deixam, em alguns casos, de ter conteúdo político. São complementares e coerentes, ao concorrerem para o aproveitamento das potencialidades do nosso relacionamento internacional.

Para o Brasil há espaço para acordos bilaterais, multilaterais, regionais, sub-regionais ou, mesmo, continentais.

A proximidade geográfica e a densidade das relações históricas são evidentemente fatores ponderáveis nesse tipo de análise, como na experiência da implantação do Mercosul. Além do seu significado, que já comentei como fronteira-cooperação, o Mercosul adquire essa dimensão inovadora como parceria operacional. Temos fronteiras terrestres com dez países, mas aquelas que constituem o nosso principal espaço econômico – espaço vivo, mais densamente habitado – são precisamente com os países da parte meridional do continente.

A prioridade do Mercosul não implica, porém, incompatibilidade ou exclusões em relação a outras parcerias. Do ponto de vista do Brasil, o jogo das parcerias operacionais no plano econômico pressupõe uma moldura jurídica consolidada para a regulamentação do comércio internacional, o que, por sua vez, depende diretamente do êxito da Rodada Uruguai do GATT. O impasse que se vem arrastando nas negociações naquele foro traz subjacente o risco de cristalização de megablocos e de que o antagonismo entre eles comprometa todo o funcionamento do sistema internacional de comércio. É típico, a esse respeito, o caso do recente Acordo de Livre-Comércio da América do Norte (NAFTA), que pode vir a ter consequência no desvio de outras correntes de troca no continente, como comércio, investimentos e tecnologia, além de suscitar indagações quanto aos compromissos do México no âmbito da ALADI.

É importante assinalar que a exigência de uma moldura institucional adequada para regulamentar as relações comerciais entre os Estados decorre de uma realidade fundamental da ciência econômica. O mercado não opera no vazio. Requer, por isso, um esforço de construção jurídica, que é também política, de forma a consagrar um ordenamento estável e previsível que, em sua falta, seria substituído pelas práticas discriminatórias do unilateralismo.

Considerada a perspectiva de um quadro econômico em que a Rodada Uruguai não fracasse, malgrado algumas avaliações pessimistas, caberia visualizar, dentro do critério das “parcerias operacionais” e da maior articulação internacional do Mercosul, as oportunidades que se abrem para o Brasil. Os Estados Unidos, como nosso maior parceiro individual, atraem naturalmente as atenções fundamentais no processo de reinserção competitiva e da modernização econômica. Acredito que, no contexto internacional de nossos dias, ambos os países terão interesse em construir as bases de uma nova parceria, em que a superação de alguns contenciosos comerciais dá lugar a uma cooperação mais confiante e madura.

A diversificação de opções, contudo, é necessária. Em primeiro lugar, porque nossa pauta de exportação não se concentra em poucos produtos ou em poucos mercados. Somos global traders. Em segundo lugar, porque só temos a ganhar com as modalidades diferenciadas que vai assumindo internacionalmente a economia de mercado, de acordo com as especificidades das experiências nacionais seja em matéria de política de ajustamento, seja do grau de abertura das economias.

É um fato indiscutível que a economia de mercado exibe hoje internacionalmente modalidades distintas. O modelo da Comunidade Europeia tem, por exemplo, ingredientes que não aparecem na experiência norte-americana. O processo de integração impôs, no âmbito comunitário, a preocupação de lidar com as disparidades econômicas regionais e a consequente necessidade de transferência de recursos. Outro componente está na valorização da questão social na CEE, o que tem levado hoje a se falar, não mais exclusivamente em economia de mercado pura e simples, mas em “economia social de mercado”.

O Japão, por sua vez, oferece dupla contribuição para o enriquecimento das práticas capitalistas. Em primeiro lugar, inovou os modelos de gestão e funcionamento dos processos produtivos. Substituiu o “fordismo” por um novo conceito de produção integrada, com ênfase na inovação tecnológica e na redução de custos. Em segundo lugar, tanto em nível empresarial quanto de política governamental, o Japão incorporou a noção de planejamento estratégico, que redimensionou sobretudo as atividades de planejamento industrial, desenvolvidas de comum acordo entre o setor público e o setor privado e, sempre, com ganhos significativos em termos de competitividade. A ideia do planejamento industrial, com aplicabilidade dentro de programas de médio e longo prazos, reforça consideravelmente vantagens comparativas da economia japonesa em nível internacional e a distingue em muitos aspectos do modelo norte-americano.

A experiência do Japão sugere, pois, que se recolham úteis ensinamentos para o futuro do desenvolvimento brasileiro e impõe prioridade no aproveitamento de uma “parceria operacional” com a potência industrial asiática. A CEE, ao mesmo tempo, não obstante o nível de protecionismo ali imperante, redimensiona as visões da economia de mercado e abre horizontes novos para o Brasil em termos de “parcerias operacionais”. Cito, como exemplo de esforço recente nessa área, a conclusão do Acordo de Terceira Geração com a CEE, que multiplica as áreas potenciais de nossa cooperação em aquele conglomerado de países.

A estratégia de várias frentes que nos cabe seguir no plano do comércio internacional tem a ver igualmente com a importância dos esforços negociadores no âmbito da Rodada Uruguai. Os ganhos de uma liberalização multilateral para o Brasil, inclusive pelo nível de diversificação de sua economia e a sua condição de global trader, são maiores do que aqueles que se poderiam obter com a liberalização do comércio com um único parceiro. É por isso que não nos servem apenas os arranjos parciais ou setoriais de comércio. A solução global deve ser o objetivo.

Pela mesma razão, não concentramos nossas atenções e esforços em determinados instrumentos de expansão das trocas internacionais, cuja utilidade pode aplicar-se a apenas uma parcela de nossos interesses. É o caso, vale dizer, da atuação do Brasil no Grupo de Cairns, focalizado no comércio de produtos agrícolas. Para outros países latino-americanos, ao contrário, que dependem mais proporcionalmente do que o Brasil das exportações primárias, este é um fato de maior centralidade em suas preocupações internacionais.

“Nichos de oportunidade”

Trago aos senhores estagiários esse tipo de análise para reforçar a noção de que a política externa não segue propriamente um receituário fixo ou predeterminado. Por ser dinâmica e exigir constantemente a inovação e adaptação em uma realidade internacional cambiante, deve buscar essencialmente aquilo que chamo nichos de oportunidades.

Tais nichos, que não deixam de afirmar a importância do multilateralismo, podem ser identificados não apenas no campo econômico, mas também no campo político. No primeiro caso, destaco não apenas as relações com o Irã, com a Turquia, com os Emirados Árabes Unidos, com República da Coreia, com Israel, com alguns países africanos. São países que oferecem possibilidades a serem exploradas em áreas como a do comércio de serviços, de cooperação técnica e de intercâmbio tecnológico.

O que devemos buscar, pois, é levar adiante uma política que alguns já denominaram de “multilateralismo com nichos de tratamento diferenciados”, isto é, atender objetivos estratégicos e explorar as oportunidades econômicas nas diversas frentes do nosso relacionamento externo.

Também no plano político, tomam-se múltiplos os nichos de oportunidades com o fim da Guerra Fria. Um deles é proporcionado pelo foro da comunidade de países ibero-americanos, ao contribuir para a projeção de valores caros à política externa brasileira, como a democracia, o pluralismo, o respeito aos direitos humanos. Mas sua utilidade prática não é menor, pela afirmação de um potencial diplomático na defesa de objetivo de curto e médio prazos, como a defesa do conceito de desenvolvimento sustentável, a liberalização do comércio internacional e o acesso aos recursos financeiros e tecnológicos.

Conclusão

Quero terminar com a reiteração das duas diretrizes conceituais – já referidas – que tenho enfatizado para a ação do Ministério das Relações Exteriores: a adaptação criativa e a visão de futuro.

Adaptação criativa, porque o Brasil não aceita imobilismos no mundo em constante transformação e tampouco se conforma com práticas e tendências que lhe são desfavoráveis. Adaptação criativa, também, porque a nossa diplomacia sempre procurou guiar-se pela combinação entre a tradição e a inovação, e, do mesmo modo, por que tem sabido sempre dosar ação pragmática com idealismo. A política externa brasileira, se tem no realismo um ponto de partida necessário, dele não faz o seu ponto de chegada.

Visão de futuro, por outro lado, porque o Brasil deseja participar de uma ordem internacional em que seus valores sejam reafirmados e suas aspirações realizadas. Como na negociação e aprovação da Agenda 21 pela Conferência do Rio, persegue a consolidação de um espírito de cooperação que ajude a superar os desequilíbrio e injustiças do relacionamento Norte-Sul.

Muitos, enfim, são os desafios da década de 1990, com o desaparecimento do centro estruturador das relações internacionais dado pelo conflito Leste-Oeste, a conjugação das forças de integração e desagregação, as questões globais emergentes no campo político e econômico, a velocidade da inovação científica-tecnológica.

Para o Brasil, ante todas essas variáveis que concorrem para um contexto internacional bastante nebuloso, o essencial – e com isso eu concluo, ao repetir para uma ideia recorrente no tipo de reflexão acadêmica que trouxe para o Itamaraty – é inverter a equação que bem sintetiza o desafio internacional do Brasil de hoje com todas as transformações recentes, o mundo tornou-se mais relevante para o Brasil do que o Brasil para o mundo.

Fazer o Brasil contar neste mundo e nele projetar soberanamente seus interesses é, em suma, a preocupação fundamental do Itamaraty. Toda a contribuição que puder dar para esse objetivo só reforçará em mim o sentimento de recompensa pelo dever cumprido no exercício da função de ministro das Relações Exteriores.

Muito obrigado.

63. O MUNDO MUDOU (2001)[452]

As inequívocas manifestações públicas de pesar e de solidariedade aos Estados Unidos e de apoio aos brasileiros que se encontravam nas cidades atingidas pelos recentes atentados terroristas – oferta de sangue e de medicamentos, obtenção de informações, plantão de atendimento, medidas de reforço da segurança da embaixada e dos consulados dos Estados Unidos no Brasil, providências com relação ao espaço aéreo brasileiro, à segurança de aeroportos e outras medidas de precaução – estão em sintonia e convergência com o que está ocorrendo de forma generalizada no resto do mundo, seja pelas manifestações dos Estados, das sociedades ou das próprias organizações internacionais.

As resoluções do Conselho de Segurança e da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre os atentados merecem nossa atenção, já que praticamente autorizam medidas de escopo mais amplo, uma vez identificados os agentes. É, para efeitos de Assembleia Geral da ONU e do Conselho de Segurança, não só quase uma manifestação de inequívoco apoio, como, também, medida que propicia ao governo norte-americano importante liberdade de ação.

A Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), em resolução inédita, decidiu autorizar uma eventual ação, considerando aquilo que aconteceu nos Estados Unidos, como um ataque a qualquer um dos membros que integram a organização.

Registrem-se também as manifestações e iniciativas em andamento no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA) e do Grupo do Rio. Recordo, ademais, que, para a hipótese de se confirmar o envolvimento do Talibã e de Osama bin Laden, o presidente Fernando Henrique Cardoso assinou, em 19 de fevereiro de 2001, decreto que internaliza resolução do Conselho de Segurança quanto a providências a serem tomadas no Brasil visando a coibir qualquer medida ou a ação de qualquer grupo que tenha alguma relação com aquele.

Ao avaliarmos o que significam, do ponto de vista da política internacional os acontecimentos dos últimos dias, é importante realçar sua gravidade e seu significado.

O mundo mudou, gerando uma redefinição do funcionamento do sistema internacional. Deslocou-se o eixo diplomático. Antecipo que os recentes eventos terão um impacto mais incisivo do que a queda do Muro de Berlim, o colapso da União Soviética e o fim da bipolaridade.

Com o fim da Guerra Fria, o mundo passou a operar com duas lógicas contraditórias: a da globalização – da organização mundial da produção econômica, da aceitação generalizada de certos valores, como, direitos humanos e meio ambiente, e da instantaneidade de acesso à informação – e a da fragmentação das identidades, a dos fundamentalismos e da secessão de Estados.

A primeira metade da década de 90 foi um momento de expectativas positivas decorrentes das possibilidades de convergência: o da Conferência do Rio, de 92, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o da Conferência de Viena sobre Direitos Humanos, a e ratificação da Convenção de Proibição de Armas Químicas e o da Rodada Uruguai.

A partir da segunda metade da década de 90, prevalecem dificuldades e divergências. É o momento das crises financeiras, dos acontecimentos de Seattle, Washington, Praga e Gênova. Das dificuldades de entrada em vigor de tratados na área do desarmamento e não proliferação, como o Tratado de Proibição de Testes Nucleares (CTBT, sigla em inglês). Dos impasses verificados em Durban. É o momento da percepção das assimetrias e dos dilemas da governança, no plano mundial. Nessa matéria, o Brasil tem tido uma posição construtiva e crítica.

O presidente Fernando Henrique Cardoso tem atuado diretamente nesse processo de encaminhamento dos desafios que se colocam à ordem mundial. Daí sua ação no Foro de Governança Progressiva e sua interlocução com o Grupo dos Sete (G7).

Na década de 90, os Estados Unidos surgiram como a única superpotência capaz de atuar, simultaneamente, no campo estratégico-militar, no campo econômico e no campo dos valores. A ação terrorista que agora atingiu os Estados Unidos é um exemplo de violência real e de violência simbólica. Violência simbólica, porque atinge duas engrenagens do poder norte-americano: a econômica, com a derrubada do World Trade Center, e a militar, com o atentado ao Pentágono. Violência real, pois o número de vítimas será superior, seguramente, a Pearl Harbor, que marcou a entrada dos Estados Unidos na Segunda Grande Guerra, onde morreram 2.400 pessoas, das quais apenas 68 eram civis.

Tudo isso afetou a serenidade, o senso de segurança e a ilusão de invulnerabilidade dos Estados Unidos. Creio, assim, que se recoloca em novos termos o tema da paz e da guerra e o desafio da segurança, nos próprios centros do poder mundial, e não apenas fora dele. É isso que está em jogo e que aflorou com essa situação.

A guerra, conforme ensina Raymond Aron em seu clássico Penser la guerre, é um camaleão e assume sempre novas formas, por meio das quais o fator tecnológico não determina a história, mas modifica as condições através das quais os homens atuam.

Sabemos que uma das dimensões da globalização é a tecnologia da informação e dos transportes, o que significa que o mundo opera através da interação de uma multiplicidade de redes, que diluem a diferença entre o interno e o externo. O funcionamento do mundo em redes gera uma multiplicidade de atores governamentais e não governamentais que conduzem, ao operá-las, para o bem ou para o mal, a governança ou a falta de governança no mundo.

A década de 90 permitiu a prevalência da democracia e a autonomia da sociedade civil. Daí o novo papel das organizações não governamentais, que atuam no espaço público na defesa de certos valores, como o meio ambiente e os direitos humanos. Existem, no entanto, outros tipos de redes transnacionais, como a da lavagem do dinheiro, a da criminalidade organizada, a do tráfico clandestino dos armamentos, a da produção, distribuição e proliferação de drogas e a do terrorismo. Estas operam clandestinamente. A combinação desses tipos de redes clandestinas e de outras voltadas para a publicidade tende a escapar ao controle dos Estados e das organizações internacionais. Isso coloca justamente em questão o tema da racionalidade dos mecanismos tradicionais da economia, da diplomacia e da guerra, e permite multiplicar os riscos difusos da violência.

Na lição de Hannah Arendt, a violência não cria o poder. Ela destrói o poder como capacidade de agir conjunto, dado-chave da ação diplomática. São elementos dessa capacidade destrutiva o fato de que, quanto mais desenvolvido é um país, mais vulnerável ele se torna. A eletricidade, os transportes, todos os instrumentos da modernidade são atingíveis, e por meio deles afeta-se o sistema nervoso de país. Exemplo disso é a suspensão dos voos comerciais sobre o território dos Estados Unidos, fato inédito em 70 anos de aviação comercial. Essa medida impediu que, apenas num dia, 1 milhão e 600 mil pessoas pudessem valer-se dos meios normais da aviação.

O segredo sempre foi um instrumento de poder. O poder invisível é aquele que vê e não é visto. Tradicionalmente, ele está a serviço do Estado, que detém o monopólio da coerção organizada. As redes de terrorismo significam a fragmentação das cadeias de poder. E o medo diante desse tipo de poder invisível aumenta em função da dificuldade identificação do inimigo, que é, enfim, o problema prático com o qual se defrontam os EUA e a comunidade internacional organizada.

Daí ocorrem as seguintes observações estratégicas: esse foi o maior ataque terrorista da história. Foi uma operação planejada com elevadíssimo grau de sofisticação e executada com notável rigor operacional. Mas os meios utilizados não foram os de destruição de massa e de alta tecnologia. É difícil mesmo imaginar a gravidade e o alcance que os ataques poderiam ter tido se houvesse a presença, por exemplo, de armas biológicas.

A observação política é a de que partimos das macropolaridades – seja a hoje superada divisão Leste-Oeste, seja a ainda persistente clivagem Norte-Sul – para micropolaridades, que derivam da fragmentação das cadeias de poder.

Isso, evidentemente, representa um desafio também para a democracia e significará a emergência de novos temas da agenda de segurança – terrorismo, movimentos armados, tráfico de drogas, lavagem de dinheiro –, o que traz à cena, para um país como o nosso, o tema da porosidade das fronteiras. A prevenção do terrorismo, por outro lado, é uma questão de vigilância, o que traz consigo sempre um desafio para a vida democrática, podendo conduzir, naturalmente, a abusos, a título da necessidade de intensificação dos controles, assim como a manifestações de intolerância.

Podemos especular, por ora, sobre a possibilidade real de que os eventos do dia 11 de Setembro produzam impactos sobre o Brasil. Por sua inserção no mundo e experiência diplomática, o Brasil tem uma leitura grociana da realidade internacional, ensejada pela gestão dos conflitos por meio do direito e da diplomacia, e tem como tema básico de sua política externa o desafio do desenvolvimento. É por esse motivo que a agenda econômica tem até agora estado no centro de minha ação à frente do Ministério das Relações Exteriores.

Os eventos dos últimos dias colocam, contudo, a questão da segurança em maior proeminência na agenda internacional. Por sua violência e impacto, no entanto, tenderão a ser inseridos numa lógica hobbesiana das relações internacionais – um retorno ao estado da natureza.

É nesse tipo de contexto que poderá dar-se, ao menos em parte, a reação norte-americana. Junto com essa maior magnitude do tema da segurança no plano global, haverá um reforço da ideia de que o mundo se divide, politicamente, à maneira de Carl Schmitt, entre amigos e inimigos. Haverá uma expectativa cada vez mais expressiva de apoio e de alinhamentos. Haverá, consequentemente, uma diminuição do espaço para nuanças.

64. REPÚDIO AO TERRORISMO (2001)[453]

Compareço a esta audiência pública em atendimento ao convite do presidente, senador Jefferson Peres, e em cumprimento à moção aprovada no plenário deste órgão. A exemplo das vezes anteriores, em que tive o privilégio de dirigir-me aos membros do Congresso, reitero meu sentimento de profundo respeito por esta Casa, que é a verdadeira expressão da soberania nacional. O Senado demonstra, uma vez mais, acima de filiações partidárias, seu interesse no acompanhamento da realidade internacional e, no caso presente, na posição brasileira diante dos lamentáveis atentados terroristas perpetrados nos Estados Unidos.

Estou convencido de que é o Congresso Nacional onde são debatidas as grandes questões nacionais e internacionais. É este o foro apropriado que proporciona a convergência de posições com vistas à defesa dos interesses da Nação. Assim, minha presença, além de traduzir minhas convicções democráticas, constitui o justo reconhecimento da crescente e decisiva participação do Congresso na política externa brasileira e na definição do interesse público.

Os devastadores ataques do dia 11 de Setembro, executados com extraordinária brutalidade, mas também com expressivo grau de rigor operacional, apresentaram dimensões inéditas. Além de aterradores, seus efeitos foram diversificados, comportando, seja uma dimensão real, na medida em que cobraram milhares de vidas humanas, seja uma dimensão simbólica, na medida em que atingiram vértices econômicos e militares do poder norte-americano.

Em resposta a um fenômeno complexo e ameaçador, é normal que se constituam padrões de reações igualmente multidimensionais.

Creio indispensável assinalar que o repúdio ao terrorismo e ao racismo, conforme disposto no artigo 4º, inciso VIII, da Constituição de 1988, representa um dos princípios fundamentais que regem as relações internacionais do Brasil.

Ao estabelecerem padrões de comportamento, estímulos e limites, princípios constitucionais desse tipo fundamentam a conduta externa do Estado e propiciam, no plano interno, a necessária transparência para que a cidadania controle a ação do governo no sistema internacional. Esta é uma tradição que remonta a constituições anteriores. Posso citar, por exemplo, a Constituição republicana de 1891, que contempla a proibição da guerra de conquista, bem como um estímulo à arbitragem, em consonância com a vocação pacifista atribuída pela doutrina à forma republicana de governo.

A aplicação do princípio de repúdio ao terrorismo como diretriz da política externa tem sido uma constante. Assim aconteceu, por exemplo, com a internalização, em 15 de abril de 1992 (por meio do Decreto n. 494), da Resolução 748 do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Menciono, adicionalmente e com particular pertinência para o objeto desta minha exposição –, a publicação do Decreto n. 3.755, de 19 de fevereiro de 2001, que internaliza a resolução 1.333 (2000) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, a qual determina, entre outras sanções, o bloqueio dos recursos financeiros em nome de Osama bin Laden e de pessoas e empresas a ele associados, bem como proíbe a venda de armamentos ao Talibã e a entrada de altos funcionários daquele regime em território nacional.

Está sendo preparado decreto destinado a internalizar as disposições Resolução 1.373 (2001), adotada no dia 28 de Setembro, pela qual o Conselho de Segurança, invocando o artigo VII da Carta da ONU, determinou medidas adicionais mandatórias de combate ao terrorismo e a seu financiamento.

A ação diplomática que o governo brasileiro vem conduzindo desde os atentados está solidamente ancorada, portanto, na aplicação de um princípio constitucional. Princípio que está, por sua vez, em consonância com um valor consagrado na ordem interna. Refiro-me aos direitos e deveres individuais e coletivos previstos na Constituição brasileira, e em especial ao artigo 5º, inciso XLIII, que considera o terrorismo crime inafiançável e insuscetível de graça ou anistia, por ele respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-lo, se omitirem.

O repúdio ao terrorismo, valor consagrado em nossa ordem interna e projetado em nossa ação externa, é, acima de tudo, fruto da autonomia. Aqui, a liberdade coincide com a esfera do obrigatório, sendo exercida com obediência à própria lei. Não há, portanto, na ação diplomática brasileira, que passo a expor, alinhamentos provenientes da heteronomia de uma norma imposta por outros.

O governo brasileiro não tardou em manifestar o sentimento de indignação da sociedade brasileira com a crueldade dos atentados e expressar sua solidariedade com a nação norte-americana, à qual estamos ligados por laços de sólida amizade. Esse foi o sentido da carta que o presidente Fernando Henrique Cardoso enviou ao presidente George Bush, das declarações que fiz como ministro das Relações Exteriores e de diversas outras manifestações: decretação de luto; carta do senhor vice-presidente; comunicados de imprensa; discurso do secretário-geral das Relações Exteriores na Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos, em Lima, por ocasião da aprovação da Carta Democrática; declaração enviada pelo representante permanente do Brasil junto às Nações Unidas ao Conselho de Segurança; e muitas outras.

Da mesma forma, o Congresso Nacional também fez ouvir sua voz de inequívoco repúdio aos atos de terrorismo, interpretando o sentimento unânime da sociedade brasileira. Os partidos políticos e entidades representativas da sociedade civil também o fizeram.

Em todo o processo, o Brasil manteve consultas constantes com os governos dos Estados Unidos e de países latino-americanos. O presidente Fernando Henrique Cardoso estabeleceu um diálogo direto com os demais presidentes, ao mesmo tempo em que tive a oportunidade de trocar informações e ideias com meus colegas dos outros países de nossa região.

Tornou-se clara, desde o primeiro momento, a necessidade de uma ação diplomática firme e consistente de combate ao terrorismo, o que requer uma correta compreensão do significado e das implicações de longo prazo dos atentados.

A agressão sofrida pelos Estados Unidos foi extensa e desumana. Ela poderá modificar o curso das relações internacionais e gerar verdadeiras perturbações na dinâmica do sistema internacional.

Desde o fim da Guerra Fria, o sistema internacional passou a mover-se de acordo com duas lógicas contraditórias. Uma delas, baseada em forças centrípetas, na convergência de expectativas, impulsionada pela globalização. A outra, impulsionada por forças centrífugas, indutoras de uma lógica da fragmentação, entre elas, a das identidades.

A lógica da convergência foi simbolizada, em particular, pelos esforços da comunidade internacional em encontrar soluções negociadas uma série de áreas temáticas de natureza global: a Conferência o Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, a Conferência de Viena sobre Direitos Humanos, a Cúpula de Copenhague para o Desenvolvimento Social e a própria conclusão da Rodada Uruguai, que levou à criação da OMC.

As divergências e assimetrias manifestaram-se com a desagregação territorial observada na União Soviética e na Iugoslávia, entre outros países. O colapso da União Soviética e o fim da Guerra Fria, para retomarmos uma ideia de Octavio Paz, marcaram o fim da ideia de revolução e ensejaram a “sublevação dos particularismos”. Daí os frutos do próprio poder fragmentador da sociedade moderna, presente também nas crises financeiras, na proliferação de contenciosos comerciais e nos protestos antiglobalização ocorridos em Seattle, Washington, Praga e Gênova.

Se houve algum fator de continuidade na política internacional ao longo da década, este foi a configuração do poder sem rival dos Estados Unidos, com capacidade de atuação simultânea nos campos estratégico-militar político, econômico e financeiro.

A ação terrorista que atingiu Nova York e Washington revelou, no entanto que, a despeito de seu poder, os Estados Unidos não estavam imunes a um ataque violento e brutal. Independentemente dos recursos de poder que lograram acumular, nossas próprias sociedades permanecem vulneráveis.

Tal lição complementa-se pela percepção de que a propalada perda de importância relativa do fator segurança entre as áreas temáticas que definem o objeto das relações entre Estados não passa de uma conclusão apressada e ilusória.

O reconhecimento de que a segurança retoma posição central na definição do interesse nacional não implica, no entanto, a adesão a concepções tradicionais da política de poder. Uma das características do direito internacional público clássico é a existência das “normas de mútua abstenção”, baseadas no reconhecimento recíproco das soberanias e na distribuição das competências entre os Estados, no âmbito da comunidade internacional, essencialmente através de regulamentação da competência territorial dos Estados.

A essas normas de mútua abstenção se agregaram as de “mútua colaboração”, que surgem a partir do século XIX. Estas se explicam pela impossibilidade de o Estado, com a revolução científica e tecnológica, atender às suas necessidades em base exclusivamente individual e territorial. As normas de mútua colaboração provêm, por conseguinte, das exigências de cooperação decorrentes da crescente interdependência dos Estados, impulsionada por avanços na comunicação, no transporte, na indústria moderna e no comércio, o que leva à diluição das fronteiras e ao estreitamento da diferença entre o “interno” e o “externo”.

Tal processo intensifica-se após a Segunda Guerra Mundial, quando se observa significativa aceleração da inovação tecnológica, evidenciando-se o impacto do fator técnico nas relações internacionais. A redução do custo dos transportes e das comunicações, os avanços em computação e na tecnologia da informação e, posteriormente, o desenvolvimento da tecnologia digital e o aprimoramento das redes de comunicação viabilizam dois fenômenos que nos interessam diretamente: as fronteiras deixam de ser “barreiras naturais”, e tendem a desaparecer os limites territoriais na transmissão de informação.

A expressiva diluição entre o “interno” e o “externo” alterou a dinâmica das relações internacionais. Podemos constatar a formação de complexas redes de interação governamentais e não governamentais, que estruturam o espaço do planeta e a governança do mundo. Nesse contexto, as relações internacionais passam a envolver a multiplicidade de atores, entre os quais empresas transnacionais, organizações não governamentais e a mídia.

Ao longo dos anos 90, observamos a prevalência da democracia e da autonomia da sociedade civil. Daí o novo papel das organizações, que, em rede, atuam no espaço público na defesa de certos valores, como meio ambiente e os direitos humanos. Constamos, no entanto, a presença de outros tipos de redes transnacionais, como a da lavagem do dinheiro, a da criminalidade organizada, a do tráfico clandestino dos armamentos, a da produção e distribuição de drogas e a do terrorismo. A combinação desses tipos de redes, que operam clandestinamente, e de outras que atuam publicamente, tende a escapar ao controle dos Estados e das organizações internacionais.

Neste novo cenário, os Estados mantêm-se como indispensáveis instâncias públicas de intermediação. Instância interna de intermediação das instituições políticas do Estado com a população seu território, e instância externa de intermediação com o mundo.

Não tenho dúvidas de que a constituição de verdadeiras redes transnacionais de criminalidade organizada diminui a eficácia de estratégias isoladas e não coordenadas. Estou convencido de que a luta contra o terrorismo, seus responsáveis e aqueles que os abrigam requer uma ação efetiva no âmbito multilateral. Os Estados têm, assim um papel central na criação de normas de mútua colaboração para lidar com as redes de crime organizado.

Por sua vez, a ação do Brasil na criação de redes de solidariedade é conduzida em função de nossa identidade, ou seja, do conjunto de circunstâncias e predicados que singularizam a visão que temos do mundo e dos nossos interesses, como ator no sistema internacional, daqueles que caracterizam os demais países. Dentre os fatores que contribuem para a conformação da identidade internacional do Brasil, menciono alguns dos princípios constitucionais que regem as relações do país: a independência nacional, a prevalência dos direitos humanos e a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.

No caso do terrorismo, é nesse sentido que têm atuado as autoridades brasileiras, procurando não apenas vincular o país à totalidade dos instrumentos internacionais sobre o assunto, mas também participar do processo decisório que sobre ele se desenvolve nos diferentes organismos internacionais de que o Brasil é membro.

Não se pode perder de vista que a tragédia ocorrida no dia 11 de Setembro vitimou um país amigo pertencente à comunidade americana. Foi um ato de agressão a um país de nossa região.

A noção de que os países americanos constituem uma comunidade ou um sistema somente se concretiza, por sua vez, com a possibilidade de ação coletiva em defesa de valores e interesses comuns.

Em algumas áreas, o sistema interamericano tem efetivamente oferecido demonstrações de vitalidade. Em tal caso, encontram-se a promoção e a defesa dos princípios democráticos no hemisfério, observando-se, em particular, a recente aprovação da Carta Democrática Interamericana, por ocasião da Sessão Extraordinária da Assembleia Geral da OEA, realizada em Lima nos dias 10 e 11 de Setembro. No próprio dia 11, enquanto acompanhava atônita as notícias que chegavam dos Estados Unidos, a Assembleia emitiu comunicado pelo qual expressou a condenação aos atos terroristas e reconheceu a necessidade de fortalecimento da cooperação hemisférica para o combate ao terrorismo.

No entendimento de que a comunidade americana deveria reagir de maneira firme ao brutal ataque sofrido pelos Estados Unidos, o governo brasileiro tomou a iniciativa de propor àquele país e às demais partes a invocação do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR).

As mais de cinco décadas transcorridas desde a assinatura do TIAR não lhe retiram a validade. Recordo as palavras do então chanceler San Tiago Dantas, na reunião de 1962 do órgão de consulta do tratado, quando observou que a vitalidade do sistema interamericano está na “capacidade de resolver e superar problemas através de soluções construtivas, em que se sinta a presença de uma comunhão de ideias e de uma soma de forças para alcançar um objetivo visado por todos”.

A decisão de invocar o TIAR está em clara consonância com as iniciativas dotadas no âmbito das Nações Unidas, que reagiram prontamente aos ataques do dia 11 de Setembro. No âmbito da Organização foram adotadas, no dia 12, a Resolução 56/1, da Assembleia Geral e, particularmente, a Resolução 1368, do Conselho de Segurança que: condena energicamente os ataques; classifica os atentados como ameaça à paz e à segurança; exorta a comunidade internacional a trabalhar em conjunto para submeter à justiça os autores, organizadores e patrocinadores desses atos; apela à comunidade internacional no sentido de que intensifique seus esforços para prevenir e suprimir atos terroristas por meio de crescente cooperação e implementação integral das convenções internacionais específicas, e expressa sua prontidão em adotar as medidas necessárias para responder aos ataques, de acordo com suas responsabilidades definidas na Carta das Nações Unidas.

A atuação de organismos regionais na manutenção da paz e da segurança internacional é plenamente compatível com a Carta das Nações Unidas, conforme disposto em seu artigo 52.

Esse artigo explicita que a atuação de organismos regionais na manutenção da paz e da segurança não põe em questão os artigos 34 e 35 da carta, que dispõem sobre a competência do Conselho de Segurança com relação a qualquer disputa ou situação que possa ameaçar a manutenção da paz e da segurança internacional.

No caso em questão, trata-se de uma complementaridade entre o sistema universal e o regional. Daí, aliás, a obrigação que têm os organismos regionais de informar o Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre suas iniciativas na manutenção da paz e da segurança, bem como de conduzi-las em coordenação com o Conselho.

Após cuidadosa avaliação, o governo brasileiro constatou a importância de invocar o instrumento de segurança hemisférica. Assim, reuni em Brasília, no dia 14 de Setembro, os embaixadores dos Estados-partes do TIAR. Na ocasião, manifestei a convicção de que, ao prever os procedimentos institucionais para a prestação de assistência recíproca para enfrentar ataques armados e lidar com ameaças de agressão – partidas de outros Estados, ou ameaças difusas, como a que ocorreu – contra qualquer Estado das Américas, o Tratado do Rio constitui instrumento adequado à promoção da paz e da segurança no continente americano. Salientei, ademais, que a iniciativa brasileira de invocar o TIAR respondeu à convicção de que era necessário complementar, no plano regional, a intensa mobilização internacional que se seguiu aos ataques.

Em sessão extraordinária do Conselho Permanente da OEA, no dia 19 de Setembro, foram efetivamente convocadas a XXIII Reunião de Consulta dos ministros das Relações Exteriores da OEA e a XXIV Reunião de Consulta dos ministros das Relações Exteriores dos Estados-partes do TIAR.

Dessa forma, na sexta-feira, 21 de Setembro, em Washington, os ministros das Relações Exteriores das Américas realizaram duas reuniões consecutivas. A primeira, em consultas, nos termos da Carta da Organização dos Estados Americanos, para organizar a ação solidária diante da agressão. Ação que ganhou contornos práticos com a resolução intitulada “Fortalecimento da cooperação hemisférica para prevenir, combater e eliminar o terrorismo”, que, entre outros elementos, condena energicamente os ataques do dia 11; exorta os Estados a reforçar a cooperação para buscar, capturar e punir os perpetradores, organizadores e patrocinadores de atos terroristas, bem como para fortalecer a cooperação judicial recíproca e o intercâmbio oportuno de informações; instrui o Conselho Permanente da OEA a convocar uma reunião do Comitê Interamericano contra o Terrorismo, a fim de que identifique meios de fortalecer a cooperação interamericana no combate ao terrorismo; encarrega o Conselho Permanente de elaborar um projeto de convenção interamericana contra o terrorismo.

No âmbito do TIAR, e em reconhecimento da oportunidade da iniciativa brasileira de invocar o tratado, fui eleito, por consenso, para presidir a segunda reunião. Atuando como órgão consultivo, os ministros aprovaram a resolução “Ameaça terrorista nas Américas”.

A resolução explicita o entendimento de que os ataques terroristas sofridos pelos EUA devem ser considerados ataques contra todos os Estados americanos, e de que todos os Estados-partes do TIAR deverão prestar assistência recíproca para enfrentá-los. A resolução estipula, ainda, que os Estados deverão utilizar todas as medidas disponíveis conforme a lei para capturar, extraditar e punir indivíduos relacionados com o atentado que porventura se encontrem em seus territórios; designa uma comissão, constituída pelos representantes dos Estados-partes no Conselho Permanente da OEA, para realizar consultas adicionais e acompanhar as medidas acordadas. O representante permanente do Brasil junto à OEA foi escolhido para presidir essa comissão.

Na condição de presidente da XXIV Reunião de Consulta dos ministros das Relações Exteriores dos Estados-partes do TIAR, a qual se mantém aberta e atuando como órgão de consulta, encaminhei o texto da resolução “Ameaça terrorista nas Américas” ao Conselho de Segurança das Nações Unidas; por intermédio do secretário-geral Kofi Annan, atendendo ao princípio da complementaridade da atuação dos órgãos mundial e regional.

Desde a assinatura do TIAR, ocorrida em 1947 durante a Conferência Interamericana para a Manutenção da Paz e da Segurança, realizaram-se diversas reuniões de consultas de ministros das Relações Exteriores para tratar de ameaças à segurança do hemisfério, as quais estiveram longe de apresentar características uniformes ou incontroversas.

O fato de reunirem-se os chanceleres dos Estados-partes do TIAR, após um intervalo de quase duas décadas, para tratar de uma ameaça que não encontra precedentes em conjunturas anteriores revela a flexibilidade e a capacidade de adaptação do sistema interamericano aos desafios com que se defronta.

Revela, ademais, o compromisso assumido pelos Estados americanos de tomar medidas em caso de ataque armado contra um Estado americano, ou quando a integridade do território de qualquer Estado americano for atingida por uma agressão que não seja um ataque armado, por um conflito extracontinental ou intracontinental, ou por qualquer outro fato ou situação que possa pôr em perigo a paz da América.

Creio ser oportuno, aqui, deixar claro que não se cogitou de, nem houve qualquer compromisso com o emprego de tropas. O TIAR prevê a possibilidade de adoção das seguintes medidas: a retirada dos chefes de missão diplomática, a ruptura de relações diplomáticas e consulares, a interrupção parcial ou total das relações econômicas e das comunicações e o emprego de forças armadas. O tratado estipula, ao mesmo tempo, que nenhum Estado será obrigado a empregar a força armada sem seu consentimento.

Desnecessário lembrar que, se fosse eventualmente cogitado o emprego de força armada brasileira – o que, repito, não é o caso – seria necessária a autorização do Congresso Nacional.

O compromisso que assumimos em Washington consiste, dessa forma, em buscar, levando em conta nossos meios e capacidades, a melhor maneira de contribuir para a luta conjunta que travamos contra o terrorismo. Luta que está em consonância com os próprios fundamentos de nossa República, que se constitui em Estado democrático de direito. Nosso objetivo maior é, nesse sentido, manter as Américas como zona de paz e segurança.

Em função da própria delimitação geográfica do instrumento, a invocação do TIAR atende ao objetivo diplomático do Brasil de buscar uma inserção de natureza singular e própria no mundo. Inserção que continue a favorecer a manutenção de um clima pacífico em nosso entorno regional, condição que o barão do Rio Branco, em sua ação diplomática continental, reputava de grande importância para favorecer o desenvolvimento nacional e a consequente formação de um espaço de paz e progresso na América do Sul.

O repúdio categórico aos ataques do dia 11, expresso pelo Brasil desde o primeiro momento, é coerente com nossa reconhecida vocação pacifista e uma longa tradição de repúdio à violência e ao uso ilegítimo da força, tradição que nos dá autoridade para, assumir, de forma autônoma, uma posição firme e clara.

Na percepção do governo brasileiro, é fundamental que o combate ao terrorismo internacional seja orientado com base em nossa própria norma constitucional e em conformidade com o que dispõem a Carta das Nações Unidas, a Carta da Organização dos Estados Americanos as normas do direito internacional.

O Brasil tem procurado defender a ampliação da rede de convenções que tratam de aspectos específicos do problema. No momento, são doze os instrumentos internacionais de combate ao terrorismo, elaborados sob a égide das Nações Unidas, e são dois os diplomas acordados em âmbito regional na OEA.

O Brasil ratificou nove dessas convenções – como a Convenção para a Supressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil, de 1971. Atualmente, três diplomas se encontram sob a análise técnica de setores do Poder Executivo – como a Convenção para a Supressão do Financiamento do Terrorismo, de 1999. A Convenção Internacional para a Supressão de Atentados Terroristas a Bomba, de 1997, foi e encaminhada ao Congresso Nacional em junho do ano passado, e a Convenção sobre a Identificação de Explosivos Plásticos para Efeito de Detecção, de 1991, foi aprovada pelo Poder Legislativo e está em processo final de ratificação.

Em foros internacionais, temos procurado, igualmente, apoiar a caracterização consensual do crime de terrorismo, o que poderá criar condições para a adoção, no futuro, de uma convenção abrangente sobre o assunto.

Essas posições, que consagram a necessidade de conjugaremse abordagens de curto e de longo prazo no combate ao terrorismo, foram reafirmadas esta semana pelo representante permanente do Brasil junto às Nações Unidas, no debate, em curso plenário da Assembleia Geral, sobre o tema “medidas para combater o terrorismo internacional”.

O tratamento do tema nas Nações Unidas não é recente. A questão do terrorismo internacional tem figurado na agenda da Assembleia Geral das Nações Unidas desde 1972. Depois de 1993, passou a ter presença anual na agenda, em decorrência, entre outras coisas, dos atentados terroristas contra aviões de passageiros da Pan American Airlines (Pan Am), em 1988, e da Union de Transports Aériens, em 1989.

Ainda no âmbito internacional, cabe recordar que a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) decidiu, no dia 12 de Setembro, que, caso se conclua que o ataque dirigido aos Estados Unidos teve origem externa, o mesmo deverá ser analisado à luz do artigo 5º do Tratado de Washington. O artigo estipula que um ataque armado a um dos membros da organização será considerado um ataque a todas as demais partes, as quais deverão prover assistência ao membro que sofreu a agressão. Consolidou-se, assim, em relação aos EUA, uma ampla rede de solidariedade e apoios que se traduziu em importantes decisões, que propiciam a base jurídica sobre a qual a comunidade internacional atuará no combate ao terrorismo e no tratamento das consequências dos atentados de 11 de Setembro.

Quero referir-me, agora, à vertente humanitária dos desdobramentos desses atentados, questão da mais alta relevância para o governo brasileiro, desde o primeiro momento. Não podemos perder de vista que os atentados atingiram, além de milhares de cidadãos dos Estados Unidos, numerosas pessoas de diferentes nacionalidades. Em consequência, uma segunda dimensão de nossas iniciativas teria que consistir, necessariamente, na prestação de assistência e apoio a cidadãos brasileiros nos Estados Unidos, tarefa que, em si, é prioritária em nossa atuação externa.

Em tal tarefa se empenhou com afinco o Itamaraty, assim que tomamos conhecimento dos atentados. Em Brasília, foi criada uma central de atendimento “24 horas” para atender aos pedidos de informação e de localização de brasileiros. Paralelamente, instruímos os postos nos Estados Unidos a manterem plantão permanente com a mesma finalidade.

Recebemos, por meio da central de atendimento e do consulado-geral em Nova York, um total de 427 pedidos de busca de nacionais brasileiros naquela cidade. O exaustivo trabalho de busca efetuado pelo consulado tem envolvido visitas a hospitais e centros de emergência, pesquisas em diversas listas oficiais do governo local e de empresas até então sediadas no World Trade Center, telefonemas a parentes, amigos e vizinhos.

Esse trabalho, intenso e permanente, possibilitou a localização da maior parte das pessoas, havendo, no momento, pequeno número de nomes que resistem à pesquisa, em razão, sobretudo, da falta de informações concretas ou da imprecisão dos dados levados ao conhecimento do Itamaraty. Não posso deixar de prestar meu reconhecimento ao eficaz trabalho desenvolvido pelas nossas missões nos EUA, em particular, pelo consulado-geral em Nova York, cujos funcionários, à frente seu titular, foram incansáveis no atendimento e na busca de informações. Continuamos, contudo, nossos esforços, conscientes da angústia dos parentes e amigos que permanecem no Brasil.

No dia 22 de Setembro, tive a oportunidade de visitar o consulado-geral em Nova York e verificar a intensidade de sua atuação, prestando pessoalmente minha solidariedade a representantes da grande colônia brasileira, reunidos em sessão especial do Conselho da Comunidade.

Refiro-me, agora, a outro tema que reputo de importância. Com o intuito de reforçar a segurança interna no Brasil, também se adotaram iniciativas de prevenção do terrorismo no âmbito nacional. Apenas para citar alguns exemplos, mencionaria o controle muito mais rigoroso de aeroportos, a fiscalização de operações financeiras que possam estar ligadas ao terrorismo e a vigilância contra a hipotética presença de pessoas vinculadas a atividades terroristas no Brasil.

Essa hipótese, que tem sido objeto de matérias na imprensa brasileira e também estrangeira, aponta sempre para duas regiões brasileiras: a fronteira com o Uruguai, mais especificamente a cidade de Chuí, e a fronteira com o Paraguai e a Argentina, particularmente a cidade de Foz do Iguaçu situada na chamada Fronteira Tríplice.

Conforme já manifestado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, no entanto, não há até o momento comprovação de qualquer atividade nessa região que esteja vinculada a ações terroristas. Os ataques em Nova York e Washington, entretanto, ensejaram o reforço da vigilância na Fronteira Tríplice, que, por suas próprias características de ponto significativo de fluxo de pessoas e transações, merece sempre atenção em termos de fiscalização e controle. Os serviços policiais e de inteligência do Brasil, da Argentina e do Paraguai continuam a trabalhar em estreita cooperação a esse respeito. No último dia 28, ademais, os ministros de Interior ou Justiça dos países do Mercosul reuniram-se em Montevidéu, para examinar a situação naquela região e avaliar medidas a tomar a seu respeito.

Desejo tocar aqui em ponto que diz respeito a nossa sensibilidade como país multiétnico, onde convivem, em harmonia e pacificamente, brasileiros de todas as origens e adeptos de diferentes confissões religiosas. As cidades de Chuí e Foz do Iguaçu apresentam, em comum, expressivas comunidades de origem árabe, com componentes palestinas, e numerosos fiéis muçulmanos. Permitam-me assinalar, categoricamente e com muita ênfase, a esse respeito que devemos reagir fortemente a qualquer tipo de atitude preconceituosa contra a comunidade de origem árabe ou de confissão muçulmana, bem como a qualquer outro grupo étnico ou religioso. Em diversas ocasiões, o presidente Fernando Henrique Cardoso condenou publicamente a discriminação. Também o próprio presidente Bush, em mais de uma oportunidade, alertou para a inaceitável injustiça que significariam atitudes dessa natureza.

Recordo, ainda, que o repúdio tanto ao terrorismo como ao racismo são princípios constitucionais que regem nossas relações internacionais, o que está em clara consonância com o que dispõe o artigo 3º, inciso IV, da Constituição brasileira que declara ser um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

No dia 26 de Setembro, o Itamaraty divulgou nota de condenação e repúdio a toda forma de discriminação a indivíduos oriundos de qualquer etnia ou confissão, amparado na “secular tradição de boa convivência entre as diversas comunidades que formam a sociedade brasileira e com base no ordenamento jurídico-constitucional vigente no país”.

Devemos ter presente que a sociedade brasileira é fundamentalmente pluralista em sua origem, permanece pluralista em seu presente, tem como vis directiva ser pluralista em seu futuro.

Tradicionalmente, a promoção da segurança tem sido objetivo associado a estratégias nacionais amparadas no acúmulo relativo de recursos de poder, particularmente recursos militares. Essa é uma área, portanto, em que as perspectivas de cooperação entre Estados encontraram seguidas dificuldades.

Paradoxalmente, o rastro de destruição deixado pelos atentados terroristas pode talvez comportar alguns elementos de otimismo e de renovação na agenda internacional. O descolamento que se produziu entre poder e segurança nacionais deixou claro, para todos nós, e o flagelo do terrorismo não será combatido de maneira eficaz sem uma ação decidida e coordenada da comunidade internacional.

Parece cada vez mais claro que a cooperação internacional somente se desenvolve em um contexto de reforço do multilateralismo e de compromisso com o direito internacional, que é fundamental no ordenamento das relações internacionais.

Esse, é mais do que uma aspiração, é um objetivo: o de que devemos perseverar rumo a um cenário internacional mais seguro e mais democrático, fruto da cooperação impulsionada por objetivos e instituições comuns.

Os fatos de 11 de Setembro podem ter tido como resultado um impulso renovado em direção a novas formas de cooperação e à convicção de que o exercício solitário do poder não resolverá as grandes questões que nos afetam. Mais consenso, mais concertação garantirão legitimidade às grandes iniciativas que se impõem nos âmbitos políticos e econômico comercial. Melhor governança mundial poderá ser a consequência benéfica do grande movimento de solidariedade gestado pela repulsa comum aos atos insensatos do terror. Cabe a todos nós trabalhar para que assim seja, e é nessa linha que está atuando o presidente Fernando Henrique Cardoso. Posso, nesse sentido, antecipar que o senhor presidente da República está levando adiante conversações com os seus pares, com aquele objetivo.

65. O BRASIL, SUA GENTE E O ORIENTE MÉDIO (2012)[454]

O Itamaraty realizou em 10 de julho mesa-redonda sobre a construção da paz no Oriente Médio, a partir do ângulo dos insumos criativos que a este processo possam dar expoentes das comunidades de origem árabe e judaica de países do Mercosul.

O chanceler Patriota teve a gentileza de me convidar para participar do debate, mas a ele não pude comparecer por estar no mesmo dia em Washington com o presidente Fernando Henrique Cardoso, que ali recebeu o prestigioso prêmio Kluge. Mas gostaria de aqui registrar algumas reflexões sobre o tema, que são basicamente as que tive a oportunidade de transmitir ao chanceler.

A “ideia a realizar” do preâmbulo da nossa Constituição é a dos “valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica de controvérsias”. É em obediência a esta diretriz que, nos termos do art. 3 – IV – da Constituição, um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil é o de “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.

Este dispositivo constitucional está em consonância com válidas aspirações nacionais e corresponde, com as naturais discrepâncias entre o ser da realidade e o dever ser dos valores, a uma característica básica da experiência histórica do nosso país. Esta característica propiciou uma unidade numa plural e ajustada convivência das diversidades e levou a uma sociedade que é um amálgama criativo da heterogeneidade das procedências constitutivas do povo brasileiro. Este se corporificou como uma nova liga, de que falou José Bonifácio, o estadista da nossa Independência. Foi no contexto do amálgama desta nova liga que os brasileiros de origem árabe e judaica encontraram espaço propício para desenvolver-se, enraizar-se, criativamente interagir uns com os outros e com todos os segmentos da população brasileira e integrar-se em todas as dimensões da vida nacional.

A experiência brasileira contrasta favoravelmente com a de outros países. Trata-se, assim, de um válido ativo de soft power num mundo fragmentado permeado por xenofobias, preconceitos e por dificuldades em relação ao diferente dos outros. Não custa lembrar que as culturas perecem no isolamento e se vivificam na interação recíproca. Daí as virtudes e as virtualidades do nosso amálgama.

Penso, assim, que a cultura política que vem contribuindo para a construção da arquitetura, ainda que imperfeita, do Brasil como um país, é um ingrediente que oferece um locus standi para levar adiante uma ação diplomática em consonância com os princípios da defesa da paz e da solução pacífica de conflitos, preconizados pelo art. 4º da Constituição, que dá a moldura jurídica que rege as relações internacionais do Brasil.

Ninguém ignora as tensões difusas, de hegemonia e de equilíbrio, que assinalam o contexto regional do Oriente Médio e sua história. Estas tensões impactam o sistema internacional, permeiam e dificultam o processo de paz entre israelenses e palestinos para o qual os Acordos de Oslo traçaram um válido caminho. Pondero, assim, que a experiência brasileira é fruto tanto de outra realidade histórica quanto dos dados da inserção do Brasil na América do Sul, muito distinta, na sua dinâmica política, da que caracteriza o Oriente Médio. É uma experiência que, por conta de sua especificidade, não pode ser mecanicamente transposta para outros contextos, mas é um exemplo que dá título de legitimidade ao exercício, pelo Brasil, de um esforço em prol da paz.

Concluo, por isso, que um dos objetivos do evento do Itamaraty é o de, valendo-se da experiência brasileira, reforçar o alcance da cultura de paz no Oriente Médio. Isto significa, no plano interno, preservar o Brasil de eventual intromissão dos ódios dos conflitos do Oriente Médio em território nacional, sempre um risco com a globalização, que internaliza o mundo na vida dos países. Penso, lastreado no princípio da prevalência dos direitos humanos contemplados no art. 4º da Constituição que, como diz a Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. XXVI – 2), que tomo no sentido amplo de uma paideia, em sintonia com a experiência brasileira, promover, em consonância com o sentimento constitucional do Brasil, “a compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as raças e grupos raciais ou religiosos”, coadjuvando, assim, “as atividades das Nações Unidas em prol da paz”. Isto se traduz, no plano externo, no exercício, pelo Brasil, do potencial do difícil papel de um terceiro em prol da paz, um tertius juxta partes, que tem como requisito obedecer a sempre atual lição do barão do Rio Branco: “O dever do estadista, o de todos os homens de verdadeiro senso político, é combater as propagandas de ódio e as rivalidades internacionais”.

Estas reflexões estão lastreadas nas observações de um estudioso das relações internacionais e na experiência da chefia, em duas oportunidades, do Itamaraty e que, ademais, tem consciência de suas raízes judaicas e do valor primordial da paz – o bem dos bens – na tradição judaica. O Pirkê Avot – A Ética dos Pais – que recapitula os ensinamentos desta tradição preceitua: “Hilel diz: Sê dos discípulos de Aarão: ama a paz e busca a paz” (I:12). Este preceito aponta para a necessidade de empreender-se um dedicado e contínuo esforço em prol da paz – sempre esquiva conquista da razão política – posto que, como também ensina a Ética dos Pais: “o mundo se sustenta em três coisas “a verdade, a justiça e a paz” (I:18) – ensinamento que igualmente compartilho na condição de professor de Filosofia do Direito.

66. O BRASIL NUM MUNDO CONTURBADO (2016)[455]

Está difícil entender como está funcionando o que Camões nomeou “a grande máquina do mundo”. Está mais fácil apontar os ventos do Norte e do Sul da tempestade que a ameaça com sua ruína, também evocados n’Os Lusíadas.

Esta tempestade e os ventos de suas tensões difusas tornam cada vez mais complexo enfrentar três grandes desafios diplomáticos que permeiam a vida internacional contemporânea: como identificar e articular interesses comuns e compartilháveis para lidar com os grandes problemas mundiais?; como operar a governança da economia globalizada que tem como um dos seus desdobramentos a irradiadora repercussão da desigualdade entre os Estados e nas sociedades?; como gerenciar a Torre de Babel da diversidade cultural e do conflito de valores, inclusive nas formas mais extremas dos autocentrados fundamentalismos religiosos e políticos?

Estes desafios se colocam num instável mundo em mudança, de polaridades mais indefinidas do que definidas, e no qual o jogo dos interesses se mescla com a geografia das paixões. Nele, operam simultaneamente, numa dialética de mútua implicação, o ímpeto das forças centrífugas, dos nacionalismos excludentes, da xenofobia, dos fechamentos protecionistas, e o peso das forças centrípetas. Estas propiciaram pela ação da economia e da revolução científica-tecnológica a interdependente unificação do campo diplomático do planeta, aprofundada pelo ciberespaço da era digital.

Encontrar o lugar apropriado do Brasil neste mundo, no qual também atua a lógica própria das muitas regiões que integram a arquitetura do sistema internacional, é a tarefa da política externa. Esta objetiva traduzir necessidades e aspirações internas em possibilidades externas. Isto significa identificar como o país à luz das suas especificidades se situa nos campos dos valores; das relações econômicas; e da paz e da guerra.

Uma das especificidades, inclusive histórica, do Brasil como país de escala continental, dotado de massa crítica, é o de não estar no centro e não ser um foco de tensões que permeiam o mundo. É o que nos diferencia do que ocorre em outras regiões e de outros países de escala continental e grande presença internacional, como China, Índia, Rússia e EUA, e da Europa, cujo soft power está se vendo corroído com tendências centrífugas afloradas com o Brexit.

No campo dos valores, a Carta da ONU introduziu ambições normativas na pauta internacional, de que resultou a importância atribuída aos Direitos Humanos e à Democracia. A “ideia a realizar” da agenda normativa é evitar que dada a nova vizinhança universal esta seja mais construtiva e promissora do que o aumento do ódio mútuo e da irritabilidade de todos contra todos.

A geografia das paixões está minando esta ambição normativa. O mais visível drama é a maré montante da massa de refugiados – os expulsos da trindade Estado-povo-território – que, sem o benefício da hospitalidade universal, não encontram seu lugar no mundo.

Cabe ao Brasil, em consonância com a Constituição, dar na sua política externa atenção à ambição normativa da pauta internacional. No âmbito regional, merece prioridade a situação da democracia e dos direitos humanos na Venezuela, vizinho em condições pré-falimentares.

A agenda da segurança enfrenta a clássica dicotomia paz/guerra que é a situação limite da vida internacional. Num mundo unificado a paz é indivisível. No entanto, afirmar diplomaticamente esta indivisibilidade no momento atual está cada vez mais difícil, entre outras razões, porque inexiste uma visão compartilhada, em especial dos países militarmente mais poderosos, a respeito de que tipo de ameaça à paz coloca em questão o interesse coletivo de todos e que tipo de uso da força deve ser proscrito. A situação da Síria ilustra esta afirmação. Nossa região está menos exposta do que outras, inclusive porque a cooperação argentino-brasileira iniciada na década de 1990 afastou os riscos da nuclearização militar que hoje rondam outras regiões.

No âmbito regional, cabe, além de apoiar o Acordo de Paz na Colômbia – grande vitória da razão sobre a violência – revitalizar as instâncias de cooperação, fortalecendo o entendimento, tendo em vista, inclusive, não absorver as tensões existentes no funcionamento da máquina do mundo.

O que queremos e podemos obter do comércio internacional, dos fluxos financeiros e de investimentos é o cerne da nossa agenda econômica. Esta tarefa tem como nota a emergência da China e opera no horizonte das atuais instabilidades da economia mundial que nos afetam diretamente. Distingue-se tanto pela erosão da abrangência das instituições multilaterais como o FMI e a OMC, quanto por negociações comerciais de grande amplitude regional – transpacíficas e transatlânticas – que hoje enfrentam dificuldades de efetivação também pela ação das forças centrífugas.

Cabe ao Brasil explorar as brechas que este contexto entreabre. No âmbito regional é relevante reposicionar o Mercosul, tanto fortalecendo o seu papel na agenda mundial da segurança alimentar quanto adensando, pelo potencial da conectividade, o relacionamento com os vizinhos do Pacífico.

Concluo com uma referência à agenda do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável, tema transversal e global que passa por mudanças na matriz energética dos países, transita pelo potencial de eficiência e competitividade de economias de baixo carbono e tem uma dimensão no campo dos valores, relacionada às concepções de vida em sociedade. É matéria na qual a cooperação internacional é imprescindível, mas difícil pois é intrusiva das soberanias.

Esta é uma agenda na qual o Brasil tem a legitimidade de ter sido o país-sede, catalizador das novas perspectivas trazidas pela Rio-92 e que se viu adensada pela atuação na Conferência de Paris de 2015. Neste campo o Brasil é uma grande potência. Nenhum dos temas da sustentabilidade – das mudanças climáticas à biodiversidade – pode ser equacionado sem a presença brasileira. Esta é uma agenda de futuro a que cabe dar prioridade para o benefício do Brasil e do mundo.

LIÇÕES DO PASSADO

67. 1ª E 2ª CONFERÊNCIAS DA PAZ DA HAIA, 1899 E 1907 (2010)[456]

I

A Primeira Conferência Internacional da Haia de 1899, assim como a Segunda de 1907, ficaram conhecidas, por inspiração da opinião pública, como Conferências da Paz. Elas tiveram um caráter inovador no campo da diplomacia e das relações internacionais. Foram, em primeiro lugar, Conferências multilaterais que não lidaram com a organização da ordem internacional de um pós-guerra como, no século XIX, o Congresso de Viena (1815) – origem do Concerto Europeu que estruturou o sistema internacional eurocêntrico depois do período das guerras napoleônicas.

Com efeito, as Conferências da Haia tiveram como lastro instigador a ideia da paz, defendida pelos movimentos pacifistas do século XIX que se organizaram no âmbito da sociedade civil, reagindo aos horrores da guerra magnificados pela destrutividade das armas que a inovação tecnológica foi propiciando. Foram os horrores da guerra que inspiraram, no plano da sociedade civil europeia, a criação da Cruz Vermelha em 1863 e levaram ao direito humanitário com a Convenção de Genebra de 1864 voltada para “humanizar” a guerra por meio da melhoria da sorte dos militares feridos nos exércitos em campanha. Também contribuiu para o ideário da paz, que inspirou a primeira Conferência da Haia, o novo e positivo papel representado pelo recurso à arbitragem como meio pacífico para dirimir diferenças entre Estados no plano internacional por meio do Direito. O grande exemplo da arbitragem que antecedeu a Primeira Conferência fora a do Alabama (1871-1873) que solucionou grande controvérsia entre os EUA e a Grã-Bretanha, proveniente da guerra civil norte-americana.

É importante registrar que a arbitragem do Alabama, por força do Tratado de Washington de 8 de maio de 1871 celebrado entre a Grã-Bretanha e os EUA, previa que um dos árbitros seria um brasileiro. O visconde de Itajubá – Marcos Antonio de Araújo, ministro do Brasil em Paris – foi o árbitro designado por d. Pedro II. O Brasil participou, assim, como lembrou Rui Barbosa em manifestação na Segunda Conferência da Paz, da mais célebre das arbitragens internacionais até então ocorridas. Realçou, desta maneira, a presença do nosso país no campo da solução jurídica de controvérsias internacionais.

Tanto a Primeira quanto a Segunda Conferência da Haia não foram um exercício stricto sensu de poder das grandes potências. Foram regidas pelo princípio igualitário de um voto para cada delegação. Neste sentido, inauguraram um campo novo de possibilidades para o que veio a ser a diplomacia multilateral. Foram pioneiras da diplomacia aberta em contraposição à tradição da diplomacia de sigilo e de segredo, pois foi grande o papel da imprensa na cobertura de suas atividades. Anteciparam a presença das organizações não governamentais na agenda da vida internacional por meio do ativismo dos movimentos pacifistas. Estes tiveram lideranças expressivas como a baronesa Bertha von Suttner e William T. Stead. Foram essas lideranças, com presença na opinião pública da época, que contribuíram para a aceitação da proposta da convocação da 1ª Conferência, cuja iniciativa foi do czar da Rússia, Nicolau II, interessado em conter a corrida armamentista que se avizinhava na Europa.

Haia foi escolhida como sede da Primeira Conferência porque, como sugeriu o czar em nota de 11/1/1898, seria aconselhável que ela não se realizasse na capital de uma das grandes potências, cujos interesses políticos poderiam dificultar o progresso de um trabalho em que todos os países do universo estavam igualmente interessados. A Holanda, na época, não era grande potência e era vista como país neutro. Era, além do mais, a pátria de Grócio, o grande jurista inaugurador da visão moderna do Direito Internacional e, como tal, fonte inspiradora do positivo papel que pode ter o Direito nas relações internacionais.

A Primeira Conferência da Paz teve lugar na Haia no período que se estendeu de 18 de maio a 19 de julho de 1899. A ela compareceram delegados de 26 países: vinte europeus, ou seja, a totalidade dos países da Europa na época; quatro asiáticos, China, Japão, Pérsia e Sião, e dois do continente americano, EUA e o México.

O Brasil, como todos os países que tinham representação diplomática na Rússia, foi convidado, mas declinou do convite. A nota assinada pelo representante diplomático do Brasil em São Petersburgo, Ferreira da Costa, explicava a posição brasileira de acordo com as instruções do chanceler do presidente Campos Sales, Olinto de Magalhães. Informava que, além das preocupações do país em lidar com as crises internas, que também afetavam as forças de paz e guerra, estava na agenda nacional: “a reorganização das nossas forças militares com um fim pacífico. Eis a razão”, explicava a nota, “porque o meu governo não quer tomar de antemão compromisso algum para a manutenção do status quo militar”. O pano de fundo da preocupação brasileira, na época, derivava das consequências da situação criada pela Revolta da Armada de 1893, no governo Floriano Peixoto, que tinha aniquilado o material bélico brasileiro – de terra e mar.

A Primeira Conferência da Haia foi expressão da “ideia a realizar” de um pacifismo ativo voltado para uma ação sobre os meios de obter a paz seja pelo estímulo à solução pacífica de controvérsias para, deste modo, evitar a guerra, seja pelo desarmamento para, desta maneira, afastar a sua possibilidade. Buscava, igualmente, ampliar a disciplina jurídica do uso da força nos conflitos bélicos – o jus in bello – do direito humanitário, que teve início como acima apontado com a criação da Cruz Vermelha, por meio de normas voltadas para influenciar a conduta das hostilidades de modo a evitar sofrimentos inúteis e limitar o número de vítimas.

A Conferência de 1899 criou os precedentes a partir dos quais subsequentemente passaram a operar, na vida internacional, as conferências multilaterais: um sistema de comissões para organizar os trabalhos e reportá-los ao plenário, uma comissão de redação para assegurar a boa e devida forma das convenções e declarações acordadas e uma Ata Final que dava conta das deliberações, fruto dos entendimentos multilaterais.

A Ata Final, datada de 29 de julho de 1899, elencava os seguintes resultados: (1) Convenção para a solução pacífica de conflitos internacionais; (2) Convenção concernente às leis e usos da guerra terrestre; (3) Convenção para a aplicação à guerra marítima dos princípios da Convenção de Genebra de 22 de agosto de 1864. Também integravam a Ata Final três Declarações concernentes à (1) proibição de lançamento de projéteis e explosivos, dos balões ou por outros novos meios semelhantes; (2) proibição do emprego de projéteis que tivessem por fim único espalhar gases asfixiantes ou deletérios; e (3) proibição do emprego de balas que se dilatam ou se achatam facilmente dentro do corpo humano (balas dum-dum).

Estas Convenções e Declarações tiveram atas individualizadas próprias, datadas, igualmente, de 19 de julho de 1894, abertas até 31 de dezembro de 1899 para a assinatura dos plenipotenciários dos países que participaram da Conferência, cabendo lembrar que a assinatura é o primeiro passo para conferir compromisso jurídico para instrumentos internacionais.

Como se verifica, a Conferência da Haia de 1899 deu passos muito importantes no campo da codificação do tratamento jurídico da solução pacífica de controvérsias e avançou em matéria de direito humanitário, seja concebendo normas voltadas para limitar os meios e métodos de combate, seja dando desenvolvimento às ligadas à Cruz Vermelha, direcionadas para a proteção internacional das vítimas de conflitos armados. Não foi bem-sucedida no seu propósito inicial de reduzir a corrida armamentista. Nesta matéria a Ata Final cingiu-se à seguinte declaração: “A Conferência julga que seria de desejar, para o desenvolvimento do bem-estar material e moral da humanidade, que se limitassem as despesas militares que atualmente pesam sobre o mundo”.

II

A Segunda Conferência de Paz realizou-se na Haia de 15 de junho a 19 de outubro de 1907. A sugestão de uma segunda conferência foi uma iniciativa do presidente Theodore Roosevelt, dos EUA, em consulta com o governo russo, que tinha sido responsável pela convocação da primeira. Teve como pano de fundo o exame dos resultados e da experiência da primeira conferência à luz da guerra dos Bôeres (1899-1902) e da guerra russo-japonesa (1904-1905). Esta última foi a primeira desde a expansão do universo europeu no mundo, iniciada no século XVI, em que um país não europeu foi vitorioso num conflito bélico com um país europeu.

Caracterizou-se pela presença de um círculo mais amplo de Estados. Compareceram não só delegações dos Estados que participaram da Primeira, mas também a Noruega (já, então, separada da Suécia), a Argentina, a Bolívia, o Brasil, o Chile, a Colômbia, Cuba, República Dominicana, Equador, Guatemala, Haiti, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Salvador, Uruguai, Venezuela e Honduras. A substantiva presença de países latino-americanos resultou da insistência do presidente Theodore Roosevelt.

O alargamento da dimensão multilateral da Segunda Conferência evidenciou-se pelo fato que dela participaram 44 países e 256 delegados em contraste com a Primeira, em que estiveram presentes 26 países e 108 delegações. Ela foi, portanto, mais universal, maior em tamanho, duração e também no número de textos que produziu. Seguiu a linha de preocupação da “ideia a realizar” da primeira e buscou, na síntese de Batista Pereira, que integrou a delegação brasileira, “mais juridicidade entre as relações de povo a povo”, “mais humanidade das guerras” e, “na medida do possível, substituir ao arbítrio o direito, à violência a razão, à intolerância a justiça”.

A Segunda Conferência seguiu o método de trabalho da Primeira, consolidando as práticas subsequentes da diplomacia multilateral. Adotou formalmente regras de procedimentos, funcionou por meio de quatro comissões e criou um comitê de redação que centralizou as minutas dos textos elaborados nas Comissões. Aprimorou, à luz da Primeira Conferência, o conceito do que é hoje qualificado como Ata Final que autentica, sem criar vínculos jurídicos definitivos, os resultados das deliberações.

A Ata Final, datada de 18 de outubro de 1907, elenca treze convenções, a saber: (1) Convenção para a solução pacífica de conflitos internacionais; (2) Convenção relativa à limitação do emprego da força para a cobrança de dívidas contratuais; (3) Convenção relativa ao início das hostilidades; (4) Convenção relativa às leis e usos de guerra terrestre; (5) Convenção concernente aos direitos das Potências e das pessoas neutras em caso de guerra terrestre; (6) Convenção relativa ao regime dos navios mercantes inimigos no início das hostilidades; (7) Convenção relativa à transformação dos navios mercantes em navios de guerra; (8) Convenção relativa à colocação de minas submarinas automáticas, de contato; (9) Convenção relativa ao bombardeio por forças navais em tempo de guerra; (10) Convenção para a adaptação à guerra marítima dos princípios da Convenção de Genebra; (11) Convenção relativa a certas restrições ao exercício do direito de captura na guerra marítima; (12) Convenção relativa ao estabelecimento de um Tribunal Internacional de presas; (13) Convenção concernente aos direitos e deveres das Potências neutras em caso de guerra marítima, e uma Declaração relativa à proibição de lançar projéteis e explosivos dos balões. As Convenções e a Declaração estariam abertas a assinaturas dos plenipotenciários dos países representados na Segunda Conferência até 30 de junho de 1908.

A Ata Final afirmou, com as devidas cautelas, o princípio das arbitragens obrigatórias, e reiterou a Resolução da Primeira Conferência de 1899 sobre a desejabilidade da limitação dos gastos militares, que tinham aumentado consideravelmente em quase todos os países a partir daquele ano. A Ata Final também emitiu quatro votos e recomendou a convocação de uma Terceira Conferência de Paz que poderia realizar-se num período análogo ao que transcorreu desde a Primeira.

Como se verifica pelo enunciado das Convenções, Declaração e votos, a Segunda Conferência da Haia aprofundou a “ideia a realizar” de um pacifismo ativo, lastreado em normas jurídicas negociadas que levavam em conta uma visão do bem-estar da humanidade que ia além das tradicionais preocupações de uma sociedade internacional interestatal.

Cabe mencionar que também integrou a agenda das deliberações da Segunda Conferência da Haia um tema do Direito Internacional Econômico: o da cobrança coercitiva de dívidas contratuais. A origem da acima mencionada Convenção concernente à limitação do emprego da força para a cobrança de dívidas contratadas é a Doutrina Drago, o ministro das Relações Exteriores da Argentina que a formulou em 29 de dezembro de 1902, como parte de uma solidária reação latino-americana ao bloqueio de portos da Venezuela pela Grã-Bretanha e pela Alemanha em 11 de dezembro de 1902. O bloqueio tinha como objetivo proceder, tendo em vista a inadimplência venezuelana, à execução forçada de suas obrigações financeiras internacionais. Em síntese, Drago rechaçava como incompatível com o Direito Internacional o emprego da força para a cobrança da dívida pública dos Estados. A Doutrina Drago foi objeto de uma resolução da Terceira Conferência Internacional Americana no Rio de Janeiro em 1906, que a recomendou à consideração da Agenda da Conferência de Paz da Haia. A convenção da Haia de 1907 é fruto de uma proposta do delegado norte-americano Henry Potter. Incluía, com algumas limitações, o essencial dos princípios enunciados pela Doutrina Drago. O Brasil não se ligou a esta Convenção, que não entrou em vigor, mas que constituiu um precedente histórico tanto das questões jurídicas da inadimplência da dívida dos Estados, que permearam a agenda internacional do século XX, quanto da limitação, neste campo, da “diplomacia das canhoneiras”.

Entre as Convenções da Segunda Conferência, voltadas para ampliar o escopo do jus in bello, que se ocupa da disciplina jurídica do uso da força, cabe destacar a relativa às leis e usos da guerra terrestre, que é um desenvolvimento progressivo da elaborada na Conferência de 1899. A Convenção de 1907 reitera, no seu artigo 22, o que estipulava, também no artigo 22, a Convenção de 1899: “Os beligerantes não têm direito ilimitado quanto à escolha dos meios de prejudicar o inimigo”. Este preceito é um antecedente das condutas que, com a elaboração do direito internacional penal, vieram a ser tipificados como crimes de guerra. Estes contemplam, tanto a violação dos limites normativos à escolha do meio de condução das hostilidades (a parte do Direito da Haia do direito internacional humanitário) quanto a violação das normas de proteção internacional das vítimas de conflitos armados (a parte do Direito de Genebra do direito internacional humanitário).

Também merece destaque, pela sua importância no tempo, a convenção sobre a Solução Pacífica dos Conflitos Internacionais. Esta, igualmente por meio da nova codificação e desenvolvimento progressivo, aprimorou a elaborada na Primeira Conferência. A Convenção de 1907 – que o Brasil ratificou – tratou dos bons ofícios e da mediação, das comissões internacionais de inquérito e da arbitragem internacional. Esta última se viu reconfirmada como mecanismo jurídico de solução de controvérsias, pois os árbitros escolhidos pelas partes são considerados, como os juízes, terceiros acima das partes, que decidem com base no respeito ao Direito. Não são apenas terceiros inter partes, como na mediação e nos bons ofícios no âmbito dos quais considerações político-diplomáticas têm papel significativo no trabalho de aproximação das partes com vistas a solucionar as controvérsias.

A Convenção de 1907 consolidou a inovação contemplada na Convenção de 1891, que criou a assim chamada Corte Permanente de Arbitragem. Esta não é propriamente uma Corte, mas sim uma estrutura administrativa com sede na Haia, que coloca à disposição dos interessados uma lista de árbitros designados pelos países partes-contratantes. Cada parte-contratante pode designar, para compor a lista, até quatro pessoas, no máximo, de competência reconhecida nas questões de Direito Internacional e de alta consideração moral. A Corte Permanente de Arbitragem vem prestando relevantes serviços no campo da solução de controvérsias e continua em existência até os dias de hoje, caracterizando-se por ter sido a primeira institucionalização de uma estrutura administrativa permanente concebida para facilitar a arbitragem internacional.

A Conferência de 1907 apontou, por obra da participação de Estados não europeus, o caminho da universalização do sistema internacional e também o da igualdade dos Estados na participação das deliberações da diplomacia multilateral. Injetou aspirações normativas na vida do sistema internacional, que levavam em conta o interesse mais abrangente da humanidade, além de aceitar a validade da presença da opinião pública nos corredores do poder diplomático. Deste modo reconheceu a existência de uma comunidade mundial não circunscrita, como anteriormente, apenas à lógica interestatal das soberanias, ampliando, assim, o espaço das fontes materiais da legitimidade internacional.

Um registro importante desta abertura encontra-se nas considerações da acima mencionada Convenção relativa às leis e usos da guerra terrestre que estipulava que, enquanto não viesse a ser elaborado um Código mais completo das leis de guerra, as populações e os beligerantes, nos casos não contemplados nas disposições regulamentadas, “ficam sob a salvaguarda e sob o império dos princípios do direito das gentes, como resultam dos usos estabelecidos entre as nações civilizadas, das leis da humanidade e da exigência da consciência pública”.

III

Para o Brasil a Conferência da Haia de 1907 tem um significado especial, pois assinala o momento inaugural da presença do nosso país nos grandes foros internacionais. Nela, Rui Barbosa, que chefiou a delegação brasileira, teve um papel proeminente. Contestou a igualdade baseada na força e sustentou, no âmbito do Direito Internacional Público, a igualdade dos Estados. A sua posição nesta linha deu-se, com muita clareza, no âmbito da discussão sobre a criação de uma Corte de Justiça Arbitral no trato dos critérios de seleção dos juízes. A criação de uma corte desta natureza, na substância um embrião de uma Corte Internacional de Justiça, distinta, por isso mesmo, da acima mencionada Corte Permanente de Arbitragem, realçou Rui, era um assunto de interesse universal e não dizia respeito, por isso mesmo, à ponderação da importância relativa dos Estados nos critérios da designação dos juízes. Afirmou, assim, como critério da seleção de juízes, a real observância do princípio de igualdade dos Estados soberanos. O projeto da Corte Arbitral de Justiça, que consta da Ata Final da Segunda Conferência de Paz, não prosperou, precisamente por conta das desavenças sobre o método de seleção dos juízes, mas o projeto é um antecedente do que veio a ser a Corte Permanente de Justiça Internacional no âmbito da Liga das Nações e, subsequentemente, a sua sucessora, a Corte Internacional de Justiça no âmbito das Nações Unidas. Na ONU o equacionamento da desavença sobre o método da seleção dos juízes na Corte seguiu a solução da Liga das Nações. Estipulou como critério a necessidade de eleições simultâneas, mas independentes, por maioria absoluta, na Assembleia Geral, integrada igualitariamente por todos os membros da ONU e no Conselho de Segurança, que é um órgão mais restrito no qual têm assento permanente os países que foram considerados grandes potências ao término da Segunda Guerra Mundial.

A posição do Brasil, pela voz de Rui Barbosa, representou uma primeira formulação brasileira da tese de democratização do sistema internacional e, nesta linha, uma contestação ao exclusivismo do papel da gestão da vida internacional atribuída às grandes potências pelas modalidades de atuação do Concerto Europeu que caracterizou o século XIX.

É o que Rui pontuou em discurso pronunciado em Paris em 31 de outubro de 1907, agradecendo a homenagem que lhe foi feita por brasileiros naquela cidade, antes do seu retorno ao Brasil. Com efeito, ao fazer uma avaliação da Segunda Conferência de Paz, realçou

o alcance da Segunda Conferência leva ao da Primeira uma vantagem incomensurável. Ela mostrou aos fortes o papel necessário dos fracos na elaboração do direito das gentes. Ela adiantou as bases da pacificação internacional, evidenciando que, numa assembleia convocada para organizar a paz, não se podem classificar os votos segundo a preparação dos Estados para a guerra. Ela revelou politicamente ao mundo antigo o novo mundo, mal conhecido a si próprio, com a sua fisionomia, a sua independência, a sua vocação no direito das gentes.

A posição de Rui sobre igualdade jurídica dos Estados e a democratização do sistema internacional tornou-se um tema recorrente da diplomacia brasileira no âmbito multilateral. A primeira expressão subsequente deste tema, inspirada pela visão de Rui, norteou a posição brasileira na Conferência da Paz de Paris de 1919, voltada para organizar a vida internacional pós-Primeira Guerra Mundial. Na discussão do seu regimento, a delegação brasileira, em conjunto com demais países tidos como de “interesses limitados”, realizou gestões que foram bem-sucedidas e levaram as grandes potências a aceitar a presença das potências menores nas diversas Comissões de Conferências. Afirmou o Brasil, naquela ocasião, o conceito de igualdade das nações, em contraposição à velha lógica do Concerto Europeu, pois como registrou o delegado brasileiro Pandiá Calógeras no seu Diário e em telegrama ao Itamaraty, sem este componente de democratização dar-se-ia às grandes nações o papel de tribunais de julgamento dos interesses das pequenas.

A postura afirmativa de Rui Barbosa naturalmente suscitou reações negativas dos delegados e adeptos da ordem hierárquica das práticas diplomáticas tradicionais do século XIX, seja no dia a dia da própria Conferência, seja na cobertura pela imprensa. Rui soube enfrentá-las e superá-las. A sua atuação foi decisivamente apoiada pelo chanceler Rio Branco, que monitorou de perto o dia a dia da Conferência com o senso de realismo e o conhecimento que tinha da vida internacional. A extensa troca de telegramas entre o ministro e o chefe da delegação – 150 despachos telegráficos de Rui e 150 respostas de Rio Branco – são reveladoras da parceria diplomática que lograram estabelecer. Rui, no acima mencionado discurso de 31 de outubro de 1907, realça “o gênio do ministro cuja colaboração assídua, incessante, luminosa, nunca cessou de me acompanhar”.

Este significativo respaldo do chanceler só trouxe resultados positivos, porque o foro da Conferência da Haia, como uma instância multilateral, distinta no seu modo de proceder da diplomacia tradicional, era propício para a afirmação dos talentos de Rui como chefe da delegação brasileira. Com efeito, a diplomacia multilateral, inaugurada efetivamente na Haia em 1907, é uma diplomacia de natureza parlamentar. No seu âmbito Rui logrou superar resistências e impor respeito, mercê do seu completo domínio dos assuntos tratados, da sua vocação de infatigável trabalhador e estudioso, da sua capacidade de exprimir-se inclusive de improviso, com perfeição, em francês – língua oficial da Conferência – aliados à combatividade que sempre o caracterizou como advogado e político, e a sua superior habilidade de parlamentar experiente.

William T. Stead que foi, tanto na Primeira Conferência quanto na Segunda, um influente articulador e porta-voz das aspirações pacifistas da sociedade civil, no seu livro O Brasil na Haia apontou:

Dizia-se que a Conferência nunca poderia suportar esse Dr. Rui Barbosa. Mas cedo aprendeu ela a suportá-lo e não tardou averiguar que ele era um dos seus mais poderosos membros. As duas grandes forças da Conferência foram o barão Marshall, da Alemanha e o Dr. Rui Barbosa, do Brasil. O barão Marshall tinha em seu favor todo o poderoso exército do Império alemão, circunstância que ele não se fartou de alardear. O Dr. Rui contava apenas com uma longínqua e desconhecida República, incapaz de ação militar e com uma esquadra ainda nos estaleiros. Não obstante, ao terminar a Conferência, o Dr. Rui Barbosa subjugava ao mais poderoso dos seus membros. Tamanho triunfo pessoal não conquistou membro nenhum da Conferência, e isso se tornou mais notável porque foi de per si, sem nenhum auxílio de fora.

O ponto de inflexão que gerou o respeito que cercou Rui na Haia foi o famoso incidente Martens, quando este importante delegado plenipotenciário da Rússia, presidindo a sessão de 12 de julho de 1908, que tratava da transformação de navios mercantes em navios de guerra, apontou ter ele entrado, no seu discurso no terreno da política, de maneira inadequada, com base na ficção regimental do caráter não político dos processos da Conferência. Em incisiva réplica feita de improviso que, pela sua qualidade, marcou uma presença de autoridade, Rui realçou que “nada havia de mais eminentemente político debaixo do céu que a soberania”. Registrou que:

Eis a política, eis o direito internacional. Como superá-los? A política transformou o direito privado, revolucionou o direito penal, fez o direito constitucional, criou o direito internacional. A política é a própria vida dos povos, ela é a força ou o direito, a civilização ou a barbárie, a guerra ou a paz. Como interditá-la numa assembleia de homens livres, reunidos no começo do século XX para imprimir forma convencional aos direitos das nações? Como, se este direito é a própria política?

Rui atuou pessoalmente nos trabalhos e debates de todas as quatro Comissões da Conferência, tendo redigido, ele próprio, todas as suas intervenções, sem recorrer, praticamente, à colaboração dos 11 integrantes da sua delegação. Cabe registrar que, em matéria de pacifismo ativo, considerou menos realizável a redução dos armamentos, tendo em vista que a infinita diversidade de situações tornaria mais difícil encontrar uma fórmula geral que acomodasse esta variedade de situações. Assim, na continuação da sua manifestação na primeira subcomissão da primeira Comissão em 23 de julho de 1907, na linha da Constituição brasileira de 1891 que proibia a guerra de conquista (art. 88) e estimulava a arbitragem (art. 30), vai sugerir à apreciação da Conferência que nenhuma das potências buscará alterar, por meio de guerra, as atuais fronteiras de seu território à custa de outra potência, senão ante a recusa de arbitragem proposta pela outra potência interessada na alteração ou desde que houvesse desobediência ou violação do compromisso arbitral. A alienação de território, imposta pelas armas, não terá então validade jurídica.

A proposta de Rui era, para a época, radical, por isso acabou sendo sepultada. Teve, porém, repercussão significativa na cobertura jornalística da Conferência. Ela é, cabe apontar, um antecedente do preceito contemporâneo do Direito Internacional Público proibitivo da aquisição de território pela força. Ainda que não aceita, ela deu forma à “ideia a realizar” da Conferência de 1907, de buscar a paz pelo Direito. É também um componente do que veio a ser o princípio da não intervenção.

Rui, na sua avaliação da Conferência da Haia, no acima mencionado discurso de 31 de outubro de 1907, antecipou as consequências e formulou, ao seu modo, o que hoje é qualificado como o papel do soft power na dinâmica de funcionamento do sistema internacional, ao afirmar: “Hoje, com efeito mais que nunca, a vida assim moral como econômica das nações é cada vez mais internacional. Mais do que nunca, em nossos dias, os povos subsistem da sua reputação no exterior”.

Rui que entendia, como disse na réplica a Martens em 12 de julho de 1907, que a diplomacia não é outra coisa senão a política sob sua forma mais delicada, mais refinada, mais elegante, vai formular no discurso de avaliação de 31 de outubro de 1907, qual foi no seu estilo diplomático de atuação e os desafios nele contidos:

Entre os que imperaram na majestade de sua grandeza e os que se encolhiam no receio da sua pequenez, cabia inegavelmente, à grande república da América do Sul um lugar intermédio, tão distante da soberania de uns como da humildade de outros. Era essa posição de meio termo que nos cumpria manter, com discrição, com delicadeza e com dignidade.

A formulação de Rui é precursora do tom diplomático do Brasil no correr do século XX para, na condição de potência intermédia, afirmar não apenas os seus interesses específicos, mas também os de natureza mais ampla no apropriado funcionamento do sistema internacional.

A atuação de Rui na Haia é um coerente desdobramento no plano internacional do papel que exerceu na vida brasileira. Em nosso país a sua prática de homem público esteve voltada para a construção de um espaço democrático e, neste contexto, o Direito foi o meio para um fazer político-institucional, perseverante e progressivo, voltado para lidar com os males e imperfeições das instituições brasileiras. na Haia, na sua prática diplomática, voltou-se para os males da imperfeição do sistema internacional, indicando o papel do Direito na democratização do espaço internacional.

68. O BRASIL E A LIGA DAS NAÇÕES (2000)[457]

I

O Brasil e a Liga das Nações: vencer ou não perder, de Eugênio Vargas Garcia é um livro de indiscutível mérito, seja pela qualidade da pesquisa e a pertinência da análise, seja pela relevância do tema. Permito-me iniciar esta introdução destacando o significado do tema.

A Liga das Nações representou uma inovadora proposta de estruturar o funcionamento do sistema internacional. Teve, como pano de fundo, a surpreendente destrutividade do componente tecnológico da Primeira Guerra Mundial e a visão do presidente norte-americano Woodrow Wilson, explicitada nos seus quatorze pontos, do construtivo papel que uma organização internacional, de aspiração universal, voltada para regular as relações internacionais de acordo com certos princípios, poderia ter para a manutenção da paz. Foi, em síntese, uma tentativa – a primeira – de constitucionalizar o Direito Internacional. Em outras palavras, o de valer-se da experiência e das técnicas que no plano interno associaram, no século XIX, a Democracia e o Direito Constitucional para dar, no plano mundial, estabilidade à organização jurídica da comunidade internacional, “domesticando” o poder soberano dos Estados através do Direito.

A Liga, como proposta de organização da vida internacional, contrapunha-se ao sistema do Concerto Europeu que emergiu no mundo pós-napoleônico depois da Conferência de Viena. Com efeito, a ordem do Concerto Europeu teve uma natureza mais diplomática e política do que jurídica. Baseava-se no clássico critério do equilíbrio do poder e nas possibilidades da flexível acomodação diplomática dos interesses. Caracterizava-se pelo indiscutível papel da gestão do sistema assumido pelas grandes potências, que derivava das realidades da distribuição individual, porém assimétrica do poder entre Estados soberanos. Neste sistema, a proteção das potências médias e pequenas resultava do equilíbrio da balança do poder que tolhia a voracidade das grandes potências.

Esta proteção era evidentemente precária. Uma precariedade que foi se agudizando no tempo, de um lado com a intensificação do movimento das nacionalidades como o grande princípio a conferir legitimidade à soberania dos Estados e, de outro, pelo jogo da cristalização das alianças que, ao deixarem de ser ocasionais e flexíveis, foram consolidando blocos. Estes vieram a impedir o funcionamento da acomodação diplomática dos interesses que caracterizava a dinâmica da ordem engendrada pelo Concerto Europeu. Daí um dos fatores da eclosão da Primeira Guerra Mundial.

O Brasil, como um país que se tornou independente em 1822, que no século XIX dedicou os esforços de sua política externa à delimitação do espaço nacional e que se situava na periferia geográfica, política e econômica do Concerto Europeu, apesar de “não estar à vontade”, não tinha como contrapor-se a um sistema no qual o poder de gestão da ordem mundial era exclusivamente atribuído às grandes potências. Este “não estar à vontade” adquiriu maior densidade política no início do século XX, depois do processo histórico-diplomático da consolidação do espaço nacional. Foi por esta razão que na II Conferência de Paz da Haia de 1907, que assinala o momento inaugural da presença brasileira em foros internacionais, o Brasil republicano, pela voz de Rui Barbosa, com apoio de Rio Branco, reivindicou um papel de natureza igualitária na elaboração das normas que deveriam reger os grandes problemas internacionais da época.

Subsequentemente, a ainda que modesta presença do Brasil na Primeira Guerra Mundial, deu ao nosso país a condição de participar da Conferência de Paz de 1919. Foi esta participação que permitiu à diplomacia brasileira retomar, num novo contexto, o tema das possibilidades e limites da inserção dos Estados, que não eram grandes potências, na gestão do sistema internacional concebido pelo Tratado de Versalhes em moldes distintos dos do Concerto Europeu, com a criação da Liga das Nações. São justamente as vicissitudes da experiência brasileira no trato deste tema, que passou pelos confrontos com as realidades do poder internacional; pelo jogo da política interna; pelo papel da imprensa numa época de “diplomacia aberta”; pela evolução da conjuntura mundial e pelas naturais ambivalências e fragilidades inerentes à condição de uma potência média situada na América do Sul, o que Eugênio Vargas Garcia analisa, de forma superior, neste seu livro.

II

O tema, como aponta o autor com toda pertinência no capítulo I, se colocou desde o início na própria Conferência de Paz. Dele é exemplo o problema do significado político do número de delegados plenipotenciários que caberiam ao Brasil. Este número, em função de uma efetiva ação diplomática, veio a ser 3 e não 1 como proposto originalmente graças ao apoio dos EUA e as gestões do chanceler Domício da Gama, mas não deixa de contrastar com o número de cinco delegados atribuídos às grandes potências. Ao simbolismo revelador das realidades do poder do protocolo diplomático, se agrega a visão conceitual do texto do artigo 1º do Regimento da Conferência apresentado às delegações.

Com efeito, o artigo 1º diferenciava as potências beligerantes com interesses gerais (Estados Unidos, Inglaterra, França, Itália e Japão) das potências beligerantes com interesses particulares, ou seja, todas as demais. A estas últimas – potências médias e pequenas – caberia tomar parte apenas nas sessões em que seriam discutidas questões que as interessassem diretamente. Já as primeiras – as grandes potências – tomariam parte em todas as sessões e comissões, pois a elas caberia, na lógica da gestão do Concerto Europeu, que o Regimento explicitava e Clemenceau apresentou como a evidente autorrevelação de poder completado pelos resultados da guerra, construir a nova ordem internacional.

O delegado brasileiro, Pandiá Calógeras, anotou no seu diário e transmitiu ao Itamaraty, na linha das posições defendidas na Haia, como era ilógico proclamar o princípio da Liga das Nações, cuja base é a sua igualdade perante o Direito, e negá-lo na aplicação, e como esta situação, se consagrada, daria às grandes nações a função de tribunais de julgamento dos interesses das pequenas. Por isso Calógeras e Olinto de Magalhães (ministro em Paris, ex-chanceler e também membro da delegação brasileira) tomaram a iniciativa de atuar em conjunto com os demais países de “interesses limitados”, realizando gestões que levaram as grandes potências a aceitar a presença das potências menores nas diversas comissões da Conferência. Foi por via de consequência desta atuação diplomática que na Conferência de Paz o Brasil integrou a Comissão da Liga das Nações. Nela tratou dos “interesses gerais” inerentes à criação de uma nova ordem internacional, além de ter cuidado com sucesso, no âmbito da Conferência, dos interesses específicos do país como realçou, posteriormente, sobretudo na esfera da discussão política interna, o chefe da delegação brasileira, Epitácio Pessoa. Estes interesses específicos diziam respeito ao pagamento da venda de café à Alemanha, pertencente ao estado de São Paulo, contemplado no art. 263 do Tratado de Versalhes e à regularização da propriedade de navios mercantes alemães arrestados em portos brasileiros, em proporção maior do que as perdas marítimas incorridas durante a Guerra.

Na Comissão da Liga das Nações, Epitácio Pessoa levou adiante o debate crítico sobre a diferenciação entre países na negociação sobre a composição do Conselho da futura organização. Destas negociações resultou uma combinação do velho e do novo, pois a fórmula encontrada foi a de cinco membros permanentes (as grandes potências) e quatro membros não permanentes, tidos, nos termos do art. 1º do Regimento, como de “interesses limitados” mas que no funcionamento do Conselho poderiam vir a exercitar a sua capacidade de lidar com os “interesses gerais”, inerentes ao gerenciamento da paz. Esta fórmula (membros permanentes/membros temporários) é o antecedente jurídico da composição do Conselho de Segurança da ONU e foi à luz de sua aplicação que, com o apoio norte-americano, o Brasil foi indicado como membro temporário do Conselho da Liga, tendo sido reconduzido ao Conselho e nele permanecendo até 1926, quando se retirou da Liga por não ter obtido o status de membro permanente, objetivo diplomático estabelecido pelo presidente Artur Bernardes.

O debate interno sobre a adesão do Brasil à Liga, que acabou ocorrendo sem maiores problemas políticos, articulou os problemas conceituais desta fórmula, como documenta o autor, posto que ela era (e continua sendo) um meio-termo que resultou da interação entre o princípio democrático da igualdade dos Estados e as realidades da distribuição assimétrica do poder vigente no plano internacional.

III

O Brasil, na presidência Epitácio Pessoa, como mostra o autor no capítulo II, foi, na sua atuação diplomática multilateral, bem-sucedido nos primeiros anos em Genebra, tendo permanecido na Liga apesar da não adesão dos Estados Unidos. Essa não adesão, fruto do isolacionismo norte-americano manifestado no Senado teve, posteriormente, na década de 30, consequências sérias, pois comprometeu a efetividade do sistema criado em Versalhes. Com efeito, a Liga acabou se convertendo numa instituição na qual o clássico poder de gestão de grandes potências, na prática assumido pela Grã-Bretanha e a França, não reuniu condições e recursos de influência para, em conjunto, tutelar a segurança coletiva. Não logrou, assim, manter a ordem criada no pós-Primeira Guerra Mundial, na verdade vista desde os seus primórdios como insatisfatória e sem adequada legitimidade pela Alemanha, pela URSS, pelo Japão e pela Itália.

Estas realidades, no entanto, ainda não tinham claramente aflorado na década de 20 e o Brasil revelou, nos anos em que participou da Liga, o seu potencial de competência multilateral no trato de “interesses gerais”. Um bom exemplo, destacado pelo autor, foi a atuação de Raul Fernandes (que também foi membro da delegação à Conferência de Paz) nos trabalhos de organização da Corte Permanente de Justiça Internacional, o órgão jurídico criado pelo sistema da Liga das Nações. É de autoria de Raul Fernandes a fórmula da cláusula facultativa de jurisdição obrigatória, até hoje vigente na Corte Internacional de Justiça a sucessora, no sistema das Nações Unidas, da Corte da Liga. Esta cláusula tornou possível, mediante declaração soberana dos Estados, a jurisdição obrigatória da Corte, tanto incondicionalmente ou sob a condição de reciprocidade. Desta maneira preservou-se o princípio da igualdade jurídica de todos os Estados, ressalvando-se, também, na prática, os interesses de todos. A atuação de Raul Fernandes é muito apropriadamente descrita pelo autor como um exemplo do construtivo papel de mediação que o Brasil teve entre as grandes potências, membros permanentes do Conselho, e as potências menores, em maioria na Assembleia da Liga.

Este papel de mediação no âmbito da diplomacia multilateral, observo eu, dependendo das conjunturas, da maior ou menor intensidade das controvérsias e tensões existentes no plano internacional e do talento dos delegados que, em foros internacionais de natureza parlamentar, encontram oportunidade para gerar iniciativas através da ação conjunta com os demais delegados, pode ser uma função a ser desempenhada na dinâmica do sistema internacional por potências médias. Estas, para recorrer à lição de um clássico – Botero, no seu livro de 1589 sobre a razão de Estado –, têm como característica não serem tão débeis e por isso não tão expostas à violência como as pequenas potências e simultaneamente não provocarem a inveja alheia, por sua grandeza, como as grandes potências. Assim, porque os do meio participam dos extremos, como registra Botero, têm, em princípio, a sensibilidade para exercitar a virtude aristotélica da equilibrada busca do meio-termo, contribuindo, dessa maneira, em função e na medida do seu empenho diplomático, no trato dos “interesses gerais” do sistema internacional.

O Brasil da década de 20 podia ser considerado uma potência média e a partir da especificidade desta condição, pondero eu, construiu um papel no trato dos “interesses gerais” que estavam na agenda diplomática da Liga das Nações. Elaborou, assim, com intensidade crescente a partir da criação, em 1924, da Missão Permanente em Genebra, confiada a Afrânio de Melo Franco, uma competente e abrangente tradição multilateral. Este repertório representava um ativo diplomático. Este ativo se traduziu nos “serviços prestados” pelo Brasil à Liga, que Eugênio Vargas Garcia aponta no capítulo III. Deles são exemplos, inter alia, a contribuição brasileira ao exame das questões das minorias, em especial na Europa Oriental; do comércio de armas e munições; do desarmamento; do ópio; da propriedade científica; dos mandatos; da escravidão; da legislação social do trabalho; da emigração e imigração; da codificação do direito internacional.

IV

A capacidade de prestar serviços no trato de “interesses gerais” do sistema internacional, associada à especificidade das constelações diplomáticas dentro das quais o Brasil se inseria – que se traduziram na continuidade da presença do nosso país como membro temporário do Conselho –, foi a base a partir da qual se pensou possível obter o status de membro permanente. Esta hipótese surgiu em 1921 quando o Chile sugeriu, na Assembleia, que se aumentasse o número de membros permanentes. Este acréscimo contemplaria o Brasil e a Espanha, com o objetivo de dar uma voz no Conselho a todas as grandes correntes políticas da Assembleia. Esta hipótese converteu-se numa meta diplomática do presidente Artur Bernardes que, levando em conta muito mais sua avaliação dos dados da política interna do que as realidades internacionais, a perseguiu com o mesmo ímpeto voluntarista com o qual conduziu, no plano nacional, o seu turbulento quatriênio.

Eugênio Vargas Garcia, tendo como ponto de partida os antecedentes acima sumariados, examina os desdobramentos desta meta e o seu insucesso com todo o cuidado analítico de um scholar nos capítulos III, IV e V do seu livro. Tem o pleno domínio da bibliografia sobre a matéria, que é apreciável e que maneja com o lastro próprio do conhecimento das fontes primárias. Cabe, neste sentido, destacar a pesquisa feita nos Arquivos e Papéis do Itamaraty, de Rui Barbosa, de Epitácio Pessoa, de Afrânio de Melo Franco e de Lindolfo Collor. Valeu-se, igualmente, no seu livro, das informações recolhidas nos jornais brasileiros e estrangeiros da época, o que é relevante para a análise. Com efeito, a percepção da realidade pela mídia era (e é cada vez mais) na vida política interna e internacional, um dado da própria realidade, e por isso mesmo da maior importância para o conhecimento do contexto dentro do qual operaram os protagonistas que conduziram este relevante capítulo da história diplomática do Brasil. Daí, com base numa abordagem multidisciplinar, que passa pela Ciência Política, pela teoria das Relações Internacionais e pela História, a qualidade de sua avaliação da relação entre o “interno” e o “externo”; da conjuntura mundial; do funcionamento do sistema internacional; do papel da imprensa e da dimensão dos atores governamentais e não governamentais brasileiros que participaram, direta ou indiretamente, do processo. Entre eles, no seu conjunto: Rui Barbosa, Epitácio Pessoa, Domício da Gama, Pandiá Calógeras, Artur Bernardes, Felix Pacheco, Afrânio de Melo Franco, Maurício de Lacerda, Lindolfo Collor e Assis Chateaubriand.

O ponto crítico, examinado nos seus diversos lances no livro de Eugênio Vargas Garcia, da batalha diplomática pela obtenção do status de membro permanente – que em Genebra foi conduzida com indiscutível talento por Afrânio de Melo Franco dentro das estreitas margens do voluntarismo das instruções de Artur Bernardes –, ocorreu em 1926. Foi quando, em consonância com os acordos de Locarno de 1925, que tiveram como objetivo uma distensão para incorporar politicamente a Alemanha ao sistema criado pela Liga, tratou-se de a ela conferir, e somente a ela, na condição de grande potência, o status de membro permanente do Conselho. O Brasil, que também pleiteava a posição, com o poder de voto que lhe conferia o pacto da Liga das Nações, vetou o ingresso da Alemanha na reunião do Conselho de março de 1926. Subsequentemente, ciente do isolamento diplomático parlamentar em que se encontrava, para alcançar a meta fixada, na reunião do Conselho de 10 de junho de 1926, o Brasil renunciou ao seu mandato de membro temporário e, no dia 12, o chanceler Felix Pacheco comunicou diretamente a decisão de retirar-se da Liga ao secretário-geral da Organização, na linha de visão de Artur Bernardes: “vencer ou não perder”.

Como mostra o autor, o custo político para o Brasil de retirar-se da Liga existia, mas era suportável, pois a impregnação eurocêntrica, a menor abrangência e efetividade desta primeira organização internacional, de vocação universal, quando comparada, por exemplo, ao que veio a ser a ONU, não comprometia interesses políticos e econômicos vitais do país. Também para a Liga a decisão brasileira não foi encarada como uma crise de maiores proporções, pois tendo em vista a mencionada dimensão eurocêntrica, o ingresso da Alemanha como membro permanente, que subsequentemente se verificou, tinha, para os membros que celebraram os Acordos de Locarno (Grã-Bretanha, França, Itália, Bélgica, Tchecoslováquia, Polônia, além da Alemanha) uma inequívoca e superior relevância política.

A saída do Brasil da Liga foi, no entanto, lamentada, tanto que esforços foram feitos para que o nosso país reconsiderasse a posição assumida. Mas ela foi mantida pelo chanceler Octávio Mangabeira, no governo de Washington Luís, quando decorrido o prazo previsto pelo Pacto para a efetivação da decisão, o Itamaraty a reconfirmou oficialmente em junho de 1928. O Brasil, nesta ocasião, se dispôs a participar, quando convidado, das conferências internacionais e dos trabalhos promovidos pela Liga, que julgasse de seu interesse, e assim procedeu à luz do conceito de “colaboração desinteressada” à Liga concentrando, no entanto, os seus recursos diplomáticos na área de relações econômicas e comerciais do país (Cf. capítulo V).

V

Para concluir esta introdução cabe indagar que reflexões sobre a política externa do Brasil suscitam a experiência tão bem analisada por Eugênio Vargas Garcia em O Brasil e a Liga das Nações: vencer ou não perder, uma vez que o tema versado tem se revelado um tema recorrente da diplomacia brasileira.

De fato, e como é sabido, o Brasil que participou mais ativamente e com maior relevância estratégica da Segunda Guerra Mundial do que da Primeira, buscou, com mais ativos diplomáticos, mas igualmente sem sucesso, quando da negociação, nos anos 40, da Carta das Nações Unidas, a posição de membro permanente do Conselho de Segurança. Estes, como se sabe, com exclusividade detêm e exercem o poder de veto – poder que não possuíam no Conselho da Liga. Isto significa um expressivo reconhecimento formal do poder hierárquico de gestão atribuído às grandes potências pela Carta no sistema da ONU de segurança e paz, que as diferencia ainda mais no Conselho de Segurança, dos membros temporários.

A ampliação do número de membros da ONU, com o processo de descolonização e mais recentemente, a mudança do paradigma de funcionamento do sistema internacional pós-Segunda Guerra Mundial, derivada da desagregação da URSS e consequente fim de um mundo de polaridades definidas levou à discussão sobre a revisão da Carta da ONU. Estas discussões tinham como um dos seus antecedentes as reivindicações dos países em desenvolvimento em torno de uma revisão de cunho democrático da composição do Conselho de Segurança e passaram a ocorrer no acima referido contexto político-econômico que abriu espaço para uma revisão das qualificações inerentes ao status de grandes potências. Este espaço tornou-se mais firme quando o ingresso, como membros permanentes do Conselho de Segurança, da Alemanha e do Japão – os derrotados da Segunda Guerra Mundial, que se tornaram, no correr dos anos do pós-Guerra, poderosos e bem-sucedidos trading states, na formulação de Richard Rosecrance – inseriu-se de maneira mais consistente na agenda diplomática multilateral. Como aponta Martin Wight, o momento de revisão dos critérios de qualificação de grande potência é também usualmente o momento das potências médias e foram os paradoxos e possibilidades deste momento, os que o nosso país passou a explorar.

Os argumentos do Brasil na década de 90 são, mutatis mutandis semelhantes aos apresentados na década de 20, ainda que formulados no âmbito da ONU – uma organização de muito maior complexidade e abrangência do que a Liga e que se vê permeada pelas realidades de uma preponderância do poder dos Estados Unidos no mundo pós-Guerra Fria em todos os tabuleiros diplomáticos. Com efeito, na substância, a argumentação brasileira, ainda que lastreada em maior densidade do poder nacional do que a existente nos anos 20 ou nos anos 40, continua sendo a de que a condição de membro-permanente do nosso país daria uma maior e mais apropriada representatividade geográfica, econômica, política e moral ao Conselho de Segurança. Esta representatividade, na visão brasileira, seria importante para lidar com os “interesses gerais” do sistema internacional, no âmbito das Nações Unidas e muito especialmente num mundo pós-Guerra Fria, de polaridades ainda indefinidas, trabalhado por forças centrípetas e centrífugas, mas com um potencial para reger-se pelo multilateralismo.

Eu mesmo articulei esta prospectiva quando, como ministro das Relações Exteriores levantei informalmente o tema em maio de 1992, numa conversa bilateral, à margem da XXII sessão da Assembleia Geral da OEA, realizada em Nassau, Bahamas, com o então secretário de Estado interino dos Estados Unidos, Lawrence Eagleburger. Nesta ocasião ficou clara a complexidade da matéria, a necessidade de uma maturação progressiva do tema no correr da década de 90, e a impossibilidade do Japão e da Alemanha ingressarem como membros-permanentes sem que se incluíssem também representantes das demais regiões geográficas. Eagleburger ponderou que a discussão do tema da reforma do Conselho corria o risco de abrir uma caixa de pandora, mas concordou que o Brasil, em função de sua titulação, deveria dar prosseguimento ao assunto, buscando viabilizá-lo em conjunto com o Japão, a Alemanha e a Índia. Nesta oportunidade, ficou-se de retomar o assunto mais adiante. Em outra conversa informal bilateral que tive com Eagleburger, em Setembro de 1992, à margem da 47ª Sessão da Assembleia Geral da ONU, acompanhado pelo nosso então representante permanente, embaixador Ronaldo Sardenberg, o assunto foi mencionado muito rapidamente e o cinquentenário da ONU pareceu, a Eagleburger, ser uma data propícia para o início de uma discussão substantiva sobre a reforma da Carta.

A argumentação brasileira e a sua lógica diplomática têm esbarrado tanto na lógica diplomática dos membros permanentes do Conselho de Segurança, quanto na dos demais membros da ONU. Não é o caso de analisar, porque isto exigiria um novo livro, as diversas facetas que o desdobramento do tema da reforma do Conselho de Segurança vem inconclusivamente promovendo e que neste final de milênio tende a um congelamento. Nestas diversas facetas e constelações diplomáticas estão presentes: a propensão à unipolaridade dos EUA; as especificidades e as contestações regionais inerentes, por exemplo, as aspirações da Alemanha e do Japão e no campo dos países em desenvolvimento as que permeiam as dificuldades da Índia, isto sem falar nas sensibilidades das maiorias da Assembleia Geral, constituída por países em desenvolvimento.

Nesta introdução ao livro de Eugênio Vargas Garcia o que acho pertinente apontar é a recorrência do tema na perspectiva do Brasil. Tema que Celso Amorim explicitamente suscitou em 1993 e retomou em 1994, na Assembleia Geral, como ministro das Relações Exteriores do governo Itamar Franco por ocasião dos debates que se iniciaram sobre o cinquentenário e que posteriormente, como embaixador na ONU, no governo Fernando Henrique Cardoso, a ele dedicou o melhor de seu empenho e de sua engenhosidade. Em outras palavras, diria que vale a pena explorar, do ponto de vista da linha de continuidade da política externa, os motivos pelos quais o problema da composição do Conselho de Segurança é assunto que se insere, naturalmente, na agenda multilateral do Brasil. É por esta razão que o tema teve sequência e vem sendo conduzido pelo chanceler Luiz Felipe Lampreia, com a participação ativa do presidente Fernando Henrique Cardoso, evidentemente com o bom senso despido do voluntarismo irrealista da meta diplomática que caracterizou Artur Bernardes e com o equilíbrio que deriva da clareza que este tema é um, entre muitos temas importantes, que compõem a agenda diplomática do país.

O Brasil tem uma especificidade que lhe confere uma identidade singular no âmbito do sistema internacional. É, pela sua dimensão, como os EUA, a Rússia e a China (que são membros permanentes do Conselho de Segurança) e a Índia, um país de escala continental – um monster country, na qualificação de George F. Kennan –, incluindo-se neste conceito, além dos dados geográficos e demográficos, os dados econômicos e políticos e os seus problemas. Por isso é naturalmente parte da tessitura da ordem mundial. Cabe, no entanto, ressalvar que, além de muitos outros aspectos que nos diferenciam dos países continentais acima mencionados, o Brasil, em contraste com eles, não está e nunca esteve, por situar-se na América do Sul, inserido na linha de frente das tensões internacionais, prevalecentes no campo estratégico-militar da guerra e da paz. Por isso, para voltar a Kennan, não é um monster country assustador.

O Brasil vem construindo, no correr de sua história, um acervo de relações diplomáticas erga omnes inclusive porque é, no campo econômico, um país com mercados globalmente diversificados. Estes componentes de inserção no mundo dão ao Brasil um potencial para mediar posições, contribuindo assim para encaminhar “interesses gerais”. Neste sentido o argumento dos “serviços prestados”, discutido por Eugênio Vargas Garcia, tem uma validade que vai além do período por ele estudado, pois é confirmatória de uma linha de continuidade diplomática multilateral, que tem sido congruente, no tempo, com a identidade internacional do país.

Este potencial de mediação vem sendo exercitado pela política externa brasileira à luz das possibilidades variadas e variáveis oferecidas pelas circunstâncias e conjunturas internas e internacionais. Permito-me observar que esta avaliação não é uma figura de retórica voltada para encobrir uma oca “política de prestígio”. Dela posso dar outra vez testemunho da minha experiência pessoal como chanceler em 1992, no trato e encaminhamento de “temas globais” quando da realização da grande conferência da ONU, do Rio de Janeiro, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Esta experiência se viu confirmada em ponto menor no meu período como embaixador, representante permanente do Brasil em Genebra (1995-1998), seja na formação das coligações de geometria variável que levam ao consenso no processo decisório da Organização Mundial do Comércio, seja nas discussões e negociações sobre controle e redução de armamentos, na Conferência de Desarmamento.

Permito-me, igualmente, realçar que o exercício deste potencial de mediação é compatível com os “interesses particulares” do Brasil. Com efeito, hoje, no mundo globalizado em que vivemos, como aponta Gelson Fonseca Jr., o escopo das margens de autonomia do Brasil se constrói pela participação na elaboração das pautas da vida internacional e não pela distância, como era possível no período da Liga das Nações ou mesmo no pós-Segunda Guerra Mundial durante a vigência do modelo de substituição de importações. Por isso mesmo a capacidade e o locus standi para cuidar dos “interesses gerais” inerentes à elaboração dos princípios da gestão da ordem mundial significa a possibilidade de, ao mesmo tempo, alargar o espaço das proposições e circunscrever o autorreferido papel das grandes potências de tribunais de julgamento dos interesses das demais, para recorrer à pertinente formulação de Calógeras em 1919.

Dito isso, à luz da agenda diplomática brasileira, cabe perguntar: é possível tutelar uma dimensão deste interesse, que deriva da singularidade da identidade internacional do Brasil, através da obtenção do status de membro permanente do Conselho de Segurança? Em sendo possível é conveniente incorrer não só nos custos envolvidos na continuidade do empenho político necessário para sua obtenção, como também nos que indiscutivelmente derivariam, em termos diplomáticos, econômicos e militares, se este status nos fosse formalmente atribuído, tendo em vista que o nosso país não é uma grande potência? É o foro da ONU, no âmbito do Conselho de Segurança, o mais apropriado para o Brasil, de forma permanente exercitar, à luz de seus “interesses particulares” que passam pelo desenvolvimento do espaço nacional num mundo economicamente globalizado, a sua competência diplomática no trato dos “interesses gerais” da comunidade internacional? É politicamente aceitável uma ampliação do número de membros permanentes que não contemple o Brasil – hipótese que, no momento atual, parece pouco provável à luz da tendência à manutenção do status quo que se expressa nos impasses e perplexidades da abertura da “caixa de pandora”, antecipada por Eagleburger em 1992, que o tema da reforma do Conselho de Segurança vem suscitando, o que nos permitiria um “não perder” apropriado, despido do voluntarismo irrealista de Artur Bernardes?

Para arrematar esta introdução vou cingir-me a considerações tentativas em relação à primeira pergunta, valendo-me de uma análise das atuais condições de permissibilidade do sistema internacional, para recorrer a um conceito de Helio Jaguaribe, delimitando-o ao campo da legitimidade que é o da relação entre os valores e a realidade. Diria, assim, retomando as elaborações de Gelson Fonseca Jr. e a elas adicionando algumas considerações de Quentin Skinner, que o campo do possível em política – tanto interna quanto internacional – é normalmente circunscrito àquilo que é possível legitimar. O que se pode legitimar não é ilimitado. Depende do espectro de ações que, num dado momento pode ser plausivelmente subsumida por princípios normativos, reconhecidos de maneira generalizada. Neste sentido a indagação encaminha-se na linha de uma discussão sobre a viabilidade de subsumir, no atual contexto da política internacional, a aspiração brasileira a princípios e valores que podem ser reconhecidos e compartilhados de maneira generalizada, no âmbito multilateral universal.

O Brasil tem comprovado a sua capacidade diplomática de lidar com “interesses gerais”. Esta capacidade corresponderia à especificidade, em tese atribuída às “potências médias”, como tal consideradas as que desempenham um indiscutível papel no seu contexto geográfico regional e que no plano mundial contribuem virtuosamente para a compreensão internacional. Esta contribuição, para relembrar Botero, derivaria da capacidade de exercitar a virtude aristotélica da equilibrada busca do meio-termo entre grandes e pequenas, haurida na heterogeneidade da situação dos que participam dos extremos, nela incluída a diferença entre desenvolvidos e subdesenvolvidos. As potências médias, as quais, em princípio poderia caber este papel, como observa Carsten Holbraad, encontraram, no entanto, dificuldades para obter, no plano internacional, o reconhecimento formal de um status diferenciado. Uma parte desta dificuldade deriva do fato que as “potências médias”, inclusive as de dimensão continental, têm distintas especificidades e, à luz de suas circunstâncias, nem todas podem ser virtuosas. Outra provém dos dilemas da aceitação, pelos Estados representados, da legitimidade inerente ao reconhecimento de uma representatividade regional, problema que o Brasil enfrentou na década de 20, na Liga das Nações, como documentou Eugênio Vargas Garcia, e vem enfrentando, junto com outras potências tidas como médias, na década de 90, nas discussões sobre a reforma do Conselho de Segurança.

Penso que este reconhecimento formal é de difícil viabilização no espaço multilateral, no plano da legitimidade que é, para voltar a Gelson Fonseca Jr., o do espaço permissível das proposições. Ele é difícil do lado do “novo”, inaugurado pela Liga das Nações, porque esbarra no princípio do poder democrático que se constrói consensualmente de baixo para cima, e que no plano internacional intergovernamental é trabalhado com base no conceito da igualdade jurídica dos Estados que permeia a Assembleia Geral da ONU. É difícil do lado do “velho”, herdado do Concerto Europeu e da sua tradição porque, de cima para baixo, do ponto de vista das “grandes potências” reconhecidas no âmbito do Conselho de Segurança, a especificidade própria do seu status é uma reserva do poder pelo qual zelam, inclusive pela competência ex parte principis, inerente ao veto. Zelam subjetivamente, afirmando que este status tem credibilidade – uma credibilidade que weberianamente as realidades do poder no plano internacional tendem a promover o que induz, ainda que a contragosto, a crença na efetividade deste reconhecimento, por parte da maioria dos Estados. Há, portanto, por via de consequência, no conceito de “potências médias”, uma ambiguidade constitutiva no plano sintático da legitimidade que, ao mesmo tempo, descobre e encobre a natureza das coisas na vida internacional, tornando delicado, no campo dos valores, um manejo pragmático e semântico da perspectiva brasileira.

Descobrir e encobrir, segundo Machado de Assis, pela voz do Conselheiro Aires em Esaú e Jacó são verbos parentes nos quais reside a vocação da diplomacia. Esta vocação o Brasil tem e no dia a dia da vida internacional isto se verifica com razoável frequência. Creio, no entanto, que os “serviços prestados” pelo Brasil, a não ser que ocorra uma mudança fundamental das circunstâncias, dificilmente serão formalmente reconhecidos, mediante uma atribuição a priori pela comunidade internacional de um status próprio como o de membro permanente do Conselho de Segurança. O peso próprio do Brasil, a sua especificidade como “potência média” de dimensão continental apta a lidar com “interesses gerais”, necessita ser adquirido e conquistado, em cada situação e conjuntura diplomática, constituindo, assim, em função dos nossos “interesses particulares” um permanente desafio para a condução da política externa brasileira.

69. CONFERÊNCIA DO RIO DE 1992 (1998)[458]

I

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Conferência do Rio, Rio-92, ECO-92, ou UNCED/CNUCED (siglas tomadas das iniciais em inglês ou francês/português), foi celebrada no Rio de Janeiro, de 3 a 14 de junho de 1992. Ela deu início ao ciclo de grandes conferências internacionais pós-Guerra Fria, a respeito de “temas globais”, sob a égide da ONU na gestão de Boutros-Ghali como secretário-geral, e que vêm caracterizando a década de 1990.

Numa perspectiva brasileira, cabe observar que foi o maior evento internacional sediado no país. Da Rio-92 participaram 187 Estados, 16 agências especializadas (p. ex.: OIT, GATT, Banco Mundial, FMI), 35 organizações intergovernamentais (p. ex.: OEA, BID, OECD, SELA) e um expressivo número de organizações não governamentais. No segmento de cúpula da Conferência, realizada nos dias 12 e 13 de junho, 102 chefes de Estado ou de Governo, ou seus representantes especiais se manifestaram. Projetou-se, assim, ativamente, a presença do Brasil no mundo. Em função de sua escala e universalidade, a Rio-92 contrasta com os outros dois eventos multilaterais, mas de cunho regional, realizados no país, também no Rio de Janeiro, que são os seus antecedentes em matéria de importância em termos da história diplomática brasileira: a 3ª Conferência Internacional Americana de 1906 – que projetou, na gestão do barão do Rio Branco, uma presença mais ampla do Brasil no cenário das Américas – e a Conferência Pan-Americana de 1942 (3ª Reunião de Consulta de ministros das Relações Exteriores das Américas), que na presidência Getúlio Vargas e sob o impulso da liderança do chanceler Oswaldo Aranha, recomendou aos países americanos o rompimento de relações diplomáticas com o Eixo e teve, desta maneira, impacto nos rumos da política internacional.

No plano das ações da ONU, na área ambiental, a Conferência do Rio foi precedida, em 1972, pela Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano. Esta representou a primeira tomada de consciência, no plano mundial, da fragilidade dos ecossistemas que, integrados, sustentam a vida na Terra. Seu momento histórico, sua visão fortemente marcada pela ideia de “limites ao crescimento”, sua inserção no mundo das polaridades definidas, Leste-Oeste; Norte-Sul impediu, no entanto, que as questões suscitadas, embora de interesse global, fossem consideradas de maneira abrangente, sem as distorções dos unilateralismos ideológicos e sem os ressentimentos dos desníveis de riqueza.

A iniciativa desencadeadora da Rio-92 ocorreu em 1985, quando a Assembleia Geral das Nações Unidas atribuiu ao Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) – produto da Conferência de Estocolmo – a tarefa de delinear estratégias ambientais para o ano 2000 e além. Como resultado desta iniciativa, em 1987 foi publicado o relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (grupo de especialistas reunidos pelo PNUMA), conhecido como Relatório Bruntland (em honra de sua presidente, a ex-primeira-ministra da Noruega Gro Harlem Bruntland). Este relatório lançou o paradigma do “desenvolvimento sustentável”, conceito basilar de todas as negociações internacionais atuais sobre meio ambiente. Na XV Sessão do Conselho de Administração do PNUMA (1989) foi aprovada a seguinte definição de “desenvolvimento sustentável”:

O Conselho de Administração acredita ser sustentável o desenvolvimento que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades. Desenvolvimento sustentável tampouco implica transgressão alguma ao princípio de soberania. O Conselho de Administração considera que a consecução do desenvolvimento sustentável envolve cooperação dentro das fronteiras nacionais e através daquelas. Implica progresso na direção da equidade nacional e internacional, inclusive assistência aos países em desenvolvimento de acordo com seus planos de desenvolvimento, prioridades e objetivos nacionais. Implica também a existência de meio econômico internacional propício que resulte no crescimento e no desenvolvimento. Estes são elementos da maior relevância para o manejo sadio do meio ambiente. Desenvolvimento sustentável implica ainda a manutenção, o uso racional e valorização da base de recursos naturais que sustenta a recuperação dos ecossistemas, e o crescimento econômico. Desenvolvimento sustentável implica, por fim, a incorporação de critérios e considerações ambientais na definição de políticas e de planejamento de desenvolvimento e não representa uma nova forma de condicionalidade na ajuda ou no financiamento para o desenvolvimento.

O Conselho de Administração está inteiramente consciente de que os próprios países são e devem ser os principais atores na reorientação de seu desenvolvimento, de forma a torná-lo sustentável. O desenvolvimento sustentável e ambientalmente sadio é de grande importância para todos os países, industrializados e em desenvolvimento. Os países industrializados possuem os recursos necessários para fazer os ajustes requeridos; algumas de suas atividades econômicas efetivamente têm impacto substancial no meio ambiente, não apenas no âmbito nacional, mas além de suas fronteiras. Mesmo no caso dos países em desenvolvimento, a maior parte dos recursos para o desenvolvimento provém deles mesmos. Para estes, muito embora a manutenção da base de recursos naturais para as futuras gerações seja de grande relevância, as necessidades da geração atual são de importância crítica. Ações induzidas pela pobreza e pela necessidade de sobrevivência erodem a base de recursos e assim geram mais pobreza. Em todos os países questões de desenvolvimento e meio ambiente estão entrelaçadas em uma mútua interação. Hoje, novas questões ambientais desafiam a comunidade internacional, enquanto as velhas questões se mantêm e até adquirem maior magnitude.

Em consequência do relatório de 1987, do PNUMA, a Assembleia Geral das Nações Unidas decidiu, em 1988, por intermédio da resolução 43/196, realizar uma conferência sobre temas ambientais. O Brasil, na ocasião, sendo secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores o embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima e representante permanente do país junto às Nações Unidas, o embaixador Paulo Nogueira Batista, tomou a iniciativa de candidatar-se à escolha da sede do evento. Esta iniciativa diplomática, chancelada por decisão do presidente José Sarney, tinha como objetivo abandonar a posição até então eminentemente defensiva do país, no plano internacional, em matéria de meio ambiente, centrada na afirmação da soberania nacional e, portanto, num Direito Internacional voltado para a mútua abstenção. Foi um gesto inovador importante, sinalizador de uma postura mais ativa que redundou na abertura do Brasil para a construção de um Direito Internacional de Cooperação.

A proposta do Brasil de sediar o evento foi aceita pela Assembleia Geral ao aprovar, em 22 de dezembro de 1989, a resolução 44/228, que convocou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, atendendo ao mesmo tempo, com a definição de ampla agenda de 23 itens calcada no conceito de desenvolvimento sustentável, a preocupação do Brasil e outros países em desenvolvimento em conciliar a necessidade de proteção ao meio ambiente com o desenvolvimento socioeconômico. Esta resolução criou também um Comitê Preparatório, que se desenvolveu em uma sessão organizacional e quatro sessões substantivas ao longo de dois anos, durante as quais foram elaborados, em grande parte, os documentos aprovados na Conferência do Rio.

O comitê preparatório foi presidido pelo embaixador Tommy Koh, de Singapura, diplomata de alta qualificação, com uma experiência importante no trato de complexos assuntos multilaterais, em função de sua prévia atuação na Conferência da ONU sobre Direito do Mar. A liderança do embaixador Tommy Koh no Comitê Preparatório foi decisiva, e ela se fez presente também no Rio, pois a ele coube a presidência do Comitê Principal, órgão deliberativo da Conferência.

O Comitê Preparatório contou com a eficiente colaboração de um secretariado, liderado por Maurice F. Strong, eminente personalidade canadense conhecedora do funcionamento da ONU e com tradição na área ambiental que remontava à Conferência de Estocolmo. Maurice F. Strong, que foi o secretário-geral da Conferência do Rio, e um dos seus mais importantes impulsionadores, teve como um dos seus principais colaboradores o economista indiano Nitin Desai.

No Brasil, logo após a Sessão Organizacional, realizada em Nova York, em março de 1990, foi criada a Comissão Interministerial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA). Esta, presidida pelo ministro das Relações Exteriores, Francisco Rezek, coordenou a preparação das posições brasileiras e proporcionou ampla participação de todos os setores governamentais e não governamentais diretamente envolvidos. A própria composição da CIMA refletiu a multidisciplinariedade da agenda da Conferência. Coube também à CIMA a tarefa de elaborar um relatório nacional para apresentação à Conferência, intitulado O Desafio do Desenvolvimento Sustentável.

A preparação da Conferência no Brasil, da qual a CIMA foi a expressão institucional, representou um significativo esforço de mobilização da opinião pública. Neste processo teve um papel muito importante o então presidente Fernando Collor, que exprimia, seguramente, a sensibilidade de toda uma geração em relação ao tema do meio ambiente e também uma percepção nítida do significado político da ecologia na agenda do mundo contemporâneo. Já havia ele sinalizado politicamente sua postura, interna e internacionalmente, com a designação, para a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, do conhecido ativista ecológico, prof. José Lutzenberger, que permaneceu nesta posição até quase a véspera da conferência do Rio. A presidência da Conferência exercida por Fernando Collor ensejou ainda uma densa agenda de contatos bilaterais com os chefes de Estado e de Governo que compareceram ao segmento de Cúpula.

Na preparação da Conferência, no Brasil, atuaram, com destaque, o prof. José Goldemberg, que associava a condição de secretário da Ciência e Tecnologia e depois secretário, interino, do Meio Ambiente da Presidência da República, a de profundo conhecedor do tema de mudanças climáticas; o embaixador Marcílio Marques Moreira, ministro da Economia, Fazenda e Planejamento, que participou, em abril de 1992, no Japão, do Encontro de Personalidades Eminentes sobre o Financiamento para o Meio Ambiente e Desenvolvimento Mundiais; e o grupo de assessoramento da CIMA, integrado pelos embaixadores Rubens Ricupero, Luiz Felipe de Seixas Corrêa, Bernardo Pericás, Ronaldo Mota Sardenberg, Gelson Fonseca Jr. e Marcos Azambuja. Este último, na Conferência, foi o representante especial, incumbido da coordenação das posições brasileiras. Durante todo o processo preparatório teve um importante papel, o hoje embaixador Luiz Filipe de Macedo Soares que, como chefe de divisão do Meio Ambiente e secretário-executivo da CIMA, supervisionou e orientou a formulação das posições brasileiras.

Em abril de 1992, poucas semanas antes da Conferência, o presidente Fernando Collor empreendeu uma ampla reforma ministerial com o objetivo de dar novo e mais abrangente respaldo político à sua ação governamental, constituindo o que na época foi qualificado de ministério dos “notáveis”. No bojo desta reforma, em substituição ao ministro Francisco Rezek, assumiu a chancelaria, em 13 de abril, o professor Celso Lafer. O novo ministro buscou equacionar as diversas questões ainda pendentes de solução para levar a bom termo a conferência. Em sua avaliação, expressa em vários pronunciamentos, cabia ao Brasil, não só como país anfitrião, mas muito especialmente como país em desenvolvimento – que vive tanto os problemas ambientais derivados da pobreza e da miséria quanto os derivados do processo de industrialização – catalisar o entendimento necessário à conciliação de posições. Desse modo, seria possível buscar encaminhar a relação Norte-Sul, no mundo pós-Guerra Fria, sob o signo da cooperação.

Durante a Conferência, o chanceler Celso Lafer, na sua condição de vice-presidente ex officio, centralizou a gestão do processo de busca de consenso, em interação permanente com o embaixador Tommy Koh, presidente do Comitê Principal e o Sr. Maurice F. Strong, secretário-geral da Conferência. Foram criados oito grupos de contato negociadores, subordinados ao Comitê Principal. Dentre os grupos criados, cabe destacar, fazendo menção à atuação da delegação brasileira, o Grupo de Contato sobre Finanças, que foi coordenado pelo embaixador Rubens Ricupero, e que levou a bom termo a negociação de difíceis problemas dos aspectos financeiros da Agenda 21. Importa mencionar também, o Grupo de Contato sobre Transferência de Tecnologia, coordenado por J. G. W. Alders da Holanda que teve a ativa participação do embaixador Celso Amorim; o Grupo de Contato sobre a Proteção da Atmosfera, coordenado por B. Kjellén da Suécia, que contou com o apoio do então conselheiro Pedro Motta Pinto Coelho; o Grupo de Contato sobre a Declaração de Princípios sobre Florestas e Combate ao Desflorestamento, coordenado por Charles Liburd da Guiana, que teve entre os seus membros o embaixador Bernardo Pericás Neto; o Grupo de Contato sobre Diversidade Biológica e Biotecnologia, coordenado por Vicente Sanchez do Chile, que contou com a fecunda atuação do embaixador Luiz Felipe Teixeira Soares. Durante a Conferência, o embaixador Ronaldo Mota Sardenberg exerceu a função de contato da delegação com os diversos grupos regionais e o porta-voz da delegação foi o embaixador Luiz Augusto de Araújo Castro.

A organização, no Brasil, de evento de tal magnitude, de dimensão sem precedentes na história das Nações Unidas, requereu ademais esforço significativo de natureza logística, de segurança e organizacional do governo brasileiro. Foi para tal estabelecido o Grupo de Trabalho Nacional, presidido pelo secretário de administração federal, o hoje embaixador Carlos Moreira Garcia, e cujo secretário-geral foi o hoje embaixador Flávio Miragaia Perri. O Grupo de Trabalho Nacional trabalhou em colaboração com as autoridades estaduais e municipais, nas pessoas do governador Leonel Brizola e do prefeito Marcello Alencar, para tomar as providências práticas para a preparação do evento no Riocentro, em Jacarepaguá, e do Fórum Global, organizado pelo Fórum Brasileiro de ONGs e pelo International Facilitating Committee (IFC), entidade internacional ligada ao Secretariado da Conferência.

O Fórum Global que contou com a participação de quase 1.800 organizações não governamentais realizou uma série de eventos simultâneos à reunião intergovernamental do Riocentro – exposições, debates e eventos culturais abertos à participação pública – de 1º a 14 de junho, no Parque do Flamengo. Respondeu, de maneira inovadora, à agenda da opinião pública, nacional e internacional e às sensibilidades da sociedade civil em matéria de temas ambientais.

A grande afluência e participação das organizações não governamentais à Conferência do Rio – tanto no Riocentro quanto no parque do Flamengo – inaugurou tendência que passou a prevalecer em outras conferências sobre temas globais das Nações Unidas de permitir o acesso e acreditamento como observadoras, de organizações não governamentais que não gozam do status consultivo junto ao ECOSOC, indicando que a política externa não mais se cinge ao trabalho discreto das chancelarias, requerendo a luz do espaço público. Neste sentido, a Rio-92 é uma expressão de “diplomacia aberta”, que se generalizou depois da Segunda Guerra Mundial, por obra da expansão dos meios de comunicações e por força da democratização das sociedades de massa. Foi assim, como se imaginava, uma verdadeira “Earth Summit”, termo como informalmente se referia à Conferência a imprensa internacional.

II

Durante a Conferência do Rio foram finalizados os principais documentos por ela aprovados: a Agenda 21 e a Declaração de Princípios sobre Florestas. A Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, principal documento de princípios adotado pela Conferência – que retomou e aprofundou, em novos termos, a Declaração de Estocolmo de 1972 – havia sido praticamente concluída na última sessão do Comitê Preparatório, em Nova York. Trata-se de documento sucinto, que resume a equação básica negociada no Rio de Janeiro, no que toca à cooperação internacional, de acordo com a qual a aplicação do modelo de desenvolvimento sustentável pelos países em desenvolvimento pressupõe, por parte dos países desenvolvidos, a transferência de recursos financeiros adequados, novos e adicionais, e o acesso a tecnologias limpas, sempre em bases preferenciais ou concessionais, a partir do pressuposto das responsabilidades comuns, mas diferenciadas entre países pobres e ricos.

Esta equação foi detalhada na Agenda 21, produto central da Conferência, que comporta cerca de cem programas de ação em 4 seções e 40 capítulos, em mais de 500 páginas, documento sem precedente na história das negociações multilaterais.

A Declaração com Autoridade e Não Juridicamente Obrigatória de Princípios para um Consenso Mundial sobre o Manejo, Conservação e o Desenvolvimento Sustentável sobre Todos os Tipos de Florestas constituiu, por sua vez, solução de conciliação entre as posições de países industrializados, que desejavam uma convenção sobre florestas, com especial atenção às florestas tropicais, e dos países em desenvolvimento, que defendiam tratamento abrangente e não diferenciado sobre a conservação, o manejo e o desenvolvimento sustentável sobre todos os tipos de florestas (austrais, boreais, subtemperadas, temperadas, subtropicais e tropicais).

Na Conferência do Rio foram assinadas também duas convenções internacionais negociadas em processos paralelos ao Comitê Preparatório: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e a Convenção sobre Diversidade Biológica. Esses dois instrumentos internacionais haviam sido negociados em dois Comitês Intergovernamentais de Negociação, o sobre alterações climáticas lançado pela Assembleia Geral, por intermédio da resolução 45/212, de 1990, e o segundo, sobre conservação e uso racional da diversidade biológica, estabelecido pelo Conselho de Administração do PNUMA. Estas convenções consagram compromissos internacionais vinculantes de cooperação, que complementam os programas de ação definidos sobre estes temas na Agenda 21 e constituem juntamente com os três documentos aprovados pela Conferência do Rio, o pentágono de resultados dessa etapa.

Na sequência da Conferência, a Assembleia Geral da ONU estabeleceu, em sua XLVII Sessão (1992), conforme decidido no Rio, uma comissão funcional do Conselho Econômico e Social (ECOSOC), a Comissão sobre o Desenvolvimento Sustentável (CDS). A CDS, integrada por 53 Estados-membros tem como incumbência básica acompanhar a implementação dos compromissos aprovados na Agenda 21. Em 1997 previu-se que a Assembleia Geral, em Sessão Especial, procederia a avaliação geral da realização dos objetivos nela definidos. Cabe lembrar que, posteriormente, dois outros processos de negociação de instrumentos jurídicos foram lançados com base em compromissos assumidos na Agenda 21, um sobre o combate à desertificação – que resultou na Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação nos Países Afetados por Seca Grave e/ou Desertificação, Particularmente na África, assinada em Paris, em junho de 1994 – e outra sobre o princípio do consentimento prévio informado (PIC). O PIC prevê, em caráter não obrigatório, o fornecimento, por país exportador de produtos tóxicos ou perigosos, de informações relativas a especificações, riscos e procedimentos de segurança no que tange a estes produtos.

Não seria irrelevante mencionar, também, que nos Acordos de Marrakesh de 1994, finalizadores da Rodada Uruguai, houve decisão prevendo a criação de um Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente no âmbito da nova Organização Mundial do Comércio. Este Comitê, na sequência de atividades anteriores do GATT, teve, entre suas atribuições, inter alia, o acompanhamento da Declaração do Rio e da Agenda 21 na nova organização. Este Comitê deu andamento a este mandato em 1995 e 1996 e foi institucionalizado, com as mesmas atribuições, na Conferência Ministerial de Singapura da OMC, realizada em dezembro de 1996.

III

Qual é a avaliação que se pode fazer da Conferência do Rio e de seus “produtos” diplomáticos? As duas convenções – a do clima e a da biodiversidade – transformaram na hard law de tratados, ou seja, novas obrigações internacionais. Estas representam, no contexto das realidades do poder vigente durante sua negociação, o que se poderia qualificar como um bem-sucedido exercício diplomático de adaptação criativa: exploraram-se as possibilidades inerentes à realidade internacional, respeitando, no entanto, seus limites, o que significou que as soluções encontradas nem sempre estavam à altura dos problemas enfrentados, embora não tenham deixado de representar importante progresso no trato da matéria. O mesmo se pode dizer da soft law de Princípios sobre Florestas. No caso da Convenção sobre a Mudança do Clima, as metas acertadas para a redução dos níveis de emissão de gases de efeito estufa reconhecidamente não são suficientes para mitigar os efeitos do aumento de temperatura ocasionados por níveis históricos de poluição, tampouco da concentração desses gases na atmosfera. Quanto à Convenção sobre Diversidade Biológica, a falta de conhecimento adequado para a conservação e a utilização dos recursos da diversidade biológica tornam difícil a imediata operacionalização dos dispositivos da Convenção.

A Declaração do Rio, que é também uma expressão de soft law, embora ancorada na realidade, aponta para o futuro, e consagra a dimensão vetorial dos valores articulados na Conferência do Rio. Traça uma política de Direito e incorpora à ação diplomática uma visão do futuro. Manifestação por excelência desta abrangente visão de futuro é a Agenda 21, documento notável por seu equilíbrio e amplitude, representativo de um trabalho em progressão, acompanhado pela acima mencionada Comissão de Desenvolvimento Sustentável, que estabelece metas concretas nos mais diversos setores para o período pós-Conferência e para o século XXI. Pode-se dizer que a Agenda 21 é uma proposta in fieri de um pacto social internacional, inspirado na solidariedade e na paz. Resultou, como apontou Rubens Ricupero, de uma verdadeira “negociação global” do tipo preconizado pelos países em desenvolvimento e recusado pelos industrializados em Cancun, no início da década de 1980.

Esta negociação global, embora decidida e convocada anteriormente aos eventos que sinalizaram o fim da Guerra Fria, ocorreu já nesta nova atmosfera internacional e tornou-se um de seus momentos emblemáticos. Permitiu o surgimento, para além do realismo dos interesses nacionais e do mero reconhecimento do valor da cooperação internacional, de uma visão kantiana, que se colocou acima das soberanias, ao reconhecer o ponto de vista da humanidade no trato de um tema global da maior relevância para a governança do sistema internacional. Esta superação foi possibilitada pelo surgimento de um “sistema internacional de polaridades indefinidas”, que foi substituindo a lógica da confrontação Leste-Oeste, Norte-Sul, pelo projeto de uma lógica de cooperação e corresponsabilidade.

Esta lógica nova veio a conviver, entretanto, no mundo pós-Guerra Fria – como apontariam os realistas – com a complexa interação das forças centrípetas da globalização (de mercado, valores, redes de comunicação, etc.) e das forças centrífugas de fragmentação (das identidades nacionais, das culturais, da erosão e da afirmação das soberanias). Daí a dificuldade de consolidar essa “visão de futuro” orientada para um novo patamar da convivência internacional, o que fez do chamado “Espírito do Rio” por enquanto apenas um “momento kantiano”, e não o início efetivo de uma nova era das relações internacionais. Não se pode deixar de sublinhar, adicionalmente, que a demanda por cooperação internacional consagrada na Rio-92 encontrou mais tarde um ambiente desfavorável nos diversos processos de ajuste econômico que objetivavam reduzir o papel do Estado, em parte à luz de uma generalizada crise fiscal, o que também contribuiu para acarretar uma diminuição dos recursos disponíveis para aqueles fins.

Este “momento kantiano” se concretiza no conceito de desenvolvimento sustentável. O conceito de desenvolvimento sustentável é heurístico. Associa a legítima preocupação com o meio ambiente com a não menos legítima preocupação com a economia e a pobreza. Realça que o desenvolvimento, para ser sustentável, além dos requisitos de viabilidade micro e macroeconômica, transita igualmente por uma viabilidade do ponto de vista do meio ambiente e das sociedades. Objetiva o reconhecimento dos outros: dos nossos contemporâneos no espaço de um mundo comum; das futuras gerações na amplitude do tempo.

O conceito de desenvolvimento sustentável ao reconhecer a necessidade e a importância da internalização cooperativa dos custos, consagra o valor “solidariedade”. Representa, assim, o deslocar do tema Norte-Sul de uma perspectiva de confrontação para a hipótese de uma efetiva cooperação. O conceito de desenvolvimento sustentável é, ademais, uma expressão do valor “justiça” ao levar em conta a distribuição equitativa de custos e benefícios do desenvolvimento em uma escala mundial. Em síntese, o desenvolvimento sustentável representa uma nova sensibilidade internacional consagrada conceitualmente na Rio-92, que constitui, desta forma, um “evento-matriz”, no campo dos valores, vale dizer, quanto às formas de conceber a vida na comunidade mundial.

Do ponto de vista da política externa brasileira, a Rio-92 ao consagrar o conceito de desenvolvimento sustentável, representou uma oportunidade única, para reposicionar em novos termos, compatíveis com o mundo pós-Guerra Fria, o tema recorrente básico da nossa diplomacia desde a década de 30: o desenvolvimento, dotando-o de abrangência universal e de uma nova força atrativa, reforçado por seu aggiornamento. A Rio-92 representou igualmente, para a diplomacia brasileira, uma ocasião para mudar a visão que internacionalmente se tinha do país na década de 80, e dos contenciosos que ensejava em matéria de meio ambiente, em função das consequências ecológicas da expansão da fronteira agrícola na região amazônica e das demais repercussões do modelo industrial então vigente. Com efeito, houve um reconhecimento internacional da postura engajada e madura projetada pela preparação participativa e responsável da Conferência no Brasil e sobretudo pela habilidade demonstrada pela diplomacia brasileira no encaminhamento dos entendimentos que levaram à solução dos principais pontos pendentes na agenda. Pode-se considerar, por outro lado, que a Rio-92 trouxe, no plano interno, maior conscientização sobre a necessidade do desenvolvimento sustentável, que ensejou, no plano institucional, a criação do Ministério do Meio Ambiente (atualmente Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal).

IV

Cinco anos após a Conferência do Rio, conforme previsto, realizou-se em Nova York, em junho de 1997, a Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Com o objetivo de avaliar o grau de cumprimento dos dispositivos previstos na Agenda 21, a Sessão Especial centrou sua atenção na identificação de áreas onde se verificou progresso na implementação da Agenda 21; no exame de áreas em que tal implementação não alcançou os objetivos previstos; e na definição de prioridades de ação com vistas a conferir impulso político às negociações em curso.

O resultado maior da Sessão Especial consistiu, no entanto, na reafirmação da importância atribuída à temática do desenvolvimento sustentável. A participação expressiva de chefes de Estado e de Governo concorreu, igualmente, para mostrar que a consciência ambiental tem hoje uma dimensão indissociável daquela da cidadania. A preocupação com o meio ambiente não mais se limita ao universo técnico ou ao círculo restrito de grupos de interesse. Encontra-se definitivamente incorporada à agenda política interna e externa dos países.

Na perspectiva dos países em desenvolvimento, a relevância maior da Sessão Especial reside na preservação do patrimônio conceitual inaugurado na Conferência do Rio, ou seja na reafirmação do princípio das responsabilidades comuns mas diferenciadas no exercício da proteção do meio ambiente; no reconhecimento de que a pobreza e a degradação do meio ambiente estão estreitamente relacionadas; e na avaliação de que os padrões insustentáveis de produção e consumo nos países industrializados constituem a principal causa da deterioração do meio ambiente em escala global.

Por ocasião da Sessão Especial, os chefes de Estado e de Governo do Brasil, Alemanha, África do Sul e Singapura lançaram a Iniciativa Conjunta e, por meio desta, apresentaram elenco de medidas e contribuições para dinamizar o debate multilateral sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentável. Dentre as medidas elencadas pela Iniciativa Conjunta, merecem destaque a sugestão de emendar a Carta das Nações Unidas para incluir o desenvolvimento sustentável e a proteção ambiental como objetivos da Organização e a proposta de fortalecer o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), inclusive por meio do exame da possibilidade de criação, no futuro, de uma organização mundial para o meio ambiente.

Outro desdobramento importante da Conferência do Rio refere-se à implementação da Convenção sobre Mudança do Clima. Conforme previsto, em dezembro de 1997, a III Conferência das Partes reuniu-se na cidade de Kyoto, no Japão, e adotou protocolo adicional ao arcabouço jurídico da Convenção. O Protocolo de Kyoto constitui instrumento internacional sobre meio ambiente de importância e transcendência ímpares. Sua abrangência legislativa supera os limites do universo ambiental para estabelecer compromissos em matéria de energia, comércio e padrões de consumo e de produção. A implementação do Protocolo de Kyoto determinará os parâmetros do crescimento mundial e as opções tecnológicas que se farão no futuro próximo. Desse ponto de vista, pode-se afirmar que o Protocolo representa a explicitação prática e mensurável do conceito de desenvolvimento sustentável.

Dentre os dispositivos do Protocolo de Kyoto, merece destaque a adoção de meta global de redução de emissões de gases de efeito estufa da ordem de 5,2% em relação ao ano base de 1990. O compromisso de redução aplica-se ao conjunto de países desenvolvidos e deverá ser implementado de forma diferenciada entre os anos 2008 e 2012.

O “Mecanismo de Desenvolvimento Limpo” constitui outro elemento importante do Protocolo de Kyoto. Baseado na proposta brasileira para criação de um fundo de desenvolvimento limpo, este Mecanismo permitirá que países em desenvolvimento se beneficiem de projetos de “redução de emissões certificadas”, as quais poderão ser utilizadas pelos países desenvolvidos nos seus esforços de cumprimento das metas de redução de emissões. As modalidades e os procedimentos do Mecanismo Limpo deverão ser definidos em novembro de 1998, em Buenos Aires, quando da primeira reunião das Partes do Protocolo.

70. GERSON MOURA: POLÍTICA EXTERNA DE VARGAS E DUTRA (1992)[459]

Gerson Moura, em Sucessos e ilusões: relações internacionais do Brasil durante e após a Segunda Guerra Mundial[460], dá sequência ao seu percurso de estudioso das relações internacionais do Brasil, que teve como ponto de partida Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a 1942[461], no qual estudou o assunto, tendo como foco a primeira presidência de Getúlio Vargas. O novo livro divide-se em duas partes; uma trata da política internacional do Brasil durante a Segunda Guerra Mundial e a outra, da inserção brasileira na ordem do pós-guerra. É o resultado das investigações que o autor vem realizando, nos últimos doze anos, no âmbito e com apoio do meritório e importante Centro de Pesquisa e Documentação da História Contemporânea do Brasil (CPDOC) da Fundação Getulio Vargas.

Sucessos e ilusões tem, preliminarmente, a virtude de basear-se numa criteriosa utilização de fontes primárias documentais, fazendo progredir assim a reconhecidamente pobre historiografia diplomática brasileira. Teoricamente tem a qualidade de estruturar os temas analisados a partir de uma pergunta-chave para a política externa, encarada como uma política pública do interesse nacional, a saber: quais são as reais possibilidades e as efetivas limitações da capacidade da atuação brasileira no mundo?

A resposta do autor, que tem uma visão crítica dos atores e das conjunturas em que atuaram, é a de que durante o período analisado – a década de 40 –, levando em conta tanto a dimensão interna quanto a externa, existem duas situações distintas. Durante a guerra, o alinhamento brasileiro aos EUA, ditado pelas condições do sistema internacional, foi conduzido pelo presidente Getúlio Vargas com compreensão dos nichos de oportunidades. Por isso foi ele capaz de, com habilidade, gerar ganhos econômicos, políticos e militares para o nosso país. Já no pós-guerra, no tempo da presidência Dutra, o alinhamento foi igualmente imposto pelas circunstâncias da vida internacional, mas, ao contrário do que ocorreu durante a guerra, o alinhamento deixou de ser percebido como um instrumento da ação diplomática brasileira para se converter num ilusório objetivo de política externa.

Os estudos “Vargas e a política de barganhas” (que abre a 1ª parte) e “Dutra e o alinhamento sem recompensa” (que abre a 2ª parte) documentam, respectivamente, os argumentos básicos do autor. Coincido com a sua avaliação da bem-sucedida gestão da política externa do primeiro governo Vargas que retoma pesquisa anterior, publicada no já citado Autonomia na dependência. Não discordo também de sua caracterização da ação diplomática do governo Dutra como uma “forma sem substância” e do papel dos seus dois ministros das Relações Exteriores, João Neves da Fontoura e Raul Fernandes. Pondero, no entanto, que as suas conclusões talvez comportassem algum matiz, se as posições brasileiras, nas negociações da Organização Internacional do Comércio, que malograram, mas levaram ao GATT, tivessem sido levadas em conta na análise. Penso, com base nos elementos de pesquisa de que disponho, que nesta área da diplomacia comercial-econômica, ainda que as recompensas tenham sido modestas, a substância dos interesses brasileiros, enquanto o país em desenvolvimento, não se perdeu na forma.

Na primeira parte merecem destaque os dois outros estudos que a compõem. No que trata da FEB, mostra muito bem o autor que a Força Expedicionária Brasileira não foi criada para responder à demanda militar dos aliados. Surgiu como resultado da exigência do governo brasileiro junto aos EUA. Não trouxe a FEB, no plano externo, o capital político esperado por muitas das autoridades brasileiras – e neste sentido foi uma “ilusão” da grande ação diplomática que não se materializou no pós-guerra. Teve, no entanto, consequências. Entre elas, a de ensejar o reequipamento e a modernização das Forças Armadas, tornando-as, no final da Segunda Guerra, as mais importantes da América Latina.

Cabe igualmente realçar o capítulo que com acuidade examina as relações do governo norte-americano com Getúlio, caracterizadas, segundo documenta o autor, por três fases: 1) a do apoio sem restrição, que vai de 1942 a 1944, é que se explica pela importância estratégica do Brasil na guerra e pela capacidade do presidente de comandar o Estado e obter o apoio da sociedade; 2) a do compasso de espera (1944-1945), motivada pela redução da importância do Brasil para a estratégia aliada; e 3) a da mão dada à oposição (1945), que teve como base a percepção em Washington de que o “queremismo” e a continuação de Getúlio no poder, com as forças políticas que estava mobilizando, não levaria, depois da guerra, a um apoio incondicional do Brasil à política exterior dos EUA.

Nos estudos da 2ª parte há um curto e preciso capítulo sobre o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), criado em 1947 na Conferência Interamericana do Rio de Janeiro. Nele o autor comprova a irrelevância do TIAR enquanto instrumento de defesa hemisférica; a sua relativa importância enquanto instrumento de uma política antissoviética e o seu papel central como meio de consolidar o papel hegemônico dos EUA no sistema interamericano. Há também um muito bom estudo sobre o rompimento das relações diplomáticas com a URSS, que não foi, como mostra Gerson Moura, um produto da Guerra Fria, mas sim a expressão, de uma política conservadora, voltada para o plano interno, visando lidar com conflitos sociais e conter a ação do Partido Comunista no movimento operário organizado.

Em síntese e para concluir, um livro sério, que merece leitura, perpassado por uma boa dose de desencanto crítico em relação aos que conduziram direta e indiretamente a política exterior do Brasil e angustiado com a distância, qualificada de cósmica, entre a sociedade brasileira e os gestores da política externa.

71. DIPLOMACIA DE JK: DUALIDADE A SERVIÇO DO BRASIL (2001)[462]

A permanência de Juscelino Kubitschek no imaginário nacional continua a desafiar quantos analisam a política interna e externa do Brasil. Combinação feliz de virtù e fortuna, expressão de progresso e prestígio do país, a Era JK deixou uma marca profunda também entre os que estudam a diplomacia brasileira em busca de antecedentes que ajudem a melhor equacionar os desafios atuais da nossa inserção no mundo. Daí a atualidade de se voltar sempre à sua política externa, exemplo de simbiose produtiva entre uma política pública e a criativa diplomacia pessoal de um presidente.

As numerosas análises da política externa da Era JK permitem ter uma visão precisa de tudo o que Juscelino se propôs a realizar e efetivamente realizou. Um resumo dessas análises apontaria sucintamente que a Era JK foi em política externa um notável exemplo de como um governo democrático com boa visão dos seus desafios é capaz de transformar necessidades internas em possibilidades externas.

Juscelino soube identificar no desenvolvimento o interesse nacional, construir um consenso em torno dele, transformá-lo em um programa com feições claras de política pública e precisar os instrumentos que seria preciso pôr em ação para alcançá-lo, entre eles, a política externa.

Esse caráter instrumental da política externa em relação ao Programa de Metas ficaria patente já na viagem que Juscelino realizou ao exterior como presidente eleito, com a ideia clara de fazer o marketing do seu programa de governo voltado para o aprofundamento do desenvolvimento industrial e da infraestrutura do país, mostrando aos potenciais parceiros internacionais do projeto que o novo presidente brasileiro tinha não apena legitimidade para governar, mas criatividade dentro de margens relativamente estreitas que as próprias circunstâncias do país lhe impunham.

Juscelino soube, pois, usar o externo para impulsionar o interno – da política de mobilização dos grandes investidores à criação de uma vis atractiva internacional que cercou sua metas-síntese, a construção de Brasília. Esta, que foi o caminho da interiorização do país, beneficiou-se das expressões de apoio de ilustres visitantes estrangeiros cuidadosamente ciceroneados pelo próprio Juscelino quando em visita ao Brasil. Malraux qualificou Brasília, em 1959, a capital da esperança, palavra que exprime o que JK com excepcional imaginação soube infundir na sociedade brasileira. Valeu-se para isso, inclusive, do avião, que ajudou a marcar sua presença em todo o território nacional, e da televisão, que deu ampla visibilidade às suas iniciativas.

Mas Juscelino soube também como ninguém usar o interno para servir de plataforma para projetar a imagem externa do Brasil – uma imagem de modernismo, democracia e liberdade que se traduziriam naquilo que foi por muito tempo a marca registrada do país – a originalidade da bossa nova, do cinema novo, da arquitetura de Niemeyer e Lúcio Costa, e da poesia concreta.

São várias as razões que a meu ver explicam a permanência histórica da diplomacia de Juscelino. Encontro parte dessas razões nas várias dualidades que marcam a sua personalidade e caracterizam a sua presidência. Primeiro, uma dualidade entre o seu cosmopolitismo e o seu localismo. Juscelino foi, sem qualquer tensão ou complexo, um homem cosmopolita, que conhecia o mundo exterior e, tendo ele próprio estudado fora, compreendia sua importância para o progresso do Brasil. Mas, foi também um homem medularmente brasileiro e mineiro, com a sensibilidade humana e política que lhe deu lugar tão especial na memória política do país.

Segundo, uma dualidade entre seu internacionalismo, que nada tinha do “entreguismo” contra o qual se esgrimiu um setor da opinião brasileira nos anos que precederam sua posse, e seu nacionalismo, que nada tinha de xenófobo. Juscelino teve a felicidade de ver no desenvolvimento a síntese dinâmica entre esses dois “opostos”, que tanto dano podem causar se seus embates permanecem em um campo puramente ideológico, sem que seja dado um bom encaminhamento à solução dos problemas reais do país.

Em JK, a dialética entre os dois nunca foi uma tensão. Traduziu-se num “nacionalismo de fins”. Esse foi a fonte inspiradora de uma política externa que buscou abrir os canais diplomáticos com os países desenvolvidos, sem, contudo, esquecer a dimensão de defesa do interesse nacional através de uma reivindicação vocal de cooperação construtiva, como um ingrediente indispensável de uma apropriada ordem mundial. Dela é um paradigma completo a Operação Pan-Americana (OPA), metassíntese da ativa diplomacia presidencial de JK, que foi, como lembra Sérgio Danese, uma diplomacia de iniciativas.

Terceiro, unia dualidade entre continuidade e mudança, que assegurou à diplomacia brasileira, depois dos anos tensos e densos do segundo governo Vargas, a capacidade de fazer os ajustes necessários para permitir a exploração do relativo afrouxamento de tensões internacionais e da própria Guerra Fria depois da morte de Stalin e fim da Guerra da Coreia (1953), da primeira cúpula soviético-americana de Genebra (1954), da Conferência de Bandung (1955) e das crises de Suez e da Hungria (1956).

Foi a consciência desse relativo espaço de manobra no cenário internacional e regional que permitiu ao governo JK tomar a iniciativa da OPA e mostrar ao país e à região uma nova forma de ver as relações hemisféricas e a cooperação para o desenvolvimento. A OPA inovou ao explorar janelas de oportunidade política abertas com a combinação entre diminuição de tensões mundiais e incremento de tensões hemisféricas, expressas no desastrado périplo latino-americano de então vice-presidente Nixon.

Ela teve a dimensão simbólica de colocar inequivocamente a diplomacia brasileira a serviço do desenvolvimento de forma convergente com o sentido de direção que norteou a presidência de JK (“50 anos em 5”). Nesse plano, ela deve muito à intuição de um de seus grandes inspiradores, Augusto Frederico Schmidt.

Mas foi o Itamaraty em especial que, na gestão de Horácio Lafer, ajudou a transformar a OPA, na avaliação de Gerson Moura, de um diagnóstico dos problemas do subdesenvolvimento em propostas específicas de políticas internacionais em prol do desenvolvimento. Com efeito, a OPA teve uma dimensão técnica voltada para o aprofundamento da visão multilateral dos problemas econômicos do desenvolvimento, como o da mobilização de recursos para o seu financiamento. Daí a importância, nesse contexto, da criação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que teve na OPA uma de suas principais bases de materialização.

Finalmente, uma dualidade entre planejamento e intuição, que permitiu a combinação feliz entre a argúcia criativa do ser político que era Juscelino e a disponibilidade de uma grande máquina diplomática preparada, depois de devidamente motivada, a dar seguimento às iniciativas. A intuição levou JK a retomar, com o apoio substantivo e logístico do Itamaraty, a antiga prática das viagens de presidente eleito que Campos Salles inaugurara em 1897 com o objetivo de antecipar no campo externo, com a autoridade de quem acaba de ser eleito, providências que seriam necessárias para deslanchar sua própria administração.

Se o presidente, inspirado por Schmidt, teve a sensibilidade para lançar a OPA, foi o Itamaraty que ajudou a dar sustentação de longo prazo à iniciativa, mobilizando as energias diplomáticas do país. Foram essas energias que se traduziram depois numa diplomacia econômica ativa voltada para lidar de forma mais abrangente com o problema do subdesenvolvimento. E o que se verifica, no início dos anos 60, com o Acordo Internacional do Café e a criação da UNCTAD, que muito devem às iniciativas do Itamaraty. Foram essas mesmas energias que permitiram, num contexto internacional mais permissivo, ampliar o escopo da OPA do subsistema interamericano para o sistema internacional. Nesse sentido, pode-se dizer que a política externa independente de Jânio e Jango foi uma universalização da OPA.

Hoje, passados 40 anos do final da Era JK, essa política externa deixa como legado a inspiração da sua brasilidade, ao combinar, com serenidade e força vital, dualidades que tanto desafiam o país no cumprimento do seu destino. Graças à forma feliz com que as combinou, a política externa de JK pode ser considerada o primeiro grande impulso do Brasil para participar, com vantagens, da incipiente globalização dos anos 50, que se acentuaria nos anos seguintes, nem sempre, infelizmente, com resultados obtidos naqueles anos de ouro que prenunciavam o Brasil de hoje.

É por tudo isso que celebramos com tanta convicção seu centenário. JK foi um homem de visão que soube se cercar de colaboradores de temperamento sistemático, que lhe permitiram levar adiante muitas das ideias produzidas por sua fértil imaginação.

Ao comentar o espírito da civilização mineradora que Juscelino, como filho de Diamantina, representava, Afonso Arinos afirmou, em 1977, que a cidade natal de JK era uma “ilha de loucura no pretenso oceano de bom senso das Minas Gerais”. Valendo-se dessa herança, Juscelino soube jogar com a inspiração visionária, que o impulsionava a transformar o país, temperando-a com a cautela realista que o aconselhava a dosar as mudanças aos limites do viável.

Assim, ao observarmos hoje com perspectiva histórica a frequente dualidade que marca suas ações e realizações, torna-se mais nítida a imagem de JK na memória nacional como um visionário de bom senso.

72. POLÍTICA EXTERIOR BRASILEIRA: UM BALANÇO DA DÉCADA DE 1970 (1979-1982) [463]

Uma análise e uma avaliação da política externa brasileira recente exigem, preliminarmente, um exame das normas que regem as atuais modalidades de organização da ordem mundial, dentro da qual o Brasil se insere.

I

No correr da década de 60 houve uma clara tendência dos protagonistas da vida internacional de substituir as regras da Guerra Fria pelas da coexistência pacífica. A ordem pública de coexistência pacífica vem se sustentando numa certa comunidade de conveniências dos Estados Unidos e da URSS e das demais potências industriais. Tal comunidade de conveniências resultou do interesse destes países numa divisão internacional do trabalho, baseada na função que desempenham no processo de criação e de transferência de capital e tecnologia, como fatores dominantes do intercâmbio internacional de recursos.

Na ordem pública da coexistência, o conflito, a competição e a cooperação vêm operando no quadro de uma ampla confrontação industrial e tecnológica que, nos seus desdobramentos vem mantendo e ampliando a divisão do mundo em dois segmentos de países: um desenvolvido (Norte) e outro subdesenvolvido (Sul). Basta, neste sentido, lembrar, como faz Jaguaribe em livro recente, a diferença histórica da renda per capita entre os países periféricos e centrais, que era da ordem de 1/2 no princípio do século XIX, tendo-se elevado, atualmente, para cerca de 1/20. Tal tendência ao congelamento do poder mundial, para lembrar a frase do embaixador Araújo Castro, na medida em que se refaria, leva à consolidação oligárquica do poder na vida internacional, reagindo a esta tendência que o Brasil, no plano das relações multilaterais, vem se manifestando contra, por exemplo: a imposição indiferenciada de padrões internacionais de poluição (Conferência de Estocolmo); ou o excesso de preocupação das grandes potências em impedir a proliferação nuclear horizontal entre os países, sem a contrapartida de contenção da proliferação vertical, assinalada pelo crescimento dos seus respectivos arsenais nucleares[464].

Nos desdobramentos desta ordem de coexistência, a segurança deixou de ser qualificada pelos Estados apenas em termos estritos de guerra e paz, e passou a englobar outros valores, como bem-estar econômico social, autonomia política e prestígio. Na perspectiva dos países subdesenvolvidos esta nova qualificação de segurança viu-se facilitada pelos resultados do processo de descolonização que, em função do aparecimento de novos Estados, tornou mais complexa uma gestão oligárquica da ordem mundial.

De fato, ao contrário do que ocorreu no segundo pós-guerra e na década de 50, quando o eixo do conflito entre as grandes potências foi a Europa, a década de 60 também trouxe, em novos termos, a competição pelo Terceiro Mundo. A posição das grandes potências no Terceiro Mundo passou a depender do aliciamento político e influência econômica, e não mais do controle territorial e da conquista, que se tornaram inviáveis como, aliás, ficou evidenciado pela guerra do Vietnã. Tudo isso redundou em diminuição da bipolaridade rígida Leste-Oeste e em maior flexibilidade de contatos e interações no plano internacional. É isto que explica tanto a maior, autonomia dos subsistemas regionais, no contexto das normas de funcionamento do sistema internacional, quanto a criação e ação, no seio da ONU, do Grupo dos 77 (países subdesenvolvidos).

Em síntese, portanto, o sistema de coexistência caracteriza-se pela diminuição da bipolaridade rígida da Guerra Fria – mantida apenas para efeitos estratégico-militares, de conservação da ordem mundial – e pela importância do policentrismo, sobretudo na área econômica que, em função da confrontação industrial e tecnológica, passou a ser o eixo básico das relações internacionais. São signos destas novas tendências os dados e percentagens do intercâmbio comercial brasileiro: as exportações para os países em desenvolvimento; em 1960, correspondiam a 9,6% (US$ 122 milhões) das exportações totais; em 1973, a 18,1% (US$ 1,1 bilhão), e em 1977, a 24,1% (US$ 2,9 bilhões). Por outro lado, as exportações para os países desenvolvidos baixaram percentualmente, de 84,8% em 1960, para 75,9% em 1973 e para 68,1% em 1977. Quanto ao Leste europeu, as percentagens de participação nas exportações totais foram, respectivamente 5,6% em 1960, 5,5% em 1973, e 7,1% em 1977[465]. São também exemplos destas novas tendências o recente término dos acordos de cooperação militar Brasil-Estados Unidos, bem como a ação externa brasileira de caráter mais geral. De fato, apoiado na competência de seu excelente corpo diplomático, que traduz no plano externo a escala do país, o Brasil vem se valendo de suas opções e de sua participação em vários grupos e organizações para se adaptar e influir nas regras de funcionamento da ordem mundial. Este esforço manifesta-se na discussão um a um – e não mais seguindo uma só norma preestabelecida – dos assuntos em pauta no sistema internacional A tese do “não alinhamento automático” no plano multilateral decorre, a meu ver, deste estilo de atuação diplomática e é comprovável não só para as relações Leste-Oeste, como também para as Norte-Sul. Neste sentido, basta mencionar, como o faz Wayne Selcher em recente livro, que, de 1965 a 1975, nas 1.593 votações na ONU, o Brasil concordou 47,4% das vezes com os países subdesenvolvidos, mostrando a análise de tal padrão de votação que o país, na, ONU, não é nem líder, nem seguidor, pois discrimina e diferencia, o seu apoio de acordo com o interesse que tem em cada assunto[466].

A evolução da ordem pública de coexistência, levou a uma internacionalização e a uma interdependência da economia mundial, tanto de mercados para produtos, na medida em que o comércio internacional se expandiu mais rapidamente do que as economias nacionais, quanto de mercados monetário, na medida em que as transferências financeiras, além das fronteiras de um Estado, se tornaram assunto de rotina para as instituições financeiras[467].

É isto que vem fazendo da transferência internacional de recursos o eixo básico da vida internacional, sobretudo na perspectiva brasileira, o que é fácil de comprovar, seja pelo elenco de temas levantados, constante e prioritariamente, pelo Brasil nos foros internacionais – a saber: comércio e acesso a mercados, preços de produtos primários, transferência de tecnologia, finanças, fretes e uso da bandeira nacional no comércio do país –, seja pela escolha de participação em organizações internacionais. Das 68 organizações internacionais das quais o Brasil era membro em 1972, 31 (45,6%) têm finalidades econômico-financeiras e 13 (19,1%), científico-tecnológicas, o que mostra que, no plano da escolha de cooperação multilateral, o Brasil vem realçando a dimensão ligada aos problemas da confrontação industrial e tecnológica[468].

Neste processo de internacionalização da economia nacional, cabe lembrar que desempenharam – e desempenham – papel importante as empresas multinacionais, cujos investimentos diretos aumentaram de maneira suficientemente significativa para assinalar uma mudança qualitativa nas relações internacionais.

Uma das consequências da internacionalização e da interdependência, numa era de confrontação industrial e tecnológica, foi o fato de os países terem dificuldades de se isolar das movimentações da economia internacional, fazendo com que as medidas adotadas por um país, mesmo relativamente pouco importante no cenário mundial, afetem os demais. Esta dificuldade de isolamento é válida, sobretudo para as economias de mercado, mas alcança também as do bloco comunista. De fato, neste particular a diferença maior entre umas e outras parece ser, como observou recentemente Carlos Diáz-Alejandro, a menor utilização, pelas economias de planejamento central, de fluxos financeiros. Não é o que ocorre, no entanto, em matéria de trocas comerciais. Até mesmo a China – paradigma até recentemente de isolamento autárquico – tem um comércio exterior, expresso em percentagem do PNB, pouco abaixo do da Índia[469].

Na vigência da ordem pública de coexistência ocorreram, durante a década de 60, uma erosão da primazia americana e uma primeira redistribuição de poder, fruto do policentrismo econômico, que resultou da importância crescente do Japão e da Comunidade Econômica Europeia no processo de criação e transferência internacional de recursos. Na década de 70 o controle da oferta de petróleo – pelos grandes países produtores provocou uma segunda redistribuição de poder no sistema internacional que, favoreceu, desta vez, alguns países subdesenvolvidos em detrimento dos demais países subdesenvolvidos e dos países industrializados.

O impacto com um destes dois processos de redistribuição de poder no sistema internacional colocou em xeque a ordem econômica do segundo pós-guerra, fruto da primazia norte-americana. O processo político internacional tornou-se mais complexo na medida em que trouxe o crescimento e a melhor distribuição entre os países do “poder de negação”, isto é, da capacidade de um Estado de contrapor-se à conduta de outros, incompatível com seus valores e interesses. Tornou-se mais complexo também pela correspondente diminuição, no sistema internacional, do “poder positivo” das grandes potências, ou seja, da capacidade que têm de impor e obter um comportamento compatível com seus valores e interesses.

A consequência final desta situação é um distanciamento entre ordem e poder no plano mundial. Esta disjunção entre ordem e poder vem suscitando, no plano da confrontação industrial e tecnológica, o debate multilateral sobre uma nova ordem econômica mundial. Do ponto de vista do conflito Norte-Sul, o debate cinge-se a reformas que permitam alterar a distribuição dos custos e benefícios do processo de transferência internacional de recursos, pois a que vem prevalecendo até agora tende a consolidar o congelamento do poder mundial.

Para os países subdesenvolvidos este debate, na passagem do geral para o particular comporta três perspectivas estratégicas nem sempre complementares. São elas, como lembra Fishlow: (a) a dos países exportadores de petróleo que, neste debate e nas propostas de reforma, visam legitimar multilateralmente os seus ganhos, sem prejudicar excessivamente os demais países subdesenvolvido atingidos pela alta do petróleo; (b) a dos países realmente pobres; que veem no debate uma oportunidade para pleitear uma transformação radical da ordem mundial; e finalmente (c) a dos países de renda média na estratificação internacional, que tinham se beneficiado da internacionalização da economia mundial trazida pela ordem pública de coexistência, mas que se viram atingidos pela alta do petróleo[470]. O objetivo destes países, no debate sobre a reforma da ordem mundial, é o de reduzir a vulnerabilidade de suas economias em relação às flutuações internacionais. Entre estes países está evidentemente, o Brasil. De fato, o valor das importações brasileiras de petróleo dos países da OPEP aumentou de US$ 859 milhões no período 1970/74 para US$ 4,1 bilhões em 1978. No período 1970/74 as importações CIF de petróleo representavam 17% de todas as exportações FOB do Brasil; em 1978 esta percentagem quase que dobrou, alcançando 33%[471]. É a luz dos novos riscos e das novas possibilidades entreabertas pelo contexto analítico anteriormente exposto, das regras de funcionamento, permanência e mudança da organização da ordem mundial que passo agora a examinar mais de perto, a política exterior brasileira.

II

O Brasil sempre se valeu do setor externo para acionar o seu crescimento interno. Entretanto, quando se compara o período de 1946-1964 com o período de 1946-1978, nota-se uma significativa mudança de escala, que resulta de decisões políticas internas e da conjuntura internacional. O valor FOB das exportações anuais brasileiras de 1950 a 1964 oscilou entre US$ 1,2 bilhão e US$ 1,8 bilhão, jamais tendo chegado à casa dos US$ 2 bilhões. Neste período, a percentagem de café sobre as exportações totais variou entre 51% e 74%. O fluxo líquido de capitais, no período 1955-1959, foi da ordem de US$ 775 milhões e, no período 1960-1964, de US$ 555 milhões. Estes números contrastam, em matéria de exportação, com os posteriores a 1964 quando, a partir de 1969, foi superada a barreira dos US$ 2 bilhões, num crescimento significativo, constante e diversificado, evidenciado por US$ 6 bilhões de exportações em 1973 e US$ 12,7 bilhões em 1978. O fluxo líquido de capitais, no período 1965-1969, foi da ordem de US$ 1,5 bilhão (dos quais US$ 458 milhões em investimentos diretos); no período 1970-1974, de US$ 16,1 bilhões (dos quais US$ 2,450 em investimentos diretos). Em 1978 tal fluxo foi de US$ 9,439 bilhões (dos quais US$ 906 milhões em investimentos diretos)[472]. Estes números confirmam, para o Brasil, as tendências da internacionalização da economia mundial da ordem pública de coexistência, quer em termos de novos mercados para produtos (exportações), quer em termos de mercados financeiros (empréstimos), quer ainda em termos de investimentos diretos (papel das multinacionais).

Neste processo, o Brasil converteu-se no principal país importador entre os países subdesenvolvidos o oitavo exportador entre os subdesenvolvidos apenas superado pelos Estados petrolíferos, o segundo maior exportador de produtos agrícolas do mundo, só sobrepujado pelos Estados Unidos, e o oitavo PNB do mundo ocidental[473]. Neste caminho, em virtude também da alta dos preços do petróleo, o Brasil passou a ter uma grande dívida externa. De fato, a dívida líquida vem subindo, de USS 6,2 bilhões em 1973, para US$ 11,9 bilhões em 1974, US$ 17,1 bilhões em 1975, US$ 22,3 bilhões em 1976 e US$ 24,8 bilhões em 1977, sendo, portanto, em 1977, igual a pouco mais de duas vezes o valor das exportações anuais. Em 1978, a dívida líquida era provavelmente a primeira do mundo, alcançando o valor de US$ 31,8 bilhões. Esta situação vem exigindo da economia nacional um excedente anual de divisas crescente, para atender, além das importações, aos juros e amortizações do seu endividamento[474].

A escala e o peso conjunto dos dados acima mencionados mostram que o Brasil passou a ter, objetivamente, uma relevância externa que não possuía há 10 ou 15 anos. Da mesma forma, a transferência internacional de recursos tem agora, para o país, uma prioridade antes não vislumbrada, que se traduz em uma crescente complexidade, dada a diversificada importância dos fatores externos no crescimento interno. É o peso conjunto da complexidade e da nova relevância internacional do Brasil que vem regendo os acertos e desacertos da política exterior brasileira recente, e é no horizonte do sucesso ou insucesso no encaminhamento dos problemas induzidos por esta situação que se colocam as perspectivas do país no cenário mundial.

Creio que um primeiro ponto a ser realçado, no que diz respeito às consequências desta diversificada importância dos fatores externos no crescimento interno, é a complexidade crescente da gestão administrativa da política externa do Brasil. De fato, numa era assinalada pela confrontação industrial e tecnológica e pela internacionalização da economia mundial, o tema básico da política exterior brasileira é o da definição da estratégia de inserção do país no sistema internacional.

Esta estratégia de inserção, diga-se de passagem, não é definida pelo Estado entendido como ator unitário, capaz de formular planos e tomar decisões de forma rigorosamente consistente, tendo em vista certos objetivos tidos como racionalmente evidentes. Em verdade, essa racionalidade raramente é encontrada na condução da política externa de qualquer Estado, que normalmente resulta da interação de forças e organizações distintas – seja no âmbito do Estado, seja no âmbito da sociedade civil, cada um seguindo a lógica de seus interesses, que somados nem sempre produzem uma aparência ou realidade consistentes[475].

Na década de 50 e início da de 60, o crescimento econômico brasileiro apoiou-se, basicamente, no estímulo implícito ou explícito à substituição de importações. Tratava se, portanto, de uma estratégia de inserção no sistema internacional que, do ponto de vista do regime geral de importações, tinha como objetivo importar bens e equipamentos que permitissem o aprofundamento do perfil industrial do país (essencialidade econômica das importações), protegendo a produção interna existente ou nascente através do câmbio e, posteriormente, com a reforma fiscal através das tarifas.

O emprego de diversificados estímulos e desestímulos às importações não foi acompanhado, no entanto, por maiores inovações no regime geral de exportações. Este se limitou a sustentar a comercialização dos tradicionais produtos agrícolas da pauta brasileira de exportações, sobretudo o café. Neste processo a estratégia de inversões também favoreceu, dentro dos critérios da substituição de importações, o investimento estrangeiro direto. Os loci da gestão desta estratégia foram, basicamente, a SUMOC, o Banco do Brasil – sobretudo através de sua Carteira de Câmbio e de Comércio Exterior (CACEX) –, o CPA [órgão do Ministério da Fazenda criado por ocasião da reforma da Lei das Tarifas (1957)] e o IBC.

O período posterior a 1964, ao contrário, se assinala não só por uma maior relevância atribuída ao uso interno de recursos externos (empréstimos e investimentos), como também pela maior importância atribuída ao regime geral de exportações. Este foi acoplado ao anterior regime geral de importações, no quadro de uma ampla abertura da economia brasileira para o exterior, dentro do contexto das tendências da internacionalização da economia mundial mencionada no correr deste trabalho. Uma das consequências desta nova estratégia de inserção no sistema internacional foi a multiplicação dos loci que, dentro do Estado, participam da sua definição e gestão.

Esta multiplicação dos loci também se verifica em função das tendências centrífugas que vêm caracterizando, no pós-1964, a expansão do Estado brasileiro, notadamente as empresas públicas que têm conseguido considerável autonomia operacional e, por isso mesmo, subordinam-se com dificuldade às diretrizes emanadas da administração direta. Por essa razão, participam atualmente do quadro interno de definição e execução desta estratégia não apenas o Ministério das Relações Exteriores, mas outros órgãos. Entre eles, cabe mencionar a CACEX (comércio exterior); os Ministérios da Fazenda e do Planejamento e o Banco Central – que atuam com bastante autonomia no que diz respeito ao balanço de pagamentos e ao balanço comercial, com medidas como alteração de taxas de câmbio, depósitos prévios, tarifas, incentivos à exportação (creditícios e fiscais); o Ministério das Minas e Energia – que, na medida em que exerce um controle sobre a Eletrobras, Petrobras e Nuclebras, participa da política energética; o Ministério da Indústria e Comércio – que através do INPI controla o acesso interno à tecnologia externa; através do CDI promove a substituição de importações e, por meio do IBC e do IAA, participa da comercialização internacional de produtos primários[476].

Desta definição participam ainda as Forças Armadas, não só no que diz respeito às suas funções tradicionais (segurança), como também pelo papel que exercem na venda de armamentos, item relativamente novo na pauta de exportações do país. Nem sempre estas políticas setoriais são harmonizadas através de conselhos, como o Conselho de Desenvolvimento Econômico ou o Conselho Monetário Nacional – nos quais o Itamaraty não tem assento – ou então o Conselho de Segurança Nacional; com o qual, na gestão Geisel, a chancelaria se entrosou de maneira significativa.

Daí certas incongruências e também as novas dificuldades que tem o Itamaraty de exercer, no momento atual, através de negociações, a síntese entre o quadro interno e o externo, que condicionam a política exterior do país.

Esta síntese, que se traduz, de acordo como ex-chanceler Azeredo da Silveira, num maior ou menor desempenho qualitativo, pode ser denominada estilo. Estilos são modalidades de atuação que assinalam recursos de competência e habilidade que, quando bem combinados e empregados, reforçam – e quando mal utilizados comprometem – a ação estratégica de um país no sistema internacional[477].

Do ponto de vista do estilo, um primeiro ponto a ser mencionado; no exame da política exterior brasileira da década de 70, é a diferença de peso entre a diplomacia multilateral e a bilateral. O governo brasileiro tem considerado as relações multilaterais – no seio das organizações internacionais – como relevantes apenas para estabelecer e promover a presença global do país no cenário mundial. Exceção feita às organizações internacionais que lidam com o comércio (por exemplo: o GATT), produtos primários (por exemplo: Organização Internacional do Café) e finanças (por exemplo: o FMI) o Brasil tem tido cauteloso ceticismo quanto aos resultados das relações multilaterais.

Os melhores resultados das relações multilaterais, o Itamaraty, regra geral, acredita poder colher nas relações bilaterais, que são vistas como as substantivas. Dois exemplos, um de sucesso, outro de insucesso, ilustram esta assertiva.

Maior participação da frota mercante brasileira no transporte dos bens importados e exportados pelo país foi levantada no contexto multilateral (UNCTAD e Organização Consultiva Marítima Intergovernamental) como uma das reivindicações referentes à melhoria das relações Norte-Sul. Sustentada internamente pelo programa de construção naval e legitimada pelo apoio diplomático multilateral dos países subdesenvolvidos, esta reivindicação tem sido bem-sucedida graças às negociações bilaterais, com os Estados Unidos e países do Mercado Comum Europeu. Em 1977 a bandeira brasileira transportou 70,9 milhões de toneladas – 50,9% do movimento geral das exportações e importações – num valor de USS l.023,8 milhões – 50,8% do valor total dos fretes gerados pelo movimento das exportações e importações, o que contrasta, tanto em termos absolutos quanto relativos, com os indicadores de 1964, quando os navios de bandeira brasileira transportaram apenas US$ 85,8 milhões, que representavam 21% do total dos fretes gerados[478].

Já as necessidades brasileiras de petróleo levaram o Brasil, no seio da ONU, a aproximar-se dos países árabes, a afastar-se de Israel e a distanciar-se da África do Sul, mantendo uma posição cautelosa nos esforços multilaterais referentes à cooperação entre produtores e consumidores, tudo na expectativa de gerar boa vontade dos países árabes exportadores de petróleo para significativas relações bilaterais. Estas, como é sabido, não se materializaram na década de 70, tendo-se conseguido apenas obter a garantia de suprimento das fontes fornecedoras.

O contexto numérico destas observações pode ser visualizado da seguinte maneira: em 1973 – portanto, antes da crise do petróleo – o Brasil importou do Oriente Médio US$ 526,7 milhões e exportou US$ 173,8 milhões, sendo assim, a relação deficitária do balanço comercial em relação a esta região de aproximadamente l para 3; em 1978, o Brasil importou US$ 3.663 milhões e exportou US$, 355 milhões, tendo, portanto, a relação deficitária do balanço comercial, no que tange a esta região, se agravado de l para 10. Em 31/12/1978, o Banco Central registrava os seguintes valores, de investimentos no Brasil dos principais países integrantes da OPEP (valores em US$ 1.000):

Arábia Saudita

US$ 599

Kuwait

US$ 6.907

Irã

US$ 77.109

Venezuela

US$ 13.666

Fonte: Banco Central.

No conjunto, se traduzia em menos de 1% do total do investimento estrangeiro no Brasil[479].

As observações sobre o peso do multilateral e do bilateral valem, mutatis mutandis, para a análise da atuação diplomática brasileira na África, a posição brasileira tem-se assinalado, desde o governo Médici, mas com um aprofundamento no governo Geisel – que, neste sentido, retoma preocupações manifestadas pela primeira vez no governo Jânio Quadros –, por uma mudança de perspectivas graças à qual os países africanos vêm sendo encarados como parceiros comerciais e aliados no Grupo dos 77, e não apenas concorrentes em matéria de produtos primários. Esta solidariedade no plano multilateral o governo espera ver traduzida em bons resultados no plano bilateral, com boas perspectivas, creio, no que diz respeito à Nigéria, e à Argélia[480]. Entretanto, o mesmo não se pode dizer, com segurança, em relação às ex-colônias de Portugal, cujo reconhecimento oficial causou tanta controvérsia interna. Seja por causa de escala – Guiné-Bissau –, seja pelas dificuldades internas que atravessam – Moçambique e Angola –, marcadas inclusive pelo conflito Leste-Oeste, as expectativas de política externa brasileira no que tange a estes países ainda estão sujeitas a dúvidas, constituindo um dos importantes desafios na agenda da diplomacia brasileira.

Na América Latina, durante a presidência Geisel, o Brasil também procurou valer-se das relações multilaterais para captar a boa vontade, regional e ladear críticas, à sua relevância, frequentemente vista como hegemônica, ao mesmo tempo em que se buscou, no plano substantivo, estreitar relações bilaterais. Este foi o sentido genérico da ação diplomática brasileira nesta época, e este foi também o sentido específico das viagens e contatos latino-americanos do então presidente Geisel (Uruguai, México etc.).

Ocorre, no entanto, que a relevância regional do Brasil e a densidade de suas interações com os demais países da América Latina, sobretudo os países, vizinhos, tornaram insuficiente este estilo de atuação diplomática. A resposta do Brasil, na década de 70, aos desafios da conjuntura latino-americana exigiria, para ser bem-sucedida, maior criatividade e menor apego a uma concepção excessivamente tradicional e autossuficiente de soberania, do qual é expressão a preferência por contatos bilaterais. Neste sentido, não creio que o Pacto Amazônico representou uma inovação significativa. Penso que, no seu momento inicial, o Pacto Amazônico estava na linha do estilo tradicional, visando ensejar um clima multilateral positivo para facilitar entendimentos bilaterais, criando, sobretudo, uma imagem de cooperação construtiva na Bacia Amazônica para se contrapor às dificuldades então existentes com a Argentina, suscitadas pela controvérsia de Itaipu[481]. Esta controvérsia, como é sabido, resultava de negociações bilaterais com o Paraguai e da tese oficial brasileira do “prejuízo sensível” que, na prática, traduzia-se em uma recusa de examinar multilateralmente o aproveitamento das águas da Bacia do Prata[482].

Esta diferença de peso entre o bilateral e o multilateral que, no caso da América Latina, representava um estilo diplomático insuficiente para atender às necessidades brasileiras e que explica, em parte, as dificuldades do país na região na década de 70, permite também qualificar o sentido da tese do “não alinhamento automático”. Este, como foi visto, é comprovável nas relações multilaterais, mas não o é tão significativamente nas bilaterais, tidas como substantivas. Estas, na década de 70, foram preferencialmente buscadas com os grandes parceiros comerciais do Brasil, na lógica do policentrismo econômico que reflete as redistribuições de poder ocorridas entre os países desenvolvidos.

Sem prejuízo sensível ou interrupção das relações com os Estados Unidos, colocadas num novo patamar de importância (simbolizado pelo protocolo assinado por ocasião da visita de Kissinger e confirmado, depois de alguma turbulência, pela viagem de Carter ao Brasil), a inflexão europeia e japonesa da diplomacia brasileira, da qual são expressões máximas as importantes viagens do ex-presidente Geisel ao Japão, à Inglaterra, à França e à Alemanha, indicam que o país vem jogando com as brechas existentes no sistema mundial para melhorar a sua posição na dinâmica da confrontação industrial e tecnológica.

Uma dimensão da recente inflexão europeia e japonesa da diplomacia brasileira, do ponto de vista da transferência internacional de recursos, pode ser indicada pela queda, no tempo, da importância relativa dos investimentos e reinvestimentos norte-americanos no Brasil em relação ao total destes investimentos e reinvestimentos. No início dos anos 60 os investimentos e reinvestimentos norte-americanos representavam 50% do capital estrangeiro no Brasil. Em 1975 esta percentagem baixou para 32%[483]. Este estilo de atuação, diga-se de passagem, não é novo na experiência diplomática brasileira. Da opção alemã valeu-se o governo Vargas, na década de 30, para redefinir, face aos Estados Unidos, a posição do país na divisão internacional do trabalho (industrialização); dela igualmente se valeu o governo Kubitschek na década de 50, quando tentou e conseguiu, com o apoio inicial da tecnologia e do capital alemães, promover um amplo processo de substituição de importações, no campo da indústria automobilística; dela igualmente se valeu o governo Geisel para tentar pôr em funcionamento a opção nuclear.

Esta sucinta descrição do estilo de atuação da diplomacia brasileira no cenário mundial, na segunda metade da década de 70, permite agora que se discuta, através de alguns exemplos, de que forma o problema da confrontação industrial e tecnológica se constitui no eixo básico dos temas de política exterior brasileira, dentro das atuais características de funcionamento do sistema internacional. Melhorar a situação do país, na distribuição dos custos e benefícios do processo de transferência internacional de recursos, está na raiz da tese brasileira do mar territorial de 200 milhas, bem como da posição brasileira sobre a exploração econômica dos fundos oceânicos que visa impedir, em consonância com o Grupo dos 77, a preponderância dos países desenvolvidos (inclusive a URSS) nesta exploração, que fortaleceria o congelamento oligárquico do poder mundial. Esta aproximação com o Grupo dos 77 ocorre também em matéria de nova ordem econômica internacional. O atendimento destas reivindicações diplomáticas, no entanto, o país, como potência média no cenário mundial, foi buscando, ou através de entendimentos bilaterais com os países desenvolvidos, ou através de negociações multilaterais naquelas organizações econômicas mais dotadas de real poder porque mais utilizadas pelos países desenvolvidos, como é o caso do GATT ou do FMI. Esta é, em síntese, a lógica do assim chamado “pragmatismo responsável” do ex-chanceler Azeredo da Silveira que, como todo pragmatismo, é seletivo-arbitrário e revelador de uma atitude tendencialmente hegeliana de soberania estatal, que entende que as relações internacionais se regem por sabedoria particular, e não pela providência universal.

Evidentemente, a posição brasileira também inclui, na dinâmica da confrontação industrial e tecnológica, a legitimação diplomática multilateral para atos de política interna, definidores de formas de inserção no sistema de transferência internacional de recursos, compatíveis com as condições efetivas do país como potência média no cenário mundial. Tal é o caso do tema da assistência técnica e da transferência de tecnologia, disciplinados pelo Direito Interno Brasileiro (INPI), e igualmente suscitados pelo Brasil em foros internacionais (UNCTAD) com o apoio do Grupo dos 77. Neste tópico – que constitui talvez, no momento, um dos pontos de maior atrito entre o Estado brasileiro e os interesses das empresas multinacionais – os problemas giram em torno, de um lado, das aspirações do governo em obter, para a economia nacional, o máximo de conhecimento, regulamentando os tetos e a duração dos pagamentos; e de outro, dos desejos das multinacionais de conservarem o controle desse fator escasso e de o terem diretamente remunerado, sem prejuízo do acesso a um mercado com as dimensões do brasileiro.

A dificuldade maior do “pragmatismo responsável”, como resposta brasileira aos desafios da estratificação internacional, reside, evidentemente, no problema da vulnerabilidade do país em matéria energética, dependente que é do petróleo, que vem agravando o problema do balanço de pagamentos. Daí as novas reorientações, difíceis de adotar, no regime da inversão estrangeira neste campo, expressas nos contratos de risco e no debate sobre a Petrobras. E isto que explica também os grandes pontos de atrito da política exterior brasileira durante a presidência Geisel, que foram, respectivamente, o programa nuclear e Itaipu, ambos frutos da propensão a entendimentos bilaterais como mecanismos de reforço da soberania nacional na busca de alternativas energéticas[484].

Diria, igualmente, que essa vulnerabilidade em matéria de petróleo limitou, na década de 70, a capacidade de atuação multilateral do país no campo dos produtos primários. De fato, o alcance das exportações brasileiras em matéria de produtos primários (café, açúcar, cacau, soja, suco de laranja, milho, carne, tabaco, madeira, ferro, manganês) é muito grande, o que faz do Brasil um protagonista potencialmente importante na política de comercialização internacional destes recursos. De fato, esta importância diversificada torna o Brasil menos vulnerável às oscilações do mercado do que outros países subdesenvolvidos. Entretanto, o ceticismo quanto às possibilidades da diplomacia multilateral, somado às vulnerabilidades provocadas pelo petróleo e a busca da diversificação de fontes fornecedoras e de alternativas energéticas controvertidas politicamente – como foi o caso de Itaipu e do Programa Nuclear –, tolheram a iniciativa diplomática brasileira, tomando-a mais cautelosa. Num certo sentido, ela se diluiu no exame, caso por caso, dos assuntos, o que a aproximou, antes por fraqueza do que por força, da posição norte-americana, neste capítulo[485].

O exame do “pragmatismo responsável” que acaba de ser feito mostra, penso, a existência de êxitos e dilemas na gestão da política externa brasileira na segunda metade da década de 70. Se os êxitos são apreciáveis, os dilemas não são menores. De fato, as estratégias de curto prazo propostas pelo governo Geisel para responder à conjuntura oriunda da alta do petróleo, e com isto dar ao país uma pausa para encaminhar de maneira mais duradoura a dependência energética, chegaram aparentemente ao seu esgotamento. Nem a promoção de exportações, nem a flexibilização dos contatos comerciais, econômicos e políticos, nem o endividamento externo, podem ser ampliados indefinidamente, sobretudo quando se sabe que as medidas de médio e longo prazos no campo energético – por exemplo: prospecção petrolífera, programa nuclear, programa do álcool etc. – vêm ensejando mais conflitos e dúvidas do que certezas. As próprias diretrizes gerais do governo Figueiredo reconheceram este esgotamento das políticas de curto prazo quando afirmaram:

A sustentação dos programas nacionais de desenvolvimento econômico e social depende do equacionamento dos problemas do balanço de pagamentos e da dívida externa. O ajustamento necessário requer exportação crescente de bens e serviços e a acumulação progressiva de saldos comerciais. A redução do deficit em conta corrente é indispensável a manter em proporções adequadas a dívida externa, as exportações, as reservas cambiais e o Produto Interno Bruto (...) sem desconhecer a importância das reservas externas para o desenvolvimento brasileiro, este deverá financiar-se, basicamente, pela acumulação interna de poupanças[486].

III

Dois anos depois da fixação das diretrizes preliminares do governo Figueiredo, qual é a situação do país? O total das importações de petróleo e derivados subiu de US$ 6,434 milhões em 1979 para US$ 9,899 milhões em 1980, o que representou um acréscimo da percentagem destas importações, no total das importações do país, de 35,8% em 1979 para 43,1% em 1980. Elevou-se, igualmente, a relação entre o total das importações de petróleo e derivados e a exportação total do Brasil, de 42,2% em 1979 para 49,2% em 1980. Em 1980, o deficit do balanço de pagamentos foi de US$ 3.490 milhões, para o que concorreu o comportamento do balanço comercial negativo em US$ 2,8 bilhões, apesar do esforço de exportação, cujo montante se elevou de US$ 15.244 milhões em 1979 para US$ 20.132 milhões em 1980. Por via de consequência, aumentou, de 1979 a 1980, de 7,9% a dívida externa, que alcançou, em dezembro de 1980, US$ 53.847 milhões, aumentando igualmente, de 1979 para 1980, o serviço da dívida (amortização e juros líquidos) – US$ 10.713 milhões em 1979 e US$ 13.013 milhões em 1980. A dívida líquida (dívida bruta menos reservas internacionais) elevou-se, no final de 1980, para US$ 46.934 milhões, o que representou um acréscimo de 16,7% em relação à posição do ano anterior[487].

Este sucinto registro do panorama das contas externas brasileiras indica uma vulnerabilidade crescente do país em relação às flutuações provocadas pela interdependência, que se traduz em maior dependência, tanto no que tange aos países exportadores de petróleo quanto no que diz respeito à comunidade financeira internacional. São sintomas desta situação o reconhecimento da Organização de Libertação da Palestina (OLP), bem como algumas dificuldades na obtenção de novos créditos externos, que levaram inclusive, no final de 1980, ao debate sobre as conveniências e inconveniências de se recorrer ao FMI[488]. Não resta, portanto, a menor dúvida de que se agrava e aprofunda a complexidade da gestão da diplomacia brasileira de recursos que, numa era de confrontação econômica policêntrica, constitui o eixo básico das relações exteriores do país.

A melhoria desta situação requer, além de significativas medidas internas de reorientação – que não cabe analisar no contexto deste trabalho –, um considerável esforço adicional de aproveitamento das oportunidades externas que, mesmo numa quadra difícil da vida internacional se entre abrem para um país como o Brasil. O bom aproveitamento das oportunidades externas, numa era de relativa fragmentação do poder mundial e de intensificação da competição por mercados e recursos pode ser facilitado na medida em que se verifique um acréscimo de competência o estilo, ou seja, nas modalidades internacionais de atuação do país.

É muito cedo ainda para se proceder a uma avaliação da política exterior do governo Figueiredo, mas creio que se pode creditar ao chanceler Saraiva Guerreiro um apreciável e meritório esforço de intensificação da competência estilística do Brasil, que já trouxe resultados no âmbito latino-americano. Com efeito, o Itamaraty, na gestão Saraiva Guerreiro, superou o contencioso com a Argentina, provocado por Itaipu (Acordo de Cooperação Técnico-Operativa de Itaipu e Corpus, assinado pela Argentina, Brasil e Paraguai em 19 de outubro de 1979), e vem encaminhando uma política latino-americana mais criativa, por força, inclusive, de uma atitude mais aberta para as potencialidades da diplomacia multilateral, da qual são exemplos: um novo interesse em relação ao Grupo Andino; a participação do Brasil na criação da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), que substituiu a ALALC, e os novos esforços em relação ao Tratado de Cooperação Amazônica, que entrou em vigor em agosto de 1980[489]. São também indícios positivos, no plano bilateral, do empenho latino-americano do governo Figueiredo as visitas presidenciais à Argentina, ao Chile, ao Paraguai, à Venezuela e à Colômbia, bem como a vinda ao Brasil do presidente do México.

Para encerrar com uma reflexão sobre o entrelaçamento entre o interno e o externo, entre estilo e substância, talvez valesse a pena analisar como a gradual superação da controvérsia sobre os direitos humanos, por meio do aprofundamento da “abertura”, pôde contribuir não só para reforçar a posição internacional do Brasil, como também para precisar a real importância da noção de soberania. De fato, a política – inclusive a externa –, enquanto atividade, sempre envolve o exercício do poder. Tal exercício justifica-se na medida em que se volta para um esforço destinado a ampliar o poder de uma sociedade sobre o seu próprio destino. Este destino não é o destino abstrato do Estado, mas a vida concreta de seus cidadãos, que exige, para este fim, uma adequada tutela dos direitos humanos. A tutela dos direitos humanos no plano mundial resultou da traumática experiência do sistema internacional nas décadas de 1930 a 1940, com a Alemanha nazista, cujo regime caracterizou-se precisamente pelo desrespeito sistemático aos direitos humanos. Daí, no segundo pós-guerra, o entendimento, expresso na Carta das Nações Unidas e nos seus desdobramentos jurídicos, que a salvaguarda dos direitos humanos, no plano interno, pelas próprias características dos sistemas políticos que os tutelassem, levaria, no plano internacional, a Estados mais responsáveis e mais preocupados com a paz. Esta relação entre direitos humanos, ordem mundial e Estados responsáveis é perfeitamente inteligível, pois como dizia Madison, uma das primeiras condições de um governo é a aptidão para controlar os governados, a segunda, e não menos importante, é a capacidade de um governo de se autocontrolar.

Os governos brasileiros, na década de 70, ao formularem a política externa, no capítulo dos direitos humanos, escudaram-se preponderantemente num conceito clássico de soberania – que não comporta prestação de contas à comunidade internacional. O uso do conceito clássico de soberania viu se reforçado, na perspectiva dos governantes, pelo valor “grandeza” que é uma das dimensões da doutrina da segurança nacional com a qual o regime brasileiro pós-1964 buscou legitimar-se. Esta é uma razão derivada da organização política interna, em virtude da qual o estilo diplomático brasileiro abriu, no período, um flanco no desempenho qualitativo da política exterior do país. Neste sentido, diria que houve, em primeiro lugar e desnecessariamente, durante a presidência Geisel, uma influência negativa adicional na discussão com os Estados Unidos da política nuclear brasileira. Em segundo lugar, e mais importante, mencionaria também um reflexo negativo na posição política do nosso país no plano mundial. De fato, esta seria mais sólida se a reivindicação de autonomia tecnológica e de reformulação da ordem econômica mundial – itens de fundamental interesse nacional – pudesse, também, ser acompanhada por uma adesão irrestrita a um dos valores básicos – legitimadores mesmo – da civilização ocidental, a que todos respeitamos.

É de se esperar, numa visão prospectiva, que a instauração do Estado de Direito e a diminuição do arbítrio, ora em fase de discussão e encaminhamento internos em nosso país, venham a levar a uma tutela adequada dos direitos humanos e a uma melhor compreensão do papel que esta tutela tem no plano internacional.

De fato, a preocupação interna com os direitos políticos, base da democracia, e a atuação interna em matéria de direitos econômico-sociais, base da justiça e da igualdade, sem os quais não se sustenta uma ordem estável, darão, em conjunto, na medida em que se intensificar verticalmente em nosso país o processo de redemocratização, uma legitimidade à posição do Brasil no plano internacional, apta a conferir um peso moral eficaz à sua atuação enquanto potência média, desejosa de reduzir a sua vulnerabilidade e de desempenhar um papel na redefinição da ordem mundial.

73. BRASIL-EUA: HISTÓRIA E PERSPECTIVAS DAS RELAÇÕES DIPLOMÁTICAS (1982)[490]

Na análise do relacionamento de um país com outros é necessário levar em conta duas dimensões. A primeira diz respeito às normas de funcionamento da ordem mundial vigente à época deste relacionamento. A segunda trata de esclarecer a maneira pela qual um país se insere nesta ordem internacional, incluindo-se no estudo desta inserção suas relações bilaterais e regionais.

As relações do Brasil com os Estados Unidos iniciaram-se antes mesmo da independência do Brasil, por ocasião do contato dos Inconfidentes com políticos norte-americanos. Entretanto, elas passaram por diversas fases que acho fundamental distinguir e diferenciar em qualquer tipo de análise das relações Brasil-EUA.

I

A primeira fase deste relacionamento corresponderia basicamente ao século XIX, ou seja, às relações do Brasil Império com os EUA. O sistema internacional dessa época tinha como centro a Europa e obedecia às regras de funcionamento do Concerto Europeu, consolidadas pela Pax Britannica. O Brasil tinha fundamentalmente, nesse período, relações com a Europa, sobretudo a Inglaterra, e o seu contexto regional era o da Bacia do Prata, área que foi objeto prioritário da ação diplomática imperial. Os Estados Unidos, por sua vez também estavam ligados, ainda que com maior independência e autonomia, às regras da Pax Britannica, mas o seu contexto regional era distinto, entrelaçando-se com os países contíguos tendo em vista o processo de ocupação e delimitação do território norte-americano.

Por essa razão, não foram profundamente significativas as interações diplomáticas e econômicas entre os dois países nesta fase, ainda que tivesse havido interesse de um país pelo outro, do qual é um bom exemplo a visita que d. Pedro II fez aos Estados Unidos.

II

A segunda fase no relacionamento dos Estados Unidos com o Brasil deve-se basicamente à ação do barão do Rio Branco (1902-1912), apoiando-se por Joaquim Nabuco – primeiro embaixador do Brasil em Washington. Rio Branco compreendeu a importância crescente dos Estados Unidos no sistema internacional e buscou uma aproximação com esse país. Essa aproximação tinha como objetivo, no plano do funcionamento da ordem internacional, contrabalançar a influência europeia no Brasil por meio de aceitação da expansão da zona de influência diplomática e econômica dos Estados Unidos, que passou a abranger o continente americano na sua quase inteireza. É a montagem do pan-americanismo como um sistema regional. O barão do Rio Branco valeu-se da atuação do Brasil na materialização do pan-americanismo a fim de acrescentar o apoio norte-americano aos esforços diplomáticos-jurídicos do Brasil para solucionar o problema das fronteiras e superar os dilemas de poder na Bacia do Prata, objeto precípuo da preocupação da política exterior do Império no século XIX.

É interessante observar que o barão do Rio Branco, ajudando os Estados Unidos a consolidarem o seu subsistema regional das Américas e propiciando ao nosso país a consolidação de fronteiras e posições nesse mesmo subsistema, não descurou dos interesses a longo prazo do Brasil e dos demais países latino-americanos. De fato, ao propor uma multilateralização da Doutrina Monroe, de tal forma que ela pudesse ser aplicada apenas através da ação conjunta das principais repúblicas no continente, Rio Branco buscou evitar qualquer convalidação para ingerências unilaterais dos Estados Unidos na região, firmando, desta maneira, uma das raízes do princípio da não intervenção.

Esta fase de interação crescente teve o seu impacto nas áreas econômicas e diplomáticas, tendo consubstanciado uma tendência e um parâmetro de significativo inter-relacionamento com os Estados Unidos, que só veio a ser alterado, nas suas características básicas, com a crise de 1929.

III

Esta crise marca o início de uma nova fase, pois além de ter representado uma crise econômica, representou igualmente uma alteração nas regras de funcionamento do sistema internacional. Este se viu caracterizado, no plano econômico, pela autarquia e pelo protecionismo, e no plano político, por grandes conflitos que vieram a ter, na década de 30 e início da de 40, a Europa e a Ásia como epicentros.

Do ponto de vista do Brasil, a crise de 29 significou a necessidade de redefinir a posição brasileira na divisão internacional de trabalho. Isto, no plano interno, traduziu-se na proposta de industrialização, e no plano externo, nos esforços brasileiros de escoar os tradicionais itens da pauta brasileira de exportações. Neste contexto, o Brasil tentou jogar com as brechas exigentes no sistema internacional para melhorar a sua situação, valendo-se da perspectiva do mercado e da opção alemã – são os acordos de compensação (matérias-primas brasileiras por manufaturados alemães), sem prejuízo de um contato crescente com os Estados Unidos, consubstanciado no Tratado Comercial de 1935.

Este período tem sido objeto de algumas análises mais aprofundadas, entre as quais menciono as de Stanley Hilton, Marcelo de Paiva Abreu, Roberto Gambini e Gerson Moura. Este último, no seu livro Autonomia da Dependência, denomina a ação brasileira deste período como sendo a de uma equidistância pragmática entre os dois centros de poder emergentes no sistema internacional – Estados Unidos e Alemanha. Os melhores resultados desta equidistância pragmática, marcada por aproximações alternadas e simultâneas a um e outro centro, durante o período 1935-1941, no entanto – mostrada por Gerson Moura –, se deram quando ela se rompeu, ou seja, quando o Brasil, por volta de 1941-1942, efetivamente se inseriu na órbita de influência norte-americana, recebendo os benefícios (por exemplo: o apoio para a construção de Volta Redonda) de um alinhamento estratégico com os Estados Unidos de Roosevelt, que durante a Segunda Guerra Mundial necessitavam do Brasil, de maneira muito clara, para a efetivação de seu sistema de poder. O grande protagonista diplomático brasileiro deste alinhamento, além de Getúlio Vargas, é Osvaldo Aranha, o chanceler deste atribulado período.

O término da Segunda Guerra Mundial significou, do ponto de vista da ordem internacional, a consolidação da primazia econômica norte-americana, no contexto da Guerra Fria, marcada pela bipolaridade Leste-Oeste. Nosso país atuou então, nas suas relações com os Estados Unidos, dentro do esquema de alinhamento consolidado por ocasião da Segunda Guerra Mundial, participando da defesa dos interesses norte-americanos no conflito Leste-Oeste, tanto na área interamericana quanto na esfera internacional.

IV

A partir de quando se pode assinalar uma alteração das características dessa fase, iniciada na crise de 29, amadurecida durante a Segunda Guerra Mundial e institucionalizada no período inicial da Guerra Fria?

Creio que o início de uma nova fase pode ser observado a partir do governo Juscelino Kubitschek. O governo JK, a partir da experiência das dificuldades do segundo governo Vargas, e tendo em vista: (i) as necessidades internas – políticas e econômicas do Brasil, (ii) o contexto regional latino-americano, e (iii) o relativo desinteresse dos Estados Unidos em relação ao Brasil e a América Latina depois da Segunda Guerra Mundial – provocado pelos problemas da Europa e da Ásia (China e Coreia) –, formulou as suas restrições ao funcionamento do sistema regional interamericano do pós-guerra através da Operação Pan-Americana. A Operação Pan-Americana colocava, em síntese, que o problema do Brasil, como dos demais países latino-americanos no plano mundial, não era apenas a relação Leste-Oeste, mas sim também o do subdesenvolvimento. A solidariedade política exigia igualmente, como disse o então ministro das Relações Exteriores, Horácio Lafer, a cooperação econômica, que vinha se atrofiando. São exemplos das propostas e dos resultados diplomáticos deste período o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e a ALALC, bem como, num certo sentido, a Aliança para o Progresso do presidente Kennedy; que teve suas origens nas reivindicações formuladas pela Operação Pan-Americana e na crise do sistema interamericano evidenciada pela Revolução Cubana.

Os governos Jânio Quadros e João Goulart, basicamente através de dois ilustres e eminentes chanceleres – Afonso Arinos e San Tiago Dantas –, tentaram universalizar o que já vinha sendo colocado pelo governo JK no plano regional, ou seja, uma política externa mais voltada para as realidades do conflito Norte-Sul, que então começou a se desenhar como uma das notas importantes da dinâmica de funcionamento do sistema internacional.

Esta afirmação diplomática mais nacionalista, assinalada pela autoafirmação dentro do sistema internacional de poder dos Estados Unidos, viu-se amainada, em 1964, tendo em vista a vulnerabilidade do sistema político-econômico brasileiro da época. O governo Castelo Branco representou, neste sentido, uma volta à órbita norte-americana, que se insere também dentro de uma concepção de segurança inspirada por doutrinas militares da época da Guerra Fria.

Entretanto, à medida que o sistema instaurado em 1964 foi se consolidando e o país, a partir do governo Costa e Silva, iniciou uma retomada do processo: de crescimento econômico, isto veio a se traduzir numa política externa mais vigorosa, que se aprofundou nos governos Médici e Geisel.

A oportunidade para uma política externa mais vigorosa aparece também em virtude das condições de permissibilidade geradas pelas características de funcionamento do sistema internacional. Este tem apresentado várias notas novas e importantes. São elas: (i) as crescentes internacionalização e interdependência da economia mundial, tanto em termos de mercados (a expansão do comércio mundial) e empréstimos (intensidade de fluxos financeiros), quanto de investimentos (papel das multinacionais); (ii) a progressiva complexidade do sistema internacional provocada pela descolonização e pelo surgimento, com o Grupo dos 77, de novos protagonistas nas relações interestatais; e (iii) a redução da primazia econômica dos Estados Unidos no processo de criação e transferência internacional de recursos, processo que vem se constituindo num dos eixos básicos da vida mundial nesta era de confrontação industrial e tecnológica.

Marina [von Neumann] Whitman menciona que, em 1950, os Estados Unidos detinham 39% do Produto Bruto Mundial, percentagem que se reduziu para 27% em 1974. Outros indicadores da diminuição da primazia norte-americana que cabe mencionar são: a redução da importância mundial de algumas de suas indústrias-chave – em 1950 os Estados Unidos produziram 76% dos veículos fabricados no mundo, percentagem reduzida em 1970 para 31%; em 1950, 46% da produção mundial de aço eram americanos, sendo que em 1970 essa percentagem baixou para 20%; em 1950 os Estados Unidos consumiam 42% da produção mundial de matérias-primas industriais, tendo em 1970 essa percentagem caído para 27%.

Concomitantemente, o Brasil foi crescendo e se industrializando, convertendo-se no oitavo PNB do mundo ocidental, diversificando suas exportações e valendo-se, crescentemente, de recursos externos para estimular seu crescimento interno. Neste processo, que alterou o peso e a escala de nosso país na vida internacional, a importância relativa dos Estados Unidos para o Brasil viu-se reduzida. Em 1957-1959, 41,3% das exportações brasileiras foram absorvidos pelo mercado norte-americano; em 1967 essa percentagem baixou para 24,7% e em 1975, para 15,4%. As importações brasileiras dos Estados Unidos, em termos percentuais, também se reduziram, de 35,4% em 1967 para 25,3% em 1975. Werner Baer e Carlos von Dollinger mencionam ainda que, no início dos anos 60,5% do capital estrangeiro investido no Brasil eram norte-americanos, mas em 1975 essa percentagem caíra para 32%.

Esta redução do intercâmbio econômico, como observou recentemente Walder de Góes, é um fenômeno estrutural, ligado à fragmentação relativa do poder mundial que foi gerando, de um lado, a perda de complementaridade entre a economia brasileira e a norte-americana, e de outro a crescente complementaridade da economia brasileira com as da Europa Ocidental e as de vários países do Terceiro Mundo. Esta perda de complementaridade é um dos dados que explicam as razões pelas quais o Brasil foi tentando colocar num patamar diplomático distinto as novas realidades e complexidades de suas relações com os Estados Unidos, valendo-se, neste processo, seja das opções bilaterais que o policentrismo econômico oferecia e oferece – por exemplo: relações com a Europa, com o Japão e com o Terceiro Mundo –, seja de sua capacidade de atuação em foros multilaterais, que vem obedecendo ao princípio do não alinhamento automático.

Em síntese, os temas de interesse do Brasil deixaram de ser, como eram anteriormente, apenas e essencialmente câmbio e café – para lembrar o título de um clássico artigo de Eugênio Gudin da década de 30 – para incluir outros itens, que vão da poluição internacional ao problema dos fretes; do protecionismo e da reforma do GATT à reforma do sistema monetário internacional; da proliferação nuclear à exploração dos fundos oceânicos; da produção e venda de armamentos à ocupação econômica do mar territorial.

Há, neste sentido uma linha de continuidade de Magalhães Pinto a Gibson Barbosa, linha essa articulada com inegável competência por Araújo Castro, embaixador do Brasil na ONU e depois em Washington.

O governo Geisel assinalou algumas turbulências no relacionamento bi e multilateral do Brasil com os Estados Unidos. Sem desconsiderar que algumas dessas turbulências foram desnecessariamente agravadas por incompetências de estilo diplomático, cumpre observar que elas tiveram origem em problemas substantivos. Entre eles, cabe mencionar a busca, por parte do Brasil, de uma opção nuclear através da cooperação com a Alemanha Ocidental como uma das respostas à dependência e à vulnerabilidade energética provocadas pela alta dos preços do petróleo. Esta busca colidiu com a política norte-americana de não proliferação nuclear e de desarmamento, e que acabou tendo desdobramentos conflitivos com a política de direitos humanos – um dos meritórios itens da política exterior do governo Carter.

Não é este o momento de se discutir os acertos e os desacertos tanto da diplomacia quanto da política interna de recursos do governo Geisel. A verdade é que as relações Brasil-EUA encontraram, ainda no seu governo, um novo ponto de equilíbrio a partir da visita do presidente Carter ao Brasil. Este ponto de equilíbrio partiu do pressuposto de que existiam inevitáveis conflitos de interesses. Estes resultavam, como apontou Abraham F. Lowenthal, das prioridades norte-americanas no trato de certos problemas globais, como energia, política monetária e não proliferação nuclear, que nem sempre coincidiam com as prioridades brasileiras de compatibilizar o crescimento do Brasil com o poderio norte-americano. Daí a ênfase maior que o Brasil atribuiu, e atribui – para relacionar dois tópicos –, ao tema do protecionismo e do acesso a mercados, ou à necessidade de tornar as empresas multinacionais mais atentas a certas necessidades do país – por exemplo, no campo da transferência de tecnologia. Entretanto, como disse o então secretário-assistente para Assuntos Interamericanos do governo norte-americano, embaixador Viron P. Vaky, “diferenças entendidas podem ser acomodadas”.

No final do governo Carter, estas diferenças foram razoavelmente aplainadas, na medida em que os Estados Unidos, ainda que de uma maneira um tanto difusa – como era do estilo de gestão do então presidente norte-americano –, foram reconhecendo que a indispensável cooperação entre os dois países ocorria no contexto de um sistema internacional fluido e permissivo, no qual o Brasil vinha se valendo das oportunidades decorrentes de sua escala econômica, dinamismo e relevância global, ainda que sofrendo o peso das vulnerabilidades que afetavam, e afetam, de maneira muito sensível, a administração das contas externas do país.

Num certo sentido, pode-se dizer que a melhor formulação desta nova realidade, em termos de relações com o Brasil, do ponto de vista norte-americano, encontra-se no Relatório Rogers – um documento elaborado por uma comissão independente de experts norte-americanos sob a presidência de William D. Rogers, que, atuando em caráter particular, enfocou as relações entre os dois países sugerindo, em 1980, por ocasião do término da administração Carter, linhas para a implementação de um adequado relacionamento bilateral entre os dois países.

V

Feito este histórico, quais são, no momento atual, os horizontes e as perspectivas do relacionamento do Brasil com os Estados Unidos?

Creio que o primeiro dado a ser ponderado, antes mesmo de uma avaliação – seja da política externa do governo Reagan, seja da do governo Figueiredo –, é a já mencionada diminuição da complementaridade entre a economia brasileira e a norte-americana. A consequência política desta perda de complementaridade traduz-se no fato de que itens básicos da agenda da política externa brasileira não podem ser encaminhados apenas através de um entendimento bilateral com os Estados Unidos. Em outras palavras, e ao contrário do que ocorre, por exemplo, com o México – que é hoje o terceiro parceiro comercial dos Estados Unidos em ordem de importância, e que conduz uma política externa diversificada no âmbito de uma relevante pauta de assuntos bilaterais com os EUA, permeada, inclusive, por uma significativa e crescente dimensão transnacional (migrações, joint ventures etc.) – os itens do relacionamento do Brasil com os Estados Unidos transitam, de maneira preponderante, pela política externa global de ambos os países. Daí a pergunta: qual o grau de compatibilidade entre estas políticas globais?

O presidente Reagan, no seu discurso de 15 de outubro de 1981, em Filadélfia, perante o Conselho de Assuntos Mundiais, asseverou que a política externa norte-americana fundamenta-se em duas premissas: “a necessidade de revitalizar as economias dos Estados Unidos e do mundo, como base para o progresso econômico e social da nossa e de outras nações, e a necessidade de prover defesas adequadas para permanecermos fortes e seguros num período precário da história mundial”. A primeira premissa de Reagan liga-se à sua visão do funcionamento do mercado mundial, produto do entrelaçamento, inclusive transnacional, das economias nacionais; a segunda diz respeito às relações estratégico-diplomáticas, ou seja, à interação interestatal que tem como horizonte o uso potencial ou real do poder estratégico-militar.

No que tange à dinâmica do funcionamento do mercado mundial, cabe em primeiro lugar registrar os efeitos da política econômica da administração Reagan. Não é este o momento de avaliar as possibilidades internas do sucesso desta política, que tem sido objeto de muitas críticas nos próprios Estados Unidos. Internacionalmente, no entanto, não há dúvida de que esta tentativa de “pôr a casa em ordem” vem exacerbando os problemas das economias nacionais do mundo inteiro, forçando a elevação das taxas de juros com significativas consequências para a diminuição dos graus de liberdade das políticas fiscais e monetárias das economias dos países que participam da economia mundial.

A isto se agrega, conforme se vê pela leitura do texto da conferência de Filadélfia, que a concepção de cooperação internacional esposada pelo presidente Reagan está calcada no fortalecimento do GATT do FMI e do Banco Mundial – instâncias que, crescentemente, vêm perdendo capacidade de ordenar a economia mundial –, bem como no fluxo de investimentos privados. Ora, nem o GATT, nem o FMI, nem ainda a abertura do espaço interestatal à livre circulação das forças econômicas transnacionais – mesmo quando funcionaram sob a égide da primazia econômica norte-americana – resolveram os problemas que separam os países desenvolvidos dos subdesenvolvidos. Por quais meios e modalidades – e esta é a pergunta pertinente do lado brasileiro – haverão agora estas antigas fórmulas de contribuir para o equacionamento e a solução dos desequilíbrios, que não são apenas conjunturais, mas que, na verdade se dão no quadro de um sistema internacional em mudança?

Em síntese, e formulando a problemática de maneira mais específica: a grande demanda do Brasil na década de 80, de cooperação internacional, necessária para encaminhar os seus problemas energéticos e tecnológicos, assim como promover o seu desenvolvimento econômico e social, esbarra uma visão norte-americana de cooperação que está ultrapassada. Esta visão não poderá ser alterada pela oferta brasileira de bens e serviços, nem compensada por uma intensificação de relações bilaterais, dada a perda de complementaridade entre as duas economias.

Esta dissonância de expectativas e visões quanto à economia internacional agudiza-se em virtude da atual perspectiva norte-americana sobre as relações estratégico-diplomáticas. Os Estados Unidos partem do pressuposto, factualmente correto, de que se verificou, na década de 70, um inegável desenvolvimento do poderio militar soviético em terra, mar e ar, e que este desenvolvimento alterou o equilíbrio de forças tanto convencionais quanto nucleares razão pela qual a administração Reagan propôs um extenso programa de defesa para os próximos cinco anos a fim de alterar esta situação.

Tal programa de defesa ocorre num período de exacerbação da tensão Leste-Oeste, assinalado pela degradação do clima de confiança entre os Estados Unidos e a URSS. Daí a tendência a uma nova corrida armamentista e à erosão da détente, que vem transitando por uma reativação do bipolarismo e por uma reafirmação do desejo das superpotências de recriarem dependências verticais. Estes desejos podem comprometer – por exemplo: na Polônia, no Caribe e na América Central – “o princípio de não intervenção”, um dos pilares da política exterior brasileira e base da diplomacia de qualquer potência intermédia que almeje autonomia no plano mundial. O bipolarismo, no atual momento, como observou recentemente o chanceler Saraiva Guerreiro em sua conferência na Escola Superior de Guerra em Setembro de 1981, “é moldura demasiado estreita para o equacionamento correto dos problemas cruciais da paz e do desenvolvimento”.

Em síntese, o estilo da presidência Reagan, tanto em matéria estratégica (bipolarismo) quanto no que tange ao mercado mundial (cooperação internacional convencional), é um estilo diplomático voltado para um processo de simplificação da pauta da vida internacional. Este estilo é viável apenas quando as superpotências detêm poder positivo suficiente para administrar a ordem mundial, independentemente da participação efetiva dos demais países. Dada a atual distribuição de poder no mundo, não creio que seja esta a situação do sistema internacional, nem acredito que a voluntas norte-americana tenha condições para alterar a relativa fragmentação de poder hoje prevalecente no globo. A postura norte-americana, no entanto, tem recursos de poder suficientes para, mesmo com o risco de comprometer a capacidade do sistema internacional de coordenar e conduzir as expectativas da humanidade, diminuir o espectro do policentrismo político e econômico, espectro este cuja maior amplitude oferece ao Brasil melhores oportunidades de atuação – conforme atesta a experiência da década de 70 – e cuja redução não pode ser compensada, também em virtude da perda de complementaridade econômica, por uma intensificação das relações bilaterais com os Estados Unidos.

Se estas ponderações estão corretas[491], a conclusão é clara: a compatibilização da diplomacia brasileira com o poderio norte-americano vai se tornar mais dilemática na exata medida em que este, se vier a prevalecer na substância o estilo do presidente Reagan, for, na sua atuação diplomática global, reduzindo ou desestabilizando as margens de liberdade da política exterior do Brasil, que requer, para manter e ampliar as potencialidades do país, uma adequada compreensão e encaminhamento, por parte dos Estados Unidos, das complexidades do mundo. É este, a meu ver, o grande tema que se coloca para as perspectivas do relacionamento entre os dois países, neste começo da década de 80, e que constitui um dos grandes desafios da agenda diplomática brasileira na presidência Figueiredo.

74. POSSIBILIDADES DIPLOMÁTICAS DO GOVERNO TANCREDO NEVES (1985)[492]

As relações que um país mantém com os demais constitui a base de sua política externa. Esta tem como objetivo fundamental compatibilizar, da melhor maneira possível para o país, as necessidades internas com as interações que ocorrem no contexto internacional. Saber qual é esta “melhor maneira possível” exige, de um lado, conhecimento da vida nacional, suas aspirações e problemas, e de outro, o do meio internacional. Por isso, uma análise da política externa do Brasil requer um exame preliminar do sistema internacional. Este exame é passo prévio para refletir sobre as relações EUA-América Latina, que é, por sua vez, inclusive por força das tendências à “rebipolarização” EUA-URSS no plano mundial, um ingrediente básico para a discussão sobre os horizontes da política externa brasileira.

Estes horizontes demandam reciprocamente o exame dos dados internos em vista da dificuldade de pretender adotar-se, no convívio com os demais países, uma postura discordante da que se perfilha internamente. Hoje, horizontes não podem deixar de levar em conta a crise econômica e social brasileira, e os dados políticos da sucessão presidencial. É a esta sequência lógica que obedece o presente trabalho, cujo objetivo é examinar o cenário das possibilidades diplomáticas que se apresentam para o governo com as feições que, sem dúvida, terá o que for presidido por Tancredo Neves.

1. Características do sistema internacional

São características do sistema internacional do mundo moderno: (i) a distribuição individual e desigual de poder ente os Estados – que são os grandes, porém não os únicos protagonistas da vida internacional, pois é preciso levar em conta o transnacionalismo de empresas, partidos e ideias que atuam no âmbito das diferentes sociedades, sem transitar pela diplomacia oficial; (ii) as relações de cooperação, competição, dominação e conflito entre os diversos protagonistas da vida internacional, ensejadas pela dinâmica histórica do processo de distribuição assimétrica do poder em escala planetária.

Estas características permitem que se analise a diplomacia de um país à luz dos seus contextos externos. Para os propósitos deste trabalho, importa realçar a relevância de três contextos: o das grandes potências, o regional e o contíguo.

O contexto das grandes potências é o daqueles países que, pelo poder que detêm, buscam estabelecer os parâmetros estruturadores da ordem mundial. Este é o papel especial de gestão dessa ordem historicamente exercido pelas grandes potências ao administrarem suas relações de interesse, de conflito, cooperação e competição;

O contexto regional resulta dos inter-relacionamentos que ocorrem entre países que compartilham uma mesma área geográfica – por exemplo: Oriente Médio, Europa Ocidental ou América Latina; e finalmente,

O contexto contíguo, que diz respeito às interações entre países fronteiriços. No caso do Brasil, é importante realçar a relevância deste contexto, pois somos um dos países do mundo com maior número de vizinhos – nada menos do que dez países.

O conjunto destes três contextos estabelece o que um país pode significar para os outros e, reciprocamente, os outros para ele em três grandes campos: a) o das relações estratégicas da paz e da guerra, enquanto aliado, protetor ou inimigo – é o ângulo da sobrevivência; b) o das relações econômicas, enquanto mercado para obtenção ou alocação de financiamentos, investimentos diretos, tecnologia, insumos e produtos – é o ângulo da produção e distribuição internacional de recursos; e, por último, c) o dos valores enquanto modelo, ou seja, como forma de conceber a vida em sociedade – é o ângulo da legitimidade.

2. O contexto regional da América Latina

Na década de 50, a América Latina teve como característica diplomática básica a passagem de uma situação para uma consciência. Em outras palavras, a ocorrência de formas compartilhadas de inserção no sistema internacional – herança da experiência colonial e do fato de a América Latina ser o resultado não apenas da expansão do universo econômico europeu, mas também, em maior, ou menor medida da extensão do universo social e cultural da Europa – que era uma situação de fato converteu-se numa tomada de consciência. Uma tomada de consciência que mostrou aos países latino-americanos, que estas incidências compartilhadas indicavam temas e problemas comuns a todos, seja no campo das relações estratégicas da paz e da guerra, seja no campo econômico, seja no campo dos valores.

É sabido que um contexto regional no qual ocorrem incidências compartilhadas pode ser altamente conflitivo. É o caso, hoje, do Oriente Médio, como foi também o da Europa entre as duas grandes guerras. Pode, por outro lado, ser altamente cooperativo, como é o caso dos países do Mercado Comum Europeu. Isto resulta do fato de que a interdependência entre os países, fruto da geografia e da história, tanto pode ser cooperativa quanto conflitiva.

A passagem de uma situação para uma consciência fez com que os países da América Latina, na década de 50, orientassem as suas políticas externas para o seu contexto regional, privilegiando a sua interdependência geográfica, econômica e cultural. Em poucas palavras – e neste ponto deve ser realçado o impacto intelectual da CEPAL –, os países latino-americanos voltaram-se para o tema da cooperação regional como resposta aos desafios internos do crescimento e da viabilidade. O pressuposto desta cooperação baseava-se na ideia de que a ação conjunta poderia encaminhar soluções mais satisfatórias do que a atuação individual de cada um dos países isoladamente considerado. Um campo importante foi o de definição externa compartilhada em relação ao todo do sistema internacional, particularmente o contexto das grandes potências estruturadoras da ordem mundial, o que, no caso da América Latina, colocava o problema das relações com os EUA.

Data dessa época do início da temática Norte-Sul, nas relações da América Latina com os EUA, cujos contornos esboçam-se com a Operação Pan-Americana, encetada no governo do presidente Juscelino Kubitschek, que realçou a relevância da dicotomia desenvolvimento/subdesenvolvimento não sob o aspecto de um choque de concepções sociais, do tipo Leste-Oeste, mas sim como uma dramática e inadequada oposição de modos de vida e de sensibilidade no quadro de uma mesma ordem de valores.

A proposta inicial da década de 50, que continha entre suas ideias-força o tema da integração econômica, teve, nas décadas de 60 e 70, novos desdobramentos, pois a heterogeneidade dos países latino-americanos demonstrou a dificuldade de canalizar a maior parte das ações de cooperação interna e externa dos países da região através de poucas organizações. Daí a preferência por aproximações parciais através de múltiplas instâncias institucionais – a ALALC (1960), depois ALADI; o Grupo Andino (1968); o tratado da Bacia do Prata (1969); o SELA (1975) etc.

Todo este esforço múltiplo de administrar cooperativamente a interdependência revela como os países latino-americanos passaram a ver-se como modelos e mercados, sem os quais dificilmente sobreviveriam como unidades autônomas no sistema internacional.

É certo que as assincronias da vida econômica e políticas dos diversos países fizeram variar no tempo a intensidade da cooperação. É certo também que alguns problemas no contexto contíguo dos diversos países da América Latina geraram, por vezes, dificuldades de relacionamento que reduziram o esforço e a vontade de colaboração. Hoje, no entanto, vivemos um momento de convergência de ciclos, como se verifica pelas tendências à democratização no plano político e pela crise generalizada no plano econômico. Daí a pergunta: como direcionar, em termos de cooperação, esta convergência regional, que pressupõe, evidentemente – dadas as condicionantes geográficas do Brasil, que nos levam a uma interação diplomática, constante com os nossos muitos vizinhos – um permanente e competente atendimento do contexto contíguo?

Em outras palavras – e já encaminhando a reflexão: por que a visão do contexto regional, enquanto proposta diplomática tal como formulada nos anos 50 e adaptada nos anos 60 e 70, é atualmente, na década de 80, insuficiente para orientar o tema das perspectivas políticas da América Latina perante os EUA e o mundo? Uma resposta a esta pergunta passa pelo exame do contexto em que atuam as grandes potências do sistema internacional.

3. O contexto das grandes potências

Toda grande potência tem ambições de escopo universal. Nas palavras de Campanella: “Aspirano alla somma delle cose humane”. Entretanto, a capacidade de gestão da ordem mundial que estas potências possuem, depende do poder que elas detêm para conservar relacionamentos nos campos estratégicos-econômico e de valores que sejam decisivos para todos os demais países. Por isso, o exercício deste poder de gestão está vinculado à possibilidade de as grandes potências fazerem de suas relações inter se de cooperação, conflito e competição, o eixo estruturador da vida internacional. Um exemplo paradigmático são as relações Leste-Oeste no período da Guerra Fria.

Ora, o que caracteriza presentemente o sistema internacional é o fenômeno da cisão entre ordem e poder que por sua vez é uma das consequências do policentrismo econômico e da fragmentação do poder em escala planetária. Esta cisão afeta a modalidade clássica de gestão da ordem mundial pelas grandes potências, que opera através da simplificação da pauta da vida internacional pela prevalência de temas e assuntos de seu interesse, em detrimento de temas e assuntos de interesse de outros Estados.

A diminuição relativa do poder das grandes potências vem permitindo a diversificação de interesses no plano internacional. Isto traduz-se na impossibilidade de o contexto das grandes potências subsistir como moldura única da vida internacional. Esta é a razão pela qual a temática Norte-Sul passou a ter dinâmica própria e não pode, por isso, ser vista apenas como uma variável dependente das relações Leste-Oeste.

Estas mudanças na configuração do sistema internacional entreabrem novos riscos para o mundo, inclusive por força das tendências à “rebipolarização” EUA-URSS, que vêm contribuindo para, de um lado, aumentar a tensão mundial, e, de outro, empobrecer o conteúdo da agenda internacional. Com efeito, entre estes riscos cabe realçar os provenientes da erosão da previsibilidade na vida diplomática, seja no campo estratégico da paz e da guerra – é o problema do uso potencialmente indiscriminado da força – seja no campo econômico – são os novos dilemas da transferência de recursos.

A erosão da previsibilidade está ligada ao desgaste dos padrões do aceitável e do inaceitável no plano internacional, tanto em matéria do uso da força armada – como se vê no Oriente Médio – quanto em matéria econômica – que exige, entre outras coisas, uma redefinição do que seja uma conduta econômica responsável de um país desenvolvido, de um país subdesenvolvido e do sistema financeiro privado internacional em matéria de dívida externa, como adiante se verá com mais minúcia.

A consequência do desgaste dos tradicionais padrões do aceitável e do inaceitável no plano internacional é, no campo dos valores, uma corrosão da prudência – a virtude política por excelência e que Castoriadis definiu recentemente como a faculdade de orientar-se na história.

A corrosão da prudência aguça ainda mais a enormidade da contradição que assinala a presente conjuntura internacional que Norberto Bobbio, com sua habitual precisão, formula nos seguintes termos, ao discutir o inter-relacionamento dos problemas da guerra e da miséria, que gera “o absurdo contraste entre o excesso de poder que criou as condições para uma guerra de extermínio e o excesso de impotência que condena as grandes massas humanas à fome”. A corrosão da prudência provoca riscos adicionais para o sistema internacional porque, sobretudo à luz das tendências à “rebipolarização” EUA-URSS aprofunda esta contradição do excesso de poder militar e do excesso de impotência político-econômica, deixando sem bússola a conduta diplomática.

Na perspectiva ex parte principis, ou seja, da conduta dos tradicionais governantes do sistema internacional, os perigos da corrosão da prudência residem tanto no esforço das grandes potências de buscarem reconstituir, em moldes temerários, um novo tipo de gestão oligárquica do sistema internacional, quanto nas consequências para outros países da ação unilateral de uma grande potência. No caso das relações Brasil-EUA e também EUA-América Latina, cabe realçar, muito especialmente, o efeito das ações unilaterais no campo econômico-financeiro. Com efeito, ações unilaterais podem gerar externalidades, que é o que ocorre quando alguém é seriamente afetado, positiva ou negativamente, pelos resultados de uma decisão da qual não foi parte. É isto que está sendo provocado pela atual política econômica norte-americana, que afeta negativamente, pelo seu impacto nos juros, o balanço de pagamentos e a dívida dos países latino-americanos, situação que não se vê suficientemente compensada pelo impacto positivo da recuperação econômica norte-americana nos saldos comerciais dos países latino-americanos, tanto mais que a tendência protecionista nos EUA torna problemático esse impacto.

Na perspectiva ex parte populi, que é a da conduta dos tradicionalmente governados do sistema internacional, os riscos residem basicamente na “sublevação dos particularismos”, na rebelião e na revolta – ou seja, na agitação sem propósitos definidos, para usar a conceituação de Octavio Paz – que pode levar à anarquia na vida internacional, tanto no campo econômico quanto no campo da paz e da guerra. Uma das razões explicativas deste segundo tipo de riscos provém do fato de o Terceiro Mundo não ser, quando comparado com o Primeiro e o Segundo Mundos, uma unidade estruturada: é um todo impreciso identificado por aspectos comuns ligados ao subdesenvolvimento, porém integrado por Estados que variam enormemente em tamanho, população, produto bruto, origens culturais, padrões e possibilidades de desenvolvimento. Trata-se, como disse Celso Furtado, de uma nebulosa.

Se estes são os riscos, pergunta-se, quais são as possibilidades e as perspectivas do Brasil perante os EUA e o contexto das grandes potências no sistema internacional? Existe espaço diplomático para a nebulosa do Terceiro Mundo, em geral, e para a América Latina, em particular, contribuir de maneira relevante para a indispensável transformação da ordem mundial que a corrosão da prudência só torna mais urgente?

O desafio desta pergunta projeta algo novo. Algo novo porque não se trata, no caso, como nos anos 50, 60 e mesmo 70, de um algo definido preponderantemente pelas grandes potências, mas sim, dada a cisão entre ordem e poder na vida internacional de contribuir e participar na elaboração de um novo parâmetro. A questão é saber se o Brasil e a América Latina podem, por sua ação, reduzir, no plano internacional, as externalidades decorrentes da corrosão da prudência, seja através da criação, seja através da reforma de instituições que regulam a administração das externalidades. Esta administração não está ocorrendo atualmente porque as antigas instâncias ordenadoras do sistema internacional do segundo após guerra, criadas pela ação das grandes potências – como o GATT ou a OEA – estão perdendo poder e abrangência, e as novas configurações de poder ainda estão difusas, carecendo de ordenação adequada. Um exame das condições de respostas ao desafio deste algo novo na vida internacional dos anos 80 passa pela análise do papel que países intermédios podem desempenhar na presente conjuntura.

4. O papel dos países intermédios, as perspectivas da América Latina e a posição do Brasil

Argentina, Brasil, México e Venezuela podem ser qualificados como países intermédios na atual estratificação internacional. Têm, como seus congêneres no sistema internacional, não apenas o passivo de vulnerabilidade, mas também o ativo de alguns recursos de poder e de sucesso no campo diplomático. Podem, por isso mesmo, em conjunto com outros protagonistas do Terceiro Mundo – e outros países da América Latina, com os quais têm posições e interesses coincidentes – desempenhar, no contexto das grandes potências, um certo tipo de papel ou função em relação à ordem mundial, num momento assinalado pela cisão entre ordem e poder.

Este papel é o de contribuir para revigorar a prudência, entendida como a faculdade de orientar-se na história através de uma atuação diplomática que mescle a voluntas da transformação, com a ratio da moderação, no processo de reelaboração da ordem mundial. Uma atuação neste sentido tem três caminhos básicos a serem percorridos: a) no campo da paz e da guerra, são os esforços para reduzir tensões e solucionar controvérsias, evitando conflitos que levem ao uso da força no plano internacional; b) no campo econômico, cabe aos países intermédios ajudar a preencher o vazio representado pelo hiato hoje existente entre ricos e pobres, encaminhando a temática Norte-Sul; e c) no campo dos valores, a tarefa é a de promover a cooperação internacional que os países intermédios podem catalisar ao servirem de ponte entre culturas e civilizações. A atuação nestes três campos, da maneira que foi indicada, constitui uma reelaboração crítica do legado de valores de convivência do Ocidente a ser trabalhado com outros países do Terceiro Mundo no contexto diplomático das grandes potências. Trata-se, em síntese, de um papel qualitativo e não apenas quantitativo, alicerçado numa postura reformista dotada de uma visão de futuro a ser diplomaticamente aprofundada no campo dos valores, ou seja, a partir do ângulo da legitimidade, nas formas de conceber a vida na sociedade internacional.

Dois exemplos que estão na agenda dos países latino-americanos permitem esclarecer o alcance deste papel. O primeiro, no campo específico da paz e da guerra, é a ação do Grupo Contadora, ou seja, o esforço diplomático de México, Colômbia, Venezuela e Panamá de buscar uma solução pacífica latino-americana para os conflitos da América Central. Este esforço é fundamental para evitar a corrosão da prudência que se verificará, quer com a reconstituição do poderio norte-americano em moldes tradicionais – que em matéria de segurança, no Caribe, contempla o uso da força em relação a Estados menores –, quer no enredamento dos conflitos da América Central nos imponderáveis de uma tensa confrontação Leste-Oeste.

O segundo exemplo é o tema da dívida externa da América Latina, item prioritário às preocupações internacionais do Brasil. Sem dúvida, no que tange à dívida externa dos países subdesenvolvidos, não é uma política econômica responsável, do ponto de vista do equilíbrio político mundial, aquela que converte os grandes países devedores do Terceiro Mundo em exportadores líquidos de capital. Também não é uma proposta adequada responder à situação através da moratória, seja ela unilateral, seja ela o resultado multilateral de um cartel de devedores. Com efeito, medidas dessa natureza podem conduzir à desagregação – e não à reformulação desejável – do sistema financeiro internacional e, desta forma, à anarquia no mercado mundial e no processo de transferência internacional de recursos, com evidentes prejuízos para todos, credores e devedores. Não é por acaso, aliás, que um analista permanentemente preocupado com o tema da ordem mundial a partir de uma perspectiva norte-americana mais abrangente, como é Henry Kissinger, ao discutir o tema da dívida e ao refletir sobre as suas implicações, observa: “Num mundo interdependente, credores e devedores acabarão por se arruinar em testes de força”. É preciso, por isso mesmo, encontrar um novo caminho que resgate a prudência.

Um esforço relevante nesta linha foi o consenso de Cartagena, de junho de 1984, desdobramento da Conferência Econômica Latino-Americana de Quito, de janeiro de 1984, e de outras iniciativas, inclusive do Brasil, entre as quais cabe destacar, como marco inicial, o discurso do presidente Figueiredo à Assembleia Geral ONU em Setembro de 1982. Em Cartagena, como agora em Mar del Plata, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela reiteraram o esforço de chamamento dos países credores à reflexão e ao diálogo sobre a questão da dívida, realçando o tema da necessidade de corresponsabilidade de devedores e credores na solução da questão do endividamento. Apontaram, igualmente no campo das propostas concretas, certas diretrizes gerais de política de reestruturação e financiamento que deverão servir de quadro de referência para as negociações individuais de cada país. Entre elas, cabe mencionar: i) a redução das taxas de juros e outros encargos cobrados dos devedores; ii) a adequação do serviço da dívida à capacidade de pagamento de cada país; iii) a renegociação a longo prazo; e iv) a revisão das condicionalidades do FMI, ou seja, dos seus critérios de prestação, acompanhamento e fiscalização de auxílio.

Estas diretrizes constituem, por assim dizer, um esforço no sentido da elaboração de novos e mais adequados padrões de responsabilidade em matéria econômica, que no momento presente venham a tornar exequível e, portanto, previsível, o encaminhamento do problema.

Por que estas diretrizes representam um esforço qualitativo de recuperação da prudência através de uma proposta de elaboração de novos padrões do responsável e do aceitável em matéria econômica?

Valho-me, com algumas adaptações, para ilustrar esta tese, de três argumentos elaborados em artigo recente de Lord Lever, ao examinar o tema da dívida externa:

Empréstimos bancários normais baseiam-se no pressuposto de que a transferência de recursos que ensejam fortaleça a possibilidade do devedor de criar riquezas que lhe permitirão pagar os juros e, com o tempo, o principal. Independentemente do critério e da análise do retorno das aplicações feitas pelos diversos países devedores, cabe chamar a atenção para o fato de se terem verificado, sem a intervenção dos tomadores, mudanças drásticas das condições em que originalmente se contraíram os empréstimos – especialmente no que diz respeito à liquidez e à taxa de juros. Por isso, pagar a dívida tal como ela está constituída, exigiria, no momento presente, saldos comerciais colossais do Terceiro Mundo para com os países desenvolvidos, numa escala que a crise de liquidez, os reescalonamentos e as altas taxas de juros prevalecentes tendem a tornar esses mesmos saldos inexequíveis.

Entretanto, admitindo, para argumentar, que estes saldos viessem a ser viáveis, não há dúvida que hoje requerem, para a sua efetivação, uma redução brutal do consumo nos países subdesenvolvidos. Seria, pergunta Lord Lever, politicamente possível obter dos países subdesenvolvidos, de maneira prolongada e contínua, medidas que viabilizassem a formação destes saldos, uma vez que isto se traduziria numa vasta transferência de renda de países subdesenvolvidos e pobres para os países desenvolvidos e ricos? Como foi apontado no Consenso de Cartagena, estima-se que em 1983 a exportação líquida de recursos financeiros da América Latina foi da ordem de 30 bilhões de dólares. Sabe-se, igualmente, como está dito no documento do Consenso, que na América Latina a crise provocou uma severa diminuição do produto per capita, que hoje se situa nos níveis de uma década atrás; que o desemprego vem afetando mais de uma quarta parte da população economicamente ativa da região; e que tem-se verificado uma queda substancial dos salários reais.

Ainda que estes saldos viessem a ser obtidos – com todos os riscos políticos e sociais que os dados do consenso de Cartagena evidenciam – teriam os países desenvolvidos condições de promover os ajustes estruturais de suas economias para absorver os superávits de exportações dos países subdesenvolvidos que estes saldos acarretariam? Mesmo uma economia como a norte-americana, observo eu, que passa, na sua recuperação, por uma reestruturação e que se aprofunda em setores como a informática, a tecnologia de ponta e os serviços, e por isso tem espaço para novas complementaridades industriais e comerciais, dificilmente teria condições para, sem novas pressões protecionistas, absorver importações da magnitude necessária para saldar atuais compromissos do Terceiro Mundo. Daí também a pergunta final de Lord Lever: podem as economias dos países credores constituir-se, impunemente, em rentiers nesta escala, sem maiores problemas para o seu equilíbrio interno e internacional?

A resposta à sequência dos raciocínios acima expostos parece clara. Deixar correr à deriva a ordem econômico-financeira mundial, sem a bússola de novos padrões de conduta responsável, redundará num fracasso de poder que agravará o excesso de impotência do sistema internacional, ao levar à dissipação de recursos materiais e sociais. Esta dissipação ocorrerá se houver o prosseguimento e a continuidade de programas de ação que supervalorizem o repertório de prescrições do passado, subestimando novos dados e informações. Não me parece, por outro lado, que o caminho da prudência, no caso, possa restringir-se ao livre jogo do mercado, pois este, no momento provavelmente levaria à eclosão generalizada da insolvência estrutural do Terceiro Mundo, ao colapso de parte relevante do sistema financeiro privado internacional, à diminuição do comércio internacional e à recessão. É preciso, portanto, buscar um novo caminho, que evite a probabilidade negativa dos resultados acima mencionados.

Um novo caminho – e aqui volto ao tema do papel dos países intermédios – há que ser negociado, em primeiro lugar, como foi dito, no campo dos valores, nas formas de conceber e propor a vida na sociedade internacional. Uma atuação neste campo, em conjunto com outros países, reforçará a posição do Brasil no campo econômico e no das relações estratégicas da paz e da guerra. Trata-se, para relembrar a proposta acima indicada, de uma postura reformista, norteada por uma “visão de futuro” quanto a que deve ser a ordem mundial que, partindo do realismo, contenha em seu bojo aquele mínimo de utopia na sua formulação, sem o qual não se supera o peso dos fatos e dos condicionamentos. Esta tem sido, em grande parte, a orientação que o Itamaraty vem dando à diplomacia brasileira. O que falta para aprofundá-la? A resposta a esta pergunta requer o exame da sucessão presidencial e sobretudo algumas considerações sobre as possibilidades diplomáticas que se apresentam a um governo com as características que, no momento brasileiro, são oferecidas apenas pela proposta de Tancredo Neves.

5. Possibilidades diplomáticas de um governo Tancredo Neves

Um novo caminho para a ordem mundial requer poder, mas a característica essencial do poder é a palavra combinada com a ação criativa. Como ensina Hannah Arendt:

O poder se atualiza quando a palavra e o ato não se divorciaram; quando as palavras não são vazias e os atos não são brutais; quando as palavras não são empregadas para esconder intenções, mas para revelar realidades; quando os atos não são usados para violar e destruir, mas para estabelecer relações e criar novas realidades.

A criação do poder através da palavra combinada com a ação criativa depende da legitimidade, que é título para o exercício do poder, título que garante a prioridade na transmissão de um ponto de vista. O poder legítimo é sempre mais forte, e é por isso que San Tiago Dantas observava: “Ter a seu favor a legitimidade representa um extraordinário reforço de poder em qualquer conflito de interesses que se possa apresentar”. Nessas condições, é evidente que a posição internacional do Brasil adquire tanto maior legitimidade quanto maior for a compatibilização entre um processo democrático pluralista interno e a proposta externa de democratização das relações internacionais – que tem sido a orientação que o Itamaraty vem imprimindo, com inegável competência, na gestão Saraiva Guerreiro à diplomacia brasileira.

A efetiva compatibilização entre a política interna e a política externa está ao alcance do candidato Tancredo Neves que se propõe precisamente a levar a bom termo a democratização do Brasil. Com efeito, a proposta da candidatura Tancredo Neves tem a sustentá-la uma coligação de apoios majoritários e suficientemente abrangentes da sociedade para assegurar à sua presidência a governabilidade, sem a qual não há qualidade de gestão, e a mudança, sem a qual o país não poderá responder à atual crise econômica, social e política – ambas condições necessárias para a democratização.

Em resumo: vejo no claro e abrangente apoio popular a Tancredo Neves, que lhe dá legitimidade, e nas suas qualidades de estadista para conduzir as forças que o sustentam, um contexto adequado para que ele possa combinar governabilidade e mudança, expectativa que está dando à sua campanha uma real possibilidade de vitória. Ambas darão ao seu governo a capacidade de gerar a confiança entre governantes e governados que exorcize tanto o medo da anarquia, que levou ao poder discricionário e à intervenção militar, quanto o medo do autoritarismo da ordem gerado em nosso país pelo regime de 1964.

De fato, Tancredo Neves integra com naturalidade, na trajetória de sua límpida vida pública, a vocação de uma sábia ratio de moderação com uma firme voluntas de transformação. Neste sentido, o homem identifica-se com o nome e ambos com a proposta – tanto interna quanto internacional. Com efeito, o destino deu ao candidato da Aliança Democrática o nome mais apropriado à sua personalidade, pois Tancredo, etimologicamente, compõe-se de tanc (do germânico, de onde provêm denken, em alemão, e think, em inglês, igual a pensar) e de redo (do germânico de onde provém rat, que em alemão significa conselho) ou seja, como ensina Antenor Nascentes: “o que aconselha com reflexão”.

Ora, o vigor de uma proposta diplomática que transita pelo papel que potências intermédias – em particular o Brasil – podem desempenhar uma reelaboração democrática da ordem mundial, insistindo no campo dos valores e, portanto, nas formas de conceber a vida na sociedade internacional, requer sabedoria, decisão e bons conselhos. Requer igualmente a confiabilidade – uma confiabilidade que a legitimidade do título para o exercício do poder e a coerência nas posturas internas e externas de um governo Tancredo Neves haverão de aumentar e ampliar.

Como se sabe, os conselhos distinguem-se dos comandos porque não são percebidos pelos destinatários como impostos, mas sim como propostos. A razão da obediência a um conselho está, como ensina Hobbes, na própria substância do que se aconselha, não na vontade de quem o enuncia. Entretanto, a capacidade de fazer presente, na agenda e no debate interno e internacional, um conselho, está diretamente ligada à autoridade política e moral daquele que o propõe à consideração dos seus interlocutores.

Neste momento da vida internacional, assinalada pela cisão entre ordem e poder, o que se requer em primeiro lugar é a recuperação da prudência. Esta não pode ser imposta: tem que ser proposta. Por isso, o aprofundamento e o aperfeiçoamento da política exterior brasileira vai exigir que ela seja conduzida por alguém que, com autoridade, lidere o Brasil no concerto das nações, aconselhando com reflexão. E no quadro político atual ninguém se ajusta melhor a este modelo que Tancredo Neves.

75. A VIAGEM PRESIDENCIAL DE TANCREDO NEVES: SEU SIGNIFICADO (1985)[493]

Eu vim para testemunhar que o Brasil também chegou à democracia (palavras de Tancredo Neves na Europa, ao deixar o gabinete do primeiro-ministro espanhol Felipe González, reproduzidas no Jornal da Tarde, 31/1/1985).

A viagem de Tancredo Neves, na qualidade de presidente eleito, à Europa, aos Estados Unidos e à América Latina, em janeiro e fevereiro de 1986, acabou sendo o seu momento presidencial, por força das circunstâncias que levaram à sua doença e morte. Esse breve momento teve, no entanto, um alcance importante que foi o de marcar, no plano internacional, o significado das transformações internas ocorridas em nosso país com o advento da Nova República. E precisamente para esse aspecto, que teve e pode ter desdobramentos importantes para a política externa do Brasil, que desejo chamar a atenção.

I

Começo ponderando que, de um ponto de vista analítico, é possível distinguir três significativos campos de atuação para um país no plano internacional. O primeiro é o campo estratégico, vale dizer, o que um país significa para os outros como aliado protetor ou inimigo, em termos do risco da guerra e dos desejos de paz que permeiam a vida internacional. O segundo é o campo das relações econômicas, que explicita a importância de um país para outros enquanto mercado para a obtenção de financiamentos, investimentos diretos, tecnologia, insumos e produtos. Finalmente, o terceiro campo é o dos valores, isto é, as afinidades ou dissonâncias que resultam das distintas formas de conceber a vida em sociedade.

É válido destacar o campo dos valores, pois a conduta externa dos Estados não é apenas comandada pelas relações de forças e interesses militares ou econômicos. Com efeito, ideias, sentimentos e percepções também influenciam as decisões dos protagonistas do sistema internacional. É por isso que se pode dizer que toda política externa combina aspectos quantitativos com aspectos qualitativos.

Entre os aspectos qualitativos, vinculados ao campo dos valores, está a legitimidade internacional, ou seja, o título para agir que deriva da democracia no plano interno. A importância desse aspecto qualitativo não escapou, no governo Figueiredo, à argúcia estilística do chanceler Saraiva Guerreiro que, antecipando os ventos de mudança, destacou as aspirações democráticas da diplomacia brasileira. Em mais de uma oportunidade, para reforçar a posição brasileira na sua gestão, ele indicou o paralelismo entre o processo interno de transição democrática e a proposta externa do Itamaraty de democratização das relações internacionais[494]. Este é um dado importante para o entendimento da seguinte afirmação de Tancredo Neves em Washington, no National Press Club, em 1º de fevereiro de 1985, na linha de afirmações feitas durante a campanha e no compromisso da Aliança Democrática:

Nas relações internacionais em geral, é minha intenção manter as linhas mestras de nossa política e de nosso relacionamento econômico externo. A política externa brasileira vem merecendo aprovação da opinião pública e, no Congresso nacional, é objeto de um consenso pluripartidário. Como não poderia deixar de ser é e continuará sendo uma política voltada para os interesses nacionais, e refletirá crescentemente os anseios de uma sociedade democrática[495].

Os anseios de uma sociedade democrática refletiram-se na consagração de Tancredo Neves no colégio eleitoral em 16 de janeiro de 1985. Essa consagração teve o indubitável sentido de assinalar; do ponto de vista da política interna, o término pacífico do regime de l964. Simbolizou o reencontro do Brasil com a democracia. A sua viagem ao exterior teve, por isso mesmo, uma inequívoca conotação diplomática, que foi a de dar conhecimento ao mundo de uma mudança. Esta se traduzia na plena convergência – que ele pretendia inaugurar entre o processo interno e a proposta externa – como algo qualitativamente distinto do paralelismo que caracterizou a política externa brasileira nos últimos anos do regime de 1964. Disse, nesse sentido, Tancredo Neves, no discurso que pronunciou em Washington em 1º de fevereiro de 1985, por ocasião da visita realizada à Organização dos Estados Americanos:

A dificuldade em constituir uma ordem internacional mais equilibrada é semelhante às barreiras que as nossas sociedades tiveram e têm ainda de vencer em seus respectivos processos de consolidação da democracia. Existe a meu ver uma vinculação muito clara entre o estabelecimento de sistemas políticos democráticos, em nível nacional, e democratização da vida internacional. Em ambos os contextos, o caminho só pode ser o do diálogo e o da participação de todos.

Se no plano interno nos batemos para assegurar o envolvimento dos mais distintos setores de nossas sociedades no dia a dia das deliberações dos poderes constituídos, no plano externo não poderíamos deixar de lutar pela participação equitativa da totalidade das nações no processo decisório internacional[496].

Afirmou, portanto, Tancredo Neves, com autoridade de quem soube conduzir a transição brasileira, que a democracia no plano interno tem consequências no plano internacional, pois existe uma relação entre a organização interna do Estado e da sociedade e a visão do mundo. Com efeito, a democracia é uma maneira de organizar o Estado e a sociedade que tem como pressuposto, inter alia, o respeito pelo outro, a tolerância, o princípio da legalidade, o controle e a responsabilidade do poder, a busca do compromisso, o princípio da maioria.

Por isso, a teoria política, desde Kant, vê uma associação positiva entre a democracia no plano interno e um internacionalismo de vocação pacífica, guiado pelos princípios da coexistência e da cooperação com os demais membros da sociedade internacional, pois um internacionalismo desse tipo contribui para a diplomacia entendida como um processo contínuo de diálogo e negociação.

Foi inspirado por esse internacionalismo que Tancredo, no mesmo discurso na OEA, refutou tanto “o pessimismo dos que querem substituir o direito internacional, pela política do poder”, quanto a “impaciência dos desencantados com as organizações internacionais, devido às dificuldades de nelas alcançar soluções imediatas”. “Na vida das nações”, disse ele no discurso que pronunciou logo após a sua eleição, “todos os dias são dias de história e todos os dias são dias difíceis. A paz é sempre esquiva conquista da razão política”[497].

Essa esquiva conquista da razão requer vontade política e uma adequada moldura institucional, e é por isso que Tancredo Neves, na linha do internacionalismo democrático, observou: “Embora dependam, para sua eficácia, da vontade política dos Estados, o direito e as organizações internacionais constituem os polos insubstituíveis de uma ordem mundial democrática e justa. Seu abandono nos devolveria aos tempos tumultuosos do predomínio da lei do mais forte”[498].

II

Uma visão do mundo desse tipo, articulada com tanta propriedade e autenticidade por Tancredo Neves, tem vocação para a solidariedade com regimes afins, pois significa a propensão para acreditar que, sobretudo em relação a regimes congêneres, as diferenças entre os Estados podem, em princípio, ser resolvidas diplomaticamente. Isso se traduz numa postura que parte do pressuposto de que os interesses nacionais podem ser adequadamente promovidos por meios pacíficos, no plano internacional, através da persuasão, do compromisso e da pressão – meios típicos da convivência democrática.

Foi o reconhecimento qualitativo dessa solidariedade derivada da afinidade no campo dos valores, provenientes de formas comuns de conceber a vida em sociedade, que Tancredo buscou e conseguiu nos países que visitou e que são todos democráticos: na Europa, nas conversações mantidas na Itália com Craxi e Pertini; na França, com Mitterrand; em Portugal, com Mário Soares e Ramalho Eanes; na Espanha, com Felipe González e o rei Juan Carlos – países, aliás, com os quais o Brasil compartilha, além de uma experiência recente de redemocratização, a multissecular tradição ibérica, que nos veio da herança portuguesa, cuja especificidade Tancredo realçou nos seus diversos pronunciamentos públicos em Portugal.

A própria visita ao papa também teve um significado de política internacional no campo dos valores – pois foi um encontro com o poder espiritual católico que, sobretudo a partir de João XXIII, vem insistindo na mensagem ecumênica da paz como obra da justiça. Aliás, Tancredo foi explícito quanto a esse aspecto na entrevista que concedeu à agência ANSA antes de partir de Brasília, quando destacou que o Vaticano é um símbolo de paz e que a peregrinação de João Paulo II por todos os continentes é uma demonstração de esperança na capacidade humana de encontrar os passos da concórdia[499].

O sucesso do périplo europeu reforçou a posição de Tancredo quando de sua chegada aos EUA e nos encontros com Reagan e altas autoridades americanas – encontros densos de significado, que tiveram como horizonte o grande problema, que Tancredo colocou com tranquila firmeza e naturalidade, da compatibilização, com ênfase no campo econômico, dos interesses brasileiros com o poderio norte-americano. Evidentemente, o clima receptivo encontrado nos EUA realçou a sua dimensão de interlocutor relevante em encontros subsequentes no México, com o presidente Miguel de la Madrid, no Peru com o presidente Belaúnde, e, finalmente, na Argentina, com o presidente Alfonsín.

É claro que o contexto diplomático das democracias europeias que Tancredo visitou tem, para o Brasil, uma relevância nos campos econômico e estratégico distinta da relevância dos EUA. Isso resulta do fato de os EUA integrarem, juntamente com a URSS, o contexto das grandes potências, isto é, o dos países que, pelo poder que detêm, buscam estabelecer, nas suas relações de conflito rivalidade, os parâmetros estruturadores da ordem mundial. É igualmente evidente que os entendimentos com o México, o Peru e a Argentina têm para o Brasil o peso específico que provém do fato de serem esses países integrantes da América Latina. Ora, um contexto regional é normalmente privilegiado pelos seus integrantes sobretudo quando combina – como em nosso caso – a geografia e a história, das quais derivam uma agenda comum de temas e problemas.

Essas diferenças de relevância, para o Brasil, nos campos econômico e estratégico, em relação aos países visitados, resultam não apenas das especificidades dos contextos diplomáticos brasileiros, mas também da distribuição individual, porém desigual, de poder entre os Estados, que é uma das características da vida mundial contemporânea.

Tancredo tinha, evidentemente, uma noção muito clara dessas diferenças, como observou em várias oportunidades, inclusive na longa entrevista coletiva à imprensa concedida em 17 de janeiro de 1985, quando, ao responder à pergunta do jornalista do Clarín, de Buenos Aires, sobre as prioridades da política externa brasileira, discutiu as relações com a América Latina, com as nações europeias, com o Oriente Médio, com os EUA, com a África, hierarquizando sutilmente as interdependências, as afinidades e as dissonâncias. Da mesma maneira, nessa entrevista coletiva discutiu as relações com a URSS ao responder à pergunta do jornalista da agência TASS[500].

Essas diferenças, no entanto, tiveram menos peso para os propósitos da viagem, cujo sentido foi, como ele declarou em 12 de fevereiro de 1985, ao retornar ao Brasil, o de “levar a mensagem do Brasil democrático a outras nações democráticas do mundo”[501]. Em outras palavras, na sua viagem Tancredo Neves buscou atuar diplomaticamente para recolocar qualitativamente o papel do Brasil no campo dos valores, através da restauração de uma legitimidade internacional derivada do advento da presença da democracia no plano interno.

III

Como conseguiu ele alcançar esses propósitos de ampliação da representatividade internacional do Brasil? Como se sabe, a ação diplomática busca persuadir, pressionar e vincular outros Estados em função dos interesses nacionais, valendo-se nesse esforço da representação política, da representação jurídica e da representação simbólica. A representação política é normalmente a diplomacia da presença contínua e cotidiana dos interesses de um país no plano internacional, seja nas suas relações bilaterais, seja nas suas relações multilaterais com outros países. A representação jurídica é uma consequência da representação política. Traduz-se na capacidade de vincular juridicamente um país no plano internacional através de acordos. A representação simbólica exprime e articula o que um país significa para os demais numa dada conjuntura histórica.

Na sua viagem, Tancredo Neves – até mesmo porque ele era o presidente eleito e não empossado – não exerceu uma ação de representação jurídica: não firmou acordos e também não assumiu uma representação política do específico dos interesses brasileiros nos países que visitou. O que ele claramente exerceu foi a representação simbólica do reencontro do Brasil com a democracia.

Qual é a importância disso para a diplomacia brasileira? O Brasil é, no plano internacional, uma potência intermédia. Tem, como suas congêneres, alguns recursos de poder que facultam uma ação diplomática efetiva. E, por outro lado, um país com vários problemas. Daí uma relativa carência de recursos que faz de nosso país, na presente conjuntura internacional, um país que não tem nem um excedente de poder, nem um excedente de atração econômica. Essa relativa carência de recursos nos campos econômico e estratégico, entretanto, pode ser razoavelmente contrabalançada por uma presença qualitativa no campo da legitimidade, que reforça o peso do Brasil como interlocutor relevante e respeitável no plano internacional, inclusive nos campos econômico e estratégico.

Chamo a atenção para a força atrativa do qualitativo, pois uma política externa requer, além de uma proposta adequada de inserção do país no mundo, estilo. Estilos são modalidades de atuação que assinalam recursos de competência e habilidade que, quando bem empregados e combinados, reforçam e, quando mal utilizados, comprometem a política internacional de um país. Um estilo competente realça qualitativamente os recursos de poder de um país e minimiza suas fraquezas, ao promover os interesses nacionais por meios diplomáticos – vale dizer, pela persuasão, pelo compromisso e pela pressão. Um estilo diplomático deve necessariamente ter uma coerência de natureza sintática em relação a certos princípios e interesses básicos. Precisa ter igualmente uma abertura por assim dizer semântica à mudança das circunstâncias, tanto internas quanto externas. Há, por último, que desenvolver na pragmática da ação um esforço de persuadir os protagonistas da vida internacional.

Tancredo, porque encarnou o término do regime militar, pôde realizar uma viagem para atuar diplomaticamente no campo dos valores, realçando a coerência de certos princípios e interesses básicos do país, chamando a atenção para a mudança das circunstâncias e insistindo pragmaticamente em certos problemas básicos. A competência estilística de sua diplomacia pessoal proporcionou um reforço qualitativo da posição do Brasil. Esse reforço permitiu que ele colocasse em novos termos, com todos os seus interlocutores e de acordo com as especificidades dos contextos diplomáticos envolvidos – o das democracias europeias; o das grandes potências e o latino-americano –, itens de fundamental interesse nacional como: a dívida externa; os altos juros; o papel do FMI na crise econômica; o comércio internacional; o protecionismo; as necessidades de cooperação econômica; a relevância da ação conjunta latino-americana para o encaminhamento de problemas comuns; os princípios da não intervenção e da solução pacífica de controvérsias na América Central – para indicar apenas alguns dos temas tratados por Tancredo na sua viagem presidencial.

As conversações oficiais e oficiosas por ele mantidas, assim como o impacto de sua viagem na opinião pública mundial e nos meios de comunicação, permitiram criar um novo clima para o Brasil no sistema internacional. Esse clima resultou da confiabilidade do apoio que cercaram o presidente eleito pela legitimidade de sua proposta interna de instaurar em nosso país a Nova República. Esse novo clima configurou a tradução possível, no plano mundial, da imensa abertura de crédito político que os brasileiros concederam a Tancredo Neves. Obter, aliás, a conversibilidade desse crédito foi o que buscou e conseguiu, com realismo e imaginação, Tancredo Neves através de sua viagem ao exterior, que foi fruto de sua decisão pessoal e à qual ele imprimiu o seu estilo, inclusive na austeridade com a qual foi ela conduzida e organizada.

IV

Esse acréscimo de crédito que Tancredo obteve por força de suas qualidades de estadista e das possibilidades que a democracia abriu para a ação diplomática de um país como o Brasil – que se traduziu em contatos verticais, buscados e desejados, com tantos chefes de Estado e de Governo num período tão curto – foi o legado para a política externa brasileira do seu momento presidencial. Desse legado valeu-se o governo José Sarney como moldura qualitativa para o encaminhamento de soluções, no plano internacional, de muitos dos graves problemas internos do país.

Com efeito, foi com base nesse legado que o presidente Sarney pôde afirmar, no seu discurso de abertura dos trabalhos da Assembleia Geral da ONU, em Setembro de 1985, que:

Não pregaremos ao mundo o que não falarmos dentro de nossa fronteira. Estamos reconciliados. A nossa força passou a ser a coerência. Nosso discurso interno é igual ao nosso chamamento internacional. Desejamos revigorar, com redobrada afirmação, nossa presença no debate das nações.

Foi também com base nesse legado que ele comunicou, no mesmo discurso, à Assembleia Geral, a decisão brasileira de aderir aos pactos internacionais das Nações Unidas sobre direitos civis e políticos, à convenção sobre a tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanas ou degradantes, e sobre direitos econômicos, sociais e culturais. Buscou, assim, superar uma vulnerabilidade do regime militar que, escudando-se num conceito clássico de soberania – que não comporta prestação de contas à comunidade internacional –, procurava deixar menos transparente a face do arbítrio que marcou o sistema político brasileiro antes do advento da Nova República. É igualmente a autoridade conferida por esse legado que permitiu ao primeiro mandatário, ao tratar da dívida externa, asseverar que “débito pago com miséria é conta paga com a democracia”[502].

Esse legado, por ocasião dos cumprimentos de fim de ano de 1986 do corpo diplomático, permitiu que o presidente Sarney pudesse fazer um primeiro balanço de sua gestão no plano internacional, nos seguintes termos:

A inspiração democrática já impregnou a nossa política externa nos seus valores e na sua prática.

Queremos que a vida internacional se funde no diálogo, na aceitação do pluralismo, na tolerância. Aí encontraremos os melhores esteios para a prática dos princípios fundamentais da convivência internacional, como a não intervenção, a autodeterminação, a solução pacífica de controvérsias, o respeito ao direito.

Mais do que isso, a projeção dos valores democráticos é o fundamento da vontade de mudança que caracteriza a posição dos países em desenvolvimento[503].

Concluo lembrando que Tancredo, no discurso que pronunciou logo após a sua consagração no colégio eleitoral, citando Verlaine, disse que era com o êxtase e o terror de haver sido escolhido que se entregava a partir daquele momento ao serviço da nação[504]. Nada mais apropriado para a coerência de seu perfil e da trajetória de sua vida pública que, a serviço da nação, tenha, no seu momento presidencial, nos legado legitimidade no plano internacional para dar continuidade aos esforços de ampliar democraticamente o poder da sociedade brasileira sobre o seu próprio destino.

76. A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO COLLOR (2017)[505]

A política externa do governo Collor caracterizou-se por um empenho no reposicionamento da inserção internacional do Brasil. Este reposicionamento foi inspirado e motivado tanto pelas transformações no plano interno trazidas pela redemocratização do país e corporificadas na Constituição de 1988 – que se traduziram numa abertura em relação à sociedade civil e as organizações não governamentais – quanto pelas substantivas modificações do funcionamento da ordem mundial proveniente do fim da Guerra Fria e do término da polaridade Leste-Oeste, que configurou a vida internacional no período que se seguiu à Segunda Guerra Mundial. A vis directiva da orientação presidencial, a quem cabe constitucionalmente a condução da política externa, exprimiu-se com clareza, desde o primeiro momento, no seu discurso de posse perante o Congresso Nacional em 15 de março de 1990. Desdobrou-se nas abrangentes considerações dos seus dois discursos de abertura dos debates da Assembleia Geral da ONU, proferidos respectivamente em 24 de Setembro de 1990 e 23 de Setembro de 1991.

Na execução de sua vis directiva – de um Brasil aberto ao mundo – contou com a colaboração de dois ministros das Relações Exteriores da sua gestão, Francisco Rezek e Celso Lafer; do seu ministério, em especial do seu ministro da Economia, Marcílio Marques Moreira, especificamente em temas como a negociação da dívida externa – na qual contou com a atuação de Pedro Malan –, as privatizações e a definição de uma agenda positiva com os EUA; do ministro José Goldemberg, na área das negociações ambientais; e de seus qualificados assessores diplomáticos, com destaque para o embaixador Gelson Fonseca Jr.

No campo dos valores, isto se concretizou: (i) na importância atribuída à democracia (de que são exemplos a crítica tanto ao “autogolpe” de Fujimori no Peru quanto à tentativa de golpe na Venezuela contra o presidente Carlos Andrés Perez conduzido por Hugo Chávez); (ii) no depósito dos instrumentos de adesão – fruto também do diálogo com as ONGs – aos Pactos Internacionais da ONU de 1966 dos Direitos Civis e Políticos e dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais e da Carta de Adesão à Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, além do endosso às medidas que estavam pondo fim ao apartheid na África do Sul; e (iii) do decidido respaldo à cooperação internacional em matéria ambiental e de desenvolvimento sustentável, articulado com sucesso diplomático na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, sediada no Rio de Janeiro de 3 a 14 de junho de 1992.

No campo estratégico, cabe mencionar em primeiro lugar a renúncia brasileira a testes nucleares exposta por Collor no discurso proferido na ONU em 1990. Seguiu-se a Declaração sobre Política Nuclear Comum entre Brasil e Argentina, que criou um sistema compartilhado de contabilidade e controle de materiais nucleares que levou à ABACC (Agencia Brasileira Argentina de Controle de Materiais Nucleares) e ao Acordo Quadripartite para a aplicação de salvaguardas nucleares entre o Brasil, Argentina, a ABACC e a AIEA (Agencia Internacional de Energia Atômica), sinalização do comprometimento brasileiro com a não proliferação nuclear, que também se expressou nas propostas de revisão do Tratado de Tlatelolco. Cabe igualmente mencionar o Compromisso de Mendoza celebrado pela Argentina, Brasil e Chile renunciando ao uso, produção, aquisição ou transferência de armas químicas e biológicas.

No campo da paz e da segurança, a posição brasileira foi a de respeito às resoluções do Conselho de Segurança sobre a crise no Golfo Pérsico. As resoluções respaldaram multilateralmente a operação e consequente vitória da coalizão multinacional liderada pelos EUA contra o Iraque, que se viu forçado a retirar-se do Kuait, que tinha militarmente anexado. O Brasil, preocupado com o conflito Israel-palestinos, apoiou as iniciativas da Conferência de Paz para o Oriente Médio de Madri e, no bojo das tratativas para viabilizá-la, endossou a resolução da Assembleia Geral da ONU, que revogou a de 1975, a qual tinha considerado, com o voto do Brasil, o sionismo como uma forma de racismo.

No campo econômico, o governo Collor equacionou a questão da propriedade intelectual que ainda dificultava o relacionamento comercial com os EUA. Sinalizou a abertura econômica do país para o mundo com a redução das tarifas médias de importação. Na lógica da inserção competitiva do Brasil no mercado do comércio internacional, intensificou o seu empenho nas negociações multilaterais da Rodada Uruguai do GATT, embora estas, em 1990, não se apresentavam promissoras em razão de impasses na área agrícola.

No campo da integração econômica regional, o governo Collor deu nova dimensão à aproximação cooperativa com a Argentina, que já vinha sendo trabalhada na segunda metade da década de 1980. Daí o Tratado de Assunção, celebrado em 1991 entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai, voltado para a criação do Mercado Comum do Sul, o Mercosul. O Mercosul foi concebido como uma plataforma de inserção competitiva dos seus integrantes num mundo que simultaneamente se regionalizava e se globalizava e que se beneficiaria, por meio de uma união aduaneira, das sinergias provenientes da conectividade econômica da vizinhança. Tinha como marco de referência os valores dos processos da redemocratização dos seus integrantes e seria um caminho para o desenvolvimento com justiça social.

No âmbito da América do Sul, muitas iniciativas foram tomadas para fazer das fronteiras, fronteiras de cooperação e não de separação. Exemplifico com a “ideia a realizar” prevista no acordo de gás natural com a Bolívia, voltada para a diversificação da matriz energética brasileira, ao contemplar a construção do gasoduto e a compra de gás boliviano.

Foram delineados pontos significativos do mapa do território da Política Externa do governo Collor que são expressivos do reposicionamento da inserção internacional que empreendeu. Cabe dizer que a proposta de modernização da política externa brasileira de Collor estava em consonância com o seu projeto de política interna, tendo adquirido consistência adicional no momento em que Marcílio Marques Moreira assumiu o Ministério da Economia e renovada densidade política com o Ministério dos Notáveis. Os percalços da crise do governo Collor e o seu término em 1992 interromperam a sua ação voltada para um significativo reposicionamento da política externa brasileira, mas não a importância no tempo das “ideias-força” de suas propostas que com diferentes matizes e ênfases, e em distintas circunstâncias, tiveram ressonância e influência em anos subsequentes na diplomacia do país.

77. REFLEXÕES SOBRE O 11 DE SETEMBRO (2003)[506]

É arriscado qualificar um evento como inaugural, porque sinalizador do novo. A queda do muro de Berlim é tida como um evento deste tipo. Antecipou o fim da União Soviética e assinalou o esgotamento histórico da Revolução Russa. É por esta razão que Hobsbawn considerou o século XX o “século breve”, das guerras de alcance planetário, delimitado pela Primeira Guerra Mundial e pelo fim da Guerra Fria.

Do ponto de vista das relações internacionais, a queda do muro de Berlim é um evento inaugural. Trouxe a mudança da dinâmica de funcionamento do sistema internacional que, no segundo pós-guerra, teve como linha de força o conflito Leste-Oeste. Este conflito estruturou-se no campo dos valores por uma batalha ideológica e no campo estratégico-militar pelo equilíbrio do terror nuclear. Foi a Guerra Fria que abriu, nas suas brechas, espaço para a polaridade Norte-Sul e para a temática do Terceiro Mundo. Em síntese, as interações Leste-Oeste e Norte-Sul deram ao sistema internacional, até o fim da Guerra Fria, uma certa coerência e previsibilidade. Subjacente a esta “coerência”, na situação-limite paz/guerra em escala planetária, estava o realismo do medo recíproco da lógica da dissuasão nuclear. Esta lógica era de natureza interestatal, e tinha como pressuposto a racionalidade prudente da autocontenção. Raymond Aron descreveu o impasse político-estratégico da Guerra Fria numa conhecida fórmula: “paz impossível, guerra improvável”.

Faço estas considerações para colocar a questão: qual é a natureza dos ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 aos Estados Unidos? Têm, do ponto de vista das relações internacionais, a característica de um evento emblemático? Álvaro de Vasconcelos, destacado especialista português de relações internacionais, inspirando-se em Aron formula o atual impasse do sistema internacional nos seguintes termos: “império impossível/ordem improvável”. Em que medida o 11 de Setembro explica esta formulação?

A primeira metade da década de 90 criou expectativas positivas. Deu a impressão de que havia espaço, no mundo, para a afirmação de uma kantiana razão abrangente de humanidade, voltada para encaminhar “temas globais”. Esta é a leitura que se fazia da Conferência do Rio de 92 sobre meio ambiente; da Conferência de Viena de 93 sobre Direitos Humanos; da conclusão da Rodada Uruguai que levou à criação da OMC – a primeira organização internacional pós-Guerra Fria. Estes eram também os sinais emitidos pelos acordos de Oslo, entre israelenses e palestinos, e pelo fim do apartheid na África do Sul.

A segunda metade da década de 90 e o início do século XXI apontam para outra direção. Acentuou-se o vigor das forças centrífugas e o ímpeto da sublevação dos particularismos. A espiral da destrutividade da violência caracteriza o dia a dia do relacionamento entre israelenses e palestinos, sepultando o espírito de Oslo. Consolida-se a posição dos Estados Unidos como a única superpotência que vem afirmando, na sua postura internacional, o solipsismo de uma soberania que não leva em conta outras soberanias e a ONU. É nítida a fragmentação das cadeias de poder. Cancun termina num impasse e coloca em risco a OMC. É grande o espaço do movimento antiglobalização. Este se baseia, para falar com Manuel Castells, numa identidade de resistência à lógica da dominação, dedicada a construir trincheiras voltadas para opor-se aos princípios que permeiam as instituições da sociedade.

Neste contexto, o que indica o 11 de Setembro, do ponto de vista da dinâmica do sistema internacional? No período da Guerra Fria, no campo estratégico-militar, a situação-limite paz/guerra em escala planetária era explicável por uma óptica interestatal, lastreada no equilíbrio do terror proveniente das relações conflito-cooperação de grandes potências. Não é isto o que hoje ocorre.

Num mundo globalizado, que opera em redes, dilui-se a diferença entre o “interno” e o “externo”. Daí uma importante “desterritorialização” da política internacional e a crescente relevância, liberada pelo término da Guerra Fria, da ação de atores não governamentais de todo tipo. Redes e processos e não apenas as relações interestatais são a chave para o entendimento da segurança internacional. É por essa razão que os EUA, apesar de serem atualmente a única superpotência mundial, não têm mais condições de controlar guerras e conflitos por meio de sua supremacia militar. É por este motivo que o império é impossível, pois o imperium do poder bélico não é capaz, por si só, por meio da dissuasão e da contenção, de gerar a segurança internacional.

É por esta razão que vejo nos ataques terroristas de 11 de Setembro aos EUA um evento relevante, que aponta para o novo na dinâmica do funcionamento da vida mundial. O evento simboliza a passagem de um sistema internacional, no qual a capacidade militar interestatal definia a situação-limite paz/guerra, para um novo sistema. Neste, como aponta Barry Buzan, o controle dos meios da força, juntamente com outros recursos de poder estão, não apenas nas mãos dos Estados, mas também nas de outros tipos de entidades não organizadas com base territorial. Se a isto se agregar que o atual contexto internacional oferece muitas oportunidades para a operação em rede do lado obscuro da sociedade mundial, como é o caso do crime organizado, do tráfego de drogas e de armas, dos extremistas de todas as espécies, é fácil compreender porque a ordem é improvável.

Com estas reflexões sobre o 11 de Setembro, o que quero sugerir é que o futuro da segurança internacional não pode ser lido no passado da clássica política do poder. Trabalhar pela paz, dada a complexidade de um sistema internacional que funciona em rede, requer a cooperação internacional multilateral. Esta exige a capacidade de concordar com um curso comum de ação que não pode se restringir aos Estados e seus governantes, mas precisa permear as sociedades e a opinião pública. Por isso, como dizia Shimon Peres, é necessário inventar o futuro, não sendo suficiente imaginá-lo. É indispensável um consenso entre as forças presentes para avançar nesta direção. Lamentavelmente, a falta de imaginação e a incapacidade de criar um consenso para gerar o poder da ação conjunta confirma, no momento, o cenário da ordem improvável.

78. UM OLHAR SOBRE O MUNDO ATUAL (2015)[507]

Yeats, com a intuição de grande poeta – e dos poetas esperamos a verdade, como dizia Hannah Arendt no seu Diário de pensamento –, indicou num conhecido poema: “Things fall apart; the center does not hold / Mere anarchy is loosed upon the world”. [As coisas se desmancham, o centro não se sustenta / uma mera anarquia está solta no mundo]. Instigado pela percepção de Yeats, atrevo-me a tentar, inspirado pelo que fez Valéry na primeira metade do século XX, um olhar reflexivo sobre o mundo em que estamos inseridos.

O grande desafio que permeia o mundo atual não é o da tradicional lida com as asserções e confrontos de hegemonias. É o de, preliminarmente, compreender para poder enfrentar o ímpeto da desordem que torna a vida internacional crescentemente perigosa e instável. Como destacou Pierre Hassner, importante analista francês, mesmo para os estudiosos da matéria é complicado entender o que se passa. A realidade internacional apresenta-se de maneira ambígua e contraditória e está muito difícil organizar o conhecimento, diferenciando o estrutural do conjuntural, avaliando o peso das “forças profundas” e apontando em que medida esclarecem os grandes eventos que vêm sacudindo o mundo.

Para esta nebulosa contribui a dificuldade de identificar a tensão predominante, iluminadora da dinâmica dos movimentos como foi a Guerra Fria, inclusive no plano ideológico, em cujas brechas despontaram a polaridade Norte-Sul e o processo de descolonização.

O sistema internacional atual tem inter alia como pano de fundo: os desdobramentos da queda do Muro de Berlim, que favoreceu a globalização econômica, financeira e jurídica; os ataques terroristas aos EUA em 2001, que colocaram em novos termos os problemas da segurança internacional; o unilateralismo da intervenção militar norte-americana no Iraque em 2003, que vem tendo um impacto desestabilizador no Oriente Médio irradiado para fora da região; o deslocamento do dinamismo econômico para a Ásia, a emergência da China e as tensões políticas de equilíbrio na área; os regionalismos na vida do comércio internacional, que vêm minando o espaço de cooperação multilateral da OMC; o agravamento dos problemas ambientais, que comprometem a sustentabilidade do planeta e os desafios, neste contexto, da transição para uma economia de baixo carbono.

Tudo isto se alimenta exponencialmente o aflorar de uma multiplicidade de tensões, tanto complementares quanto contraditórias. Isto se vê agravado porque a clássica lógica do sistema internacional como sistema interestatal com suas regras formais e informais se vê comprometida pela existência de “Estados falidos” (como Iraque e Líbia) ou em condição pré-falimentar (como alguns países da África). A isto se adiciona a precarização do clássico princípio da integridade territorial dos Estados, de que é exemplo a anexação da Crimeia pela Rússia.

O sistema interestatal vê-se igualmente minado pela porosidade das fronteiras, que enseja na era digital o ciberespaço da instantaneidade e da multiplicação das interações, que internalizam o “externo” na vida cotidiana dos países. Neste contexto, recordo a dicotomia processo-drama proposta por Raymond Aron.

O processo do avanço do conhecimento, do potencial da técnica, da expansão econômica em suas diferentes formas, da agregação em escala planetária do campo estratégico-diplomático que, em conjunto, a partir do século XX propiciaram a efetiva unificação histórica da humanidade, não assegura a contenção ou o deslinde do drama do confronto das vontades.

O ímpeto contemporâneo dessas interações entre o interno e o externo, dada a heterogeneidade das sociedades e dos valores, não é explicável apenas pela lógica dos interesses dos Estados e dos mercados. É necessário inserir no mapa das relações internacionais, para o apropriado entendimento das múltiplas tensões, a globalizada propagação das emoções – entre elas o medo e a vaidade, a humilhação e a cólera, o ressentimento e a vingança. Estas, com seu elã fragmentário, vêm corroendo a política internacional de direitos humanos inaugurada com a Declaração Universal de 1948, e tornando precária e esquiva a tarefa da política como uma instância de mediação apta a administrar as tensões, para ensejar a coexistência.

O zelotismo antiocidentalista, a islamofobia, o antissemitismo, a xenofobia, os fundamentalismos de toda natureza, a sublevação dos particularismos, o recrudescimento identitário são disso uma expressão. Também o é a destrutividade erga omnes do terrorismo contemporâneo.

No que tange à guerra contra o terrorismo intensificado pelos atentados de Paris e que se irradia tendo no “Estado Islâmico” uma das suas bases, recorro a outra lição de Aron sobre a dinâmica persuasão-subversão. Para a coligação de Estados que trava esta guerra assimétrica contra um ator não governamental, ganhar exige não perder. Para o terrorismo, o ganhar se cinge a não perder e poder sobreviver para continuar promovendo a ubiquidade do medo.

Disso tudo provém, como avalia Pierre Hassner, uma profunda alteração na clássica divisão da humanidade entre nômades e sedentários. Os nômades hoje são de dois tipos: os integrados e os excluídos do mundo comum. Dos integrados participam, para o bem ou para o mal, tanto os ostensivos ligados às finanças, à economia, ao direito, às profissões, à pesquisa, às universidades, quanto os ocultos das redes da criminalidade organizada, da lavagem de dinheiro, do terrorismo, do tráfico de drogas. Os excluídos são a crescente massa de refugiados que fogem, sem encontrar destino e acolhida, das perseguições, das guerras civis, dos conflitos religiosos, da falta de oportunidades. Compõem a trágica categoria dos deslocados no mundo que padecem da globalização da indiferença de que fala o papa Francisco. Os sedentários reagem aos nômades no âmbito interno dos Estados pelos populismos excludentes.

79. A HERANÇA DIPLOMÁTICA DE FHC (2004)[508]

Como avaliar um governo? Este é um tema que está na agenda política pela compulsão com a qual o governo Lula e o PT se dedicam a estigmatizar a herança da presidência FHC.

Joaquim Nabuco discute este tema no seu livro de 1895 sobre a crise que viveu o Chile na presidência Balmaceda. Muito consciente do desperdício de forças e atividades prevalecente na América Latina, aponta que o valor de chefes de Estado sul-americanos deve ser julgado pelo resultado de sua administração, e aí, “é preciso comparar o estado em que receberam o país e o estado em que o deixaram, o inventário nacional quando entram e quando saem”.

O saldo do inventário da presidência Fernando Henrique é muito positivo. Em matéria de política externa, o patamar da presença do Brasil no mundo teve um salto qualitativo no correr dos oito anos de sua gestão. Esta elevação do patamar foi fruto de significativas mudanças operadas no âmbito interno. Destaco: uma postura que estimulou o aprofundamento das práticas democráticas; a estabilidade da moeda; a responsabilidade fiscal; a maior abertura da economia ao exterior; a construção de uma redistributiva rede de proteção social na área da educação e saúde. Foi esta a dimensão nacional da liderança de FHC no plano internacional que, com sentido de direção, criativamente traduziu necessidades internas em possibilidades externas, no contexto mundial contemporâneo.

O resultado não é uma “herança maldita” para ser depreciada, pois a diplomacia do atual governo não é o revolucionário marco-zero da inserção do nosso país no mundo. Ela apenas exprime, à sua maneira, como a política externa brasileira é uma “obra aberta”, que, valendo-se do histórico dos acervos diplomáticos do Brasil, combina mudança e continuidade em função de distintas conjunturas internas e externas.

Deixo de lado alterações que considero muito criticáveis; por exemplo: a inação diplomática em matéria de direitos humanos e meio ambiente e os riscos externos de uma retórica de movimento direcionada para dar satisfação ideológica interna. Vou me concentrar no que tem sido apresentado como conquista deste governo que parte do construído pela herança do governo anterior.

O contencioso com os Estados Unidos sobre subsídios, que prejudicam o comércio internacional do algodão, está sendo bem conduzido pelo governo Lula na OMC, que obteve sucesso na primeira instância. Não foi dele, no entanto, a iniciativa. O processo teve início em 2002 e partiu da bem-sucedida experiência brasileira, com disputas na OMC, acumulada no governo FHC. O marco inaugural deste trabalho foi a vitória, em 1996, sobre os EUA, no caso que tratava da discriminação imposta às exportações da Petrobras de gasolina reformulada.

A criação do G20, que foi, com o recuo do Grupo de Cairns, uma válida aliança operada pelo governo Lula para a condução das difíceis e ainda indefinidas negociações na OMC, é outro exemplo do mesmo gênero. Só foi possível por obra do mandato de Doha que, com decisivo empenho do governo FHC, contemplou, em matéria de agricultura, as vertentes de acesso a mercados, medidas de apoio interno e subsídios à exportação.

A negociação do acordo União Europeia-Mercosul, à qual o governo atual vem dando, com razão, ênfase, foi iniciada no governo FHC e tem a sua base de discussão no que foi então acordado. Quanto à ALCA, foi em discurso na Conferência de Quebec em 2001 que FHC assentou as bases e condições de sua negociação pelo Brasil. No discurso realçou, inter alia, o tema do acesso aos mercados, regras compartilhadas sobre antidumping, a importância de concomitantemente proteger a propriedade intelectual e promover a capacidade tecnológica interna, a correção das assimetrias cristalizadas. Todos estes pontos integram a agenda do atual governo nesta matéria, independentemente da cabível discussão crítica sobre a maneira pela qual, interna e externamente, os problemas da negociação ALCA vêm sendo tratados.

Também a sustentação do Mercosul e o relacionamento estratégico com a Argentina tiveram, no governo passado, em momentos difíceis, altíssima prioridade. Partiu de FHC a iniciativa de reunir, em 2000, em Brasília, os chefes de Estado da América do Sul, para conformar a elevação do patamar de relevância política e econômica da América do Sul através da integração em energia, transporte e comunicações. É esta a base que o atual governo encontrou para atuar no contexto regional.

O governo FHC deu construtiva importância ao relacionamento com os EUA e com a Europa, mas a estes dois polos não circunscreveu o seu horizonte. As parcerias estratégicas com a China e a Índia e a intensificação do intercâmbio comercial, às quais se vem dando merecida importância, não nasceram neste governo. São um legado do empenho do governo FHC. O mesmo se pode dizer do estreitamento das relações com a África do Sul e a Rússia.

No plano da visão geral, a postura do governo FHC em relação à globalização nada teve de acrítica. Buscou reformular normas e pautas internacionais para lidar com os problemas oriundos do fundamentalismo do mercado e o deficit da governança mundial. Moveu a primeira pedra na direção de um novo critério de contabilização dos investimentos na apuração das contas públicas por parte do FMI, processo lento que o atual governo está levando adiante. O imperativo de “conseguir adequada relação entre a lógica do mercado internacional e as necessidades sociais internas de cada país” foi um propósito permanente do seu governo. Daí a atuação diplomática que levou à Declaração de Doha sobre TRIPS e a Saúde Pública.

Foi FHC que no discurso pronunciado em 2001 na Assembleia Francesa, premonitoriamente, associou “a imposição de políticas unilaterais em escala planetária” à barbárie. Foi o seu chanceler que, na abertura da Assembleia Geral da ONU de 2002, afirmou não caber o uso da força no Iraque sem uma decisão do Conselho de Segurança, advertindo sobre os riscos da desestabilização mais abrangente.

Em síntese: a política externa do governo FHC não é uma “herança maldita”. FHC construiu o novo a partir do legado diplomático do existente. Foi um notável patrono de novos caminhos. Deles se vale o atual governo na construção de sua presença internacional e deixo à avaliação do leitor o grau de competência e sabedoria com o qual atua a partir do patamar herdado.

80. AÇÃO, EXPERIÊNCIA E NARRAÇÃO EM FHC (2006)[509]

Hannah Arendt atribuía grande importância à narrativa e à experiência como meio de alcançar a compreensão das coisas. Todo evento, afirmava, ao ser lembrado é pensado e é inerente à articulação de uma narrativa a busca de um significado a ser compartilhado na intersubjetividade da condição humana. Para Hannah Arendt, as teorias políticas, por mais abstratas que pareçam, usualmente têm subjacentes a instigação de situações e incidentes que, devidamente captados, contêm no seu núcleo o que se tem a dizer.

É visível o alcance explicativo da experiência narrada na exposição do visconde de Mauá aos seus credores, reveladora do desafio do empreendedorismo no Brasil do século XIX; de Minha vida, de Trotski, para o entendimento da formação de um revolucionário; das Memórias de De Gaulle na compreensão do que forja um estadista; ou da Autobiografia de Bobbio na percepção de como os eventos do século XX marcaram a trajetória de um intelectual militante.

Estas considerações me ocorrem ao tratar do The Accidental President of Brazil – a memoir de Fernando Henrique Cardoso, que acaba de ser publicado nos Estados Unidos. O livro é o relato de sua vida na perspectiva organizadora das experiências que levaram um grande intelectual a uma bem-sucedida carreira política, que culminou com dois densos mandatos presidenciais.

O livro de FHC flui naturalmente, avivado com muitos “causos” – de Sartre em Araraquara a Albert Hirschman incursionando pelo interior de Goiás; do chá com a rainha-mãe da Inglaterra ao impacto do encontro com Nelson Mandela. Possui a sedutora boa prosa de quem sabe e gosta de contar uma “estória”, intercalando-a com as reflexões do scholar e instigando-a com a sagacidade do político, como se pode ler nos relatos do seu relacionamento com Lula ou das suas conversas com Kohl, Jiang e Clinton.

A narrativa de FHC tem como entorno definidor o Brasil. O enredo é tecido, como ocorre na memorialística, pela estabilidade do eu que conta e retrospectivamente pondera o que foram as experiências de suas passagens.

O relato parte do menino que recupera a experiência política da sua família: o bisavô, governador da província de Goiás no Império; o avô, militar positivista e republicano; o pai, militar nacionalista que viveu a Era Vargas e foi deputado federal pelo PTB. Ao menino inserido na sua família se sucede o jovem de muitos interesses e logo o intelectual crítico, professor de sucesso na USP, voltado como sociólogo para a investigação de campo do nosso país. Segue-se, em 1964, em função da “caça às bruxas” do regime militar, o exílio do homem de pensamento de esquerda. O exílio trouxe agruras, mas também oportunidades intelectuais e institucionais no trato e na lida com o mundo. O retorno, a aposentadoria compulsória da Universidade e o peso da vida na vigência do autoritarismo impulsionam o intelectual militante a criar, com engenho, um espaço de pensamento crítico, o CEBRAP, que foi levando FHC a uma relevante atuação oposicionista no debate das ideias.

O desdobramento destas etapas é a travessia. Esta é dada pela gradual mas efetiva transformação do intelectual – que nunca deixou de ser um intelectual – num ator político de crescente competência e importância (prócer partidário, senador, ministro) que enfrentou derrotas (por exemplo: a da eleição da Prefeitura de São Paulo) e com elas aprendeu e que se tornou presidente da República pela força do voto popular. No percurso mesclam-se e convergem os talentos e os acasos. A isto alude o título do livro que dá o devido destaque às circunstâncias que levaram FHC ao Ministério da Fazenda e ao Plano Real.

Quais as experiências decisivas deste relato, reveladoras do núcleo daquilo que FHC deseja transmitir e compartilhar? Na esteira da sugestão arendtiana, diria que são quatro. A primeira é fruto da análise de d. Pedro II e de sua queda, com a proclamação da República, da qual seu avô participou. Daí extrai a lição de que nem o preparo e a seriedade, ao modo de d. Pedro II, nem o voluntarismo do inconformismo jacobino da geração do seu avô são suficientes para lidar com os problemas do Brasil. A segunda provém da experiência do acadêmico que estudou em profundidade a escravidão e a sua pesada herança na vida do país em termos de raça, desigualdade e pobreza. Daí a consciência das mudanças necessárias para desatar os nós que impedem o efetivo desenvolvimento do Brasil e do seu povo. A terceira experiência é a do exílio. Este ensejou a reflexão sobre a inserção do Brasil na América Latina e no mundo, com seus riscos e oportunidades para os caminhos do futuro. A quarta resulta dos anos de chumbo do autoritarismo. O arbítrio aprofundou as convicções democráticas de FHC e consolidou sua postura em prol dos direitos humanos.

Este é o substrato explicativo da atuação do presidente que na condução dos assuntos foi muito bem servido pela sua personalidade e pelo domínio das artes da política. O que singulariza, no entanto, a gestão de FHC é a sua substantiva condição de intelectual. Foi o que o habilitou a entender a complexidade das questões da agenda brasileira, a perceber tendências e a definir rumos. Do sociólogo, como ele explica, reteve o método: buscar a informação relevante e compreender, sem dogmatismos ideológicos, todos os pontos de vista. Daí, em conexão com as experiências decisivas acima mencionadas, a sua democrática postura como chefe de Estado, procurando entender e discutir antes de decidir.

Governar – dizia Mendès France – é escolher. Para o homem público FHC, a escolha não é a opção entre o bem ou o mal, mas entre o preferível e o detestável. O detestável, para FHC, é manter o Brasil com suas injustiças como o eterno país do futuro. Por isso, com convicção e competência na sua trajetória promoveu mudanças que estão levando o nosso país a se tornar um país para o hoje e não para o amanhã. O relato de FHC, com suas experiências e ideais, é um livro de amor ao Brasil.

PARCEIROS VITAIS DO BRASIL

81. BRASIL-ARGENTINA – UMA RELAÇÃO ESTRATÉGICA (2001)[510]

Quero expressar inicialmente o profundo reconhecimento e a grande satisfação com que recebo o título de Doutor Honoris Causa que o Conselho Superior da Universidade de Buenos Aires decidiu conferir-me. É para mim uma honra adicional receber esse título no ano em que a Universidade de Buenos Aires comemora seus 180 anos de existência.

Criada por Bernardino Rivadavia, em 1821 – um ano antes, portanto, de proclamada a Independência brasileira –, a Universidade de Buenos Aires foi ao longo dos séculos XIX e XX importante centro de pesquisa, ensino e reflexão e, igualmente, caixa de ressonância da história do país. Estou certo de que, juntamente com sua Faculdade de Direito, por onde passou boa parte dos homens públicos argentinos, e na qual tantos eminentes juristas lecionaram e lecionam, a Universidade de Buenos Aires continuará, no novo século, a constituir referência obrigatória e vetor da educação na construção da sociedade argentina.

As razões que levaram a Universidade de Buenos Aires a conceder-me tão alta honraria foram generosamente mencionadas pelo professor Aldo Ferrer em suas palavras de apresentação. Recebo assim esse título não só como prestigiosa manifestação de apreço à minha obra acadêmica e à minha vida de intelectual, mas também como expressão de reconhecimento ao meu empenho em prol das relações Brasil-Argentina.

Ao refletir sobre essa dupla motivação, registro que a expressão pública inicial desse empenho foi o livro Argentina e Brasil no sistema das relações internacionais. Escrito em parceria com meu amigo Felix Peña e publicado, em 1973, com prefácio de Helio Jaguaribe, um dos tradicionais e recorrentes mentores da aliança estratégica entre nossos dois países, o livro foi editado em Buenos Aires e em São Paulo num momento de fortes tensões e rivalidades. Ele enfrentava as tendências ao afastamento entre os dois países e já propunha uma aliança estratégica como forma de unir forças e vontades para lidar criativamente na Região e no mundo com os desafios que se colocavam na agenda internacional para os países em desenvolvimento.

Esse primeiro empenho demonstra como, ao longo de minha trajetória, a vocação acadêmica esteve sempre associada ao interesse pelos acontecimentos e ao sentimento de que a ação tem no trabalho intelectual um complemento necessário. Testemunha, por outro lado, uma característica comum à Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, minha alma mater, e à Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires. Ambas são instituições que, para além da excelência acadêmica que lhes é reconhecida, destacam-se igualmente por sua importância histórica como centros formadores de nossas nacionalidades.

Por isso, a distinção que hoje recebo tem um significado especial para um antigo aluno e hoje professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Fundada em 1827, seis anos depois da Universidade de Buenos Aires, a Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, como é conhecida, sempre desempenhou importante papel na cultura, no direito e na política de meu país, isso já muito antes de integrar-se à Universidade de São Paulo, criada em 1934.

A referência à Faculdade de Direito de São Paulo oferece-me ocasião para mencionar dois ilustres brasileiros, com vínculos especiais com a Argentina, que também frequentaram, como alunos, as arcadas do Largo de São Francisco. Refiro-me a Rui Barbosa e ao barão do Rio Branco.

Rui Barbosa foi designado em 1916, pelo presidente Venceslau Brás, embaixador extraordinário para a comemoração do primeiro centenário da Proclamação da Independência da República Argentina. Naquela ocasião, findas as festividades, pronunciou na Faculdade de Direito de Buenos Aires, ao receber o título de professor Honoris Causa, imponentíssima conferência intitulada “Conceptos modernos de derecho internacional”, que ficou conhecida posteriormente como “O dever dos neutros”. Demonstrando conhecer a fundo o país cujo centenário de Independência se celebrava, Rui Barbosa fez então aprofundada análise da formação da sociedade argentina.

Ao tratar especificamente do tema da neutralidade, realçava que esta, em função das interdependências crescentes, não poderia resultar de uma postura de indiferença, mas, ao contrário, requeria o valor justiça, vetor fundamental do direito também no plano internacional.

A permanência de Rui em solo argentino é breve, porém intensa, e oferece-lhe oportunidade para examinar de forma detida os aspectos mais relevantes do relacionamento bilateral. Ao apresentar suas credenciais ao presidente Victorino de la Plaza, sublinha a necessidade de que os antagonismos aparentes se resolvam “por mútuas concessões”. E prossegue: “Estas as condições em que se podem e devem desenvolver, paralela e cooperativamente, a República Argentina e o Brasil, dos quais não se errará, dizendo que tudo na sua situação natural os aproxima, e só uma inteligência superficial das suas necessidades os poderia desunir”.

Em discurso proferido no Jockey Club, durante banquete em homenagem ao presidente da Argentina, Rui afirma que a política que inspira o governo brasileiro é de paz e fraternidade para com a República Argentina, “sua grande irmã, primogênita nas instituições, mas companheira, amiga inseparável e imprescindível colaboradora na obra da civilização, da paz e da honra americana”. E prossegue, num rasgo de admirável presciência:

Só me resta desejar, aguardar, confiar que os dois governos, entrando reciprocamente no campo das medidas que devem converter essas aspirações profundas entre os dois povos em realidades irretratáveis de parte a parte, completem o esboço inicial do ABC com as grandes consequências práticas de uma colaboração geral em uma vasta construção contratual das novas instituições internacionais na ordem política, na ordem econômica, na ordem jurídica, pelas quais está chamando o papel destas democracias latino-americanas como percursoras do futuro, que há de submeter o mundo ao divino princípio da resolução de todos os problemas humanos segundo as leis da persuasão, da justiça e da solidariedade.

A mesma confiança no importante potencial de cooperação entre Brasil e Argentina é sublinhada por outro antigo aluno do Largo de São Francisco, o barão do Rio Branco, patrono da diplomacia brasileira. No discurso que proferiu ao ser homenageado pelos corpos docente e discente da Faculdade de Direito de São Paulo, em 5 de outubro de 1907, saudado por Pedro Lessa, um de meus ilustres antecessores na cátedra de filosofia do direito, Rio Branco afirmou que a Faculdade foi o lugar em que verdadeiramente aprendeu “as regras do Direito e do dever”.

Dentre tais regras, era especialmente cara a Rio Branco aquela que ressalta a importância da paz para o desenvolvimento dos povos, em especial para as nações novas do continente sul-americano. Rio Branco teve como parceiro na construção do entendimento entre os nossos dois países o ilustre diplomata e homem público argentino Ramón Cárcano, de quem foi grande amigo desde muito jovem, como relata Rosendo Fraga no seu recente livro Ramón Cárcano diplomático – la história como instrumento de la diplomacia, editado pelo Conselho Argentino para as Relações Internacionais – Cari, órgão dirigido pelo embaixador Carlos Muñiz, grande referência da diplomacia argentina e do entendimento entre nossos dois países.

Em discurso proferido em abril de 1909, por ocasião do seu sexagésimo aniversário, Rio Branco criticava duramente aqueles que se entregam “à loucura das hegemonias ou ao delírio das grandezas pela prepotência”, acrescentando: “Estou persuadido de que o Brasil do futuro há de continuar invariavelmente a confiar acima de tudo na força do direito e do bom senso”.

Tal convicção traduziria para Rio Branco um dos vetores fundamentais da inserção do país na região e no mundo, pois “a nação brasileira só ambiciona engrandecer-se pelas obras fecundas da paz, com os seus próprios elementos, dentro das fronteiras em que se fala a língua dos seus maiores, e quer vir a ser forte entre vizinhos grandes e fortes, por honra de todos nós e por segurança do nosso continente”. Nesse contexto, é significativo o interesse de Rio Branco em promover, por meio de um tratado de cordial inteligência e de arbitramento entre Brasil, Argentina e Chile, o chamado A.B.C. – a que fez referência Rui Barbosa no discurso que mencionei –, a incipiente – estamos em 1909 – noção de integração regional, fundamentada num instrumento que permitisse “assegurar a paz e estimular o progresso da América do Sul”.

As palavras de Rio Branco ilustram uma visão do Brasil e de sua forma de inserção no mundo. Elas moldaram a maneira do agir diplomático do país e da condução de nossa política externa, que está permeada, em meu entender, por uma leitura essencialmente grociana da realidade internacional. Conflito e cooperação podem ser geridos pelo direito e pela diplomacia, que são meios de reduzir-se o impacto da política de poder e lidar-se com os riscos de anarquia inerentes à dinâmica de funcionamento do sistema internacional.

As reflexões de Rui e de Rio Branco são pertinentes à minha exposição esta noite e também estão ligadas à minha trajetória de professor.

É a correlação entre a legitimidade do poder e a justiça da norma que a torna plenamente realizável. Por isso, nas minhas atividades acadêmicas e de homem público, venho destacando a determinante confluência entre a filosofia do direito e a filosofia política. Seguindo a lição de Norberto Bobbio, creio que democracia e direitos humanos, no plano interno, e paz, no plano internacional, operam numa dialética de mútua implicação e polaridade – para recorrer à terminologia de Miguel Reale, meu mestre e antecessor na cátedra de filosofia do direito na Faculdade de Direito de São Paulo.

É por esse motivo que vejo na elevação do patamar de entendimento entre nossos dois países – que devemos na década de 80 à clarividência dos presidentes Raúl Alfonsín e José Sarney – um lastro axiológico excepcional. Com efeito, ambos os primeiros mandatários foram guiados pela “ideia-força” de que a aliança entre o Brasil e a Argentina era um caminho seguro para a democracia, os direitos humanos e a paz – temas recorrentes do meu percurso de intelectual e de homem público.

Posteriormente, o Mercosul aprofundou e alargou essa visão, nas condições trazidas pela mudança do sistema internacional produzidas pelo fim da Guerra Fria. Para seus membros, passou este a representar, na década de 90, uma maneira de ser e estar no mundo, seja no plano político, seja no plano econômico, seja no dos valores.

O Mercosul, que adquiriu a dimensão superior de uma política de Estado, tanto para a Argentina, nas presidências Carlos Menem e Fernando de la Rúa, quanto para o Brasil, nas presidências Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, é um ordenamento jurídico de integração. Nesse sentido, observo que a correspondência entre as normas jurídicas e a realidade internacional não é automática, em função da distribuição individual de poder entre os Estados.

Como estudioso do direito internacional econômico, não desconheço a força e o papel da reciprocidade dos interesses e o que significam os riscos e as possibilidades inerentes à criação e aplicação das normas de direito internacional econômico. Essas, como verifiquei com base em minha experiência na OMC, são muito mais inteligíveis, à luz da lógica de uma “jurisprudência de interesses” do que do estrito ângulo de uma “jurisprudência de conceitos”.

No trato do aleatório e da conjuntura inerente à vida econômica, é possível ter dois tipos de atitudes na calibração de um ordenamento jurídico, para lançar mão de conceito utilizado por Tércio Sampaio Ferraz. A primeira é a de lidar com os riscos de conjuntura, qualificando o compromisso e o empenho dos Estados e permitindo consequentemente a suspensão da aplicação das normas em função de circunstâncias excepcionais. São as salvaguardas de risco – os waivers e as escape clauses –contempladas, por exemplo, em vários dispositivos dos acordos do FMI e da OMC.

A segunda atitude está ligada às técnicas voltadas para planejar-se o cumprimento das obrigações, que permitem conservar a reciprocidade dos interesses que os motivaram, mediante a adaptação do ordenamento aos acidentes da conjuntura e do aleatório. São as salvaguardas de desempenho, que não buscam a suspensão da aplicação das normas, mas sim meios e modos de aplicá-las, mesmo em circunstâncias que requerem a gestão de riscos. Tais são, por exemplo, as salvaguardas da Agência Internacional de Energia Atômica, que não têm como objetivo impedir a utilização da energia nuclear, antes, têm o de resguardar o perigo de seu desvirtuamento para fins militares.

O Mercosul, por sua natureza e por ser um instrumento jurídico que cuida de relações de longa duração e execução continuada, não é um contrato comercial – um acordo internacional que trata apenas de compras e vendas entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai. É tecnicamente um contrato plurilateral, onde o elemento fundamental é o objetivo comum. Tem este uma função instrumental no sentido de que a satisfação do interesse dos países contratantes passa pela realização do escopo que compartilham – communionem adferunt, como ensinava Hugo Grócio.

Faço essas observações por acreditar que, nesta fase difícil pela qual passa o Mercosul, nosso caminho deve ser o de trabalhar e enfatizar as salvaguardas de desempenho. Estas constituem uma regra de calibração que evita a desintegração do ordenamento e permite o seu funcionamento em novas condições de temperatura e pressão. Na construção de tais salvaguardas, precisamos ser conduzidos pela sabedoria das adaptações criativas, sem nunca perder o horizonte de “visão de futuro” que nos guia em direção a nosso projeto comum.

Ao tratar das categorias de calibração do ordenamento jurídico do Mercosul, estou indicando um caminho, ciente da complexa realidade e de como é desafiante o embate entre os conceitos e as práticas. Os “universais” dos conceitos são fugidios, e não apenas no campo jurídico. É por isso que considero heurística a importância atribuída por Hannah Arendt, com base em Kant, aos juízos reflexivos, voltados para extrair das particularidades das situações e das conjunturas o seu alcance universal. Em outras palavras, como disse Albert O. Hirschman ao concluir, em 10 de novembro de 1989, seu discurso de agradecimento ao receber o título de Doutor Honoris Causa desta mesma Universidade: a definição ou a escolha de one best way é não apenas problemática, mas também inadequada, se utilizada como principal elemento norteador dos objetivos maiores do desenvolvimento, uma das “ideias-força” no relacionamento bilateral.

Na procura desse alcance, penso, no entanto, com Bobbio, que a história não recomeça ex novo a cada dez anos, e que existem “forças profundas” que moldam a diplomacia sul-americana e as relações argentino-brasileiras. É, portanto, para o significado dessas “forças profundas” que passo agora a dirigir a minha atenção, enfatizando o repertório comum de interesses convergentes.

Suas manifestações, no mais alto nível político dos dois países, têm início no limiar do século XX, com a visita que o presidente Julio Argentino Roca fez ao Brasil em 1899 e naquela que o presidente Manuel Ferraz de Campos Salles realizou à Argentina em 1900. Como observou Luiz Felipe de Seixas Corrêa em livro comemorativo do centenário desse intercâmbio, as duas visitas representariam “acima de tudo uma antevisão do processo de integração, que só muitas décadas mais tarde viria a instalar-se na relação”. É particularmente significativa, a esse respeito, a declaração do presidente Julio Roca no Rio de Janeiro frente a legisladores brasileiros: “Brasil e Argentina devem unir-se com laços da mais profunda amizade, porque juntos serão ricos, fortes, poderosos e livres”.

A diplomacia presidencial como evento estruturador da agenda diplomática entre os dois países tem também como exemplo as visitas do presidente Agustín Justo ao Brasil, em 1933, reciprocada pelo presidente Getúlio Vargas dois anos mais tarde. A visita de Vargas foi um marco da importância atribuída por seu governo às relações com a América do Sul, como se pode verificar em inúmeras passagens do seu Diário.

A assinatura do pacto antibélico foi o ponto de destaque da visita do presidente Justo, descrita em seu relatório ao Congresso em 1934 nos seguintes termos: “respondiendo a los mismos anhelos de paz y armonía internacional se ha reanudado una de las mejores tradiciones de nuestra vida diplomática, estrechando relaciones de amistad con países a los que debemos considerarnos atraídos por sentimientos e intereses convergentes”.

Lastreada em antecedentes históricos dessa ordem, a prioridade dada pela política externa brasileira à Argentina permanece um dado incontestável de nosso relacionamento bilateral. Ao tomar posse como chanceler do Brasil em 29 de janeiro do corrente ano, procurei dar o devido realce a essa orientação ao reafirmar “a aliança estratégica com a Argentina como uma das linhas-mestras da política exterior do presidente Fernando Henrique, fator decisivo para a evolução do Mercosul e um dos dados-chave da equação sul-americana”.

Para mim, essa caracterização tem um significado que vai além da reafirmação, na capacidade de ministro das Relações Exteriores, de uma diretriz essencial do governo Fernando Henrique Cardoso. Como acabo de assinalar, encontro uma identificação pessoal, baseada no pensamento e nas reflexões que desenvolvi ao longo de minha trajetória na promoção de relações de caráter especial entre o Brasil e a Argentina, marcadas pela noção de uma parceria estratégica. Tal caracterização hoje se justifica, tanto pela amizade e solidariedade entre nossos povos, quanto pelo interesse comum em eliminar a pobreza e a exclusão de nossas sociedades. Torna-se essencial, assim, fortalecer nossas condições de inserção num mundo que simultaneamente se globaliza e se regionaliza.

É essa a visão, realçada pelo professor Aldo Ferrer em sua apresentação, que com relação à Argentina sempre norteou minha atuação. Destaco, aliás, que minha visão tem sido adensada por um contínuo diálogo com o professor Ferrer – a quem conheci há muitos anos por intermédio de Helio Jaguaribe. Desde então, sempre admirei sua integridade de caráter, a seriedade de sua pesquisa e a clareza de seu pensamento. São virtudes que se refletem em seus trabalhos sobre a economia argentina, a globalização, a integração econômica da América Latina, entre outros temas, e que eu próprio testemunhei na prática, quando participei, de 1986 a 1987, do Grupo de Personalidades convocado pela OEA para assessorar o secretário-geral da Organização. Com efeito, o grupo teve como relator o professor Ferrer e o nosso documento conclusivo, intitulado “Desarrollo integral y democracia en América Latina y el Caribe”, que a ele tanto deve, antecipou muitos dos desafios da década de 90.

Na idealização e implementação dessa política entre Brasil e Argentina e, num sentido mais amplo, na sua expressão no contexto sul-americano, hemisférico e global, tenho a satisfação e o orgulho de compartilhar a perspectiva de nomes ilustres. Remontam eles, como assinalei, a Rio Branco e Rui Barbosa. Essa perspectiva também encontra identificação contemporânea, na academia e no governo, em personalidades como, para citar apenas algumas, André Franco Montoro, Helio Jaguaribe e, naturalmente, o próprio presidente Fernando Henrique Cardoso, a quem acompanhei, quando desempenhávamos funções exclusivamente acadêmicas, em inúmeros seminários em Buenos Aires.

Fernando Henrique Cardoso foi, desde os anos 50, como ele mesmo afirmou em entrevista a Roberto Pompeu de Toledo, a qual constitui o livro O presidente segundo o sociólogo, um homem consistentemente voltado para a Argentina, inclusive pelos laços de amizade e de parceria intelectual com os professores Gino Germani e Torcuato di Tella. Essa postura do intelectual foi reiterada no campo de ação pelo homem público seja como ministro das Relações Exteriores, seja como titular da Fazenda, culminando no sentido de direção que vem imprimindo à política externa brasileira na sua lúcida presidência.

No extenso rol das manifestações de afinidade entre nossos dois países que tenho aqui referido, destaco ainda duas outras declarações em momentos igualmente ricos de significado. A primeira datada de 12 de julho de 1908, tem como pano de fundo uma atividade que se mantém até os dias de hoje como um bastião de rivalidade entre nós e consequentemente continua a mobilizar profundamente as emoções de nossos povos, embora, nesse caso, justificada e saudavelmente.

Trata-se de uma visita ao Brasil de equipe de futebolistas argentinos homenageados por Rio Branco, ministro das Relações Exteriores, em almoço no Palácio Itamaraty, no Rio de Janeiro, com a presença do ministro argentino. Destaco as palavras então pronunciadas pelo chefe da diplomacia brasileira que, ao rebater opiniões de “jornalistas mal informados”, afirmou: “todos aqui desejamos ardentemente que a República Argentina inteira tenha confiança na nossa leal amizade e a ela corresponda com a mesma cordialidade com que lhe desejamos sempre todas as prosperidades e todas as glórias da paz”.

A segunda manifestação ocorre no contexto da visita de Horácio Lafer, então chanceler do presidente Juscelino Kubitschek, a esta capital em novembro de 1959, quando, ao condecorar o presidente Arturo Frondizi com a Ordem do Cruzeiro do Sul, destacou que:

Nunca, como hoje, as relações entre a Argentina e o Brasil formaram um céu despido de nuvens e de sombras. As nossas classes militares se conhecem, se respeitam e sabem que poderão estar um dia juntas, contra qualquer perigo comum, sempre ombro a ombro; jamais face a face. Os nossos políticos e dirigentes estão cada vez mais entrelaçados por estima recíproca. Nossas economias são complementares e não concorrentes. Nossos povos enfrentam os mesmos problemas e anseiam pelos mesmos ideais. Queremos, por isso mesmo, para o outro, o que desejamos para nós mesmos.

Na mesma visita, o chanceler firmou Protocolo de Consulta cuja pertinência permanece inalterada, ao determinar, entre outros pontos, consultas cada vez mais frequentes entre os dois governos “para o assuntos de âmbito internacional que possam ser, direta ou indiretamente, do interesse dos seus países”, assim como “ter sempre em vista a conveniência de manter uma atuação coordenada dos seus representantes diplomáticos, especialmente no tratamento de problemas comuns aos Estados Americanos”.

Em ambos os casos, fica a nítida impressão de que tais palavras poderiam haver sido pronunciadas ou acordadas em nossos dias, tal a sua atualidade. Assim como inúmeras outras manifestações ao longo dos anos, creio que essas palavras são, a seu modo, reveladoras da profundidade da aspiração de maior proximidade entre os dois países e da consciência de sua comunidade de interesses. No caso da visita do chanceler Horácio Lafer a Buenos Aires, vale observar que dela resultou, meses mais tarde, o encontro de Uruguaiana entre os presidentes Frondizi e Jânio Quadros, momento de grande convergência entre os dois países, que até hoje tem reverberações positivas e que por isso menciono com gosto nesta exposição. Recordo a propósito o relato que daquele momento faz Oscar Camilión em seu recente livro Memorias políticas: de Frondizi a Menem (1956-1996), no qual também dá conta de sua ação diplomática em prol do entendimento entre os dois países. Aponto igualmente os desdobramentos conceituais desse encontro contidos na declaração firmada em 15 de novembro de 1961, em Buenos Aires, pelos chanceleres Miguel Ángel Cárcano e San Tiago Dantas.

Não há hoje qualquer dúvida quanto ao caráter único e a singular importância das relações Brasil-Argentina para cada um dos nossos países. São relações que se refletem em praticamente todos os aspectos da vida nacional dos dois países, encontram sua base na comunhão de valores existente entre ambos e têm no Mercosul o seu projeto internacional mais relevante – elementos que estão na base da sua caracterização como uma aliança estratégica. Aprofundá-la e torná-la ainda mais densa é um objetivo de primeira ordem.

É o que estamos fazendo, levando plenamente em conta os difíceis desafios conjunturais que se nos antepõem, contribuindo para que a economia argentina encontre novamente o caminho do crescimento sustentável e da competitividade. Para o Brasil, uma Argentina forte e próspera é hoje um dado essencial, com impacto sobre o próprio projeto nacional, tendo em vista não só o grau de interligação das duas economias, mas também sua projeção externa. Esta passa pela consolidação do Mercosul, transita pela participação conjunta nas negociações em torno de uma área de livre-comércio nas Américas e é um dado-chave para acordos de associação inter-regional, como aqueles que atualmente se negociam entre o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN) e entre o Mercosul e a União Europeia. Em poucas palavras, é isso tudo que nos dá a credibilidade de um soft power – para usar-se a expressão de Nye –, indispensável à vida internacional contemporânea.

É também o que estamos fazendo em toda a gama de nossas relações bilaterais, cada vez mais marcadas pela consulta e coordenação de políticas e posições. Essa prática foi preconizada, como recordei há pouco, pelo Protocolo de Consulta firmado em 1959. Segui essa mesma diretriz em 1992, quando ocupei pela primara vez a pasta das Relações Exteriores, nos meus entendimentos com o então chanceler do presidente Menem, Guido di Tella. Na ocasião, tive a satisfação de ser o responsável, do lado brasileiro, pelo cronograma de Las Leñas – etapa importante do processo do Mercosul. Mantive-a em 1999, em momento delicado, quando fui ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio do presidente Cardoso. Como titular do Ministério das Relações Exteriores desde janeiro deste ano, a ela sou escrupulosamente fiel nos permanentes contatos com meu amigo e parceiro, o chanceler do presidente Fernando de La Rúa, Adalberto Rodríguez Giavarini. As consultas que hoje mantemos abarcam campos como a coordenação macroeconômica, a cooperação consular e a realização de consultas regulares sobre os assuntos políticos da agenda internacional regional e global.

Essas são medidas que não apenas adensam as relações e contribuem para uma integração cada vez mais tangível e benéfica, mas também preparam nossos países para melhor enfrentar os desafios do mundo contemporâneo, marcado por uma permeabilidade entre os assuntos “internos” e “externos” muito maior do que no passado. Dos debates na OMC às ameaças à estabilidade democrática em nossa própria região. Das novas formas de protecionismo aos novos desenvolvimentos no campo do desarmamento e da não proliferação e suas implicações para o quadro estratégico mundial. Dos vários foros de negociações globais – como clima, florestas, racismo, questões de saúde pública – aos questionamentos cada vez mais frequentes da sociedade civil mundial à globalização e à universalização de certas regras de convivência internacional. Todas essas são questões para nós relevantes, pois de uma ou de outra forma nos afetam, como Estados soberanos, como parceiros estratégicos, como membros do Mercosul, como partes de uma região de características próprias – a América do Sul –, e como países latino-americanos com interesses gerais e universais.

Como parceiros num projeto comum de integração e de inserção internacional, Brasil e Argentina também devem empenhar-se na articulação do nosso espaço no continente sul-americano, articulação que a meu ver representa tanto um desdobramento natural da crescente vinculação bilateral e no âmbito do Mercosul, quanto um elemento catalisador de crescimento e desenvolvimento econômico e comercial da nossa região.

De fato, a geografia impõe-se cada vez mais como um fator fundamental não só no que diz respeito à proximidade de mercados, mas também ao aproveitamento de sinergias nos campos de energia e transportes, contribuindo para reduzir custos e aumentar a eficiência de produção, com benefícios tangíveis para o comércio inter e extrarregional. Se em outros momentos de nossas relações bilaterais houve alguma tendência a tratar o fator geográfico do ângulo da geopolítica como ramo da estratégia militar, hoje, com ambas as sociedades vivendo sob o signo da democracia, o enfoque é necessariamente geoeconômico.

O aproveitamento dos recursos hídricos na Bacia do Prata é ilustrativo a esse respeito. Tema a seu tempo marcado pela controvérsia entre ambos os países sobre como aproveitar tais recursos em zonas limítrofes, hoje é objeto de intensa cooperação, que abarca não apenas as áreas de interconexão energética – questão essencial, sobretudo no atual contexto de escassez no Brasil – mas também outras, como meio ambiente e desenvolvimento fronteiriço. É sem dúvida um exemplo marcante do que costumo chamar a transformação das fronteiras de separação em fronteiras de cooperação.

Esse processo de integração que busca fazer a melhor economia de nossa geografia encontra-se em curso, em maior ou menor grau e intensidade, entre todos os países limítrofes do continente sul-americano, e constituiu um dos principais pontos objeto da reunião de presidentes realizada em Brasília em Setembro de 2000 por iniciativa do presidente Fernando Henrique Cardoso. Um seguimento oportuno e adequado da reunião de Brasília afigura-se, consequentemente, elemento fundamental para a crescente integração da infraestrutura do espaço geoeconômico regional e sub-regional. Estamos empenhados nessa tarefa que, no entanto, para ser bem-sucedida necessita, naturalmente, da continuidade do apoio e do engajamento por parte de nossos vizinhos.

Consideramos a integração da América do Sul condição essencial para o desenvolvimento sustentável da região. A ampliação da integração econômica pressupõe o fortalecimento da integração física entre os países sul-americanos. É necessário construir, melhorar e ampliar rodovias, ferrovias, hidrovias, portos, aeroportos, gasodutos e oleodutos, além de integrar as redes de energia e de telecomunicações, de forma a facilitar o intercâmbio de bens, pessoas e informações entre os países da região e deles para o resto do mundo. A formulação de um plano baseado num conjunto de projetos de infraestrutura moderna e eficiente tem-se inspirado no conceito de eixos de integração e desenvolvimento tendo como foco o desenvolvimento sustentável da região, que inclui os aspectos econômicos, sociais, ambientais e tecnológicos. Tive ocasião de tratar de pontos como esses, relativos à integração da infraestrutura da América do Sul, em recente artigo, publicado no jornal La Nación em 7 do corrente mês de agosto.

Por todas essas razões, posso afirmar com segurança que hoje, apesar das dificuldades que o atual contexto nos reserva, temos uma agenda comum, concreta e relevante de aprofundamento tanto das relações bilaterais quanto das do Mercosul.

A integração entre os dois países seguirá em frente, por exemplo, e, entre tantas outras áreas:

(i) na associação de cadeias produtivas para aumentar a competividade dos nossos produtos em nossos próprios mercados e fora deles;

(ii) na exploração conjunta de terceiros mercados, através da definição de estratégias comuns de promoção comercial; na área de grande sensibilidade e potencial protecionista representada pelo controle zoossanitário e fitossanitário, de fundamental importância para dois países que não apenas são os maiores produtores agropecuários da América Latina, como grandes fregueses um do outro, onde há uma extensa agenda de providências conjuntas a tomar, incluindo a promoção da imagem externa de ambos como produtores agrícolas e a coordenação e interação em negociações internacionais;

(iii) na coordenação macroeconômica;

(iv) na área nuclear, em que tanto se avançou na construção da confiança, área que já constitui um domínio de cooperação ativa na pesquisa e desenvolvimento tecnológico e industrial, hoje fortalecida pela assinatura da declaração sobre a criação da Agência Argentino-Brasileira de Aplicação de Energia Nucelar (Abaen), que muito deve, do lado argentino, às iniciativas do professor Aldo Ferrer; a Abaen será uma agência binacional que refletirá na área da cooperação o que a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle, a Abacc – cujos dez anos de existência hoje também comemoramos – representa na área da inspeção e transparência;

(v) nos campos da livre circulação de pessoas e da facilitação de trâmites consulares e notariais, que tantas dificuldades e entraves ainda impõem aos nossos turistas, empresários, estudantes e artistas.

Esses são objetivos que estimo coerentes e condizentes com o porte que hoje assume a relação Brasil-Argentina, verdadeira parceria de grande alcance que nos fortalece mutuamente facilita nossa inserção no mundo e constitui um dado-chave da estabilidade política e do crescimento econômico sustentável na América do Sul. Trabalhar em prol de sua consolidação é para mim, além do fiel cumprimento da orientação do presidente Fernando Henrique Cardoso, um ato de fé nas minhas próprias convicções como estudioso de política externa e relações internacionais, assim como nas forças profundas de amizade e identificação que unem nossos dois povos.

82. RELAÇÕES BRASIL-PORTUGAL: PASSADO, PRESENTE, FUTURO (2000)[511]

I

Creio que seria útil iniciar estas reflexões sobre as Relações Brasil-Portugal num mundo globalizado e que se inserem no marco das celebrações dos 500 anos lembrando uma observação de Ortega y Gasset: a perspectiva é um dos componentes da realidade. Ela não a deforma, mas a organiza. Esta avaliação epistemológica de Ortega, de caráter geral, é, sem dúvida, extremamente apropriada para a política externa – foco do meu texto – que é naturalmente a expressão do ponto de vista de um país sobre o mundo e o seu funcionamento. Com efeito, uma das tarefas do campo é a de analisar e investigar a especificidade política, econômica e cultural da inserção de um país no seu contexto internacional e regional. Esta especificidade tem a dimensão do tempo mais longo, explicável em função de certos fatores de persistência na vida internacional – por exemplo, a localização geográfica e os vizinhos; a maior ou menor proximidade dos focos de tensão presentes no centro do cenário internacional; a língua e a cultura, o nível de desenvolvimento, os temas da estratificação internacional. Ela explica, também, a identidade internacional de um país, ou seja, o que caracteriza o conjunto de circunstâncias e predicados que diferenciam a visão e os interesses de um país, enquanto ator no sistema mundial, da visão dos demais. Esta diferenciação obedece à lógica das identidades que interagem com a lógica da globalização no sistema internacional dos nossos dias. É esta interação que conforma o pluralismo do mundo. Daí a razão de ser de distintos interesses e visões que dão a perspectiva organizadora e a latitude da inserção de um país no mundo.

No estudo da política externa, enquanto campo próprio de análise, uma das dicotomias clássicas, que remonta à lógica da Paz de Westfalia de 1648, é a distinção entre o “interno” e o “externo”. Isto significa a hipótese de trabalho que detecta, na política externa, uma esfera que goza de uma autonomia em relação à política interna, proveniente das características do funcionamento de um sistema internacional de predominante natureza interestatal e intergovernamental.

Hoje em dia, esta separação é problemática, pois as forças centrípetas da lógica da globalização, que têm o seu suporte técnico nas inovações trazidas pela informática, promove a diluição entre o “interno” e o “externo”, através da interação das redes, operadas por uma multiplicidade de atores, governamentais e não governamentais.

Registro o comentário sobre a clássica separação entre o “interno” e o “externo” porque, a meu ver, o que caracteriza a especificidade das relações luso-brasileiras desde a nossa Independência em 1822 é, precisamente, a constante e recorrente interpenetração das duas esferas. Esta antecipada interpenetração no tempo tem a sua explicação na história comum, na língua compartilhada e no seu repertório de significados, na consequente fertilização cultural, ainda que assincrônica e intermitente, e na demografia. Em outras palavras, o que configura o relacionamento Brasil-Portugal depois do término do sistema colonial é uma mudança sem ruptura com a herança portuguesa.

Com efeito, o que assinala preponderantemente a agenda das relações luso-brasileiras, da Independência aos nossos dias? Diria que é o uso da língua comum e o destino das pessoas que trafegam de um país para outro país, com todos os desdobramentos que disso deriva.

É nesta moldura macropolítica que se insere, no plano bilate- ral, o Tratado de Amizade e Consulta de 1953 que, revisto e atualizado para as condições do ano 2000, será assinado em abril, no Brasil, pelas mais altas autoridades dos dois países. O Tratado de 1953, expressão da ideia-força da comunidade luso-brasileira, explicita a agenda do “interno” como “externo”, pois, na substância, trata da equiparação de portugueses e brasileiros, da livre-circulação e estabelecimento de portugueses e brasileiros nos respectivos países e da aplicabilidade do tratamento de nação mais favorecida aos cidadãos de ambos os países.

O “interno” como “externo” tem e teve um impacto na construção da diplomacia presidencial brasileira. Com efeito, o Brasil, como todo país continental, tem a tendência de voltar-se para dentro e não para fora. Para isso também contribui a barreira da língua portuguesa. Neste sentido, o à vontade e a familiaridade proveniente desta interação entre o “interno” e o “externo” – o não estranhamento, facilitado pela língua e pela cultura – explica, na perspectiva brasileira, o porquê ir a Portugal tornou-se parte da prática da nossa diplomacia presidencial na sua vertente, para usar a classificação de Sérgio França Danese, de diplomacia dos encontros e dos deslocamentos.

Campos Sales, Hermes da Fonseca, Epitácio Pessoa, na condição de presidentes eleitos, visitaram Portugal. Inauguram, na nossa primeira República, uma tradição que passa, com variados tipos de visita de distintos significados políticos, por Café Filho, Juscelino Kubitschek, Figueiredo, Tancredo Neves, José Sarney, Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso, e que agora estão institucionalizadas pela periodicidade das cimeiras luso-brasileiras.

A diplomacia presidencial, como uma expressão de uma diplomacia de cúpulas, tem, na opinião pública interna, uma de suas referências. Talvez o que ajude também a estender o percurso lusitano dos presidentes brasileiros seja o trânsito relativamente fácil de Portugal no âmbito da opinião pública brasileira, no século XX. Neste contexto, o grande exemplo simbólico deste potencial de agregação de simpatia é a viagem aérea ao Brasil dos aviadores portugueses Gago Coutinho e Sacadura Cabral, em 1922, no centenário da Independência.

A familiaridade do jogo do “interno” e do “externo” nas relações luso-brasileiras esclarece o porquê, no correr de todo o século XX – além das correntes migratórias dos portugueses para o Brasil e, mais recentemente, de brasileiros em Portugal –, da presença, por força das vicissitudes das conjunturas internas em ambos países, de asilados políticos brasileiros em Portugal e de asilados políticos portugueses no Brasil, com impregnação na sociedade civil, na opinião pública e na cultura.

Explica, também, atitudes e posturas derivadas das afini- dades no campo dos valores quanto às formas de conceber a vida em sociedade. São os republicanos portugueses que debatem e aceleram, em Portugal, o reconhecimento, em 1890, da República no Brasil. No início da República, a marinha portuguesa, com navios ancorados no Rio de Janeiro, acolhe os revoltosos da marinha brasileira, em episódio que levou Floriano Peixoto à ruptura das relações diplomáticas com Portugal, restabelecidas em 1895, na presidência de Prudente de Morais.

As afinidades ideológicas têm um papel na aproximação diplomática de Portugal e Brasil iniciada no primeiro governo de Getúlio Vargas. É o paralelismo do “Estado Novo” de Salazar e do “Estado Novo” de Vargas que explica, por exemplo, o Acordo de 1941 entre o Secretariado Nacional de Propaganda de Portugal, dirigido por Antonio Ferro, que o negociou, e o Departamento de Imprensa e Propaganda do Brasil (DIP) de Lourival Fontes.

Realço que com significado político muito distinto, em tempos mais recentes, durante a vigência do regime militar de 1964, brasileiros da oposição acompanharam com o maior interesse, seja como exilados em Portugal, seja a partir do Brasil, os desdobramentos do término do regime salazarista. Com efeito, a Revolução Portuguesa de 25 de abril teve seu impacto na transição espanhola, e o que aconteceu na península ibérica, como um todo, foi matriz importante de reflexão e de ação política – entre outros de Ulysses Guimarães e Fernando Henrique Cardoso – que, calcada sobre o esgotamento e término de regimes burocrático-autoritários, construiu no Brasil o processo da “abertura”. Não é por acaso que Tancredo Neves, que catalisou com sucesso este processo, na viagem de 1985, que foi o seu momento presidencial, sinalizou, em Portugal, o reencontro do Brasil com a democracia. Nesta linha de raciocínio vale a pena lembrar que a Constituição portuguesa, enquanto expressão da reconstitucionalização democrática, foi fonte inspiradora das mais fortes da Constituição brasileira de 1988.

II

O “interno” como “externo”, que caracteriza boa parte das relações diplomáticas luso-brasileiras, trouxe tensões entre Portugal e o Brasil quando, na agenda comum, se colocou um tema importante da política internacional: o problema do colonialismo português.

Como é sabido, Portugal de Salazar contou, durante um longo período, com o apoio brasileiro – explícito ou reticente – para a persistência de uma política colonialista que a história revelou ser uma obstinação irrealista e cujo alto custo contribuiu para a própria derrocada do salazarismo. Neste apoio, teve papel decisivo a comunidade de afeto que a diplomacia portuguesa explorou com competência e habilidade, tendo o lastro de apoios políticos internos relevantes. Entre eles, a ação da então influente e organizada comunidade portuguesa do Rio de Janeiro, e o endosso do conservadorismo, em matéria de política internacional, de diplomatas de peso, de políticos brasileiros e da maioria da grande imprensa do país, que interpretavam a vida mundial exclusivamente à luz da bipolaridade Leste-Oeste e viam, consequentemente, em Portugal, o país-membro da OTAN e o aliado dos Estados Unidos.

No debate interno brasileiro – além da crítica política ao salazarismo, que passa a ter ressonância depois da saída, em 1959, de Álvaro Lins como embaixador do Brasil em Lisboa, em função dos problemas e desdobramentos do asilo político concedido ao oposicionista português Humberto Delgado –, merece destaque um novo enfoque sobre a política externa do país. Este enfoque ampliava o alcance do vetor desenvolvimento da política externa de Juscelino Kubitschek – tema básico da política externa brasileira desde a Revolução de 30 – pois fazia renovada leitura da realidade internacional, a partir de uma perspectiva brasileira. Esta leitura levava em conta outras nuances do sistema internacional, inclusive a polaridade Norte-Sul e o seu potencial, que surgia nas brechas da interação Leste-Oeste. Na sua formulação destacaram-se os chanceleres Afonso Arinos e San Tiago Dantas, que operacionalizaram a “política externa independente” de Jânio Quadros e João Goulart. A “política externa independente”, como apontou o chanceler Araújo Castro em 1962, via, não só no desenvolvimento, mas também no desarmamento e na descolonização – os três D – conceitos apropriados para nortear as linhas mestras da diplomacia brasileira.

A descolonização, realçada por Araújo Castro, era tema natural e apropriado para o Brasil, que surgiu para a vida independente na primeira grande leva da descolonização – a da América Latina no século XIX. Existia, consequentemente, sintonia e identidade em relação à segunda leva da descolonização, que se iniciou no pós-Segunda Guerra Mundial. Esta sintonia traduziu-se, politicamente, em 1952, na VII Assembleia Geral da ONU, na defesa da autodeterminação dos povos – inclusive dos povos dos territórios não autônomos. Em 1960, na XV Assembleia Geral da ONU, há importante voto brasileiro, favorável à famosa declaração em prol da concessão de independência aos povos coloniais. Também em 1960, qualificado como o ano da África, o Brasil, na presidência de Juscelino Kubitschek, sendo chanceler Horácio Lafer, atento ao processo de descolonização, reconheceu diplomaticamente dezessete nações africanas. Por isso mesmo, sustentar a posição colonialista portuguesa, com a rigidez com a qual foi se configurando, gerava para o Brasil um constrangimento, pois comprometia um componente de sua identidade internacional.

Em 1961, com a “política externa independente”, este constrangimento aflorou, o que não impediu uma preocupação e cuidados com o empenho do governo português na matéria. Daí tentativas brasileiras de ajudar no encaminhamento de soluções construtivas, compatíveis com o tempo histórico, do problema colonial português.

O regime militar brasileiro, instaurado em 1964, foi, no seu primeiro momento, em matéria de política externa, caracterizado por um maior alinhamento com os Estados Unidos. Isto arrefeceu, no plano oficial, o constrangimento do apoio às teses do colonialismo português, mas não o eliminou, pois ele provinha de algo mais profundo, vinculado à identidade internacional do país. O constrangimento, consequentemente, veio à tona mais adiante, na gestão do chanceler Mário Gibson Barbosa, e tornou-se muito explícito na presidência Geisel (1974-1978), na gestão do chanceler Azeredo da Silveira, com a política externa do “pragmatismo responsável”.

O “pragmatismo responsável” foi inequivocamente anticolonialista. Retomou, na sutil análise de Gelson Fonseca Jr., os argumentos da política externa independente num mundo diverso – o da década de 70. A década de 70 propiciou maior legitimidade e, consequentemente, maior espaço para proposições de uma visão Sul no sistema internacional, que o Brasil explorou. Daí, no caso específico, as iniciativas brasileiras, por ocasião da derrocada do regime salazarista, do pronto reconhecimento da independência da Guiné-Bissau e de Angola.

Do ângulo do Brasil, estas iniciativas têm o sentido – como relata o chanceler Saraiva Guerreiro – de um resgate do que entre nós foi qualificado de “hipoteca” portuguesa. Esta “hipoteca”, enquanto perdurou, colocava em questão a credibilidade de uma política africana brasileira mais abrangente; comprometia, no campo dos valores, a nossa identidade internacional e não resguardava interesses econômicos ou estratégicos de peso do Brasil.

III

Os desdobramentos positivos da redemocratização portuguesa na década de 80 e o fim do regime militar, no Brasil, em 1985, ofereceram novas oportunidades de aprofundamento das relações luso-brasileiras.

Estas configuram-se de maneira nova e com muito potencial de convergência nos anos recentes. Para isso vem contribuindo, na parte lusitana – e disso Mário Soares é um símbolo –, a afirmação da democracia em Portugal; o reposicionamento estratégico do país, derivado da positiva inserção de Portugal na Europa comunitária e a retomada aggiornata de sua dimensão atlântica, que imprime uma universalidade moderna à histórica presença portuguesa no mundo. Na parte brasileira, cabe destacar a consolidação da democracia no Brasil e a importância de uma economia aberta, estabilizada pelo Plano Real de Fernando Henrique Cardoso. Isto revigorou o alcance dos ativos diplomáticos de um país de escala continental e vocação universal, que pautou a autoridade de sua ação internacional por uma construtiva moderação, de feitio grociano, na linha da matriz operacional inspirada na tradição do barão do Rio Branco, vale dizer: realismo na análise dos condicionantes do poder para, a partir dos fatos, conceber e construir soluções diplomáticas ou jurídicas no encaminhamento dos temas relacionados à inserção do Brasil no mundo.

Estes dados luso-brasileiros inserem-se num sistema internacional reconfigurado com o término da Guerra Fria, caracterizado por polaridades indefinidas e trabalhado pelas forças centrípetas da globalização e centrífugas da fragmentação. Num mundo com estas características, preservar e ampliar instâncias baseadas nas afinidades, contribuir para o espaço da multipolaridade, realçar a importância, para a paz, da democracia, dos direitos humanos e do comércio e dos investimentos é do interesse geral e específico de Portugal e do Brasil.

O conjunto de fatores acima mencionados potenciam, no plano bilateral e multilateral – e neste incluo, por exemplo, tanto a Comunidade dos Povos de Língua Portuguesa (CPLP) quanto o papel do Brasil e de Portugal nas relações Mercosul e União Europeia, assim como a ação em relação a Timor –, o alcance da história comum e da comunidade da língua, da cultura e do afeto.

No plano diplomático, este espaço de convergência, do lado brasileiro, vem sendo construtivamente explorado a partir da presidência José Sarney, que inclusive preconizou, em reunião realizada em 1989, em São Luiz do Maranhão, a futura comunidade dos países de língua portuguesa, a CPLP – ideia impulsionada por José Aparecido de Oliveira, e que foi formalmente instituída em 1996, em Lisboa, na presidência Fernando Henrique Cardoso.

Estou certo, pelas razões expostas, que haverá continuidade no aprofundamento das relações luso-brasileiras, que se tornou uma diretriz diplomática compartilhada dos dois países. Para isso contribuirá a já comprovada like-mindness, do lado brasileiro do presidente Fernando Henrique Cardoso e do chanceler Lampreia, e do lado português do presidente Jorge Sampaio e do primeiro-ministro Antonio Guterres e do ministro Jaime Gama. Este aprofundamento tem o respaldo da ação do comércio e dos investimentos dos dois lados inseridos no contexto de uma perspectiva moderna, ajustada às realidades do cenário internacional contemporâneo. Tem igualmente, como já foi apontado, o clássico lastro da comunidade da língua, da cultura e do afeto.

A propósito deste lastro, permito-me apontar que ideias, sentimentos e percepção são componentes do processo decisório no plano internacional. Por este motivo, toda política externa associa aspectos qualitativos à dimensão mais quantitativa dos interesses. A força do “interno” como “externo”, que caracteriza as relações luso-brasileiras, tem o vigor de qualitativo. Sobre este vigor de qualitativo, gostaria de evocar, ao concluir, o poema “Viagem”, de Miguel Torga, instigado pela meritória ação catalizadora do primeiro-ministro Antonio Guterres, neste primeiro semestre, por ocasião da presidência portuguesa da União Europeia.

O vento lusitano.

É este sopro humano

Universal

Que enfuna a inquietação de Portugal.

83. A POLÍTICA EXTERNA DO BRASIL PARA A AMÉRICA LATINA (2014)[512]

I

Vou dividir a minha exposição em quatro blocos. O primeiro é uma tentativa de prévia clarificação conceitual sobre o lugar do regionalismo no Sistema Internacional. Em certo sentido, isto é o desdobramento de uma preocupação com a teoria das relações internacionais e vincula-se ao empenho didático-pedagógico do Instituto de Relações Internacionais (IRI) na USP.

Assim, vou tentar discutir o que se entende por região e por regionalismo como campo de atuação diplomática. No caso especificamente, o do Brasil na América Latina, tendo como desdobramento de que maneira os muitos mundos das regiões inserem-se no Sistema Internacional, ou seja, na máquina do mundo e na dinâmica global do seu funcionamento e das suas transformações.

Um primeiro elemento é a demarcação geográfica e o seu componente de conectividade. Vale dizer, sem limites geográficos, o termo regionalismo torna-se difuso e de difícil manejo. Exemplifico: a CPLP, Comunidade dos Povos de Língua Portuguesa, da qual o Brasil participa e que tem como dado identificador o fator linguístico e cultural do idioma português insere-se no campo dos valores, mas não é uma expressão do regionalismo. Por esse mesmo motivo, o BRICS, que reúne países de escala continental, que integram o que George Kennan chamava de monster countries, como o Brasil, a China e a Rússia, é uma instância de articulação diplomática que não se insere no âmbito do regionalismo.

O tema dos limites geográficos de uma região como um campo próprio de ação diplomática tem suas dificuldades e transita pela dinâmica história. Por exemplo, no período da Guerra Fria havia a distinção entre Europa Ocidental e Europa Oriental e esta distinção era uma faceta de regionalismo. Depois da queda do Muro de Berlim e do fim do assim chamado bloco soviético, colocaram-se outros desafios. Entre eles, o da extensão do alargamento da União Europeia para o Leste Europeu e, por tabela, a posição da Rússia pós-União Soviética em relação a este assunto. Daí os problemas atuais trazidos pela questão da Ucrânia: é Europa ou não? Em outro contexto, a Turquia: é Europa ou Oriente Médio?

Geograficamente, nós estamos inseridos no continente das Américas, e os países que integram o continente são o resultado da expansão do universo econômico, cultural e demográfico da Europa. É por essa razão que a primeira expressão de regionalismo, como subsistema do Sistema Internacional, é o pan-americanismo, que se articula como um campo diplomático daquilo que veio a ser denominado de Sistema Interamericano. Joaquim Nabuco, nosso grande historiador, diplomata e político, apontava que, depois da Conferência de Berlim de 1885, a Europa, a África e a Ásia formaram um só todo político. Já o continente americano tinha uma dinâmica própria, dada pela emergência dos Estados Unidos no século XX, com vocação de grande potência. Enfim, o mundo a partir do Sistema Europeu, depois da Conferência de Berlim, articulou-se de tal forma que a África e a Ásia integravam um só todo político e havia uma maior autonomia do Sistema Interamericano.

No Sistema Interamericano, basicamente na relação triangular Brasil, América Latina e Estados Unidos, prevaleceu, para falar com Rubens Ricupero, o eixo assimétrico, vale dizer, o significativo diferencial de poder que distinguiu os Estados Unidos dos demais países do continente e as suas consequências. No âmbito das relações inter se dos países latino-americanos, estes, historicamente, se caracterizaram por aquilo que Ricupero denominou de eixo da relativa simetria, da relativa igualdade do poder dos países nele situados. É o caso do Brasil e dos demais países latino-americanos.

Na interação entre estes dois eixos é preciso levar em conta o contexto da vizinhança, que tem as suas especificidades próprias, como algo inserido dentro deste sistema regional. Por exemplo, o México, que na sua política externa sempre teve que lidar com a assimetria das relações com os Estados Unidos. Muito distinto, pelas suas peculiaridades, é o contexto da vizinhança do Brasil, um dado fundamental das forças profundas que moldam a política exterior do Brasil, situado no eixo da relativa simetria. O Brasil está inserido na América do Sul, tem dez vizinhos, que se tocam de perto ao largo de uma linha fronteiriça de quase 17 mil quilômetros. Por essa razão, o primeiro dado geográfico para nós, desde a independência, de região como campo diplomático, é a América do Sul, e não a América Latina.

Outra dimensão da noção de regionalismo é o regionalismo como consciência e identidade. Dificuldades conceituais existem neste campo porque se a identidade individual já é complicada, a identidade coletiva é muito mais. A identidade coletiva se afirma pelas semelhanças, não pelas diferenças, e tem o seu papel na agenda contemporânea por conta da relevância das reivindicações de identidade, como temos visto na Escócia, na Catalunha, em Quebec.

Enfim, isto se insere no âmbito do que o grande estudioso e cientista político Benedict Anderson, chama de “comunidades imaginadas”. Neste capítulo, o tema do regionalismo insere-se diplomaticamente no campo dos valores, ou seja, afinidades quanto às formas de conceber a vida em sociedade. Isto pode dar uma contribuição construtiva para a cooperação no campo econômico e no campo estratégico. Mas não é imprescindível para a existência de um conjunto de mecanismos de cooperação interestatal. Por exemplo, nas construções intrarregionais de cooperação na Ásia, existem arranjos econômicos como, por exemplo, a ASEAN, e de segurança, mas nos campos dos valores e de cultura são muito grandes as diferenças entre a China, a Índia e o Japão, os três grandes atores das constelações de poder da Ásia. Mas é o caso do regionalismo europeu, pois a União Europeia é, com todas as suas dificuldades do passado e do presente, uma expressão da Europa enquanto um campo cultural compartilhado.

Daí, como desdobramento desta questão, a pergunta: as Américas têm uma história em comum? É uma questão pertinente para o tema do regionalismo como consciência e identidade e que se coloca também no campo dos valores.

As Américas são, como já mencionei, uma expansão das múltiplas dimensões do universo europeu, inclusive as suas aspirações utópicas. Lembro o grande livro de Sérgio Buarque de Holanda, Visões do Paraíso. Esses países tornaram-se Estados Independentes nos séculos XVIII e XIX, politicamente desvinculados da Europa, na primeira leva do processo de descolonização. As Américas são o fruto do primeiro processo de descolonização e de desvinculação do universo europeu.

Como observa Octavio Paz, cujo centenário estamos este ano celebrando, a literatura norte-americana, a hispano-americana e a brasileira têm em comum uma grande nota: a de serem literaturas de fundação. Elas nascem da expansão do universo cultural, linguístico, demográfico e utópico da Europa e a ela se contrapõem, para na lida concreta com a realidade das Américas, inclusive a sua geografia, engendrar uma tradição própria, distinta de suas matrizes europeias. É este o sentido também, para dar outro exemplo, do grande livro do professor Antonio Candido, Formação da Literatura Brasileira.

A literatura hispano-americana forma um sistema. Valendo-me da reflexão do professor Antonio Candido, resulta de uma interação entre autores, obras e público e caracteriza um sistema que vai além e não depende das fronteiras políticas dos Estados americanos de língua espanhola. Portanto, do ponto de vista cultural, este é um sistema que é transfronteiriço, e que se dá no campo de uma literatura que é fruto desta interação.

Não é este o caso da literatura brasileira que, por ser escrita em português, diz respeito a universo linguístico irredutível ao espanhol e, por isso, não integra este sistema. Existem, no entanto, como lembra Octavio Paz, relações muito especiais entre literaturas fronteiriças como a brasileira e a hispano-americana, por conta das proximidades do espanhol e do português que, por isso mesmo, têm uma proximidade que não caracteriza a literatura norte-americana e o universo linguístico que a identifica, que é o inglês.

O conceito de Western hemisphere, de Novo Mundo, vale dizer, o pan-americanismo, tem dimensão cultural e política inerente ao tema das literaturas de fundação no campo dos valores, sobretudo na sua formatação inicial. Daí, no plano interestatal, a Organização dos Estados Americanos, que é de 1948 e se originou da União Internacional das Repúblicas Americanas, criada em 1890 por iniciativa dos Estados Unidos, para dar ao assim chamado Novo Mundo, voz autorizada diante de uma Europa colonialista e reincidente.

Não custa lembrar que, neste período, as três Guianas estavam presentes no continente sul-americano e a presença territorial, portanto, dos europeus, se fazia na nossa região. Faz-se até hoje porque a Guiana Francesa é uma extensão da França metropolitana. E, para lembrar um fato histórico, houve em 1895, a ocupação da Ilha de Trindade pelos ingleses, que argumentaram que ela era uma terra de ninguém. Em 1896, por mediação de Portugal, os ingleses se retiraram e houve um reconhecimento da soberania brasileira. Evitou-se, assim, algo que depois aconteceu no continente sul-americano com a Argentina, na questão das Ilhas Malvinas.

Neste plano interestatal do pan-americanismo surgiu o BID, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, no final da década de 1950, fruto da Operação Pan-Americana, iniciativa da diplomacia presidencial de Juscelino Kubitschek. Ou seja, reivindicações latino-americanas em prol do desenvolvimento articulado no âmbito do Sistema Interamericano. Vale dizer, uma expressão do regionalismo inspirado no modelo abrangente do Banco Mundial.

Também podemos entender o regionalismo como um polo de articulação política, tendo em vista a assimetria do Sistema Interamericano. E o regionalismo, neste caso, pode ser visto como uma tomada de consciência latino-americana dos méritos e do potencial da conjugação de forças e vontades perante os EUA. Exemplo marcante, no âmbito político, é a criação em 1983 do Grupo de Contadora (México, Venezuela, Colômbia e Panamá) para mediar e encaminhar, nos anos 80 e 90, soluções aos conflitos civis na América Central, inseridos no contexto dos desenvolvimentos finais da Guerra Fria. O mecanismo, fortalecido pela adesão de Brasil, Argentina, Uruguai e Peru (Grupo de Apoio) foi precursor do Grupo do Rio e mais recentemente da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC, 2010).

No plano cultural, isso se dá pela diferenciação do mundo latino-americano em relação ao mundo anglo-saxão. Por exemplo, o Ariel do uruguaio José Enrique Rodó, que é de 1900, argumenta a supremacia da espiritualidade estética dos latino-americanos diante do tosco utilitarismo anglo-saxão. Um poeta que foi valorizado pelos irmãos Campos, Joaquim de Sousândrade, que viveu nos Estados Unidos, tem no seu grande poema O Guesa um texto específico muito relevante que se chama O inferno de Wall Street, com ressonância que se mantém até hoje.

Há um livro importante de Eduardo Prado chamado A ilusão americana, de 1893, que é uma avaliação crítica do papel dos Estados Unidos e uma contestação à aproximação com os Estados Unidos. Outro livro importante é o de Oliveira Lima, Pan-americanismo, que faz uma análise diferencial das Américas e a crítica da política do Big Stick do Theodore Roosevelt na região, sobretudo no Caribe.

E há este tema que permeia também a discussão sobre a construção dos países a dicotomia “herança ibérica” e “herança anglo-saxã” e o seu impacto no desenvolvimento dos países. Por exemplo, um livro que foi famoso na sua época, de Vianna Moog, chamado Bandeirantes e pioneiros, que tratava do que separou uns dos outros e qual o impacto disso na vida dos países, qual a diferença entre a noção de “fronteira” nos Estados Unidos e na vida brasileira.

Há ainda o livro do grande historiador Richard Morse, O espelho de próspero, de 1988. Morse foi um importante estudioso norte-americano, que escreveu também um livro muito interessante sobre a formação da Cidade de São Paulo, que apreciava e conhecia bem o Brasil. Em O espelho de próspero, ele realça os méritos da cultura latino-americana e brasileira e é crítico da herança protestante norte-americana.

Há um livro interessante, recente, de dois professores americanos, Peter J. Katzenstein e Robert Keohane, que se intitula Anti-Americanisms in World Politics, em que eles dizem que a oposição aos Estados Unidos se faz a partir de duas vertentes. Uma delas coloca-se como parte do tema da identidade latino-americana, que sempre se faz pela oposição ao outro. A crítica aos Estados Unidos como o “outro” e o “outro” que se tornou no século XX uma grande potência. Neste jogo há tanto a oposição aos Estados Unidos por aquilo que são, quanto a outra vertente da oposição aos Estados Unidos por aquilo que fizeram ou fazem. São dois tipos de oposição, têm interdependência, mas são distintas.

Daí os desdobramentos que eu também gostaria de mencionar neste primeiro bloco da minha exposição. A América Latina como uma dimensão de América como termo, como expressão, surgiu inicialmente entre os americanos de língua espanhola, sobretudo do colombiano José Maria Torres Caicedo, que tratou muito disto na metade do século XIX e foi depois aproveitado pelos franceses para justificar a intervenção de Napoleão III e a criação de um Império no México. Como operatividade, surgiu da dicotomia “América Anglo-Saxã” e “América Latina”, ou seja, americanismo e latino-americanismo. Daí, enfim, o que José Martí, o poeta cubano, falou sobre Nuestra América, como fruto desta visão e que está ligado ao componente de assimetria dos países da região com os Estados Unidos.

A operatividade diplomática do conceito de região foi considerada pela ONU que, na sua Carta, no artigo 52, contempla acordos regionais, dá relevância ao papel que eles podem ter para a manutenção da paz e da segurança internacional, suscetíveis de serem encaminhados por uma ação regional. Ou seja, há o reconhecimento do papel do regionalismo na ordem internacional e na sua governança.

Para o tema de hoje, importa realçar o significado da criação da CEPAL, órgão da ONU, em 1948. A Comissão Econômica para a América Latina trabalhou a identificação de uma agenda econômica comum da região. Para isso, teve papel decisivo Raúl Prebisch, que foi secretário executivo da CEPAL, e o relatório que ele elaborou em 1949, chamado El desarrollo económico de América Latina y algunos de sus principales problemas. Nele discutia o tema do subdesenvolvimento, da deterioração dos termos de troca, da industrialização e da substituição de importações. Houve, naturalmente, o efeito irradiador das ideias da CEPAL e a participação de brasileiros na construção desta visão, entre eles, em primeiro lugar, Celso Furtado, e também Fernando Henrique Cardoso, que participou das atividades da CEPAL no seu exílio chileno.

A CEPAL teve um papel no tema da integração. A criação da ALALC, em 1960, da qual o Brasil participou ativamente no governo do presidente Juscelino Kubitschek, tendo Horácio Lafer como seu chanceler, buscou trabalhar a integração como caminho para o desenvolvimento, levando em conta o “tema da escala”, por meio de uma zona de livre-comércio entre os países latino-americanos. No contexto interamericano, como lembrei, a contrapartida foi o BID.

Isso se inseriu num contexto mais geral, o da criação do Mercado Comum Europeu pelo Tratado de Roma de 1957, e na relação entre multilateralismo econômico e regionalismo econômico, contemplado pelo GATT, que no seu artigo 24, colocou a possibilidade da criação de Zonas de Livre-Comércio e de Uniões Aduaneiras.

Em síntese, o que procurei, nesta primeira parte da minha exposição, foi tentar clarificar o que é região, o que é regionalismo, como se coloca o tema da inserção da política externa dentro de uma região, qual o significado disso do ponto de vista de ação econômica, política e no campo dos valores; em síntese, qual é a extensão a partir da qual se pode trabalhar a noção de uma região, como é que isso é um dado de natureza geográfica e como este dado de natureza geográfica se vê trabalhado pelas alterações históricas e políticas.

Examinamos já o caso da Europa. Vimos também que de uma noção de Américas, como um sistema interamericano, se foi elaborando um subsistema regional dos países latino-americanos. E, nesse âmbito, como existe para nós, para o Brasil, e para a política exterior brasileira, um dado fundamental que é o contexto da vizinhança. Temos dez vizinhos que nos tocam de perto. Assim, do ponto de vista regional, o primeiro tema do Brasil é a América do Sul e não a América Latina.

II

Pois bem, dito isto, passo para o segundo bloco da minha reflexão que diz respeito ao Brasil, à história e à geografia do país, à sua política externa e às especificidades da inserção do nosso país na América Latina. No século XIX há uma singularidade do Brasil na região, em primeiro lugar como consequência da vinda da família real portuguesa para o Brasil, no que a historiadora Maria Odila da Silva Dias denominou “a interiorização da metrópole”. Em segundo lugar pelas características históricas da nossa independência, patrocinada por d. Pedro I. Esses dois fatos nos diferenciaram dos demais países da América do Sul, ou seja, um Império, em meio a Repúblicas, uma grande massa territorial com população de língua portuguesa que permaneceu unida em um mundo hispânico que se fragmentou, tendo no hemisfério Norte os Estados Unidos expandindo-se territorialmente à custa do México.

O tema da unidade nacional é o grande legado do Império e, no Império, política interna e política externa eram as duas faces de uma mesma moeda, a da constituição e a da consolidação do Estado Nacional enquanto Estado Imperial. Isto é muito bem tratado por uma importante estudiosa e historiadora nossa que é a Gabriela Nunes Ferreira: este momento do século XIX é o momento em que se configuram Estados Nacionais.

No capítulo da Argentina, maior ou menor ampliação daquilo que era o Vice-Reinado do Prata; incorporação ou não do Uruguai e do Paraguai; vocação do Rio Grande do Sul de se integrar neste sistema pela proximidade e pelas semelhanças, inclusive de atividade econômica. Os problemas do Prata, nesta época, estão ligados à consolidação dos Estados Nacionais e a suas concepções na região.

Em relação às Repúblicas do Pacífico houve um esforço construtivo de manter boas relações e do ponto de vista da utilização de espaços comuns uma diferença entre a posição brasileira do Rio da Prata, que é a tese brasileira de liberdade para a navegação do curso de água, inclusive porque era um meio de comunicação na época com o Mato Grosso, que não se podia fazer por terra e uma certa visão de fechamento, digamos, restrições para as Repúblicas ribeirinhas no caso do sistema fluvial amazônico. As teses brasileiras para este período não são consistentes, abertura num caso, certo fechamento no outro, facilitado pela distância dos países amazônicos, nossos vizinhos, separados pelos Andes, do acesso a esta região. Portanto, neste período do século XIX, ser brasileiro era ser não hispânico.

A presença dos Estados Unidos no século XIX na história brasileira foi relativamente pequena e não foi conflitiva. A viagem de d. Pedro II aos Estados Unidos em 1876, no centenário da sua Independência, foi uma viagem muito bem-sucedida. Boa ressonância diplomática do Brasil no mundo norte-americano, que viu d. Pedro II como um Imperador republicano e democrático, interessado na cultura e na ciência. Então, se uma das vantagens da diplomacia no nível de chefe de Estado, no caso imperial, é transmitir o que um país representa, d. Pedro II fez isso muito bem nesta longa viagem para os Estados Unidos em 1876. Isso, por exemplo, além de ser muito bem tratado nas grandes biografias de d. Pedro II, é igualmente muito bem tratado no livro Dom Pedro II de José Murilo de Carvalho, grande historiador e cientista político.

O Manifesto Republicano é o que começa a mudar esta perspectiva. O Manifesto Republicano diz “somos da América e queremos ser americanos”. O advento da República trouxe, como diz o eminente historiador diplomático brasileiro Clodoaldo Bueno, a americanização das relações exteriores do Brasil. Tinha como um de seus objetivos, desfazer a percepção de que o Brasil era o diferente, em função das suas instituições monárquicas. Os republicanos queriam a ruptura com o passado português e viam no regime republicano um caminho da modernidade.

Euclides da Cunha, por exemplo, refletindo sobre isto, diz: “a República tirou-nos do remanso isolador do Império para a perigosa solidariedade sul-americana”, porém, reconhecendo a importância da fraternidade republicana no campo dos valores, observava que “era a garantia suprema, talvez única, de toda raça latina diante da concorrência formidável de outros povos”. É neste sentido, que surge, com a República, a percepção de que ser brasileiro era também ser latino-americano.

Para isso contribuiu à dialética diplomática com a inserção no continente do Destino Manifesto dos Estados Unidos, a visão de diplomatas de peso e intelectuais, como Oliveira Lima que eu já mencionei, e igualmente José Veríssimo e Manuel Bomfim, que apontavam que tínhamos algo de verdadeiramente em comum com Nuestra América.

Joaquim Nabuco, a quem volto a citar, tem um grande livro chamado Balmaceda, publicado em 1895, sobre um golpe de Estado no Chile e dos problemas da governança, aliás, um dos primeiros livros que trata dos desafios da governança. E uma das razões pelas quais ele trata disso, em parte por conta da polêmica dele com o período de Floriano Peixoto no Brasil, é que, com a República, cito, “começamos a fazer parte de um sistema político mais vasto” e, continuava ele, “o observador brasileiro para ter a exata direção que levava este sistema político mais vasto é obrigado a entender a marcha do continente, ao auscultar o murmúrio da pulsação continental”. José Veríssimo, que fez uma avaliação na época sobre o livro, diz que o seu mérito foi o de inserir na agenda brasileira a questão da América Latina.

O que isso significou para a política externa brasileira? Começo com a grande obra de Rio Branco. Rio Branco completou na República a obra do Império. O Império, por sua vez, deu sequência à obra da Colônia, ou seja, a ocupação do território pelos bandeirantes e o trabalho do diplomata Alexandre de Gusmão, nascido no Brasil, que atuou na Corte Portuguesa e foi o principal responsável pelo Tratado de Madri de 1750. Este Tratado basicamente delimitou o espaço geográfico brasileiro. Dando continuidade a tudo isto, Rio Branco consolidou a unidade nacional e a assegurou no plano externo por meio da conclusiva definição das fronteiras do país.

Ao fazer isto, ele resolveu o primeiro item da agenda de qualquer Estado independente, que é o de poder demarcar, com reconhecimento internacional aquilo que é interno ao país e o que lhe é externo, isto é, o resto do mundo. Isto se deu por meio de uma extraordinária operação diplomática, no contexto da vizinhança com 10 vizinhos na América do Sul e os 17 mil quilômetros de fronteiras terrestres, como eu já lembrei. Vale a pena mencionar, para efeitos comparativos, que a Rússia, a China e a Índia, que são, como o Brasil, países de escala continental, têm problemas de fronteiras não equacionados que continuam impactando a sua política externa. China com o Japão (o tema das ilhas), Índia com o Paquistão, Rússia com a questão da Ucrânia, para lembrar apenas o mais visível.

O Brasil não sofre como outros países latino-americanos da síndrome do “território minguante”. Nossos vizinhos não questionaram e não questionam nossas fronteiras e não temos contenciosos territoriais. Levantamento recente, realizado no nosso continente, identifica onze disputas fronteiriças envolvendo todos os países da América do Sul, menos um, o Brasil. Os países que tiveram problemas de fronteira com o Brasil tiveram contenciosos fronteiriços mais graves com outros vizinhos, como aponta Synesio Sampaio Goes, grande estudioso da matéria.

Qual é o desdobramento da obra de Rio Branco? Primeiro, porque tendo equacionado a separação do interno e do externo permitiu dar foco ao desenvolvimento do grande espaço nacional. O nacionalismo brasileiro é um nacionalismo voltado para dentro e não para fora, não para a expansão.

O interesse nacional é assegurar a paz na região e estimular o progresso dos países vizinhos, ou seja, a estabilidade do contexto da vizinhança para facilitar e não impedir o desenvolvimento do Brasil. E, neste âmbito, explorar as possibilidades de transformar “fronteiras separação” em “fronteiras cooperação”.

Em síntese, o que eu procurei fazer nesta segunda parte da minha exposição foi explicar as forças profundas da visão brasileira sobre a sua presença na América do Sul e na América Latina. A singularidade inicial; o ser brasileiro era ser não hispânico; a República; a americanização das relações de política externa do Brasil; os temas da identidade; maior proximidade com Nuestra América, os desafios disto; a grande obra do barão de Rio Branco, que consolidou as fronteiras do país e permitiu, portanto, que o Brasil se voltasse para dentro, para o desenvolvimento do grande espaço nacional, que procurou a cooperação com os vizinhos para ter um contexto de vizinhança estável para assegurar o desenvolvimento nacional; o tema das “fronteiras cooperação” e, neste sentido, o dado da presença do Brasil na América do Sul e na América Latina. E também, do ponto de vista das ideias e do seu papel, a influência da CEPAL, a atuação de Prebisch, a identificação de problemas comuns e a possibilidade de tratá-los de forma compartilhada.

III

Passo para o terceiro bloco, elaborando um panorama sintético, relevante para a compreensão da política externa do Brasil para a América Latina. Vou fazer um recorte tendo em vista que isto é um grande tema e não vou lidar com os múltiplos temas das relações bilaterais. Vou adotar como perspectiva organizadora o tema da integração, ingrediente identificador do PROLAM – o programa de Pós-Graduação em Integração da América Latina, neste Simpósio dedicado a comemorar os seus 25 anos.

Um momento fundacional da integração latino-americana foi o que eu já mencionei. A ALALC em 1960, que combinava na perspectiva brasileira, o empenho do desenvolvimento por meio de uma inserção na América Latina de inspiração cepalina através de uma zona de livre-comércio de amplo alcance geográfico. Incluía ao norte o México e ao sul a Argentina, o que era compatível com o GATT e inspirou-se no que estava ocorrendo na Europa com o Tratado de Roma, como mencionei. Devo dizer que as ambições da ALALC esbarraram em realidades de difícil superação.

Um filósofo de quem eu não gosto, que é Heidegger, diz que a realidade é resistenciabilidade, e isso me serve para os propósitos de citação. A negociação, produto por produto, baseada na reciprocidade e em concessões tarifárias e demanda da cláusula de Nação Mais Favorecida, não permitiu a criação de uma zona de livre-comércio no prazo previsto de 12 anos. O limite dado pela amplitude da cobertura geográfica, pela heterogeneidade de muitos e diversos países e pelo predomínio de políticas econômicas nacionalistas via substituição de importações, é um componente da resistenciabilidade às aspirações da ALALC. A isto se soma também a carência de uma visão estratégica comum e o deficit de motivação e energia política para levar adiante essas aspirações.

Do reconhecimento destas dificuldades surgiu a transformação da ALALC na ALADI, muito mais explicitamente flexível nas suas normas. Mas há um saldo positivo da experiência da ALALC, como realça Felix Peña, meu amigo e autor argentino, que é no meu entender, na nossa região, a pessoa que melhor conhece os desafios do tema da integração e que está sempre, permanentemente, voltado, sem desânimo, para encontrar caminhos para a superação destes problemas.

Qual é o saldo positivo desta experiência? Primeiro, a acumulação de conhecimento governamental e empresarial latino-americano, no âmbito da integração, das suas técnicas e metodologias, ou seja, é um desenvolvimento muito bem-sucedido da construção de uma diplomacia econômica entre os países que a integravam.

Permitiu desenvolver mecanismos importantes como, por exemplo, o de pagamentos recíprocos, importante para países que não tem moeda forte e de cooperação aduaneira, de indiscutível valor prático para o comércio latino-americano até hoje. A ALADI, como sucessora da ALALC, criou uma moldura jurídica, no âmbito da qual, os outros e subsequentes acordos de integração, inclusive o Mercosul, tornaram-se compatíveis com o GATT e depois com a OMC. Além disso, a cláusula de habilitação negociada na Rodada Tóquio do GATT, e depois incorporada na OMC, permitiu o tratamento diferenciado para processos de integração de países em desenvolvimento no plano multilateral, ou seja, a ideia de que para países em desenvolvimento, em processo de integração, é preciso ter mais flexibilidade.

Há outra iniciativa que teve muito menor irradiação, que foi a criação do SELA, Sistema Econômico Latino Americano, que partiu da ideia do regionalismo como polo. É fruto do Tratado do Panamá, de 1975, reúne 25 países da América Latina, inclusive o Brasil, e tem como objetivo a promoção do desenvolvimento autossustentado e autônomo da região, sendo uma organização de coordenação e ajuste de posições econômicas dos países-membros para a ação internacional, que gerou conhecimento, porém escassos resultados.

Muito mais relevante no contexto da vizinhança é o tema político, diplomático, da geografia e dos recursos compartilhados. Começo pela Bacia do Prata, o Tratado da Bacia do Prata, de 1969, celebrado pela Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai, que trata da integração física da região por meio de programas concretos de cooperação. Um desdobramento disto foi o Tratado de Aproveitamento Hidrelétrico para a construção da Usina de Itaipu, de 1973, entre o Brasil e o Paraguai. Isto gerou o contencioso das águas com a Argentina, a tese argentina da consulta prévia. Este é o único caso relevante em que o Brasil enfrentou, no plano multilateral, na ONU, um questionamento da sua política externa no contexto da vizinhança.

O Brasil sempre defendeu o multilateralismo. O multilateralismo serve bem ao Brasil e nunca criou problemas para a política externa brasileira. O único caso foi este do contencioso das águas. Isto se resolveu em 1979, com o acordo tripartite, Argentina, Brasil e Uruguai, sobre a coordenação técnico-operativa, para o aproveitamento hidrelétrico de Itaipu e Corpus. Resolveu a controvérsia política do contencioso das águas em relação à utilização dos recursos energéticos da Bacia do Prata e criou um espaço político para a subsequente criação do Mercosul.

Outro é o tema da Bacia Amazônica. O Tratado de Cooperação Amazônica de 1978, iniciativa brasileira, unindo Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, tema muito bem tratado pelo embaixador Rubens Ricupero, que foi um dos negociadores deste Tratado. Qual é a natureza deste Tratado? É a característica transnacional da Bacia Amazônica. O Tratado prevê a competência exclusiva dos países da região, a soberania na utilização e preservação dos recursos naturais, cooperação regional para a realização dos objetivos de desenvolvimento, equilíbrio e harmonia entre desenvolvimento e proteção ecológica. Ele se distingue por uma visionária antecipação da preocupação com o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, pela afirmação da vocação regional da Amazônia no contexto da vizinhança e pela contenção que trouxe das propostas de internacionalização da Amazônia. Esta representa o aprofundamento da preocupação recorrente dos países que integram a Bacia.

Houve um protocolo de emenda de 1998 para a criação de uma Secretaria permanente com sede em Brasília, que entrou em vigor em dezembro de 2002, criando assim a OTCA, Organização do Tratado de Cooperação da Amazônia, aprofundamento de uma institucionalização que tem um significado ambiental, econômico e político de uma visão voltada para conferir um novo patamar à organização do espaço sul-americano, no qual me empenhei como ministro das Relações Exteriores.

Então para já fazer a primeira crítica aos governos Lula e Dilma, eu creio que houve uma não percepção da relevância deste espaço de articulação e o seu não aproveitamento. Com isto chego ao fim deste terceiro bloco, em que eu procurei fazer um recorte tomando, naturalmente, como ponto de partida o tema da integração, o seu momento fundacional que é a ALALC, as dificuldades da ALALC, o acervo das experiências da ALALC, sua importância para nós todos na criação de uma diplomacia econômica, nos instrumentos que criou, por exemplo, o Sistema de Pagamentos Recíprocos e a Cooperação Aduaneira, e uma moldura jurídica dentro da qual todos os acordos de integração da América do Sul subsequentes, estão inseridos, que permite compatibilizar isto com o multilateralismo do GATT. E, tomando o tema da integração física, o que se fez em matéria da Bacia do Prata e o que se fez em matéria da Bacia Amazônia. Então vou para o quarto e penúltimo tópico da minha exposição.

IV

A Constituição de 1988, com a redemocratização, trouxe um artigo específico que é o artigo quarto, dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil. Positivou valores, criou um marco normativo da condução da política externa, um sentido de direção. O parágrafo único do artigo quarto diz o seguinte: “a República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina visando a formação de uma comunidade latino-americana de nações”. Trata-se, assim, do reconhecimento do papel da América Latina para a política externa do Brasil, que é uma evolução no tempo do Manifesto Republicano, levando em conta as especificidades da região.

Naturalmente, eu não vou entrar nesta matéria, mas os professores de Direito sabem que os princípios não são regras, eles ensejam uma tomada de posição, precisam ser calibrados à luz das possibilidades concretas e das experiências anteriores do nosso país. Então, aí o primeiro dado é o Mercosul, o Tratado de Assunção, de 1991, que partiu da experiência do que não se deveria ter feito ou o que não se deveria fazer, à luz daquilo que ocorreu na ALADI. Ou seja, a percepção da necessidade de reduzir o número de países participantes no foco inicial de um processo de integração, para potencializar as vantagens de proximidade física, ganhar homogeneidade e complementaridade de interesses econômicos, facilitar a fluidez da comunicação governamental e política e as interações do setor privado. Isto também se deu com a redemocratização e a aproximação entre a Argentina e o Brasil mais aprofundada, iniciada nas presidências Alfonsín e Sarney.

O Mercosul tornou-se o grande projeto diplomático do Brasil para a região na pós-redemocratização, e aí eu faria a seguinte consideração: o campo das relações internacionais, para efeitos analíticos, pode ser desdobrado em três: o estratégico, da situação limite paz e guerra, que permeia a vida internacional; o econômico, que diz respeito ao que um país representa para o outro como mercado, no sentido amplo, comércio, investimentos etc.; e o dos valores, o das afinidades e discrepâncias, das formas de conceber a vida em sociedade. O significado do Mercosul foi o de ter promovido a convergência dos três campos, pois superiormente traduziu necessidades internas em novas possibilidades externas para os seus integrantes.

Com efeito, o Mercosul tornou-se relevante no campo estratégico, regional e global porque contribuiu para a paz da região e do mundo, trouxe o término da corrida armamentista nuclear, um dos frutos da ação iniciada por Sarney e Alfonsín. Dela é um marco a declaração sobre política nuclear assinada em Foz do Iguaçu, entre o Brasil e a Argentina em 1990, na presidência Collor, que criou o sistema compartilhado de contabilidade e controle de materiais nucleares e seus desdobramentos.

No campo econômico porque levou em conta que, na década de 1990, o mundo simultaneamente se regionalizava e se globalizava. Daí as vantagens de uma cooperação regional aprofundada, fruto da ação conjunta dos membros do Mercosul, baseada em normas, lastreada na conectividade econômica da vizinhança, voltada para acelerar o desenvolvimento com justiça social e lograr a competitividade para a adequada inserção internacional dos seus integrantes.

E, no campo dos valores, porque a partir das suas origens, o Mercosul teve como horizonte político, em função da penosa experiência dos regimes autoritários na região, a importância da consolidação democrática e da tutela dos direitos humanos. Foi a sintonia dos três campos que tornou o Mercosul significativo no plano internacional e relevante para os seus Estados-membros.

Isso não quer dizer que não tenha enfrentado muitos problemas. O primeiro deles derivou da assincronia dos ciclos econômicos e um dado óbvio que foi a mudança cambial do Brasil, em 1999, e seu impacto no comércio dos países-membros. Isto foi sendo trabalhado com paciência estratégica, com calibração na flexibilização das normas e com perfurações nos acordos e nas normas. São conflitos de interesse, porém inerentes a um processo de integração aprofundada e foram sendo acomodadas, tendo como horizonte objetivos comuns a serem preservados.

Como se fez isto? Privilegiando a lógica da integração em detrimento da de fragmentação, construindo um espaço comum de estabilidade e democracia (a “cláusula democrática”), compartilhando recursos e mercados, buscando ampliar a inserção competitiva do mundo. Foi o que permitiu dar continuidade do processo nos governos Collor, Itamar e Fernando Henrique e, de certo modo, com Lula e Dilma, porém com outro horizonte de perspectivas e valores. Daí uma mudança no Mercosul que foi se aprofundando e que examinarei na conclusão.

A outra dimensão da integração foi o de fazer a melhor economia e, por tabela, a melhor política da geografia no contexto da vizinhança. Cabe, neste sentido, destacar a operatividade do conceito da América do Sul numa integração física com maior abrangência. Daí a primeira reunião de presidentes da América do Sul, iniciativa do presidente Fernando Henrique em Brasília, em 2000, voltada para integração física. Doze eixos de integração em desenvolvimento, daí o IIRSA, Iniciativa de Integração Regional Sul Americana, e projetos nas áreas de energia, transportes e telecomunicações. A segunda reunião realizou-se em Guayaquil, Equador, em 2002, que tratou de fórmulas para aprofundar este financiamento.

Então, o que procurei em síntese tratar neste bloco? O Mercosul, seu significado, a sua identidade, porque teve uma relevância interna e internacional pela convergência dos três campos, as dificuldades que enfrentou, inerentes a um processo de integração, os conflitos de interesse que foram sendo equacionados, tendo como horizonte privilegiar a “lógica da integração” em detrimento da “lógica da fragmentação”. E o tema ampliado da integração física que eu mencionei na parte anterior, ao falar da Bacia do Prata e da Bacia Amazônica, com a ideia da América do Sul como uma unidade geográfica a ser aproveitada em termos de integração física. Daí o IIRSA, as iniciativas para a integração física da América do Sul, como forma de incentivar a cooperação.

V

Então, vou chegando à conclusão. Quais são os desafios da política externa no Brasil e na América do Sul e na América Latina hoje? Primeiro, uma menção ao cenário atual. O mundo hoje é um mundo multipolar, fragmentado, na qual operam tensões centrífugas e múltiplas tensões de hegemonia e as tensões, como vocês sabem, em contraste com as controvérsias, que são específicas, são difusas e tocam os problemas de alto poder da vida internacional.

Há uma erosão das tendências kantianas, pós-queda do Muro de Berlim, ou seja, um mundo mais cosmopolita, com os ataques terroristas nos Estados Unidos, de 11 de Setembro de 2001. Ou seja, estamos em um mundo mais heterogêneo e mais hobbesiano.

Na região, a primeira consideração é o declínio relativo da Argentina nos últimos tempos, situação distinta daquela que prevalecia quando o Mercosul foi concebido e criado; portanto, menor capacidade de ação conjunta Brasil-Argentina de ir calibrando equilíbrio na região. Por outro lado, o Brasil é hoje, muito mais do que antes, um ator global com um patamar no mundo distinto de outros países da região.

O eixo regional tornou-se mais assimétrico, são maiores as expectativas dos vizinhos em relação ao papel do Brasil na sustentabilidade da cooperação e, no momento atual, no governo Dilma, é menor a capacidade brasileira para responder a estas expectativas. Não temos o locus standi correspondente ao da Alemanha na União Europeia.

Em outras palavras, também esta relação mais assimétrica torna a relação nossa com os nossos vizinhos mais difícil e permeada também por problemas em relação a um “outro” que se tornou mais protagônico no plano internacional. A segunda consideração é a seguinte: a fragmentação alcança nossa região, que se tornou mais heterogênea nas suas visões da economia, da política e dos processos de integração.

Nas instâncias de concentração política e nos processos de integração não ocorrem apenas os naturais conflitos de interesses, mas múltiplos conflitos de concepção. No campo dos valores, diminuem as visões compartilhadas do significado da democracia, dos direitos humanos e do papel do mercado, ou seja, reduziu-se a prévia e maior convergência que existia quanto à concepção do papel do mercado, da democracia e dos direitos humanos. Exemplifico: os países que integram a Aliança do Pacífico, Chile, Peru, Colômbia e México, têm tendências economicamente mais liberalizantes e estão em melhor sintonia, mais à vontade com os processos de globalização.

Países de orientação estatizante, nacionalista, de credenciais democráticas mais discutíveis, como Venezuela, Equador, Bolívia, os assim chamados bolivarianos, têm um espaço de permissibilidade, que é um termo de Helio Jaguaribe, aberto pelo fim da Guerra Fria. A Venezuela de Chávez pode atuar, como vem atuando, por conta do fim da Guerra Fria. Cabe dizer também, que a vida política e a experiência de Chávez não estão ligadas às experiências de redemocratização do Cone Sul e que a ideia da ALBA, Alternativa Bolivariana para as Américas, é uma proposta de integração de natureza política, é o regionalismo como polo. É ou tem como horizonte uma contestação aos Estados Unidos pelo que eles são, como país centro do capitalismo, e pelo que fazem, como poder imperial.

Por isso que digo, e já afirmei isto muitas vezes, que a incorporação da Venezuela ao Mercosul, além do tema da ilegalidade, porque se realizou fruto de uma discutível suspensão do Paraguai, insere no Mercosul um conflito de concepção, além de seus múltiplos conflitos de interesse. Diminui a credibilidade e a confiança que eram frutos da identidade prévia do Mercosul e da convergência dos campos estratégico, econômico e dos valores.

Qual é a consequência a meu ver? A aladificação do Mercosul, relevante como Aladi, mas não estratégico. É uma erosão de um renovador projeto de integração, uma das grandes metas da diplomacia brasileira pós-redemocratização para a região. A morte de Chávez, as dificuldades de sua sucessão, as novas realidades do papel do petróleo na geopolítica energética mundial, o preço do petróleo e o preço de outras energias alternativas diminuem o locus standi da Venezuela e o seu papel como grande motor bolivariano.

A Argentina está, como se diz na Argentina, “venida a menos”, como mencionei, e com seus problemas internos e suas dificuldades externas, imobiliza o Mercosul em matéria de ação externa comercial e no plano interno contribui para esta aladificação. Há que notar também a maior sintonia dos Kirchner e também em um certo momento dependência em relação a Chávez.

Ora, qual é a conclusão? O Brasil não se ajusta a nenhuma destas realidades. Não é liberalizante ao modo da Aliança Pacífica, não é bolivariano como os da ALBA, não está fragilizado como a Argentina. Em síntese, estamos em novos moldes e numa nova realidade, reeditando a singularidade do país na região.

Esta singularidade não está nos favorecendo no campo econômico-comercial. Os acordos comerciais inter se, de países da América Latina, estão minando nossas preferências comerciais na região e comprometendo nossas exportações de manufaturados para a região que enfrentam a concorrência da China. No plano global, o papel do país na formulação das regras de funcionamento do comércio internacional se reduz, seja pela longa paralisia das negociações da OMC, seja porque novas normas se elaboram em dois mega-acordos comerciais de que não participamos, a parceria Transpacífica e a parceria de comércio de investimento transatlântico, ou seja, o Atlântico e o Pacífico.

Corremos o risco de ser rule takers, aqueles que aceitam as regras e não law makers, elaboradores de normas, papel que na nossa singularidade, buscamos tradicionalmente exercer. Quanto à integração física, o IIRSA avança pouco. Em primeiro lugar, pela inexistência de marcos regulatórios regionais apropriados, uma consequência dos conflitos de concepção. Só se pode ter marcos regulatórios comuns se se tem uma concepção comum sobre como organizar a integração física, o papel do mercado, o papel da colaboração. Se existem conflitos de concepção, não se consegue elaborar marcos regulatórios compartilhados. E, no nosso caso, o insucesso da experiência de cooperação energética com o gás com a Bolívia nos fez voltar para dentro nesta matéria.

Também a falta de recursos e as dificuldades do plano interno em equacionar os desafios de lidar com a nossa própria infraestrutura nacional e com a nossa logística. Concluo, depois de ter feito esta avaliação do cenário global, da sua similitude com o cenário regional, das tensões do plano internacional, da sua fragmentação, como elas têm um eco na nossa região, como há uma maior heterogeneidade de posições e, portanto, conflitos de concepção que dificultam uma cooperação mais aprofundada.

Em síntese: se eu olho o tema do Brasil na América Latina e da integração, eu posso dizer que o copo está metade cheio ou está metade vazio. Naturalmente, se eu tenho uma perspectiva positiva, eu diria que o copo está quase cheio, é a posição do governo, que não é a minha. A minha é uma posição de oposição e de crítica e eu vou exemplifica-la com um grafite recente num país latino-americano.

Este grafite dizia: “cuando teníamos las respuestas, nos cambiaran las preguntas”, que é uma observação muito pertinente. As respostas resultavam das perguntas, porém, mudaram as perguntas. Mudaram-se as perguntas relacionadas ao como melhor conduzir de forma cooperativa nossa inserção na América do Sul. Falta à política externa do governo brasileiro uma nova e necessária visão estratégica apta a lidar com a nossa singularidade. Isto se viu agravado por um processo decisório fragmentado, que passa no governo Dilma, pela erosão do papel do Itamaraty e da qualidade de seus quadros e que, à deriva, reitera respostas inadequadas e utópicas para uma realidade que mudou.

84. O BRASIL NA AMÉRICA LATINA (2013)[513]

A análise dos atuais desafios relacionados à presença do Brasil na América do Sul, e mais amplamente na América Latina, se beneficia de algumas considerações históricas que esclarecem o pano de fundo da nossa singularidade na região.

Nosso processo de Independência fez do Brasil um império em meio a repúblicas e, assim, o diferente na região em matéria de regimes políticos. O diferente do Brasil Império era também o de um Estado com uma grande massa territorial herdada da colônia, com uma população de língua portuguesa que permaneceu unida num só Estado pela ação de seus estadistas. Daí as significativas diferenças dos pontos de partida dos Estados na região, pois o mundo hispânico, de fala castelhana, foi, nos processos da Independência, se fragmentando, dando origem a vários países. A manutenção da unidade nacional foi o grande e bem-sucedido objetivo do Brasil Império e o seu legado para o país. A construção deste legado fez, no plano regional, da política interna e da política externa, as duas faces de uma mesma moeda: a consolidação do Estado brasileiro numa região instável e centrífuga.

A República preservou a herança do Império – a unidade nacional –, e graças à obra de Rio Branco foram dirimidas, pelo Direito e pela Diplomacia, os temas pendentes de fronteiras. Equacionou-se, assim, definitivamente, no início do século XX, o primeiro item da agenda da política externa de um Estado independente, que é o da clareza jurídico-política quanto ao que é “interno” ao país e o que a ele é “externo”. É por essa razão que o Brasil é raro caso de país sem contenciosos territoriais com sua abrangente vizinhança.

Destes elementos defluem desdobramentos significativos que podem ser considerados “forças profundas” da visão brasileira sobre sua presença na região e no mundo. Primeiro, um nacionalismo voltado para dentro e não para fora, preocupado e dedicado ao desenvolvimento do grande espaço nacional. Segundo, um interesse específico em contribuir para a paz e o progresso na América Latina, com ênfase na América do Sul, que é o contexto regional da nossa múltipla vizinhança e condição do desenvolvimento do continente. Terceiro, a aspiração, com o lastro de um consolidado país de escala continental, de ter presença na definição das regras de funcionamento do sistema internacional.

Esta leitura das coisas, com ajustes e mudanças em função das transformações internas e externas, explica a importância atribuída pelo Brasil ao entendimento com os vizinhos e à cooperação latino-americana, que teve novo impulso depois da noite autoritária com os processos de redemocratização no Cone Sul no contexto do fim da Guerra Fria. Isso trouxe significativa aproximação entre a Argentina e o Brasil, levou ao Mercosul, induziu a uma tentativa de integração energética de gás com a Bolívia, e chegou, por iniciativa do presidente Fernando Henrique, à inédita reunião em 2000 de todos os países da América do Sul, que criou o IIRSA, conjunto de projetos de integração logística, energética e de infraestrutura dos países da região para fazer a melhor economia da nossa geografia.

Isso tudo mudou nestes últimos dez anos – os dez anos do governo do PT –, de maneira que os caminhos anteriores não dão resposta aos problemas do presente. Num certo sentido, creio que se configura, em novos moldes, a singularidade do Brasil na região e no mundo.

O Brasil é hoje, mais do que antes, um ator global, com um patamar no mundo distinto de outros países integrantes da nossa região. Em síntese, o eixo regional tornou-se mais assimétrico com todas as suas consequências. São maiores as expectativas dos vizinhos em relação ao papel do Brasil na sustentabilidade de cooperação. Também são maiores os desafios relacionados às ambições brasileiras da presença num mundo multipolar fragmentado, com tendências centrífugas e muitas tensões de hegemonia e de equilíbrio regional.

A fragmentação alcança a nossa região, que se tornou mais heterogênea nas suas visões da economia e da política. Por isso, nas instâncias de concertação política e nos processos de integração não ocorrem apenas os naturais conflitos de interesses, mas múltiplos conflitos de concepção, inclusive sobre o valor da democracia e dos direitos humanos. Estes conflitos de concepção explicam a perda do impulso original do Mercosul, que está se aladificando, ou seja, torna-se um mecanismo de cooperação que deixou de ter o foco de uma dimensão transformadora. A visão dos países com tendências economicamente liberalizantes que integram a Aliança do Pacífico (Chile, Peru, Colômbia, México) contrasta com a dos bolivarianos, de discutíveis credenciais democráticas e orientação estatizante nacionalista (Venezuela, Equador, Bolívia). Ora, o Brasil não se enquadra em nenhuma destas duas concepções: não é um liberalizante à moda da Aliança do Pacífico, nem é um bolivariano, e a Argentina imobiliza, no Mercosul, a nossa ação externa comercial.

Esta singularidade não está nos favorecendo. Os acordos comerciais inter e extrazona estão minando nossas preferências comerciais na região e comprometendo nossas exportações de manufaturados que enfrentam a concorrência da China. A Iniciativa de Integração Regional Sul-Americana (IIRSA) está em compasso de espera diante da dificuldade de elaboração, por conta de conflitos de concepções, de um marco regulatório comum. O papel do Brasil na formulação das regras de funcionamento do comércio internacional está sendo reduzido, seja pela longa paralisia das negociações da rodada Doha na OMC, seja porque novas normas estão sendo elaboradas em dois mega-acordos comerciais, a Parceria TransPacific (TPP) e a Parceria de Comércio e Investimento Transatlântica (TTIP) de que não participamos. Assim, corremos o risco de ser, como observou Vera Thorstensen neste periódico em 6/5/2013, rule takers, ou seja, seguidores da irradiação de normas impostas pelos outros e não rule makers, papel que, na nossa singularidade, buscamos tradicionalmente exercer.

Um grafite recente num país latino-americano dizia: “Cuando teníamos las respuestas, nos cambiaran las preguntas”. Mudaram as perguntas relacionadas ao como melhor conduzir de forma cooperativa nossa inserção na América do Sul. Falta ao governo brasileiro não só uma nova e necessária visão estratégica apta a lidar com a nossa singularidade, agravada por um processo decisório fragmentário que, à deriva, reitera respostas inadequadas e tópicas para uma realidade que mudou.

85. REFLEXÕES SOBRE A CPLP: LUSOFONIA, SONHOS E REALIDADE (2013)[514]

I

A queda do muro de Berlim e o fim da Guerra Fria flexibilizaram o funcionamento do sistema internacional e abriram novas oportunidades de concertação entre os países. É neste contexto que se institucionalizou em Lisboa a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, cujos Estatutos e Declaração Constitutiva datam de 1996. Um dos antecedentes da CPLP foi a reunião em 1989, no Brasil, em São Luís do Maranhão, na qual se criou o Instituto Internacional da Língua Portuguesa.

A língua portuguesa foi, portanto, um fator que impulsionou a criação da CPLP, mas este fator se deu num contexto internacional distinto do que levou à criação do Commonwealth ou da Francophonie. Estas instituições se estruturaram na moldura do processo de descolonização e na vigência da bipolaridade. Procuraram criar vínculos entre os seus integrantes, que foram ex-colônias europeias, e as antigas metrópoles, Grã-Bretanha e França, tendo como lastro o legado cultural das línguas inglesa e francesa. Já a CPLP é uma organização fruto da pós-descolonização. Surgiu no âmbito do pós-Guerra Fria que assinalou o fim das prévias e definidas polaridades. Foi nesta linha que, na reunião constitutiva da CPLP em Lisboa, em 17 de julho de 1996, em nome do Brasil o presidente Fernando Henrique Cardoso disse: “a Comunidade responderá adequadamente ao impulso próprio das relações internacionais contemporâneas, de que os países respondem a coalizões ordenadas não mais ao longo da clivagem Norte e Sul ou Leste e Oeste, mas sim de interesses prontamente identificáveis pelo cidadão”. Neste mesmo discurso afirmou: “Queremos construir uma Comunidade em sentido pleno, inspirada no valor da igualdade, afastada de articulações hegemônicas, dedicada a um trabalho harmonioso de cooperação – uma Comunidade que, em suas deliberações, honre nosso espírito democrático”[515].

A criação da CPLP resulta desta visão. Foi impulsionada por um Portugal democrático, pós-colonialista, já inserido na União Europeia, e por um Brasil redemocratizado, desejosos ambos de encontrar, na década de 1990, novos espaços institucionalizados de articulação diplomática. Esta aspiração encontrou ressonância nos demais membros originais da CPLP – Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, São Tomé e Príncipe –, que detectaram, com base na reciprocidade de interesses, novas possibilidades de cooperação, importantes para, no mundo pós-Guerra Fria, atender às suas necessidades internas e aos processos de suas respectivas consolidações nacionais.

Daí a lógica dos objetivos gerais da CPLP prevista no artigo 3º do seu Estatuto:

(a) a concertação político-diplomática entre os seus membros em matéria de relações internacionais, nomeadamente para o reforço da sua presença nos fóruns internacionais;

(b) a cooperação, particularmente nos domínios econômico, social, cultural, jurídico e técnico-científico;

(c) a materialização dos projetos de promoção e difusão da língua portuguesa.

II

O fator linguístico, o idioma português, previsto como um dos três objetivos da Comunidade, é o fator identificador da CPLP, que está na sua origem e que dá lastro próprio aos outros dois. O fator linguístico tem, no entanto, a sua modulação, pois se em Portugal e no Brasil o português é tanto idioma oficial quanto língua nacional, nos demais países que integram a CPLP o português como idioma oficial é língua de comunicação, convive com outras línguas. É por este motivo que a Declaração Constitutiva da CPLP afirma o imperativo igualitário de “Consolidar a realidade cultural nacional e plurinacional que confere identidade própria aos Países de Língua Portuguesa”. É nesta moldura pluralista que se reafirma que a língua portuguesa é um vínculo histórico e um Patrimônio comum; um meio de difusão da criação cultural entre os povos que falam português e de projeção internacional de valores culturais; um fundamento de uma atuação conjunta e um instrumento de comunicação.

No trato da modulação do fator linguístico, observa Fernando Mourão que, ao lado da língua como base de entendimento que ensejou a criação da CPLP, existe o dado da língua como fator de inserção na sociedade pós-industrial. O português é, neste sentido, uma língua de cultura que, com seu vocabulário e tradição literária, dá acesso ao mundo da modernidade[516]. Ela é, assim, recorrendo a Fernando Pessoa, uma língua universal, pois tem o poder de “responder na íntegra a todas as formas de expressão possíveis”[517].

Foi a isso que aludiu o presidente Fernando Henrique Cardoso no seu já mencionado discurso de 17 de julho de 1996, quando disse: “E nossa língua não tem nada a temer nas comparações: não pretende ser superior ou inferior, porque sabemos que o português é uma língua que permite a expressão de todos os sentimentos e todas as formas capazes de elevar o espírito humano às alturas mais elevadas”, acrescentando a seguir: “O português é a terceira língua mais falada no mundo ocidental. São duzentos milhões de falantes espalhados pelos cinco continentes – portanto, dando à nossa língua uma boa base humana e geográfica para a sua projeção”[518].

Em matéria de projeção cabe lembrar que o português, como língua de cultura que oferece acesso à modernidade, tem também uma dimensão no campo econômico. Com efeito, um dos dados da interação entre os países no plano internacional, hoje, é o mercado. Neste as trocas se fazem por meio de línguas[519], sobretudo se se levar em conta a crescente regulamentação da disciplina jurídica do comércio internacional que a OMC – a Organização Mundial do Comércio – vem impulsionando com vocação universal.

Neste contexto, o português tem o seu papel. Macau, para começar a aproximação com o tema central deste artigo, está atento a isso. Assim, como informado à OMC, os requisitos de etiquetagem de produtos alimentícios, farmacêuticos e médicos devem conter, para proteger consumidores e prevenir concorrência desleal ou práticas fraudulentas, um rótulo descritivo do produto em português, chinês ou inglês[520]. O site de Macau <http://www.gov.mo> também contém abundante informação divulgada em língua portuguesa que tem, assim, uma função de língua de comunicação.

É neste contexto de comunicação que se coloca o papel da ponte de ligação do bilinguismo em chinês e português no campo específico da cooperação entre os atores econômicos da China e os Países de Língua Portuguesa. Isto passa pela validade da tradução, sem transitar por uma terceira língua que usualmente é o inglês. Cabe, neste sentido, lembrar que o reforço do portal de Macau em língua portuguesa e de sua função no Fórum de Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa – que adiante será discutido – tem o respaldo do conhecimento que deriva do fato de que o portal em língua portuguesa da Rádio Internacional da China é o maior portal em língua portuguesa que não pertence a membros da CPLP, como registra Yu Huijuan[521].

III

Fernando Mourão, nas suas análises, realça a importância de uma base material de entendimento necessário para impulsionar a vontade política que levou à criação da CPLP. Pondera que, além da interação econômica inter se entre seus membros, a CPLP pode proporcionar novos e complementares nichos de oportunidades[522].

Uma indicação da base material da CPLP pode ser vislumbrada nos dois quadros que se seguem. No primeiro estão indicados os dados macroeconômicos dos países da CPLP, neles incluídos os referentes a Timor-Leste que, depois de alcançar, em 2002, sua independência, para a qual contribuiu o respaldo diplomático da CPLP, ingressou neste mesmo ano como membro da organização[523]. No segundo estão sumariados os dados das relações comerciais do Brasil com os países da CPLP.

Dados Macroeconômicos dos Países de Língua Portuguesa

Dados de 2005

População total, em milhões

PIB (constantes 2000 US$), em milhões

PIB per capita (constantes 2000 US$)

Angola

15,9

14.197

891

Brasil

186,4

670.450

3.597

Cabo Verde

0,5

675

1.331

Guiné-Bissau

1,6

213

135

Moçambique

19,8

5.773

292

Portugal

10,6

108.845

10.311

São Tomé e Príncipe

0,2

56

356

Timor-Leste

1,0

330

338

TOTAL

236,0

800.539

17.251

TOTAL sem Brasil

49,6

130.089

13.654

Fonte: Banco Mundial

Relações Comerciais do Brasil com Países de Língua Portuguesa

(em US$ milhões)

Exportações destinadas ao Brasil

Importações provenientes do Brasil

Saldo Comercial com o Brasil

2003

2004

2005

2003

2004

2005

2003

2004

2005

Angola

8

4

4

259

392

448

-251

-388

-444

Cabo Verde

0,02

0,02

0,03

9,8

18,4

21,9

-9,8

-18,3

-21,9

Guiné-Bissau

0

0

0

0,3

0,3

0,4

-0,3

-0,3

-0,4

Moçambique

1,9

0,1

0,1

8,4

15,2

18,2

-6,5

-15,1

-18,1

Portugal

146

193

223

752

1.060

1.153

-606

-867

-930

São Tomé e Príncipe

0,13

0,4

0,5

0,3

0,3

0,4

-0,2

0,1

0,1

Timor-Leste

0

0

0

0,1

0,04

0,1

-0,1

-0,04

-0,1

Total

156

198

228

1.030

1.486

1.642

-874

-1.289

-1.414

Fonte: Brazil Trade Net

No âmbito desta base material e de suas visões políticas, os países da CPLP trabalham, em geometria variável, as perspectivas de seu interesse. José Flávio Sombra Saraiva aponta, por exemplo, como a CPLP tem sido um dado relevante da política africana do Brasil[524].

IV

É no contexto de novos e complementares nichos de oportunidades mencionados por Fernando Mourão, como apontei, e da geometria variável dos interesses, como também observei, que se insere, tendo como foco Macau, o Fórum para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os países de língua portuguesa, cuja primeira reunião ocorreu em outubro de 2003.

Na análise do Fórum cabe lembrar que, em 20 de dezembro de 1999, Macau, que era um território administrado por Portugal, se tornou uma região administrativa especial da República Popular da China. De maneira semelhante ao que se deu com Hong Kong e com base na transição negociada com Portugal, a China adotou como princípio diretivo do processo de reunificação do país a fórmula de “um país, dois sistemas”. Destarte, durante 50 anos, o sistema capitalista e a forma de vida de Macau permanecerão inalterados. Esta solução institucional confere a Macau um apreciável grau de autonomia em matéria executiva, legislativa e jurídica, exceção feita aos temas de defesa e de relações exteriores.

O status não soberano de Macau não afasta a possibilidade de suas autoridades conduzirem, de acordo com lei básica que rege suas atividades como região administrativa especial da República Popular da China, relações com outros países e organizações no campo econômico, do comércio, das finanças, da navegação, do turismo, da cultura, da ciência, da tecnologia e dos esportes. Isto inclui a competência jurídica para celebrar acordos com Estados estrangeiros e organizações internacionais. Neste sentido, como afirma o governo de Macau-China, no seu informe de 2001 à OMC, por ocasião da análise de suas políticas comerciais, a região tem plena personalidade jurídica internacional no campo do comércio e da economia internacional[525]. É por essa razão que Macau-China é um membro pleno da OMC – que não se confunde com a condição da China, como membro da OMC –, pois a OMC, na esteira do GATT, admite como membros plenos territórios aduaneiros, desde que possuam autonomia na condução das suas relações comerciais externas e em ouros assuntos contemplados no conjunto dos acordos negociados na Rodada Uruguai, que levaram ao Acordo de Marrakesh que instituiu a OMC. Foi nesta moldura jurídica que Macau, como território aduaneiro autônomo, administrado por Portugal e membro da OMC, passou a ser, sem solução de continuidade, Macau-China, região administrativa especial da República Popular da China. O mesmo caso ocorreu com Hong Kong na transição da administração inglesa para a da região administrativa especial da República Popular da China.

É interessante observar que, desde o início da presença de Portugal em Macau, no século XVI, esta região se desenvolveu e teve como função intermediar o comércio entre a China e o Japão e entre a China e o Ocidente. Esta função, que transformou uma aldeia de pescadores num florescente porto de lucrativo comércio, foi sancionada por Pequim[526]. É compreensível, portanto, tendo em vista esta herança histórica, que a China contemporânea tenha identificado um papel próprio para Macau como parte da sua abrangente estratégia de inserção econômico-comercial no mundo. É neste contexto que se insere o Fórum para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os países que integram a CPLP[527].

As atividades econômicas de Macau têm como eixo os serviços com ênfase no turismo e no jogo. O território de Macau tem, no entanto, uma localização geográfica que oferece oportunidades adicionais no campo econômico. Refiro-me ao seu potencial como hub e porta de entrada para o Grande Delta das Pérolas. O Grande Delta das Pérolas, na República Popular da China, engloba Fujian, Jiangxi, Hunan, Guangdong, Guangxi, Hainan, Sichuan, Guizhou e Yunnan e as regiões administrativas especiais de Hong Kong e Macau. Representa um quinto do território nacional chinês e um terço da população e do produto interno bruto da China. Daí a hipótese desenhada pelas autoridades da República Popular da China de conferir a Macau uma função de plataforma de serviços para acelerar o desenvolvimento desta região. Tal hipótese já estava contemplada no relatório de Macau sobre as suas políticas comerciais apresentado à OMC em 2001[528] e tinha como lastro o relacionamento econômico de Hong-Kong e Macau com a província de Guangdong. Consolidou-se em 2003 como uma política pública[529].

Foi neste contexto que se realizou, nos dias 12 a 14 de outubro de 2003, em Macau, a Conferência Ministerial entre a China e os países da CPLP, que criou o Fórum para Cooperação Econômica e Comercial. Desta Conferência participaram autoridades de Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal, Timor-Leste, China e Brasil. A autoridade brasileira que representou o Brasil nesta Conferência que criou o Fórum foi o ministro do Desenvolvimento e Comércio Exterior do governo Lula, Luiz Fernando Furlan.

O Fórum tem um secretariado permanente sediado em Macau, concebido como um mecanismo de acompanhamento de suas atividades e responsável pelo apoio logístico e financeiro, necessários para a concretização de iniciativas e projetos. O objetivo do Fórum é identificar novas áreas e novos meios para a cooperação econômica e comercial entre a China e os países da CPLP, valendo-se do papel de plataforma que Macau pode representar neste processo. A diretriz básica é a de dinamizar a cooperação econômica e o fomento do comércio bilateral entre a China e os países da CPLP. Neste contexto, o Fórum e o potencial de atuação de Macau como plataforma de serviços e porta de entrada para o Grande Delta das Pérolas representam uma janela adicional de oportunidades para o relacionamento bilateral dos países da CPLP com a China. Daí, aliás, a amplitude da visão com a qual foram concebidas as atividades do Fórum que contemplam, além do comércio, o investimento, a cooperação no domínio agrícola e das pescas, a engenharia e a construção de infraestruturas, os recursos naturais e os recursos humanos.

Em síntese, o Fórum, no âmbito de suas atividades, é um locus de articulação para a geometria variável dos interesses recíprocos da China com os países da CPLP tendo Macau, à luz de sua especificidade, como plataforma facilitadora de uma ampla cooperação que contém, como um dos seus elementos, a utilização do português como língua de comunicação.

Macau como plataforma inclui, por exemplo, como já foi mencionado, as oportunidades para a interação no desenvolvimento do Grande Delta do Rio das Pérolas (9+2). É também um componente da ativa política econômica da China em relação à África, que passa pelos membros africanos da CPLP, notadamente Angola e Moçambique.

O Fórum é parte e complemento da parceria China-Brasil que tem um significado histórico, inclusive de escopo mais amplo, pois são dois países de escala continental que, além dos “interesses específicos” da relação inter se, têm um “interesse geral” na dinâmica de funcionamento do sistema internacional[530]. Integram, por exemplo, na OMC, o G20, que vem tendo um papel relevante nas negociações da Rodada Doha.

Do ponto de vista da base material que reforça a viabilidade política do Fórum, sem dúvida tem grande significado o peso e a densidade econômica do relacionamento China/Brasil, como se pode ver no quadro abaixo:

Relações Comerciais da China com o Brasil

(em milhões de US$ FOB)

Exportações destinadas ao Brasil

Importações provenientes do Brasil

Saldo Comercial com o Brasil

2004

2005

2006

2004

2005

2006

2004

2005

2006

3.710

5.354

7.989

5.440

6.835

8.400

(1.730)

(1.481)

(411)

Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

O Fórum, como programado, realizou a sua segunda reunião ministerial em outubro de 2006. Nela o Brasil foi representado pelo secretário executivo do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Ivan Ramalho. Registro que no governo Lula – dando sequência ao que já era usual no governo Fernando Henrique Cardoso –, o MDIC vem tendo, sob a liderança do ministro Furlan, que compareceu à reunião que criou o Fórum, um relevante papel na promoção comercial e econômica do Brasil no plano externo.

Na reunião de outubro de 2006, o ministro do Comércio da China, Bo Xilai, registrou que o comércio entre a China e os países da CPLP atingiu US$ 23,2 bilhões, tendo duplicado nos últimos dois anos, e que os investimentos, nos dois sentidos, atingiram US$ 500 milhões. Apontou, igualmente, que a meta do Fórum era a de duplicar, nos próximos três anos, o valor das transações e dos investimentos entre os membros do Fórum[531].

Concluindo, o reforço e estreitamento de relações dessa natureza criam janelas de oportunidade para o conjunto das nações envolvidas. Do ponto de vista do Brasil é um espaço adicional para, na sua relação com a China, articular não apenas possibilidades, mas também administrar as tensões e conflitos que são inevitáveis, tendo em vista a densidade e a escala de um intercâmbio econômico-comercial crescente.

86. REFLEXÕES SOBRE O TRATADO DE 1895 COM O JAPÃO (2015)[532]

I

O Tratado de Amizade, Comércio, Navegação Brasil-Japão, celebrado em 1895, pode ser qualificado como um evento inaugural. Um evento inaugural que se caracteriza por um duplo significado. O primeiro deles é o de assinalar o início das relações diplomáticas entre os dois países. É assim o ponto de partida daquilo que veio a ser, como ênfase nas últimas décadas, uma parceria de cooperação bilateral de grande densidade em múltiplos campos, representativa da presença e da abertura do Brasil em relação à Ásia e de maneira convergente a do Japão no contexto da América Latina. O segundo significado de alcance duradouro na vida brasileira é a de que foi um marco a partir do qual veio a dar-se a imigração japonesa para o nosso país.

Observo em relação ao segundo significado que os grandes fluxos imigratórios do século XIX e das primeiras décadas do século XX foram processos de grandes impactos na vida de muitos países e no sistema internacional. Levaram, especialmente da Europa para o continente americano, dezenas de milhões de pessoas, impelidas pelas dificuldades e atraídas por novas oportunidades. Nestes processos foram muito menos significativas em termos numéricos as imigrações da Ásia para as Américas. É neste macro contexto que se inserem as múltiplas correntes migratórias, inclusive a japonesa, que aportaram no Brasil. Em nosso país, a imigração se adensou com a República que a favoreceu com a autonomia dos Estados decorrente da federação implantada pela Constituição de 1891.

A imigração teve um papel fundamental na configuração do Brasil moderno. Washington Luiz, na década de 1920, deu destaque a este papel afirmando: “Somos, pois, um país de imigração. Sem ela não haveria brasileiros... Sem ela não haveria comércio, a indústria, a riqueza brasileira. Sem ela não haveria mesmo a Pátria brasileira”[533].

Interpreto o sentido e o significado das afirmações de Washington Luiz sobre a imigração e o Brasil, valendo-me de uma metáfora metalúrgica cunhada por José Bonifácio, o Patriarca da Independência. Dizia José Bonifácio, pensando projetos para a construção do Brasil, que um dos desafios do novo país seria o de criar uma nova liga a partir do metal heterogêneo das várias procedências de sua população. Esta heterogeneidade se intensificou com a imigração. É por isso que o povo brasileiro, como apontou Darcy Ribeiro, tem a característica de um “povo novo”. É um novo mutante, proveniente de várias matrizes, que levaram à liga preconizada por José Bonifácio[534].

Na procedência dessas matrizes, o porcentual da imigração japonesa é relativamente pequeno comparado com a originária da Europa – da Itália, de Portugal e da Espanha. No estado de São Paulo, entre 1870 e 1951, ela foi da ordem de 7,47% de acordo com os dados apresentados por Arlinda Rocha Nogueira no seu importante livro de 1984 Imigração japonesa na história contemporânea do Brasil, editado, cabe dizer, pelo talentoso editor Massao Ohno, com capa da grande artista plástica Tomie Ohtake[535]. A imigração japonesa enfrentou resistência e intolerância, cuja gênese foi mais recentemente estudada por Rogério Dezem em Matizes do “amarelo”[536]. Confrontou-se especialmente na década de 1930 com os preconceitos agravados pela vaga de eugenia. Superou no tempo estes percalços e, apesar de percentualmente menor que a de outras procedências, notabilizou-se pela qualidade da sua contribuição à liga do povo brasileiro contemplada com visão de futuro por José Bonifácio.

Esta contribuição foi inicialmente importante para a lavoura do café e subsequentemente, em especial, depois da Segunda Guerra Mundial foi se diversificando para a agricultura em geral, o comércio e a indústria. Hoje em dia tem papel de relevo em todos os setores de atividades do país e, muito particularmente em nosso estado, os brasileiros descendentes da imigração japonesa – na produção, nas profissões, nas artes plásticas, nas administrações públicas, na gastronomia. Reconhecer e afirmar a importância da especificidade da contribuição a imigração japonesa na configuração do Brasil moderno e do seu povo é assim uma razão de peso dessa cerimônia que celebra os 120 anos do seu evento inaugural, o Tratado de 1895.

II

Todo evento com as características de inaugural é singular, mas possui antecedentes que explicam a sua gênese. Na hipótese de um tratado, sua gênese pode ser examinada recorrendo-se ao tradicional conceito de fontes materiais, vale dizer, ao conjunto de fenômenos de ordem social, econômica ou de valores que conduziram a criação de normas, no caso as do Tratado de 1895, cujos desdobramentos no tempo acabo suscintamente de apontar.

Quais são assim as fontes materiais do tratado de 1895? É o que vou relembrar, valendo-me das indicações de Clodoaldo Bueno, o grande estudioso da política externa da Primeira República[537], de Valdemar Carneiro Leão, que para discutir com qualidade os contornos da crise da imigração japonesa no Brasil em 1930 a 1934 remontou às suas origens[538], do nosso colega Masato Ninomiya, dedicado e competente ativista do relacionamento nipo-brasileiro, que escreveu sobre o Tratado de 1895 no centenário da sua celebração[539] e do já mencionado livro de 2005 de Rogério Dezem[540].

Na perspectiva do Japão, são de duas naturezas as fontes materiais do Tratado de 1895. Do ponto de vista diplomático, o objetivo foi a consolidação de tratados com base na igualdade, a exemplo do celebrado com o México, afastando as desigualdades de jurisdição de tratados anteriores como o com a Áustria, de 1869, que obedecia aos moldes dos celebrados pelos países ocidentais com a China no século XIX. Nesse sentido, o tratado é uma expressão do processo mais geral de afirmação política do Japão moderno, da restauração Meiji, como ator com vontade própria no sistema internacional. Do ponto de vista da imigração, o tratado é parte da resposta do Japão ao crescimento da sua população, à alteração da vida no campo e ao agravamento das condições sociais – um desdobramento do processo de modernização da era Meiji. Isto levou o governo japonês a legalizar a emigração. Primeiro para o Havaí, em 1884, então um protetorado norte-americano. Depois, na década de 1890, para a costa oeste dos EUA. Na América Latina, o Peru teve precedência cronológica, mas foi o Brasil que acabou se constituindo no ponto focal da imigração japonesa no mundo, tendo como marco inicial a moldura do Tratado de 1895.

Na perspectiva brasileira, o comércio e a imigração, dois elementos informadores da política externa da República, são ingredientes essenciais das fontes materiais do Tratado de 1895. Braços para lavoura do café, em expansão no estado de São Paulo, no contexto da abolição da escravatura, fizeram da imigração um componente da política da República. Daí o significado do parágrafo segundo, do art. 35, da Constituição de 1891, que estipulou caber ao Congresso, ainda que não privativamente, inter alia "animar o desenvolvimento da imigração" no país, porém sem privilégios que tolham a ação dos governos locais. No âmbito da Federação brasileira implantada pela Constituição de 1891, isto dava margem para a atuação própria dos estados como contemplado no parágrafo segundo do art. 65 da Constituição. Desta margem de autonomia valeu-se, em matéria de imigração, o estado de São Paulo. No seu reputado comentário à Constituição de 1891, João Barbalho, na análise do parágrafo segundo do art. 35, destacou a “máxima importância econômica e social” da imigração[541], em sintonia, portanto, com a visão de Washington Luiz acima mencionada.

Nos anos iniciais da República, a supremacia do café e a importância de braços para sua lavoura levaram o país, além do estímulo à imigração europeia, a contemplar um fluxo imigratório asiático. Daí a fonte material da Lei n. 97, de 5 de outubro de 1892, sancionada por Floriano Peixoto, que dispôs sobre a livre entrada no Brasil de imigrantes de nacionalidade chinesa e japonesa, que autorizou o governo a promover a execução do Tratado de 5 de Setembro de 1890 com a China e a celebrar Tratado de Comércio, Paz e Amizade com o Japão.

Na discussão e avaliação em torno da implementação da Lei 97, de 1892, verificou-se uma preferência pela imigração japonesa em detrimento da chinesa. Ela foi expressa pelo barão de Ladário – que Floriano Peixoto encarregou, em 1893, de uma missão especial ao Extremo Oriente. Ladário a considerou mais adequada à lavoura cafeeira, entendendo que no Japão seria possível “obter melhores e mais econômicos trabalhadores”. A preferência pela imigração japonesa foi endossada em mensagem do presidente Prudente de Morais, de 03 de maio de 1895, ao Congresso Nacional. Cabe registrar que na discussão, em 1895, no Congresso Nacional, da missão do barão de Ladário, este, que na ocasião era senador, defendeu a imigração vinda do Japão, entendendo que iria “aviventar as forças agrícolas e industriais do nosso país” e que cabia levá-la adiante em razão da carência que tinha o país de mão de obra[542].

É nessa moldura que o ministro das Relações Exteriores, Carlos Augusto de Carvalho, no seu relatório ao presidente da República, em maio 1895, enumera as providências que tomou para que o ministro do Brasil em Paris tomasse contato com seu colega do Japão, com vistas a fazer naquela capital a negociação de um tratado de comércio e navegação. Relembra o ministro que no relatório do ministério, de 1893, o Japão tinha manifestado interesse em um tratado desde que tivesse por base a igualdade (equal footing) semelhante ao celebrado com o México. Expõe que, na opinião do barão de Ladário, um tratado nestes moldes era apropriado, tendo-se este declarado “firmemente pela imigração japonesa” em correspondência ao ministério[543].

As negociações foram conduzidas em Paris pelos plenipotenciários dos dois países, respectivamente, Gabriel de Toledo Piza e Almeida, pelo Brasil, e Soné Arasuke Jushu, pelo Japão. O Tratado foi firmado em 5 de novembro de 1895, em Paris, e feito em duplicata nas línguas portuguesa, japonesa e francesa, explicitando o art. 14 do Tratado, que no caso de divergência nos textos japonês e português se recorrerá ao texto francês, o qual será obrigatório para os dois governos.

O Tratado foi submetido à deliberação do Congresso Nacional pela mensagem n. 88, do presidente Prudente de Morais, de 16 de dezembro de 1895, acompanhado do relatório da mesma data a ele dirigido pelo ministro das Relações Exteriores, Carlos Augusto de Carvalho, que dá conta da sua feitura e que esclarece:

Nada se estipulou a respeito da imigração, porque não é preciso. O governo japonês resolveu, como sabeis, não permiti-la para os países que não tivessem com ele Tratados de reciprocidade. Temos Tratado e pois ele que é interessado em diminuir o excesso da sua população não nos criará dificuldades[544].

O Tratado foi discutido e aprovado pelo Congresso, daí a Lei n. 419, de 27 de novembro de 1896, sancionada pelo vice-presidente Manuel Vitorino Pereira. Cabe lembrar que no plenário do Senado o Tratado foi defendido por Quintino Bocaiúva, que o sustentou ponderando que a corrente migratória viria acompanhada pelo desenvolvimento das relações comerciais[545]. Os instrumentos de ratificação foram trocados em Paris, em fevereiro de 1897, e alguns meses depois chegaram, respectivamente ao Rio de Janeiro e Tóquio, os ministros plenipotenciários do Japão e do Brasil. Nesta mesma época, o Brasil instalou consulados em Yokohama e Kobo, como o autorizado pelo art. 2º da Lei n. 419, de 27 de novembro de 1896, com vistas à execução na Lei n. 97, de 5 de outubro de 1892, que, como mencionado, autorizou a livre entrada de imigrantes japonesas no Brasil – entrada que pressupõe a atividade consular.

Enfim, externo meus cumprimentos aos organizadores deste evento – dentre os quais peço licença para saudar especialmente meus colegas docentes desta Casa, prof. Kazuo Watanabe e prof. Newton Silveira – e a todos os que dele participam, rendendo justa homenagem àqueles que – para retomar a metáfora metalúrgica que mais acima sugeri –, assim como o precioso nióbio, juntaram-se em relativamente pequena quantidade, mas altíssima qualidade, à liga metálica que dá solidez ao povo brasileiro, agregando sua cultura milenar, sua visão ética, seu talento para as conquistas científicas e tecnológicas, enfim, seus valores fundamentais para a edificação de uma sociedade justa, solidária e desenvolvida.

QUESTÕES POLÊMICAS

87. A ONU, ISRAEL E O SIONISMO (1975)[546]

A ONU, como instituição, pode ser melhor entendida se se atentar para os vários sistemas que operam no seu contexto; identificando-os, será mais fácil cotejar a letra e o espírito da Carta da ONU com as práticas dos Estados. Estes sistemas são tendências de grande relevância na política internacional; descobrindo-as, analisando-as, especificando-as podemos colocar em destaque as principais formas de funcionamento da ONU. Estas formas de funcionamento são, por sua vez, reveladoras das linhas mestras e das reais regras básicas da política internacional dos nossos dias.

Entre os temas, merecem referência: (a) o Sistema I e o Sistema II, que são, respectivamente, os do conflito e da cooperação entre as grandes potências. Através deles, se vem conservando a paz em escala mundial e foi se consolidando a competição no quadro de uma ampla confrontação industrial e tecnológica; (b) O Sistema III resulta das atuais maiorias afro-asiáticas e latino-americanas na Assembleia Geral. Ele tem como objetivo contestar o processo de transferência internacional dos recursos numa era de confrontação industrial e tecnológica, que ao manter nos seus desdobramentos e subdesenvolvimento numa escala universal vem confirmando a natureza oligárquica do poder na ordem internacional; (c) Finalmente, o Sistema IV, que seria aquele que aspiraria a solucionar controvérsias por meios exclusivamente jurídicos, submetendo-as a órgãos de aplicação das normas internacionais, que as decidiriam e as fariam cumprir segundo sua decisão.

O Sistema IV, enquanto tendência, tem sido pouco utilizado, conforme indica o papel modesto que desempenha a Corte Internacional de Justiça na vida das relações internacionais. Entretanto, a sua linguagem é aquela de que se utilizam os diversos sistemas. As votações na ONU, que podem levar a resoluções, exprimem, na linguagem do Direito, o sentimento e as preferências políticas de uma maioria de votos. Esta, por sua, vez, é fruto dos diversos sistemas, no contexto de um processo onde o poder se distribui individualmente pelos Estados, e onde os sujeitos do Direito Internacional Público são, ao mesmo tempo, os criadores e os destinatários das normas. Estas votações e as resoluções delas derivadas podem, ou não, coincidir com a efetiva aplicação da letra e do espírito da lei a uma situação e concreta.

A Comissão Social, Humanitária e de Cultura da ONU (Terceira Comissão) acaba de aprovar, por 70 votos, uma proposta de resolução a ser submetida à Assembleia Geral, na qual o sionismo deverá ser condenado como “uma forma de racismo e de discriminação racial”. Como é que se poderia examinar o sentido desta proposta à luz dos esquemas de análise acima sucintamente resenhados?

O Primeiro Congresso Sionista, que se reuniu em Basileia no ano de 1897, definiu as suas aspirações políticas como sendo as do estabelecimento, na Palestina, para os judeus, de um lar nacional, a ser garantido pelo Direito Público. A Assembleia Geral da ONU, em 29 de novembro de 1947, recomendou a partilha da Palestina em dois Estados, um árabe e outro judeu, e em 11 de maio de 1949 aprovou a admissão de Israel na ONU como um dos seus membros. Neste sentido, a ONU reconheceu a existência de Israel de acordo com o Direito Público e certificou a legitimidade de sua fundamentação, que derivava das aspirações políticas do sionismo.

Os Estados Unidos e a União Soviética, que tiveram um papel importante neste processo, viram na criação de Israel uma nova possiblidade de acesso ao Oriente Médio, que naquela época vivia sob a predominância da influência anglo-francesa na região. Na lógica do conflito e da cooperação que vem caracterizando o desdobramento da bipolaridade do sistema internacional, persiste este mesmo interesse, ainda que ele se revista de novas formas. Do ponto de vista dos Estados Unidos, porque o jogo da política internacional e os remanejamentos provocados pelo controle por parte dos países árabes da oferta de petróleo fizeram com que Israel se transformasse, necessariamente, num seu aliado sem margens significativas de manobra. Do ponto de vista da União Soviética, porque é a tensão provocada pela existência de Israel no Oriente Médio que assegura a estabilidade e a permanência do seu acesso aos países árabes, que nela veem um fator de apoio e uma fonte de suprimentos. Se esta é a posição que resulta do funcionamento dos sistemas de conflito e de cooperação das grandes potências, quais seriam as tendências das demais, que operam no contexto da ONU?

O Sistema III – o das maiorias afro-asiáticas e latino-americanas na Assembleia Geral, cujos contornos se cristalizaram na década de 60 – vem procurando corroer a estrutura oligárquica do poder na vida internacional ao combater a má distribuição dos custos e dos benefícios da distribuição internacional de recursos, identificada como sendo um dos fatores do subdesenvolvimento, que por sua vez tem ajudado a concentração do poder nas mãos das grandes potências. Para os objetivos do Sistema III, a persistência ou não de Israel e a sua fundamentação baseada no sionismo é irrelevante, na medida em que Israel não detém a chave e não constitui o fator responsável pela criação e distribuição de recursos ora vigente no sistema internacional.

Na perspectiva de uma análise que levasse em conta a letra e o espírito da lei – isto é, numa perspectiva do Sistema IV –, o que se poderia dizer é que a Carta da ONU se apoia no princípio da autodeterminação dos povos (art. 1º, § 2). Esse princípio estabelece que todo povo ou grupo étnico tem o direito de determinar se constituirá um Estado ou se participará de outro Estado. Ao propor a partilha da Palestina e ao reconhecer o Estado de Israel, a ONU reconheceu como válidas as aspirações políticas do sionismo enquanto manifestação do princípio da autodeterminação. Caberia dizer, também, que a comunidade internacional exprimiu, neste reconhecimento, o princípio da responsabilidade e a ideia de reparação, tendo em vista o genocídio do regime nazista, da mesma forma como, ao certificar a legitimidade do princípio da autodeterminação no processo de descolonização, levou em conta as suas responsabilidades pela vigência anterior do colonialismo.

Nesta linha de raciocínio, a conclusão a que se chega, tendo em vista a letra e o espírito da lei, é que o sionismo é nem mais nem menos legítimo ou discriminatório que qualquer outra manifestação nacionalista baseada no princípio da autodeterminação dos povos e que justificou os pleitos recentes de autonomia e independência dos países africanos, asiáticos e árabes, bem como as reivindicações anteriores dos povos americanos e, em última instância, o Estado-Nação que se consolidou na Europa a partir do século XVI.

À luz desta análise, parece claro que a proposta de condenação do sionismo, e por tabela de Israel: (i) não é do interesse substantivo do jogo político de conflito e cooperação das grandes potências; (ii) não é pertinente para os objetivos reais das maiorias da Assembleia Geral, que aspiram a um remanejamento do poder mundial através da superação do subdesenvolvimento; e (iii) nem encontra apoio significativo na letra e no espírito da Carta da ONU. Se assim é, o que explicaria então a proposta da Terceira Comissão aprovada segunda-feira na Assembleia Geral?

Hannah Arendt, ao estudar o antissemitismo moderno, fruto das tensões entre Estado e sociedade civil na Europa no século XIX, mostra como este fenômeno se converteu num processo político importante da vida contemporânea, distinguindo-se qualitativamente das notas religiosas e econômicas que tenham marcado a intolerância antijudaica na sociedade tradicional. A modernidade do fenômeno, segundo Hannah Arendt, resultou do fato de o antissemitismo ter-se apoiado, enquanto movimento de massas, em dois novos instrumentos de poder: o uso ideológico da mentira e o conceito de “inimigo objetivo”. Vistos como “inimigos objetivos”, os judeus passaram a ser um grupo que, independentemente de sua conduta, deveria ser discriminado, punido e isolado, encarregando-se a liderança dos movimentos antissemitas de engendrar ou distorcer fatos, para adaptá-los à sua ideologia.

Neste processo, em que o uso ideológico da mentira é manipulado como mecanismo de poder e de dominação, encobrem-se os defeitos de uma comunidade por meio da ampla condenação daqueles que, por definição, são dela excluídos.

A proposta de condenação do sionismo como discriminação, bem como a exclusão anterior de Israel dos blocos regionais da UNESCO, nada mais é, à luz dos fatos e das realidades da vida internacional acima analisados, que uma tentativa de demonstrar, pela propaganda, que, independentemente de sua conduta, Israel é um “inimigo objetivo” da comunidade internacional. Ora, na medida em que, para voltar a Hannah Arendt, o antissemitismo moderno, através do uso da mentira e do conceito de “inimigo objetivo”, antecipou técnicas que vieram a caracterizar a prática dos totalitarismos de esquerda e de direita, sua expressão necessariamente deve preocupar, não só os que subjetivamente podem vir a ser suas vítimas mas, também, objetivamente, a todos aqueles que no totalitarismo veem uma tendência incompatível com a dignidade da natureza humana.

88. ENTUSIASMO NO ITAMARATY? (2003)[547]

Entusiasmo, palavra de origem grega, tem como primeiro significado o estado de exaltação de espírito de quem recebe, por inspiração divina, o dom da profecia ou da adivinhação. Por extensão denota o estado de arrebatado fervor que leva à intuição e à afirmação de verdades profundas. É o que aponta, entre outros, o dicionário de Antonio Houaiss, excelente diplomata e admirável lexicógrafo, grande conhecedor do poder das palavras.

O requisito do entusiasmo engajado na orientação do governo do presidente Lula foi defendido pelo ministro Celso Amorim como um dos critérios que norteiam o exercício de funções diplomáticas na sua atual gestão à frente do Itamaraty. É o que afirmou por ocasião da cerimônia de posse do subsecretário-geral de assuntos da América do Sul (O Estado de S. Paulo, 22/7/2003, p. A7). O requisito proposto choca-se com os princípios que constitucionalmente regem a administração pública. Entre eles, o da impessoalidade. Questiona, igualmente, o alcance do princípio da eficiência.

O requisito do entusiasmo compromete o conceito de carreira de Estado, que é uma das notas da carreira diplomática, como o de outras carreiras como a jurídica ou a dos quadros da Receita Federal e das Forças Armadas. Dos integrantes dessas carreiras que servem ao país, exige-se a eficiência, a objetividade e o correto e disciplinado desempenho da função e não exaltados arrebatamentos em prol da orientação de um governo.

A carreira diplomática é uma carreira de Estado porque a política externa é uma política pública, voltada para traduzir necessidades internas em possibilidades externas, num processo no qual se mesclam elementos de mudança e elementos de continuidade. A mudança deriva de alterações no quadro interno e de modificações no funcionamento do sistema internacional. A continuidade provém de certos dados básicos que se prolongam no tempo e que condicionam a perspectiva organizadora da inserção internacional do país. O elemento da continuidade é um dado da credibilidade externa do país, que o Itamaraty tem sabido preservar. É este elemento que explica porque, no plano do Direito Internacional Público, a responsabilidade jurídica é imputada ao Estado e não a um governo.

A tradição da carreira diplomática como uma carreira de Estado tem contribuído, no correr da nossa história, para a autoridade do Itamaraty e para o reconhecimento de sua competência como uma instituição nacional, voltada para a res publica e não para a res partidaria. Nela deve prevalecer o pluralismo sem preconceitos.

Observo, a título de ilustração do meu argumento, que do atual ministro não se exigiu o requisito do entusiasmo arrebatador para que exercesse as funções de embaixador na ONU, em Genebra ou na Grã-Bretanha, nos oito anos da presidência Fernando Henrique Cardoso ou no período em que foi embaixador em Genebra, no governo Collor. Dele se solicitou competência, zelo, eficiência e inteligente cumprimento das instruções recebidas do Ministério das Relações Exteriores. Estes requisitos foram por ele plenamente cumpridos como posso testemunhar quando serviu, sob minha orientação, nas duas ocasiões em que tive a responsabilidade de chefiar o Itamaraty.

O embaixador Celso Amorim, como diplomata de carreira, conhecedor do funcionamento do Itamaraty e das especificidades da política externa tem, por isso mesmo, a obrigação de saber que o critério do entusiasmo por ele proposto é um desserviço à diplomacia brasileira. Dá a impressão de obedecer ao afã de agradar e não ao dever de bem servir o presidente que o convidou para o exercício das altas funções de ministro de Estado das Relações Exteriores. O único entusiasmo que deve prevalecer no Itamaraty é o entusiasmo pelo Brasil. Ubique Patriae Memor, para invocar o lema e a lição do barão do Rio Branco.

89. PARTIDARIZAÇÃO DA POLÍTICA EXTERNA (2009)[548]

A política externa tende a ser, no Brasil e em outras nações, uma política de Estado e não de governo ou de partido – como vem ocorrendo na presidência Lula – em função de certas regularidades da inserção internacional de um país. Estas regularidades contribuem para dar, com as adaptações devidas à mudança das circunstâncias, uma dimensão de continuidade à ação diplomática. É isto que explica por que a política externa tende a ser uma política de Estado.

No caso do Brasil, são exemplos esclarecedores de regularidades: a localização geográfica na América do Sul; a menor proximidade dos focos de tensão presentes no cenário internacional; a escala continental que dá relevância ao nosso país na vida internacional; a importância de um pacífico relacionamento com dez vizinhos; a natureza do contexto regional latino-americano, que é distinto de outros; os cuidados no gerenciamento da forte presença dos EUA nas Américas e no mundo; as realidades das assimetrias de poder; e o desafio do desenvolvimento.

A dimensão de continuidade confere coerência à ação diplomática e contribui para a credibilidade da política externa do Estado. Continuidade, no entanto, não é imobilismo, pois o objetivo da política externa como política pública é traduzir necessidades internas em possibilidades externas. Mudanças assim ocorrem, seja em função da identificação de novas necessidades internas, seja por conta da avaliação de novas possibilidades ou dificuldades externas, provenientes das transformações do sistema internacional. A construtiva interação continuidade/mudança tem feito, no correr dos tempos, da política externa brasileira, como política de Estado, uma “obra aberta”, continuamente enriquecida no seu repertório por aquilo que cada governo e cada chanceler, em distintas conjunturas, acrescenta de relevante à inserção internacional do país.

É natural que a política externa leve em conta, na sua execução, além da avaliação do cenário internacional, os dados da política interna de um governo. No caso, por exemplo, das mudanças promovidas na presidência Geisel, uma dimensão importante foi a de dela fazer um componente do processo de distensão e de encaminhamento da redemocratização. Esta dimensão, aperfeiçoada na gestão do chanceler Saraiva Guerreiro, propiciou, com a redemocratização, um consenso em torno da política externa como política de Estado. À existência deste consenso referiu-se Tancredo Neves em novembro de 1984. Evidentemente, ele pretendia acrescentar uma nota própria à diplomacia brasileira. Por isso, na sua viagem ao exterior, como presidente eleito, no começo de 1985, indicou que ia inserir, na agenda externa brasileira, a democracia e os direitos humanos em consonância com os dados internos, provenientes da redemocratização.

O empenho na manutenção de um consenso em torno da política externa como política de Estado foi uma das notas dos governos dos presidentes do Brasil democrático – de Sarney a FHC. Hoje este consenso não existe mais, como vem apontando Rubens Ricupero. O esgarçamento crescente deste consenso é fruto da inédita partidarização da política externa promovida pelo governo Lula. Explicita-se pela desconsideração do que foi feito antes, por meio da asserção de um marco zero diplomático. É o tema do recorrente “nunca jamais em tempo algum na história desse país”, denegador dos méritos da política externa como política de Estado.

A partidarização tem, como um dos seus componentes, a indicação do professor Marco Aurélio Garcia como assessor diplomático do presidente. Com efeito, este, como prócer do PT, que sempre cuidou das relações externas do partido, incumbiu-se de zelar por esta partidarização, que a cúpula do Itamaraty incorporou nas suas práticas diplomáticas, a elas atribuindo, com preponderância, a nota de uma política de governo.

A partidarização vem crescendo, nos últimos tempos, facilitada pelas boas condições da presença do Brasil no cenário internacional e pela positiva imagem do presidente no mundo. Um símbolo da partidarização é a recente filiação do chanceler Celso Amorim ao PT.

A partidarização responde a três objetivos. O primeiro e o mais óbvio desde o início foi e é o de dar uma satisfação ideológica aos segmentos mais radicais da base de apoio do presidente para compensá-los dos elementos de continuidade da responsável política econômica do governo FHC. O segundo foi e é o de identificar no PSDB o inimigo político com o qual cabe travar, ao modo de Carl Schmitt, em todos os campos, uma guerra pública. O terceiro, que se vincula ao anterior, é o de glorificar o presidente Lula, desconstruindo politicamente FHC, conferindo também ao seu significativo legado diplomático a característica de uma “herança maldita”.

A consequência desta postura instigará, no debate eleitoral que se inicia, um forte componente partidário no campo da política externa, em detrimento da sua dimensão de política de Estado.

Do ponto de vista da condução da política externa, a partidarização vem levando a equívocos da gestão diplomática. O mais clamoroso é a desmedida de uma ilusão voluntarista empenhada em realçar o papel da liderança do presidente no mundo e a sua capacidade de encaminhar, a partir do Brasil, todos os grandes problemas da vida internacional – da paz no Oriente Médio à não proliferação nuclear militar do Irã, passando pelos problemas de Honduras, pela alteração da geografia econômica do mundo e pelo término planetário da fome. O ativismo voluntarista contribuiu, inter alia, para os insucessos das candidaturas brasileiras a postos internacionais.

Os antigos diziam que a diferença entre o remédio e o veneno é a medida. A falta de medida é o veneno da atual partidarização da política externa. Propicia, na incessante busca de prestígio, a inconsequência de muita agitação para poucos resultados.

90. A POLÍTICA EXTERNA: NECESSIDADES INTERNAS, POSSIBILIDADES EXTERNAS (2006)[549]

A política externa é uma política pública, como a da saúde, a monetária, a de transportes. E foi o processo de globalização que tornou mais clara do que no passado essa dimensão, porque há uma diluição entre o interno e o externo. Vivemos hoje num mundo em que a importância crescente dos fluxos e das redes reduz a relevância que os territórios e as fronteiras tinham anteriormente. Como consequência, a política interna e a externa se tornam, se não indivisíveis, porosas, pois o mundo se internaliza na vida dos países. Isso ficou muito claro, por exemplo, na minha experiência de chanceler, na questão da vaca louca, quando o Canadá impôs restrições ao Brasil para a exportação de carne e houve um desdobramento porque os canadenses eram os responsáveis naquele momento pelo NAFTA (Acordo de Livre-Comércio da América do Norte). Como resultado, o problema afetou nossas exportações não só para o Canadá como também para os Estados Unidos e o México. Era uma medida discricionária, pois essa doença não existia no Brasil, mas ficou muito clara, em função do seu impacto para o agronegócio, a indivisibilidade entre a política interna e a externa.

A política externa como política pública tem como objetivo traduzir necessidades internas em possibilidades externas. E o desafio no processo de elaboração dessa política é duplo: definir o que são necessidades internas e, ao mesmo tempo, avaliar as possibilidades externas. No trato destas últimas, é evidente que cabe um exame da dinâmica de funcionamento do sistema internacional, nos seus três grandes campos: o estratégico-militar, que é sempre a situação limite (da paz e da guerra); o econômico, que é o tema dos mercados, dos investimentos e dos financiamentos; e o dos valores, que envolve afinidades e discrepâncias políticas, diferenças e convergências culturais, entendimentos e desentendimentos. Na análise desses três campos, a perspectiva organizadora é a de como funciona o mundo na óptica de um país, pois o mundo é plural e diverso e são distintas as visões dos Estados e das sociedades sobre o contexto em que estão inseridos.

Antes de entrar no quadro atual, gostaria de fazer uma distin- ção entre controvérsias e tensões, na linha do grande internacionalista belga Charles de Visscher. Diz ele: “As controvérsias são específicas, têm um objeto definido e são passíveis de encaminhamento pela razoabilidade da lógica jurídica e diplomática. As tensões são difusas, envolvem conflitos de concepção, têm um objeto impreciso, e por isso, são menos redutíveis à razoabilidade de uma lógica diplomática jurídica”. Se me permitem uma comparação muito simples, quando um casal está com dificuldades de relacionamento, normalmente o que está ocorrendo é uma tensão, não uma controvérsia, que é específica.

Desde o término do governo de Fernando Henrique Cardoso, em 2002, há no mundo uma multiplicação de tensões. Existe em primeiro lugar uma grande tensão de hegemonia, fruto do unilateralismo dos Estados Unidos, da qual a Guerra do Iraque é o exemplo mais claro. Existem tensões provenientes do solipsismo da razão terrorista, que geram um problema de insegurança coletiva generalizada, não circunscrito a regiões, pois é mundial. No campo dos valores há, por assim dizer, para usar uma frase de Octavio Paz, uma sublevação dos particularismos. Existe também o movimento antiglobalização, representativo de uma crítica ao papel dos mercados e à sua força centrípeta.

Há, para continuar, tensões derivadas de conflitos étnicos, por exemplo, no Sudão, e xenofobia na Europa. Há tensões étnicas nas repúblicas do Pacífico, com impacto no funcionamento dos sistemas políticos regionais. A eleição de Evo Morales na Bolívia é uma expressão desse tipo de tensão. Há tensões de fronteiras, por exemplo, aquelas entre Bolívia, Peru e Chile, fruto da Guerra do Pacífico, que gerou a mediterraneidade da Bolívia. A conclusão é que o sistema internacional atual é heterogêneo. O homogêneo, a expectativa de um mundo baseado em consensos mais gerais, que era a expectativa depois da queda do Muro de Berlim e do fim da União Soviética, não se materializou.

Até aqui fizemos uma avaliação política. Ela é mais pessimista do que a que prepondera entre os analistas econômico-financeiros, que têm uma visão mais otimista das tendências de longo prazo da economia mundial, baseados no desempenho dos países, e também no fato de que não ocorreram recentemente, no governo Luiz Inácio Lula da Silva, crises epidêmicas de natureza financeira que afetaram as economias emergentes e marcaram o governo de Fernando Henrique, começando pela crise do México. Nesse sentido, os cenários positivos beneficiaram de forma indiscutível o governo Lula.

Mas o que se deve realçar para fechar a análise de possibilidades externas é que existe a fragilidade de uma vontade comum política de estabilidade na vida mundial. E que há, portanto, uma dialética de complementaridade entre persuasão e subversão, que abre espaço não apenas para o inconformismo dos protestos, mas também para a força e a violência. Esse é um horizonte de imprevisibilidade, dentro do qual nós, como país, nos movemos. É claro que nos movemos a partir de uma localização geográfica onde esses temas são menos agudos, mas no mundo globalizado tudo se espalha e não há a possibilidade de isolamento.

Vejamos as necessidades internas. Certos fatores condicionam a condução da política externa de um país, explicam seus componentes de continuidade e dizem respeito a certas regularidades de sua inserção internacional. Por exemplo, no caso do Brasil, a localização na América do Sul. O dado geográfico é muito importante, pois, no nosso caso, existe menor proximidade dos focos de tensões internacionais. O Brasil é um país continental, como a Índia, China, Estados Unidos, Rússia. Tem, portanto, um diferencial de escala em relação a outros, e esse é um dado de mercado também. A unidade linguística é algo que igualmente nos diferencia de países de escala continental como a Índia. Outro fator é o imperativo de cultivar o relacionamento com os muitos países vizinhos da América do Sul que são o nosso entorno. Esse imperativo não é invenção do governo atual nem do anterior. O visconde de Uruguai, que foi chanceler em 1850, delineou com muita clareza, no século XIX a relevância do relacionamento com os países do Prata e com as repúblicas do Pacífico, em relação aos quais buscou uma aproximação com propostas de comércio e navegação, esta última podendo ser compreendida como o que hoje se denomina infraestrutura. No século XX, desde que o barão do Rio Branco definiu as fronteiras do país, a ideia de trabalhar em que medida o mundo viabiliza e complementa nosso desenvolvimento converteu-se num fio condutor da política externa como uma política pública.

Esses fatores, no entanto, não explicam na sua inteireza as necessidades internas. Uma das características das relações internacionais em geral, como explica Raymond Aron, um grande estudioso dessa temática, é a pluralidade dinâmica dos objetivos concretos da política externa. São eles que podem dar, dependendo das circunstâncias, maior ou menor ênfase à segurança, ao desenvolvimento, ao bem-estar, ao prestígio, à afirmação de ideias. A definição da necessidade interna e de interesse nacional, portanto, não é algo unívoco. Vejamos alguns exemplos históricos. A Alemanha nazista definiu a expansão como seu interesse nacional. Os ingleses definiram, na época, o interesse nacional como a sobrevivência baseada em autonomia. A França de Pétain entendeu que a sobrevivência seria alcançada pela colaboração com o ocupante.

Exemplos mais contemporâneos: mudança de regimes políticos em outros países é prioridade no governo George W. Bush, não o foi no governo Bill Clinton. A afirmação regional de uma revolução bolivariana é o objeto maior de Hugo Chávez, não foi o de administrações venezuelanas anteriores. A nuclearização militar é a meta atual do governo do Irã. Não o foi, pelo menos ostensivamente, na presidência anterior, de Mohammed Khatami, que propunha o diálogo entre as civilizações. Esses elementos explicam como a definição das necessidades internas é sempre um tema plurívoco.

Na formulação e na execução de uma política externa, ou seja, na tradução de necessidades internas em possibilidades externas, é preciso evitar dois riscos opostos. O primeiro é o de não levar em conta o que país representa para os outros, porque isso leva à inércia e ao conformismo. O outro, igualmente importante, é o de superestimar o próprio país e o que ele significa para os outros, pois isso deságua na inconsequência e por vezes na insensatez. Um exemplo histórico é a intervenção anglo-francesa em 1956 para retomar o Canal de Suez, que foi uma avaliação errada do poder que a França e Inglaterra tinham depois da Segurança da Guerra Mundial. Daí o recuo e também o início da construção europeia, que começou em 1957 com o Tratado de Roma, com a percepção de que caminhos antigos não podiam ser mais trilhados e era preciso encontrar novas saídas.

Minha crítica à política externa do governo Lula é a de que não definiu apropriadamente as necessidades internas e não avalia corretamente as possibilidades externas. Dizia Pierre Mèndes France, grande estadista francês, que governar é escolher, é estabelecer prioridades. São essas escolhas, algumas por excesso e outras por falta, que caracterizam a política externa do governo Lula como uma política pública, o que me proponho discutir nesta exposição. Pela Constituição, pela natureza do presidencialismo brasileiro, a condução da política externa é responsabilidade do presidente da República, ele a exerce de acordo com as características da sua liderança e da sua personalidade. Para dar alguns exemplos, Juscelino Kubitschek conduziu a política externa de uma maneira diferente de Getúlio Vargas, e foram dois presidentes que tiveram papel relevante na orientação da política externa. Jânio Quadros e Ernesto Geisel tinham maneiras de agir nessa área distintas, que resultavam das características das respectivas personalidades. Juscelino dizia: o vitorioso não muda de método. Este é fruto da experiência e da maneira de ser, e nos oferece aquilo que os americanos chamam rules of thumb – regras básicas –, para lidar com excesso de informação na definição de uma situação. Naturalmente, associa-se conhecimento e emoção. Por exemplo, o presidente Fernando Henrique, como sociólogo, sempre buscou identificar tendências e aproveitar a boa compreensão dessas tendências em benefício do Brasil, propiciando o que ele, na sua gestão, chamava de autonomia pela participação do sistema internacional. É um método que deu certo.

A experiência do presidente Lula é a do sindicalismo bem-sucedido, que é uma combinação de intuição, confiança e capacidade de relacionamento, associada também ao simbolismo daquilo que representou primeiro no movimento sindical, como algo novo, e depois na vida política com a ideia de uma democracia de inclusão social. Do sindicalismo e da maneira pela qual conduzia sua atuação sindical veio o pragmatismo. A partir de sua experiência sindical, o presidente aceita o pragmático, reconhece as relações de força, estica, mas recua pois sua vida é marcada por essa experiência. Por outro lado, esse pragmatismo é o concomitantemente acompanhado por uma visão de mundo como uma interação capital-trabalho, que é a experiência dele e é a maneira pela qual lidou com as coisas. Qual é a consequência? A analogia capital-trabalho oferece naturalmente uma aproximação com o tema da relação norte-sul, e isso encontrou ressonância no Itamaraty, em figuras como o secretário-geral atual Samuel Pinheiro, que tem do mundo uma visão não pragmática, mas ideológica da relação norte-sul. Isso abriu espaço, por exemplo, para o assessor diplomático do presidente da República, Marco Aurélio Garcia, atuar com base na sua experiência, que era a da condução da política externa do PT (Partido dos Trabalhadores). Conduzir essa política partidária significa buscar afinidades e contatos com partidos que eram like-minded, com os movimentos sociais de esquerda, enfim, com los de abajo. Em síntese, simplificando, seguindo a linha que conceitualmente oferece Le Monde Diplomatique. Isso tudo deu ao chanceler Celso Amorim a possibilidade de reavivar com ímpeto “lulista” seu passado terceiro-mundista, qualificando o presidente como “nosso guia”. Daí uma visão de sua responsabilidade como chanceler mais partidária do que voltada para a qualidade do Itamaraty como instituição de Estado, dotada de autoridade.

No tema das possibilidades externas, uma das características da presidência de Lula é um certo voluntarismo. Por exemplo, vamos mudar a geografia econômica comercial do mundo, que é um tema no qual o presidente insiste com muita frequência.

O Brasil é um país que tem peso no plano mundial, que pode ter atuação, mas dificilmente poderá mudar a geografia econômica comercial. Isso é um bom exemplo do voluntarismo que superestima o potencial de atuação do país. O mesmo se pode dizer do tema das parcerias com a China e com a Índia, que não foram uma inovação deste governo, são importantes, mas circunscritas. Circunscritas porque nem a China nem a Índia são hoje países terceiro-mundistas, segundo a visão do embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, ou seja, não têm do mundo a visão das polaridades Leste-Oeste e Norte-Sul de antes do fim da Guerra Fria. Há possibilidades importantes de entendimento e de aproximação com a China e com a Índia, mas não a de reorganização da ordem mundial a partir de outro foco. Aí também há uma avaliação equivocada da maneira pela qual as coisas se colocam.

Em função de necessidades políticas internas, o governo do presidente Lula colocou com muita clareza, num primeiro momento, o tema da ruptura com a política externa do presidente Fernando Henrique Cardoso, ou seja, a ideia de que a administração petista ia inaugurar um marco zero da diplomacia brasileira. Quais as razões internas dessa ruptura? A primeira delas foi a de dar uma satisfação ideológica ao PT e às bases que sempre apoiaram o presidente Lula, ou seja, compensar a ortodoxia da política econômico-financeira que o governo seguiu. Não é muito diferente do que fez o presidente Jânio Quadros, quando adotou a retórica de uma política externa muito distinta da do presidente Juscelino Kubitschek, seguindo uma política econômica ortodoxa com Clemente Mariani no Ministério da Fazenda. Há aí um certo paralelismo. Como o PT e todos os que faziam parte daquele grupo de adeptos de Lula eram críticos da “ortodoxia econômica”, uma boa oportunidade para mostrar que o governo não era o da “herança maldita” consistia numa política externa claramente diferente da do governo anterior.

Há riscos em se fazer política externa olhando só a política interna. O exemplo mais claro hoje é o do governo Bush e dos problemas que está enfrentando, com o aproveitamento político da situação gerada pelos ataques terroristas e a exacerbação de uma doutrina de segurança nacional. Um exemplo mais óbvio vem da Argentina, onde os militares invadiram as Malvinas para obter respaldo interno, com consequências muito sérias. A afirmação feita pelo governo Lula de um marco zero na diplomacia brasileira, representativo de uma nova ordem, que tudo mudou, almejava dar uma satisfação ideológica interna para os que tinham na cabeça, como modelo latente, a relação Rússia soviética-czarista, ou seja, algo completamente novo.

Há consequências disso para o Itamaraty no plano interno. A primeira é a de diminuir seu papel como instituição de Estado e aumentar sua tarefa como linha auxiliar do partido de governo. Quando o ministro Celso Amorim diz que um dos critérios para a indicação de cargos de confiança é o entusiasmo pelas políticas do governo, trata-se de uma politização na condução da política externa que compromete a ideia do Itamaraty como instituição de Estado. As leituras obrigatórias a que o secretário-geral Samuel Pinheiro Guimarães submete os diplomatas são altamente discutíveis. Se ele incluísse Hobbes, o barão do Rio Branco, autores dessa envergadura, tudo bem, mas arrola nomes e obras que me dispenso de citar, cuja relevância intelectual é bastante apoucada e que são apenas a expressão do patrulhamento ideológico que exerce na administração do ministério.

É evidente que o presidente Lula tem a seu favor, na condução da política externa, o simbolismo de sua biografia como expressão de uma democracia de inclusão social. Isso era um ativo diplomático e foi aproveitado, assim como a esperança gerada, acompanhada ao mesmo tempo pelo cuidado e pragmatismo na condução da política econômica. Como se sabe, a política é o enlace entre as forças pessoais e o bom e o mau dos sentimentos humanos, os altos e baixos, as paixões, o ciúme, o ressentimento. É claro que também havia, por parte do presidente Lula e de seus colaboradores, um desejo micropolítico muito claro: se o presidente Fernando Henrique achava que, por ser sociólogo, por falar línguas, por ter tais habilidades, foi um grande expoente de diplomacia presidencial, vamos mostrar que somos capazes de fazer uma diplomacia atuante, inteligente, melhor ainda do que a dele.

Naturalmente, decorrido um certo tempo, sempre há o confronto com a realidade. Um inventário das realizações da política externa do governo Lula no último ano deste seu mandato fez com que as críticas passassem a se tornar mais generalizadas. É a opinião pública exercendo sua natural função de controle democrático e não, como alguns defensores do governo chamam, uma conspiração da mídia, das elites ou da oposição. Propondo uma espécie de auditoria por amostragem de alguns temas diplomáticos que superavaliaram possibilidades do país, eu mencionaria os seguintes. Primeiro, há uma diluição do tema do combate à fome no plano internacional. O presidente começou dizendo que ia ser o responsável por acabar com a fome nos planos nacional e mundial e que tinha legitimidade para isso, e que ia mobilizar a sociedade internacional para uma política de combate à fome na vida mundial. Creio que isso está perfeitamente diluído nas estruturas usuais do Projeto do Milênio, da ONU (Organização das Nações Unidas).

Um segundo exemplo de malogro foi a reivindicação malsucedida na CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e Caribe), em que o Brasil queria a secretaria-geral. A CEPAL é um órgão da ONU que tem papel importante na formulação de ideias socioeconômicas para a América Latina. Como o governo pretende exercer uma influência externa relevante na região, não era uma coisa fora de propósito. Não deu certo. Terceiro exemplo, o Brasil também não teve sucesso na candidatura à presidência do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Trata-se de um banco importante de investimento em infraestrutura na região latino-americana. Portanto, para um país que naturalmente tem uma preocupação em relação à região, perder a presidência do BID é um malogro diplomático, ainda mais porque o presidente anterior foi Enrique Iglesias, do Uruguai, antes dele Ortiz Mena, do México, que sucedeu ao chileno Felipe Herrera. Seria natural uma presidência brasileira.

Outro exemplo foi a derrota na Organização Mundial do Comércio (OMC), onde um candidato de primeira qualidade para a direção-geral, embaixador Seixas Corrêa, não teve sucesso. Não teve sucesso, apesar de uma campanha bem conduzida, por falta de respaldo latino-americano que o governo Lula sempre afirmou ter. Mais um exemplo: a custosa e infrutífera campanha para um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, transformada numa prioridade e concebida como uma política de prestígio e de poder. O tema no governo Fernando Henrique Cardoso era que, se houvesse uma mudança no Conselho de Segurança, com novos membros permanentes, o Brasil deveria estar entre eles. Essa era a nossa concepção de prioridade. Na América Latina a campanha da diplomacia de Lula para um assento permanente no Conselho de Segurança provoca uma tensão clara com a Argentina e o México. E evidente, pois todos os países candidatos enfrentam problemas na própria região. A Alemanha com a Itália, o Japão com a China, a Índia com o Paquistão. No continente africano, todos os países com todos. Então é evidente que teríamos problemas, como temos, que derivam de uma avaliação imprecisa das nossas possibilidades.

A missão do Brasil no Haiti suscita várias dúvidas na opinião pública. Ela, naturalmente, dá ao chanceler Celso Amorim a oportunidade de uma interlocução privilegiada com a secretária de Estado Condoleezza Rice, serve de contato nesse plano. Mas me pergunto se atende às necessidades internas. E, naturalmente, puxando a brasa para a minha sardinha, diria que a atuação do Brasil no governo de Fernando Henrique Cardoso no Timor-Leste foi muito mais bem-sucedida, porque teve apoio da opinião pública, foi vista com simpatia e, além do engajamento militar, contemplou também o nation building, quer dizer, teve programa de alfabetização, de assistência hospitalar, de organização judiciária e assim sucessivamente.

Ainda outro exemplo: houve clara politização na cúpula América do Sul e Países Árabes. Era evidente que essa reunião teria uma politização natural. O caminho óbvio para aspirações econômicas era começar com a reunião de ministros de comércio exterior e de relações exteriores e depois ir construindo o relacionamento. Mas quando se chamam chanceleres, presidentes, chefes de governo, sem um trabalho prévio, acaba-se em generalizações e também em considerações de natureza política.

Houve recuos nessa aproximação, por conta da campanha para o Conselho de Segurança, na área de meio ambiente e também na de direitos humanos. Finalmente, penso também que a extensão excessiva da política africana é uma forma de estender demais as linhas e de não estabelecer prioridades. É claro que o Brasil deve definir uma política africana. O presidente Fernando Henrique traçou algumas linhas: África do Sul, Angola e Moçambique, os países da CPLP (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa), Nigéria etc. Se não se definem as coisas, não se define nada, e essa é a sensação que tenho.

Há um livro de Joaquim Nabuco, Balmaceda, em que avalia as consequências da crise política no Chile no final do século XIX, que levaram à renúncia e posteriormente ao suicídio do presidente Balmaceda. A obra é uma antecipadora análise dos temas de governabilidade, da relação Executivo-Legislativo, da humilhação das massas etc., na qual também examina o tema da boa governança e procura estabelecer critérios para medir o valor de um chefe de Estado. Como se faz isso? Não é por suas qualidades pessoais, nem pela biografia. Nabuco diz: coragem não faltava a Solano López, mas não sei se devo medi-lo só por essa qualidade. O que permite mensurar o valor de um chefe de Estado, diz ele, é comparar a situação em que recebeu o país e como o deixou, uma coisa objetiva que é válido lembrar.

O presidente Lula recebeu do governo de Fernando Henrique Cardoso, no caso do Itamaraty, a preocupação e o empenho do reforço da competência técnico-negociadora do ministério, com a criação de uma estrutura matricial da área econômica, que dava oportunidade para que, por exemplo, aquele que tratasse de regras de origem numa negociação, também pudesse tratar das mesmas regras em outra, de maneira idêntica, aquele que tratasse de barreiras não tarifárias ou de medidas zoofitossanitárias. Isto porque todos esses temas, se têm sua peculiaridade em cada negociação, têm uma grande afinidade, e amplia-se o repertório de soluções e problemas tratando disso tudo matricialmente. Daí a visão de conjunto de todas as negociações comerciais em andamento na presidência FHC. Havia uma abertura para o setor privado, em especial, além de vários grupos, a Coalizão Empresarial, aberta a todos os setores, que tinha gente qualificada e era uma interlocução importante do governo. Havia discussão ampla de temas, transparência, preocupação com a opinião pública.

Qual é a situação atual? Começando pela CAMEX (Câmara de Comércio Exterior), ela hoje está inoperante, porque as tensões derivam de conflitos de concepção. Os ministérios da Agricultura, do Desenvolvimento e da Fazenda têm uma visão das coisas que não é a do Itamaraty, pois este ideologizou parte das negociações comerciais, impedindo uma negociação intragoverno em torno do natural pluralismo de distintas visões e interesses. Os ministérios têm seus interesses, isso é natural porque respondem a várias preocupações e “clientelas”. Mas, hoje, não é esse tipo de conflito que surge, que tem a natureza de controvérsia.

No plano interno do Itamaraty, deixou de funcionar a estrutura matricial e não há visão de conjunto. Essa carência promove deliberadamente a ideologização, ou seja, a contaminação política de algumas negociações comerciais. As coisas continuam funcionando bem no âmbito da OMC. Há naturalmente mudanças, mas dentro da continuidade. O G20 comercial, instituído em Cancun (2003), representou uma originalidade, é uma coisa boa. É fruto do recuo do Grupo de Cairns, trouxe uma alteração do processo decisório, ou seja, do local onde se constrói o consenso na OMC. É claro que ela foi possibilitada pelo ingresso da China na OMC, situação que não existia na Rodada Uruguai. Lembro, porém, que o desafio diplomático de manter o G20 comercial unido é muito grande, porque nós, como país, temos interesses ofensivos em matéria de agricultura, os chineses os têm em indústria, e a Índia em serviços. Não são interesses necessariamente coincidentes, e é importante encontrar um ponto de equilíbrio.

A ALCA (Área de Livre-Comércio das Américas) é um tema curioso. Antes a posição do PT era de que ela significava anexação aos Estados Unidos e devia ser recusada. Quando assumiu, o Itamaraty do governo Lula separou a ALCA do conjunto das outras negociações, entregou-a a pessoas menos versadas nos temas comerciais, indicando que deveriam exercer um papel político. Houve também mudança na maneira de concebê-la. A ideia anterior era de que tudo é negociado em conjunto, nada está acordado a não ser que tudo esteja acordado na linha de um single undertaking. Numa reunião em Miami, mudou-se essa concepção e se estabeleceu algo parecido com o que havia no GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio), na Rodada Tóquio, antes da OMC: uma espécie de ALCA à la carte, com um conjunto básico de regras e depois cada país negociando o que lhe fosse conveniente. O resultado é que os Estados Unidos estão negociando seus acordos com a América Central, com o Chile, com a Colômbia etc. Há um editorial recente do jornal O Estado de S. Paulo que dá conta de como os Estados Unidos estão construindo a ALCA ao seu modo, que representará para nós problemas de acesso a mercados relevantes. A negociação União Europeia-Mercosul está em compasso de espera, primeiro por conta dos problemas da Europa, que não são pequenos, e também porque os europeus não têm neste momento o acicate competitivo negociador, por conta da paralisia da negociação da ALCA. A preocupação dos europeus era: se os norte-americanos terão acesso ao mercado privilegiado do Mercosul, precisamos ter esse mesmo tipo de acesso. No momento em que essa ameaça não é real, reduz-se o interesse.

Quanto ao Mercosul, lembro que, nas suas origens e pressupostos, baseava-se, primeiro, na ideia da vizinhança, segundo, na conectividade econômica e, terceiro, na valorização da lógica da integração em contraposição a uma lógica de fragmentação entre países vizinhos. Subsequentemente veio a ideia da promoção da inserção competitiva das economias num mundo que ao mesmo tempo se globalizava e se regionalizava. O Tratado de Assunção antecede ao término das negociações que levaram à OMC; baseia-se numa união aduaneira que levaria a um mercado comum, com previsão de coordenação de políticas macroeconômicas. O tema da cláusula democrática também estava presente, acompanhada da tutela dos direitos humanos. Por isso um Mercosul com esse conjunto de características tem também a dimensão de um bem público internacional.

O Mercosul hoje não está em seu melhor momento. A incorporação em andamento da Venezuela não tem a lógica da vizinhança para os demais países, pois é vizinha nossa, mas não deles. Além disso, o país, na presidência Chávez, tem uma concepção do mundo que é a revolução bolivariana, voltada para o conflito generalizado em relação aos Estados Unidos. Observo que, em reunião recente em Buenos Aires, o chanceler Miguel Ángel Moratinos, da Espanha, falou da importância das negociações, inclusive as da União Europeia e Mercosul. Naturalmente, deu a visão europeia do mundo, e uma das coisas que mencionou foi a preocupação com a nuclearização do Irã. O embaixador da Venezuela levantou-se, declarou que não estava de acordo, porque o seu país tinha com o Irã uma relação de aliança fraternal e que, portanto, não podia aceitar esse tipo de preocupação, e saiu da reunião. Essa manifestação coloca também o tema da credibilidade e consistência externa do Mercosul. O Mercosul era visto como união aduaneira, cooperação econômica, democracia, paz, direitos humanos etc. Para os europeus, algo próximo à própria concepção da União Europeia, só que mais lento, mais complicado, mas, enfim, Roma não foi feita num dia. Um dado como a posição venezuelana complica a credibilidade. Outro exemplo: há um conflito Uruguai-Argentina sobre a construção de fábricas de papel e celulose, derivado da poluição das águas do compartilhado rio Uruguai. A estratégia argentina parece ser a de recorrer à Corte Internacional na Haia, o que mostra a dificuldade de resolver o contencioso no âmbito do Mercosul.

As salvaguardas negociadas entre Argentina e Brasil colocam em risco a estabilidade das regras do jogo, e a negociação entre os dois países sem a participação do Uruguai e do Paraguai já gerou naturais tensões dentro da região. Noto também em amplos setores do Brasil um cansaço com a tese da paciência estratégica com os argentinos. Não custa lembrar que a situação do câmbio hoje dificulta nossas exportações não é a mesma que existia em 1999, quando os argentinos levantaram a bandeira das salvaguardas. Naquela época, o tema cambial tinha uma dimensão objetiva, e hoje tem um sinal inteiramente oposto. Há também um aspecto de fragmentação, como o interesse uruguaio em negociações individuais com os Estados Unidos, e o do Paraguai numa aproximação em matéria de segurança. A conclusão é que o Mercosul, em 2006, está mais precário do que ao término do governo FHC.

O Brasil, por iniciativa do presidente Fernando Henrique, fez a Cúpula de Brasília. Foi a primeira reunião de chefes de Estado e de governo da América do Sul. Depois houve uma outra em 2002 em Guayaquil. A ideia era a de fronteiras cooperação em lugar de fronteiras separação. Fazer a melhor economia da nossa geografia pela logística, pelos transportes, comunicações, infraestrutura, temas de integração física. Havia um enorme cuidado com as sensibilidades dos vizinhos, havia o objetivo de uma negociação Mercosul-Comunidade Andina e a importância presente, para nós, da América do Sul como um todo, por conta da porosidade de nossas fronteiras e por conta do relacionamento dos Estados-membros da federação brasileira com os Estados vizinhos.

No caso da América do Sul, o governo Lula afirmou uma pretensão de liderança. Enfrentou dificuldades e a reação e a competição de outros países. Creio que há ambições excessivas, porque os Estados da região não estão à vontade com a proposta brasileira. Portanto, também em matéria de América do Sul creio que a situação em 2006 é mais precária do que a recebida do governo Fernando Henrique Cardoso. Em linhas gerais, este é o inventário crítico que faço da política externa do governo Lula.

91. A POLÍTICA EXTERNA E A CRISE POLÍTICA (2005)[550]

A política externa brasileira apresenta fatores de continuidade. Derivam da persistência de algumas características da nossa inserção internacional. Entre elas: a localização na América do Sul e a menor proximidade dos focos de tensão presentes no cenário internacional; a escala continental e a unidade linguística; a importância de cultivar o relacionamento com os dez países vizinhos; a natureza do nosso contexto regional latino-americano; os cuidados no gerenciamento da forte presença dos EUA nas Américas e no mundo; as realidades da estratificação planetária do poder; o empenho no multilateralismo político e econômico; e o desafio do desenvolvimento.

No trato destes temas, com o objetivo de traduzir necessidades internas em possibilidades externas, nosso país vem se valendo dos seus recursos de poder. Na gestão destes recursos e na defesa dos interesses nacionais, a diplomacia brasileira, levando em conta a variedade das conjunturas internas e internacionais, tem, regra geral, procurado seguir a fórmula consagrada pelo Conselho de Estado do Império: “Diplomacia inteligente sem vaidade, franca sem indiscrição, enérgica sem arrogância”.

O presidente Lula e seus colaboradores diretos no Itamaraty – o ministro Celso Amorim e o secretário-geral Samuel Pinheiro Guimarães – e a sua assessoria no Planalto anunciaram, desde o primeiro momento, algo radicalmente diferente: o entusiasmado início de uma nova era. Realçaram a ruptura com o passado e, em especial, com a herança do governo FHC. Proclamaram o marco zero da diplomacia brasileira. Buscaram dar uma satisfação ideológica interna, indo ao encontro das expectativas de mudanças alimentadas pelo PT e por outros setores que, em 2002 e no passado, apoiaram a candidatura Lula à presidência da República.

O desdobramento desta postura traduziu-se no ativismo da agenda de uma diplomacia presidencial voltada para todos os quadrantes; na ideia-força de mudar a geografia econômico comercial do mundo permeada pela latente aspiração de criar uma ordem internacional alternativa; na incessante busca de prestígio; no ostensivo apregoar da liderança do Brasil na região.

Quais têm sido os resultados da nova era, afora o procedimento de imposição de uma discutível lista obrigatória de leitura para os diplomatas, sabatinados subsequentemente pelo secretário-geral? Observo que na condução de uma política externa é preciso evitar dois riscos opostos: o de subestimar o que um país representa para os outros, pois isto leva à inércia do conformismo; o de superestimar o seu próprio peso, pois isto deságua na inconsequência e, por vezes, na insensatez. A experiência histórica mostra que o mundo é inóspito para os países que cometem os dois erros de apreciação acima mencionados e não aquilatam apropriadamente o que precisam e podem obter no plano internacional para o seu desenvolvimento, hierarquizando suas prioridades.

O governo Lula avaliou que poderia somar ao que o Brasil representa no campo estratégico e econômico, como uma relevante potência média de dimensão continental, um ativo próprio: o significado simbólico e a força de atração para outros países neste tormentoso início do século XXI, da biografia do presidente, da sua eleição e da trajetória popular, ética e igualitária do seu partido, o PT. Valorizou, assim, as expectativas de uma democracia de inclusão social a ser conduzida por um governo responsável, dotado de um projeto nacional.

O manejo diplomático do governo Lula dos ativos reais e simbólicos do país não produziu, até agora, para recorrer a uma expressão do ministro Amorim, “eventos sísmicos”. O Brasil perdeu a eleição na OMC e no BID; a obtenção de um assento permanente no Conselho de Segurança parece quase impossível, não obstante inauditos esforços diplomáticos; o Mercosul e o projeto sul-americano patinam a olhos vistos; as parcerias com a China e a Índia não corresponderam às expectativas políticas; o isolamento do nosso país na região é crescente; as relações Sul-Sul quase nada têm a ver com nossas exportações.

Estes insucessos de concepção e execução da política externa e de imperícia no estabelecimento de prioridades vão se agravar com a crise política. Com efeito, está em andamento uma colossal depreciação do que o governo Lula e seus acólitos consideravam o seu patrimônio. Os escândalos até agora revelados pelas CPI’s e pela mídia indicam claras transgressões a valores éticos. São graves para a identidade do governo e do seu partido a escala dos procedimentos ilícitos na aquisição do poder (o caixa 2 no financiamento da eleição), no exercício do poder (o “mensalão” para assegurar maiorias parlamentares) e os surpreendentes modos pelos quais as ilegalidades da interconexão entre o dinheiro e o poder estão semeando dúvidas sobre a probidade da administração.

Num mundo que opera em redes, o prestígio externo sempre tem como um dos seus componentes a credibilidade e a confiabilidade interna. Estas vêm sendo fulminadas pela cisão entre a palavra anunciada e a prática revelada. Esta cisão evoca versos das Cartas Chilenas de Tomas Antonio Gonzaga na sua crítica aos desmandos de um governador do século XVIII:

Apenas, Doroteu, o nosso chefe

as rédeas manejou, do seu governo,

Fingir-nos intentou que tinha uma alma

Amante da virtude.

A diplomacia do governo, além dos seus insucessos, terá que enfrentar agora o efetivo deságio da aura identitária da presidência Lula, que era o seu pretenso ativo. Tenderá a parecer cada vez mais – em sintonia com o que está ocorrendo no plano interno na condução da crise – gabola, sem rumo claro e inconsequente.

92. VARIAÇÕES SOBRE A POLÍTICA EXTERNA (2006)[551]

Miguel Reale intitulou muitos dos seus artigos neste espaço de “variações”, pois a palavra indica, numa analogia com a música, uma unidade temática no diálogo com os assuntos. Recorro à sua lição para retomar considerações sobre a política externa do governo Lula.

A política externa é uma política pública como a monetária, pois trata da gestão de interesses coletivos. Traduzir necessidades internas em possibilidades externas é o seu objetivo. Isto requer precisar quais são, numa determinada conjuntura, as necessidades internas, avaliando ao mesmo tempo o contexto das possibilidades externas.

Na avaliação das possibilidades externas cabe fazer um exame da dinâmica do sistema internacional nos seus três grandes e interdependentes campos: estratégico-militar (paz-riscos de guerra); econômico (comércio, investimentos, finanças) e valores (divergências e convergências políticas e culturais).

No trato desta matéria é importante lembrar que o processo de globalização internaliza na vida dos países as realidades e tensões do mundo. Declarações iranianas sobre a navegação de petroleiros no estreito de Ormuz afetam o preço do petróleo no planeta. Manifestações das autoridades monetárias dos EUA causam impacto nas bolsas e nos juros em outros países.

Um mundo globalizado, permeado por tensões, contém relevantes elementos de imprevisibilidade. Não é inteiramente racional nem totalmente absurdo. Daí a dimensão da gestão de riscos inerente à condução da política externa. Evidentemente esta gestão parte das especificidades da inserção de um país na vida internacional. As incoerências e fragilidades da heterogênea ordem mundial afetam de maneira diferenciada, por exemplo, países que estão situados no Oriente Médio ou na América do Sul. Daí a importância diplomática da relação região/mundo.

É por conta desses fatos que o mundo penaliza os países que não identificam, com sentido de prioridade, o que precisam obter no plano internacional e não avaliam corretamente o que podem obter em função da sua efetiva relevância no contexto internacional. Daí o imperativo de evitar, na gestão da política externa, dois riscos opostos: o de superestimar-se e o de subestimar-se.

O superestimar-se deságua na inconsequência e por vezes na insensatez. O subestimar-se leva à inércia e ao conformismo. Os EUA superestimaram a sua capacidade de atuação no Iraque. Daí o impasse em que estão mergulhados. No início da Segunda Guerra Mundial, a França – em contraste com a Inglaterra – subestimou o seu potencial de resposta à invasão alemã e acomodou-se à ocupação nazista.

É neste contexto geral que se coloca a minha recorrente crítica à diplomacia do governo Lula que, no meu entender, não avaliou corretamente as possibilidades externas nem definiu apropriadamente as necessidades internas.

A definição interna básica não foi uma preocupação com o abrangente interesse coletivo. Foi dar uma compensação ideológica ao PT e a setores políticos que sempre apoiaram Lula na sua trajetória política. Daí o empenho da diplomacia lulista em caracterizar-se como o inovador e altivo marco-zero da inserção internacional do Brasil.

O desdobramento internacional desta postura assinalou-se por um voluntarismo que levou o governo Lula a superestimar a sua capacidade de atuar no mundo e a não estabelecer prioridades. Daí o desperdício de recursos diplomáticos e a inconsequência de tantas iniciativas. A política externa lulista não conseguiu um assento permanente no Conselho de Segurança, não elegeu o diretor-geral da OMC nem o presidente do BID; não mudou a geografia econômico-comercial do mundo; não contribuiu para a redução da fome no planeta; não transformou as parcerias com a China e a Índia num instrumento de alteração da ordem mundial. A politização ideológica, imprimida a parte significativa das negociações comerciais, não proporcionou maiores ganhos políticos nem resultados econômicos apreciáveis; o aproveitamento do ativo diplomático da biografia do presidente no plano internacional como uma encarnação das aspirações de mudança está sendo reduzido pelo desgaste do seu valor simbólico e a pretensão de uma protagônica liderança na América do Sul está sendo minada pelos fatos.

As dificuldades e impropriedades no manejo desta liderança no âmbito do prioritário contexto da nossa vizinhança são visíveis. Ao contrário do que afirma o senador Aloizio Mercadante, no seu apologético livro em defesa do governo Lula, a diplomacia lulista não está recuperando e consolidando o Mercosul nem efetivamente integrando econômica, política e fisicamente a América do Sul. O Mercosul político perde credibilidade em função de dissensões internas e o econômico faz água por conta do predomínio das exceções sobre as regras. O espaço sul-americano, por sua vez, se vê permeado por conflitos e não pelo ímpeto da cooperação.

Nestes dois tabuleiros diplomáticos, as aspirações bolivarianas do presidente Hugo Chávez (que o Brasil aceitou como membro do Mercosul) colocam em questão a posição brasileira. O presidente Chávez instiga o conflito como forma de afirmar-se, valendo-se do poder do dinheiro do petróleo e da atração, nas ruas latino-americanas, do seu populismo antiamericano, que o estão convertendo num ícone do movimento antiglobalização e num prócer da sublevação dos particularismos. Para este desafio que representa o risco do nosso isolamento na região – preocupação recorrente da diplomacia brasileira que sempre buscou a cooperação e não o conflito – não vejo, até agora, resposta apropriada. Vejo acomodação, fruto da subestimação do que o Brasil representa para os seus dez vizinhos.

Em síntese, um eventual segundo mandato de Lula representará, num mundo que tende a ser política e economicamente mais inóspito, o aprofundamento dos equívocos da sua política externa. Penalizará a qualidade da inserção internacional do Brasil e dificultará a tradução de necessidades internas em possibilidades externas.

93. NOVAS VARIAÇÕES SOBRE A POLÍTICA EXTERNA (2007)[552]

Fim de ano é época de balanço. Assim, volto ao tema da política externa para avaliar o modo como vem sendo conduzida a diplomacia brasileira nestes cinco anos da presidência Lula.

A política externa é uma política pública. Interessa a todos, pois trata da gestão dos interesses coletivos de uma nação no mundo. Cuida dos meios pelos quais um país se relaciona com os outros, lidando com os riscos dos conflitos, as oportunidades e desafios econômicos e levando em conta os valores, ou seja, as afinidades e as discrepâncias políticas e culturais.

No trato da matéria é importante lembrar que o processo de globalização intensifica a internalização das realidades do mundo na vida dos países e das sociedades. Por isso, por exemplo, tem impacto na política brasileira o resultado negativo para Chávez de, por meio de consulta popular, consolidar na Venezuela uma autocracia eletiva.

Na definição da inserção internacional de um país pesam fatores como a localização geográfica, a demografia, a escala, os recursos. A conduta externa de um Estado não é, no entanto, determinada apenas pela sociologia das correlações de poder. Como ensinava Raymond Aron, os objetivos da política externa são estabelecidos em parte pela natureza de um regime político e sua ideologia. Daí a importância das variáveis da política interna para a compreensão da política externa dos Estados. É por esta razão que o princípio da não intervenção não pressupõe desconhecimento das realidades políticas das outras nações, como as de governabilidade democrática de países da América do Sul (por exemplo, Bolívia e Equador).

Observo, assim, que a visão do presidente Bush, que atribui um papel regenerador no mundo ao poderio norte-americano, é um dos dados da tensão de hegemonia que provocou no sistema internacional. A visão do presidente do Irã, de que ao país cabe exercer um poder redentor do islamismo no mundo, ajuda na explicação de porque a nuclearização iraniana vem levando a uma tensão internacional que não comporta paralelo com a constelação diplomática que acabou propiciando a aceitação do fato da nuclearização militar da Índia. A visão do presidente Chávez de um poder bolivariano libertador dos grilhões da estratificação mundial encarnada nos EUA, explica porque a atual concepção da Venezuela de integração sul-americana é essencialmente política. Nada tem a ver com os objetivos de cooperação aprofundada que levaram ao Mercosul ou com o sentido de direção dado à reunião de 2000, em Brasília, dos presidentes da América do Sul.

Na definição de metas de política externa é relevante identificar com sentido de prioridade o que um país realmente precisa obter no plano internacional para atender às suas necessidades internas, avaliando corretamente quais são, num determinado momento, suas possibilidades externas para alcançar segurança, desenvolvimento e bem-estar, prestígio e afirmar visões do funcionamento do sistema internacional. No processo de gestão da política externa é preciso evitar dois riscos opostos: o de superestimar-se e o de subestimar-se.

O superestimar-se deságua na inconsequência e, por vezes, na insensatez. Foi o caso da Argentina do regime militar na aventura da guerra das Malvinas. O subestimar-se leva à inércia e ao conformismo. Foi o caso do apaziguamento com o qual a Inglaterra de Chamberlain fortaleceu o ímpeto bélico da Alemanha nazista de Hitler. O apaziguamento, sustentado por afinidades partidárias e ideológicas do atual governo, tem caracterizado a conduta diplomática do Brasil no trato das relações com a Bolívia de Evo Morales.

Na discussão do tema dos dois riscos é analiticamente útil a diferenciação entre relevância, protagonismo e liderança, proposta por Felix Peña. A relevância diz respeito ao potencial que tem um país para incidir no encaminhamento de um tema significativo da agenda internacional. A relevância não se traduz necessariamente em protagonismo, que é uma presença ativa na vida internacional. Esta, por sua vez, não redunda, por si só, em liderança que pressupõe uma visão estratégica e iniciativas aceitáveis para outros países, ou seja, a capacidade de identificar o potencial de interesses compartilhados.

Exemplifico. O Brasil, por suas características, é relevante no campo do meio ambiente e da mudança climática. Não tem sido nem protagônico nem exercido liderança nesta matéria, como a recente conferência sobre o futuro do Protocolo de Kyoto em Bali indica. O Brasil tem sido protagônico no empenho em buscar um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU e em promover a conclusão da Rodada de Doha da OMC. Não logrou, até agora, comprovar a sua relevância no campo da segurança, para obter o almejado assento permanente. O protagonismo no âmbito da OMC não redundou, até o presente momento, numa liderança apta a conciliar os interesses nacionais e os do G20 com os interesses dos demais numa visão estratégica apta a levar a bom termo a Rodada Doha.

Em poucas palavras, o protagonismo diplomático do governo Lula nestes dois temas centrais da sua política externa no correr de 2003-2007 careceu de uma dose apropriada de relevância e liderança. O mesmo vem ocorrendo no âmbito regional sul-americano, outro tema central da presidência Lula. Neste âmbito o Brasil é relevante, tem tido protagonismo, mas não logrou uma liderança de cunho estratégico capaz, nas difíceis condições atuais, de construir uma noção de interesse sul-americano compatível com o interesse nacional. O exemplo mais recente é a criação, ora em curso, do Banco do Sul, que articula uma visão venezuelana para a instituição.

Em síntese: uma das graves falhas da diplomacia da presidência Lula é a inadequação e a falta de sincronia com a qual os seus operadores manejam relevância, protagonismo e liderança.

94. DIPLOMACIA BRASILEIRA: NOVAS VARIAÇÕES CRÍTICAS (2010)[553]

A política externa do governo Lula tem sido objeto de crescentes críticas. São muitos os rumos que vêm sendo questionados. No plano mais geral, aponta-se que o Itamaraty não tem escolhido os campos de atuação que oferecem ao nosso país, que alcançou um novo patamar internacional em função das transformações internas iniciadas com a redemocratização, as melhores oportunidades para beneficiar-se da nova multipolaridade do cenário mundial.

É o caso da prioridade dada à busca de um reconhecimento protagônico na esfera da alta política da paz e da guerra no Oriente Médio (Irã), em detrimento da ênfase em resultados mais significativos em áreas mais próximas à influência real do Brasil. As tensões do contexto da nossa vizinhança (a animosidade Colômbia-Venezuela) e as que afetam nossas fronteiras e a vida nacional (trânsito de drogas da Bolívia) são minimizadas no dia a dia da condução diplomática. Interesses específicos do país e os seus interesses gerais, na boa dinâmica de funcionamento da ordem mundial, em síntese, não vem sendo articulados de maneira eficiente em razão da obsessiva prevalência atribuída à paixão pelo prestígio.

Em contraste com as paixões, interesses são aspirações que levam em conta uma raciocinada avaliação do como efetivá-las. O como é fundamental, pois a realidade oferece resistência a aspirações que são apenas desejos. Daí a importância do bom juízo diplomático que conjuga, com criatividade, o que se quer com o que se pode. É precisamente um exemplificativo rol de inadequados juízos diplomáticos do governo Lula, o que elenco a seguir.

As difíceis negociações na OMC não foram acompanhadas por um concomitante interesse em buscar acordos comerciais regionais ou bilaterais propiciadores de acesso a mercados para os produtos brasileiros que carecem de preferências no continente e no mundo. A diluição crescente do significado econômico e político do projeto Mercosul não só está sendo passivamente aceita, mas viu-se agravada pelo empenho governamental em incorporar a Venezuela de Chávez cuja visão de integração é apenas a de juntar forças para opor-se aos EUA.

Sólidas iniciativas do governo FHC como o IIRSA, direcionadas para projetos de integração de infraestrutura regional sul-americana ficam na penumbra e destaque é dado para a criação de inócuos foros novos como a Unasul (União Sul-Americana de Nações). O Tratado de Cooperação da Amazônia, que reúne todos os países da Bacia Amazônica e que poderia impulsionar a cooperação regional voltada para a preservação sustentável do bioma amazônico e, desta maneira, contribuir para o encaminhamento de um dos grandes itens da agenda ambiental, dorme nos escaninhos do Itamaraty.

O benevolente endosso à violência e à fraude do processo eleitoral no Irã contrapõe-se à “birra” (na terminologia do presidente) na intransigente defesa de Zelaya, dificultando o equacionamento da questão democrática em Honduras. É patente a incoerência com a qual se invoca o princípio da não intervenção para favorecer a omissão em relação aos riscos para a democracia e os direitos humanos provenientes da atuação do presidente Chávez na Venezuela e o seu ostensivo desrespeito para benefício eleitoral do presidente Evo Morales na Bolívia.

É lamentável a insensibilidade em relação a valores com a qual a repressão do governo cubano a dissidentes em greve de fome foi desqualificada pelo presidente como uma ação de criminosos comuns. É um desrespeito ao princípio constitucional da prevalência dos Direitos Humanos nas relações internacionais do Brasil a omissão em relação ao genocídio em Darfur.

É altamente discutível se o princípio constitucional da eficiência da administração pública se vê atendido, seja pela indiscriminada abertura de novas embaixadas e consulados-gerais (mais de 40), seja pela exagerada ampliação das vagas de ingresso na carreira, que compromete o padrão de qualidade da formação profissional dos quadros diplomáticos.

O princípio constitucional da impessoalidade da Administração Pública é continuamente posto em questão pela sofreguidão com a qual os responsáveis pela diplomacia brasileira se dedicam a glorificar o impacto da presença do chefe de Estado no cenário mundial. Esta celebração do prestígio do presidente aponta para um personalismo populista que impede a construção de um consenso mínimo em torno da política externa como uma política pública de interesse nacional.

A partidarização da política externa, com o seu viés ideológico, tem sido um caminho para obscurecer e colocar em segundo plano a sua dimensão de política de Estado que, levando em conta os fatores da persistência da inserção internacional do Brasil, contribui para assegurar a previsibilidade e a confiabilidade externa do país. Observo que, para a contundência crítica em relação à política externa do atual governo, muito tem cooperado a postura partidária dos seus responsáveis que, sem base histórica, configuram a presidência Lula como o marco zero da diplomacia brasileira. Quem semeia os ventos da desqualificação colhe as tempestades do dissenso.

Em síntese, o que os críticos da política externa do governo Lula apontam é que a diplomacia brasileira está optando pelo inefável do prestígio em detrimento da realidade dos resultados. Por isso, não vem traduzindo apropriadamente necessidades internas em possibilidades externas; não identifica corretamente as prioridades nacionais a serem defendidas no plano internacional; não escolhe com discernimento nem os campos de atuação nos quais o Brasil pode colher os melhores frutos para a efetiva defesa dos seus reais interesses nem os parceiros mais compatíveis com o progresso democrático interno; desconsidera valores e, deste modo, descapitaliza o legado do soft power do nosso país. É a expressão intransitiva da “glória de mandar”, “desta vaidade a quem chamamos Fama”, para concluir com Camões.

95. AHMADINEJAD NO BRASIL: UM EQUÍVOCO (2009)[554]

A ação diplomática busca traduzir as necessidades internas de um país em possibilidades externas. É um empenho de natureza política que combina persuasão e pressão voltadas para sublinhar o que um Estado representa para outros e para o mundo no campo da paz e da guerra, no das relações econômicas e no dos valores. No mundo contemporâneo, a diplomacia presidencial adquiriu relevância crescente. Configura uma institucionalização do espaço público da vida internacional e realça o papel da representação simbólica. Esta exprime e articula o que um país significa para os demais numa dada conjuntura internacional. É neste contexto que cabe avaliar a visita do presidente Ahmadinejad do Irã ao Brasil.

A Constituição de 1988 estabelece, no seu art. 4º, os princípios que devem reger as relações internacionais no Brasil. Entre eles, o da prevalência dos direitos humanos, a defesa da paz, a solução pacífica de conflitos e o repúdio ao terrorismo e ao racismo. O presidente do Irã exprime uma visão do mundo que se contrapõe frontalmente a estes princípios. Recusa os direitos humanos, não promove a defesa da paz nem a solução pacífica de conflitos (e a contestação à existência de Israel é disso um exemplo); apoia e financia o terrorismo no Oriente Médio, denega a existência do Holocausto, que é uma expressão de racismo. Ele é, assim, um símbolo negativo de tudo o que preceitua a Constituição brasileira. Esta é a primeira razão pela qual, não tendo sido efetivamente cobrada pelo presidente Lula nesta matéria, a sua visita ao Brasil é um erro jurídico e um equívoco da diplomacia brasileira. Nada tem a ver com as recentes visitas do presidente de Israel, Shimon Peres, e do presidente da Autoridade Palestina, M. Abbas, que são lideranças em prol da paz, em consonância com os princípios constitucionais brasileiros.

“Diga-me com quem andas, dir-te-ei quem és”, diz o provérbio com sabedoria. O Brasil pleiteia a condição de membro permanente do Conselho de Segurança da ONU. O Irã foi sancionado pelo Conselho de Segurança e vem suscitando tensões internacionais por conta do seu programa nuclear cuja dimensão militar parece clara. Seja em função da sua Constituição, seja em função dos compromissos jurídicos que assumiu no plano internacional, o Brasil é um firme defensor do uso da energia nuclear para fins pacíficos. A companhia do presidente do Irã não favorece a nossa posição internacional nesta matéria, nem o seu apoio ajuda a respeitabilidade do nosso pleito a um assento permanente no Conselho de Segurança. Esta é mais uma razão pela qual a sua visita foi um equívoco. Interesses econômicos e comerciais do Brasil com o Irã podem ser articulados sem uma visita presidencial que só confere legitimidade a quem não a merece.

96. O BRASIL E A NUCLEARIZAÇÃO DO IRÃ (2010)[555]

O campo das relações internacionais opera à sombra da situação-limite da guerra. Esta é, como disse Aron inspirado por Clausewitz, um camaleão: assume sempre novas formas. A capacidade destrutiva das armas nucleares produziu uma mutação qualitativa do camaleão da guerra, ao tornar viável o completo extermínio de grandes coletividades. É por este motivo que o desarmamento nuclear e a não proliferação nuclear de cunho militar são um grande e não resolvido tema global da agenda de segurança da vida internacional. É neste horizonte que se situa o tema da nuclearização crescente do Irã, as medidas que estão sendo negociadas no âmbito do Conselho de Segurança da ONU e as discussões sobre o papel da diplomacia brasileira neste assunto.

Na análise das relações internacionais, é usual a distinção entre idealistas e realistas. As correntes idealistas, empenhadas na paz, surgiram em função dos horrores da guerra propiciados pela destrutividade técnica das armas. Adquiriram ressonância em função do advento da bomba atômica. Levam em conta a indivisibilidade da paz num mundo unificado pela economia, pelas comunicações e pela técnica e partem de uma kantiana ideia reguladora da razão: no século XXI a guerra nos aponta o que é preciso temer e a paz nos indica o que temos o direito de almejar.

Maquiavel é uma das matrizes inspiradoras das correntes realistas. Estas têm o seu foco nos fatos do poder e na sua desigual distribuição entre os Estados. Realçam a preponderância do papel do conflito e da lógica da polarização num sistema internacional que retém componentes de um anárquico estado de natureza. Por isso, os realistas são críticos das ilusões idealistas e chamam a atenção para o papel estratégico da “razão de Estado” que contempla o uso da força.

Raymond Aron, em Paz e Guerra entre as Nações, examinou o papel destas duas correntes na ação diplomática concreta. Observou que esta ação lida com a indeterminação que é fruto dos elementos singulares de cada conjuntura e da pluralidade dos objetivos das políticas externas dos Estados. Apontou que os responsáveis por uma conduta estratégico-diplomática, na sua atuação, se veem simultaneamente confrontados, na sua praxis, tanto pelo problema maquiavélico quanto pelo kantiano. O primeiro diz respeito ao realismo dos meios necessários para assegurar a independência e a sobrevivência de um Estado. O segundo está voltado para o empenho em assegurar a paz.

A Constituição brasileira, no seu artigo 4º, ao tratar dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil, consagra a concomitância do realismo e do idealismo. Com efeito, o inciso I afirma o realismo do valor da independência nacional, e os incisos VI e VII, os valores da defesa da paz e da solução pacífica dos conflitos, cabendo acrescentar que o art. 20 (XXIII) determina que toda atividade nuclear brasileira terá, exclusivamente, fins pacíficos, excluindo, assim, as armas nucleares do escopo da conduta estratégico-diplomática brasileira.

O Brasil redemocratizado da Nova República seguiu com sucesso a vis directiva da Constituição de 1988. Terminou com o desnecessário potencial desagregador de uma corrida armamentista nuclear com a Argentina e institucionalizou a confiança mútua de controles recíprocos (ABACC). Celebrou, com a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), os mecanismos de verificação comprovadores dos fins pacíficos dos projetos brasileiros na área nuclear. Contribuiu para colocar em vigor o Tratado de Tlatelolco, que proscreve as armas nucleares na América Latina. Aderiu ao TNP. Nenhuma destas ações, em defesa da paz, pôs em risco a independência nacional. Essa o Brasil vem aprofundando com o investimento no soft power da credibilidade proveniente da estabilidade econômica, da responsabilidade fiscal, das redes de proteção social, do empenho democrático, da afirmação dos Direitos Humanos, dos mecanismos de cooperação com os nossos muitos vizinhos e de uma consistente ação multilateral econômica na política. Isto tudo vem conferindo adensada proeminência ao nosso país no cenário internacional.

Neste contexto, pergunta-se: o empenho diplomático brasileiro de abrir espaço para o Irã, cujo processo de nuclearização suscita generalizadas inquietações, faz sentido?

Realço, em primeiro lugar, que não cabe evocar como justificativas da atual posição brasileira o que se passou no Iraque em 2003. Não cabe a analogia, pois não há semelhança relevante. O Iraque de Saddam Hussein não tinha armas nucleares graças aos controles da AIEA e à eficácia das prévias sanções autorizadas pelo Conselho de Segurança; não estava desestabilizando a região e o mundo, e a intervenção militar liderada pelos EUA foi feita unilateralmente, com uma justificativa falsa, criando novas tensões que ainda não encontraram adequado encaminhamento.

No momento atual, o Irã está levando a uma difusa e significativa tensão internacional. Há uma percepção generalizada – e a percepção da realidade é um componente da realidade – de que o seu programa nuclear tem ameaçadores componentes militares e que pode, assim, induzir à nuclearização militar de outros países da vizinhança, desestabilizar o precário equilíbrio geopolítico do Oriente Médio, encorajar o terrorismo internacional, subverter os regimes políticos de países vizinhos, desencadear uma nova e complexa dinâmica entre xiitas e sunitas, e tornar mais difícil a paz entre palestinos e israelenses.

Daí a óbvia pergunta: seja do ponto de vista realista, seja do ponto de vista idealista, qual é a vantagem do Brasil em alinhar-se ao Irã e legitimar as ambiguidades da sua conduta? No meu entender nenhuma, pois esta postura está descapitalizando a credibilidade brasileira na precária busca de um ilusório prestígio, fruto de um inconsequente protagonismo internacional.

97. O MERCOSUL, A VENEZUELA E A CLÁUSULA DEMOCRÁTICA[556]

O Senado está examinando o Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul, assinado em Caracas em 4/7/2006. O Protocolo foi submetido à apreciação do Congresso Nacional pelo presidente da república em 22/2/2007. Foi aprovado pelo plenário da Câmara dos Deputados em 17/12/2008. A representação brasileira do Mercosul, que reúne senadores e deputados, opinou sobre a matéria e deliberou, em 18/2/2009, por maioria, pela sua aprovação, seguindo o relatório do deputado Doutor Rosinha. Voto separado do deputado Cláudio Diaz (PSDB/RS) articulou o ponto de vista dos que, nas atuais circunstâncias, se manifestaram contrários à aprovação do Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul.

O deputado Claudio Diaz registra que os compromissos e as obrigações de adesão da Venezuela ao Mercosul não estão apropriadamente definidos – por exemplo, os relativos à adoção do acervo normativo do Mercosul e de sua nomenclatura comum, a convergência para a tarifa externa comum, o programa de liberalização comercial da Venezuela, no âmbito do Mercosul. Assim, aponta que, se o Congresso Nacional aprovar o Protocolo, a Venezuela terá todos os direitos de participação no Mercosul, mas parte expressiva de seus compromissos será objeto de negociações posteriores. Isto significa um cheque em branco. Daí uma das razões para o Senado – que está examinando a matéria no âmbito da sua Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – não dar a sua chancela a este Protocolo de Adesão.

O Mercosul é um grande projeto de integração, vinculado, na sua origem, à redemocratização da Argentina e do Brasil. Ao ser criado e concebido, levou em conta as realidades do mundo na década de 90 que, como hoje, simultaneamente se regionaliza e se globaliza. Baseia-se na conectividade econômica da vizinhança. Tem como objetivo acelerar o desenvolvimento com justiça social e lograr a competitividade para uma adequada inserção internacional de seus membros. Contempla uma tarifa externa comum, a negociação comercial com terceiros países e o potencial de coordenação macroeconômica. Em razão da penosa experiência dos regimes autoritários, tem como horizonte político a importância da consolidação democrática e da tutela dos direitos humanos.

Não é este o projeto de integração da Venezuela do presidente Hugo Chávez, que encara a política internacional e regional como uma relação amigo/inimigo, como se vê pelo seu antagonismo em relação a importantes países da nossa região e pela sua atuação na condução da ALBA – Alternativa Bolivariana para as Américas. Parece claro, como diz o deputado Claudio Diaz, que o presidente da Venezuela almeja usar o Mercosul como uma espécie de palanque para difundir a “revolução bolivariana”, e as suas afirmações de que deseja um “novo Mercosul” já sinalizam as dificuldades adicionais para a construção do consenso no Bloco que resultariam de uma efetiva entrada da Venezuela no Mercosul. Por isso, não cabe o ingresso da Venezuela de Chávez no Mercosul, pois representará não apenas a presença do normal conflito de interesses num processo de integração, mas um significativo conflito de concepção sobre os propósitos da integração. Este tipo de conflito adicionará novas tensões a um Mercosul que já vem sendo comprometido por significativos conflitos de interesses entre os seus atuais membros.

Concluo com a análise do requisito da cláusula democrática prevista no Protocolo de Ushuaia de 24/7/1998, do Mercosul, nos seguintes termos: “A plena vigência das instituições democráticas é condição essencial para o desenvolvimento dos processos de integração entre os Estados Partes do Protocolo”.

Acho pertinente, para a análise desta cláusula, lembrar algumas observações de Bobbio no seu Do Fascismo à Democracia, recém-publicado no Brasil. Observa Bobbio que o fascismo representou, muito mais do que uma oposição ao socialismo e ao marxismo, uma contestação à democracia, e que o aspecto mais visível desta contestação é a denegação do Parlamento visto como uma instituição que leva ao regime da impotência. As críticas do presidente Chávez ao Congresso brasileiro, lembradas pelo deputado Claudio Diaz no seu relatório são, no meu entender, uma expressão do seu antidemocratismo.

Bobbio aponta como características do fascismo italiano o culto à política como vontade do poder; o primado da ação que substitui o “penso, logo existo” pelo “agitamos, logo somos”; a estatolatria; o mito da criação de uma nova civilização; o viver perigosamente, que levou ao bordão de Mussolini “muitos inimigos, muita honra”; o ideário do Estado potência. Difícil não ver similitude entre estas características e o regime dito bolivariano de Hugo Chávez.

Com efeito, trata-se de um regime voltado ao fortalecimento do poder executivo e ao concomitante enfraquecimento dos vínculos e controles da sociedade, que fomenta a hiperpersonalização do poder do chefe, que adota a estratégia de buscar consenso em torno de fórmulas demagógicas neopopulistas e que se assume como uma Esquerda voltada para as vítimas da globalização. É uma autocracia eletiva e não uma democracia. Como apontado pelo deputado Claudio Diaz, seguindo a lição de José Afonso da Silva, está lastreada numa Constituição cesarista, que não é outorgada, mas tampouco é democrática, pois ainda que aprovada com participação popular visa apenas a ratificar a vontade do detentor do poder. O não atendimento da cláusula democrática é mais uma razão para a não aprovação, pelo Senado, do Protocolo de Adesão da atual Venezuela ao Mercosul.

Manter uma boa cooperação econômica e política com um vizinho como a Venezuela é do interesse do Brasil. Foi o que procurou o governo FHC. É o que busca o governo Lula. Porém, incorporar, neste momento, a Venezuela de Chávez ao Mercosul é contribuir para condenar um inovador projeto de integração à irrelevância e à dissolução.

98. ASILO DIPLOMÁTICO: O CASO DO SENADOR ROGER PINTO (2013)[557]

A concessão de asilo diplomático ao senador boliviano Roger Pinto e os episódios que levaram à sua saída da Bolívia para o Brasil pela ação do diplomata Eduardo Saboia, embaixador interino em La Paz, vêm suscitando muita discussão. Creio que o bom entendimento do assunto pode ser beneficiado por uma análise jurídica da questão.

O sentido geral e originário do termo asilo é o local onde se está em segurança contra perseguição e perigo. O asilo visa dar proteção ao indivíduo e é uma instituição que remonta à antiguidade. No mundo contemporâneo, o fundamento do direito do asilo está vinculado à proteção e à garantia dos direitos humanos e inspira-se em considerações humanitárias. A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 consagra o direito de asilo no seu art. XIV (“Toda pessoa vítima de perseguição tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países”), ressalvando, no seu item 2, que o direito não pode ser invocado em caso de perseguição motivada por crimes de delito comum. A Constituição Federal, no seu art. 4º, o contempla, no seu inciso X. O asilo previsto na Constituição e na Declaração Universal abrange tanto o asilo territorial quanto o asilo diplomático. O texto em vigor, pertinente para a análise do caso do senador, é a Convenção de Caracas de Asilo Diplomático (CCAD), de 1954, da mesma data da Convenção de Caracas de Asilo Territorial (CCAT). O Brasil é signatário da CCAD e a promulgou pelo Decreto n. 42.628 de 13/XI/1957. A Bolívia também é signatária da CCAD, mas não a ratificou. Entretanto, a assinatura envolve a obrigação de abster-se de atos que frustrem o seu objeto e finalidade, como estipula a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (art. 18).

O asilo pode ser outorgado na missão diplomática – como ocorreu neste caso – a pessoas perseguidas “por motivos ou delitos políticos” e “será respeitado pelo Estado territorial”. Todo Estado tem o direito de conceder asilo, mas não se acha obrigado a concedê-lo (art. II). “Compete ao Estado asilante a classificação da natureza do delito” ou dos motivos da perseguição (art. IV) e, como diz o art. IX, “A autoridade asilante tomará em conta as informações que o governo territorial lhe oferecer para formar seu critério sobre a natureza do delito ou a existência de delitos comuns conexos; porém, será respeitada sua determinação de continuar a conceder ou exigir salvo-conduto para o perseguido” (grifo nosso).

O asilo é concedido em casos de urgência e pelo tempo estritamente indispensável para que o asilado deixe o país com as garantias concedidas pelo governo do Estado Territorial, a fim de não correrem perigo sua vida, sua liberdade ou sua integridade pessoal (art. V). Concedido o asilo, estipula o art. XII, o Estado asilante pode pedir a saída do asilado para o território estrangeiro, sendo o Estado territorial obrigado a conceder imediatamente, salvo caso de força maior, o correspondente salvo-conduto.

Neste caso, o governo da Bolívia não concedeu o salvo-conduto prontamente, como previsto na CCAD: o senador permaneceu 455 dias na sede da representação brasileira em La Paz em condições precárias. Registro que é da prática da América Latina a concessão de salvo-conduto e dela não se afastaram nem o regime Pinochet nem o regime autoritário militar brasileiro.

Diante desta situação-limite, fruto da má vontade intencional (para usar um termo benévolo) do governo de Evo Morales voltada para frustrar a prática do direito internacional da região, o diplomata Eduardo Saboia operacionalizou, em termos não ortodoxos, um trecho do art. XIII da CCAD: “Ao Estado asilante cabe o direito de conduzir o asilado para fora do país”. Como ex-ministro das Relações Exteriores, tenho perfeita consciência da importância da disciplina na vida do Itamaraty. No entanto, como estudioso de Hannah Arendt, tenho clareza de que, em situações-limite, é preciso parar para pensar e evitar, pela ação, o mal contido em disposições ou inércias burocráticas. Foi o que fizeram o embaixador Sousa Dantas e Aracy e João Guimarães Rosa concedendo vistos aos perseguidos pelo regime nazista. Por isso, Eduardo Saboia teve a coragem de um homem de bem e agiu certo, em consonância com o art. 4º da Constituição.

Diz o art. XVII da CCAD que, efetivada a saída do asilado, o Estado asilante não poderá mandar de volta ao seu país de origem ainda que não seja obrigado a conceder-lhe permanência no seu território. Creio que esta permanência deve ser assegurada ao senador Roger Pinto.

Cabe lembrar que a CCAT, que o Brasil promulgou (decreto n. 55.929, de 19/IV/1965), estabelece, no artigo I, que nenhum Estado pode fazer qualquer reclamação diante da decisão soberana de um Estado de conceder asilo territorial. Diz o art. III da CCAT que “Nenhum Estado é obrigado a entregar a outro Estado ou a expulsar do seu território pessoas perseguidas por motivos ou delitos políticos”.

O direito dos refugiados, extensão do de asilo, resultou da existência, em larga escala, de pessoas deslocadas no mundo, é objeto de regulamentação internacional (Convenção de 1951 e seu Protocolo de 1966) e sobre ele dispõe a Lei n. 9474 de 22/7/1997. Como o asilo, a função do direito dos refugiados é oferecer proteção aos que correm perigo de perseguição no seu país de origem e, à semelhança da CCAT, tem como princípio fundamental o non refoulement, a não devolução do refugiado ao seu país de origem. Tendo o Brasil, ao conceder asilo diplomático ao senador, reconhecido a sua condição de perseguido por motivos ou delitos políticos, seria juridicamente inconsistente venire contra factum proprium e não lhe conceder asilo territorial.

PARTE V
PERSONALIDADES

99. GERSON MOURA (1939-1992): IN MEMORIAM (1992)[558]

A análise das relações internacionais e a história diplomática são duas áreas complementares de pesquisa, nas quais a produção acadêmica brasileira é reconhecidamente modesta. Gerson Moura, que acaba de falecer, tão moço e em plena atividade, integrava com destaque o pequeno grupo de scholars que atuava nas duas áreas, pois, no seu itinerário intelectual, História e Ciência Política combinaram-se de maneira harmoniosa. Tinha, com efeito, a sensibilidade para fazer as perguntas relevantes para análise da política externa com uma política pública voltada para a compatibilização das necessidades internas com as possibilidades externas. Dava às perguntas que norteavam suas investigações as respostas do historiador solidamente embasado numa competente utilização de fontes primárias documentais. Dessa maneira, enriqueceu e inovou a compreensão crítica dos assuntos que estudou, concentrados preponderantemente em torno da inserção internacional do Brasil no período que se estende dos anos 30 até o início da década de 50.

Conheci Gerson Moura mais de perto em 1979, participando, no IUPERJ, de sua banca de mestrado e apreciando a qualidade de seu belo trabalho, Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a 1942, publicado no ano seguinte pela Nova Fronteira. Na condição de amigo, li a sua excelente tese de doutorado, Brazilian Foreign Relations 1939-1950, The changing nature of Brazil-United States relations during and after the Second World War, apresentada e defendida em 1982 no University College de Londres. Vi, com grande interesse, os seus livros da década de 80, Tio Sam Chega ao Brasil (1984) e A Campanha do Petróleo (1986), ambos publicados pela Brasiliense. Testemunhei o meu apreço pelo seu trabalho resenhando recentemente para a Folha de S. Paulo (1º/2/92), em texto posteriormente reproduzido em Política Externa (v. 1, n. 1, jun. 1992), o seu último livro: Sucessos e ilusões – relações internacionais do Brasil durante e após a Segunda Guerra Mundial (Rio de Janeiro: Ed. da Fundação Getulio Vargas, 1991).

Gerson, que teve no meritório CPDOC da Fundação Getulio Vargas a base de seu trabalho de investigador, dedicou-se, na sua obra, a uma indagação crítica sobre as reais possibilidades e as efetivas limitações da capacidade de atuação do Brasil no mundo, tendo como horizonte as relações com os Estados Unidos.

Duas foram as suas conclusões básicas. A primeira foi a de, levando em conta os antecedentes da década de 30, mostrar e documentar como, durante a Segunda Guerra, o alinhamento brasileiro aos Estados Unidos foi ditado pelas condições do sistema internacional, realçando, no entanto, que o processo foi conduzido pelo presidente Getúlio Vargas com compreensão dos nichos de oportunidades. Daí a capacidade que teve a política externa brasileira de gerar ganhos econômicos, políticos e militares para o país. Este é o significado da autonomia na dependência.

A segunda foi a de dar evidências que, no pós-guerra, no tempo da presidência Dutra, o alinhamento foi igualmente imposto pelas circunstâncias da rígida bipolaridade da vida internacional, mas, ao contrário do que ocorreu durante a guerra, o alinhamento deixou de ser utilizado como instrumento de ação diplomática brasileira. Daí a sua avaliação, para valer-me do título de um trabalho seu publicado em 1990 pelo CPDOC, que a política externa do governo Dutra caracterizou-se por um alinhamento sem recompensa.

Na obra de Gerson, a dicotomia Getúlio-Dutra, nos moldes em que ele a formulou conceitualmente, ou seja, autonomia na dependência/alinhamento sem recompensa, estava sendo ampliada por novas investigações. É o que se pode ver num dos seus últimos trabalhos: o modelar “Avanços e recuos: a política exterior de JK”, que integra O Brasil de JK, volume organizado por Angela de Castro Gomes, publicado em 1991 pela Fundação Getulio Vargas-CPDOC.

Neste estudo, Gerson mostrou, com muita sutileza, as mudanças ocorridas no plano internacional, na década de 50, que corroeram a rigidez da bipolaridade EUA-URSS, típica do imediato pós-guerra. Entre elas a crise do Suez, a insurreição húngara e a Conferência de Bandung, marco simbólico do processo de descolonização e do início do não alinhamento. Daí as possibilidades de um novo relacionamento com os EUA, que o governo Dutra não podia e sobretudo não queria intentar, e o segundo governo de Getúlio, como mostrou Mônica Hirst, buscou empreender sem muito sucesso por força da rigidez do sistema internacional[559].

É neste contexto, de um sistema internacional bipolar com algumas fissuras, e de um sistema regional interamericano ainda muito rígido, que vai mover-se a política externa de JK. Esta é, como mostrou Gerson, uma combinação do “novo” e do “velho”. Reproduz, no plano externo, como disse a ele numa boa conversa, a fórmula de JK no plano interno que estudei nos meus trabalhos sobre o Programa de Metas. Há, em síntese, avanços e recuos nos esforços da política externa do Brasil de JK de ampliar o controle do país sobre o seu próprio destino. Foi isto que Gerson examinou e documentou, tendo como objeto de análise o desenvolvimentismo, a Operação Pan-Americana, a descolonização da África e o reatamento das relações econômicas com a URSS.

Creio, em outras palavras, que o ensaio de Gerson sobre a política externa de JK estava assinalando uma nova etapa de sua trajetória, na qual ampliaria, com base nos documentos, o alcance e a abrangência dos conceitos analíticos de avaliação da política externa brasileira que tinha elaborado. Por isso o seu desaparecimento tem a pesarosa carga de uma dupla perda: a do amigo e a do intelectual que estava iniciando uma nova etapa, que ficou inconclusa, de uma bela, séria e conscienciosa carreira dedicada ao estudo do Brasil no mundo.

100. JOSÉ GUILHERME MERQUIOR: DIPLOMACIA DA INTELIGÊNCIA (2001)[560]

Más cornadas da el miedo que el toro.

Pedro Romero

A contribuição intelectual de José Guilherme Merquior ao estudo das relações internacionais merece avaliação e destaque. Com efeito, embora suas incursões nesse campo possam parecer, a alguns, tímidas, seja pela comparação com a produção ensaística que, desde muito jovem, dedicou à análise dos mais diversos temas culturais, da literatura à sociologia, seja pelo peso específico do seu talento e capacidade crítica, creio que as páginas em que se ocupou do assunto têm a marca de inteligência e originalidade que aprendemos a reconhecer e admirar em toda sua obra.

Acredito, de resto, que a compartimentação entre os saberes, em especial aquela que pretende confinar a política a um espaço de todo alheio à dimensão da literatura e das artes, propõe-nos uma falsa questão. Octavio Paz, que soube como poucos promover a aproximação entre esses saberes, afirmou, ao refletir sobre seu itinerário político, que “ninguém deveria atrever-se a escrever sobre temas de filosofia e teoria política sem antes ter lido e meditado os trágicos gregos e Shakespeare, Dante e Cervantes, Balzac e Dostoievski”. A vida política é o ponto de intersecção entre as forças impessoais e as paixões e sentimentos de variada natureza das pessoas que a literatura explora e revela. É por essa razão, por exemplo, que o grande tema da transgressão política e da estrutura do mando pode ser apreciado em toda sua complexidade através da leitura que faz Antonio Candido de Ricardo II, de Shakespeare. É também por esse motivo que Hannah Arendt amplia nosso entendimento da política ao se valer do Coração das Trevas, de Conrad, para explicar o imperialismo europeu em As Origens do Totalitarismo, ou de Billy Budd, de Melville, e de O Grande Inquisidor, de Dostoievski, para discutir, em Da Revolução, o tema da bondade para além da virtude, e o da maldade para além do vício, nas suas considerações sobre Rousseau e Robespierre. O que quero destacar, em síntese, é que, sendo um fino analista da literatura, José Guilherme estava por isso mesmo aparelhado para entender a relação entre o ser humano e a vida política.

Como propõe Gelson Fonseca Jr., talvez se possa interpretar o relativo distanciamento acadêmico de Merquior do tratamento das questões internacionais como reação natural, por parte de alguém acostumado a esmiuçar a vida das ideias, dos romances e da poesia, diante do pouco que oferece, em termos teóricos, “o mundo das relações entre Estados”. Se tal conjectura é verdadeira, não surpreende que a contribuição fundamental de Merquior ao debate sobre o tema tenha procurado dar conta, precisamente, de uma de suas questões mais complexas e desafiadoras, ou seja, o tema da legitimidade.

Como já tive a oportunidade de observar, evocando Guglielmo Ferrero, a legitimidade é uma espécie de ponte que se constrói entre o poder e o medo: o medo da anarquia, que está na origem do poder, e o medo do poder instaurado, que evita a anarquia. Essa ponte, que torna a vida em sociedade menos aterradora, é uma construção da cultura e dos valores. Também por isso o tema da legitimidade era apropriado para simbolizar, no pluralismo dos seus interesses intelectuais, a travessia acadêmica de Merquior das Letras para a Política.

Em 1976, o então Conselheiro da carreira diplomática José Guilherme Merquior submeteu voluntariamente à banca de examinadores do I Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco a tese O problema da legitimidade em política internacional. Embora não representasse então uma exigência à promoção a ministro de segunda classe – o que aconteceria apenas a partir do ano seguinte –, Merquior não resistiu ao desafio que lhe fora apresentado, lançando-se a ele com a coragem intelectual que lhe era característica. Quatro anos depois, voltaria ao tema, apresentando, como tese do Doutorado em Sociologia Política na London School of Economics (LSE), o estudo Rousseau e Weber, publicado em 1989 no Brasil com o subtítulo “Dois Estudos sobre a Teoria da Legitimidade”.

A reflexão de Merquior sobre a Diplomacia e as relações internacionais lato sensu engloba uma importante dimensão reflexiva. Ao examinar a evolução do conceito de legitimidade ao longo da história, Merquior identifica em O Argumento Liberal (1983) quatro “modos” principais, a saber: (1) o modo árquico, característico da dominação legítima tradicional, formulado por Max Weber; (2) o modo télico, representado pelo aparecimento de uma preocupação com a finalidade do governo e da conduta, característico do pensamento de Rousseau; (3) o modo tectônico (ou tetônico), que traduz uma concepção sistemática e arquitetônica da ordem social, alicerçada na ciência e na fé, da qual Hegel é o representante por excelência; e (4) o modo tópico, característico de uma concepção centrífuga de legitimidade, presente nas reivindicações de direitos de grupos específicos com ênfase na validez de traços particulares, situações e valores. O modo tópico, cabe realçar, é da maior importância para se entender o sistema internacional pós-Guerra Fria, assinalado pela presença não apenas da lógica da globalização, mas igualmente pela força da lógica da fragmentação que vem ensejando a “exacerbação dos particularismos”.

Inspirado pela tradição inglesa e influenciado por Ernest Gellner, que foi seu orientador na LSE, Merquior procurou, particularmente em sua tese de Doutorado, clarificar e avaliar criticamente esses conceitos. Na sua formulação, uma concepção subjetivista e fiduciária da legitimidade, baseada na crença dos governados e na credibilidade de uma reserva de poder dos governantes, favorece a perspectiva ex parte principis. Essa visão prevalece na obra de Max Weber, que representa o paradigma clássico do que se poderia chamar a “teoria da legitimidade crença”. Merquior defendia uma concepção objetivista da legitimidade, vista como uma configuração de poder, cuja tônica encontra-se na autonomia do consentimento como base da obrigação política. Rousseau é o mais expressivo defensor dessa “teoria da legitimidade poder”. Tal concepção, que, em contraposição à perspectiva weberiana, favorece uma visão ex parte popoli, é aplicável numa situação de poder na qual a assimetria não é acentuada e existe margem de manobra.

Merquior extrai desse diálogo criativo com Weber e Rousseau consequências importantes para a ação diplomática brasileira. Dado nosso interesse em participar na elaboração e na aplicação das regras formais e informais que estruturam a ordem internacional, o relevante para o Brasil na discussão da legitimidade é a ênfase no consentimento. A defesa, inspirada na matriz rousseauniana, de um “contrato social internacional”, fundado no consentimento e tendo como vis directiva a solidariedade e a paz, oferece ao país a oportunidade de reforçar sua inserção internacional a partir do lastro axiológico da legitimidade.

Enrique Krauze, que lhe dedicou em Vuelta belo tributo post mortem, relata-nos como Merquior, com a verve e o entusiasmo que dedicava costumeiramente ao debate de ideias, cativou, no período em que esteve à frente da embaixada do Brasil no México, no final dos anos 80, alguns dos mais importantes nomes da intelligentsia mexicana. Dentre esses, ninguém menos que Octavio Paz.

José Guilherme Merquior, na definição de Rubens Ricupero, “fazia diplomacia ao fazer cultura”. No período em que esteve à frente de nossa embaixada no México, Gabriel Zaid o chamou de “embajador de la república de las letras”, definição que resume à perfeição a fonte humanística e literária de sua vocação diplomática. Como Joaquim Nabuco, Oliveira Lima e Sérgio Paulo Rouanet, para ficarmos apenas em alguns poucos nomes, Merquior pertence a uma das mais nobres linhagens do Itamaraty, a da “Diplomacia da inteligência”. Ao fazer diplomacia, fazia também cultura; ao representar o Brasil no mundo, trazia o mundo para o Brasil. Tal atitude norteou tanto sua atuação como diplomata, quanto sua capacidade de intervir, como autêntico agitador cultural, na cena intelectual brasileira. José Guilherme o fazia não por vaidade intelectual ou afã provocador, mas por vocação crítica. A crítica, é ainda Octavio Paz quem o afirma, não é um absoluto; “ao contrário, é o instrumento para desmascarar os falsos absolutos e denunciar seus atropelos (...). Sua missão consiste em extirpar em sua raiz a mentira, mal que [na América Latina] mina as elites (...) e especialmente os intelectuais, lançando-os a quimeras e espelhismos”. Merquior, que tinha a coragem das suas convicções, era possuidor de uma indisfarçável e felizmente incorrigível vocação para o debate e, se fosse o caso, a polêmica. Jamais recusou o combate intelectual, ou, como já tive a oportunidade de comentar, não se deixou conduzir pelas “baixas paixões” do ressentimento e da inveja. José Guilherme integrava a família intelectual dos grandes carnívoros, cuja forma mentis não obedece à vocação dos ruminantes. Tal ascendência, que, em vida, fez que se envolvesse em não poucas rusgas e escaramuças públicas, é hoje reconhecida, mesmo pelos seus mais ferrenhos adversários, como produto de um temperamento que, detestando os dogmas, não admitia transigir no campo das ideias.

No estudo que dedicou à poesia de Carlos Drummond de Andrade, Verso universo em Drummond, ao comentar o poema “Congresso internacional do medo”, de Sentimento do mundo, Merquior aponta o interesse do poeta não apenas pelas maneiras de “ser ou de agir”, mas também pelas maneiras de “sentir”. E, mais adiante, ao referir-se ao recorrente tema do medo em Drummond, presente em A rosa do povo, nos versos finais do poema intitulado precisamente “O medo” (“Faremos casas de medo, / duros tijolos de medo [...] // E com asas de prudência, / [...] atingiremos o cimo / de nossa cauta subida.”), afirmava: “No fundo do medo geral, um terror ainda mais fundo: a fuga diante da verdade. [...] [Em Drummond] a hostilidade em relação ao seu tempo não desemboca em pessimismo. A crítica da civilização de modo algum exclui [...] o amor à vida”.

Nessa sintética definição do poeta mineiro podemos entrever uma faceta importante da maneira de agir e sentir do próprio José Guilherme que, quer como diplomata, quer como intelectual, jamais voou “nas asas da prudência”, pois era um ser intrépido, que não tinha receio das “cornadas que da el miedo”. Sua morte, há dez anos, tão dolorosamente prematura, representou uma tragédia para os amigos e uma perda irreparável para o país e para a Casa de Rio Branco.

101. KOFI ANNAN E AS NAÇÕES UNIDAS (2001)[561]

No dia 12 último, o Comitê Nobel decidiu conceder seu Prêmio da Paz de 2001, em partes iguais, à Organização das Nações Unidas (ONU) e a seu secretário-geral, Kofi Annan, “por seu trabalho por um mundo mais organizado e mais pacífico”. Ao tomar tal decisão, creio que o comitê interpretou acertadamente o sentimento mundial, neste momento histórico, com relação à organização e a seu secretário-geral.

Mais que um merecido reconhecimento aos agraciados, o Prêmio Nobel da Paz de 2001 é um poderoso incentivo a nos fazer acreditar que, não obstante as dificuldades, existem caminhos para superar a crise e as incertezas que hoje turvam o ambiente internacional. Esses caminhos necessariamente passam pelos princípios e objetivos que originariamente inspiraram a criação da organização, em prol dos quais Kofi Annan se tem dedicado de maneira incansável e perseverante.

Ao realçar a importância da ONU no mundo contemporâneo, o Nobel da Paz de 2001 mostra de maneira eloquente a necessidade de dar expressão concreta e nova vida aos propósitos da organização. É disso que se trata e é de fato disso que precisamos, mais do que nunca, neste momento em que se torna clara a necessidade de que a comunidade internacional se articule, de modo coerente e verdadeiramente universal, diante de desafios inéditos.

A ONU é o lugar insubstituível para o encontro das vontades políticas necessárias a levar adiante esse processo. A instituição é, como tal, explicitamente o “centro destinado a harmonizar a ação das nações” para a consecução dos objetivos comuns contemplados no preâmbulo da Carta da ONU e dos propósitos e princípios consagrados em seu artigo primeiro. Tais propósitos e princípios fundamentais permanecem atualíssimos e devem continuar a inspirar a ação dos Estados.

Quando foi criada, ao final da Segunda Guerra Mundial, as Nações Unidas representaram, como nunca antes no mundo, a “possibilidade de unidade”. Como toda instituição política, a ONU vive de realizações, mas também de símbolos e aspirações. Estabelecida com base nos mais elevados ideais, a ONU representa o princípio da esperança que se sobrepõe ao princípio da realidade, transformando-a sempre para melhor.

Mas a realização dos propósitos depende do alimento político da vontade dos Estados. Para certos assuntos, como agora, a carência de unidade é clara, pois existe uma percepção generalizada de que o terrorismo constitui uma efetiva ameaça à paz e à segurança internacionais, ameaça esta que só pode ser tratada pela ação conjunta. O processo de unidade deve, contudo, expandir-se também para outras dimensões da cooperação internacional. O mesmo sentimento de solidariedade com relação aos Estados Unidos, vitimados pela violência destrutiva dos ataques de 11 de Setembro, deve permear a agenda não só nas questões de segurança, objeto de maior preocupação neste momento, mas em todo o vasto temário internacional, contribuindo para minorar, senão eliminar, as situações que estão na origem dos desequilíbrios que hoje assolam a humanidade.

Os principais problemas, entre muitos outros, são conhecidos de todos: as dificuldades de encaminharem-se os conflitos no Oriente Médio e na África; os abalos que o multilateralismo sofreu com os impasses nas negociações e ratificações de tratados no campo do desarmamento; as incertezas quanto ao futuro do Protocolo de Kyoto sobre o clima terrestre e as penosas discussões sobre direitos humanos na Conferência de Durban; o anúncio de recessão nas economias desenvolvidas e os pontos contenciosos abertos pela perspectiva de uma nova rodada de negociações comerciais, que deve levar em conta as assimetrias do desenvolvimento.

O Nobel da Paz de 2001 valoriza também a ONU e seu secretário-geral no que diz respeito ao papel de tertius que ambos podem, em determinadas circunstâncias, vir a exercer. Como lembra Norberto Bobbio, a guerra e os conflitos que a instigam têm uma estrutura diádica, que tende a agrupar os beligerantes, por muitos que sejam, em dois polos distintos. Daí a importância de um terceiro como um defensor pacis.

A ONU é institucionalmente uma tertius inter partes. Tem vontade própria distinta da vontade individual dos seus Estados-membros. Por isso é capaz de constituir-se em instância de mediação e interposição, seja colocando as partes em contato, seja promovendo ativamente uma solução. O fato de Kofi Annan ser ele próprio funcionário de carreira do secretariado da ONU reforça ainda mais seu vínculo com a organização e faz com que encarne seus valores, talvez com mais expressividade do que um secretário-geral com outra formação.

Como secretário-geral, Kofi Annan fez muito pela imagem pública da ONU. Compreendeu que, num mundo que desde a superação das polaridades definidas do conflito Leste-Oeste opera crescentemente em redes governamentais e não governamentais, a ONU deve estar sintonizada com as instituições e os movimentos sociais que representam os melhores valores da comunidade internacional.

Eu mesmo estive com Annan em algumas ocasiões: como membro do Comitê Consultivo para Assuntos de Desarmamento e mais recentemente em viagem que fiz a Nova York em fevereiro deste ano, já como chanceler. Sempre encontrei nele um interlocutor inteligente e profundamente conhecedor dos temas internacionais. No encontro deste ano, fez-me uma ampla e profunda apresentação de seus pontos de vista sobre os conflitos no Oriente Médio e na África. Nas conversas que tivemos, não era somente a informação que valia, mas o fato de que vinha ela modelada por uma visão de mundo que, diria, revela uma obsessão pela descoberta dos caminhos de conciliação e tolerância. Em poucos casos vi sintonia tão perfeita entre os modos de falar, de agir e os ideais que representa, a mensagem que quer comunicar.

“Mesmo no tempo mais sombrio temos o direito de esperar alguma iluminação”, diz Hannah Arendt em seu livro Homens em tempos sombrios. Pois, para muitos, hoje, a ONU, com seus ideais, e o secretário-geral, com sua vocação de realizá-los, representam precisamente essa luz. O Brasil, de sua parte, continuará a valorizar a organização e a contribuir para dotá-la, assim como a seu secretário-geral, dos instrumentos necessários à realização dos seus propósitos.

102. SÉRGIO VIEIRA DE MELLO: UMA VIDA NA CONSTRUÇÃO DA PAZ (2003)[562]

Sérgio Vieira de Mello teve uma admirável trajetória no âmbito da ONU, na qual ingressou pelos seus méritos e se destacou pela qualidade de sua atuação. Essa sempre teve como notas identificadoras a competência, a envergadura intelectual, a capacidade de liderar, a coragem pessoal, a sensibilidade humana.

Conheci Sérgio quando fui embaixador em Genebra e ele atuava como destacado membro do Alto Comissariado da ONU para refugiados. No exercício de suas funções, enfrentou e lidou no terreno, e não na comodidade dos gabinetes, com os dramáticos problemas dos refugiados. Trabalhou para fazer respeitar seus direitos humanos e promover ajuda material para esta imensa massa de seres humanos – os deslocados no mundo, que não se beneficiam da efetiva proteção de uma comunidade política. Buscou assim, na prática, assegurar o direito à hospitalidade universal de que falava Kant no Projeto da Paz Perpétua. Kant era um autor que ele conhecia bem e sobre o qual escreveu com a perfeita noção de que a paz é um valor pelo qual temos o dever ético de trabalhar, detectando as oportunidades positivas que em cada conjuntura nos oferece a social insociabilidade dos seres humanos.

Em Timor-Leste chefiou a Administração Transitória das Nações Unidas, preparando a independência daquele país que foi palco de um dos mais lamentáveis capítulos dos conflitos da Guerra Fria, derivados do processo de descolonização. A atuação de Sérgio Vieira de Mello em Timor-Leste é um dos mais bem-sucedidos casos de peacebuilding, de construção da paz através de um conjunto de ações voltadas para prevenir o ressurgir de conflitos. No caso, não apenas apoiou estruturas e práticas com este objetivo como também contribuiu para criá-las no processo da construção de uma convivência democrática num novo país, destruído por anos de conflito.

A atuação de Sérgio Vieira de Mello em Timor-Leste é um paradigma da diplomacia de reconciliação, uma das mais altas vertentes da ação da ONU. Dela dou testemunho pessoal, pois tive o privilégio de ver os seus resultados ao representar o Brasil como chanceler do presidente Fernando Henrique Cardoso nas cerimônias de independência de Timor-Leste, no ano passado.

Assumiu no ano passado o cargo de Alto Comissário da ONU para Direitos Humanos, uma desafiante e complexa tarefa que tem a responsabilidade precípua pelas atividades da ONU em matéria de Direitos Humanos. Estava se dedicando, com as suas qualidades e tenacidade, a assegurar, para falar com Hannah Arendt, o direito dos seres humanos a ter os direitos civis, culturais, econômicos, políticos e sociais, reconhecidos e consagrados nas Convenções Internacionais de Direitos Humanos.

Assumiu, este ano, depois da desastrada guerra do Iraque, conduzida ao arrepio da Carta da ONU, a ainda mais difícil tarefa de representar a ONU e o secretário-geral Kofi Annan – que nele tinha um dos seus melhores colaboradores – no incipiente esforço multilateral de reconstruir as condições de paz naquele país. Era, sem dúvida, uma das poucas pessoas que reunia as qualidades para enfrentar um desafio desta magnitude.

Foi vítima da violência que, como ensina Hannah Arendt, paralisa e aniquila o poder como capacidade humana de ação conjunta. A sua morte é a expressão dos tempos sombrios que vivemos. É o triunfo do medo do estado de natureza da guerra hobbesiana de todos contra todos, sobre o princípio de esperança. A sua lição de vida é a importância de uma kantiana razão abrangente da humanidade, voltada para a construção da paz – de uma paz que não seja apenas a ausência de guerra, mas seja também uma obra de Justiça.

Sérgio Vieira de Mello serviu de maneira exemplar à comunidade internacional como alto funcionário da ONU e do melhor de suas aspirações. Pela sua atuação honrou o Brasil, que teve o privilégio de ter entre os seus filhos um homem de coragem e de competência, imbuído do mais alto sentido ético do dever.

103. EM LOUVOR DE ARISTIDES DE SOUSA MENDES (1885-1954) (2004)[563]

O totalitarismo, que teve no nazismo uma de suas principais vertentes, caracterizou-se, na lição de Hannah Arendt, por ser uma forma inédita de governo e de organização da sociedade surgida no século XX. Buscou a dominação total mediante o uso da ideologia e do emprego do terror para promover a ubiquidade do medo, fazendo do campo de concentração o seu paradigma organizacional. O totalitarismo tem como pressuposto a descartabilidade dos seres humanos. Estes podem ser qualificados a qualquer momento, independentemente do que fazem ou aspiram, como “inimigos objetivos” e encarados como supérfluos para a sociedade. Tal pressuposto, explicitamente assumido pelo totalitarismo no poder, representa uma contestação frontal à ideia da dignidade da pessoa humana, como valor-fonte da legitimidade da ordem jurídica e fundamento axiológico da tutela dos Direitos Humanos.

Um dos meios de que se valeu o totalitarismo no poder para obter essa descartabilidade dos seres humanos foi a produção em larga escala de refugiados e apátridas. Estes, ao verem-se destituídos, com a perda da cidadania, dos benefícios do princípio da legalidade, não puderam valer-se dos direitos humanos. Assim, por falta de um vínculo com uma ordem jurídica nacional, acabaram não encontrando lugar – qualquer lugar – num mundo como o do século XX, totalmente organizado e ocupado politicamente. Consequentemente, tornaram-se de facto e de jure desnecessários, porque indesejáveis erga omnes, e acabariam encontrando o seu destino nos campos de concentração.

Os que se viram nesta situação confrontaram-se com as duas faces do mal, para lembrar a lição de Bobbio: o mal ativo infligido pela gratuidade da prepotência sem limites do poder e o mal passivo, dos que sofrem uma pena de culpa.

No caso dos judeus, que se viram na condição de “inimigos objetivos”, condenados à “solução final” do Holocausto, cabe também recordar uma outra observação de Bobbio: da mesma maneira que o amor mais alto é o amor não por esta ou aquela pessoa querida mas pelo próximo, o ódio mais baixo é o ódio não de uma só pessoa mas de uma “raça” inteira e, portanto, dos indivíduos que a ela pertencem, não por culpas de que sejam responsáveis mas por dela descenderem.

Como diz Hannah Arendt, com o saber da experiência, para o ser humano que sofreu o mal infligido pelo totalitarismo e que perdeu o seu lugar na comunidade política, tendo se convertido numa displaced person, sua humanidade só pode ser reconhecida e resgatada pelo acaso imprevisível da amizade, da simpatia, da generosidade ou do amor.

É este acaso imprevisível, que exprime a resistência do bem ao poder do mal, que cabe celebrar nesta homenagem a Aristides de Sousa Mendes por ocasião do cinquentenário de seu falecimento.

Aristides de Sousa Mendes integrou o pequeno número de diplomatas de várias nacionalidades que, contrariando as instruções dos seus governos, concederam vistos e salvaram seres humanos dos campos de concentração. Em maio de 2001, na qualidade de ministro das Relações Exteriores do Brasil, enviei uma mensagem à abertura da exposição “Vistos para a vida – diplomatas que salvaram judeus”, realizada no Centro Cultural Maria Antonia da Universidade de São Paulo. Nesta mensagem celebrei o papel do embaixador do Brasil na França, Luiz Martins de Sousa Dantas, que foi um Quixote nas trevas, como o qualifica o livro posterior, de 2002, de Fabio Koifman, e recordei a atuação de Guimarães Rosa, como nosso cônsul em Hamburgo. Neste artigo homenageio, com admiração e emoção, Aristides de Sousa Mendes, pois não só a escala de sua atuação foi excepcional como também porque é tempo que ela tenha, não apenas em Israel, no memorial Yad Vashem, mas no nosso comum mundo luso-brasileiro, o reconhecimento que merece um justo.

Tomei conhecimento da atuação de Aristides de Sousa Mendes pelo relato que me fez o amigo Álvaro de Vasconcelos e subsequentemente pelo livro de 1998 de José-Alain Fralon, Le Juste de Bordeaux. Estima-se que em 1940 mais de dez mil refugiados conseguiram sair da França, atravessar o território espanhol e a seguir entrar em Portugal graças aos vistos concedidos por Sousa Mendes em Bordeaux, Bayonne e na cidade fronteiriça de Hendaye. Estes vistos foram concedidos contrariando a circular n. 14 de 13/11/1939 do Ministério dos Negócios Estrangeiros que – à semelhança de circulares de outros países, inclusive o Brasil – proibia a concessão de vistos sem a explícita autorização do ministério, inter alia, a estrangeiros de nacionalidade indefinida; aos apátridas; aos judeus expulsos de seus países, destituídos de sua nacionalidade. Acusado de concessão abusiva de vistos, Sousa Mendes foi chamado de volta a Lisboa, enfrentou um processo disciplinar e foi condenado à pena de um ano de inatividade, com metade dos vencimentos da categoria, tendo sido colocado em disponibilidade aguardando aposentadoria. Viveu seus últimos anos na penúria e conviveu com o peso do silêncio, da humilhação e do esquecimento a que também o condenou a mesquinharia glacial do regime salazarista.

O que levou Aristides de Sousa Mendes, um respeitável, mas não destacado membro do corpo consular português a, numa atividade febril, querer salvar todos, independentemente de nacionalidade, raça e religião, concedendo vistos para a vida não autorizados pela sua chancelaria? O que explica o imprevisível, o acaso de sua atuação, que foi uma corajosa expressão do melhor do coração humano?

A palavra coragem provém do francês que por sua vez a hauriu do latim cor – coração – com o sufixo age, um aumentativo de reforço. Significa moral forte perante o perigo, firmeza de espírito. É a esta firmeza de espírito que alude Cícero quando diz que a coragem é uma virtude que consiste em enfrentar os perigos e suportar os trabalhos.

A coragem é uma virtude rara, pois é difícil ter a firmeza de espírito nas situações-limite do perigo. A coragem é uma virtude que transcende as necessidades da vida e as exigências das profissões e, como foi o caso de Sousa Mendes, frequentemente exige a via solitária do rebelde consciencioso.

Creio que Aristides de Sousa Mendes encontrou forças para ter a coragem do rebelde consciencioso porque na introspecção dos dias 14, 15 e 16 de junho de 1940 parou para pensar o que estava acontecendo à sua volta. Sentiu que não poderia conviver com a sua Consciência e o seu Ser, se não enfrentasse o avassalador mal ativo e passivo com a afirmação do bem, em consonância com a sua profunda fé cristã e o preceito do amor ao próximo como a expressão mais alta do amor. Daí a dimensão exemplar de sua atuação que merece estar nos lieux de mémoire dos homens de bem. A ele rendo o meu tributo, como estudioso e defensor dos direitos humanos; como discípulo de Hannah Arendt e de Norberto Bobbio; como ex-chanceler do Brasil, sensível à relevância da herança portuguesa que nele sente, para recorrer a Miguel Torga, a presença do vento lusitano como uma expressão do “sopro humano/Universal/Que enfuna a inquietação de Portugal” e como quem tendo consciência de suas raízes reconhece a luz da ação de Aristides de Sousa Mendes em meio à imensa treva do Holocausto.

104. HOMENAGEM A CELSO FURTADO (1920-2004) (2005)[564]

Ortega y Gasset sublinha a importância da ideia de geração para o entendimento do processo histórico. Aponta que as variações de sensibilidade e de atitudes diante da vida apresentam-se na forma de gerações. Estas se caracterizam por modos comuns de sentir e compreender as coisas que transcendem as diferenças de profissões e posições políticas e transitam por um duplo desafio: o de lidar com o proposto pelos antecessores e o de trabalhar uma visão própria.

Celso Furtado integra uma notável geração brasileira. A geração que, escrevendo nos anos 50, teve como ponto de partida o que, nos anos 30, foi elaborado pela geração que se dedicou a, inovadoramente, explicar o Brasil – como é o caso de Sérgio Buarque de Holanda, Caio Prado Jr. e Gilberto Freyre – e que a partir desse legado, retomou e buscou aprofundar, com sua sensibilidade própria, as chaves para o entendimento e a transformação do Brasil. Integram a geração de Celso Furtado intelectuais do porte de Antonio Candido, Raymundo Faoro, Helio Jaguaribe, todos eles preocupados em explicar e desvendar, no âmbito dos seus campos de investigação e análise, a “formação do Brasil” e, a partir de suas avaliações sobre as imperfeições da nossa arquitetura nacional, discutir o presente, pensando e preparando o futuro.

É nesse contexto que se insere o clássico Formação econômica do Brasil publicado em 1959. Neste livro admirável, Celso Furtado estuda a especificidade do Brasil-Colônia no quadro da expansão do universo político e econômico europeu iniciada no século XVI; mostra o significado do “ciclo do ouro” do século XVIII no processo da articulação econômica do que veio a ser politicamente o nosso país; revela o papel da criação e expansão do mercado interno na construção do Brasil dos séculos XIX e XX e aponta para o desafio do desenvolvimento. A este desafio dedicou, no plano teórico, o original e instigante conjunto de ensaios reunidos em Desenvolvimento e subdesenvolvimento (1961), retomados em Teoria e política do desenvolvimento (1967). Neles sintetiza as contribuições da disciplina metodológica da economia clássica, do inconformismo crítico do marxismo e do keynesianismo que ensejou uma nova compreensão do papel do Estado na economia. Associando, igualmente, teoria e história, mostra Celso Furtado nestes livros que o subdesenvolvimento não é etapa de uma economia nacional pois há, como examina com sutileza multidisciplinar, uma dialética de mútua implicação entre desenvolvimento e subdesenvolvimento. Esta é dada pela dinâmica histórica do funcionamento da ordem econômica mundial. Daí o interesse de Celso Furtado pelas relações internacionais sobre as quais se debruçou em numerosos escritos. Este é um dos seus elos com Política Externa, da qual foi colaborador, tendo examinado – no v. 1, n. 4, mar./abr./maio 1993 – o grande tema da identidade nacional no contexto da globalização das estruturas econômicas no mundo pós-Guerra Fria. No seu artigo, aponta como o avanço da internacionalização dos circuitos econômicos, financeiros e tecnológicos reduz as margens da liberdade de ação econômica dos Estados que, nas suas atividades, tendem a circunscrever-se às áreas sociais e culturais. Daí, no seu entender, os riscos de pressões desarticuladoras nos países marcados por acentuada heterogeneidade cultural e econômica.

Celso Furtado foi um dos importantes colaboradores de Raúl Prebisch na construção da CEPAL e da sua doutrina sobre o sistema centro-periferia. Esta experiência fez dele um intelectual brasileiro atento aos problemas do Terceiro Mundo e ao destino da América Latina. Daí, por exemplo, a importância do seu livro de 1969, Formação econômica da América Latina. Neste sentido foi também, como outros integrantes de sua geração – Helio Jaguaribe, Darcy Ribeiro, Antonio Candido –, um pensador brasileiro, de implantação latino-americana e ressonância internacional.

Na sua trajetória, Celso Furtado, ao modo de sua geração, combinou pensamento e ação. Foi na presidência de Juscelino Kubitschek o idealizador, em 1958, da SUDENE, que dirigiu não só no governo JK, mas nos governos de Jânio Quadros e João Goulart. Construiu assim, com a sensibilidade de sua origem nordestina e de sua consequente preocupação com o Nordeste, por meio do planejamento regional e das técnicas dos incentivos, um caminho inovador para enfrentar os desequilíbrios econômicos e sociais, que são um dos desafios da estrutura federativa do Brasil. Foi também, no governo João Goulart, ministro do Planejamento e, em 1963, em parceria com o ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, batalhador de uma racionalidade na qual, com lucidez política, mesclavam-se inconformismo e reformismo. Cassado em 1964 pelo arbítrio do regime militar instaurado em nosso país, enfrentou o exílio, lecionou no exterior, em especial na França, país no qual tinha se doutorado em economia na Universidade de Paris em 1948. Atuou, ademais, como um intelectual militante, fazendo do kantiano uso público da razão, no espaço do possível de um regime autoritário, um meio de discutir, no âmbito brasileiro, suas teses sobre as alternativas econômicas e políticas para o país. A anistia e o processo de redemocratização ampliaram as condições de sua presença pública. Filiou-se ao PMDB e atuou na campanha presidencial de Tancredo Neves. No governo Sarney foi embaixador do Brasil junto à Comunidade Econômica Europeia (1985) e ministro da Cultura (1986-1988).

Nos limites desta nota não cabe uma discussão mais abrangente da sua vasta obra que tem como fio condutor uma larga visão das múltiplas e fluidas relações estruturais e de conjunturas entre desenvolvimento e subdesenvolvimento. Não quero, no entanto, deixar de referir os seus escritos autobiográficos – A fantasia organizada (1985) e A fantasia desfeita (1989) aos quais se seguiram os textos de Os ares do mundo (1991). Neles se descortinam os diversificados interesses de Celso Furtado indicando como, no seu percurso, economia, política, cultura, pessoas, países e situações se interconectam numa síntese própria de grande abrangência, explicável pela citação de Paul Valéry que foi a epígrafe de A fantasia organizada: “Ne sommes-nous pas une fantasie organisée? Une incohérence qui fonctionne, et une désordre que agit?”.

Retomando o tema orteguiano da abertura desta nota, registro que Celso Furtado foi uma forte referência para a minha geração e, para dar um depoimento pessoal, uma presença na minha tese de doutoramento de 1970 sobre o Programa de Metas do governo JK. Presença não apenas do pensador, mas do presidente do Grupo Misto CEPAL-BNDE instalado em 1953, cujo relatório de 1955 teve um papel importante na identificação e preparo das metas que levaram a um inovador e bem-sucedido processo do planejamento democrático do desenvolvimento em nosso país.

Michelet observou que uma virtude da morte é revelar a vida. O ser humano vivo, diz ele, é apreciado por cada um de nós por um só lado, segundo aquilo que nos serve ou incomoda. Morto, passa a ser considerado por mil novos aspectos; distinguem-se todos os diversos liames por meio dos quais se relacionava com o mundo. Ao ponderar sobre estes liames, concluo este texto de homenagem à memória de Celso Furtado, apontando que é uma grande referência brasileira e internacional pela qualidade do seu pensamento – transnacionalmente acessível pela tradução de sua obra em várias línguas –, pelo exemplo da sua ação e pelas virtudes republicanas de sua personalidade. Entre estas virtudes destaco o devotamento cívico e democrático ao interesse comum, a sobranceira austeridade e rigor de caráter, a permanente preocupação com o país e o povo, o inconformismo com a desigualdade e uma visão não paroquial das coisas, atento para os ares do mundo. Daí a decisão do Conselho Editorial de Política Externa de homenageá-lo. Dela fui, para minha satisfação, incumbido e, ao concluir esta nota, lembro que Política Externa está também associada a Celso Furtado através da editora Paz e Terra e de seu editor-responsável, Fernando Gasparian, que publicou significativa parte de sua obra.

105. GILBERTO DUPAS: UMA HOMENAGEM (2009)[565]

Em 2008 – ano que soube da doença que tinha – Gilberto Dupas, entre muitas outras coisas, publicou um livro de ficção – O incidente – e deu um depoimento, em 28 de agosto de 2008, para o Museu da Pessoa, do qual alguns trechos significativos estão reproduzidos neste número de Política Externa.

I

O incidente foi um mergulho, o segundo de Gilberto na experiência da criação literária. O enredo tem como cerne um grupo de turistas latino-americanos que, surpreendidos por uma tempestade e com idades acima de 40 anos e desconhecidos uns dos outros, fica preso num precário refúgio de madeira no topo de uma montanha. Em torno de uma fogueira que o guia do grupo acende, o grupo de desconhecidos, para preencher o tempo e lidar com o medo, instigado pelo guia, conta, cada um, episódios de suas respectivas vidas.

Nestes episódios, os múltiplos personagens recortam facetas de suas vidas. Desta maneira, vão tratando da infância, do medo, da vaidade, do dinheiro, da culpa, da fragmentação, do carnaval, do futebol – na proximidade da condição humana que a situação-limite do isolamento provocado pela tempestade propiciou.

A tempestade cessa, o grupo retorna ao ponto de partida da excursão e a vida de todos retoma o seu curso habitual.

O livro é uma metáfora do que Gilberto estava vivendo. O incidente era o inesperado da sua doença. Os personagens e as suas narrativas, a maneira que ele encontrou “para olhar para dentro, olhar para si próprio” – palavras suas, no acima mencionado depoimento de 28 de agosto de 2008, ao tratar da sua experiência da criação literária – e, deste modo, lidar com a multiplicidade de suas vivências diante de uma situação-limite que colocava em questão – provisoriamente, no caso do seu livro de ficção – a normalidade e a regularidade da vida.

“A literatura é o esforço do homem para indenizar-se pelas imperfeições de sua condição”, dizia Emerson. O incidente foi uma das maneiras criativas pela qual Gilberto enfrentou o acaso da doença que incidiu, inesperadamente, na sua vida.

II

O depoimento de 28 de agosto de 2008 é uma narrativa; nela, Gilberto “parou para pensar” os eventos, acontecimentos, acasos, experiências de sua trajetória de vida. A narrativa, diz Hannah Arendt, tem um potencial esclarecedor e organizador do significado daquilo que se passou. Tem também uma dimensão redentora. “Todas as penas podem ser suportadas se as colocamos numa estória ou se contamos uma estória sobre elas”; é uma citação da escritora Isak Dinesen que serviu de epígrafe para um dos capítulos de A condição humana de Hannah Arendt.

Gilberto tinha uma notável capacidade de exposição organizada – e o seu depoimento esclarece o significado do seu percurso. A dimensão da situação-limite que estava enfrentando não é ostensiva, mas está presente em surdina. É a referência ao romance de Dino Buzzati, O deserto dos tártaros, que ele leu duas vezes, mas que receava ler uma terceira, por medo de desapontar-se. O livro de Buzzati é uma das quatro esperas que Antonio Candido discute e analisa em O discurso e a cidade (as outras três são o poema de Kaváfis, “A espera dos bárbaros”; o conto de Kafka, “A construção da muralha da China”; e o romance de Julien Gracq, O litoral das Sirtes).

O Deserto dos Tártaros conta a história de um jovem oficial destacado para uma fortaleza situada na fronteira para além da qual se estende uma imensa planície – o deserto dos tártaros – da qual não vem sinal de vida, mas está impregnada de um perigo virtual e constante. O oficial passa a vida na fortaleza, mas o tal perigo não se materializa para comprovar o valor dos militares aquartelados. O tema que percorre o livro é o jogo da esperança e da morte. Trata de mortes reais e de mortes sonhadas. E, no final, o personagem se dá conta que a sua morte era a grande aventura esperada. O desfecho, diz Antonio Candido, é um caso paradoxal do triunfo na derrota, a plenitude extraída da privação. Não é a morte teatral dos sonhos militares, mas a morte solitária e sua glória intransferível. E Antonio Candido conclui lembrando Montaigne “que a firmeza na morte é, sem dúvida, a ação mais notável da vida”.

A citação de Montaigne provém de ensaio no qual trata do julgar a morte de outrem e é, sem dúvida, a substância do que todos nós – seus próximos – admiramos e reconhecemos na conduta de Gilberto, nos meses da sua doença. Foi essa coragem de, em vida, jogar xadrez com a morte – como no filme de Ingmar Bergman – que invoquei no meu artigo em O Estado de S. Paulo de 15 de março de 2009 sobre Gilberto e no discurso que pronunciei por ocasião do seu sepultamento, lembrando das nossas conversas recentes e das explícitas menções a esta metáfora e indicando, também, inspirado pelas palavras do padre Antonio Vieira, como ele “meteu tempo entre a vida e a morte” e buscou “morrer bem para morrer melhor”.

III

Em que medida o depoimento de Gilberto, de 28 de agosto de 2008, explica a sua conduta? What ultimately stills the fear of death is not hope or desire but remembrance and gratitude, afirmou Hannah Arendt [“O que, em última instância, aquieta o medo da morte não é a esperança nem o desejo, mas lembrança e gratidão”].

Daí, no depoimento, o significado da boa lembrança dos cheiros das madeiras – experiência de criança na serraria do avô –, que aparece nos seus dois livros de ficção, como a da polenta na chapa, também na casa do avô –, que igualmente está presente em O incidente, ou a das leituras, como mencionei ao discutir O deserto dos tártaros. O empenho do jovem de ser um bom jogador de futebol; o da política estudantil – a JEC e a JUC –; a mudança de Campinas para São Paulo; o ingresso na Poli; a passagem da Engenharia Mecânica para a Engenharia de Produção; os colegas e contemporâneos da Faculdade e da Política – Serra, Sérgio Motta, Luiz Carlos Mendonça de Barros –; o início da vida profissional; a experiência no IPEA; o trabalho no setor privado e no setor público no governo Montoro (e a satisfação de seu pai por ocasião da sua posse como secretário da Agricultura) – são alguns outros exemplos da sua narrativa, na qual a lembrança desempenha o papel apontado por Hannah Arendt.

Gilberto fala no papel do acaso e dos imprevistos na sua vida, a começar pelo acaso fundamental que foi o seu encontro com Margarida, a que se segue o relato da vida da família e dos filhos.

Gilberto também discute o seu agnosticismo e a sua escolha convicta de viver a angústia da vida sem Deus. Não acredita numa imortalidade transcendente, mas acredita profundamente que “quando você vai, ficam os teus gestos, as tuas relações, as tuas palavras, as pessoas com as quais você conversou, a tua marca fica”.

IV

Qual é a marca que ele gostaria que ficasse, como se depreende do seu depoimento? É, como procurei mostrar no meu artigo em O Estado de S. Paulo, a de um intelectual público que, no debate das ideias e dos problemas, valeu-se da razão, imbuído, como diz no seu depoimento, do princípio da responsabilidade, de Hans Jonas, ou seja, a obrigação de manter o mundo habitável e de preferência melhor para as gerações futuras – e da leitura de Bobbio em Destra e Sinistra. Bobbio afirma que o homem de esquerda, hoje, olha, como aponta Gilberto, para a sociedade e diz que ela pode ser mais justa e acha que para isso pode dar a sua pequena contribuição.

Uma vida profissional bem-sucedida no setor privado deu a Gilberto, nos últimos 12~15 anos, condições de autonomia para exercer plenamente esta condição de intelectual público. Deu a ele também o domínio do saber técnico, da vivência por dentro do que é o mundo do capital e, como diz no seu depoimento, uma melhor condição para a capacidade da crítica, não distanciada da realidade.

Com a mesma capacidade de enfrentar desafios diversificados que teve na sua vida profissional, dedicou-se a dar consistência à sua atuação de intelectual público, empenhando-se em leituras que lhe permitiram uma visão global dos males da sociedade, ou seja, do “parar para pensar” e questionar os pressupostos que conformam a vida moderna.

Além da integridade, do fair play na discussão, da abertura ao pluralismo das perspectivas que imprimiu à condução do GACINT, que ele criou, e a revista Política Externa, da qual foi um notável editor, a marca registrada da originalidade da obra e da atuação de Gilberto como intelectual público foi a de, numa dialética de complementaridade, combinar o olhar metodológico do realismo do saber técnico e o coração utópico, de vocação ética, de uma visão geral voltada para o outro.

V

No fecho do seu depoimento-narrativa, Gilberto aponta que a sua vida poderia ter sido diferente, mas a cadeia de situações, de acasos, de imprevistos, de ações e omissões permitiram a sua maneira de ser e que com ela estava satisfeito, pois o que ele fazia dava-lhe prazer e reconhecia que fazer o que dá prazer num mundo como o nosso era um enorme privilégio. Dessa maneira, na linha de Hannah Arendt, associou, na sua narrativa, a lembrança e a gratidão, que aquietam o medo da morte.

Logrou, ao parar para pensar o seu percurso, a acquiescentia in se ipso de que falava Spinoza (a concordância com o seu Ser) e, desta maneira, a firmeza na morte como a ação mais notável da vida, como apontou Montaigne.

106. COM CORAGEM, MANDELA FEZ O IMPOSSÍVEL (2013)[566]

Nelson Mandela foi um dos mais importantes personagens do século XX por suas grandes virtudes pessoais e pelo exemplo que deixa ao mundo de como um líder determinado é capaz de superar enormes obstáculos, moldar o processo histórico-político e obter mudanças sociais que parecem “realisticamente” impossíveis à maioria absoluta das pessoas. Em síntese, Mandela logrou, pela sua atuação, tornar efetiva a visão de uma renovada África do Sul pós-apartheid. Daí a sua grandeza.

Estive com ele em 2002, em companhia do presidente Fernando Henrique Cardoso, durante a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+10), que se realizou em Johanesburgo.

Poucas pessoas que eu conheci em minha vida me impressionaram tanto no contato pessoal. Mandela transmitia uma rara, imantadora e positiva aura.

Essa aura, que lastreava a especificidade de sua autoridade, provinha do fato de que ele era dotado de algumas características de personalidade que podem ser importantes para qualquer pessoa, mas são indispensáveis para o bom exercício de funções públicas.

André Comte-Sponville, em seu livro Pequeno tratado das grandes virtudes, examina e discorre sobre 18 qualidades humanas. Ele as escolheu a partir de uma lista inicial de 30 e da definição aristotélica de que “a virtude é uma disposição adquirida de fazer o bem”.

Minha impressão, por conta deste rápido contato pessoal, é a de que Mandela possuía a maior parte delas. Justiça, compaixão, temperança, simplicidade, tolerância, boa-fé seguramente fizeram parte da sua maneira de ser. No contexto deste artigo vou concentrar-me, no entanto, em uma delas: a coragem, que é uma virtude que sustenta as demais e que é uma “virtude forte”, como dizia Bobbio, indispensável na vida pública.

Montesquieu define a coragem como o sentimento de suas próprias forças. Provém de uma firmeza de espírito que permite enfrentar os perigos e as provações. Quando aliada à generosidade e ao otimismo em relação ao futuro e voltada para o bem, como foi o caso da trajetória de Mandela, ela se torna exemplar no alcance geral do seu significado.

Ele a demonstrou desde que, em 1942, com 23 anos, se engajou na luta contra o odioso sistema do apartheid, na África do Sul, ao se filiar ao Congresso Nacional Africano, do qual se tornaria o maior líder.

Mandela adotou a estratégia da não violência para combater o regime racista. Comandou centenas de atos pacíficos de protesto e de desafio às leis segregacionistas. Sua banca de direito Mandela e Tambo, em sociedade com Oliver Tambo, provia a defesa de militantes do movimento que eram presos e processados pelo governo.

Em 1956, o próprio Mandela foi preso pela primeira vez, fato que se repetiu em diversas outras ocasiões, até que em 1963 foi condenado à prisão perpétua. Ele passou 27 anos encarcerado, 18 dos quais na tristemente célebre Robben Island, muitos deles em confinamento solitário, recebendo os piores tipos de tratamento imagináveis, que lhe causaram inúmeras enfermidades, inclusive uma tuberculose.

Durante todo esse período, o caráter de Mandela não esmoreceu, apesar de tantas provações. Ele se aprofundou nos estudos de direito, manteve a liderança do CNA e tomou inúmeras decisões importantes para o desenvolvimento da luta contra o apartheid.

Foi esse exemplo de coragem e determinação que fez com que Hannah Arendt se incluísse entre os muitos admiradores de Mandela, de quem ela primeiro teve notícia por meio de seu amigo Dan Jacobson, um escritor judeu sul-africano, no início dos anos 1960.

Arendt defendeu que Mandela recebesse o Prêmio Internacional da Fundação Balzan, dedicado à promoção das mais meritórias iniciativas em favor da humanidade no ano de 1963. Ela fazia parte da comissão responsável pela indicação de candidatos, e seu amigo Karl Jaspers era membro do júri a quem cabia a decisão final.

No notável livro que contém a correspondência entre esses dois luminosos intelectuais do século XX, em diversas ocasiões Arendt argumentava sobre a importância de dar mais visibilidade à questão da integração das raças como forma de propagação da defesa dos direitos humanos, e como a premiação de Mandela, na época sendo julgado por sabotagem ao regime sul-africano, poderia ser importante nesse sentido. O prêmio acabaria sendo dado ao papa João XXIII, mas a admiração de Arendt por Mandela não diminuiu.

É interessante observar que, muitos anos depois da morte de Hannah Arendt, alguns de seus importantes conceito – a verdade factual como a verdade da política, o poder redentor da narrativa na lida com o sofrimento, o perdão como a faculdade de lidar com a irreversibilidade do que foi feito – estiveram presentes no encaminhamento da Justiça de Transição na África do Sul.

Justiça de Transição, como o modo pelo qual uma sociedade lida com um passado de repressão, assumiu na África do Sul, por inspiração de Mandela, o caminho de uma Comissão da Verdade e Reconciliação. Esta abriu espaço público para o testemunho das vítimas do apartheid, colocou-as num diálogo direto com os seus perpetradores, apontou para a compreensão e não para a vingança, para a reparação e não para a retaliação. Afirmou a indispensabilidade da verdade factual e promoveu, pelo perdão, a reconciliação, criando condições para que ela ocorresse entre brancos e negros num país previamente separado, durante décadas, pela hostilidade e pelo ódio.

A Comissão da Verdade e de Reconciliação da África do Sul permitiu que, pela primeira vez na história, o exercício do perdão como a faculdade de lidar com a irreversibilidade do que foi feito, se tornasse um princípio-guia de um Estado sul-africano, renovado e redemocratizado. É o que aponta Elizabeth Young-Bruehl em seu Why Arendt Matters.

Só Nelson Mandela, com a autoridade do seu exemplo, tinha condição de valer-se da reconciliação pela verdade factual, pelo poder redentor da narrativa e pelo perdão para criar um novo ponto de partida apto a reconstruir a África do sul pós-apartheid. Ele agiu, assim, com suas qualidades e virtudes, como um estadista voltado para o bem de seu país, empenhado em manter de pé e unificada a África do Sul.

O mundo perde, com a morte de Nelson Mandela, um líder admirável e único na sua grandeza.

107. DE KLERK: UM HERÓI DA RETIRADA (2014)[567]

O falecimento de Nelson Mandela em dezembro passado instigou muitas análises sobre a sua trajetória e de que modo foi capaz de moldar um processo histórico e, superando enormes obstáculos, tornar efetiva a visão de uma renovada África do Sul pós-apartheid. Agreguei minhas próprias reflexões sobre a sua grandeza no artigo “Mandela, Hannah Arendt e o perdão”[568] também com o objetivo de indicar num cenário internacional, carregado de tensões, conflitos e incertezas, que sempre existe algum espaço para obter mudanças que parecem “realisticamente” impossíveis.

“Um galo sozinho não tece uma manhã” são as palavras de abertura de um conhecido poema de João Cabral de Melo Neto. Mandela não poderia ter levado a cabo a sua empreitada se não tivesse contado com parceiros de peso. Entre eles avulta Frederik De Klerk, a quem foi atribuído, em conjunto com Mandela, o Nobel da Paz de 1993.

De Klerk recebeu, em 27 de maio, em Israel, o doutorado honoris causa da Universidade de Haifa. Na cerimônia de outorga, fez o discurso de agradecimento em nome de todos que naquele dia, por distintas razões, também receberam o honroso título e apreciaram suas palavras. Eu, particularmente, considero de substantivo alcance a reflexão que fez sobre o seu percurso. Daí a razão deste comentário sobre a sua análise que é não só um complemento do artigo sobre Mandela, como também uma avaliação de como, pela criatividade do poder do agir conjunto, é possível obter, pacificamente e sem a destrutividade da violência, grandes transformações e mudanças numa sociedade dividida por grandes conflitos.

De Klerk aponta que o papel de um líder é o de avaliar as ondas e as correntes dos acontecimentos e embarcar em grandes iniciativas no momento apropriado. Registra que quando se tornou presidente, em 1989, uma confluência de fatores abriu uma grande oportunidade para as iniciativas que tomou para pôr fim ao apartheid.

O primeiro foi a convicção de seu governo de que a causa do apartheid era moralmente injustificável e tinha falhado. O segundo, a aceitação, por parte de todos, de que um conflito continuado com vistas a uma vitória militar ou revolucionária teria tido como resultado converter a África do Sul numa terra arrasada. O terceiro foi o potencial aberto para explorar as possibilidades de soluções negociadas com o Congresso Nacional Africano, iniciadas quando Mandela, seu grande líder e símbolo, ainda estava na prisão.

No plano dos fatores externos, De Klerk destaca, no contexto regional, o acordo tripartite de 1988 entre África do Sul, Cuba e Angola, que resultou na retirada de 50 mil tropas cubanas de Angola e na independência da Namíbia. No contexto internacional mais abrangente, sublinha o significado geopolítico das mudanças trazidas pela queda do muro de Berlim e o que isto representava para ensejar o caminho de uma economia de mercado e um futuro de crescimento econômico para uma África do Sul democrática.

A história abriu, assim, disse De Klerk, por obra de uma convergência de fatores, uma janela de oportunidade para uma negociação na qual não hesitou em se lançar, destacando, no entanto, que teria falhado se não tivesse tido parceiros apropriados. O primeiro foi Mandela, que contribuiu com a sua estatura para superar as muitas crises do processo negociador. O segundo, a decisão de participar das eleições em 1994 dos líderes de partidos radicais de várias vertentes, que consolidaram, com sua presença na vida eleitoral, o processo de negociação. E finalmente o referendo de 1992, no qual 70% dos brancos sul-africanos votaram pela continuidade da negociação que estava conduzindo.

De Klerk dedicou o seu honoris causa a todos os seus compatriotas que, com coragem, perseverança e crença num futuro melhor, tornaram possível que exercesse o papel que teve na criação de uma nova sociedade, afirmando que, com todos os seus desafios, a África do Sul de hoje é um país melhor, mais seguro e muito mais justo do que era quando assumiu a presidência.

De Klerk concluiu pontuando que a sua esperança é a de que as lições hauridas da experiência sul-africana, relacionadas à gestão das mudanças, pudessem ser úteis para sociedades que enfrentam desafios complicados.

De Klerk, no fecho do seu discurso, tem uma palavra de especial apreço pela Universidade de Haifa que, aliás, também formulei na ocasião, ao receber o honoris causa. Haifa não só se caracteriza pela sua excelência acadêmica como uma meritória Universidade de pesquisa com vocação para a cooperação internacional, mas tem como nota de sua identidade a do papel que exerce na promoção da tolerância numa sociedade multicultural, o que resulta da convicção de seus líderes que é só pela aceitação das diferenças que é possível prosperar e progredir.

Concluo evocando uma observação de Javier Cercas, inspirado por Enzensberger no seu Anatomia de um instante, admirável relato da transição da Espanha para a democracia com o término do franquismo e do papel desempenhado neste processo de muitos percalços por Adolfo Suárez – um egresso das hostes franquistas – em conjugação com o rei Juan Carlos –, também ele um designado por Franco. Em contraposição ao herói clássico do triunfo e da conquista, as ditaduras do século XX iluminaram a existência de um novo tipo de herói – o herói da retirada, que é o que se afasta das suas origens para, pela habilidade e a negociação, promover a derrubada e a desmontagem de estruturas discriminatórias e prepotentes. É o caso de Gorbachev e Adolfo Suárez mencionados por Javier Cercas, e é, também, o de Frederick De Klerk.

108. OCTAVIO PAZ: A DEMOCRACIA NO MUNDO IBERO-AMERICANO (2014)[569]

I

No outono europeu de 2009 participei, em Turim, de um grande encontro dedicado a celebrar o centenário de Norberto Bobbio. O título do volume que reuniu as colaborações é Il futuro di Bobbio[570]. O título apontava para o duplo objetivo do encontro: examinar e discutir o rigor e a clareza inigualável de suas construções conceituais e, neste horizonte, avaliar o seu significado e alcance para os desafios do século XXI, levando em conta que Bobbio, no seu percurso, além de um grande pensador da política e do direito, foi um intelectual militante em defesa dos valores da democracia, dos direitos humanos e da paz. Estes valores representaram a sua contraposição à experiência da fúria dos extremos, que caracterizou boa parte da história do século XX e incidiu na vida italiana com o fascismo.

Entendo que a proposta e o horizonte reflexivo do nosso encontro hoje, na Cidade do México, voltado para celebrar o centenário de Octavio Paz, é análoga. Bobbio, no entanto, foi um grande pensador da teoria da política e é, no contexto desta moldura que escreveu, com irradiação na América Latina e na Península Ibérica, sobre a democracia e seus desafios. É distinto o ponto de partida de Octavio, como esclareceu na conferência de Sevilha de novembro de 1991 sobre a Democracia:

No soy historiador ni sociólogo, ni politólogo: soy un poeta. Mis escritos en prosa estan estrechamente asociados a mi vocación literaria y a mis aficiones artísticas. Prefiero hablar de Marcel Duchamp o de Juan Ramón Jiménez que de Locke e de Montesquieu. La filosofía política me ha interesado siempre pero nunca he intentado ni intentaré escribir un libro sobre la justicia, la libertad o el arte de gobernar. Sin embargo, he publicado muchos ensayos y artículos sobre la situación de la democracia en nuestra época: los peligros externos y internos que la han amenazado y amenazan, las interrogaciones y pruebas a que se enfrenta.

Explicou, nesta conferência, que seus textos sobre política foram escritos instigados pelos acontecimentos e que são momentos de um combate, testemunhos de uma paixão[571].

Esta paixão é a da liberdade, pois, como disse no discurso de agradecimento, ao receber, em 1989, o Prêmio Tocqueville, desde cedo compreendeu que a defesa da poesia é inseparável da defesa da liberdade[572], e esta requer, numa dialética de complementaridade, a democracia: sin libertad la democracia es despotismo; sin democracia la libertad es una quimera[573].

A paixão do poeta pela liberdade traduziu-se numa militância reflexiva de denodada envergadura. Esta resultou de uma característica muito própria da identidade intelectual de Octavio que dominou, com igual desenvoltura, duas distintas linguagens, a da prosa e a da poesia. Por isso foi, ao mesmo tempo, um grande poeta e um grande pensador-ensaísta que, sem dificuldades, assumiu, na sua obra, que criação e reflexão são vasos comunicantes[574].

Inseriu-se, assim, na linhagem dos poetas-críticos, cabendo destacar que o escopo da sua reflexão é abrangente e não se cinge, como ocorre com tantos poetas-críticos, ao deslinde do fenômeno literário e estético. Como observou na sua conversa entrevista com Enrico Mario Santi:

Yo si creo que la poesía y el pensamiento viven en casas separadas pero contiguas. Hay siempre un pasadizo secreto y los buenos poetas frecuentan el pensamiento porque la buena poesía es lucidez y también los grandes filósofos se alimentan de poesía[575].

Entre os poetas-críticos que, na entrevista a Santi, Octavio menciona e que tiveram, no século XX, a concomitante e superior vocação para a poesia e o ensaio, está Valéry, encarnação por excelência da lucidez no trato da literatura, da poética, da estética. Evoco Valéry porque, numa outra chave, seu Regards sur le monde actuel pode ser qualificado como um texto inaugural, escrito por um poeta-crítico, da teoria das relações internacionais e entendo, neste sentido, que existem válidas analogias com Tiempo Nublado (1983) e Pequeña Crônica de Grandes Dias (1990). Nestes, na lida com as mutações, à maneira de Valéry, mas ao seu modo próprio, Octavio, também com a experiência que teve como diplomata, mas sobretudo como poeta-crítico, com imaginação e capacidade de observação, empenhou-se, como na sua poesia, em Descubrir la imagen del mundo en lo que emerge como fragmento y dispersión[576].

Destaco a antevisão que teve do impacto centrífugo, na vida internacional, da sublevação dos particularismos e de suas reivindicações do reconhecimento na avaliação do que ocorreu no Irã de Khomeine com a queda do Xá – uma revolta desencadeadora da ressurreição política do islamismo fundamentalista. Menciono a acuidade da sua percepção de que a grande mutação em andamento, redutora da hegemonia do Ocidente, é o do ressurgir do que parecia petrificado no Japão, na China, na Índia, no mundo árabe e o potencial de seus distintos impactos para a ordem internacional. Aponto a sua estimativa do reavivar dos sentimentos nacionalistas e religiosos que poderiam ser liberados com o fim da União Soviética[577].

Na análise do mundo e, do mesmo modo, na discussão da democracia, Octavio teve o que Isaiah Berlin chama de sense of reality acompanhado do dom do juízo, ou seja, de capacidade de distinguir o real do ilusório, sabendo discriminar para integrar um vasto amálgama de dados evanescentes[578]. Exercia, assim, o que Hannah Arendt qualifica como juízo reflexivo que, numa era como a do século XX, de universais fugidios, é o de saber extrair dos particulares que são dados, o seu alcance geral[579].

O discernimento, em política, como sublinha Hannah Arendt, tem mais a ver com a aptidão para diferenciar do que com a competência para sistematizar e ordenar regularidades[580] que é o que usualmente fazem os politólogos, mas não o poeta, que busca no comum da sua língua, que é social e objetivamente dado, o singular inventivo da sua poesia. É por isso que o discernimento político, como sugere Isaiah Berlin, comporta proximidade e analogia com os talentos do escritor criativo[581].

É o caso de Octavio que, na análise da poesia e do poema, observa: Clasificar no es entender y menos aún comprender[582]. Este é, igualmente, o ponto de partida da sua análise política e da sua valorização da democracia que tem sua raiz na sua condição de poeta e poeta-crítico. Esta condição tem uma perspectiva organizadora à maneira de Ortega y Gasset, um como e um para quê?[583], que provém da circunstância latino-americana e da sua história – uma região do mundo que se viu com frequência dilacerada pela paralisia dos despotismos e a convulsão dos sectarismos, como disse ao agradecer, em 1989, o Prêmio Tocqueville[584].

É na contraposição à experiência dos despotismos e dos sectarismos que se situa a reflexão de Octavio sobre a política e a democracia, e o seu tema recorrente, como explicitou neste discurso de agradecimento, é o de qual pode ser a contribuição da poesia à reconstituição de um novo pensamento político[585], tal como articulou em 1992 em entrevista a Juan Cruz: El nuevo pensamiento político no podrá renunciar a lo que he llamado ‘la otra voz’, la voz de la imaginación poética[586].

Em síntese, a poesia e a reflexão poética de Octavio são a base da sua metodologia da análise política, como aventei no meu primeiro texto sobre seu percurso[587]. Não é por acaso que Octavio, na organização das suas obras completas, inseriu o importante discurso de agradecimento do prêmio Tocqueville, que venho citando no primeiro volume, La Casa de la Presencia: Poesía e Historia, e não, por exemplo, no volume 9, Ideas y Costumbres I, La letra y el cetro, ou no volume 10, Ideas y Costumbres II, Usos y Simbolos.

Nas suas análises e ensaios e com base nesta metodologia Octavio exerceu a sua liberdade com muita consciência de que ela não basta sin la valentía del espirito y la intrepidez de la mirada[588], como demonstrou ao renunciar ao cargo de embaixador em razão do massacre de Tlatelolco. A valentia do espírito e a intrepidez do olhar de Octavio frequentemente suscitaram polêmicas, mas explicam a lucidez e a vigência da sua reflexão para o século XXI. É nesta moldura que vou propor alguns pontos para a discussão da democracia no mundo ibero-americano, indicando o porquê do caráter heurístico da sua metodologia.

II

Começo pela “Liberdade –essa palavra/que o sonho humano alimenta: que não há ninguém que explique,/e ninguém que não entenda!” para recorrer à outra voz da poesia, a de Cecilia Meireles[589].

Nesta linha, Octavio apontou, no Discurso de Jerusalém, que a liberdade é um conceito paradoxal que desafia todas as definições[590] e, na abertura de El ogro filantropico que, na sua primeira edição recolheu este discurso, pontua que a liberdade não é um conceito nem uma crença: No nacemos libres: la libertad es una conquista – y más: una invención[591].

Octavio apostou nesta conquista e nesta invenção, nas quais identifica a liberdade como singularidade e a liberdade como pluralidade e convivência[592]. Estas duas vertentes apontam para a dualidade poesia de soledad y poesia de comunion, com a qual sempre se preocupou, e sugere a distinção, formulada por Benjamin Constant, entre a liberdade antiga – a liberdade como participação na polis – e a liberdade moderna – a liberdade como fruição de uma esfera de não impedimento, não sujeita ao controle do poder e assegurada pelas instituições[593]. O tema das instituições explica a complementaridade entre liberdade nestas duas vertentes e a democracia, na já mencionada passagem de Octavio sobre a tradição liberal: sin libertad la democracia es despotismo, sin democracia la libertad es una quimera[594].

Para Octavio, instigado por Breton e na linha do Rousseau do Essai sur l’origine des langues, o pacto verbal antecede o Contrato Social[595]. Por isso, a crítica da realidade e da sociedade se faz pela crítica da linguagem e pela sua reforma. Las cosas se apoyan en sus nombres y vice versa... Toda critica filosófica se inicia con un análisis del lenguage[596].

Em Posdata, Octavio observa que foram os escritores e os poetas, no exercício da crítica como exploração da linguagem, que procederam ao exercício da linguagem como crítica da realidade. Nas suas palavras em “Que nombra la poesia?”: La poesia moderna es inseparable de la critica del lenguaje que, a su vez, es la forma más radical y virulenta de la critica de la realidad. Por isso, no plano da análise da crítica política, é indispensável, para obter a transparência (que é, observo eu, um dos ingredientes da democracia), buscar o restabelecimento dos significados e limpar a linguagem[597]. O ponto de partida, como em Hacia el poema, é: Arrancar las mascaras de la fantasia clavar una pica en el centro sensible: provocar la erupción[598].

Como adverte Octavio, em resposta a Julio Scherer no fecho de Tela de Juicios: la politica es el teatro de los espejismos; solo la critica puede preservarnos de sus nefastos y sangrientos hechizos[599].

É neste contexto que Octavio se dedicou a desnudar no México, na América Latina e no mundo, as máscaras do poder. Entre elas as dos despotismos encastelados no topo da pirâmide política (e a pirâmide é, por excelência, a metáfora do poder exercido não democraticamente de cima para baixo), das burocracias dedicadas à incessante reprodução do El Ogro filantropico, dos sectarismos provenientes das ideologias simplistas e simplificadoras, das seduções totalitárias contidas nos ingredientes autoritários do marxismo no poder.

Na relação entre os intelectuais e o poder, a propósito da crítica da realidade, Octavio registra que a história da literatura moderna, dos românticos aos nossos dias, tem como uma das suas características una larga pasión desdichada por la politica[600]. Uma das razões desta desdicha é o intento de colocar e submeter a literatura e a arte a serviço de uma causa, um partido, uma Igreja, um governo[601]. Esta submissão coloca em questão a liberdade crítica de dizer não ao poder, sem a qual não há nem fraternidade, nem justiça, nem esperança de igualdade. Esta liberdade de dizer um não crítico ao poder não pode ser seletiva. Precisa incluir, como ele dizia nos anos 70 exemplificando, tanto um não aos assassinatos e torturas dos regimes autoritário-militares então vigentes na América Latina quanto um não fechar os olhos à sorte dos dissidentes russos, checos, chineses e cubanos[602].

Isto pressupõe o que Bobbio denomina de política da cultura, ou seja, a política dos homens de cultura em defesa das condições da existência e do desenvolvimento da cultura, que é constitutiva de uma instituição estratégica de liberdade. Isto não significa uma cultura apolítica, separada da sociedade e indiferente aos seus problemas, mas sim uma oposição a uma cultura controlada pelo poder e vigiada pelo sectarismo intolerante dos patrulhamentos, que impõe o monólogo das máscaras e obstaculiza o diálogo. A política da cultura se rege por certos princípios que Bobbio elenca: (i) o princípio da veracidade, que é a oposição à falsificação dos fatos e ao torcer dos argumentos como modo de oferecer resistência à tentação da mentira e do engano; (ii) o espírito crítico, voltado para conter os dogmatismos e a tentação de transformar o conhecimento humano em sapiência profética; e (iii) o dever da probidade, que requer método e rigor, que é um empenho inerente à seriedade do trabalho intelectual[603].

Faço esta remissão aos ensinamentos de Bobbio porque estão em sintonia com as observações de Octavio em Politica cultural o cultura politica: La cultura es el dominio de los signos y de los symbolos; ahora bien en materia politica éstos no cuentan menos que las realidades sociales y económicas. Porque a cultura é uma realidade plural e elusiva, não cabe la desmesura de la politica, que es poder, ante la cultura, posto que La cultura es una realidad mas amplia que la politica. Daí o porquê a defesa da cultura se dá de maneira mais efetiva naquelas sociedades que combinan las instituciones democráticas con el respeto a las libertades fundamentales[604].

Por que retém plena atualidade, no século XXI, a análise política de Octavio e a sua proposta de, pela crítica da linguagem, restabelecer os significados para propiciar um sapere aude do significado da democracia?

A democracia, aponta Octavio, é uma ideia e ao mesmo tempo uma cultura e uma prática, ou seja, um aprendizado. Não é um absoluto, mas um método de convivência civilizada, livre e pacífica, que não nos assegura, no entanto, nem a felicidade nem a virtude. Enfrenta, igualmente, os sempre presentes desafios da governabilidade que no mundo contemporâneo se tornaram mais complexos por conta da globalização que internaliza, tanto positiva quanto negativamente, o mundo no cotidiano dos países, e pela revolução digital que altera o jogo dos tempos na dinâmica política e acentua as dificuldades da sua sincronização. Por isso a vida numa democracia pode gerar uma defasagem entre a imaginação e os sentimentos que motivam o empenho na política e seus resultados, provocando a decepção. Esta, como explica Albert O. Hirschman, é um fator de ordem geral que opera nos contextos social, econômico e político e nem todos se satisfazem em exercer, na esfera pública, apenas a paixão do possível[605].

A democracia, pontua Octavio, é inseparável da modernidade e de tudo o que ela trouxe de mau e de bom – a ciência, a tecnologia, a laicidade, o individualismo, o mercado (um mecanismo eficaz, mas que, como todos os mecanismos, não tem consciência nem tampouco misericórdia). É, no entanto, um dos poucos bens verdadeiros da civilização tecnológica porque se funda em princípios inerentes aos homens e não externos a eles, como o mandato dos deuses ou a vontade da história.

A democracia contemporânea, observa Octavio, não está ameaçada por nenhum inimigo externo, mas sim pelos seus males íntimos, a dicotomia da interação entre liberdade e fraternidade, ou seja, a decepção que, por sua vez, é inerente à modernidade.

Esta é uma quête, uma busca do presente que não é a do éden terrestre nem da eternidade sem datas, mas a da realidade real, como observou refletindo sobre o seu percurso de poeta, na sua Conferência Nobel. Neste horizonte, Octavio assume, assim, a defesa e a crítica da modernidade, porque a crítica é inseparável da modernidade[606].

Esta crítica, à tous les azimuts, que Octavio opera pela sua metodologia de análise da política, no campo da democracia e do seu enraizamento, é indispensável na América Latina por conta das “forças profundas” que nela atuam: a paralisia dos despotismos e a convulsão dos sectarismos, o populismo e o caudilhismo[607].

Com efeito, a nossa região está, no momento, sujeita a formas de autocracia eletiva que ensejam o engano demagógico dos populismos e as formas caudilhescas de poder carismático, com seu componente de violência, que são um arremedo da democracia. Isto facilita a kakistocracia, para recorrer a uma formulação de M. Bovero inspirada nos riscos dos avessos da receita de Políbio e que se caracterizam por três máscaras: a do grosseiro demagogo encantador de massas da oclocracia, a do plutocrata da oligarquia e a do Cesar de plantão da tirania[608].

Na crítica a estas três máscaras presentes no teatro dos espelhismos políticos da América Latina, a metodologia da análise de Octavio, voltada para, pelo espírito crítico, restabelecer os significados, retém plena vigência neste início da segunda década do século XXI. É o caminho para encontrar o ponto de convergência entre liberdade e fraternidade e buscar a reconciliação entre as duas grandes tradições políticas da modernidade, o liberalismo e o socialismo que ele considera, no fecho do discurso de agradecimento do Prêmio Tocqueville, parafraseando Ortega y Gasset, o tema do nosso tempo[609].

109. SERGIO PAULO ROUANET E A QUESTÃO DA DEMOCRACIA (2014)[610]

Sergio Paulo Rouanet é pensador de grande envergadura e de densa e qualificada cultura. Amigo de muitos anos e parceiro de muitas atividades. É uma satisfação participar desta mesa e agregar a minha voz a este simpósio dedicado a celebrar os seus 80 anos que, no conjunto dos seus focos temáticos, estará dedicado à reflexão sobre os temas recorrentes do seu vigoroso e significativo percurso de intelectual.

Um dos temas recorrentes de Sergio Paulo Rouanet é o do significado e do alcance da Ilustração e dos seus desdobramentos como Iluminismo. Tem como ponto de partida a convicção de que a Ilustração foi “a proposta mais generosa de emancipação jamais oferecida ao gênero humano”[611]. Tem como pressuposição a afirmação “que não é a razão que oprime, mas o irracionalismo”[612].

O lema de Sergio é o sapere aude kantiano com os seus dois vetores: a crítica e a razão renovados por uma racionalidade comunicativa[613]. É por este motivo que a obra de Habermas está sempre presente no horizonte da sua reflexão, como expressão do potencial do iluminismo.

O Iluminismo repôs em circulação a noção kantiana da “paz perpétua” e o ideal do cosmopolitismo e explora, nas condições contemporâneas, a viabilidade dos ideais, até agora não realizados, da paz e da tolerância em escala planetária[614].

O foco temático desta nossa sessão, ao propor a relação entre o “interno” das democracias nacionais e o “externo” do funcionamento do sistema internacional, insere-se no âmbito dos temas recorrentes de Sergio. É neste contexto que, em chave própria, vou propor algumas considerações, lembrando inicialmente uma formulação de Bobbio em A era dos direitos: “Direitos do homem, democracia e paz são três momentos necessários do mesmo movimento histórico: sem direitos humanos reconhecidos e protegidos não há democracia; sem democracia não existem as condições mínimas para a solução pacífica dos conflitos”[615].

Esta formulação de Bobbio tem como base o seu ensaio “Democracia e sistema internacional”, que integra o seu livro O futuro da democracia no qual, com inspiração kantiana, mas com um olhar hobbesiano, discute a relação entre democracia interna e paz internacional, assim como a sua relação inversa, democracia internacional e paz interna, um debate que leva a duas perguntas-limite: “É possível um sistema democrático internacional entre Estados autocráticos?” e “É possível um sistema autocrático internacional entre Estados democráticos?”[616].

Inicio minhas considerações lembrando que, na análise das relações internacionais, tem grande peso a tradição do realismo, da qual são expoentes Tucídides, Maquiavel e, para dar um nome mais moderno, Morgenthau.

Os realistas, partindo do estado de natureza hobbesiano da guerra de todos contra todos, têm uma concepção conflituosa de poder, em contraposição a uma concepção comunicativa, à maneira de Habermas. O realismo abre espaço para o subjetivismo da “razão de Estado”; opõe-se ao idealismo que é visto como ingênuo porque confunde realidade e aparências; considera, à maneira de Heidegger, a realidade como resistenciabilidade; e mistura o princípio da realidade com o da onipotência dos desejos, para evocar Freud.

Nada mais exemplar do que a frase de Bacon, que é epígrafe do livro de E. H. Carr, The Twenty Years Crisis – 1919-1939: “Philosophers make imaginary laws for imaginary commonwealths and their discourses are as stars which give little light because they are so high”.

Evidentemente, para os iluministas estas luzes não estão tão distantes e podem iluminar os nossos passos no mundo contemporâneo. Por isso se contrapõem à praxeologia realista.

Uma indicação da existência destas luzes é a inequívoca presença de ambições normativas na agenda internacional, visíveis nos temas de direitos humanos e de democracia, que se tornaram objeto de legítimo interesse internacional[617], ou seja, converteram-se em proposições reconhecidamente aceitáveis de política externa.

A efetiva inserção de ambições normativas teve início no pós-Segunda Guerra Mundial com a Carta da ONU e seus desdobramentos. Tem antecedentes diplomáticos na primeira e na segunda Conferência Internacional da Paz da Haia.

As ambições normativas têm como fontes materiais de um “direito novo”, distinto da interestatalidade da lógica de Westfalia, o que ocorreu na primeira metade do século XX. Ou seja, o drama dos expulsos da trindade povo-Estado-território tão bem expostos por Hannah Arendt em Origens do Totalitarismo – os refugiados e apátridas, que se viram destituídos do acesso a ordens jurídicas nacionais, e o concomitante ineditismo dos males trazidos pelos modos de atuação da dominação totalitária que levou, com o Holocausto, à plena descartabilidade dos seres humanos.

Tem como antecedente conceitual o caminho kantiano do Projeto da Paz Perpétua e do seu jus cosmopoliticum – como distinto do Direito Público Interno e do jus gentium, que rege as relações inter se dos Estados e que diz respeito aos seres humanos e aos Estados em suas relações exteriores e de interdependência; que contempla o direito à hospitalidade universal e cuja possibilidade estava ligada a uma situação histórica na qual a violação dos direitos numa parte da Terra fosse sentida em todas as partes.

Esta situação surgiu com a tomada de consciência do que representou a ruptura totalitária e os seus marcos normativos que foram a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 e a Convenção para a Proibição e a Repressão do Crime de Genocídio de 1948.

A Declaração Universal é o primeiro texto de alcance internacional que trata de maneira abrangente dos direitos humanos, proclamando-os como “o ideal comum a ser atingido por todas as pessoas e nações”. Representa um evento inaugural à semelhança do que foram, no plano interno, as Declarações de Direito da Ilustração, que assinalaram, para falar com Bobbio, a passagem do dever dos súditos para o direito dos cidadãos. É inovadora, pois formula, no plano universal, direitos humanos que não estão ao alcance de jurisdições nacionais. Empenha-se em dar guarida à tutela internacional de direitos voltados para conferir, arendtianamente, o direito a ter direitos. Trata-se, assim, para continuar com Kant, do Conflito das Faculdades de um signo histórico, que aponta para uma tendência, que cabe adensar, kantianamente, com conceitos justos, grande experiência e boa vontade[618].

A Política do Direito, impulsionada pela Declaração Universal, exprime essa tendência, pois tornou, no pós-Segunda Guerra Mundial, o tema dos direitos humanos num tema global em dois sentidos: o de que os direitos individuais e coletivos nelas contemplados são tidos como aplicáveis para todos os seres humanos; e a de que esta política do Direito tem um papel central no processo de standard setting e promoção dos direitos humanos, mas de maneira mais circunscrita na sua proteção[619] em escala planetária.

Uma das razões destes limites, para voltar aos primeiro e segundo artigos do Projeto da Paz Perpétua, é a de que nem todos os Estados que compõem o sistema internacional são regidos por constituições republicanas de um Estado de direito, que é o que permitiria uma federação de povos livres.

Em síntese, para recorrer a uma formulação de Raymond Aron em Paz e Guerra entre as Nações, o sistema internacional é heterogêneo e não homogêneo na sua composição, e os atores governamentais e não governamentais que o integram não têm uma mesma e unívoca concepção sobre os pressupostos que presidem a organização da ordem mundial e dos modos de estruturação interna das sociedades e dos Estados nacionais[620]. É um dos motivos pelos quais o consenso em torno do jus cosmopoliticum e das suas aspirações normativas (democracia e direitos humanos) presentes na pauta da vida internacional é esquivo e fugidio. É o que faz do “Estado de direito internacional” um Estado de direito provisório, no qual Normas/Fatos, Fontes/Soberanias esbarram uns nos outros. É o que torna difícil a plena efetivação do art. 28 da Declaração Universal: “Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declaração possam ser plenamente realizados”.

Para a boa compreensão destas dificuldades, que é constitutiva do desafio iluminista, vale a pena recorrer aos ensinamentos da Escola Inglesa de Relações Internacionais e a obras de Martin Wight e Hedley Bull que dela são altamente representativos e que consideram que a realidade internacional comporta três leituras: (i) a da tradição realista do poder, de que são expoentes Tucídides, Maquiavel, Hobbes; (ii) a da grociana e da sua racionalidade, inspirada pelo potencial da sociabilidade interestatal, da qual provém o jus voluntarium do direito internacional, que cria, por mútuo acordo, as normas e instituições para a conduta internacional, e que leva a uma sociedade internacional em que os Estados identificam um interesse comum na manutenção dos arranjos da sua existência. O multilateralismo é disso uma expressão; e (iii) a leitura kantiana, inspirada por uma razão abrangente da humanidade que abre espaço para o jus cosmopoliticum e as aspirações e ambições normativas presentes na agenda internacional e que não se circunscreve ao solipsismo das “razões de Estado” das soberanias[621].

Os “universais” destas três tradições são fugidios e não se aplicam à vida diplomática, dada a complexidade ontológica da realidade internacional (e a “insociável sociabilidade humana” de que falava Kant), sem uma mediação analítica lastreada nos fatos. Por isso, na interação entre teoria e prática, o juízo diplomático é kantianamente um juízo reflexivo e não determinante, como articulou H. Arendt. Tem mais a ver, em distintas conjunturas e constelações diplomáticas, com a capacidade de diferenciar do que com a capacidade de ordenar e sistematizar regularidades[622].

É por conta disso e da constatação de que não vivemos um momento kantiano na vida internacional, que evoco a conclusão de Aron em Paz e Guerra entre as Nações, na qual examina as antinomias com as quais lidam os responsáveis pela condução da política externa dos Estados[623].

Estes se confrontam com o que Aron denomina o problema maquiavélico e o kantiano. O primeiro é o do realismo dos meios da política externa que, no limite, comporta o uso da força e está voltado para a preservação da autonomia e da independência de um país, num sistema internacional que continua vivendo à sombra da guerra, que é um camaleão, e que sempre assume novas formas[624].

O segundo é o da busca da paz perpétua, de um princípio regulador da humanidade, que substitua a “moral do combate” da relação shmittiana amigo/inimigo.

O inciso I do art. 4º da Constituição, que trata dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil e que afirma o valor da independência nacional, remete ao problema maquiavélico.

O inciso II do art. 4º, prevalência dos direitos humanos, e o inciso VI, defesa da paz assim como o VII, solução pacífica de conflitos, remetem ao problema kantiano.

Para concluir, com inspiração iluminista, vou valer-me, com alguma liberdade, de outra distinção elaborada por R. Aron, para lidar com as conjunturas e a evolução e sugerir um road map para quem tem responsabilidades na condução da política externa (que foi, aliás, o que busquei trilhar como ministro das Relações Exteriores).

Refiro-me à distinção entre a política de entendimento e a política da razão.

Para a política do entendimento, a estratégia é apenas uma tática que se renova indefinidamente. Tem o cariz realista de uma praxeologia que enseja, em diferentes conjunturas, uma navegação na complexidade ontológica da realidade internacional.

Para a política da razão, a tática está subordinada a uma estratégia em consonância com um sentido de direção, que tem como horizonte a inspiração kantiana, reconhecedora do papel regulador de uma razão abrangente da humanidade na navegação na complexidade ontológica da realidade internacional. Em síntese, neste road map, quem tem responsabilidades na condução da política externa, não pode ignorar o problema maquiavélico. Deve, no entanto, na sua ação diplomática, estrategicamente batalhar para tornar efetivas e plenas as cadências longas da afirmação do jus cosmopoliticum.

110. SHIMON PERES (1923-2016): UM ESTADISTA DIPLOMATA (2016)[625]

O falecimento de Shimon Peres, aos 93 anos, assinala o término da presença no cenário político da geração de figuras públicas que tiveram papel de grande relevo na criação e consolidação do Estado de Israel. Na sua trajetória, iniciada muito jovem, com o apoio e o patrocínio de Ben-Gurion – o vigoroso patriarca inaugural de Israel –, destacou-se em muitas esferas. Foi importante líder do Partido Trabalhista; exerceu o mandato parlamentar por 48 anos; teve cargos ministeriais de grande importância, como as pastas de Finanças, Defesa e Relações Exteriores; foi duas vezes primeiro-ministro e encerrou sua vida pública em 2014 como o nono presidente de Israel.

Num breve apanhado de facetas de sua atuação no âmbito interno do Estado que ajudou a consolidar, recordo sua coragem e imaginação na montagem do sistema de segurança e defesa de Israel, inclusive no campo nuclear. Lembro igualmente como liderou com sucesso um plano de recuperação econômica que enfrentou o risco da inflação que ameaçava a economia israelense e destaco como patrocinou, convictamente, com visão de futuro, a pesquisa e a inovação tecnológica, que são hoje um dos extraordinários ativos da presença econômica e universitária de Israel no mundo.

A firmeza da determinação e o sentido de missão foram características da personalidade política de Peres. Explicam a constância com a qual impulsionou suas múltiplas realizações. Permitem entender como encontrou ânimo para lidar com derrotas e dificuldades.

O seu maior insucesso foi nunca ter obtido, no correr da sua longa e intensa vida política ativa, o pleno reconhecimento no âmbito interno de Israel de sua visão e de sua mensagem de estadista. Este reconhecimento em Israel só foi-lhe sendo dado nos últimos anos de sua vida, a partir do exercício da presidência. O cargo não lhe deu o poder de conduzir de um premiê. Representou, no entanto, na chefia do Estado de um regime parlamentarista, uma instância institucional própria. Dela se valeu para ser uma voz em prol da paz, uma voz dotada de autoridade, ou seja: “menos do que um comando, mas mais do que um conselho”, na formulação de Mommsen, evocada por Hannah Arendt.

Em Israel, o pleno e efetivo reconhecimento de Peres como estadista foi post mortem. Em contraste, no mundo isto ocorreu em sua vida. Daí uma discrepância, que perdurou durante tantos anos entre a avaliação internacional de sua estatura de estadista, e o sentimento da população israelense. O vigor do reconhecimento internacional verificou-se no número e na importância das representações de alto nível que se fizeram presentes em seu funeral. Entre elas, a do chanceler José Serra. Elas traduzem, como escreveu o historiador israelense Tom Segov no New York Times, o fato de que ele era, possivelmente, o último israelense que o mundo continuava a poder admirar como antes admirara o seu país. Este reconhecimento se deve à substância da sua visão e da sua mensagem conjugadas com seus inegáveis dotes de diplomata, que impactaram os que tiveram a oportunidade de com ele dialogar e interagir.

O chanceler Luiz Felipe Lampreia, que chefiou, em 1995, a missão brasileira a Israel, que integrei como embaixador do Brasil em Genebra, registra, no seu livro Diplomacia Brasileira – palavras, contextos e razões, que Peres, na época ministro das Relações Exteriores, “foi um dos interlocutores que mais me impressionaram em toda a minha carreira”. Esta avaliação coincide com a de muitos brasileiros que com ele tiveram contato, como eu próprio. Interagi com ele várias vezes como ministro das Relações Exteriores – a primeira em 1992, em reunião à margem da Assembleia Geral da ONU – e em outras ocasiões, quando não exercíamos funções públicas.

Seus dotes para a diplomacia estavam a serviço de uma substantiva visão de política externa norteada pela busca da paz. Dizia no seu livro de 1999, Que le soleil se lève, que negociar não é mercadejar, é inventar e criar em conjunto, e que dialogar é explicar, mas também escutar. Advertia que negociar é dialogar com o inimigo e o adversário, mas também discutir com os seus. Daí, o seu talento para explorar, com a sedução da inteligência e o engenho dos aforismos, os caminhos do diálogo diplomático como meio de lidar com as tensões, civilizar e mitigar as diferenças, reconciliando-as na medida do possível, sem ignorá-las numa postura solipsista.

A sua visão de política externa provinha de sua madura e não provinciana compreensão de que o futuro de Israel não poderia basear-se apenas no poderio militar e estratégico e no alcance da alta tecnologia inovadora da sua economia, para as quais, aliás, deu significativa contribuição. Requeria assegurar no mundo, de maneira abrangente, a legitimidade internacional de Israel.

Peres teve a clara percepção da relevância diplomática da representação simbólica, ou seja, de comunicar o que um país, com sua identidade própria, significa para os demais integrantes da comunidade internacional. No trato da representação simbólica de Israel, ele articulou admiravelmente, no campo dos valores, como o particularismo da experiência judaica é indissociável de sua dimensão universal. Por isso, para ele, o exercício do poder passava pela obrigação moral de transmitir esta universalidade. Daí, na sua visão, a responsabilidade de um alinhamento com o potencial das tendências positivas, ainda que esquivas, especialmente nesta era de grandes fraturas, do papel da razão nos processos histórico-diplomáticos.

Um verdadeiro estadista, dizia Peres no seu livro acima mencionado, não deve fixar-se no imobilismo e nos adquiridos do passado. Deve ser o portador de uma mensagem e de uma promessa de futuro, criando o clima e as condições favoráveis à inovação. Por isso, como escreveu o grande escritor israelense David Grossman, em El País, Peres, no seu percurso, acreditava que orientar-se para o futuro gerava uma energia que permitia superar os obstáculos do passado e do presente. Daí a sua postura e lição de estadista-diplomata.

111. RUBENS RICUPERO: SAUDAÇÃO AO PROFESSOR EMÉRITO (2016)[626]

O querido amigo embaixador Rubens Ricupero recebe hoje o Prêmio Professor Emérito Troféu Guerreiro da Educação Ruy Mesquita de 2016. Passa assim a integrar o rol de eminentes educadores – a primeira foi, em 1997, a dra. Ruth Cardoso – que mereceram este honroso reconhecimento por obra da parceria do CIEE e do jornal O Estado de S. Paulo, que tem como meritório objetivo realçar o decisivo papel da educação na conformação dos destinos de nosso país.

Cabe-me, nesta solenidade, a grata incumbência de saudá-lo, o que me dá grande satisfação pois propicia nova oportunidade para reiterar publicamente a densa admiração que tenho pela obra, pela ação e pelo notável percurso do nosso agraciado.

Rubens Ricupero é um admirável professor. É um admirável professor não só no sentido estrito, vale dizer, o de quem lecionou no Instituto Rio Branco “História das Relações Diplomáticas do Brasil”, formando gerações de diplomatas brasileiros, e no âmbito universitário maior, onde teve um papel de relevo na concepção e implantação na UnB do primeiro curso de graduação de relações internacionais no país. Na UnB, como professor de 1979 a 1994, teve a responsabilidade pelas disciplinas “Teoria das Relações Internacionais” e “Problemas Diplomáticos Contemporâneos”. No seu magistério, tanto na UnB quanto no Instituto Rio Branco, deu ao seu ensinamento a dimensão inovadora de um pensador de grande cultura e largos horizontes, atento como diplomata de grande qualidade e argúcia, à dinâmica da vida internacional e aos desafios da inserção do Brasil no mundo.

Rubens Ricupero é igualmente, como cabe destacar nesta solenidade, um admirável professor num sentido mais amplo, pois o seu magistério vai muito além da sala de aula. Está constitutivamente presente nas suas conferências, na constância de seus artigos e na sua atuação como homem público. Destaco nesta vertente o seu papel como ministro da Fazenda no bem-sucedido esclarecimento para a opinião pública brasileira do por que era indispensável a implantação do Plano Real. Lembro o significado de sua atuação como secretário-geral da UNCTAD de 1995 a 2004. Soube, na sua gestão, reposicionar este órgão da ONU no mundo pós-Guerra Fria, inserindo na agenda internacional a pedagogia de um contraponto crítico, intelectualmente consistente, aos processos de globalização. Norteou-se pela lição de Maritain de que o rumo do desenvolvimento deve ser “a promoção de todos os homens e do homem como um todo”, como evocou no prefácio do seu livro de 2002, Esperança e ação: a ONU e a busca de um desenvolvimento mais justo. Em 1986, há 30 anos, tive a oportunidade de fazer a apresentação de Rubens Ricupero no fecho de um ciclo de palestras sobre o Brasil no limiar do século XXI, realizado na Fundação Armando Álvares Penteado, cuja Faculdade de Economia e Relações Internacionais hoje dirige. Naquela ocasião evoquei a sabedoria da Ética dos pais – um dos importantes textos da tradição religiosa judaica – que diz: “Àquele que estuda visando a ensinar, ser-lhe-á dado aprender e ensinar; e àquele que estuda visando a praticar, ser-lhe-á dado aprender, ensinar, observar e praticar” (IV, 5). A citação tinha o objetivo de caracterizar o perfil do conferencista, o nosso hoje agraciado, indicando como na sua vida teoria e prática se interligam, não apenas no plano da cultura e da ação, mas também em termos de integridade pessoal e coerência moral. Saber aprender, ensinar, observar e praticar são traços fortes do magistério de Rubens Ricupero que dele fazem um professor-emérito.

“A tarefa da inteligência humana é tirar valor das coisas da obscuridade para a luz”, afirmava San Tiago Dantas. A primeira característica do magistério de Rubens Ricupero é a sua iluminadora capacidade de exercer esta tarefa da inteligência humana. Exerce esta tal tarefa que alcança quem o lê ou escuta graças à clareza da sua palavra, escrita e falada, sempre reveladora do pleno domínio da matéria de que trata, com o lastro do estudo, da experiência e da reflexão. É um professor e um homem de ação que fala bem e escreve bem porque pensa bem. É límpido o seu estilo, que dá ordem e movimento ao seu pensamento como ensinava Buffon, e como todo estilo, na observação de Proust, não é uma técnica. É como a cor para um pintor: a qualidade de uma visão.

Os amigos e colaboradores de Rubens Ricupero – os hoje embaixadores Marcos Galvão, secretário-geral do Itamaraty, e Sérgio Danese, embaixador do Brasil na Argentina – organizaram o seu livro de 1995, Visões do Brasil: ensaios sobre e história e a inserção internacional do Brasil. O livro reuniu parte substancial dos seus artigos e pronunciamentos produzidos entre os anos de 1961 e 1993, dando ao leitor acesso estruturado a um fecundo conjunto de reflexões tanto sobre o Brasil como ator internacional quanto sobre a dinâmica das relações internacionais interpretada, com originalidade, tendo como ponto de partida a perspectiva organizadora de uma visão brasileira. Esta pressupõe, tendo em vista a preocupação permanente com o desenvolvimento na agenda diplomática do Brasil, a não pertinência da dicotomia excludente contemplada na distinção, usual na teoria das relações internacionais, entre a “baixa política” da diplomacia econômica e a “alta política” da diplomacia política. Destaca no livro o significado e a importância dos Direitos Humanos para a afirmação diplomática do Brasil redemocratizado. Leva em conta, pioneiramente, que a emergência do tema ambiental abriu novas possibilidades e responsabilidades para o nosso país no panorama internacional, o que vem sendo tema recorrente ao longo dos anos de sua militância reflexiva com o alicerce de um saber próprio adquirido no governo Itamar Franco como ministro do Meio Ambiente e da Amazônia Legal.

Em síntese, o conjunto de trabalhos reunidos neste livro de 1995 conjuga o pleno domínio do instrumental analítico da Teoria das Relações Internacionais à experiência concreta de uma prática diplomática exercida nos mais diversos contextos bilaterais e multilaterais.

Não posso deixar de mencionar, neste sentido, porque acompanhei de perto o assunto como ministro das Relações Exteriores em 1992, a sua “Crônica de uma negociação: o capítulo financeiro da Agenda 21 durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento”. Trata-se não só de uma acabada descrição dos bastidores de um difícil processo negociador multilateral da Rio-92, mas muito especialmente uma análise de como nosso homenageado desatou um dos problemáticos nós da Conferência, articulando as possibilidades e o papel da diplomacia brasileira na construção de consensos.

No arguto prefácio que escreveu para Visões do Brasil, Gelson Fonseca Jr. sublinha que um componente da identidade intelectual de Rubens Ricupero é a história como formuladora de sensibilidade que ajuda a descortinar o sentido das coisas e a sua direção. No caso do nosso homenageado, tanto a sensibilidade em relação à história dos tempos longos, braudelianos, como se verifica nos seus textos neste livro e em outros posteriores de largos horizontes no trato das transformações do sistema internacional, quanto igualmente a sensibilidade que informa a percepção da história dos tempos mais curtos das conjunturas. Nesta vertente, recordo o seu livro, publicado em 2010, Diário de bordo: a viagem presidencial de Tancredo, que, no calor da hora, apontou o espaço que a redemocratização oferecia para a política externa brasileira; o seu iluminador ensaio de 2009 sobre a islamização da agenda internacional, em especial a da segurança; os perfis de personalidades tão distintas como “Nelson Mandela (1918-2013), um herói do nosso tempo” ou “Giulio Andreotti (1919-2013), infinitas gradações de cinza”, publicados na secção “Passagens” da revista Política Externa.

Abro parênteses para registrar como a história como formadora de sensibilidade é também um caminho de análise cultural trilhado por Rubens Ricupero. Destaco o seu magistral ensaio sobre Brás, Bexiga e Barra Funda, de Alcântara Machado, ao mesmo tempo uma aguda crítica literária dos personagens do livro e de suas interações na narrativa, uma reflexão sobre imigração italiana e seus desdobramentos na vida social e econômica do país, uma evocação do que foi a geografia urbana da cidade de São Paulo e uma sensível memória de sua experiência pessoal e da sua família.

No prefácio, Gelson Fonseca Jr. aponta que o interlocutor permanente, neste livro de 1995, mais implícito do que explícito, de Rubens Ricupero é o próprio pensamento diplomático brasileiro que ele exprime, adota, revela, e às vezes sutilmente crítica, com o objetivo de ampliar as bases do pensamento e dos fundamentos da política externa brasileira. Quero concluir esta saudação apontando que, mais recentemente, nosso homenageado vem explicitando esta interlocução em muitos substanciosos trabalhos que dão a dimensão específica de sua admirável contribuição ao pensamento brasileiro. Destaco as suas reflexões sobre Rio Branco – o paradigma de um grande chanceler – e sobre Joaquim Nabuco – exemplo extraordinário de figura e de ação de um embaixador.

Nos seus muitos trabalhos sobre Rio Branco, Rubens Ricupero analisa a personalidade e modus operandi do barão; aponta a competência com a qual sua virtu soube aproveitar as oportunidades que a fortuna lhe ofereceu; ressalta sua arguta compreensão dos dados do poder, inclusive e pioneiramente o da relevância do soft power, e, por via de consequência, a importância para a diplomacia do trato com a opinião pública. Em síntese, Rubens Ricupero examina a abrangência do grande legado diplomático de Rio Branco.

A faceta mais visível deste legado foi a de ter definido conclusivamente o mapa do Brasil, solucionando contenciosos territoriais pendentes com nossos vizinhos por meios pacíficos – um feito sem paralelo nos anais diplomáticos que dele fez, merecidamente, um herói nacional. A faceta menos visível, muito bem explorada com argúcia pelo nosso agraciado, são ensinamentos sobre como lidar tanto com o eixo assimétrico das grandes potências na vida internacional, quanto com o eixo da relativa simetria com os países vizinhos; a indicação dos primeiros passos a serem trilhados no multilateralismo que então se iniciava, seja no plano regional no âmbito do pan-americanismo, seja no plano global com a Conferência de Paz da Haia de 1907, que soube conduzir em parceria com Rui Barbosa.

Rubens Ricupero também aponta o equilíbrio com o qual Rio Branco manejou, sem “alinhamentos automáticos”, a “aliança não escrita” com os Estado Unidos. Esta resultou da correta identificação que fez da emergência econômica e política daquele país no mundo, sem deixar de levar em conta, ao mesmo tempo, a importância de uma maior cooperação com os nossos vizinhos latino-americanos. Em poucas palavras, na interlocução de Rubens Ricupero com a figura maior da diplomacia brasileira, o que cabe ressaltar é sua avaliação de como a política externa pode estar a serviço da construção do país.

Não posso também deixar de mencionar o que vem escrevendo sobre Joaquim Nabuco, diplomata. Aponta como foi, na condição de primeiro embaixador do Brasil nos EUA, um dos raros que “soube aliar à força do pensamento as qualidades de execução e desempenho inseparáveis do agente diplomático” e que teve uma capacidade única de “somar a influência de alto nível na capital americana à força política junto aos meios dirigentes brasileiros”. Foi o que dele fez, em conjunto com seu encanto pessoal e elegância, “o maior de todos os nossos embaixadores”. Rubens Ricupero também mostra com grande pertinência como a visão de Nabuco sobre o relacionamento entre os Estados Unidos e o Brasil, no seu período de embaixador, era um contraponto ao vigor da expansão colonialista europeia, formalizada no Congresso de Berlim e que proveio da originalidade de sua apreciação da realidade internacional “como cenário de opiniões e disputas de sistemas de forças rivais”. Daí a sua elaboração, conceitualmente mais acabada do que a de Rio Branco, de um sistema internacional próprio das Américas, mais amigável para o Brasil do que a “essência agressiva e beligerante do sistema europeu”, potencialmente capaz de incursões recolonizadoras na massa amorfa da América do Sul. Em síntese, na sua interlocução com Nabuco, Rubens Ricupero aponta as possibilidades, mas também os limites, do papel de um extraordinário embaixador, que não é o chanceler, na execução da política externa do Brasil.

Em texto recente, no qual Rubens Ricupero analisa a política externa da Primeira República, publicado em 2013, no volume coletivo sobre o Pensamento Diplomático Brasileiro, nosso homenageado destaca, inter alia, que foram as exitosas realizações de Rio Branco que deram nos momentos iniciais e conturbados da República um importante e necessário componente legitimador. Aponta assim como a ação diplomática agrega elementos, na interação entre o “interno” e o “externo”, para o entendimento da história brasileira.

Faço este registro para adiantar que Rubens Ricupero está concluindo seu livro sobre a história diplomática brasileira. Ninguém melhor aparelhado do que ele, impregnado da história como forma de sensibilidade, para escrever um livro desta natureza.

Tenho a certeza, não só pelo que hoje pude destacar nesta saudação, mas na admiração que provém dos diálogos de um convívio e de uma amizade de décadas, que ele dará uma grande contribuição ao entendimento da história brasileira a partir da perspectiva organizadora do significado da política externa para a vida do país. Com isto quero dizer que em breve teremos nova oportunidade para mais uma vez comprovar a sua qualidade de professor-emérito – Troféu Guerreiro da Educação Ruy Mesquita de 2016.

112. ANTÓNIO GUTERRES NA ONU (2017)[627]

António Guterres acaba de assumir as responsabilidades de secretário-geral da ONU. Ele é o primeiro escolhido para o cargo com o lastro de uma inédita avaliação, conduzida na forma de audiência pública no âmbito da Assembleia Geral. No correr deste processo, quase todos os representantes dos 193 Estados que integram a ONU o consideraram o mais apto para exercer a função. Foi pela qualidade do desempenho que ele se diferenciou dos demais 13 postulantes, e foi o respaldo generalizado desta avaliação que pesou na juridicamente indispensável recomendação do Conselho de Segurança à Assembleia Geral que levou a sua designação. No Conselho, Guterres não era, no início, a escolha preferencial dos EUA e da Rússia, que detêm poder de veto.

Há, portanto, na sua designação dimensão democrática de transparência e mérito. É a expressão de relevante componente de uma “diplomacia aberta”, em sintonia com as novas realidades de uma distribuição mais difusa do poder no sistema internacional. Neste sentido, contrasta com os processos que caracterizaram a escolha dos antecessores, em que prevaleceram os entendimentos e desentendimentos entre os membros permanentes do Conselho de Segurança.

Guterres é também o primeiro secretário-geral da ONU que foi antes chefe de governo, como primeiro-ministro de Portugal de 1996 a 2002, o que lhe deu tarimba para lidar com a dimensão da “diplomacia aberta” da sua escolha. Seus oito antecessores, cada um à sua maneira, foram qualificados diplomatas. Nenhum teve, no entanto, a sua experiência de liderança política na condução, no plano interno, de um governo democrático, e, no plano externo, da gestão dos desafios da inserção de Portugal no mundo, que no caso também significou a intensa lida com a complexa diplomacia comunitária de um pequeno país no âmbito da União Europeia.

Guterres foi de 2005 a 2015 o alto comissário da ONU para os refugiados (ACNUR). Enfrentou com sensibilidade e eficiência o que se tornou um dos maiores e mais dramáticos desafios da agenda internacional contemporânea: dar a proteção possível à imensa massa dos deslocados no mundo, que foram expulsos, para falar como Hannah Arendt, da trindade povo-Estado-território, pelas tensões e crises que permeiam a precária ordem mundial interestatal. Nesta missão, seguiu como nos versos de Miguel Torga: “O Vento Lusitano/é este sopro humano/Universal /que enfuna a inquietação de Portugal”. O ACNUR deu a Guterres a experiência universalizadora do exercício de uma importante função pública internacional de alcance geral e concomitantemente conhecimento “de dentro” do que é a grande máquina do sistema da ONU.

Guterres parte do respeitável acervo das suas prévias e internacionalmente reconhecidas realizações para enfrentar os desafios de um cargo dificílimo. O secretário-geral, por ser a expressão da identidade própria da ONU, que não se confunde com a dos seus membros, é o ponto focal para onde convergem e se direcionam as grandes e pequenas crises da vida internacional. No entanto, os recursos de poder de que dispõe para encaminhá-los são limitados, dada a natureza da ONU.

A ONU é institucionalmente um tertius, que não está acima dos Estados que a integram. É uma instância, de abrangência universal, de interposição e intermediação entre os membros. Estes deliberam nos seus órgãos, por meio de processo coletivo regido por normas, configuradoras das regras do jogo da diplomacia multilateral. Estas regras, porque se aplicam numa instância que é institucionalmente um tertius, fazem com que a situação assimétrica do poder “de fora” da ONU pese, mas não se transfira automaticamente e sem mediações para o seu âmbito interno. Neste contexto subjacente à aplicação e interpretação da Carta da ONU atua uma “constituição material”, que vem mudando. Ela foi durante décadas a que emergiu das relações de conflito e cooperação entre os EUA e a URSS; nos anos 90, foi a que resultou da prevalência dos EUA; hoje, é a expressão de um mundo multipolar e difuso no qual atuam forças centrífugas e centrípetas.

Estas mudanças de “constituição material” não diminuíram, ao contrário, vêm aumentando: a demanda no globalizado mundo contemporâneo da ação multilateral, com destaque para a manutenção da paz e da segurança internacional; o desenvolvimento das relações amistosas entre as nações para lograr uma cooperação internacional a fim de equacionar os grandes problemas da vida internacional. A ONU, como tertius institucional, é um “centro destinado a harmonizar a ação das nações” para atender a esta demanda da ação multilateral.

Esta harmonização está difícil e fugidia dada a dificuldade de identificar, para articular, interesses comuns e compartilháveis com a finalidade de pôr em marcha as ações conjuntas necessárias. Contribuir para esse processo de harmonização é a função política do secretário-geral que dispõe de poderes de iniciativa, mas não de decisão. Por isso o exercício da função requer autoridade que, como definiu Mommsen, é mais do que um conselho, mas é menos do que um comando.

A escolha de Guterres indica que ele assume com o reconhecimento da sua autoridade. Precisará adensá-la no exercício do cargo, o que está ao seu alcance, mercê dos atributos da sua personalidade política. Entre elas, menciono, com conhecimento de causa por ter com ele convivido e interagido como ministro das Relações Exteriores do Brasil: a capacidade de se comunicar e, deste modo, legitimar a ONU e inspirar a opinião pública internacional; a capacidade de dialogar e de ouvir para poder reconciliar e harmonizar interesses; o talento de negociador objetivo e imparcial apto a reter a confiança das partes em ações de bons ofícios; os dotes de observador arguto da cena internacional para poder bem informar os membros da ONU sobre o que se passa no mundo, conjugado com a qualidade do analista, capaz de indicar rumos e apontar caminhos, num “tempo de tormenta e vento esquivo”, para evocar Camões (Lusíadas, V, 18) e concluir com um verso da língua comum que nos une.

POSFÁCIO

A EDUCAÇÃO DE CELSO LAFER: UM RECONHECIMENTO AO MESTRE

Paulo Roberto de Almeida[628]

Se as Confissões de Santo Agostinho – que ocupam um lugar central na cultura cristã do Ocidente latino, ao dar início à tradição intelectual da autobiografia consciente e deliberada – apresentam essa característica de, pela sua própria natureza confessional, terem influenciado fortemente, segundo Stéphane Gioanni (L’Histoire, junho de 2018), o subjetivismo moderno, A educação de Henry Adams inaugura, por sua vez – como construção consciente e deliberada de uma trajetória de vida tão confessional quanto as memórias do bispo da Hipona da antiguidade –, a moderna autobiografia intelectual, combinando objetivismo político com algum subjetivismo filosófico. Mais do que uma história de vida, ou uma simples memória, o livro de Henry Adams representa, mais exatamente, um grande panorama de história intelectual dos Estados Unidos entre a Guerra Civil e a Grande Guerra, um empreendimento talvez sem paralelo, até o início do século XX, na tradição ocidental das biografias “confessionais”.

Setembro de 2018 marca o centenário da primeira publicação completa da obra do bisneto de John Adams e neto de John Quincy Adams, dois antecessores presidentes. Sua educação primorosa, objeto da autobiografia (escrita na terceira pessoa), aproxima-se, em certa medida, da sólida formação intelectual de um dos maiores representantes da vida acadêmica e diplomática do Brasil: Celso Lafer. Cem anos depois da publicação daquela autobiografia pioneira, parece inteiramente pertinente seguir a “educação” de Celso Lafer, três vezes ministro, sendo duas como chanceler, chefe de missão em Genebra, professor emérito da USP, articulista consagrado, mestre de várias gerações de estudiosos de relações internacionais e de direito.

A melhor forma de fazê-lo foi por meio de uma compilação de seus muitos escritos sobre as relações internacionais, a política externa e a diplomacia brasileira, textos até aqui dispersos em um grande número de veículos impressos e digitais. A trajetória intelectual de seu autor se confunde com a própria evolução dos estudos e da prática das relações exteriores do Brasil no último meio século, mas estes dois volumes reproduzem apenas uma pequena parte de sua gigantesca produção acadêmica, profissional ou jornalística, deixando de integrar, por especialização temática nas áreas do título, uma outra parte essencial de suas atividades intelectuais, que cobrem os terrenos literário, cultural e mesmo de política doméstica.

A colaboração que pude prestar na montagem e revisão da presente coleção de textos – artigos, palestras, discursos, conferências, capítulos de livros – de Celso Lafer constituiu, ao longo do ano de 2018, uma das maiores gratificações intelectuais de minha relativamente curta trajetória como diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, (IPRI), um modesto think tank, subordinado, como o Centro de História e Documentação Diplomática (CHDD) – sua contraparte do Rio de Janeiro –, à Fundação Alexandre de Gusmão (Funag), esta, por sua vez, vinculada ao Ministério das Relações Exteriores (MRE). Digo uma das maiores gratificações porque dois de meus critérios na organização de eventos e publicações no IPRI são justamente esses: tudo o que for intelectualmente gratificante e inovar sobre a agenda “normal” de trabalho do Itamaraty, geralmente concentrada nos temas correntes da diplomacia.

Ainda antes de assumir formalmente a direção do IPRI, pude colaborar na montagem e realização de um seminário, de uma exposição e de um livro sobre o patrono da historiografia brasileira, o também diplomata Francisco Adolfo Varnhagen: Varnhagen (1816-1878): diplomacia e pensamento estratégico (Brasília: FUNAG, 2016). Nesse primeiro empreendimento junto ao IPRI, ofereci um estudo sobre o “pensamento estratégico de Varnhagen: contexto e atualidade”, no qual tive a oportunidade e o lazer de atualizar suas propostas de “reforma do Brasil”, apresentadas pela primeira vez em 1849, no Memorial Orgânico, documento magistralmente retirado das cinzas pelas mãos do presidente do IHGB, o historiador Arno Wehling, um especialista e também admirador da obra historiográfica de Varnhagen.

Logo em seguida, dediquei-me a retirar das “cinzas” de um injusto ostracismo político um outro colega diplomata, o economista de formação Roberto Campos, por meio de uma obra coletiva feita inteiramente à base da admiração de amigos: O Homem que pensou o Brasil: trajetória intelectual de Roberto Campos (Curitiba: Appris, 2017). O livro, entretanto, por razões de oportunidade e de cálculo político, não foi publicado pela Funag, tanto quanto um outro, sobre o historiador e diplomata Oliveira Lima. Em seguida, aproveitando o desafio da publicação da magistral Fotobiografia de Oswaldo Aranha por seu neto, Pedro Corrêa do Lago (Rio de Janeiro: Capivara, 2017), e ajudado pela perícia documentalista de seu outro neto, Luiz Aranha, decidi montar, com a preciosa e estratégica ajuda do historiador Rogério de Souza Farias, uma compilação praticamente completa dos escritos de relações internacionais e de diplomacia brasileira produzidos ao longo de trinta anos pelo grande estadista gaúcho, o segundo maior chanceler brasileiro do século XX depois de Rio Branco, segundo Rubens Ricupero: “Oswaldo Aranha dominou a política exterior dos meados do século XX como Rio Branco fizera na sua primeira década. Depois do Barão, ninguém mais alcançou, dentro e fora do país, o prestígio e a influência de Aranha, nenhum outro dirigiu a diplomacia com tanto acerto em tempos perigosos e de escolhas difíceis”. (Apresentação de Rubens Ricupero a: Oswaldo Aranha: um estadista brasileiro; Brasília: Funag, 2017, 1º vol., p. 8).

A coletânea Aranha preenche, sem dúvida alguma, uma lacuna na historiografia brasileira da diplomacia contemporânea, ao recolher discursos, entrevistas, cartas e escritos diversos do político rio-grandense convertido em estadista de estatura mundial. Ela cobre momentos cruciais das relações internacionais e bilaterais do Brasil em pleno século XX, quando a diplomacia esclarecida de Aranha influenciou decisivamente a política do governo Vargas ao adotar a opção correta na voragem da Segunda Guerra Mundial, aliás a única concebível para um discípulo de Rui Barbosa, no formidável embate que se travou entre as democracias do Ocidente, capitaneadas por Churchill e Roosevelt, e os totalitarismos liderados pelos fascistas da Alemanha, Itália e Japão.

Esse trabalho de garimpo documental e de lapidação redacional dos escritos dispersos de Oswaldo Aranha esteve, provavelmente, na origem da idealização, organização e montagem da obra que agora se apresenta: uma compilação seletiva dentre os muitos, incontáveis escritos até aqui dispersos de Celso Lafer, primeiro reunidos e organizados por ele mesmo, com a ajuda de Carlos Eduardo Lins da Silva, depois revistos e padronizados por mim, ao longo de muitas noites de indescritível prazer intelectual. Não sei se por pura emulação historiográfica, se por alguma secreta indução bibliográfica e documental, ou se por um evidente paralelismo diplomático, Celso Lafer e eu mesmo cogitamos, quase simultaneamente, que depois da “compilação Oswaldo Aranha” estava mais do que na hora de também pensarmos numa “compilação Celso Lafer”. Material, aliás abundante, não faltava para esse novo empreendimento.

A decisão foi então tomada em vista da existência, dispersa até aqui, dos seus muitos escritos de relações internacionais, de política externa e de diplomacia do Brasil, que constituem, ao mesmo tempo, um grande panorama do cenário mundial, político e econômico nas últimas cinco décadas. Esses textos reproduzem meio século de ideias, reflexões, pesquisas, andanças e um exercício direto de responsabilidades à frente da diplomacia brasileira em duas ocasiões, e, através dela, de algumas funções relevantes na diplomacia mundial, como a presidência do Conselho da OMC, assim como em outras instâncias da política global. Celso Lafer esteve à frente de decisões relevantes em alguns foros decisivos para as relações exteriores do Brasil, na integração regional, no comércio mundial, nos novos temas do multilateralismo contemporâneo.

Esta obra, construída ao longo de alguns meses de garimpo documental e de lapidação formal, a partir de um aluvião torrencial de pepitas preciosas que vinham sendo carregadas pelo fluxo heteróclito de publicações no decorrer de várias décadas, apresenta, finalmente, o que se espera seja uma obra de referência e uma contribuição essencial ao conhecimento da diplomacia brasileira e da vida intelectual em nosso país, a partir dos anos 1960 até aqui. Suas qualidades intrínsecas, combinando sólida visão global e um conhecimento direto dos eventos e processos que o autor descreve e analisa, representam um aporte fundamental a todos os estudiosos de diplomacia e de relações internacionais do Brasil, uma vez que reúne os relevantes escritos do mais importante intelectual desse campo, com a vantagem de ele ter tido a experiência prática de conduzir a diplomacia brasileira em momentos significativos da história recente. As “questões polêmicas” da quarta parte reúnem alguns de seus artigos de jornal, nos quais exerceu um olhar crítico sobre a “diplomacia” implementada a partir de 2003, rompendo pela primeira vez a tradição secular da política externa brasileira, no sentido de representar o consenso nacional em torno dos interesses do país, para adotar o sectarismo míope de um partido que tentou monopolizar de forma canhestra o sistema político.

Henry James, ao escrever em 1907 a sua autobiografia intelectual, admitia, indiretamente – segundo o prefácio de Henry Cabot Lodge à obra finalmente publicada em Setembro de 1918 pela Massachusetts Historical Society –, que a grande ambição do neto e bisneto de presidentes era a de “completar as Confissões de Santo Agostinho”. Mas, diferentemente do pai da Igreja Cristã, que, como grande intelectual, trabalhou a partir de uma multiplicidade para a unidade de ideias em torno da fé cristã, seu moderno êmulo americano reverteu a metodologia, passando a trabalhar a partir da unidade para a multiplicidade de ideias (The Education of Henry Adams: an autobiography, p. xxxiv, da edição de 1999 da Modern Library). Isso talvez porque, à diferença da angustiada defesa de uma rígida crença nos dogmas cristãos, exibida no quarto século da nossa era pelo pai intelectual da Igreja Católica, Henry Adams ostentava o agnosticismo científico típico dos primeiros darwinistas sociais do final do século XIX.

Celso Lafer, herdeiro intelectual de grandes pensadores judeus do século XX, é, provavelmente também, um agnóstico pragmático, combinando destreza acadêmica e tino empresarial, como sempre foi a outra vertente de seus familiares e de um grande antecessor na diplomacia, seu tio Horácio Lafer, ministro da Fazenda e das Relações Exteriores na República de 1946. O modelo da autobiografia de Henry Adams, com suas três dezenas de capítulos seguindo a trajetória do ilustre herdeiro dos Adams nas grandes capitais do mundo ocidental – Washington, Londres (seu pai foi ministro na Corte vitoriana), Berlim, Paris (a Exposição Universal de 1900), Roma e muitas outras cidades dos Estados Unidos e da Europa –, poderia servir, eventualmente, para retraçar a carreira intelectual e diplomática de Celso Lafer, que também percorreu as capitais da diplomacia mundial, como intelectual ou como ministro das Relações Exteriores.

O jovem Adams, ao acompanhar como secretário o seu pai, designado em 1861 ministro plenipotenciário de Abraham Lincoln junto à corte da rainha Vitória, construiu uma educação “diplomática” no centro do que era então o maior império do planeta; ele pôde encontrar-se com líderes britânicos da estatura de um Palmerston ou Gladstone, assim como, em suas andanças pela Europa, com “anarquistas” bizarros, ao estilo de um Garibaldi. Celso Lafer, por sua vez, construiu sua educação diplomática na observação direta do que estava fazendo seu tio, Horácio Lafer, antes como ministro da Fazenda de Getúlio Vargas presidente constitucional, depois à frente do Itamaraty, na segunda metade dos anos 1950, no governo JK, dedicando a ambas as fases trabalhos analíticos posteriores que figuram com realce em sua bibliografia. Da gestão do tio na política externa, destacou sobretudo sua ação no campo econômico: os acordos comerciais, a integração regional e a aproximação com a Argentina.

Essa educação continuou nos anos seguintes, de forma não surpreendente nos mesmos grandes temas focados anteriormente e, como Henry James, no contato direto com personalidades de realce na cena mundial, tanto cultural quanto diplomática; percorrendo as páginas dos dois volumes de textos de Celso Lafer é possível registrar alguns dos grandes nomes do estadismo mundial, com quem Celso Lafer encontrou-se ou conviveu ao longo dessas décadas. Ele discorre, sempre de modo empático, mas penetrante, sem dispensar aqui e ali o bom humor, sobre líderes estrangeiros como Mandela, Shimon Peres, Kofi Annan, António Guterres e, retrospectivamente, sobre o êmulo português do embaixador Souza Dantas, o cônsul Aristides de Souza Mendes, um justo entre os injustos do salazarismo. Dentre os diplomatas distinguidos do Brasil figuram os nomes de Saraiva Guerreiro e de Sérgio Vieira de Mello, para mencionar apenas dois nessa categoria.

Comparecem igualmente vários colegas e autores de renome, intelectuais da academia ou da diplomacia, como José Guilherme Merquior, Sergio Paulo Rouanet, Gelson Fonseca Jr., Synesio Sampaio Goes, Rubens Ricupero, Gilberto Dupas, Celso Furtado, Miguel Reale, Fernando Henrique Cardoso, entre os brasileiros. Estudiosos estrangeiros, alguns conhecidos pessoalmente, aparecem sob os nomes de Karl Deutsch, Raymond Aron, Andrew Hurrell, Octavio Paz, Morgenthau, Kissinger e Prebisch. Suas resenhas e prefácios registram autores conhecidos na área, a exemplo de Sérgio Danese, Fernando Barreto, Gerson Moura e Eugênio Vargas Garcia, contemplados com extensas notas publicadas na revista Política Externa, da qual foi um dos responsáveis, junto com Gilberto Dupas e Carlos Eduardo Lins da Silva, durante vários anos.

A educação de Celso Lafer se fez, primordialmente, em intensas leituras e eventuais contatos, diretos ou indiretos, com grandes nomes do pensamento histórico, filosófico e político da tradição ocidental, desde mestres do passado remoto – Tucídides, Aristóteles, Grócio, Vico, Hume, Bodin, Hobbes, Montesquieu, Kant, Tocqueville, Charles de Visscher e outros – até mestres do passado recente, inclusive alguns deles encontrados em carne e osso: Hans Kelsen, Carl Schmitt, Isaiah Berlin, Hannah Arendt, Norberto Bobbio, Raymond Aron, Hedley Bull, Martin Wight, Albert Hirschman, Stanley Hoffmann e muitos outros. Um desses “grandes mestres” aparece apenas marginalmente, ou episodicamente nos textos aqui coletados: Karl Marx, objeto de várias referências indiretas no exame da literatura especializada. Henry James, de seu lado, faz, em sua autobiografia, diversas referências ao pai do “socialismo científico” e afirmou ter seriamente considerado, junto com as teses ousadas de Darwin, os argumentos defendidos em O Capital, embora não demonstrasse entusiasmo com os anúncios precursores quando à derrocada do capitalismo.

James, na verdade, demonstra certo esnobismo em relação à maior parte dos teóricos que digeriu, em Harvard ou em suas leituras posteriores. Ao referir-se, por exemplo, à necessidade de conhecer os ensinamentos de Marx, continua dizendo que o confronto também devia ser feito em relação à “satânica majestade do livre-comércio de John Stuart Mill” (p. 72). Mais adiante, ao fazer o balanço de sua visita à Exposição Universal de Paris, em 1890, que representava o triunfo do capitalismo da belle époque, ele revela que “tinha estudado Karl Marx e suas doutrinas da história com profunda atenção, mas que não podia aplicá-las a Paris” (p. 379). No caso de Lafer, não há menção a algum estudo sério da doutrina marxista, mas as referências não faltam, seja por meio de Raymond Aron, seja através de obras de Helio Jaguaribe.

Ambos, porém, Henry James e Celso Lafer, exibem o mesmo compromisso incontornável com os princípios do liberalismo político e dos governos democráticos. James, ao conviver mais longamente com o sistema parlamentar inglês, considerava que “o governo de classe média da Inglaterra constituía o ideal do progresso humano” (p. 33). Por classe média, ele queria dizer, obviamente, burguesia, em oposição à velha aristocracia de títulos, que não existia no seu país natal; ela estava surgindo, em sua própria época, mas apenas a partir do exibicionismo ostensivo dos “barões ladrões”, enobrecidos financeiramente a partir da idade dourada do capitalismo americano. Celso Lafer, do seu lado, sempre foi um liberal doutrinal e filosófico, não obstante seu alinhamento pragmático com a socialdemocracia na política brasileira, no que, aliás, ele combina com um de seus mestres, o jurista e intelectual italiano Norberto Bobbio.

Mais de uma centena de textos comparecem nos dois volumes, organizados em cinco partes bem identificadas, embora algumas repetições sejam detectáveis aqui e ali. O conjunto dos escritos constitui, sem dúvida alguma, um completo curso acadêmico e um amplo repositório empírico em torno dos conceitos exatamente expressos no título da obra: Relações internacionais, política externa e diplomacia brasileira: pensamento e ação. Os artigos, ensaios, conferências e entrevistas podem servir, em primeiro lugar, a todos os estudantes desses campos, não restritos, obviamente, aos próprios cursos de Relações Internacionais, mas indo ao Direito, Ciência Política, Filosofia, Sociologia, História, além de outras vertentes das Humanidades. Mas os diplomatas profissionais e os demais operadores consolidados trabalhando direta ou indiretamente nessas áreas também encontrarão aqui um rico manancial de ideias, argumentos e, mais importante, “recapitulações” em torno de conferências, negociações, encontros bilaterais, regionais ou multilaterais que figuraram na agenda internacional do Brasil nas últimas décadas.

A diversidade de assuntos, inclusive em relação aos próprios personagens que aqui comparecem, em “diálogos”, homenagens, obituários ou relatos de encontros pessoais, possuem um inegável vínculo entre si, pois todos eles têm a ver, de perto ou de longe, com a interface externa do Brasil e com os voos internacionais do autor. Os textos não esgotam, obviamente, o amplo leque de interesses e de estudos do autor, que se estende ainda aos campos da literatura e dos assuntos culturais em geral, trabalhos que figuram em diversos outros livros publicados de Celso Lafer, vários monotemáticos e alguns na categoria de coletâneas, como por exemplo os três volumes publicados pela Atlas, em 2015, enfeixados sob o título comum de Um percurso no Direito do século XXI, mas voltados para direitos humanos, direito internacional e filosofia e teoria geral do direito.

A sua produção variada, acumulada intensa e extensivamente em tão larga variedade de assuntos, permite o mesmo tipo de “assemblagem” ocasional efetuada na presente obra em dois volumes. Apresentando, por exemplo, seus escritos focados em Norberto Bobbio: trajetória e obra (São Paulo: Perspectiva, 2013), Celso Lafer começa por lembrar justamente essa prática do mestre italiano:

Bobbio, ao fazer, em 1994, um balanço de sua trajetória, observou que a sua obra caracterizava-se por livros, artigos, discursos sobre temas diversos, ainda que ligados entre si [nota: a referência aqui é à obra de Bobbio, O Futuro da Democracia]. Parte muito significativa e relevante da sua obra é constituída por volumes que são coletâneas de ensaios, reunidos e organizados em função dos seus nexos temáticos. Esses volumes de ensaios cobre os diversos campos do conhecimento a que se dedicou: a teoria jurídica, a teoria política, a das relações internacionais, a dos direitos humanos e o vínculo entre política e cultura, rubrica que abrange a discussão do papel do intelectual na vida pública. Esses volumes são representativos do contínuo work in progress da trajetória intelectual de Bobbio, esclarecendo como, no correr dos anos, por aproximações sucessivas, foi aprofundando a análise dos temas recorrentes do seu percurso de estudioso (p. 23).

A partir da transcrição desse introito se poderia perfeitamente dizer: Ecce homo (talvez menos na linhagem nietzschiana, e mais na do original bíblico). A afirmação se aplica inteiramente à própria trajetória acadêmica e profissional de Celso, ao seu percurso intelectual, à sua visão do mundo, com uma vantagem adicional sobre o jurista italiano, devido ao fato de Lafer ter sido bem mais do que um “simples professor”, ao ter exercido por duas vezes (até aqui) o cargo de ministro das relações exteriores (e uma vez o de ministro do desenvolvimento e de comércio exterior), funções certamente mais relevantes, para o Brasil, do que o cargo largamente honorífico concedido a Norberto Bobbio, já quase ao final da sua vida, de senador da República italiana.

O percurso de Celso Lafer, no Brasil e no mundo, sua postura filosófica, de defensor constante dos direitos humanos e da democracia política, suas aulas na tradicional Faculdade de Direito (e em muitas outras conferências em universidades e várias instituições em incontáveis oportunidades), sua luta pela afirmação internacional do Brasil nos mais diversos foros abertos ao engenho e arte da diplomacia nacional, todos esses aspectos estão aqui refletidos em mais de uma centena de trabalhos carinhosamente reunidos sob a direção do próprio mestre e oferecidos agora ao público interessado. Não apenas o reflexo de uma vida dedicada a construir sua própria trajetória intelectual, esses textos são, antes de qualquer outra coisa, aulas magistrais, consolidadas numa obra unitária, enfeixada aqui sob a tripla dimensão do título do livro.

Mais do que uma garrafa lançada ao mar, como podem ser outras coletâneas de escritos dispersos oferecidos a um público indiferenciado, a centena de “mensagens laferianas” aqui reunidas constituem um útil instrumento de trabalho oferecido aos profissionais da diplomacia, ademais de ser uma obra de referência aberta à leitura dos pesquisadores, dos professores e dos estudantes dessas grandes áreas de estudos e de trabalho acadêmico. Ao disponibilizar essa massa de escritos da mais alta qualidade intelectual ao grande público, esta obra faz mais do que reunir estudos dispersos numa nova coletânea de ensaios conectados entre si: ela representa, também e principalmente, um tributo de merecido reconhecimento ao grande mestre educador que sempre foi, e continuará sendo, Celso Lafer.

Vale!

Brasília, 19 de julho de 2018

BIOBIBLIOGRAFIA DO AUTOR

Celso Lafer (São Paulo, 1941) foi professor-titular do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da USP, da qual é professor emérito, tendo exercido por duas vezes (1992 e 2001-2002) o cargo de ministro de Estado das Relações Exteriores.

Formação e principais funções acadêmicas

Formado pela Faculdade de Direito da USP em 1964, é PhD em Ciência Política pela Universidade de Cornell, EUA (1970); obteve a livre-docência em Direito Internacional Público na Faculdade de Direito da USP em 1977 e a titularidade em Filosofia do Direito em 1988. Chefe do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da USP (1993-1995; 2003-2005; 2009-2011).

Presidente da FAPESP (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo) de 2007 a 2015.

Principais funções governamentais

Ministro de Estado das Relações Exteriores (1992 e 2001-2002);

Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (1999),

Embaixador, chefe da Missão Permanente do Brasil junto à Organização Mundial do Comércio e às Nações Unidas em Genebra (1995-1998).

Principais funções em conferências e organismos internacionais

Perito (expert advisor) da Comissão de Empresas Transnacionais do Conselho Econômico e Social da ONU (1984-1988);

Presidente da 10ª sessão do Comitê Intergovernamental das Nações Unidas para o Desenvolvimento da Ciência e Tecnologia, Nova York (1989);

Vice-presidente, ex-officio, da Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro (1992);

Membro do Comitê Consultivo de Alto Nível das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável (1993-1995);

Presidente do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, Genebra (1996);

Presidente do Conselho Geral da OMC, Genebra (1997);

Membro do Comitê Consultivo das Nações Unidas para assuntos de desarmamento (1997-1998);

Presidente do “Panel” da OMC: India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textiles and Industrial Products, Genebra (1998-1999);

Presidente do "Panel" United States – measures affecting imports of certain passenger vehicle and light truck tyres from China (2010);

Membro da Corte Permanente de Arbitragem Internacional da Haia desde 2002.

Principais funções empresariais e em outros órgãos

Integrou o Conselho de Administração da Metal Leve S/A Indústria e Comércio a partir de 1971, foi seu vice-presidente e depois presidente (1993-1995).

Integra, desde 2005, o Conselho de Administração da Klabin S/A;

Presidente do Conselho do Museu Lasar Segall e presidente da Fundação Cultural Ema G. Klabin;

Membro da Academia Brasileira de Ciências, da Academia Brasileira de Letras e da Academia Paulista de Letras.

Livros e publicações

Livros / Opúsculos

O Judeu em Gil Vicente. São Paulo: Conselho Estadual de Cultura, 1963 (Coleção Ensaio).

The Planning Process and the Political System in Brazil; a study of Kubitschek’s target plan, 1956-1961. Cornell University, Latin American Studies Program – Dissertation Series n. 16, June/197O. Edição brasileira: JK e o Programa de Metas (1956-1961) – Processo de planejamento e sistema político no Brasil. Tradução de Maria Victoria de M. Benevides, revista pelo autor. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002 (com nova apresentação e um apêndice).

O Sistema Político Brasileiro: Estrutura e Processo. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1975 (Coleção Debates).

Comércio e Relações Internacionais. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1977 (Coleção ELOS).

O Convênio do Café de 1976: Da Reciprocidade no Direito Internacional Econômico. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1979 (Coleção Estudos).

Gil Vicente e Camões. São Paulo: Ed. Ática, 1978 (Ensaios, 50). Edição em espanhol: El problema de los valores en Los Lusíadas (Elementos para el estudio de la cultura portuguesa del siglo XVI). Traducción: Rosa Maria Salazar Cano. México: Universidad Nacional Autónoma de México, 1978 (Colección: Cuadernos).

Hannah Arendt: Pensamento, Persuasão e Poder. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979 (Coleção O Mundo, hoje, v. 35); 2ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Paz e Terra, 2003; 3ª ed. rev. e novamente ampl. Rio de Janeiro/São Paulo: Paz e Terra, 2018.

Hobbes, o direito e o Estado moderno. São Paulo: Associação dos Advogados de São Paulo, 1980.

Ensaios sobre a Liberdade. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1980 (Coleção ELOS).

Paradoxos e Possibilidades (Estudos sobre a Ordem Mundial e sobre a Política Exterior do Brasil num Sistema Internacional em Transformação). Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982.

O Brasil e a Crise Mundial: Paz, Poder e Política Externa. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1984 (Coleção Debates).

A Reconstrução dos Direitos Humanos: um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt. São Paulo: Companhia das Letras, 1988. Idem em espanhol: La reconstrucción de los derechos humanos: Un diálogo con el pensamiento de Hannah Arendt. Traducción de Stella Mastrangelo. México: Fondo de Cultura Económica, 1994 (Sección de Obras de Política y Derecho). Oitava reimpressão. São Paulo: Cia. das Letras, 2015.

Ensaios Liberais. São Paulo: Siciliano, 1991. Publicado em espanhol: Ensayos Liberales, ed. ampl. Traducción de Stella Mastrangelo. México: Fondo de Cultura Económica, 1993.

Política Externa Brasileira: Três Momentos. Papers, n. 4. São Paulo: Konrad Adenauer-Stiftung, 1993.

A Inserção Internacional do Brasil – A gestão do ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasília: MRE/FUNAG, 1993.

Desafios: ética e política. São Paulo: Siciliano, 1995.

The World Trade Organization Dispute Settlement System. In: Gilberto Amado Memorial Lecture. Geneva: United Nations, September 1996.

A OMC e a regulamentação do comércio internacional: uma visão brasileira. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998 (Coleção Direito e Comércio Internacional).

União Europeia e o Mercosul. São Paulo: Fundação Memorial da América Latina, 1999.

Desenvolvimento Indústria e Comércio. Documentos 1, IRS99. São Paulo: FIESP/CIESP/IRS, 1999. Editado pela Superintendência de Comunicação e Marketing, Setembro de 1999 (Relatório da gestão Celso Lafer no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio).

Comércio, Desarmamento, Direitos Humanos: Reflexões sobre uma experiência diplomática. São Paulo: Paz e Terra/FUNAG, 1999; 2ª ed. São Paulo: Paz e Terra/FUNAG, 2006.

A Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa Brasileira: passado, presente e futuro. São Paulo: Editora Perspectiva, 2001. Edição em espanhol, com novo prólogo. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2002; 2ª ed., ver. e ampl. São Paulo: Ed. Perspectiva, 2004.

Mudam-se os Tempos – Diplomacia Brasileira 2001-2002, v. I e v. II. Brasília: FUNAG/IPRI, 2002.

A Internacionalização dos Direitos Humanos – Constituição, Racismo e Relações Internacionais. Barueri, SP: Manole, 2005.

Norberto Bobbio – Trajetória e Obra. 1ª ed. São Paulo: Perpectiva, 2013 (Coleção Perspectivas).

Lasar Segall: múltiplos olhares. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2015.

Um percurso no Direito no século XXI; v. 1 – Direitos Humanos; v. 2 – Direito Internacional; v. 3 – Filosofia e Teoria Geral do Direito. São Paulo: Atlas/Grupo Gen, 2015.

Coautoria e organização de obras

Argentina e Brasil no Sistema das Relações Internacionais. Em coautoria com Félix Peña. São Paulo: Duas Cidades, 1973. Tradução em espanhol: Argentina y Brasil en el sistema de relaciones internacionales. Buenos Aires: Ediciones Nueva Visión, 1973 (Colección Fichas).

Signos em Rotação. Coletânea de ensaios de Octavio Paz. Organizador, com Haroldo de Campos. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1972.

Esboço de Figura: homenagem a Antonio Candido. Organizador. São Paulo: Duas Cidades, 1979.

Discursos Parlamentares/Horácio Lafer; seleção e introdução de Celso Lafer. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 1988 (Perfis Parlamentares; 38).

Direito Política Filosofia Poesia – Estudos em homenagem ao Professor Miguel Reale no seu octogésimo aniversário. Organizador, com Tércio Sampaio Ferraz Jr. São Paulo: Saraiva, 1992.

Horácio Lafer: Democracia, Desenvolvimento e Política Externa. Organizador, com Carlos Henrique Cardim. Brasília: FUNAG/IPRI; Comissão JK, 2002.

Judeus e Judaísmo na obra de Lasar Segall. Em coautoria com Maria Luiza Tucci Carneiro. Cotia, SP: Ateliê Editorial, 2004.

A presença de Bobbio – América Espanhola, Brasil, Península Ibérica. Em coautoria com Alberto Filippi. São Paulo: Editora UNESP, 2004. Versão ampliada, em espanhol: El pensamiento de Bobbio en la cultura iberoamericana. Traducción del portugués por Ada Solari. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2006 (Sección de Obras de Filosofía).

Discurso de Posse, Celso Lafer & Discurso de Resposta, Alberto Venancio Filho. Cadeira 14 da Academia Brasileira de Letras, 1º de dezembro de 2006. Cotia-SP: Ateliê Editorial, 2007.

A Nova Configuração Mundial do Poder. Gilberto Dupas, Celso Lafer e Carlos Eduardo Lins da Silva (organizadores). São Paulo: Paz e Terra, 2008 (Melhores ensaios publicados na revista Política Externa).

Discurso de Saudação, Celso Lafer, Discurso de Posse, Fernando Henrique Cardoso. Cadeira 36 da Academia Brasileira de Letras, 10 de Setembro de 2013. São Paulo: Companhia das Letras, 2014.

Discurso de Saudação, Paulo Bomfim, Discurso de Posse, Celso Lafer. Cadeira 23 da Academia Paulista de Letras, 21 de maio de 2015. São Paulo: Mameluco, 2015.

Artigos; capítulos em obras coletivas; verbetes; prefácios; resenhas em revistas especializadas e outros trabalhos

O problema dos valores n’Os Lusíadas. Revista Camoniana, São Paulo, Inst. de Estudos Portugueses USP, v. 2, p. 9-44, 1965.

Uma interpretação do sistema das relações internacionais do Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional, Rio de Janeiro, v. 10, n. 39-40, p. 81-100, set. 1967.

Idem em espanhol. Foro Internacional, México, v. 9, n. 3, p. 298-318, jan./mar. 1969.

A condição de reciprocidade na cláusula facultativa de jurisdição obrigatória. Revista de Direito Público, São Paulo, v. 3, p. 3-16, 1968.

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Discurso de posse como professor-titular da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo em 7 agosto 1989. Revista da Faculdade de Direito, v. 84-85, USP, São Paulo, 1989-1990, p. 289-295.

O lugar do Brasil. Revista da Indústria, ano II, n. 26, 2º trimestre/1990, Federação das Indústrias de São Paulo, São Paulo, 1990, p. 37-52.

Publicado com o título: Reflexões sobre a inserção do Brasil no contexto internacional. Contexto Internacional, n. 11, FAPERJ, jan./jun. 1990, p. 33-43.

Publicado com o título: A inserção do Brasil no cenário internacional. Boletim de Diplomacia Econômica, n. 6. Ministério das Relações Exteriores, Brasília, fev./mar. 1991, p. 4-10.

Em conjunto com Haroldo de Campos: Conversa sobre Octavio Paz. Revista USP, n. 8, dez./jan./fev 1991. Editada pela CCS-Coordenadoria de Comunicação Social da USP, São Paulo, 1990, p. 91-104.

Inserido no livro Transblanco, Octavio Paz, Haroldo de Campos. São Paulo: Siciliano, 1994, p. 283-313.

Estado e Sociedade: Esquerda/Direita: Arcaico/Moderno. Anais da XIII Conferência Nacional da OAB, publicado pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Brasília, 1991, p. 97-102.

Hobbes visto por Bobbio. Revista Brasileira de Filosofia, v. XXXIX, fasc. 164, publicada pelo Instituto Brasileiro de Filosofia, São Paulo, 1991, p. 243-247.

Apresentação a MILL, John Stuart. Sobre a liberdade. Rio de Janeiro: Ed. Vozes, 1991.

Em conjunto com Carlos E. Garcia, Kofi A. Jackson, Grigori Khozin, Maj Britt Theorin e Wang Zhiyun. General and Complete Disarmament. Charting Potential Uses of Resources Allocated to Military Activities for Civilian Endeavours to Protect the Environment. Organização das Nações Unidas, New York, julho 1991 [Relatório Final elaborado pelo grupo de peritos designados para assistir ao secretário-geral da ONU na confecção do estudo].

International Relations. A Panorama of Brazilian Law. Florida: University of Miami North-South Center/Ed. Esplanada, 1992, p. 377-382.

Em conjunto com LOTTENBERG, Fernando Kasinski. Nacionalismo e reestruturação da economia. Ouvindo o Brasil – uma análise da opinião pública brasileira hoje. São Paulo: IDESP/Ed. Sumaré/IRS, 1992, p. 69-79.

A importância do valor justiça na reflexão de Miguel Reale. Org. de LAFER, Celso e FERRAZ JR., Tércio Sampaio. Direito, Política, Filosofia, Poesia – Estudos em homenagem ao Professor Miguel Reale no seu octogésimo aniversário. São Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 229-240.

A mentira: um capítulo das relações entre a ética e a política. Ética. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 225-237.

Incluído, com o título La mentira: un capítulo de las relaciones entre la ética y la política, no livro Ensayos Liberales. México: Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 126-149.

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As ideias e a política na trajetória de Antonio Candido. In: D’INCAO, Maria Angela; SCARABÔTOLO, Eloísa Faria. Dentro do texto, dentro da vida – ensaios sobre Antonio Candido. São Paulo: Companhia das Letras/Instituto Moreira Salles, 1992, p. 271-296.

Os anos JK. Saudades do Brasil – A era JK. Rio de Janeiro: CPDOC/FGV, 1992, p. 11-15.

Proposições para futura concepção estratégica. Premissas, Caderno 1, UNICAMP/NEE, Campinas, 1992, p. 43-49.

Apresentação a MELO NETO, João Cabral de. Poemas Sevilhanos. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1992.

“Meio ambiente se refere a tudo” – Entrevista concedida à revista Ecologia e Desenvolvimento, ano 2, n. 19, Rio de Janeiro: Editora Terceiro Mundo Ltda., set. 1992, p. 23-25.

O último livro de José Guilherme Merquior. Convivência, P.E.N. Rio de Janeiro: Clube do Brasil, 1992, p. 138-141.

O desafio da integração hemisférica: a posição brasileira. Os novos blocos econômicos: desafios e oportunidades. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1993, p. 15-20.

José Guilherme Merquior. O Problema da Legitimidade em Política Internacional. In: LAFER, Celso; RICUPERO, Rubens; AZAMBUJA, Marcos Castrioto de; SEIXAS CORRÊA, Luiz Felipe de; FONSECA JR., Gelson. José Guilherme Merquior, Diplomata. Brasília: FUNAG, 1993, p. 9-14.

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Saudação proferida pelo professor Celso Lafer aos novos titulares, professores Odete Medauar, Álvaro Villaça Azevedo, Fábio de Mattia e Luiz Olavo Baptista. Revista da Faculdade de Direito (Universidade de São Paulo), São Paulo, v. 89, 1994, p. 357-366.

A Soberania e os Direitos Humanos. Lua Nova – Revista de Cultura e Política, n. 35, CEDEC, São Paulo, 1995, p. 137-148.

Debate-Seminário de Brasília. O Brasil e as Tendências Econômicas e Políticas Contemporâneas. Brasília: FUNAG, 1995, p. 39-40; 112-113.

A problemática da integração num mundo de polaridades indefinidas. Coautoria: Gelson Fonseca Jr. In: A Integração Aberta: um projecto da União Europeia e do Mercosul. Lisboa: IEEI, jul. 1995, p. 28-65 [Este volume, publicado pelo Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais – IEEI, reúne os contributos escritos preparados no quadro do III Fórum Euro-Latino-Americano, que se realizou em São Paulo em julho de 1994. A coordenação do Fórum, cuja organização resulta da colaboração entre o IEEI e a FIESP, esteve a cargo de Celso Lafer e Gelson Fonseca, no Brasil, Félix Peña, na Argentina, e Álvaro de Vasconcelos, em Portugal].

A Espada e a Pena, o Mar e o Labirinto: Os Lusíadas na Poética da Leitura de Jorge Luis Borges. Para Segismundo Spina: Língua, Filologia, Literatura. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo/Iluminuras, 1995, p. 185-193.

A ONU e os direitos humanos. Estudos Avançados, 25, São Paulo, Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo, set./dez. 1995, p. 169-185.

Brasil y el Nuevo Escenario Mundial. Archivos del Presente, año 1, n. 3, Fundación Foro del Sur, Verano 1995/1996, p. 61-80.

Abertura do Seminário – O Projeto CIEDS (p. 23-28); Características, objetivos e público potencial do CIEDS (p. 75-76); Fontes internacionais de financiamento para pesquisa e cooperação técnica (p. 157-158); Agenda de pesquisas para o CIEDS (p. 207-208); Conclusões (p. 220-222). Definindo uma Agenda de Pesquisas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio de Janeiro, 28-29 de novembro de 1994). Brasília: FUNAG, Ministério das Relações Exteriores, 1996.

A diplomacia brasileira na visão de Rubens Ricúpero. Política Externa, v. 5, n. 1, São Paulo: Editora Paz e Terra, jun./jul./ago. 1996, p. 128-131.

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Participação ampla na formulação de posições de negociação e de políticas internacionais – Entre o Comércio e o Desenvolvimento Sustentável. In: Pontes, Genebra/Rio de Janeiro/São Paulo: Centro Internacional para o Comércio e o Desenvolvimento Sustentável (ICTSD) / Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI) / Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV-EDESP), v. 1, n. 0, jun./jul. 2004, p. 1-11.

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Análise e Interpretação do Art. 5-XLII da Constituição de 1988: sobre o Alcance e Significado do Crime da Prática do Racismo, uma Discussão do Caso Ellwanger e da Decisão do STF no HC 82424-2. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, Anais do V Simpósio Nacional de Direito Constitucional, n. 5. Curitiba, PR: Academia Brasileira de Direito Constitucional, 2004, p. 461-490.

Apresentação in BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. (nova edição). Tradução de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2004, p. 5-18.

The Future of the WTO – Addressing institutional challenges in the new millennium. (Sutherland Report) Relatório do Conselho Consultivo do Diretor Geral da OMC, Sr. Supachai Panitchpakdi, elaborado por Peter Sutherland (Chairman), Jagdish Bhagwatti, Kwesi Botchwey, Niall FitzGerald, Koichi Hamada, John H. Jackson, Celso Lafer, Thierry de Montbrial. Genebra: Organização Mundial do Comércio, XII 2004 [Existem versões impressas também em francês e em espanhol].

Brief considerations on The United Nations Conference on Environment and Development CBD News – Special Edition, Historical perspectives on the occasion of the 10th Anniversary of the entry into force of the CBD, published by the Secretariat of the Convention on Biological Diversity-CBD: Montreal-Quebec, Canadá, 2005, p. 7.

O prazer da palavra e a escrita justa: sobre o percurso de Haroldo de Campos. In: TENÓRIO DA MOTTA, Leda (org.). Céu Acima – para um “Tombeau” de Haroldo de Campos. São Paulo: Editora Perspectiva, 2005, p. 113-117 (Coleção Signos: 45).

A Constituição de 1988 e as Relações Internacionais: reflexões sobre o art. 4º. Direito e Poder – Nas instituições e nos valores do público e do privado contemporâneos. Estudos em homenagem a Nelson Saldanha. Coordenador Heleno Taveira Tôrres. Barueri, SP: Manole, 2005, p. 215-232.

O público e o privado: suas configurações contemporâneas para a temática dos arquivos. In: Seminário Documentos Privados de Interesse Público – o Acesso em Questão. São Paulo: Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2005, p. 33-49.

Bobbio y el Holocausto: Un capítulo de su reflexión sobre los derechos humanos: el texto ‘Quindici anni dopo’ y sus desdoblamientos. DOXA, Cuadernos de Filosofía del Derecho, 28, San Juan de Alicante, Espanha: Departamento de Filosofía del Derecho, Universidad de Alicante, 2005, p. 81-89.

Versão revista, em português: Bobbio e o Holocausto. Um capítulo de sua reflexão sobre os direitos humanos: o texto: ‘Quinze anos depois’ e seus desdobramentos. CULT, ano 9, n. 104, São Paulo: Editora Bregantini, jul. 2006, p. 52-56.

Prefácio a BURITY, Tarcísio de Miranda. Estudos Jurídicos, Sociológicos e Literários. João Pessoa: Textoarte Editora, 2005, p. 5-15.

Publicado com o título Uma Homenagem a Tarcísio de Miranda Burity. Revista Brasileira de Filosofia. São Paulo: Instituto Brasileiro de Filosofia, v. LIV, fasc. 220, out./nov./dez. 2005, p. 413-421.

Orelha do livro Justiça em tempos sombrios: a justiça no pensamento de Hannah Arendt, de Christina Miranda Ribas. Prefácio do prof. Tércio Sampaio Ferraz Jr. Ponta Grossa: Editora UEPG, 2005.

Bobbio in Brasile. In: PAZÉ, Valentina (org.). L’Opera di Norberto Bobbio: Itinerari di lettura. Milano: Franco Angeli, 2005, p. 95-121.

A Constituição Brasileira de 1988 e as Relações Internacionais. In: Liber Amicorum – en homenaje al Profesor Dr. Didier Opertti Badán. Montevidéu: FCU-Fundación de Cultura Universitaria, 2005, p. 627-637.

Mario Losano: sua contribuição para o estudo de Tobias Barreto. Revista Brasileira de Filosofia, fasc. 217. São Paulo: Instituto Brasileiro de Filosofia, jan./fev./mar. 2005, v. LIV, p. 33-52.

Idem em espanhol: Mario Losano: su contribución al estudio de Tobias Barreto. El Derecho en Red, Estudios en Homenaje al profesor Mario G. Losano. Madrid: Editorial Dykinson, S.L.: Instituto de Derechos Humanos “Bartolomé de las Casas”, Universidad Carlos III, 2006, p. 347-364.

Sobre la presencia de Bobbio en Brasil. El proceso de recepción de su obra jurídica y la importancia de su reflexión sobre los derechos humanos. In: CÓRDOVA VIANELLO, Lorenzo; SALAZAR UGARTE, Pedro (coord.). Política y derecho. [Re]pensar a Bobbio. México/Argentina: Siglo Veintiuno Editores/Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2005, p. 149-166.

Prefácio a RODRIGUES, Luiz Gonzaga; PÉREZ DA SILVA, Mônica. Ponsa – O Nordeste Posto à Prova. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005, p. 14-21.

Obstáculos a uma leitura kantiana do mundo, no início do século XXI. In: Por uma governança global democrática. São Paulo: IFHC-Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2005, p. 73-82 (Texto apresentado no seminário “Por uma governança global democrática”, em 22 de maio de 2004, em São Paulo, marcando a inauguração do Instituto Fernando Henrique Cardoso).

Justiça e Direito: Considerações sobre a Decisão do Supremo Tribunal Federal no Caso Ellwanger (H. C. n. 82.424/RS). In: VELLOSO, Carlos Mário da Silva; ROSAS, Roberto; AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do (coord.). Princípios Constitucionais Fundamentais: Estudos em Homenagem ao Professor Ives Gandra da Silva Martins. São Paulo: Lex Editora, 2005, p. 277-283.

A Constituição de 1988 e as Relações Internacionais: reflexões sobre o art. 4º e sua relevância para os direitos humanos. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, Anais do VI Simpósio Nacional de Direito Constitucional, v. 7. Curitiba, PR: Academia Brasileira de Direito Constitucional, 2005, p. 109-123.

San Tiago Dantas e seu legado literário. In: MARQUES MOREIRA, Marcílio; NISKIER, Arnaldo; REIS, Adacir (coord.). Atualidade de San Tiago Dantas. São Paulo: Lettera.doc, 2005, p. 90-94.

Republicado em 2ª edição. São Paulo: Lettera.doc, 2007, p. 98-102.

Hannah Arendt y Norberto Bobbio: una propuesta de aproximación. In: Anuario de Filosofía Jurídica y Social, año 2005, dirigido por Martín Laclau, 1ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot/LexisNexis, 2006, v. 25, p. 107-119.

Idem em português. Hannah Arendt e Norberto Bobbio – uma proposta de aproximação. In: CORREIA, Adriano (org.). Hannah Arendt e A condição humana. Salvador: Quarteto, 2006, p. 11-34.

A Internacionalização dos Direitos Humanos: o desafio do direito a ter direitos. Revista do Tribunal Regional Federal 3ª Região, São Paulo: TRF; IOB Thomson, n. 75, jan./fev. 2006, p. 37-54.

Idem. In: AGUIAR, Odílio Alves; PINHEIRO, Celso de Moraes; FRANKLIN, Karen (org.). Filosofia e Direitos Humanos. Fortaleza: Editora UFC, 2006, p. 13-32. Série Filosofia, 4.

Reale aos 95 (Homenagem aos 95 anos do Prof. Miguel Reale). Revista Brasileira de Filosofia, São Paulo: Instituto Brasileiro de Filosofia, v. LV, fasc. 221, jan./fev./mar. 2006, p. 89-92.

La democrazia di fronte al terrorismo transnazionale. In: Gli squilibri del terrore – Pace, democrazia e diritti alla prova del XXI Secolo. A cura di Michelangelo Bovero ed Ermanno Vitale. 1ª ed. italiana. Torino: Rosenberg & Sellier: Fondazione Istituto Piemontese Antonio Gramsci, 2006, p. 169-179. Colec. biblioteca di Sisifo.

Idem, em português. A democracia diante do terrorismo transnacional. Política Externa, v. 14, n. 4, São Paulo: Paz e Terra, mar./abr./maio 2006, p. 127-133, Documentos.

Conferência proferida em 23 de Setembro de 2005 em Turim, no Encontro Internacional sobre os Desequilíbrios do Terror promovido pela Universidade de Turim (Dipartamento di Studi Politici) e pela Fundação Instituto Piemontese Antonio Gramsci, na sessão que teve como tema central: “La difesa della civiltà democrática (da se stessa?)”.

Prefácio a PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e Justiça Internacional: Um estudo comparativo dos sistemas regionais europeu, interamericano e africano. São Paulo: Saraiva, 2006, p. IX-XXII.

Democracia y Relaciones Internacionales. Las Contribuciones de Bobbio. In: Norberto Bobbio y Argentina. Los desafíos institucionales de la democracia integral. Direção e introdução de Alberto Filippi. Epílogo de Luigi Ferrajoli. 1ª ed. Buenos Aires: La Ley; Faculdad de Derecho, UBA; Ministerio de Educación Ciencia y Tecnologia de la Nación Argentina; UNESCO, 2006, p. 103-111.

“Homenagem Mexicana”, sobre Antonio Candido. Nossa América, Revista do Memorial da América Latina, n. 24, São Paulo: Fundação Memorial da América Latina, 2006, p. 44-45.

Apresentação do livro Presidentes da América Latina. São Paulo: Fundação Memorial da América Latina/Imprensa Oficial do Estado, 2006, p. 13-17 (Conferências realizadas em 2006 na Fundação Memorial da América Latina, da série de debates e depoimentos que compõem o Projeto “Presidentes da América Latina”, do qual foi Coordenador).

Apresentação de Aquarelas de Segall: Olhar Sereno, Olhar Aflito, Múltiplos Olhares. São Paulo: Museu Lasar Segall/IPHAN-MINC, Primavera de 2006, p. 10-21. (Catálogo da mostra temporária, da qual foi Curador, realizada no Museu Lasar Segall, Setembro de 2006 a março de 2007, dando início ao ano comemorativo dos 40 anos de criação do Museu e assinalando o cinquentenário de falecimento de Lasar Segall.)

Miguel Reale 1910-2006 – uma homenagem. Revista Brasileira de Filosofia, fasc. 222. São Paulo: Instituto Brasileiro de Filosofia, abr./maio/jun. 2006, v. LV, p. 257-271.

Idem, com o título Miguel Reale (1910-2006) – uma homenagem. Revista USP, São Paulo: Coordenadoria de Comunicação Social-CCS, Universidade de São Paulo-USP, n. 70, jun./jul./ago. 2006, p. 110-119.

Versão ampliada, em espanhol, com o título Un homenaje a Miguel Reale (1910-2006). DOXA, Cuadernos de Filosofía del Derecho, 29, año 2006, San Juan de Alicante, Espanha: Departamento de Filosofía del Derecho, Universidad de Alicante, 2007, p. 393-403.

Experiencia, acción y narrativa. Reflexiones sobre un curso de Hannah Arendt. Revista de Occidente, n. 305, Madrid: Fundación José Ortega y Gasset, oct. 2006, p. 78-98.

Versão ampliada, em português. Experiência, ação e narrativa: reflexões sobre um curso de Hannah Arendt. Estudos Avançados, v. 21, n. 60, Universidade de São Paulo, Instituto de Estudos Avançados – IEA, São Paulo, maio/ago. 2007, p. 289-304.

Miguel Reale (1910-2006) – Profesor. In: Anuario de Filosofía Jurídica y Social 2006, dirigido por Martín Laclau. 1ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot/LexisNexis, 2007, v. 26, p. 141-147.

Apresentação a LEMES, Selma Ferreira; CARMONA, Carlos Alberto; MARTINS, Pedro Batista (coord.). Arbitragem – Estudos em Homenagem ao Prof. Guido Fernando da Silva Soares, In Memoriam. São Paulo: Atlas, 2007, p. vii-ix.

Prefácio a LOTTENBERG, Cláudio. A saúde brasileira pode dar certo. São Paulo: Atheneu, 2007, p. XI-XIII.

Entre a norma e a realidade. Entrevista concedida à revista CULT, ano 10, n. 112, São Paulo: Editora Bregantini, abr. 2007, p. 56-63 (Série de entrevistas com especialistas brasileiros sobre do tema Filosofia do Direito, publicadas na seção Dossiê).

Apresentação à edição brasileira. In: BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos de teoria do direito. Prefácio de Mario Losano. Tradução de Daniela Beccaccia Versiani. Consultoria técnica de Orlando Seixas Bechara. Barueri, SP: Manole, 2007, p. LI-LVII.

Trajetória Política. In: SCHUBSKY, Cássio; BIERRENBACH, Flávio; AFFONSO, Almino (org.). Estado de direito já! – Os trinta anos da Carta aos Brasileiros. São Paulo: Lettera.doc, 2007, p. 111-120. (Este livro, lançado para celebrar os 30 anos da Carta aos Brasileiros, escrita e lida pelo professor Goffredo da Silva Telles Junior no Páteo das Arcadas da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, integra as comemorações pelos 180 anos de instalação dos cursos jurídicos no país.)

A União Europeia, 50 anos – as lições do passado e os desafios do futuro. O Mundo em Português, ano VIII, n. 64, Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais-IEEI, Lisboa: Principia, maio/jun. 2007, p. 26-28.

José Veríssimo: Brasil, América Latina e EUA – Observações sobre um Tema de João Alexandre Barbosa. In: MARTINS FILHO, Plínio; TENÓRIO, Waldecy (org.). João Alexandre Barbosa: O Leitor Insone. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2007, p. 95-109.

Prefácio a LUPI, André Lipp Pinto Basto. Os Métodos no Direito Internacional. São Paulo: Lex Editora, 2007, p. 11-18.

D. Pedro II. Revista de Cultura: Revista do IMAE, ano 7, n. 16, São Paulo: IMAE-Instituto Metropolitano de Altos Estudos para o Desenvolvimento das Pesquisas do UniFMU, 2007, p. 20-22.

Idem, com o título Dom Pedro II. Anais da Academia Brasileira de Letras, ano 2007, v. 194. Rio de Janeiro, jul. a dez. 2007, p. 38-41.

Uma aproximação pertinente. Comentário ao livro de JARDIM, Eduardo. A Duas Vozes – Hannah Arendt e Octavio Paz. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007. In: Revista USP, n. 76, São Paulo, dez./fev. 2007-2008, p. 169-171.

Democracia e relações internacionais: o cenário contemporâneo e as reflexões de Bobbio. Política Externa, v. 16, n. 3, São Paulo: Paz e Terra, dez. 2007 – jan./fev. 2008, p. 101-110, Documentos. (Conferência proferida em 7 de agosto de 2007, em Porto Alegre, na PUC-RS, no âmbito da iniciativa “Fronteiras do Pensamento” e de sua programação, com o apoio institucional da UFRGS, UERGS, Unisinos e PUC-RS).

Idem. In: SCHÜLER, Fernando; AXT, Gunter; MACHADO DA SILVA, Juremir. Fronteiras do Pensamento: retratos de um mundo complexo. São Leopoldo: Editora UNISINOS, 2008, p. 337-348 (Livro que reúne os textos das conferências proferidas, em 2007, no circuito de palestras “Fronteiras do Pensamento”).

A Declaração Universal dos Direitos Humanos – Sua Relevância para a Afirmação da Tolerância e do Pluralismo. In: MARCÍLIO, Maria Luiza (org.). A Declaração Universal dos Direitos Humanos – Sessenta Anos: Sonhos e Realidades. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2008, p. 27-43.

Idem. Revista OABRJ, v. 24, n. 1, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, jul. a dez. 2008, p. 71-88.

Prefácio a PRAZERES, Tatiana Lacerda. A OMC e os Blocos Regionais. São Paulo: Aduaneiras, 2008, p. 11-19.

Pronunciamento proferido na abertura do Painel I: “Federalismo nas Américas”, do Seminário Internacional As Novas Fronteiras do Federalismo. In: CAGGIANO, Mônica Herman Salem; RANIERI, Nina. As novas Fronteiras do Federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p. 21-25.

Prefácio a REHFELD, Walter I. Ensaios Filosóficos. Organizadores: J. Guinsburg e Margarida Goldsztajn. São Paulo: Perspectiva/Associação Universitária de Cultura Judaica: Tecnisa, 2008, p. xv-xvii.

Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948). In: MAGNOLI, Demétrio (org.). História da Paz: os tratados que desenharam o planeta. São Paulo: Contexto, 2008, p. 297-329.

Direitos Humanos em Hannah Arendt: considerações sobre as fontes materiais da Declaração Universal de 1948. Justitia, ano 65, v. 198. São Paulo: Ministério Público de São Paulo, Procuradoria-Geral de Justiça, Associação Paulista do Ministério Público, 1º semestre 2008, p. 111-115.

Prefácio a GONÇALVES, Camila de Jesus Mello. Princípio da Boa-Fé: Perspectivas e aplicações. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2008, p. xi-xii.

Saudação a Antonio Candido. Teoria e Debate, ano 21, v. 78, São Paulo: Fundação Perseu Abramo, jul./ago. 2008, p. 11-12.

On Global Order. Comentário ao livro de HURRELL, Andrew. On Global Order – Power, Values, and the Constitution of International Society. Oxford University Press, 2007. In: Archivos del Presente, año 12, n. 47, Buenos Aires: Fundación Foro del Sur, 2008, p. 145-149.

Counsellor: A Life at the Edge of History. Resenha do livro Counsellor: A Life at the Edge of History (New York: Harper Collins, 2008, 556 p.), de Ted Sorensen, principal assessor de John Kennedy. In: Política Externa, v. 17, n. 3, São Paulo: Paz e Terra, dez. 2008 – jan./fev. 2009, p. 113-117.

Depoimento in: FRANCO, Luiz Antonio. Aldo B. Franco – 1913-1995. Um grande homem. Rio de Janeiro, 2009, p. 143-148.

Prefácio a MARQUES MOREIRA, Marcílio; REIS, Fábio Wanderley; COSTA, Caio Túlio; DE LA TAILLE, Yves; TIBA, Içami. Cultura das transgressões no Brasil: visões do presente. Apresentação André Franco Montoro Filho e Fernando Henrique Cardoso. São Paulo: Saraiva, 2009, p. IX-XIV.

Prefácio a DOLINGER, Jacob. Direito e Amor e outros temas. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. VII-XIV.

Estado Laico. In: BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita; BERCOVICI, Gilberto; MELO, Claudinei de (org.). Direitos Humanos, Democracia e República: Homenagem a Fábio Konder Comparato. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 225-228.

Prefácio a SALONE, Roberto. Irredutivelmente liberal: política e cultura na trajetória de Júlio de Mesquita Filho. São Paulo: Albatroz Editora, 2009, p. 29-57.

Antonio Candido e a Faculdade de Direito. Literatura e Sociedade, Departamento de Teoria Literária e Literatura Comparada da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo, n. 11, São Paulo: USP/FFLCH/DTLLC, 2009, p. 62-79.

Depoimento do ministro Celso Lafer. In: PADUA LIMA, Maria Lúcia Labate Mantovanini; ROSENBERG, Barbara (coord.). Solução de Controvérsias: O Brasil e o Contencioso na OMC: Tomo I. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 28-46. Série GVlaw.

Prefácio à Edição Brasileira – Bobbio e as Relações Internacionais. In: BOBBIO, Norberto. O Terceiro Ausente – Ensaios e Discursos sobre a Paz e a Guerra. Tradução de Daniela Beccaccia Versiani. Título original: Il Terzo Assente: saggi e discorsi pace e la guerra. Organização: Pietro Polito. Revisão técnica do texto de Bobbio: Frederico Diehl e Valdemar Bragheto Junqueira. Barueri, SP: Manole, 2009, p. IX-L.

Prefácio a GREGORI, José. Os Sonhos que Alimentam a Vida. Coordenação editorial de Orlando Maretti. São Paulo: Jaboticaba, 2009, p. 15-28.

Eduardo Lourenço – uma homenagem. Revista Brasileira, n. 58, fase VII, ano XV. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jan./fev./mar. 2009, p. 19-22.

Tributo a Gilberto Dupas. Política Externa, v. 18, n. 1, São Paulo: Paz e Terra, jun./jul./ago. 2009, p. 122-124.

A CPLP, Macau e a China: Notas sobre o Fórum para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa. In: DAN, Wei (coord.). Os países de língua portuguesa e a China num mundo globalizado. Coimbra: Universidade de Macau/Almedina, jul. 2009, p. 46-55.

Professor Goffredo. Anais da Academia Brasileira de Letras, ano 2009, v. 198. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jul. a dez. 2009, p. 21-22.

Adesão da Venezuela ao Mercosul: prós e contras. Depoimento da sociedade civil na Comissão de Relações Exteriores do Senado. Política Externa, v. 18, n. 2, São Paulo: Paz e Terra, set./out./nov. 2009, p. 203-208.

Prefácio a DANTAS, Adriana. Subsídios agrícolas – regulação internacional. São Paulo: Saraiva, 2009, p. xv-xvii.

FHC: O intelectual como político. Novos Estudos, n. 83. São Paulo: CEBRAP, mar. 2009, p. 39-63.

Idem: FHC: o intelectual como político. In: D’INCAO, Maria Angela; MARTINS, Herminio (org.). Democracia, crise e reforma. São Paulo: Paz e Terra, 2010, p. 61-92.

Prefácio a RAMOS, Elival da Silva. Ativismo Judicial: parâmetros dogmáticos. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 11-17.

Apresentação a GROSSMAN, Jackson. Combatendo a discriminação: relatos, leis & sua aplicação. Rio de Janeiro: Mauad X, 2010, p. 13-15.

Tancredo. In: RICUPERO, Rubens. Diário de bordo: a viagem presidencial de Tancredo. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2010, p. 390-395.

Prefácio a PIOVESAN, Flávia; SOARES, Inês Virgínia Prado (coord.). Direito ao Desenvolvimento. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 13-17 (Coleção Fórum Direitos Humanos, 2).

Resenha do livro de Rubens Ricupero Diário de bordo – A viagem presidencial de Tancredo (Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2010, 406 p.). Política Externa, v. 19, n. 1, São Paulo: Paz e Terra, jun./jul./ago. 2010, p. 195-200.

Prefácio. BOBBIO, Norberto. Qual democracia?. Organizador Mario Bussi. Tradução de Marcelo Perine. São Paulo: Edições Loyola, 2010, p. 7-19.

Corrupção – breves reflexões. In: GONZAGA, Alvaro de Azevedo; GONÇALVES, Antonio Baptista (coord.). (Re)pensando o direito: estudos em homenagem ao Prof. Cláudio De Cicco. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010, p. 69-71.

A memória reverenciada: Miguel Reale. Revista Brasileira, n. 64, fase VII, ano XVI. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jul./ago./set. 2010, p. 57-69 (Palestra proferida no Ciclo da ABL dedicado à presença acadêmica, Rio de Janeiro, 27/7/2010).

Idem. A memória reverenciada: Miguel Reale. Laudatio. Revista Brasileira de Filosofia, n. 235, ano 59, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, jul./dez. 2010, p. 9-30. Publicação oficial do Instituto Brasileiro de Filosofia (Palestra proferida no Ciclo da ABL dedicado à presença acadêmica, Rio de Janeiro, 27/7/2010).

Prefácio a NUNES, Jorge Amaury Maia. Segurança jurídica e súmula vinculante. São Paulo: Saraiva, 2010, p. IX-XII (Série IDP).

Verbete: “Menschenrechte”. In: HEUER, Wolfgang; HEITER, Bernd; ROSENMÜLLER, Stefanie. (org.). Arendt Handbuch. Leben – Werk – Wirkung. Stuttgart, Weimar: J. B. Metzler, 2011, p. 298-299.

Sobre uma Amizade. In: ADEODATO, João Maurício; BITTAR, Eduardo C. B. (org.). Filosofia e Teoria Geral do Direito: estudos em homenagem a Tercio Sampaio Ferraz Junior por seu septuagésimo aniversário. São Paulo: Quartier Latin, 2011, p. 263-283.

Pace e guerra nel terzo millennio. In: BOVERO, Michelangelo (org.). Il futuro di Norberto Bobbio. Tradução do português de Mario G. Losano. Roma: Editori Laterza, janeiro de 2011, p. 76-89 [Coleção Percorsi, 136].

Preface. In: KANITZ, Roberto. Managing Multilateral Trade Negotiations: The Role of the WTO Chairman. London: Cameron May, 2011, p. VII-XXIX.

Recordando Merquior. In: Mesa-redonda em homenagem aos 70 anos de José Guilherme Merquior (14 de abril de 2011, Teatro R. Magalhães Jr.). Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, 2011, p. 29-33.

Vazamentos, sigilo, diplomacia: a propósito do significado do WikiLeaks. Política Externa, v. 19, n. 4, São Paulo: Paz e Terra, mar./abr./maio 2011, p. 11-17.

‘O processo do Capitão Dreyfus’ de Rui Barbosa – o texto, seus contextos e desdobramentos. Revista Brasileira, n. 67, fase VII, ano XVII. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, abr./maio/jun. 2011, p. 51-69.

Entrevista. O que nos faz pensar, n. 29. Cadernos do Departamento de Filosofia da PUC-Rio. Número especial Hannah Arendt, organizado por Eduardo Jardim, maio 2011, p. 7-20.

Prefácio a FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Para sempre e sempre. Barueri, SP: Manole, 2011, p. 6-9.

Sustentabilidade institucional e justiça social. Palavras iniciais. In: Paralelos: 95 anos de Unibes contados através da história de São Paulo. São Paulo: Narrativa Um, ago. 2011, p. 11-12.

Prefácio a BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. Tradução de Ari Marcelo Solon. Apresentação de Tercio Sampaio Ferraz Junior. São Paulo: Edipro, 2011, p. 9-20.

Discurso de agradecimento pela outorga da Medalha Armando de Salles Oliveira. São Paulo, 30 de agosto de 2011. Política Externa, v. 20, n. 3, São Paulo: Paz e Terra, dez./jan./fev. 2011-2012, p. 225-228, Documentos.

Desafios da globalidade: assimetrias da sociedade internacional. In: REINHARD, Nicolau; ARRETCH, Marta; DALLARI, Pedro; DAMIANI, Gerson (org.). Assimetrias da Sociedade Internacional (Desafios da Globalidade 1). São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2012, p. 15-27.

Características y Retos de un Mundo Globalizado. Archivos del Presente, año 15, n. 57/58, Buenos Aires: Fundación Foro del Sur, 2012, p. 27-39.

Prefácio a COLLOR, Fernando. Diplomacia e Defesa: uma missão constitucional ativa do Parlamento. Brasília: Senado Federal, Gabinete do Senador Fernando Collor, 2012, p. 11-19 [Comunicados da Presidência – 2011].

Prefácio a GODINHO, Eduardo. Direito à liberdade: regra da maioria e liberdade individual. O Paternalismo na Democracia à Luz do Pensamento de John Stuart Mill. Curitiba: Juruá, 2012, p. 11-12.

Prefácio a PERRONE-MOISÉS, Cláudia. Direito Internacional Penal: Imunidades e Anistias. Barueri, SP: Manole, 2012, p. XI-XXIV.

Prefácio a KOIFMAN, Fábio. Imigrante ideal – O Ministério da Justiça e a entrada de estrangeiros no Brasil (1941-1945). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2012, p. 11-23.

Prefácio a VENANCIO FILHO, Alberto. Notas republicanas. São Paulo: Perspectiva, 2012, p. XI-XXVII [Coleção Estudos: 288].

Meio século de FAPESP. Apresentação. Pesquisa Fapesp, São Paulo: Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, maio 2012, p. 7. Edição especial 50 anos.

O significado da Rio-92 e os desafios da Rio+20. Conferência por ocasião do recebimento do título de doutor honoris causa da Universidade Lyon 3 – Jean Moulin. Lyon, 4 de abril de 2012. Política Externa, v. 21, n. 1, São Paulo: Paz e Terra, jun./jul./ago. 2012, p. 179-188, Documentos.

Variações sobre o tempo. Revista Jurídica Consulex, ano XVI, n. 373, Brasília: Editora Consulex, 1º de agosto de 2012, p. 22-23.

Apontamentos sobre a Internacionalização do Direito Constitucional Brasileiro. In: SOUSA, Marcelo Rebelo de; QUADROS, Fausto de; OTERO, Paulo; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (coord.). Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda. Volume I – Direito Constitucional e Justiça Constitucional. Lisboa/Coimbra: Edição da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/Coimbra Editora, ago. 2012, p. 495-512.

Discurso na cerimônia de recebimento do título de Professor Emérito do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo, São Paulo, 15 de agosto de 2012. Política Externa, v. 21, n. 2. São Paulo: Paz e Terra, set./out./nov. 2012, p. 173-179, Documentos.

Rio Branco e a memória nacional. Revista Brasileira, n. 73, fase VIII, ano I. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, out./nov./dez. 2012, p. 175-183. Ensaio. [Versão revista da exposição feita em 20/6/2012 no Seminário dedicado ao Centenário do falecimento do Barão do Rio Branco, patrocinado pelo Centro de Integração Empresa-Escola – CIEE, de São Paulo].

Idem. In: Cadernos do CHDD. Ano XI, número especial, dezembro, 2012. Rio de Janeiro: Centro de História e Documentação Diplomática (CHDD), da Fundação Alexandre de Gusmão/MRE, 2º semestre 2012, p. 351-358.

Justiça, História, Memória: reflexões sobre a Comissão da Verdade. In: ARAUJO, Maria Paula; FICO, Carlos; GRIN, Monica (org.). Violência na história: memória, trauma e reparação. Rio de Janeiro: Ponteio, 2012, p. 9-22.

Rio Branco. Anais da Academia Brasileira de Letras, ano 2012, v. 203. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jan. a jun. 2012, p. 18-20.

Desafios democráticos e direitos humanos fundamentais. In: FERRAZ, Anna Candida da Cunha; GOZZO, Débora; BITTAR, Eduardo C. B.; LEISTER, Margareth (org.). Direitos humanos fundamentais: doutrina, prática e jurisprudência. Niterói, RJ: Impetus, 2013, p. 1-7. Ensaio.

Descaminhos do Mercosul – a suspensão da participação do Paraguai e a incorporação da Venezuela: uma avaliação crítica da posição brasileira. Política Externa, v. 21, n. 3, São Paulo: HMG Editora/Mameluco Edições, jan./fev./mar. 2013, p. 19-27.

O diálogo transatlântico através de Carlos Fuentes. Política Externa, v. 21, n. 3, São Paulo: HMG Editora/Mameluco Edições, jan./fev./mar. 2013, p. 251-254, Documentos [Apresentação no XIII Foro Iberoamérica. Cartagena de Indias, 25 de outubro de 2012].

Variações sobre a justiça. Revista Jurídica Consulex, ano XVII, n. 385, Brasília: Editora Consulex, 1º fev. 2013, p. 20-21.

Reflexões sobre a CPLP: Lusofonia – sonhos e realidade. Política Externa, v. 21, n. 4, São Paulo: HMG Editora, abr./maio/jun. 2013, p. 225-231, Documentos [Apresentação no painel da Conferência Expresso 40 anos, em comemoração ao aniversário do jornal Expresso. Lisboa, 7 de janeiro de 2013].

Reflexões sobre a atualidade da análise de Hannah Arendt sobre o processo Eichmann. In: BREPOHL, Marion (org.). Eichmann em Jerusalém: 50 anos depois. Curitiba, PR: Editora UFPR, 2013, p. 17-33. Série Pesquisa, n. 225.

Reflexões sobre a Inserção do Brasil no Sistema de Solução de Controvérsias da OMC. In: CELLI JUNIOR, Umberto; BASSO, Maristela; AMARAL JÚNIOR, Alberto do (coord.). Arbitragem e Comércio Internacional. Estudos em Homenagem a Luiz Olavo Baptista. São Paulo: Quartier Latin, inverno de 2013, p. 933-969.

Prefácio a MONACO, Gustavo Ferraz de Campos. Controle de Constitucionalidade da Lei Estrangeira. São Paulo: Quartier Latin, inverno de 2013, p. 13-19.

Interview with Celso Lafer (February 14, 2011). Revista do Centro de Estudos Hannah Arendt. 1ª ed. São Paulo, jul. 2013, p. 4-7. (Publicação eletrônica semestral produzida pelo Centro de Estudos Hannah Arendt. Disponível em: <http://www.hannaharendt.org.br>).

Em torno dos Méritos da Comissão Nacional da Verdade. In: COSTA, José Augusto Fontoura; ANDRADE, José Maria Arruda de; MATSUO, Alexandra Mery Hansen (org.). Direito: Teoria e Experiência. Estudos em Homenagem a Eros Roberto Grau, tomo II. São Paulo: Malheiros Editores, 2013, p. 866-873.

Helio Jaguaribe. Mesa-Redonda “90 anos do Acadêmico Helio Jaguaribe”. Revista Brasileira, n. 76, fase VIII, ano II. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jul./ago./set. 2013, p. 103-108. Mesa-redonda realizada na Academia Brasileira de Letras, em 16 de maio de 2013.

Prefácio a SOUZA, Adilson Paes. O guardião da cidade: reflexões sobre casos de violência praticados por policiais militares. São Paulo: Escrituras Editora, 2013, p. 15-17.

Entrevista. In: PRADO, Maurício Almeida; SANTANA, Renata Duarte de (org.). O Brasil e a Globalização: Pensadores do Direito Internacional. Entrevista a Carlos Eduardo Lins da Silva. São Paulo: Editora de Cultura, 2013, p. 40-49.

Paz e Guerra no Terceiro Milênio: os ideais de Bobbio, balanço e perspectivas. In: TOSI, Giuseppe (org.). Norberto Bobbio: democracia, direitos humanos, guerra e paz. 1ª ed., v. 1. João Pessoa: Editora da UFPB, 2013, p. 305-319.

Sobre Hannah Arendt no filme de Von Trotta. Política Externa, v. 22, n. 2. São Paulo: HMG Editora, out./nov./dez. 2013, p. 143-147.

El diálogo transatlántico. In: Carlos Fuentes entre nosotros. XV Aniversario del Foro Iberoamérica. México: Foro Iberoamérica, 2014, p. 111-120. [Publicado anteriormente in Política Externa, v. 21, n. 3, São Paulo: HMG Editora/Mameluco Edições, jan./fev./mar. 2013, p. 251-254].

Justiça, História, Memória: reflexões sobre a Comissão da Verdade. In: PRADO, Inês Virginia; PIOVESAN, Flávia (org.). Direitos Humanos Atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014, p. 175-184.

Violência. Revista Jurídica Consulex, ano XVIII, n. 408, Brasília: Editora Consulex, 15 jan. 2014, p. 46-47.

A democracia no mundo ibero-americano. Encontro sobre Octavio Paz y el mundo del siglo XXI. Cidade do México, 27 de março de 2014. Política Externa, v. 22, n. 4, São Paulo: HMG Editora, abr./maio/jun. 2014, p. 157-164, Documentos [Íntegra da conferência proferida por ocasião da celebração do centenário de Octavio Paz].

Miguel Reale Jr. no caso Ellwanger. In: PASCHOAL, Janaina Conceição; SILVEIRA, Renato de Mello Jorge (coord.). Livro Homenagem a Miguel Reale Júnior. 1ª ed. Rio de Janeiro: LMJ Mundo Jurídico (GZ Editora), 2014, p. 97-107.

Apresentação. Coautoria de Manuel Mindlin Lafer. In: EISENBERG, Josy; STEINSALTZ, Adin. Com a participação de WERNDORFER, Gilbert. O alfabeto sagrado: e Deus criou a letra. Tradução de Sybil Safdie Douek. São Paulo: Edições Loyola, 2014, p. XI-XVI.

Prefácio a GONÇALVES, Camila de Jesus Mello. Transsexualidade e Direitos Humanos: O Reconhecimento da Identidade de gênero entre os Direitos da Personalidade. Curitiba: Juruá, 2014, p. 9-12.

Prefácio a GOES FILHO, Synesio Sampaio. A Bela Viagem (Um calendário de frases para pensar). São Paulo: Migalhas, 2014, p. 5-9.

Prefácio. In: Desafios da sociedade contemporânea: reflexões de Gilberto Dupas. São Paulo: Editora Unesp, 2014, p. VII-XI.

Octavio Paz e suas saudades do Brasil. Revista Brasileira, n. 80, fase VIII, ano III. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jul./ago./set. 2014, p. 165-170. Ensaio.

Direito Constitucional e Direito Internacional. Considerações sobre o art. 4º, III, da Constituição de 1988 e o parecer Consultivo da Corte Internacional de Justiça sobre a independência de Kosovo. In: CICCO FILHO, Alceu José; VELLOSO, Ana Flávia Penna; ROCHA, Maria Elizabeth Guimarães Teixeira (org.). Direito Internacional na Constituição. Estudos em homenagem a Francisco Rezek. Prefácio de Ellen Gracie Northfleet, ministra do Supremo Tribunal Federal. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 159-177.

A Firmeza Política na Época do Governo Autoritário In: MARTINS FILHO, Plinio; GUINSBURG, J. (org.). A Loucura Mansa de José Mindlin. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2014, p. 312-316.

Zelotismo/Herodianismo na reflexão de Helio Jaguaribe. REB. Revista de Estudios Brasileños, v. 1, n. 1, Madrid: Universia, Universidade de Salamanca, Universidade de São Paulo, segundo semestre 2014, p. 73-80, Sección General. (Exposição durante a sessão de homenagem a Helio Jaguaribe, membro da Academia Brasileira de Letras, promovida pela Fundação Alexandre de Gusmão – FUNAG e pelo Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro no Rio de Janeiro em 26 de novembro de 2013).

Idem, com o título El pensamiento de Helio Jaguaribe. Archivos del Presente, año 17, n. 62, Buenos Aires: Fundación Foro del Sur, 2014, p. 105-116.

Idem. Zelotismo/Herodianismo na reflexão de Helio Jaguaribe. In: MOREIRA LIMA, Sérgio Eduardo (org.). Visões da obra de Helio Jaguaribe. Brasília: FUNAG, 2015, p. 27-43.

O liberalismo militante de José Guilherme Merquior. Posfácio à 3ª edição. In: O Liberalismo – Antigo e Moderno. 3ª edição ampliada. São Paulo/Rio de Janeiro: É Realizações/Biblioteca José Guilherme Merquior, set. 2014, p. 325-330.

A USP, aos 80. Pesquisa Fapesp, São Paulo: Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, dez. 2014, p. 4-5. Edição especial USP 80 anos (Artigo originalmente publicado no jornal O Estado de S. Paulo em 16 de novembro de 2014).

Sessão de Saudade dedicada à memória do Acadêmico Lêdo Ivo. Sessão Extraordinária do dia 10 de janeiro de 2013. Anais da Academia Brasileira de Letras, ano 2013, v. 205, jan. a jun. 2013. Rio de Janeiro: ABL, editado no primeiro semestre de 2015, p. 37-38.

Sessão de Saudade dedicada à memória do Acadêmico João de Scantimburgo. Sessão do dia 27 de março de 2013. Anais da Academia Brasileira de Letras, ano 2013, v. 205, jan. a jun. 2013. Rio de Janeiro: ABL, editado no primeiro semestre de 2015, p. 96-98.

Helio Jaguaribe aos 90 anos. Sessão do dia 25 de abril de 2013. Anais da Academia Brasileira de Letras, ano 2013, v. 205, jan. a jun. 2013. Rio de Janeiro: ABL, editado no primeiro semestre de 2015, p. 135-137.

Discurso de agradecimento pelo título de professor emérito da USP. São Paulo, 13 de Setembro de 2014. Política Externa, v. 23, n. 3, São Paulo: HMG Editora, jan./fev./mar. 2015, p. 207-209, Documentos.

Mestre Goffredo aos 90. In: Evocações – Goffredo da Silva Telles Junior. 1ª ed. São Paulo: Migalhas, 2015, p. 17-20. (Publicado na Folha de S. Paulo, em 16/5/2005.)

Discurso de agradecimento ao receber a Medalha Gilbert. Santiago de Chile, 7 de maio de 2015. Política Externa, v. 23, n. 4, São Paulo: HMG Editora, abr./maio/jun. 2015, p. 193-194, Documentos.

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Sobre o Direito Administrativo e a Teoria Geral do Direito: a contribuição de Fernando Menezes. Prefácio. In: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Formação da Teoria do Direito Administrativo no Brasil. São Paulo: Quartier Latin, 2015, p. 13-34.

Sobre Octavio Paz – vida e obra. In: O que nos faz pensar – Cadernos do Departamento de Filosofia da PUC-Rio, n. 37 – Paixão Crítica: 100 anos de Octavio Paz. Número especial dedicado ao poeta, organizado por Pedro Duarte, set. 2015, p. 15-25.

Reflexões sobre Balmaceda, de Joaquim Nabuco. In: PIÑON, Nélida (coord.); DAMIANI, Gerson; MARRECO, Maria Inês (org.). As Matrizes do Fabulário Ibero-americano. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2016, p. 103-113. (Cátedra José Bonifácio, 3).

Um homem renascentista. Entrevista. CEO Brasil, ano 11, n. 30. São Paulo: PwC Brasil, 2016, p. 20-23 (Publicação trimestral PricewaterhouseCoopers – Brasil).

La importancia de la laicidad en el siglo XXI. Archivos del Presente, año 20, n. 64. Buenos Aires: Fundación Foro del Sur, 2016, p. 121-123.

Podem as democracias nacionais sustentar-se sem uma democracia mundial? In: ROUANET, Luiz Paulo; BASSI, Adriana Rouanet; SILVA NETO, Wilson Levy Braga da (org.). Rouanet 80 anos: democracia, modernidade, psicanálise e literatura. São Paulo: É Realizações, 2016, p. 34-41.

Orelhas do livro DI BONETTI. Paulo Bomfim: porta-retratos. FotoBiografia, 90 anos. São Paulo: Infoartes, 2016.

Um notável polígrafo (Homenagem a Evaristo de Moraes Filho). Revista Brasileira, n. 88, fase VIII, ano V. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jul./ago./set. 2016, p. 72-75.

O cupim da corrupção. Revista USP, n. 110. São Paulo: USP-CCS, jul./ago./set. 2016, p. 11-14.

Reminiscências da turma de 1964. Memorial da Turma de 1964. Jubileu de Ouro 1964-2014. São Paulo: Associação dos Antigos Alunos da Faculdade de Direito da USP, ago. 2016, p. 41-46.

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A Unidade Espiritual do Mundo de Stefan Zweig. Uma apresentação. In: ZWEIG, Stefan. A unidade espiritual do mundo: um grito pela paz no Brasil. Tradução de Kristina Michahelles. Textos de Alberto Dines, Klemens Renoldner e Celso Lafer. Rio de Janeiro: Casa Stefan Zweig; Memória Brasil, 2017, p. 37-55.

Hannah Arendt – 110 anos. Revista Brasileira, n. 90, fase VIII, ano VI. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, jan./fev./mar. 2017, p. 73-76. Ensaio.

Prefácio a CELLI JUNIOR, Umberto. OMC: jurisprudência e requisitos de conteúdo local como política industrial. Curitiba: Juruá, 2017, p. 11-18.

Orelha. In: CORRÊA DO LAGO, Pedro. Oswaldo Aranha: uma fotobiografia. São Paulo: Capivara, 2017.

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O crime da prática do racismo: o caso Ellwanger. In: MOREAU, Pierre (org.). Grandes crimes. São Paulo: Três Estrelas, 2017, p. 214-266.

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Posfácio – O Mundo e os Refugiados. In: PINTO, Eduardo Vera-Cruz; PERAZZOLO, José Rodolpho; BARROSO, Luís Roberto; MARQUES DA SILVA, Marco Antonio; DE CICCO, Maria Cristina (coord.). Refugiados, Imigrantes e Igualdade dos Povos. Estudos em Homenagem a António Guterres. São Paulo: Quartier Latin, 2017, p. 1337-1338.

Aide-mémoire: 9 “Rio-92”. In: MOREIRA, Marcílio Marques et. al. Quixote no Planalto: o resgate da dignidade em tempos adversos. 1ª. ed. Rio de Janeiro: Edições de Janeiro, 2017, p. 108-111.

Aide-mémoire: 11 “A política externa do governo Collor”. In: MOREIRA, Marcílio Marques et. al. Quixote no Planalto: o resgate da dignidade em tempos adversos. 1ª ed. Rio de Janeiro: Edições de Janeiro, 2017, p. 115-117.

On the confluence of thinking, judging, and action: An experience with the thought of Hannah Arendt. Arendt Studies. A Journal for Research on the Life, Work, and Legacy of Hannah Arendt. Charlottesville, VA: Philosophy Documentation Center, v. I., 2017, p. 23-42.

Os privilégios da visão. In: COSTA, Paulo de Freitas (org.). A coleção Ema Klabin. 1ª ed. São Paulo: Fundação Cultural Ema Gordon Klabin, 2017, p. 7-11.

Verbete: “The School of Thought of Norberto Bobbio in Brazil”. Encyclopedia of the Philosophy of Law and Social Philosophy. New York: Springer Publishing Company, 2018.

1 Entrevista publicada em Estudos Históricos, 12, “Globalização”. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1993, p. 271-284.

2 Texto revisto de exposição feita no Instituto Rio Branco, em 18 de dezembro de 2002. Publicado na Revista Política Externa, v. 11, n. 4, mar./abr./maio de 2003.

3 Publicada em Sapientia, n. 4, 2012.

4 Publicado em Jornal do Brasil, 16, 18, 21 e 23 de dezembro de 1992.

5 Apresentação ao livro Palácio Itamaraty (2001).

6 Apresentação ao livro O Itamaraty na cultura brasileira. Brasília: Instituto Rio Branco, 2001.

7 Discurso ao seminário em homenagem ao centenário de posse do barão do Rio Branco no Itamaraty. Brasília, 28 de agosto de 2002.

8 BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política (organizado por Michelangelo Bovero). Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 114.

9 CALÓGERAS, J. Pandiá. Rio Branco e a política exterior. In: O Barão do Rio Branco visto por seus contemporâneos. Brasília: Centro de História e Documentação Diplomática – CHDD/FUNAG, 2002, p. 186.

10 NORA, Pierre. Entre mémoire et histoire. Les lieux de mémoire. Paris: Gallimard, 1997, v. 1, p. 24-25. Ver também a esse respeito WEHLING, Arno; WEHLING, Maria José. Memória e história. Fundamentos, convergências, conflitos. In: Memória social e documento: uma abordagem interdisciplinar. Rio de Janeiro: UNI-RIO, 1997, p. 9-26.

11 BARBOSA, Rui. Rio Branco. In: O Barão do Rio Branco visto por seus contemporâneos. Brasília: FUNAG, 2002, p. 17.

12 FREYRE, Gilberto. Ordem e progresso. Intérpretes do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Nova Aguilar, 2000, v. 3, p. 140.

13 MÜLLER, Lauro. Elogio do Barão do Rio Branco. Revista Americana, ago./set. 1917, p. 24-25.

14 PACHECO, José Félix Alves. Discurso de posse do ministro das Relações Exteriores. 15 de novembro de 1922, Jornal do Commércio. Rio de Janeiro, 16 de novembro de 1922, p. 10.

15 MACEDO SOARES, José Carlos. Discurso de posse na pasta das Relações Exteriores. Discursos. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio Editora, 1937, p. 12.

16 FONTOURA, João Neves da. A serviço do Itamaraty. Rio de Janeiro: Ministério das Relações Exteriores, Serviço de Publicação, p. 24.

17 FERNANDES, Raul. Saudação ao presidente Roosevelt. In: FERNANDES, Raul. Nonagésimo aniversário, volume I, conferências e trabalhos esparsos, publicação do Ministério das Relações Exteriores, Seção de Publicações, 1967, p. 225.

18 LAFER, Horácio. Gestão do Ministro Lafer na pasta das Relações Exteriores. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1961, p. 1.

19 MELO FRANCO, Afonso Arinos de. Planalto. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio Editora, 1968, p. 60.

20 LINS E SILVA, Evandro. Resenha novo ministro das Relações Exteriores. Revista Brasileira de Política Internacional, 22 de junho de 1973, p. 271.

21 LEITÃO DA CUNHA, Vasco. Diplomacia em alto-mar. Rio de Janeiro: CPDOC/FGV, 1994, p. 17.

22 Barboza, Mario Gibson. Discurso no Dia do Diplomata, formatura da turma de 1970 do Instituto Rio Branco, em 20 de abril de 1971. Anuário do Instituto Rio Branco de 1970, p. 23.

23 SARAIVA GUERREIRO, Ramiro. Discurso por ocasião da abertura da exposição “Brasil – 90 anos de República”, em 16 de novembro de 1979. Resenha de política exterior do Brasil, n. 23, out./nov./dez. 1979, p. 119.

24 SETÚBAL, Olavo Egydio. Discurso de posse do ministro das Relações Exteriores, em 15 de março de 1985. Resenha de política exterior do Brasil, n. 45, mar./abr./maio/jun. 1985, p. 17.

25 SETÚBAL, Olavo Egydio. Reflexões sobre política externa. O Estado de S. Paulo, 8 de dezembro de 1992, p. 2.

26 LAMPREIA, Luiz Felipe. Diplomacia brasileira. Rio de Janeiro: Lacerda, 1999, p. 42.

27 CARDOSO, Fernando Henrique. Discurso no Itamaraty durante a solenidade do Dia do Diplomata, em 27 de abril de 1993. Política externa em tempos de mudança. Brasília: FUNAG, 1994, p. 208.

28 LAFER, Celso. A inserção internacional do Brasil: a gestão do ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasília: MRE, 1993, p. 34; e Mudam-se os tempos: diplomacia brasileira, 2001-2002, v. 1. Brasília: FUNAG/IPRI, 2002, p. 26.

29 VENANCIO FILHO, Francisco. Euclides da Cunha e seus amigos. Rio de Janeiro: Companhia Editora Nacional, 1938, p. 187-188.

30 VARGAS, Getúlio. Diário. Rio de Janeiro: Siciliano/FGV, 1995, v. I, p. 384-385.

31 VARGAS, Getúlio. Diário. Rio de Janeiro: Siciliano/FGV, 1995, v. II, p. 200.

32 LINS, Álvaro. Rio Branco. São Paulo: Editora Alfa-Omega/FUNAG, 1995, p. 408.

33 ARINOS FILHO, Afonso. Diplomacia independente: um legado de Afonso Arinos. São Paulo: Editora Paz e Terra, 2001, p. 77.

34 RIO BRANCO, Barão do (José Maria da Silva Paranhos Jr.). Homenagem ao exército nacional. In: Discursos (Obras do Barão do Rio Branco). Rio de Janeiro: Ministério das Relações Exteriores, 1948, p. 104.

35 NYE, Joseph S. The Paradox of American Power. New York: Oxford University Press, 2002, p. 8-12.

36 “Gonzaga de Sá [...] [achava] o Paranhos, como ele chamava às vezes o ministro, uma mediocridade supimpa, fora do seu tempo, sempre com o ideal voltado para as tolices diplomáticas e não com a inteligência dirigada para sua época. Era um atrasado, que a ganância das gazetas sagrou e a bobagem da multidão fez um Deus”. In: LIMA BARRETO, Afonso Henriques de. Vida e morte de M. J. Gonzaga de Sá. Rio de Janeiro: Livraria Garnier, 1990, p. 45.

37 OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O Barão do Rio Branco. In: Obra seleta. Rio de Janeiro: Instituto Nacional do Livro, 1971. p. 299.

38 RICUPERO, Rubens. A vitória do Barão do Rio Branco na questão do Amapá. Folha de S. Paulo, 1º de dezembro de 2000.

39 CLEMENCEAU, Georges. Notes de voyage dans l’Amérique du Sud. Paris: Hachette, 1911, p. 212.

40 ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. São Paulo: Perspectiva, 1972, cap. 3º, p. 127-187.

41 LAFER, Celso. A autoridade do Itamaraty. In: A inserção internacional do Brasil: a gestão do ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasília: MRE, 1993, p. 375-387.

42 BUENO, A. Pimenta. Direito público brasileiro e análise das constituições do Império. Rio de Janeiro: Ministério da Justiça e Negócios Interiores, 1958, p. 201.

43 TORRES, João Camillo de Oliveira. O Conselho de Estado. Rio de Janeiro: Edições GRD, 1965.

44 NABUCO, Joaquim. Um estadista no Império. 5ª ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 1997, v. II, p. 1093.

45 Consultas da Seção dos Negócios Estrangeiros, direção, introdução e notas de José Francisco Rezek (4 v.). Brasília: Câmara dos Deputados, 1978.

46 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Ministros de Estado e Secretários-Gerais das Relações Exteriores, 3ª ed., Brasília, 1987.

47 CALÓGERAS, J. Pandiá. Rio Branco e a política exterior. In: O barão do Rio Branco visto por seus contemporâneos. Brasília: Centro de História e Documentação Diplomática – CHDD/FUNAG, 2002, p. 178-179.

48 FREYRE Gilberto. Ordem e progresso. Intérpretes do Brasil, v. 3. Rio de Janeiro: Editora Nova Aguilar, 2000, p. 711.

49 Publicado originalmente em Cadernos do CHDD, ano 11, edição especial, 2012. Versão revista da exposição feita em 20/6/2012 no Seminário dedicado ao Centenário do falecimento do Barão do Rio Branco, patrocinado pelo Centro de Integração Empresa Escola-CIEE, de São Paulo.

50 Discurso pronunciado aos 6 de agosto de 1905 na sessão inaugural do Terceiro Congresso Científico Latino Americano. In: Obras do Barão do Rio Branco – IX – Discursos. Rio de Janeiro: Ministério das Relações Exteriores, Imprensa Nacional, 1948, p. 76.

51 Discurso pronunciado aos 20 de abril de 1909, quando da homenagem que lhe prestaram por motivo do seu sexagésimo aniversário. In: Discursos, op. cit. p. 190-191.

52 Discurso pronunciado aos 27 de agosto de 1906, por ocasião da Terceira Conferência Pan-Americana. In: Discursos, op. cit. p. 97.

53 Discurso de posse do embaixador Omar Chohfi no cargo de secretário-geral das Relações Exteriores, Brasília, em 29 de novembro de 2001.

54 Discurso de posse no cargo de ministro de Estado das Relações Exteriores, em 29 de janeiro de 2001, publicado originalmente no volume I do livro do autor Mudam-se os tempos (2002).

55 Apresentação ao ensaio de MERQUIOR, José Guilherme. O Problema da Legitimidade em Política Internacional. In: LAFER, Celso et alii (org.). José Guilherme Merquior, diplomata. Brasília: FUNAG/IPRI, 1993, p. 9-14 (originalmente apresentada como tese no I Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em 1978).

56 Prefácio ao livro de FONSECA JR., Gelson. Poder e ética entre as nações. São Paulo: Paz e Terra, 1998, p. 9-25

57 Publicado originalmente como prefácio ao livro de DANESE, Sérgio França. Diplomacia presidencial: história e crítica. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 13-20.

58 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 5 de março de 2000.

59 Prefácio ao livro de BARRETO FILHO, Fernando de Mello. Os sucessores do Barão: relações exteriores do Brasil: 1912 a 1964. São Paulo: Paz e Terra, 2001.

60 Resenha do livro de RICUPERO, Rubens. Diário de bordo: a viagem presidencial de Tancredo. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2010. Publicada originalmente em Política Externa, v. 19, n. 1, jun./jul./ago. 2010.

61 Prefácio ao livro de FONSECA JR., Gelson. Constantes e variações: a diplomacia multilateral do Brasil (1989-2010). Porto Alegre: Leitura XXI, 2015.

62 Apresentação à obra de ALMEIDA, Paulo Roberto de. Formação da Diplomacia Econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no império. São Paulo: Senac São Paulo; Brasília: FUNAG, 2001.

63 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 21 de junho de 2015.

64 Mensagem à abertura da exposição “Visto para a vida: diplomatas que salvaram judeus”, no Centro Cultural Maria Antônia da USP, em maio de 2001.

65 Apresentação ao livro de SARAIVA GUERREIRO, Ramiro. Lembranças de um empregado do Itamaraty. São Paulo: Siciliano, 1992.

66 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 18 de julho de 2010.

67 Publicado em: Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 17-43.

68 Cf. Capítulo VI: Reflexões sobre o tema da nova ordem mundial num sistema internacional em transformação. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit., p. 95-148.

69 Cf. Capítulo III: A política externa, a paz e o legado da Grécia clássica. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit., p. 47-65.

70 Cf. Capítulo VII: Política exterior brasileira: um balanço da década de 70. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit, p. 151-175.

71 Cf. Capítulo IV: Os dilemas da soberania. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit., p. 66-83.

72 Cf. Capítulo II: Karl Deutsch e as Relações Internacionais. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit., p. 31-43.

73 Cf. Capítulo V: A pesquisa construtiva da paz e o tema da soberania. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit., p. 84-91.

74 Cf. Paradoxos e possibilidades, op. cit., passim.

75 Discurso proferido por ocasião da cerimônia de entrega do Prêmio Moinho Santista, em 27 de setembro de 2001, em São Paulo. Publicado em Mudam-se os tempos: diplomacia brasileira 2001-2002, v. 1. Brasília: FUNAG/IPRI, 2002, p. 369-372.

76 Discurso de agradecimento ao receber o título de professor emérito do Instituto de Relações Internacionais da USP, pronunciado na Universidade de São Paulo, em 15 de agosto de 2012. Publicado em Política Externa, v. 21, n. 2, set./out./nov. 2012, p. 173-179..

77 Publicado em Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 47-65.

78 Cf. ARON, Raymond. Dimensions de la conscience historique. 2ª ed. revista. Paris: Plon, 1964, p. 9-11.

79 Cf. JAEGER, Werner. Demóstenes. México: Fondo de Cultura Económica, 1945, p. 9-11; The Cambridge Ancient History, v. VI: Macedone. Cambridge: Cambridge University Press, 1953, p. 271.

80 ARON, Raymond. Dimensions de la conscience historique, op. cit., p. 46.

81 Cf. COLLIARD, Claude-Albert. Institutions des Rélations Internationales. 6 ème ed. Paris: Dalloz, 1974, p. 5, 6, 20.

82 Cf. EHRENBURG, V. The Greek State. 2ª ed. London: Methuen, 1969, p. 12.

83 TÉNÉKIDÈS, Georges. Droit International et Communautés Féderales dans la Grèce des Cités (Vème-Illème Siècles Avant J.C.). Académie de Droit International – Recueil des Cours – 1956, v. II, n. 90, p. 488.

84 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 501.

85 TUCÍDIDES. Historia de la Guerra del Peloponeso. Livro VII-77, tradução de David Gonzales Maeso. In: Historiadores Griegos. Madrid: Aguilar, 1969, p. 1510.

86 ARISTOTE. La Politique-III, 1, 1274-b, ed. J. Tricot. 2ª ed. Paris: Vrin, 1970, p. 166.

87 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 503, 577; EHRENBURG, V. The Greek State, op. cit., p. 111-120.

88 WIGHT, Martin. Systems of States. Leicester: Leicester University Press, p. 65.

89 DEMOSTHENE. Harangues, tomo II – Terceira Filípica – 23, texte traduit par Maurice Croiset. Paris: Belles Lettres, 1925, p. 98.

90 WIGHT, Martin. Systems of States, op. cit., p. 60-62; JAEGER, Werner. Demóstenes, op. cit., p. 212.

91 Pelos Megalopolitanos, 4 – Demosthène, Harangues, tomo I, texte traduit par Maurice Croiset. Paris: Belles Lettres, 1946, p. 23. Cf. também Greek Political Oratory, seleção e tradução de A. N. W Saunders. Hardmonsworth, Middlesex: Penguin Books, 1979, p. 169-174.

92 HUME, David. Of the Balance of Power. Essays, Moral, Political and Literary, v. I. Edinburg: Bell and Bradfute, 1825, p. 331-332; JAEGER, Werner. Demóstenes, op. cit., p. 59, 114; JAEGER, Werner. Paideia (trad. de Gilbert Highet), v. VI. Oxford: Blackwell, 1947, p. 273-274.

93 WIGHT, Martin. System of States, op. cit., p. 62.

94 Terceira Filípica – 25-27, Demosthène, Harangues, op. cit., tomo II, p. 98-99; Greek Political Oratory, op. cit., p. 254.

95 Terceira Filípica – 31 – Demosthene, Harangues, op. cit., tomo II, p. 100; Greek Political Oratory, op. cit., p. 255.

96 ISÓCRATES, Felipe, 12-18; 35-42. In: Greek Political Oratory, op. cit., p. 141-145; JAEGER, Werner. Demóstenes, op. cit., p. 190-194.

97 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 505, 507-510; LAFER, Celso. Ensaios sobre a Liberdade. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1980, cap. I, passim.

98 ARISTOTE. La Politique-III, 2, 1275-b-20, ed. J. Tricot., op. cit., p. 171.

99 ARON, Raymond. Paix et Guerre entre les Nations. 3. ed. revista. Paris: Calmann-Levy, 1962, p. 367 e seguintes.

100 Pela Liberdade de Rodes – 18 in Demosthène, Harangues, tomo I, op. cit., p. 63; Greek Political Oratory, op. cit., p. 183.

101 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 629.

102 Livro II, 369-C, 370 a 371-a, The Republic of Plato (trad. e notas de Allan Bloom). New York: Basic Books, 1968, p. 46-47.

103 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 513.

104 TUCÍDIDES. Historia de la Guerra del Peloponeso (trad. de David Gonzalez Maeso), livro I, 5, 6, op. cit., p. 1.277.

105 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 515.

106 TUCÍDIDES. Historia de la Guerra del Peloponeso, op. cit., livro III-59, p. 1367.

107 TUCÍDIDES. Historia de la Guerra del Peloponeso, op. cit., livro III-59, p. 1368.

108 31 Cf. FUSTEL DE COULANGES. A Cidade Antiga (9ª ed.), (trad. de Fernando de Aguiar). Lisboa: Liv. Clássica, 1957, v. I, p. 326-332.; SCOTT, James Brown. Law, the State and the International Community, v. I. New York: Columbia University Press, 1939, p. 44-45; FINLEY, MOSES I. Le Monde d’Ulysse (trad. de Claude Vermont-Blanc e Monique Alexander). Paris: Maspero, 1978, cap. I; WIGHT, Martin, op. cit., p. 53; EHRENBURG, V. The Greek State, op. cit., p. 108-111.

109 WIGHT, Martin, op. cit., p. 46-47.

110 DEUTSCH, Karl W. Tides Among Nations. New York: Free Press. 1979, p. 301.

111 JAEGER, Werner. Paideia, op. cit., v. III, p. 283.

112 TUCÍDIDES. Historia de la Guerra del Peloponeso, op. cit., VII-18. p. 1.490.

113 WIGHT, Martin, op. cit., p. 57-59; GLOTZ, Gustave. La Cité Grecque. Paris: Albin Michel, 1968, cap. VII, p. 279-292.

114 The Republic of Plato, Livro V, 470-b-c (trad. de Allan Bloom), op. cit., p. 150.

115 GLOTZ, Gustave. La Cité Grecque, op. cit., cap. VII, p. 271-279.

116 DE TAUBE, Michel. Les Origines de l’Arbitrage International Antiquité et Moyen Age. Académie de Droit International – Recuei des Cours, 1932, IV, v. 42, p. 31-33.

117 DE TAUBE, Michel, op. cit., p. 32-33; TÉNÉDIDÈS. Georges, op. cit., p. 535-537; NUSSBAUM, Arthur. Historia del Derecho Internacional (trad. de Francisco Javier Osset). Madrid: Ed. Revista de Derecho Privado, s/d., p. 8.

118 Cf. WIGHT, Martin, op. cit., p. 55-56, 70-72; TÉNÉKIDÈS, Georges., op. cit., p. 62.

119 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 538; DE TAUBE, Michel, op. cit., p. 36.

120 DE TAUBE, Michel, op. cit., p. 37.

121 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 539-540.

122 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 540-541.

123 MICHEL DE TAUBE, op. cit., p. 36; TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 542-546.

124 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 565; GAUDEMET, Jean. Institutions de l’Antiquité. Paris: Sirey, 1967, p. 174; EHRENBURG, V. The Greek State, op. cit., cap. III.

125 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 530; LARSEN, J. A. O. Representative Government in Greek and Roman History. 2ª ed. Berkeley: University of California Press, 1966, p. 24.

126 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 600-608; JAEGER, Werner. Paidéia, cit., v. III, p. 288.

127 GAUDEMET, Jean, op. cit., p. 215-21

128 TUCÍDIDES. Historia de la guerra del Peloponeso, op. cit., 1-97, p. 1302; EHRENBURG, V. op. cit., p. 111-120.

129 WIGHT, Martin, op. cit., p. 71.

130 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 623-624; LAFER, Celso. Ensaios sobre a Liberdade, op. cit., cap. l.

131 Cf. Capítulo V: Reflexões sobre o tema de nova ordem mundial num sistema internacional em transformação.

132 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 630.

133 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 631-632.

134 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 551, 609.

135 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 111-120.

136 TÉNÉKIDÈS, Georges, op. cit., p. 618.

137 Cf. LANA, Ítalo. Studi sul pensiero politico classico. Napoli: Guido Editori, 1973, p. 42.

138 ARON, Raymond. Dimensions de la Conscience Historique, op. cit., p. 161-163.

139 Cf. RYDER, T. T. B. Introdução a Demosthenes and Aeschines (trad. A. N. W. Saunders). Hardmonsworth, Middlesex: Penguin Books, 1975, p. 51-52.

140 Publicado em Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 66-83.

141 Cf. Capítulo III: A política externa, a paz e o legado da Grécia clássica. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit.

142 Cf. Capítulo VI: Reflexões sobre o tema da nova ordem mundial num sistema internacional em transformação. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit.

143 Cf. Capítulo II: Karl Deutsch e as relações nternacionais. In: Paradoxos e possibilidades, op. cit.

144 Publicado em Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 35-43.

145 DEUTSCH, Karl W. Análise das Relações Internacionais. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1978, p. 22-26.

146 BRAILLARD, Philippe. Théorie des Rélations Internationales. Paris: PUF, 1977, p. 123-124, 135-138.

147 HOFFMANN, Stanley. Teorías contemporaneas sobre las relaciones internacionales. Madrid: Tecnos, 1963, p. 235.

148 MERLE, Marcel. Sociologie des Rélations Internationales. 2ª ed. Paris: Dalloz, 1916, p. 109-111.

149 GONIDEC, P. F. Rélations Internationales. Paris: Monthcrestien, 1974, p. 436-437.

150 GONIDEC, P. F. Rélations Internationales, op. cit., p. 304-305.

151 LIJPHART, Arend. Karl W. Deutsch and the New Paradigm in International Relations. In: MERRITT, Richmid L.; RUSSETT, Bruce M. (eds.). From National Development to Global Community: Essays in Honor of Karl W. Deutsch. London: George Allen and Unwin, 1981, p. 233-251; sobre Grócio, Cf. BULL, Hedley. The Grotian Conception of International Society e WIGHT, Martin. Westem Values in International Relations. In: BUTTERPIELD, Herbert; WIGHT, Martin (eds.). Diplomatic Investigations. London: George Allen and Unwin, 1966, respectivamente, p. 51-73 e 89-131.

152 ROSENAU, James N. International Politics and Foreign Policy: a reader, in research and theory. New York: Free Press, 1961, p. 98, 450.

153 DEUTSCH, Karl W. Politics and Government. Boston: Houghton Mifflin, 1970, p. 400.

154 DEUTSCH, Karl W. Politics and Government, op. cit., p. 401-405.

155 DEUTSCH, Karl W. Nationalism and its Alternatives. New York: Knopf, 1969, p. 178-179.

156 DEUTSCH, Karl W. Nationalism and its Alternatives, op. cit., p. 18-25. Cf. o clássico Social Mobilization and Political Development (1961). In: DEUTSCH, Karl W. Tides among Nations. New York: Free Press, 1979, p. 90-129.

157 DEUTSCH, Karl W. The Nerves of Government. 2ª ed. New York: Free Press, 1966, p. 124; On Political Theory and Political Action. American Political Science Review, v. LXV, n. 1, March 1971, p. 11-27.

158 DEUTSCH, Karl W. The Nerves of Government, op. cit., p. 223-228.

159 DEUTSCH, Karl W. Tides among Nations, op. cit., p. 2.

160 DEUTSCH, Karl W. Nationalism and Social Communication. 2ª ed. Cambridge, Mass: MIT Press, 1966.

161 DEUTSCH, KARL W. Nationalism and Social Communication, op. cit., cap. I; Tides among Nations, op. cit., p. 301.

162 DEUTSCH, Karl W. Tides among Nations, op. cit., p. 279.

163 DEUTSCH, Karl W. Tides among Nations, op. cit., p. 308.

164 DEUTSCH, Karl W. Tides among Nations, op. cit., p. 310.

165 DEUTSCH, Karl W. Nationalism and its Alternatives, op. cit., passim.

166 DEUTSCH, Karl W. et al. Political Community and the North Atlantic Area. In: International Political Communities: An Anthology. New York: Anchor Books, 1966, p. 1-91.

167 DEUTSCH, Karl W. Tides among Nations, op. cit.; p. 288-289.

168 DEUTSCH, Karl W. Nationalism and its Alternatives, op. cit., 171.

169 DEUTSCH, Karl W. Análise das Relações Internacionais, op. cit., p. 147-173.

170 DEUTSCH, Karl W. Análise das relações internacionais, op. cit., p. 198-199.

171 DEUTSCH, Karl W. Nationalism and its Alternatives, op. cit., p. 183-190; Tides among Nations, op. cit., p. 311-313.

172 DEUTSCH, Karl W. The Probability of International Law. In: DEUTSCH, Karl W.; HOFFMANN, Stanley (eds.). The Relevance of International Law. New York: Anchor Books, 1971, p. 80-114; DEUTSCH, Karl W. Nationalism and its Alternatives, op. cit., p. 176-177.

173 DEUTSCH, Karl W. Nationalism and its Alternatives, op. cit., p. 157.

174 Cf. ARENDT, Hannah. On Violence. New York: Harcourt, Brace and World, 1970; HABERMAS, Jürgen. Hannah Arendt’s Communications Concept of Power. Social Research, Spring 1977, v. 44, n. 1, p. 3-24.

175 DEUTSCH, Karl W. Tides among Nations, op. cit., p. 309-314.

176 Publicado em O Mundo em Português, ano VII, n. 62, jun./jul./ago. 2006.

177 Entrevista concedida a Emerson Maione de Souza (Universidade Federal do Rio de JaneIro – UFRJ), em 20 de fevereiro de 2013.

178 Publicado em Política Externa, v. 17, n. 1, jun./jul./ago. 2008.

179 Publicado em MOREIRA LIMA, Sérgio Eduardo (org.) Visões da obra de Helio Jaguaribe. Brasília: FUNAG, 2015, p. 27-43.

180 Cf. JAGUARIBE, H. San Tiago e o Projeto Nacional. In: COELHO, José Vieira et al. San Tiago Dantas – Vinte anos depois. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p. 43.

181 Cf. JAGUARIBE, H. Breve notícia sobre a minha própria obra (1998). In: Brasil, Mundo e Homem na Atualidade. Brasília: FUNAG, 2008, p. 791.

182 Conferência realizada na Universidade de São Paulo em 26 de setembro de 2011. In: REINHARD, Nicolau; ARRETCHE, Marta; DALLARI, Pedro; DAMIANI, Gerson (org.). Assimetrias da Sociedade Internacional. São Paulo: EDUSP, 2012, p. 15-27.

183 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 18 de julho de 2004.

184 LAFER, Celso. O desarmamento e o problema da paz. In: O Brasil e a Crise Mundial: paz, poder e política externa. São Paulo: Perspectiva, 1984, p. 65-98.

185 HERÁCLITO. Fragmento 53. In: Os Pré-Socráticos: fragmentos, doxografia e comentários (seleção de textos e supervisão do professor José Cavalcante de Souza). São Paulo: Abril Cultural, 1978, p. 84.

186 Cf. BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie deila pace. Bologna: Il Mulino, 1979, p. 163-164; MACHADO, José Pedro. Dicionário Etimológico da Língua Portuguesa. 2 v. Lisboa: Confluência, 1956 e 1959; NASCENTES, Antenor. Dicionário Etimológico da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro, 1955; GAFFIOT, Felix. Dictionnaire Ilustrê Latin-Français. Paris: Hachette, 1934.

187 Cf. Gestão do Ministro Lafer na Pasta das Relações Exteriores. Departamento de Imprensa Nacional, 1961, p. 108.

188 ARON, Raymond. Penser la guerre, Clausewítz, v. II: L’âge planétaire. Paris: Gallimard, 1976, p. 251.

189 ILARI, Virgilio. Guerra e diritto nel mondo antico. Milano: Giuffrè, 1980, p. 15, 20-21.

190 WIGHT, Martin. Power Politics (edited by Hedley Bull e Carsten Holbraad). New York: Holmes and Meier, 1978, p. 266; ILARI, Virgílio, op. cit., p. 20-21.

191 DEUTSCH, Karl W. The Nerves of Government. 2nd ed. New York: Free Press, 1966, p. 124; On Political Theory and Political Action. American Political Science Review, v. LXV n. 1, March 1971, p. 11-27.

192 ARON, Raymond. Penser la guerre, Clausewítz, v. II: L’âge planétaire, op. cit., p. 225.

193 Cf. ARON, Raymond. La Société Industrielle et la Guerre. Paris: Plon, 1959, p. 5-17.

194 ARON, Raymond. Penser la guerre, Clausewitz, v. II: L’âge planetaire, op. cit., p. 222.

195 AMADO, Rodrigo (org.). Araújo Castro. Brasília: Editora da UnB, 1982, p. 112.

196 BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace, op. cit., cap. V, p. 159-169.

197 WEIL, Prosper. Le judaïsme et le développement du droit intemational. Récueil des Cours de l’Académie de Droit International de la Haye, v. 151, 1976-3, particularmente p. 300-304.

198 OSÉIAS 2:18. Cito a partir de A Bíblia de Jerusalém. São Paulo: Paulinas, 1981.

199 MERLE, Marcel. Forces et enjeux dans les relations intemationales. Paris: Economica, 1981, p. 381-392.

200 ARON, Raymond. Paix et guerre entre les nations. Paris: Calmann-Lévy, 1962, cap. VI, especialmente p. 157-168.

201 ARON, Raymond. La société industrielle et la guerre, op. cit., p. 56-82.

202 Conferência do Ministro de Estado das Relações Exteriores, Ramiro Saraiva Guerreiro, na Escola Superior de Guerra do Rio de Janeiro, em 13 de julho de 1978. Resenha de Política Exterior do Brasil, n. 22, jul./ago./set. de 1979, p. 25.

203 BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace, op. cit., p. 75-95.

204 ARON, Raymond. Mémoires. Paris: Julliard, 1983, p. 467-470.

205 BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace, op. cit., p. 76.

206 ARAÚJO CASTRO, op. cit., p. 28.

207 ARAÚJO CASTRO, op. cit., p.159.

208 ZIEGLER, David W. War, Peace and Intemational Politics. 2nd ed. Boston: Little & Brown, 1981, cap. 12.

209 ARON, Raymond. Penser la Guerre. Clausewitz, v. II: L’Age Planétaire, op. cit., p. 198-199.

210 MONTESQUIEU. De l’esprit des lois. Livre XIII, Chapitre XVII. In: Oeuvres complètes de Montesquieu (texte presenté e anoté par Roger Caillois). Paris: Plêiade, 1951, v. II, p. 470.

211 KANT, I. Projet de Paix Perpetuelle (trad. de J. Gibelin). 2ème ed. Paris: Vrin, 1970, p. 5-7.

212 BRIGAGÃO, Clóvis. A corrida para a morte. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1983.

213 BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace, op. cit., p. 156.

214 WIGHT, Martin. Power Politics, op. cit., p. 256-257.

215 ZIEGLER, David W. War, Peace and International Politics (2nd ed.), op. cit., cap. 13, p. 221-234.

216 ARON, Raymond. Penser la Guerre, Clausewitz, v. II: L’Age Planétaire, op. cit., p. 140.

217 ARON, Raymond. Penser la Guerre, Clausewitz, v. II: L’Age Planétaire, op. cit., p. 240-241.

218 Cf. CASTORIADIS, Cornelius. Diante da Guerra. São Paulo: Brasiliense, 1982, p. 52.

219 XXXVI Session of the General Assembly – I. Committe Statement by the Representative of Brazil; H. E. Ambassador C. A. de Souza e Silva, in the General Debate on Disarmament Items. New York: 22 October, 1981 (texto circulado pela Missão Brasileira às Nações Unidas, p. 2).

220 Cito o texto do presidente Figueiredo a partir de sua reprodução na Gazeta Mercantil de terça-feira, 28 de setembro de 1982, p. 6.

221 Cf. ARON, Raymond. Penser la Guerre, Clausewitz, v. II: L’âge Planétaire, op. cit., p. 240, 244, 245, 247, 249, 251; BOBBIO, Norberto. Il Problema della: Guerra e le Vie della Pace, op. cit., p. 178-180.

222 ZIEGLER, David W. War, Peace and Intenational Politic. 2nd ed., op. cit., p. 235.

223 REUTER, Paul; COMBACU, Jean. Institutions et Relations Internationales. Paris: PUF, 1980, p. 417-421.

224 XXXV Session of the General Assembly – I. Committee – Statement by the Representative of Brazil, H. E. Ambassador C. A. de Souza e Silva, in the General Debate on Disarmament Items. New York, 28 October 1980 (tradução minha, a partir do texto oficial em inglês circulado pela Missão Brasileira às Nações Unidas, p. 3).

225 Cf. REUTER, Paul; COMBACU, Jean. Instituitions et Relations Internationales, op. cit., p. 421; UN – Official Record of the General Assembly – Tenth Special Session – Plenary Meetings – Verbatim Records of the Meetings, – ad hoc Committee of the Tenth Special Session – Sessional Fascile – Annexes – 23 May – 30 June 1978 – 6th Meeting – 26 May 1978, p. 98. Discurso do embaixador Correa da Costa.

226 ARON, Raymond. Penser la guerre, Clausewitz, v. II: L’âge planétaire, op. cit., p. 241.

227 ZIBGLER, David W. War, Peace and International Politics. 2nd ed., op. cit., p. 234-242; Cf. igualmente BARTON, John H.; WEILER, Lawrence D. (ed.). International Arms Control: issues and agreements, Stanford Arms Control Group. Stanford: Stanford University Press, 1976, passim.

228 MORGENTHAU, Hans J. Politics among Nations: the struggle for power and peace. 4th ed. New York: Knopf, 1967, p. 395.

229 XXXVI Session of the General Assembly – I Committee – Statement by the Representative of Brazil, H. E. Ambassador C. A. de Souza e Silva, in the General Assembly Debate on Disarmament Items. New York, 22 October 1981, texto veiculado pela Missão Brasileira às Nações Unidas (tradução minha de trecho contido na p. 4).

230 Cf. ARON, Raymond. Penser la Guerre, Clausewitz, v. II: L’Age Planétaire, op. cit., p. 165-173, 335-336; ZIEGLER, David W. War Peace and International Politics. 2nd ed., op. cit., p. 242-247.

231 ISAÍAS, 2:4 (cito a partir da Bíblia de Jerusalém) op. cit.; ZIEGLER, David W. War, Peace and International Politics. 2nd ed., op. cit., p. 249; WIGHT, Martin. Power Politics, op. cit., p. 258.

232 WIGHT, Martin. Power Politics, op. cit., p. 255-260.

233 WIGHT, Martin. Power Politics, op. cit., p. 264-265; ZIEGLER, David W. War, Peace and International Politics. 2nd ed., op. cit., p. 254-255.

234 Cf. ZIEGLER, David. W. War, Peace and International Politics. 2nd ed., op. cit., p. 249-254.

235 Cf. O discurso do embaixador Sérgio Corrêa da Costa in UN Official Records of the General Assembly – Tenth Special Session – Plenary Meeting – Verbatim Records of the Meetings: Ad hoc Committee of the Tenth Special Session – Sessional Fascicles – Annexes – 23 May-30 June 1978 – 6th Meeting – 26 May 1978, p.99.

236 CASTORIADIS, Cornelius. Diante da guerra, op. cit., p. 23-33.

237 WIGHT, Martin. Power Politics, op. cit., p. 285; Cf. também XXXVII General Assembly – I Committee – Statement by the Representative of Brazil, Ambassador Celso A. de Souza e Silva, at the General Debate. New York, 25 October 1982 (texto em inglês, circulado pela Missão Brasileira às Nações Unidas, p. 7l).

238 Cf. LUDDEMANN, Margareth K. Nuclear Power in Latin America: An Overview of its Present Status. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, v. 25, n. 3, August 1983, p. 377-415; SOUZA E SILVA, Celso de. Esperamos a vitória do realism, Jornal do Brasil, Cad. Especial, 4/12/83, p. 6 (o texto é o pronunciamento oficial do Brasil na 1ª Comissão da XXXVIII Assembleia Geral da ONU e discute, inter alia, alguns dos problemas do Tratado de Tlatelolco).

239 ARON, Raymond. Penser la guerre, Clausewitz, v. II: L’âge planétaire, op. cit., p. 258.

240 Publicado em Novos Estudos CEBRAP, n. 24, jul. de 1989, com o título Direito e legitimidade no sistema internacional: soberania nacional e comunidade mundial. Dedico este ensaio a Gelson Fonseca Jr., que tem sido, nos últimos anos, o interlocutor por excelência dos temas nele tratados e cujo texto Notas Sobre a Questão da Ordem Internacional, publicado em Contexto Internacional, ano 3, n. 6 (jul./dez. 1987), p. 11-35, contribuiu para instigar a minha reflexão.

241 BOBBIO, Norberto. Dalla Strutura alla Funzione. Milano: Ed. di Comunitá, 1977, p. 123-163 e Stato, Governo e Societá. Torino: Einaudi, 1985, passim; MIGUEL, Alfonso Ruiz. El metodo de la teoria juridica de Bobbio. In: SCARPELLI, Unberto (org.) La teoria generale del Diritto: problemi e tendenze atualli – Studi dedicati a Norberto Bobbio. Milano: Ed. di Comunitá, 1983, p. 387-411.

242 ARON, Raymond. Democracia e totalitarismo (trad. de Frederico Montenegro). Lisboa: Presença, 1986, p. 21-35; LAFER, Celso. O sistema político brasileiro. São Paulo: Perspectiva, 1975, p. 19-30.

243 Cf. BERLIN, Isaiah. Against the Current: essays in the history of ideas. Oxford: Orford University Press, 1981, p. 333-355.

244 Cf. REALE, Miguel. Experiência e cultura. São Paulo: Grijalbo-EDUSP, 1977, p. 43-67; CZERNA, Renato Cirell. Reflexões didáticas preliminares à tridimensionalidade dinâmica na Filosofia do Direito. In: CAVALCANTE, Teófilo (org.) Estudos em Homenagem a Miguel Reale. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais-EDUSP, 1977, p. 55-64.

245 Cf. SALMON, Jean J. A. Quelques Observations sur la Qualification en Droite International Public”. In: PERELMAN, Ch.; FORIERS, P. (org.) La motivation des decisions de justice. Bruxelas: Bruylam, 1978, p. 345-365.

246 FERRAZ JR, Tércio Sampaio. Teoria da Norma Jurídica. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 161-181.

247 Cf. FERRAZ JR., Tércio Sampaio. Função social da dogmática jurídica. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1980.

248 Cf. REALE, Miguel. Pluralismo e liberdade. São Paulo: Saraiva, 1963, p. 207-235; LAFER, Celso. Direito e poder na reflexão de Miguel Reale. In: Miguel Reale na UnB: conferências e debates de um seminário realizado de 9 a 12 de junho de 1981. Brasília: Editora da UnB, 1981, p. 55-71.

249 HOBBES, Thomas. Leviathan (ed. and introd. by C.B. Macpherson). Harmondsworth: Penguin Books, 1979, parte I, cap. XIII, p. 183-188; CROPSEY, Joseph (ed. and introd.) A Dialogue Between a Philosopher and a Student of the Common Laws of England. Chicago: Chicago University Press, 1971, passim; WOLIN, Sheldon. Politics and Vision. Boston: Little-Brown and Co., 1960, p. 239-285; LAFER, Celso. Hobbes, o direito e o estado moderno. São Paulo: Associação dos Advogados de São Paulo: 1980, p. 11-27.

250 Cf. SALMON, Jean J. A. La règle de droit internacional public. In: PERELMAN (org.) La règle de droit. Bruxelas: Bruylant, 1971, p. 193-213.

251 WIGHT, Martin. Systems of States (ed. by Hedley Bull). Leicester: Leicester University Press, 1977, p. 153-173.

252 HEGEL, Georg W. F. Philosophy of Right (transl. with notes by T.M. Knox). Oxford: Clarendon Press, 1962, especialmente § 330, 333, 337, 340, 345 e 347, p. 208-223; WEIL, Eric. La philosophie du droit et la philosophie de l’histoire hégéliene. In: Hegel et la philosophie du droit. Paris: PUF, 1979, p. 5-33.

253 KENNEDY, Paul. The Rise and Fall of the Great Powers. New York: Random House, 1987.

254 Cf. PAZ, Octavio. Hombres en su siglo y otros ensayos. México: Seix Barral, 1986, p. 67-80.

255 Cf. POLIN, Raymond. Analyse Philosophique de l’Idée de Légitimité; COTTA, Sérgio. Elements d’une phenomenologie de la légitimité. Ambos in Annales de Philosophie Politique, L’idée de légitimité, v. 7, 1967, p. 17-28 e 61-86.

256 BOBBIO, Norberto. Il futuro della Democrazia. Torino: Einaudi, 1984, p. 125-147 e particularmente p. 128.

257 ARENDT, Hannah. The Human Condition. Chicago: University of Chicago Press, 1958, p. 175-247; Crisis of the Republic. New York: Harcourt, Brace Jovanovich, 1972, p. 105-198.

258 KELSEN, Hans. The Theory of Law. 2ª ed. (transl. by Max Knight). Berkeley: University of California Press, 1967, p. 344-347; General Theory of Law and State (transl. by Anders Wedberg). New York: Russel & Russel, 1961, p. 385-388.

259 KELSEN, Hans. General Theory of Law and State, op. cit., p. 349-351, 381.

260 GRÓCIO, Hugo. Del derecho de la guerra y de la paz (trad. de Jaime Torrebiamo Ripoll). Madrid: Reus, 1925, tomo I, p. 7-41, cap. 1, p. 43-68; BULL, Hedley. The Grotian Conception of International Society. In: BUTTERFIELD, Herbert; WIGHT, Martin (eds.) Diplomatic Investigations. London: Allen and Unwln, p. 51-73; BOBBIO, Norberto. Il positivismo giurídico. Torino: Giappichelli, 1979, p. 11-12.

261 DUPUY, Rene Jean. Comentário ao art. 1º, § 4º da Carta da ONU. In: COT, Jean Pierre; PELLET, Alain (org.) La Charte des Nations Unies: commentaire article par article. Paris, Bruxelas. Economica/Bruylant, 1985, p. 67-69.

262 Cf. LAFER, Celso. Comércio e relações internacionais. São Paulo: Perspectiva, 1977, p. 65-88.

263 WIGHT, Martin. Systems of States, op. cit., p. 129-152.

264 Cf. MERILLS, J. G. Anatomy of International Law. London: Sweet & Maxwell, 1976, p. 30-36.

265 Cf. LAFER, Celso. Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 66-83; 101-111.

266 HIRSCHMAN, Albert O. Rival Interpretations of Market Society: Civilizing, Destructive or Feeble? Journal of Economic Literature, v. XX, December 1982, p. 1463-1484.

267 SIMMEL, Jorge. Sociologia, v. I. Revista de Ocidente, 1926, p. 305 (trad. J. Perez Bances).

268 Cf. BULL, Hedley. The Anarchical Society: a study of order in world politics. London: Macmillan, 1977, p. 200-229.

269 MERQUIOR, José Guilherme. O argumento liberal. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1983, p. 164-171.

270 BOBBIO, Norberto. Il futuro della democrazia, op. cit., p. 125-147; LAFER, Celso. Liberalismo, Contratualismo e Pacto Social. Revista Brasileira de Filosofia, v. 34, fasc. 137:11-23, jan./fev./mar. 1985.

271 Cf. BONAVIDES, Paulo. Política e Constituição: os caminhos da democracia. Rio de Janeiro: Forense, 1985, cap. 5, 6, 7.

272 LAFER, Celso. Paradoxos e possibilidades, op. cit., p. 95-148.

273 Cf. HOFFMANN, Stanley. Janus and Minerva: essays in the theory and practice of international politics. Boulder: Westview Press, 1987, p. 127-128.

274 Cf. PAZ, Octavio. Tiempo nublado. Barcelona, Seixs Barral, 1983, p. 93-103.

275 KANT, I. Projet de paix perpectuelle (trad. de J. Gibelin). 2ª ed. Paris: Vrin, 1970; GALLIE, W. B. Philosophers of Peace and War. Cambridge: Cambridge University Press, 1978, p. 8-36.

276 Ch. PERELMAN, C.; OLBRECHTS-TYTECA, L. Traité de l’argumentation: la nouvelle rhétorique. 2ª ed. Bruxelas: Ed. de l’Inst. de Sociologie, Univ. Libre de Bruxelles, 1970, p. 40-46.

277 REALE, Miguel. Filosofia do direito. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 1983, p. 189-207.

278 BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e la vie della pace. Bologna: Il Mulino, 1979, p. 156.

279 ARON, Raymond. Karl Jaspers et la Politique. Commentaire (Número especial: Raymond Aron 1905-1983, Historie et Politique – textes et témoignages), v. 8, n. 28-29, p. 530-538, fev. 1985.

280 ARON, Raymond. Penser la guerre, Clausewitz, v. II, L’âge planetaire. Paris: Gallimard, 1976, p. 225; LAFER, Celso. O Brasil e a crise mundial: paz, poder e política externa. São Paulo: Perspectiva, 1984, p. 65-98.

281 SCHMITT, Carl. La notion du politique: théorie de partisan. Paris: Calmann-Lévy, 1972, p. 65 e seguintes; FREUND, Julien. L’essence du politique. Parla: Sirey, 1986, p. 442 e seguintes.

282 Cf. ARISTOTELES. Ethique à Nicomaque (trad. J. Tricot). 3ª ed. Paris: Vrin, 1972, livro VII, passim.

283 BOBBIO, Norberto. Il Problema della guerra e la vie della pace, op. cit., p. 21-25.

284 Publicado originalmente no livro Por uma governança global democrática. São Paulo: Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2005.

285 FONSECA JR., Gelson. Rubens Ricupero e a História como método. Apresentação a RICUPERO, Rubens. Visões do Brasil. Rio de Janeiro: Record, 1995, p. 9-24.

286 KANT, Immanuel. Le Conflit des Facultés, en trois sections (trad. de J. Gibelin). Paris: Vrin, 1973, p. 99-100.

287 KANT, I. Ideia de uma História Universal de um ponto de vista cosmopolita (org. Ricardo R. Terra, trad. Rodrigo Naves e Ricardo R. Terra). São Paulo: Brasiliense, 1986.

288 KANT, I. Ideia de uma História Universal de um ponto de vista cosmopolita, ed. op. cit. p. 17-19; KANT, I. Para a Paz Perpétua (trad. de Jacó Guinsburg). In: GUINSBURG, J. (org.) A Paz Perpétua: um projeto para hoje. São Paulo: Perspectiva, 2004, p. 45-50.

289 SCHMITT, Carl. Teologia Política. In: SCHMITT, Carl. Le categorie del “politico” (saggi di teoria politica a cura di Gianfranco Miglio e Pierangelo Schiera). Bologna: Mulino, 1979, p. 33.

290 KANT, I. Para a Paz Perpétua, op. cit. p. 50-54.

291 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos (trad. de Carlos Nelson Coutinho). nova edição. Rio de Janeiro: Campus, 2004, p. 21.

292 KANT, I. Para a Paz Perpétua, op. cit. p. 40-45.

293 WALZER, Michel. Thick and Thin: moral agreement at home and abroad. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1994.

294 KANT, I. Para a Paz Perpétua, op. cit. p. 80-87; KANT, I. Sobre um suposto direito de mentir por amor à humanidade (trad. Floriano de Souza Fernandes). In: KANT, Immanuel. Textos seletos. 2ª ed. Petrópolis: Vozes, 1985, p. 118-128.

295 KANT, I. Para a Paz Perpétua, op. cit. p. 33-34.

296 KANT, I. Para a Paz Perpétua, op. cit. p. 34-35.

297 Kant, I. Para a Paz Perpétua, op. cit. p. 54-64.

298 VISSCHER, Charles de. Théories et réalités en droit international public. 4ª ed. Paris: Pedone, 1970, p. 91-105, p. 371-372.

299 ARON, Raymond. Penser la guerre, Clausewitz, v. II : L'âge planetaire. Paris: Gallimard, 1976, p. 225.

300 Candido Portinari, o lavrador de quadros. Textos de Antonio Callado, Walter Zanini, Carlos Drummond de Andrade et al. Rio de Janeiro: Projeto Portinari, 2003, p. 199.

301 ANDRADE, Mário de. Noturno de Belo Horizonte. In: ANDRADE, Mário de. Poesias Completas (ed. crítica de Diléa Zanotto Manfio). Belo Horizonte: Itatiaia; São Paulo: EDUSP, 1987, p. 188.

302 TOCQUEVILLE, Alexis de. De la democratie en Amerique, t. II, IVème Partie, cap. VII. In: TOCQUEVILLE. De la Démocratie en Amérique, Souvenirs, L'Ancien Régime et la Révolution (introd. e notas de Jean-Claude Lamberti e Françoise Mélonio). Paris: Laffont, 1986, p. 656.

303 Publicado originalmente no livro do autor Desafios: ética e política. São Paulo: Siciliano, 1995.

304 Publicado na Revista de Direito Mercantil, n. 3, ano X, 1971.

305 LORD MCNAIR. The Law of Treaties. Oxford: Clarendon Press, 1961, p. 273.

306 PESCATORE, Pierre. La clause de la nation la plus favorisée dans les conventions mullilaterales (rapport provisoire). Genève: Institut de Droit International, 1968, p. 7-9.

307 PESCATORE, Pierre, op. cit., p. 10-15.

308 ACHESON, Dean. Present at the Creation. New York: Norton, 1969, p. 9-11, 132-133; JACKSON, John H. The Puzzle of GATT – Legal Aspects of a Surprising Institution. Journal of World Trade Law, v. 1, n. 2, March-April 1967, p. 134-135.

309 General Agreement on Tariffs and Trade, GATT – what it is, what it does, how, it works. Genève, 1966; DAM, Kenneth W. The GATT – Law and International Economic Organization. Chicago: The University of Chicago Press, 1970, p. 10-15.

310 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 10-15.

311 BROWN JR, William Adams. The United States and The Restoration of World Trade. Washington: Brookings, 1950, p. 130, 131 e 151.

312 Idem, op. cit., p. 82.

313 Idem, op. cit., p. 98 e 99, 153 e 154.

314 Idem, op. cit., p. 72, 155 e 156.

315 Idem, op. cit., p. 99, 100, 410 e 411.

316 Idem, op. cit., p. 408 a 412, 496 a 504.

317 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 225 a 228.

318 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 8, 244 a 247, 316 a 332, 383.e 384; PESCATORE, Pierre, op. cit., p. 77, 78, 80 a 83; Th. F1ory, D. Carreau e J. de La Rochère, Notes de Droit International Économique, Annuaire Français de Droit International, XIV, 1968, p. 556 a 560.

319 BROWN JR, William Adams, op. cit., p. 135 e 136.

320 Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce, GATT, Activités en 1969 et 1970, Genève, juin 1970, p. 50.

321 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 335 a 350.

322 Todas as citações do texto do Acordo, neste artigo, são feitas a partir de: General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected Documents, v. IV, text of the General Agreement 1969, Genève, 1969. Cf. Protocol of Provisional Application of the General Agreement on Tariffs and Trade, 1 (a) e (b); DAM, Kenneth W., op. cit., p. 341-344; JACKSON, John H. The Puzzle of GATT, Legal Aspects of a Surprising Institution. Journal of World Trade Law, v. 1, n. 2, p. 137-140.

323 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 25-55.

324 PESCATORE, Pierre, op. cit., p. 48; DAM, Kenneth W., op. cit., p. 30-32.

325 Idem, op. cit., p. 20-22.

326 Idem, op. cit., p. 22-26.

327 Idem, op. cit., p. 23-32.

328 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 58-61.

329 PREBISCH, Raúl. Towards a New Trade Policy for Deve1opment. E/Conf. 46/3, 1964, p. 27 e passim.; Cf. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, Acta Final e Informe, v. I, E/CONF. 46/141, v. 1, 1964, Octavo Principio General.

330 PESCATORE, Pierre, op. cit., p. 5l-55; DAM, Kenneth W., op. cit., p. 61-64.

331 General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected Documents, Sixth Supplement, Genève, 1958, Trends in International Trade (decision of 29/11/1957), p. 18; General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected Documents, Seventh Supplement, Genève, 1959, Program of Action Directed Towards an Expansion of International Trade (Decision of 17/11/1958), p. 27 a 29; PESCATORE, Pierre, op. cit., p. 54; DAM, Kenneth W, op. cit., p. 228-233; Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce, GATT – Activités en 1969 et 1970, cit., p. 25 a 36.

332 PESCATORE, Pierre, op. cit., p. 55-56; DAM, Kenneth W., op. cit., p. 68-77; KOCK, Karin. International Trade Policy and The GATT 1947-1967. Stockholm: Almquist e Wiksell, 1969, p. 295 e 296.

333 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 77 e 78; KOCK, Karin, op. cit., p. 278-279.

334 Cf. JACKSON, John H. The Puzzle of GATT, op. cit., p. 156; DAM, Kenneth W., op. cit., p. 376-385; FLORY, Thiébaut. Le GATT - Droit International et Commerce Mondial. Paris: Librairie Général de Droit et Jurisprudence, 1968, p. 270 a 274; LOBO, Oswaldo Castro. O Brasil na presente conjuntura do Comércio Internacional. Revista Brasileira de Estudos Políticos, 32, jul. 1971, p. 72.

335 General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected, Documents, Seventeenth Supplement, Genève, 1970, p. 127.

336 GROSS-ESPIELL, Hector. The Most-Favoured-Nation Clause – its present significance in GATT. Journal of World Trade Law, v. 5, n. l, jan./feb. 1971, p. 42 a 44; Cf. também FLORY, Thiébaut. Le GATT, op. cit., p. 187-188.

337 General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected Documents, Sixteenth Supplement, Genève, 1969, Cf. report of the Working Party adopted on 14/11/1968, p. 83-88; General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected, Documents, Seventeenth Supplement, op. cit., Cf. report, of the Working Party adopted by the Council on 13/2/1970, p. 138-144.

338 HUDEK, Robert E. El Sistema del GATT: jurisprudencia diplomática. Derecho de Integración, n. 8, abr. 1971, p. 65-66.

339 DAM, Kenneth W., op. cit, p. 356.

340 HUDEK, Robert E. El Sistema del GATT: jurisprudencia diplomática, in loc. cit, p. 34 a 66.

341 FRIEDMANN, Wolfgang. The Changing Structure of International Law. New York: Columbia University Press, 1964, p. 62-67, 88-95; DAM, Kenneth W., op. cit., p. 351 a 368.

342 Cf. General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected Documents, Eleventh Supplement, Genève, 1963, Cf. Uruguayan Recourse, to Article 23, report adopted on 16/11/1962, p. 95-148.

343 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 368; General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected Documents, Fourteenth Supplement, Genève, 1966, Cf. Committee on Trade and Development, report adopted on 5/4/1966, p. 139-140.

344 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 371.

345 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 372-373; General Agreement on Tariffs and Trade, Basic Instruments and Selected Documents, Fourteenth Supplement, op. cit., Procedures under article 23 decision of 5/4/1966, p. 18-20.

346 DAM, Kenneth W., op. cit., p. 354 e 355 Cf. também sobre o waiver, JACKSON, John H. The Puzzle of GATT, in loc. op. cit., p. 152-155.

347 Cf. FLORY, Thiébaut. Le GATT, op. cit., p. 172-176.

348 General Agreement on Tariffs and Trade Basic Instruments and Selected Documents, Fourteenth Supplement cit, Austrália, Preferences for developing countries, report of Working Party adopted on 28/3/1966, p. 162-177; FLORY, Thiébaut. Le GATT, op. cit., p. 186-190; GROSS-ESPIELL, Hector. The Most-Favoured Nation Clause – its present significance in GATT, op. cit., p. 40-44; KOCK, Karin, op. cit., p. 299.

349 Sobre a situação atual da proposta do sistema geral de preferências Cf. KRISHNAMURTI, R. The Agreement on Preferences – A Generalized System in Favour of Developing Countries. Journal of World Trade Law, v. 5. n. 1, Jan./Feb. 1971.

350 PESCATORE, Pierre. La clause de la nation plus favorisée dans les conventions multilatérales (rapport définitif). Genève: Institut de Droit International, 1969, p. 28. As observações de Jorge Castañeda se encontram nas p. 55-61 e as de Edward Hambro nas p. 64-65.

351 MCDOUGAL, Myres S.; LASSWELL, Harold D. The identification and appraisal of diverse systems of public order, 1959. In: FALK, Richard A., MENDLOWITZ, Saul H. The strategy of Wold Order – 2 – International Law. New York: World Law Fund, 1966, p. 53-54.

352 Palestra proferida na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo durante seminário sobre “O Futuro do Comércio Internacional: de Marrakesh a Singapura”, em 16 de agosto de 1996, com o título: Comércio internacional, multilateralismo e regionalismo: temas emergentes e novas direções. In: MARCOVITCH, Jacques (coord.) O futuro do comércio internacional. São Paulo: USP-Fiesp-MRE, 1996, p. 90-105.

353 Regionalism and the World Trading System, World Trade Organization, Geneva, April 1995.

354 Publicado originalmente em Política Externa, v. 7, n. 1, jun./jul./ago. 1998, com o título O impacto de um mundo em transformação no Direito Internacional Econômico: reflexões sobre a OMC no cinquentenário do sistema multilateral de comércio.

355 Resenha do livro Momentos y perspectivas: la Argentina en el mundo y en América Latina. Buenos Aires: Universidad Nacional de Tres de Febrero, 2003, de Felix Peña. Originalmente publicada em Política Externa, v. 12, n. 4, abr./maio/jun. 2004.

356 Publicado originalmente como prefácio ao livro BAPTISTA, Luiz Olavo. Empresas Transnacionais e Direito. Revista dos Tribunais, 1987, p. 1-10.

357 ROSENCRANCE, Richard. The Rise of the Trading-Sate: Commerce and Conquest in the Modern World. New York: Basic Books, 1986.

358 BAPTISTA, Luiz Olavo. Aspectos Jurídicos das Transferências Eletrônicas de Fundos (tese de livre-docência apresentada na faculdade de Direito da USP). São Paulo: 1986.

359 JACKSON, John H. Introduction to RUBIN, Seymour J.; HEFBAUER, Gary Clyde (ed.) Emerging Standards of International Trade and Investment – Multinational Codes Corporate Conduct, Totowa. NEW Jersey: Rowman & Allanheld, 1984, p. 1-2.

360 BAPTISTA, Luiz Olavo. Les Joint-Ventures dans les Relations Internacionales (Thèse pour le doctorat de I’Université – presentée et soutenue dans l’Université de Droit, d’Economie et de Sciences Sociales de Paris – Paris-II) 1981; BAPTISTA, L. O. ; DURAND-BERTHEZ Pascal. Les Associations d’Entreprises (joint-ventures) dans le Commerce International. Paris: FEDUCI-LGDJ, 1986.

361 Cf. FARJAT, Gerard. Reflexions sur les Codes, de Conduite Privés. Le Droit des Relations Economiques Internationales - Études Offertes à Berthold Goldman. Paris: Litec, 1982, p. 47-66.

362 RUBIN, Seymour J. A preface to the Code. RUBIN, Seymour J.; HEFBAUER, Gary Clyde. Lessons from the Code. In: RUBIN, Seymour J.; HEFBAUER, Gary Clyde (ed.) Emerging Standards of International Trade and Investment – Multinational Code and Corporate Conduct, op. cit., respectivamente p. 5-15 e 175-196.

363 ROBINSON, Patrick. The Question of a Reference·to International Law in the United Nations Code of Conduct of Transnational Corporations. New York: United Nations, UNTC Current Studies. Series A n. 1 - ST/CTC/SER. 1, 1986.

364 Cf. BOBBIO, Norberto. Dalla Struturada alla Funzione – Nuovi Studi di Teoria del Diritto. Milano: Ed. di Comunità, 1977.

365 Conferência proferida na Universidade Lyon 3 – Jean Moulin, na cerimônia de recebimento do doutorado honoris causa, em 4 de abril de 2012.

366 New York: United Nations, 2012, § 10, p. 13.

367 CORRÊA DO LAGO, André A. Estocolmo, Rio de Janeiro, Joanesburgo. Brasília: FUNAG, 2007, p. 60; Preâmbulo da Convenção in World Treaties for the Protection of the Environment, ed. Scovazzi and Treves, Milão. Istituto per l’Ambiente, p. 75.

368 CORRÊA DO LAGO, op. cit., p. 32.

369 CORRÊA DO LAGO, op. cit., p. 105-106. LAFER, Celso. Mudam-se os Tempos: diplomacia brasileira. v. II. Brasília: FUNAG, 2002, p. 59-68.

370 LAFER, op. cit., p. 64-65. CORRÊA DO LAGO, op. cit., p. 210-213.

371 CORRÊA DO LAGO, op. cit., p. 216, p. 110-111.

372 RICUPERO, Rubens. Rio menos 20. Folha de S. Paulo, 19 de março de 2012, entrevista à Folha, p. A-12, 13 de março de 2012. GOLDEMBERG, José. Rio+20 e o futuro que queremos. O Estado de S. Paulo, 20 de fevereiro de 2012. RICUPERO, Rubens. Avanço na Rio+20 não pode ficar à mercê dos EUA, diz Ricupero. Valor Econômico, 8 de março de 2012, entrevista à Daniela Chiaretti.

373 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 15 de março de 2015.

374 Texto apresentado na Terceira Cúpula Ibero-americana (Salvador, Brasil, 1993), inédito em português, publicado originalmente em castelhano entre os documentos da Tercera Cumbre Ibero Americana. México, DF: Fondo de Cultura Económica,1994, p. vii-xxiv.

375 Cf. CAZIMAJOU, Emile. L’Activité diplomatique. Societé Française pour de Droit International. Colloque de Tours, Aspects Récents du Droit des Relations Diplomatiques. Paris: Pedone, 1989, p. 139-145, p. 189-196; SARTORI, Giovanni. Elementos de teoria política (versão em espanhol de Maria Luz Moran). Madrid: Alianza Editorial, 1992, cap. 8; LAFER, Celso. Diplomacia e Transparência: o arquivo do Itamaraty. Acervo – Revista do Arquivo Nacional, v. 4, n. 2, jul./dez. 1989; v. 5, n. 1 jan./jun. 1990, p. 35-43; BOBBIO, Norberto. Três ensaios sobre a democracia (trad. Sérgio Bath). Sao Paulo: Cardim/Alario Edit., 1991, p. 59-78; LAFER, Celso. Ensayos Liberales (trad. Stella Mastrangelo). Mexico : FCE, 1993, p. 55-72.

376 Cf. FLORY, Maurice. Les relations culturelles et scientifiques. Aspects Récents du Droit des Relations Diplomatiques, op. cit., p. 153-171. A referência a Malraux está na p. 184.

377 Cf. BOVERO, Michelangelo. Identità individuali e colletive. Richerche Politiche Due – Identità, interessi e scelte colletive, a cura de Michelangelo Bovero. Milano: II Saggiatore, 1983, p. 31-57; BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade – para uma teoria geral de política (trad. Marco Aurelio Nogueira). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987, cap. IV.

378 SEIXAS CORRÊA, Luiz Felipe de. As conferências de Cúpula Ibero-Americanas: um formato em busca de substância. In: FONSECA JR., Gelson; NABUCO DE CASTRO, Sérgio Henrique (org.) Temas de Política Externa Brasileira II, v.1. Brasília/São Paulo: IPRI-Paz e Terra, 1994, p. 157.

379 SEIXAS CORRÊA, Luiz Felipe de. As conferências de Cúpula Ibero-Americanas: um formato em busca de substância, op. cit., p. 154.

380 Cf. RICUPERO, Rubens. A diplomacia do desenvolvimento. In: ARAÚJO, João Hermes Pereira de et al. Três Ensaios sobre a Diplomacia Brasileira. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 1989, p. 193-109.

381 Cf. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992-Rio de Janeiro). Relatório da Delegação Brasileira. Brasília: FUNAG, IPRI, 1993. A inserção internacional do Brasil: A gestão do Ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 1993.

382 SEIXAS CORRÊA, Luiz Felipe de. As Conferências de Cúpula Ibero-Americanas: um formato em busca de substância, op. cit. p. 160-161.

383 Cf. pronunciamento na Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados em 6 de agosto de 1992. In: A Inserção Internacional do Brasil: A gestão do Ministro Celso Lafer no Itamaraty, op. cit., p. 136-137.

384 Publicado originalmente em Política Externa, v. 21, n. 3, dez./jan./fev. 2012/2013.

385 Jornal de Letras, 30 de maio a 12 de junho de 2012, p. 14.

386 Entrevista a Rita Guibert – Obras Completas – Miscelánea III, p. 421

387 BOBBIO, Norberto. Il dubbio e la scelta - Intellettuali e potere nella società contemporanea. Roma: La Nuova Italia Scientifica, 1993, p. 127.

388 Ibidem, p. 130.

389 Cf. ORTEGA Y GASSET, José. Ideas y Creencias. Madrid: Alianza Editorial, 1986, p. 23-38.

390 Cf. Palavra do presidente 14, 2001, p. 499-505.

391 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 20 de agosto de 2017.

392 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 17 de julho de 2016.

393 Publicado na revista O Mundo em Português, v. 64, 2007.

394 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 17 de agosto de 2008.

395 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 18 de abril de 2004.

396 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 15 de agosto de 2010.

397 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 20 de fevereiro de 2011.

398 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 17 de setembro de 2006.

399 Publicado em O Estado de S. Paulo, em 20 de novembro de 2011.

400 Publicado na Revista de Administração de Empresas, FGV, v. 12, n. 2, 1972.

401 Sobre a noção de sistemas, Cf. EASTON, David. A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley, 1965. Sobre alguns dos problemas mencionados neste parágrafo, Cf. ROSENAU, James N. (ed.). International Politics and Foreign Policy. New York: Free Press, 1961; ROSENAU, James N. (ed.). Linkage politics. New York: Free Press, 1969; FARRELL, R. Barry (ed.). Approaches to Comparative and International Politics. Evanston: Northwestern University Press, 1966. Minha primeira tentativa de usar este esquema de análise para o estudo das relações internacionais encontra-se, em português, em LAFER, Celso. Uma interpretação do sistema das relações internacionais do Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 10, n. 39-40, set./dez. 1967, p. 81-100; e em espanhol, em LAFER, Celso. Una interpretación del sistema de relaciones internacionales del Brasil. Foro Internacional, v. 11, n. 35, jan./mar. 1969, p. 298-318.

402 LISKA, George. Imperial America. Baltimore: John Hopkins Press, 1967, p. 27, 36 e passim; LISKA, George. Alliances and the Third World. Baltimore: John Hopkins Press, 1968, p. 3-22.

403 Sobre o problema teórico da coincidência entre sistema internacional e sistemas regionais, Cf. LISKA, George. Nations in Alliance. Baltimore: John Hopkins Press, 1962, p. 261. Sobre o problema específico da região, Cf. MONROE, Elizabeth. Britain’s Moment in the Middle East – 1914-1956. Baltimore: John Hopkins Press, 1963; WILLIAMS, Ann. Britain and France in the Middle East and North Africa. London: Macmillan, 1968; HUREWITZ, J. C. Middle-East Politics: the military dimension. New York, 1969; HUREWITZ, J. C. (ed.) Soviet-American Rivalry in the Middle-East. New York: Proceedings XXIX-3, The Academy of Political Science, Columbia University, 1969; SAFRAN, Nadav. From War to War – the Arab-Israeli confrontation 1948-1967. New York: Pegasus, 1969.

404 Cf. CLUB Jean Moulin. Pour une politique étrangère de l’Europe. Paris: Seuil 1966; VERNANT, Jacques. El mundo, Europa y Francia. Estudios Internacionales, v. 1, n. 2, jul. 1967, p. 123-136; LISKA, George. Imperial America, cit., p. 61-80; BEAUFRE, Général. L’enjeu du désordre. Paris: Grasset, 1969.

405 JAGUARIBE, Helio. Desenvolvimento econômico e desenvolvimento político. 2ª ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1969, p. 47-56; Cf. também ARAGÃO, José Maria. Algunos aspectos estratégicos del proceso de integración económica de América Latina. Revista de la Integración, n. 8, maio 1971, p. 6-35.

406 ORGANSKI, A. F. K. World Politics. 2. ed. New York: Knopf, 1968, p. 338-376.

407 MCDOUGAL, Myres S.; LASSWELL, Harold. The identification and appraisal of diverse systems of public order (1959). In: FOLK, Richard A.; MENDLOWITZ, Saul H. (ed.) The strategy of world order – vol. 2 – International Law. New York: World Law Fund, 1966, p. 67.

408 LISKA, George. Imperial America, cit., p. 38.

409 The Rockefeller Report on the Americas. Chicago: Quadrangle Books, 1969, p. 38, tradução nossa.

410 The Rockefeller Report on the Americas. cit. passim; Comission on Intemational Development, PEARSON, Lester B. Chairman. Partners in development. New York: Praeger 1969. passim. Sobre o relatório Prebisch, redigido para o BID e que é de 1970, e para uma análise dos três relatórios e também do Informe Petterson (1970), das declarações do presidente Nixon (31/11/1969) e da posição latino-americana no consenso de Viña del Mar (1969), Cf. JAGUARIBE, Helio. Enfoques sobre a América Latina: análise crítica de recentes relatórios – aspecto político dos relatórios – analisados. Comissão Pontifícia Justiça e Paz, Seção Brasileira. (mimeografado).

411 Sobre a formulação teórica destes problemas, Cf. DEUTSCH, Karl W. The Analysis of International Relations. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, 1968, p. 112-132 e 150-157.

412 BEAUFRE, Général. L’enjeu du désordre, cit.

413 Cf. WOLFF, Robert Paul. The Poverty of Liberalism. Boston: Beacon Press, 1968, p. 122-161. Defesas inteligentes do pluralismo encontram-se, inter alia, em DAHL, Rabert A.; LINDBLOM, Charles E. Politics, Economics and Welfare. New York: Harper and Row, 1953; BRAYBROOKE, David; LINDBLOM, Charles E. A Strategy of Decision. New York: Free Press, 1963; e LINDBLOM, Charles E. The Intelligence of Democracy. New York: Free Press, 1965.

414 ARENDT, Hannah. On violence. New York: Harcourt, Brace and World, 1970, p. 65-66.

415 HACKER, Andrew. The End of the American Era. New York: Atheneum, 1970, p. 220-221.

416 Cf. JULIEN, Claude. L’empire américain. Paris: Grasset, 1968.

417 Cf. sobre os pontos tratados neste parágrafo, ORGANSKI, A. F. K. World Politics. 2ª ed., cit., p. 245-271.

418 JAGUARIBE, Helio. Dependencia y autonomía en América Latina. In: JAGUARIBE, Helio et alii. La dependencia político-económica de América Latina. México, siglo XXI, 1969. p. 52; Cf. também ARAGÃO, José Maria. Algunos aspectos estratégicos del proceso de integración económica de América Latina. Doc., cit., p. 58-59.

419 DEUTSCH, Karl W. The Analysis of International Relations, cit., p. 153.

420 DEUTSCH, Karl W. On political theory and political action. American Political Science Review, v. 65, n. 1, mar. 1971, p. 18.

421 Cf. LISKA, George. Imperial America, cit., p. 20-21; Alliances and the Third World, cit., p. 23, 31-32.

422 ORGANSKI, A. F. K. World Politics. 2ª ed., cit., p. 387; LISKA, George. Nations in Alliance., cit., p. 64, 68-69.

423 Cf. DEUTSCH, Karl W. The Nerves of Government. New York: Free Press, 1966, p. 223 e seg.; SCHWARTZMAN, Simon. Desenvolvimento e abertura política. Dados, v. 6, 1969, p. 24-56; LAFER, Celso. The Planning Process and the Political System in Brazil – a study of Kubitschek’s Target Plan – 1956-1961. Ithaca, New York: Cornell University Latin American Studies Program, 1970, p. 45-46, 294-295 e passim. Dissertation Series n. 16; Cf. igualmente HIRSCHMAN, Albert O. Exit, Voice and Loyalty. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1970, passim; HIRSCHMAN, Albert O. A Bias for Hope. New Haven: Yale University Press, 1971, p. 22-6.

424 Esta diversificação, com este objetivo na orbital oriental iniciou-se no fim da década de 50, no governo Kubitschek, ao tempo da gestão de Horácio Lafer na pasta das Relações Exteriores. Cf. Ministério das Relações Exteriores. Gestão do ministro [Horacio] Lafer na pasta das Relações Exteriores. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1961.

425 ORGANSKI, A. F. K. World Politics. 2. ed., cit., p. 101-123.

426 LISKA, George. Alliances and the Third World, cit., p. 50.

427 Apud SUÁREZ, Eduardo L. Nueva actitud de América Latina hacia Estados Unidos: el consenso de Viña del Mar. Foro Internacional, v. 10, n. 39, jan./mar. 1970, p. 256, tradução nossa, em artigo que examina alguns dos problemas aqui mencionados.

428 Cf. FERRER, Aldo. Industrias básicas, integración y corporaciones internacionales. In: JAGUARIBE, Helio et alii. La dependencia político-económica de América Latina, cit., p. 97; DEUTSCH, Karl W. The Analysis of International Relations, cit., p. 192-193.

429 Cf. BRENNER, Michel J. Technocratic politics and the functionalist theory of european integration. Ithaca, New York: Center for International Studies, Cornell University, 1969.

430 Cf. DEUTSCH, Karl W. External influences on the internal behavior of states. In: FARRELL, R. Barry. ed. Approaches to Comparative and International Politics. cit. p. 7; ROSENAU, James N. Pre-theories and theories of foreign policy. In: Ibid., p. 65.

431 VICUÑA, Francisco Orrego. Estudio sobre la cláusula Bello y la crisis de la solidaridad latinoamericana en el siglo XIX. Trabalho apresentado na 2ª Reunião do Grupo de Estudos Interamericanos de Carnegie Endowment for International Peace, realizado em Bariloche, em agosto de 1971.

432 Uma discussão e um levantamento bibliográfico deste problema se encontra em LAFER, Celso. The planning process and the political system in Brazil – a study of Kubitschek’s target plan – 1956-1961, cit., p. 280-297.

433 Cf. ARON, Raymond. The anarchical order of power. Daedalus, v. 95, n. 2, 1966, p. 479-502, (Conditions of World Order); HOFFMANN, Stanley. Report of the Conference on Conditions of World Order, june 12-19, 1965. Villa Serbelloni, Bellagio, Itália. In: ibid., p. 472.

434 KISSINGER, Henry A. Domestic structure and foreign policy. Daedalus, cit. p. 503-529.

435 DEUTSCH, Karl W. External influences on the internal behavior of states. In: FARRELL, R. Barry (ed.) Approaches to Comparative and International Politics, cit., p. 24.

436 Publicada originalmente em BAHIA, Luiz Alberto et alii. Questões Críticas da Situação Internacional. Brasília: IEPES-Universidade de Brasília, 1982, p. 5-10.

437 WIGHT, Martin. System of States (edited by Hedley Bull). Leicester: Leicester University Press, 1977, p. 129-152; BULL, Hedley. The Anarchical Society – A Study of Order in World Politics. London: Macmillan, 1977, passim; GALLIE, W. B. Philosophers of Peace and War. Cambridge: University Press, 1978, p. 8-36.

438 Cf. ONUF, Nicholas Greenwood. International Legal Order as an Idea. American Journal of International Law, v. 73, n. 2, April 1979, p. 244-266.

439 WIGHT, Martin. System of States, cit., p. 138, 186, 188; BOTERO, Giovanni. Della Ragion di Stato (ed. a cura di Luigi Firpo). Torino: Unione tipografica – Editrice Torinese, 1948, Libro Primo: II, p. 56.

440 Cf. HOFFMANN, Stanley. Organisations Internationales et Pouvoir Politique des Etats. Paris: Colin, 1954; ROSS, Alf. The United Nations: Peace and Progress. New Jersey: Bedminster Press, 1966; LAFER, Celso. Comércio e Relações Internacionais. São Paulo: Perspectiva, 1977, cap. III, p. 65-88.

441 BULL, Hedley, op. cit., p. 205-207.

442 ORGANSKI, A. F. K. World Politics. 2ª ed. New York: Knonpf, 1968.

443 BULL, Hedley, op. cit., p. 213-219.

444 Cf. VICUÑA, Francisco Orrego (ed.) Derecho Internacional Económico vol. 1: América latina y la Cláusula de la Nación más Favorecida. México: Fondo de Cultura Económica, 1974: LAFER, Celso. El GATT, la Cláusula de la Nación más Favorecida y América Latina, p. 109-129, e SEPÚLVEDA AMOR, Bernardo. GATT, ALALC y el Trato de más Favor, p. 130-149; LAFER, Celso. Ir ou não ir ao FMI? Jornal do Brasil, 22/12/80, Caderno Especial, p. 4.

445 Cf. L’HUILLIER, Jacques. Les Organisations Internacionales de Cooperation Economique et le Commerce Exterieur des Pays en Voie de Développement. Geneve: Institut Universitaire de Hautes Études Internationales, Études et Travaux, n. 9, 1969; LAFER, Celso. Comércio e Relações Internacionais, cit., cap. 1, p. 11-37.

446 Cf. BUZAN, Barry. Negotiating by consensus: Developments in Technique at the United Nations Conference on the Law of the Sea. American Journal of International Law, v. 75 n. 2, April 1981, p. 324-348; RANGEL, Vicente Marotta. A Nova Convenção sobre o Direito do Mar. Problemas Brasileiros, ano XVIII, n. 199, maio de 1981, p. 20-32.

447 Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados (28 e 29 de novembro de 1984). In: Encontro de Política Externa. Brasília: Câmara dos Deputados, 1985, p. 83-95.

448 Publicado na Revista Lua Nova, agosto de 1989.

449 Publicado em O Estado de S. Paulo, 23 de maio de 1992.

450 Pronunciamento na Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados. Brasília, 6 de agosto de 1992. In: LAFER, Celso. A inserção internacional do Brasil: gestão no Itamaraty. Brasília: MRE, 1993, p. 127-142.

451 Título original: “Adaptação criativa e visão de futuro nas relações internacionais do Brasil”. Palestra na Escola Superior de Guerra. Rio de Janeiro, 24/8/1992. In: LAFER, Celso. A inserção internacional do Brasil: gestão no Itamaraty. Brasília: MRE, 1993, p. 167-202.

452 Publicado em O Estado de S. Paulo, 16 de Setembro de 2001. In: LAFER, Celso. Mudam-se os tempos: diplomacia brasileira 2001-2002. Brasília: FUNAG/IPRI, 2002, p. 47-51.

453 Intervenção perante o plenário do Senado Federal, Brasília, em 3 de outubro de 2001, publicada no volume I do livro Mudam-se os tempos: diplomacia brasileira, 2001-2002. Brasília: FUNAG/IPRI, 2002.

454 Publicado em O Estado de S. Paulo, 15 de julho de 2012.

455 Publicado em O Estado de S. Paulo, 18 de dezembro de 2016.

456 Verbete do autor in: ABREU, Alzira Alves de (coord.-geral). Dicionário Histórico-Biográfico da Primeira República (1889-1930). Rio de Janeiro: [recurso eletrônico] FGV, Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil, 2015.

457 Publicado originalmente como prefácio ao livro O Brasil e a Liga das Nações: vencer ou não perder, de Eugênio Vargas Garcia (2000).

458 Publicado originalmente como verbete in: ABREU, Alzira Alves de (coord.-geral). Dicionário Histórico-Bibliográfico Brasileiro pós-1930. 2ª. ed. Rio de Janeiro: CPDOC/FGV, 2000.

459 Publicado em Política Externa, v. 1, n. 1, 1992.

460 Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1991.

461 Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980.

462 Publicado em Jornal do Brasil, 26 de março de 2001.

463 In: LAFER, Celso. Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 151-175.

464 Cf. JAGUARIBE, Helio. Introdução ao desenvolvimento social. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 78. Para uma elaboração mais ampla destas colocações, Cf. LAFER, Celso; PEÑA, Felix. Argentina e Brasil no Sistema das Relações Internacionais. São Paulo: Duas Cidades, 1973, cap. I; e LAFER, Celso. Comércio e Relações Internacionais. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1977. Ver igualmente SARDENBERG, Ronaldo Mota. O pensamento de Araúio Castro, conferência na Universidade de Brasília em 26 abr. 1979 (mimeografado); ALMEIDA, Miguel A. Ozorio de. The Confrontation between Problems of Development and Environment. Environment and Development, n. especial de International Conciliation, january 1972, n. 586, New York, p. 37-56; e JAGUARIBE, Helio. El Equilibrio Ecológico Mundial y los Paises Subdesarrollados. Estudios Internacionales, ano V, n. 17, enero/mar. 72, p. 92-123.

465 Cf. BRASIL, MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Departamento de Promoção Comercial, Divisão de Estudos e Pesquisas de Mercado, Relações Econômicas do Brasil com os Países em Desenvolvimento, agosto/1978 (Rev. 2), p. 5-6.

466 SELCHER, Wayne A. Brazil’s Multilateral Relations Between First and Third Worlds. Boulder, Colorado: Westview Press, 1978, p. 198.

467 Cf. KEOHANE, Robert O.; NYE, Joseph S. Power and Interdependence – World Politics in Transition. Boston: Little, Brown, 1977. Cf. também BERGSTEN, C. Fred; KRAUSE, Lawrence B. (ed.) World Politics and International Economics, n. especial de International Organization, v. 29, n. 1, Winter 1975.

468 SELCHER, op. cit., p. 46-47.

469 DIAZ-ALEJANDRO, Carlos F. Delinking North and South: Unshackled or Unhinged? In: FISHLOW, Albert; DIAZ-ALEJANDRO, Carlos F.; FAGEN, Richard R.; HANSEN, Roger D. Rich and Poor Nations in the World Economy. New York: McGraw-Hill, 1978, p. 107.

470 FISHLOW, Albert. A New International Economic Order: What Kind? In: FISHLOW, Albert et alii. Rich and Poor Nations in the World Economy, cit., p. 31.

471 Boletim do Banco Central, v. 13, n. 4, abril de 1977, quadros VII.10 e VII.21; Boletim do Banco Central, v. 15, n. 3, março de 1979, quadros VI.7 e VI.18.

472 Fontes: Boletins do Banco Central, a saber: para o período 1954-1968, v. 11, n. 7, jul. 1975, quadro VI.100; para o período 1969-1972, Separata v. 12, n. 4, abr. 1976, quadro II; para o período 1973-76, v. 13, n. 4, abr. 1977, quadro VII.7; para o período 1977-78, v. 15, n. 3, mar. 79, quadro VI.4, p. 150 e quadro VI.26, p. 173. Para café vide A economia brasileira e suas perspectivas. Rio de Janeiro: Edições APEC, jul. 1974, quadro I-13.

473 AZEREDO DA SILVEIRA, A. F. Política externa e ação do Itamaraty. In: CAMARA DOS DEPUTADOS, COMISSÃO DE RELAÇÕES EXTERIORES. Valores e Rumos do Mundo Ocidental, Brasília, 1978, p. 495; BERGSTEN, C. Fred. O Brasil e os Estados Unidos na Economia Mundial (discurso na Câmara de Comércio Americana). São Paulo, 8 dez. 1977, Notícias Gerais – Serviço de Imprensa da embaixada dos EUA.

474 FUNDAÇÃO CENTRO DE ESTUDOS DE COMÉRCIO EXTERIOR. Desempenho do Comércio Exterior Brasileiro – 1977. Rio de Janeiro, 1978, p. 10; Relatório do Banco Central do Brasil – 1978, v. 15, n. 3, mar. 1979, p. 181. Cf. também COSTA, Rubens V. Crescimento Demográfico, Concentração Urbana e Meio Ambiente. Digesto Econômico, n. 265, jan./fev. 1979, p. 202. Cf. igualmente MALAN, Pedro Sampaio. Las Relaciones Económicas Internacionales del Brasil: Notas para una Agenda de Investigación. Estudios Internacionales, ano XI, n. 41, enero/marzo 1978, p. 51-72.

475 Cf. ALLISON, Graham T. Essence of Decision – Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston: Little, Brown, 1971; LAFER, Celso. El Estudio de las Relaciones Internacionales: Necesidades y Perspectivas. Estudios Internacionales, ano XI, n. 43, jul./sept. 1978, p. 47-56.

476 Cf. LIMA, Maria Regina Soares de; LIMA JR., Olavo Brasil de; SILVA, Ari de Abreu; SAMPAIO, Maria Claudia Azevedo Leite de. A política brasileira de comércio exterior: evolução e instrumentos. Rio de Janeiro: Relatório de Pesquisa (IUPERJ) Conjunto Universitário Cândido Mendes, 1979; MARTINS, Luciana. A expansão recente do estado no Brasil: seus problemas e seus atores (documento de trabalho). Rio de Janeiro: IUPERJ, 1977 (mimeografado).

477 Cf. ABREU, Hugo. O outro lado do poder. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, cap. II, p. 35-59; GOES, Walder de. O Brasil do general Geisel. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1978; LAFER, Celso. A Evolução da Política Exterior Brasileira. In: CAMARA DOS DEPUTADOS. A nova ordem mundial, Brasília, 1976, p. 365-373; AZEREDO DA SILVEIRA, Antonio. O Brasil e a nova ordem internacional. In: A nova ordem mundial, cit., p. 7-9; LISKA, George. Beyond Kissinger. Baltimore: John Hopkins University Press, 1975; SPINOLA, N. D. Washington Post destaca Produção Bélica do Brasil. Jornal do Brasil, 21/12/1977, p. 8; Uma empresa muito discreta. Jornal do Brasil, 2/12/1977, p. 2; O Estado de S. Paulo, 27/5/1979, p. 6-8.

478 VALENTE, Murillo Gurgel. A política de transportes marítimos do Brasil. Rio de Janeiro: Ministério dos Transportes, 1971; SELCHER, op. cit., p. 43; Brasil, 14 Anos de Revolução, CDE/ IPEA, 1978, tabela V-1, p. 60; Evolução dos Negócios – Transportes. Conjuntura Econômica, Rio de Janeiro, v. 32, n. 5, maio 1978, p. 67-70.

479 Boletim do Banco Central, v. 14, n. 5, maio 1978, quadros VI.2 e VI.3, p. 211 e 215; Boletim do Banco Central, v. 15, n. 4, abril 1979, quadros VI.2, VI.3 e VI.16.

480 RAFFAELLI, Marcelo. O continente africano, sua dimensão internacional. In: CAMARA DOS DEPUTADOS. Valores e rumos do mundo ocidental, cit., p. 302-303.

481 Cf. RICUPERO, Rubens. Cooperação Regional na Amazônia. In: CÂMARA DOS DEPUTADOS. Valores e Rumos do Mundo Ocidental, cit., p. 191-201, que, no contexto de uma inteligente e competente justificação de caráter mais geral do Pacto Amazônico, aponta também a possibilidade de multiplicação dos esquemas bilaterais, em virtude do mecanismo regional – p. 198.

482 ARAÚJO, João Hermes Pereira de. Bacia do Prata. In: CÂMARA DOS DEPUTADOS. Valores e rumos do mundo ocidental, cit., p. 255-265; CAVALCANTI, J. Costa. Hidrelétrica de Itaipu. In: CAMARA DOS DEPUTADOS. Valores e rumos do mundo ocidental, cit., p. 273-290. Jornal de Brasília, 20/2/1979, p. 11-14, contendo “Aide-Mémoire” do Brasil de 15/2/1979, “Documento do Rio de Janeiro” de Setembro de 1978 e “Proposta Argentina”, referentes às relações Brasil-Argentina, com notas e comentários à troca de notas sobre Itaipu e Corpus. Ver igualmente BETTIOL, Laércio F. Le Traité d’Itaipu – Aménagement Hydroélectrique et entreprise internationale dans le Bassin de la Plate. Thèse pour le doctorat de Spécialité, Université de Paris-I, Panthéon-Sorbonne, 1979.

483 BAER, Werner; VON DOLLINGER, Carlos. Determinants of Brazil’s Foreign Economic Policy. In: GRUNWALD, Joseph (ed.) Latin America and World Economy: A Changing International Order. Beverly Hills: Sage Publications, 1978, p. 154. Dados mais recentes, de 1978, confirmam esta tendência de declínio da importância relativa do investimento norte-americano no Brasil. Cf. Separata do Boletim do Banco Central (dez. 1978), quadros/Investimentos e Reinvestimentos Externos no Brasil por país/ano de ingresso e capitalização, p. 18 e 20.

484 Cf. SELCHER, op. cit., passim; GOLDEMBERG, José. Energia nuclear no Brasil. São Paulo: Hucitec, 1978; GALL, Norman. Atoms for Brazil, Danger for All. Foreign Policy, n. 23, Summer 1976, p. 155-201; BAPTISTA, Luiz Olavo. Contrato de risco. São Paulo: Bushatsky, 1976.

485 SELCHER, op. cit., p. 105-139; LAFER, Celso. O Convênio do Café de 1976: Da reciprocidade no direito internacional econômico. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1979, cap. III, p. 51-69.

486 Fixadas Diretrizes do governo Figueiredo. O Estado de S. Paulo, 11/3/1979, p. 73.

487 BANCO CENTRAL DO BRASIL. Relatório Anual – 1980, p. 98-99, quadro V-2; p. 110, quadro V-15; p. 118, quadro V.27.

488 Cf. FIGUEIREDO, João. Mensagem ao Congresso Nacional. Diário do Congresso Nacional, segunda feira, 2 de março de 1981 p. 7; e LAFER, Celso. Ir ou não ir ao FMI? Jornal do Brasil, 28/12/1980, cad. especial, p. 4.

489 FIGUEIREDO, João. Mensagem ao Congresso Nacional, loc. cit., p. 6-7. Publicado em italiano na revista Politica Internazionale, n. 8-9, ago./set. 1981.

490 In: LAFER, Celso. Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 176-188.

491 Para maiores dados, Cf. LAFER, Celso. Paradoxos e Possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a política exterior do Brasil num sistema internacional em transformação, cit., cap. VI: “Reflexões sobre o tema da nova ordem mundial num sistema internacional em transformação”, bem como o cap. VII: “Política Exterior Brasileira: um balanço da década de 70”.

492 In: HIRST, Monica (org.) Brasil-Estados Unidos na Transição Democrática. São Paulo: Paz e Terra, 1985.

493 Publicado na revista Contexto Internacional, ano 1, n. 2, jul./dez. 1985. Para Rubens Ricupero.

494 Cf. por exemplo: Saraiva Guerreiro destaca o espírito democrático da diplomacia brasileira, discurso de 22 de abril de 1981, por ocasião do dia do diplomata. Resenha de Política Exterior do Brasil, n. 29, abr./maio/jun. 1981, p. 53-56.

495 A afirmação de Tancredo Neves está reproduzida em O Estado de S. Paulo, 2/2/1985, p. 4.

496 O Estado de S. Paulo, 2/2/1985, p. 5.

497 O discurso de Tancredo, logo após a sua eleição em 15 de janeiro de 1985, está reproduzido em O Estado de S. Paulo, 16/1/1985, p. 1.

498 Discurso na OEA em 1º de fevereiro de 1985; reproduzido em O Estado de S. Paulo, 2/2/1985.

499 Jornal do Brasil, 29/1/1985, p. 5.

500 A íntegra da entrevista coletiva de Tancredo Neves está reproduzida no Jornal da Tarde, 17/1/1985, p. 6-9.

501 Cf. O Estado de S. Paulo, 12/2/1985, p. 4.

502 O Estado de S. Paulo, 24/9/1985, p. 5. Sobre a posição brasileira em matéria de direitos humanos, Cf. (1) mensagem n. 620, de 28 de novembro de 1985, do presidente José Sarney ao Congresso Nacional, encaminhando, para ratificação, os textos dos dois pactos da ONU sobre direitos humanos; e (2) mensagem n. 621, de 28 de novembro de 1985, encaminhando, para ratificação ao Congresso Nacional, o texto da convenção americana sobre direitos humanos (pasto de São José). Os tratados objetos das mensagens presidência 620 e 621 continuam infelizmente pendentes de aprovação parlamentar. O estado em que juridicamente se encontra, os tratados internacionais sobre os direitos humanos no Brasil foi sucintamente descrito por Antonio Augusto Cançado Trindade no seu artigo publicado no Jornal do Brasil de 22/11/1990, intitulado “O Brasil e os tratados de direitos humanos”.

503 O discurso do presidente Sarney, em 10 de dezembro de 1985, está reproduzido em O Estado de S. Paulo, 11/12/1985, p. 7.

504 O Estado de S. Paulo, 16/1/1985, p. 1.

505 In: MOREIRA, Marcílio Marques. Quixote no Planalto: o resgate da dignidade em tempos adversos. Rio de Janeiro: Edições de Janeiro, 2017.

506 Publicado em O Estado de S. Paulo, 21 de Setembro de 2003.

507 Publicado em O Estado de S. Paulo, 20 de dezembro de 2015.

508 Publicado em O Estado de S. Paulo, 16 de maio de 2004.

509 Publicado em O Estado de S. Paulo, 19 de março de 2006.

510 Conferência na cerimônia de entrega do título de Doutor Honoris Causa pela Universidade de Buenos Aires, em 14 de agosto de 2001; publicada originalmente no volume 1 do livro do autor: Mudam-se os tempos (2002).

511 In: ABDALA JR., Benjamin (org.). Incertas relações: Brasil-Portugal no século XX. São Paulo: Senac-SP, 2003.

512 Exposição feita em 14 de novembro de 2014, na USP, no simpósio internacional 25 anos do PROLAM, Pensar e Repensar a América Latina.

513 Publicado em O Estado de S. Paulo, 19 de maio de 2013.

514 Título original: A CPLP, Macau e a China: notas sobre o Fórum para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa. Revista Política Externa, v. 21, n. 4, abr./maio/jun. 2013.

515 Discurso do presidente Fernando Henrique Cardoso por ocasião da sessão de abertura da Reunião de Cúpula da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, Lisboa, 17 de julho de 1996. In: CARDIM, Carlos Henrique; CRUZ, João Batista (org.). CPLP: oportunidades e perspectivas. Brasília: IPRI, 2002, p. 400.

516 ALBUQUERQUE MOURÃO, Fernando Augusto. Avaliação Crítica da CPLP – O Projeto, seus Mecanismos e Viabilidade Política. In: CPLP: oportunidades e perspectivas, cit., p. 52.

517 PESSOA, Fernando. A Língua Portuguesa (org. Luisa Medeiros). São Paulo: Cia. das Letras, 1999, p. 149.

518 Discurso do presidente Fernando Henrique Cardoso por ocasião da sessão de abertura da Reunião de Cúpula da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, Lisboa, 17 de julho de 1996. In: CPLP: oportunidades e perspectivas, cit., p. 402.

519 Cf. FAULSTICH, Enilde. CPLP: um lugar de múltiplas falas. In: SOMBRA SARAIVA, José Flávio (org.). CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa. Brasília: IBRI, 2001, p. 106-107.

520 World Trade Organization. Trade Policy Review Macau, China – report by the Secretariat, WT/TPR/S/82-19, February, 2001, p. 31.

521 O papel da tradução chinês/português na Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa. Boletim Trimestral, n. 3, ano 2006, Secretariado Permanente do Fórum para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa (Macau), p. 11-13.

522 Cf. ALBUQUERQUE MOURÃO, Fernando Augusto. Avaliação crítica da CPLP – O Projeto, seus Mecanismos e Viabilidade Política. In: CPLP: oportunidades e perspectivas, cit., p. 47-51.

523 Cf. LAFER, Celso. Mudam-se os tempos – diplomacia brasileira 2001-2002. Brasília: IPRI-FUNAG, 2002, p. 109-114; Palavras do Ministro de Estado das Relações Exteriores, Prof. Celso Lafer. In: CPLP: oportunidades e perspectivas, cit., p. 17-20.

524 SOMBRA SARAIVA, José Flávio. CPLP: Plataforma para uma frutífera concertação político-diplomática. In: CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, cit., p. 74-76.

525 World Trade Organization. Trade Policy Review Macau, China, report by the Government, WT/TPR/G/82, 19 February, 2001, p. 6.

526 Cf. MARQUES, A. H. de Oliveira. História de Portugal: do renascimento às revoluções liberais, v. II. 13ª ed. Lisboa: Ed. Presença, 1998, p. 206; BOXER, Charles R. O império marítimo português – 1415-1825. São Paulo: Cia. das Letras, 2002, p. 78-79; 341.

527 Cf. YAMIN, Xu. Macau e o seu importante papel intermediário no comércio internacional. Boletim Trimestral, n. 2, set. 2005, Secretariado Permanente do Fórum para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa (Macau), p. 6-9.

528 WTO. Trade Policy Review, Macau, China, Report by the Government, WT/TRP/82/19, February 2001, p. 6.

529 Cf. <http://www.gov.mo>. Texto sobre Grande Delta do Rio das Pérolas (9+2) e Delta do Rio das Pérolas.

530 Cf. FUJITA, Edmundo Sussumo. O Brasil e a China – uma parceria estratégica modelar. Política Externa, v. 11, n. 4, mar./abr./maio 2003, p. 59-70; LAFER, Celso. Mudam-se os tempos – diplomacia brasileira 2001-2002, v. 2. Brasília: IPRI-FUNAG, 2002, p. 87-89.

531 Cf. Macau – IV Série n. 5, dez. 2006, p. 46-90.

532 Título original: Reflexões sobre o Tratado de Amizade, Comércio, e Navegação Brasil-Japão, de 1895. Conferência pronunciada no Simpósio Internacional de Direito em Comemoração aos 120 anos do Tratado de Amizade, Comércio e navegação entre Brasil e Japão, na Faculdade de Direito da USP, em 18/8/2015.

533 Cf. DEBES, Célio. Washington Luiz 1925-1930. São Paulo: Imprensa Oficial, 2002, p. 19.

534 SILVA, José Bonifácio de Andrade. Projetos para o Brasil, org. de Miriam Dolhnikoff. São Paulo: Cia. das Letras, 1995; RIBEIRO, Darcy. A formação e o sentido do Brasil. São Paulo: Cia. das Letras, 1995; LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira. 2ª ed. ampliada. São Paulo: Perspectiva, 2004, cap. 2.

535 NOGUEIRA, Arlinda Rocha. Imigração japonesa na história contemporânea do Brasil. São Paulo: Massao Ohno, 1984, p. 68.

536 DEZEM, Rogério. Matizes do “amarelo”. A gênese dos discursos sobre os orientais no Brasil (1878-1908). São Paulo: Humanitas, 2005.

537 BUENO, Clodoaldo. A República e a sua política exterior, 1889 a 1902. São Paulo/Brasília: Editora da UNESP-IPRI, 1995.

538 LEÃO, Valdemar Carneiro. A crise da imigração japonesa no Brasil (1930-1934): contornos diplomáticos. Brasília: FUNAG, 1989.

539 NINOMIYA, Masato. O centenário do Tratado de Comércio e Navegação entre Brasil-Japão. Revista USP, São Paulo, n. 28, dez./fev. 1995/1996, p. 245-250.

540 Os Matizes do “amarelo”, cit., p. 110-115.

541 BARBALHO, João. Constituição Federal Brasileira: Comentários. 2ª ed. Rio de Janeiro: Briguet, 1924, p. 193.

542 BUENO, op. cit., p. 315.

543 Relatório apresentado ao presidente da República dos Estados Unidos do Brasil pelo ministro de Estado das Relações Exteriores, Carlos Augusto de Carvalho, em maio de 1895. Rio de Janeiro: Imprensa Oficial, 1895, p. 44-45.

544 Relatório de 1896 apresentado ao presidente da República dos Estados Unidos do Brasil, pelo ministro das Relações Exteriores Carlos Augusto de Carvalho. Rio de Janeiro: Imprensa Oficial, 1896, p. 187.

545 BUENO, op. cit., p. 319.

546 Publicado em Jornal do Brasil, 16 de novembro de 1975.

547 Publicado em Valor Econômico, 23 de julho de 2003.

548 Publicado em O Estado de S. Paulo, 20 de dezembro de 2009.

549 Palestra realizada no Conselho de Economia, Sociologia e Política da Federação do Comércio do Estado de São Paulo, no dia 9 de março de 2006.

550 Publicado em O Estado de S. Paulo, 21 de agosto de 2005.

551 Publicado em O Estado de S. Paulo, 18 de junho de 2006.

552 Publicado em O Estado de S. Paulo, 16 de dezembro de 2007.

553 Publicado em O Estado de S. Paulo, 20 de junho de 2010.

554 Publicado em O Estado de S. Paulo, 25 de novembro de 2009.

555 Publicado em O Estado de S. Paulo, 18 de abril de 2010.

556 Publicado em O Estado de S. Paulo, 19 de abril de 2009.

557 Publicado em O Estado de S. Paulo, 15 de setembro de 2013.

558 Publicado em Estudos Históricos, v. 5, n. 10, 1992.

559 HIRST, Mônica. O pragmatismo impossível: a política externa do segundo governo Vargas (1951-1954). Rio de Janeiro: CPDOC, FGV, 1990.

560 Publicado em Folha de S. Paulo, 15 de julho de 2001.

561 Publicado em O Globo, 18 de outubro de 2001; e LAFER, Celso. Mudam-se os tempos: diplomacia brasileira, 2001-2002. v. 1. Brasília: FUNAG-IPRI, 2002, p. 71-81.

562 Publicado em Valor Econômico, 20 de agosto de 2003.

563 Publicado em O Mundo em Português, ano V, n. 55, abr./maio 2004, p. 35-36.

564 Publicado em Política Externa, v. 13, n. 4, mar./abr./maio 2005.

565 Publicado em Política Externa, v. 18, n. 1, jun./jul./ago. 2009.

566 Publicado em Valor Econômico, 6 de dezembro de 2013.

567 Publicado em O Estado de S. Paulo, 15 de junho de 2014.

568 Publicado em Valor Econômico, 6-7-8 de dezembro de 2013, p. A13.

569 Encontro “Octavio Paz y el mundo del siglo XXI” (México, 27/3/2014). Política Externa, v. 22, n. 4, abr./maio/jun. 2014.

570 Il futuro di Bobbio, a cura di M. Bovero. Roma-Bari: Laterza, 2011.

571 PAZ, Octavio. La democracia: lo absoluto y lo relativo. Ideas y Costumbres I. La letra y el cetro, Obras Completas, v. 9. México: Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 473.

572 PAZ, Octavio. Poesía, mito y revolución. La casa de la presencia: poesía e historia, Obras Completas, v. 1. México: Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 522.

573 PAZ, Octavio. La tradición liberal. Fundación y disidencia, Dominio Hispánico, Obras Completas, v. 3. México: Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 306.

574 La casa de la presencia: poesía e historia, Obras Completas, v. 1, cit., p. 16 e 48.

575 PAZ, Octavio. Conversar es humano, entrevista a Enrico Mario Santi, Miscelánea III – Entrevistas, Obras Completas, v. 15. México: Fondo de Cultura Económica, 2003, p. 538.

576 Los signos en rotación. La casa de la presencia: poesía e historia, Obras Completas, v. 1, cit. p. 254.

577 Tiempo nublado e pequeña cronica de grandes dias. Ideas y Costumbres I, La letra y el cetro, Obras Completas, v. 9, cit. p. 334-341; 342-353; 382.

578 BERLIN, Isaiah. The sense of reality. London: Chatto and Windus, 1996, p. 1-53.

579 ARENDT, Hannah. Lectures on Kant’s Political Philosophy, ed. by Ronald Beier. Chicago: Chicago University Press, 1982.

580 ARENDT, Hannah. O que é Política?, fragmentos das obras póstumas compiladas por Ursula Ludz, 2ª ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1999, p. 31-32.

581 The Sense of Reality, cit. p. 45-46.

582 El arco y la lira. La Casa de la Presencia, Poesía e História, Obras Completas, v. 1, cit., p. 42.

583 El como y el porque: José Ortega y Gasset. Fundación y disidencia – Dominio Hispánico, Obras Completas, v. 3, cit., p. 293-302.

584 Poesía, mito, revolución. La casa de la presencia: poesía e historia, Obras Completas, v. 1, cit., p. 521.

585 Poesía, mito, revolución. La casa de la presencia: poesía e historia, Obras Completas, v. 1, cit. p. 530.

586 Respuestas nuevas a preguntas viejas, Ideas y Costumbres I – La letra y el cetro, Obras Completas v. 9, cit., p. 497.

587 LAFER, Celso. O Poeta, a palavra e a máscara – sobre o pensamento político de Octavio Paz. In: PAZ, Octavio. Signos em rotação, ensaios coligidos por Celso Lafer e Haroldo de Campos. São Paulo: Perspectiva, 1972, p. 269-282; idem em espanhol em Diálogos, n. 40, jul./ago. 1971, p. 20-25.

588 El arco y la lira, La casa de la presencia: poesía e história, Obras Completas, v. 1, cit., p. 207.

589 MEIRELES, Cecilia. Romanceiro da Inconfidência, Romance XXIV.

590 PAZ, Octavio. Discurso de Jerusalém. Ideas y Costumbres II, Usos y Simbolos, Obras Completas, v. 10. México: Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 645.

591 Ideas y Costumbres I – La letra y el cetro, Obras Completas, v. 9, cit., p. 431.

592 La tradición liberal. Fundación y disidencia, Dominio Hispánico, Obras Completas, v. 3, cit., p. 306.

593 LAFER, Celso. Ensaios sobre a liberdade, cap. I – O moderno e o antigo conceito de liberdade. São Paulo: Perspectiva, 1980, p. 11-48.

594 La tradición liberal. Fundación y Disidencia – Dominio Hispánico, Obras Completas, v. 3, cit., p. 356.

595 PAZ, Octavio. André Breton o la búsqueda del comienzo e El pacto verbal y las correspondências. Excursiones/Incursiones – Dominio Estranjero, Obras Completas, v. 2. México: Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 217, 225-229.

596 Octavio Paz, El arco y la lira, La casa de la presencia: poesia, história, Obras Completas, v. 1, cit. p. 57.

597 Octavio Paz, Posdata, El peregrino en su patria, História y política de México, Obras Completas, v. 8, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 293; Que nombra la poesia?, Excursiones/Incursiones, Dominio Estranjero, Obras Completas, v. 2, cit. p. 443.

598 Octavio Paz, Obra Poetica I (1935-1970), Obras Completas, v. 11, México, Fondo de Cultura Económica, 1997, p. 193.

599 Octavio Paz, Tela de Juicios, Miscelánea III – Entrevistas, Obras Completas, v. 15, cit. p. 584.

600 Octavio Paz, La letra y el cetro, El peregrino en su patria, História y Politica de México, Obras Completas, v. 8, cit. p. 546.

601 Octavio Paz, Literatura política, Ideas y Costumbres, La Letra y el Cetro I, Obras Completas, v. 9, cit. p. 455.

602 Ideas y Costumbres, La letra y el cetro I, Obras Completas, v. 9, cit., p. 171-172, 197.

603 BOBBIO, Norberto. Política e cultura. 2ª ed. Torino: Einaudi, 1977, p. 32-46; LAFER, Celso. Ensayos Liberales. México: Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 150-166.

604 PAZ, Octavio. Politica cultural o cultura politica. Miscelánea II, Obras Completas, v. 14. México: Fondo de Cultura Económica, 2000, p. 389-390.

605 HIRSCHMAN, Albert O. Shifting Involvement: public interest and public action. 20th anniversary ed. Princeton: Princeton University Press, 2002.

606 Ideas y Costumbres I, La letra y el cetro I, Obras Completas, v. 9, cit., p. 59, 353, 485; Fundación y Disidencia Dominio Hispánico, Obras Completas, v. 3, p. 31-41, Miscelánea III, Entrevistas, Obras Completas, v. 15, p. 584.

607 Ideas y Costumbres I, La letra y el cetro, Obras Completas, v. 9, cit., p. 144; Poesía, mito, revolución, La Casa de la Presencia: Poesía e Historia, Obras Completas, v. 1, cit., p. 521.

608 BOVERO, Michelangelo. Contro il governo dei peggiori: Una grammatica della democrazia. Roma/Bari: Laterza, 2000, cap. 7, Kakistokracia, p. 127-130.

609 Poesía, mito, revolución, La casa de la presencia: poesía e historia, Obras Completas, v. 1, cit. p. 530.

610 Palestra efetuada no “Simpósio Internacional Rouanet – 80 anos”, realizado na Academia Brasileira de Letras, em colaboração com a Universidade Candido Mendes, em 9 de maio de 2014.

611 ROUANET, Sergio Paulo. As razões do Iluminismo. São Paulo: Companhia das Letras, 1987, p. 27.

612 Ibid., p. 20.

613 Ibid., p. 31 e 14.

614 Ibid., p. 33 e 27.

615 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Nova edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 21.

616 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 8ª ed. revista e ampliada. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002, p. 187-188.

617 HURRELL, Andrew. On Global Orders. New York: Oxford University Press, 2007, p. 143-164.

618 Ibid., p. 162.

619 Cf. LAFER, Celso. Declaração Universal dos Direitos Humanos. In: MAGNOLI, Demétrio (org.). História da Paz: os tratados que desenharam o planeta. São Paulo: Ed. Contexto, 2008, p. 297-329; LAFER, Celso. Declaração Universal dos Direitos Humanos – sua relevância para a afirmação da tolerância e do pluralismo. In: MARCÍLIO, Maria Luiza. A Declaração Universal dos Direitos Humanos – sessenta anos – sonhos e realidade. São Paulo: EDUSP, 2008, p. 27-43.

620 ARON, Raymond. Paz e Guerra entre as Nações. Brasília/São Paulo: Editora da Universidade de Brasília, Imprensa Oficial do Estado, 2002, p. 159-165.

621 Cf. WIGHT, Martin. International Theory: The Three Traditions (ed. by Gabriele Wight and Brian Porter). Leicester/London: Leicester University Press, 1991; BULL, Hedley. The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics. London: Macmillan, 1977.

622 LAFER, Celso. Desafios da globalidade: assimetrias da sociedade internacional. In: REINHARD, Nicolau; ARRETCH, Marta; DALLARI, Pedro; DAMIANI, Gerson (org.). Assimetrias da Sociedade Internacional (Desafios da Globalidade 1). São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2012, p. 15-27.

623 ARON, Raymond, op. cit., p. 701.

624 ARON, Raymond. Introduction à la Philosophie de l’Histoire. Ed. aumentada. Paris: Gallimard, 1982, p. 413-415.

625 Publicado em O Estado de S. Paulo, 16 de outubro de 2016.

626 Saudação a Rubens Ricupero na entrega do Prêmio Professor Emérito – Troféu Guerreiro da Educação Ruy Mesquita de 2016. Discurso proferido na sede do Centro de Integração Empresa-Escola, em São Paulo, em 14 de outubro de 2016.

627 Publicado em O Estado de S. Paulo, 15 de janeiro de 2017.

628 Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, IPRI-FUNAG/MRE.