José Vicente de Sá Pimentel
organizador

Pensamento Diplomático Brasileiro

Formuladores e Agentes da Política Externa

(1750-1964)

Brasília – 2013

Ministério das Relações Exteriores

Ministro de Estado - Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado

Secretário-Geral - Embaixador Eduardo dos Santos

Fundação Alexandre de Gusmão

Presidente - José Vicente de Sá Pimentel

Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais

Diretor - Embaixador Sérgio Eduardo Moreira Lima

Centro de História e Documentação Diplomática

Diretor - Embaixador Maurício E. Cortes Costa

A Fundação Alexandre de Gusmão, instituída em 1971, é uma fundação pública vinculada ao Ministério das Relações Exteriores e tem a finalidade de levar à sociedade civil informações sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomática brasileira. Sua missão é promover a sensibilização da opinião pública nacional para os temas de relações internacionais e para a política externa brasileira.

Ministério das Relações Exteriores

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Comitê Editorial do livro
“Pensamento Diplomático Brasileiro”

Organizador:

Embaixador José Vicente de Sá Pimentel

Presidente da Fundação Alexandre de Gusmão

Coordenador Executivo:

Ministro Paulo Roberto de Almeida

Membros:

Conselheiro Guilherme Frazão Conduru

Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto

Professor Antônio Carlos Lessa

Professor Estevão de Rezende Martins

Professor Eiiti Sato

Direitos de publicação reservados à
Fundação Alexandre de Gusmão
Ministério das Relações Exteriores
Esplanada dos Ministérios, Bloco H
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Equipe Técnica:
Eliane Miranda Paiva
Fernanda Antunes Siqueira
Guilherme Lucas Rodrigues Monteiro
Jessé Nóbrega Cardoso
Vanusa dos Santos Silva

Projeto Gráfico:
Daniela Barbosa

Programação Visual e Diagramação:
Gráfica e Editora Ideal Ltda.

E-book:
Gráfica e Editora Ideal

Jefferson Mota

Mapa da primeira capa:

Elaborado sob a orientação de Alexandre de Gusmão, o chamado “Mapa das Cortes”, de 1749, serviu de base para as negociações do Tratado de Madri.

Mapa da segunda capa:

Mapa-múndi confeccionado pelo veneziano Jeronimo Marini em 1512, o primeiro em que aparece o nome do Brasil. Tem a curiosidade de mostrar os países emergentes por cima.

P418

Pensamento diplomático brasileiro : formuladores e agentes da política externa (1750-1950) / José Vicente de Sá Pimentel (organizador). – Brasília : FUNAG, 2013

4465kb; ePUB.

ISBN 978-85-7631-467-7

1. Tratados internacionais. 2. Território Brasileiro.
I. Fundação Alexandre de Gusmão

1. Diplomata. 2. Diplomacia brasileira. 3. Política externa - história - Brasil. 3. História diplomática - Brasil. I. Pimentel, José Vicente de Sá.

CDD 327.2

Bibliotecária responsável: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776

Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional conforme Lei n° 10.994, de 14/12/2004.

Apresentação

Para que serve a diplomacia brasileira? O que faz um diplomata? Ouvi muitas vezes essas perguntas ao longo de minha carreira e sempre achei que o Itamaraty poderia fazer mais esforço para que as respostas cheguem ao maior número possível de cidadãos.

Haveria boas razões para tanto. Antes de mais nada, o Brasil é um dos países que mais benefícios retirou de sua diplomacia. Afinal, temos mais de 16 mil quilômetros de fronteiras com dez países vizinhos, que tiveram e continuam tendo sérias pendências entre si, mas com os quais convivemos pacificamente, sem nenhuma guerra desde 1870, e isso não é pouco. As dimensões continentais do país foram definidas por meio de negociações, assim evitando-se ressentimentos regionais, que podem ser reaquecidos por lideranças oportunistas e desencadear pendências desgastantes. Acresce que, ainda hoje, num mundo cada vez mais interconectado e interdependente, os interesses nacionais e a própria imagem que fazemos de nosso espaço no mundo são diuturnamente demarcados e defendidos em foros internacionais por diplomatas ou outros agentes encarregados ad hoc de tarefas de cunho diplomático.

A Fundação Alexandre de Gusmão (Funag) tem responsa-bilidade nessa matéria, uma vez que a sua missão precípua é divulgar a política externa e estimular o diálogo com acadêmicos e outros formadores de opinião. Este livro é, precisamente, uma tentativa, organizada pela Funag, de abordar questões relativas à relevância da diplomacia brasileira, mediante análises cronologicamente encadeadas e assentadas sobre a contribuição de indivíduos cujos legados merecem ser lembrados, discutidos e, se couber, reverenciados.

É longa e rica a discussão sobre a preponderância do indivíduo ou das ideias na evolução histórica. As circunstâncias e o caráter da sociedade têm inegável importância, mas não me parece haver dúvida de que, quando existem alternativas, as escolhas individuais impactam poderosamente no rumo da história.

Além disso, a trajetória de pessoas de carne e osso pode ser usada como uma valiosa ferramenta didática. A imagem e o exemplo de figuras marcantes, com as quais os leitores podem se identificar, ou não, facilita a compreensão do encadeamento dos fatos históricos e das alternativas em jogo.

Ora, o público por excelência da Funag são os alunos e os professores universitários, os pesquisadores e outros interessados em debates de qualidade sobre motivações, desafios, percalços e realizações da diplomacia brasileira. Este livro tem a ambição de se tornar uma obra de referência para esse público. Pretende oferecer um ponto de partida para muitas outras pesquisas e debates sobre personagens e circunstâncias da evolução diplomática, cujo percurso impactou a projeção externa do Brasil, além de influenciar a percepção que os brasileiros mantêm de si mesmos e a visão que os estrangeiros também passaram a ter de nós.

Alguns podem encontrar defeito no título do livro. Afinal, não se trata apenas de pensamento, uma vez que agentes políticos se notabilizam pelas ações e não necessariamente pelas reflexões que deixam por escrito; não seria apenas diplomático, pois os personagens apoiam-se em razões de Estado e buscam inspiração também em princípios jurídicos ou teorias militares, por exemplo; tampouco seria apenas brasileiro, haja vista a origem externa de muitas das ideias que aqui frutificaram. Em sua nota introdutória a este volume, Paulo Roberto de Almeida esgota esse assunto, com notável erudição.

O ponto a sublinhar, e o título do livro o sublinha, é que se reconhece um estilo diplomático característico da Chancelaria brasileira, e que esse modo de tratar os assuntos cristalizou-se em boa medida devido a contribuições dos personagens aqui retratados. Cumpre, portanto, preservar sua memória, que providencia lastro para tratar das novas e crescentemente complexas porfias que o ambiente mundial nos apresenta, assim como se deve proteger o estilo, que conquistou prestígio internacional e tem assegurado o respeito e a confiança de nossos parceiros negociadores nas instâncias internacionais.

Para executar esse projeto, era indispensável o aporte de intelectuais de alto nível, cujo reconhecido saber contribuiria para desenhar-se a melhor obra possível. Era essencial que estivessem disponíveis para integrar um conselho científico e frequentar as reuniões em que se estabeleceriam as linhas de execução do projeto, definindo a metodologia necessária; que ajudassem a escolher os personagens que melhor ilustram a história do pensamento diplomático, e que conhecessem e selecionassem os acadêmicos e os diplomatas (pois a ideia era a de juntar uns aos outros) a serem encarregados de redigir os ensaios. Uma baliza adicional da Funag era a de que os autores acadêmicos não ficassem centrados apenas no eixo Brasília-São Paulo-Rio de Janeiro, mas proviessem também de outras regiões do país.

Devo ressaltar o papel que teve Paulo Roberto de Almeida para alinhavar os trabalhos. Foi ele que sugeriu nomes de possíveis integrantes do Comitê Editorial, organizou o calendário de reuniões prévias, nas quais foram definidos os períodos a serem cobertos pelo livro, e sugeriu a metodologia básica a ser seguida. Isso feito, o Comitê Editorial, coordenado por Paulo Roberto e composto por Guilherme Conduru, Francisco Doratioto, Antônio Carlos Lessa, Estevão Martins e Eiiti Sato, escolheu, em várias reuniões memoráveis, os 26 personagens e os 26 autores dos textos que se seguem. Quero deixar consignados os meus agradecimentos pela participação de cada um deles na confecção desta obra e a minha admiração pelo seu brilho intelectual, pelo comprometimento com o projeto e pela humildade de abrir mão de preferências pessoais, abraçar as escolhas da maioria e admitir a primazia do possível.

A minha primeira reunião do Comitê Editorial se deu em 12 de dezembro de 2011. Na oportunidade, definimos a meta de lançar o livro na Conferência Nacional de Relações Exteriores, a CORE, ocasião em que a Funag se reúne com acadêmicos de todo o país e que normalmente encerra as atividades públicas da Fundação naquele ano. A CORE de 2013 foi marcada para 11 e 12 de novembro, o que implicava a necessidade de ter todos os textos revisados, diagramados e encaminhados à gráfica em outubro. O tempo acrescentava dificuldades, mas proporcionava, por outro lado, um horizonte para a compleição das responsabilidades de cada um.

Os convites foram expedidos em 7 de janeiro de 2013. A quase totalidade dos convidados aceitou o desafio de escrever cerca de vinte páginas sobre personagens aos quais já haviam dedicado extensa e reconhecidamente fértil pesquisa. Alguns manifestaram preferência por personagens diversos dos que lhes foram confiados. O Professor Stanley Hilton, por exemplo, teria preferido escrever sobre Oswaldo Aranha. Nesse caso, porém, julguei oportuno homenagear um grande diplomata e historiador, João Hermes Pereira de Araujo, que escreveu em 1996 um capítulo do livro “Oswaldo Aranha, a estrela da revolução”. Mais uma vez, Paulo Roberto de Almeida teve a gentileza de voluntariar-se para fazer uma síntese desse trabalho.

O projeto tem como escopo acompanhar a ação diplomática brasileira desde o Tratado de Madri, que estabeleceu as bases para a conformação do território nacional, até os dias de hoje. Dada a sua amplitude, a presente etapa da tarefa se encerra em 1964, quando o golpe militar inicia um período de exceção política no Brasil, nutrido visceralmente numa configuração internacional de poder iniciada pouco depois da Segunda Grande Guerra e consolidada naquilo que ficou conhecido como Guerra Fria. O próximo passo será, possivelmente, prosseguir a análise até o restabelecimento da democracia no Brasil, com a aprovação da Constituição de 1988, que antecede de um ano a queda do muro de Berlim e o fim da divisão do poder mundial em dois blocos, liderados pelos EUA e a URSS.

Os personagens retratados neste livro destacaram-se em períodos históricos que tiveram características próprias, e assim a obra foi dividida em três grandes partes. De início, são examinadas as concepções fundadoras do pensamento diplomático; nesse primeiro volume, são avaliadas as contribuições de Alexandre de Gusmão, José Bonifácio, Paulino Soares de Souza, Duarte da Ponte Ribeiro, Francisco Varnhagen, do marquês do Paraná e dos viscondes do Rio Branco e de Cabo Frio. A segunda parte é dedicada à Primeira República e dela constam análises das realizações de Joaquim Nabuco, do barão do Rio Branco, e ainda de Afrânio de Melo Franco, Rui Barbosa, Euclides da Cunha, Manoel de Oliveira e Domício da Gama. O terceiro volume focaliza a reforma do Estado brasileiro e a modernização da diplomacia, e os personagens retratados são Oswaldo Aranha, Cyro de Freitas-Valle, José Carlos de Macedo Soares, Almirante Álvaro Alberto, Edmundo Barbosa da Silva, Helio Jaguaribe, José Honório Rodrigues, Afonso Arinos, San Tiago Dantas, Augusto Frederico Schmidt e João Augusto de Araújo Castro.

Claro está que todas essas figuras não se encontram na mesma ordem de grandeza. Ao se olhar em retrospecto, a envergadura diplomática de Rio Branco paira inquestionavelmente acima de todos os demais. Basta dizer que foi ele o responsável direto pela ampliação do território nacional em quase um milhão de quilômetros quadrados − uma França e uma Alemanha juntas! Rio Branco terá ainda a sensibilidade visionária para antecipar a necessidade de uma parceria realmente estratégica com os Estados Unidos da América e para promover um entendimento pan-americano que livrasse o Brasil de guerras e propiciasse as condições para o desenvolvimento continuado do país. O seu legado baliza ainda hoje o desempenho de todos os seus sucessores.

Os personagens escolhidos tampouco foram os únicos a marcar os seus respectivos períodos. Outros mereceriam ser também estudados, e com certeza o serão em outras obras, que esta almeja inspirar. Para suprir essa falta, confiou-se a três notáveis intelectuais uma apreciação introdutória de cada um dos períodos. Esses textos, redigidos por Amado Cervo, Rubens Ricupero e Eiiti Sato, são os pilares do livro, que além de facilitar a leitura e a compreensão da evolução histórica, ajudam os capítulos a conversar entre si.

Um projeto como este reclama uma certa homogeneidade formal no tratamento dos personagens. No nosso caso, não se tratava de tarefa simples, pois assim como a escolha dos personagens, a dos autores também se apoiou em critérios algo arbitrários, calcando-se na diversidade e colocando-se figurões dos grandes centros ao lado de talentos emergentes de várias regiões do Brasil. Por minimizar as discrepâncias de abordagem, já no convite foi estabelecido um prazo para que os ensaístas apresentassem as primeiras versões dos seus textos e as compartilhassem com os demais integrantes do projeto, com os quais intercambiariam opiniões num seminário, que foi organizado pela Funag, em Brasília, em julho de 2013 − ou seja, na metade do caminho para a CORE.

Havia basicamente duas metodologias possíveis, a deter-minação de padrões rígidos para homogeneizar a forma e a substância das pesquisas, ou uma amplitude maior para os autores expressarem suas próprias ideias. A produção acadêmica anglo-saxônica é modelar na obediência de parâmetros que, de fato, ajudam a feitura e a leitura de obras coletivas. Mas há certas coisas que não funcionam direito abaixo do equador e, por isso, optou-se por um modelo que soltasse as rédeas criativas dos autores. Estes puderam escolher o enfoque que lhes parecesse mais adequado à sua avaliação dos personagens. O critério fundamental é o bom senso de cada um. Parto do entendimento de que, dentro de algumas décadas, os leitores atentos que percorrerem essas páginas terão como bônus uma amostragem do pensamento dos autores, um retrato da intelligentsia brasileira em 2013, uma fonte adicional de pesquisas sobre as sombras que medeiam entre o rigor científico e as visões políticas de cada um.

O tempo foi curto e colocou uma carga extra nos ombros da equipe da Funag. Fico feliz ao ver, no entanto, que o pessoal se superou e conseguiu a proeza de completar todas as fases do trabalho e ultimar a impressão a tempo de apresentar-se a obra na abertura da CORE, realizada na Universidade Vila Velha, em 11 de novembro de 2013. Por justiça, realço os méritos e faço públicos os meus agradecimentos à equipe do setor de publicações da Funag, chefiado por Eliane Miranda.

Apesar do zelo dos meus colaboradores, alguns transtornos, decorrentes das exigências da burocracia e de acidentes de percurso que atrasaram a apresentação de alguns textos, tornaram necessário sacrificar alguns complementos que uma obra como esta deveria apresentar. Assim, por exemplo, esta primeira edição não terá um índice remissivo, falta pela qual me desculpo, e prometo que a edição em inglês, que deverá sair proximamente, virá completa.

Espero que os ensaios sejam sobretudo úteis para os jovens diplomatas, colegas que deverão levar adiante a chama que iluminou a trajetória dos personagens retratados nestes volumes. Espero também que inspirem novos candidatos ao Instituto Rio Branco. A esses, todo o estímulo a que tenham carreiras vitoriosas, e votos de que os exemplos dos nossos maiores lhes transmitam a certeza de que as pessoas fazem a diferença.

José Vicente de Sá Pimentel

Brasília, novembro de 2013.

Sumário

Apresentação

Pensamento diplomático brasileiro: Introdução metodológica às ideias e ações de alguns dos seus representantes

Paulo Roberto de Almeida

Parte I

Concepções fundadoras do pensamento diplomático

Introdução à política externa e às concepções diplomáticas do período imperial

Amado Luis Cervo

Alexandre de Gusmão: o estadista que desenhou o mapa do Brasil

Synesio Sampaio Goes Filho

José Bonifácio: o patriarca da diplomacia brasileira

João Alfredo dos Anjos

Paulino José Soares de Souza (Visconde do Uruguai): a construção dos instrumentos da diplomacia brasileira

Gabriela Nunes Ferreira

Duarte da Ponte Ribeiro: definindo o território da monarquia

Luís Cláudio Villafoñe G. Santos

Francisco Adolfo de Varnhagen (Visconde de Porto Seguro): pensamento diplomático

Arno Wehling

Honório Hermeto Carneiro Leão (Marquês de Paraná): diplomacia e poder no Prata

Luiz Felipe de Seixas Corrêa

O Visconde do Rio Branco: soberania, diplomacia e força

Francisco Doratioto

Joaquim Tomás do Amaral (Visconde de Cabo Frio): o pensamento gestor

Amado Luis Cervo

Parte II

A política externa da Primeira República

A Política Externa da Primeira República (1889-1930)

Rubens Ricupero

Joaquim Nabuco: diplomata americanista

Angela Alonso

José Maria da Silva Paranhos Júnior(Barão do Rio Branco): a fundação da política exterior da República

Rubens Ricupero

Afrânio de Melo Franco: a consolidação da estratégia de política externa

Stanley Hilton

A raiz das coisas - Rui Barbosa: o Brasil no mundo

Carlos Henrique Cardim

Euclides da Cunha: o cenário sul-americano

Kassius Diniz da Silva Pontes

Manoel de Oliveira Lima: a reforma do serviço diplomático

Helder Gordim da Silveira

Domício da Gama: a diplomacia da altivez

Tereza Cristina Nascimento França

Parte III

A reforma do Estado e a modernização da diplomacia

Introdução à política externa e às concepções diplomáticas do Brasil moderno

Eiiti Sato

Oswaldo Aranha: na continuidade do estadismo de Rio Branco

Paulo Roberto de Almeida; João Hermes Pereira de Araújo

Cyro de Freitas-Valle: Nações Unidas, o Brasil Primeiro

Eugênio Vargas Garcia

José Carlos Macedo Soares: liberal, nacionalista e democrata

Guilherme Frazão Conduro

Almirante Álvaro Alberto: a busca do desenvolvimento científico e tecnológico nacional

Eiiti Sato

Edmundo Penna Barbosa da Silva: dos Secos & Molhados à diplomacia econômica multilateral

Rogério de Souza Farias

Helio Jaguaribe: a geração do nacional-desenvolvimentismo

Antonio Carlos Lessa

José Honório Rodrigues: historiador do interesse nacional e da africanidade

Paulo Visentini

Afonso Arinos de Melo Franco: atualidade e paradoxo

José Pinheiro Guimarães

Francisco Clementino San Tiago Dantas: o conflito Leste-Oeste e os limites do argumento racional

Gelson Fonseca

Augusto Frederico Schmidt: o poeta de dependência consentida

Carlos Eduardo Vidigal

João Augusto de Araújo Castro: diplomata

Ronaldo Mota Sardenberg

Colaboradores da obra

Pensamento diplomático brasileiro:
Introdução metodológica às ideias e ações
de alguns dos seus representantes

Paulo Roberto de Almeida

Não parece haver dúvidas que a diplomacia brasileira dispõe, historicamente, de ideias, ou de um pensamento, a sustentar-lhe as ações. Uma adesão inquestionável ao direito internacional, o não recurso à força para a resolução de disputas entre Estados, o respeito à não ingerência e à não intervenção nos assuntos internos de outros países, a observância dos direitos humanos e de um conjunto de valores próprios ao nosso patrimônio civilizatório, são todos elementos constitutivos da ação diplomática brasileira, ainda que não se possa dizer que eles sejam exclusivamente ou essencialmente brasileiros, na forma e mesmo no conteúdo.

Não obstante, ao longo de sua história, o Brasil teve de apelar para todos os recursos do direito internacional, para as suas capacidades próprias e, algumas vezes, até para a força das suas armas, para fazer valer a sua integridade territorial, sua soberania nacional, a honra e a defesa da pátria, quando ameaçadas por algum contendor regional ou extra-atlântico. Para tanto apoiou-se naquelas ideias, naquele conjunto de valores e princípios, eventualmente adaptados às suas necessidades específicas e às circunstâncias que presidiram a cada tomada de decisão em relação ao desafio em causa. Os desafios estiveram geralmente ligados à definição dos limites do “corpo da pátria” – sempre pelas negociações, desde a independência –, ao equilíbrio de poderes e à liberdade de acesso nas fronteiras platinas, às relações com as grandes potências europeias e, depois, com o grande poder hemisférico, à abertura de mercados para os seus produtos e o acesso às fontes de financiamento para o seu desenvolvimento, à participação, em bases equitativas, nas grandes definições relativas à ordem mundial, sua manutenção e funcionamento em bases adequadas à cooperação multilateral.

As ideias e as ações foram as de seus líderes políticos, seus dirigentes estatais, seu corpo de profissionais da diplomacia, seus intelectuais e os membros da elite, de forma geral. Essas ideias e essas ações não existem, portanto, em abstrato, mas sim conectadas a pessoas que a elas aderem e que as fazem movimentar-se, em função de seu próprio substrato intelectual, de seu envolvimento com os assuntos públicos, de sua iniciativa e mobilização numa causa que ultrapassa a dimensão específica das vidas privadas e das atividades profissionais: as pessoas passam a encarnar os interesses do Estado.

Estudos de história intelectual, aplicada às suas relações exteriores, constituem uma reconhecida lacuna na bibliografia especializada do Brasil e o presente livro representa um passo modesto mas importante no sentido de preenchê-la. Trata-se, provavelmente, da primeira tentativa neste gênero, um campo ainda a ser explorado mais detidamente, uma espécie de precursor de futuros estudos monográficos mais elaborados, ou de sínteses gerais na mesma categoria historiográfica. O gênero interessa de perto os profissionais da diplomacia e todos aqueles que gravitam em torno da formulação e da execução das relações exteriores do Brasil, mas também os acadêmicos que modelizam cenários para as relações internacionais, como os cientistas políticos, ou aqueles que tratam de sua interpretação a posteriori, como é o caso dos historiadores.

Examinemos, nesta introdução geral, os fundamentos conceituais desta iniciativa da Fundação Alexandre de Gusmão. O projeto, uma simples proposta na sua formulação original, foi bem acolhido e passou imediatamente a ser concretizado pelo presidente da Funag, a quem cabe o mérito de ter conseguido levá-lo adiante, mesmo enfrentando as conhecidas restrições orçamentárias que sempre atingem projetos eminentemente culturais, em momentos econômicos difíceis, como os que podem sobrevir conjunturalmente.

Vejamos, portanto, o que justificaria a conjugação de três conceitos independentes – um substantivo e dois adjetivos – numa mesma obra, cuja principal unidade intelectual provém da tentativa de descobrir alguma identidade de propósitos num longo continuum de ideias e de ações voltadas, ambas, para a diplomacia e para a política internacional do Brasil ao longo de mais de dois séculos? O substantivo é, obviamente, o “pensamento”, e os “adjetivos” são os dois qualificativos que lhe seguem, e todos eles requerem alguma explicação.

São eles apropriados, coerentes entre si, justificados e adequados aos objetivos pretendidos pelos organizadores, o pequeno coletivo de acadêmicos e diplomatas que discutiu os primeiros rascunhos do projeto e decidiu levá-lo adiante, a um ritmo inédito para os padrões normalmente encontrados nesse tipo de empreendimento? Examinemos, primeiro, cada um dos componentes do título desta obra coletiva, para debruçarmo-nos, complementarmente, sobre as ideias e ações a eles associadas.

Pensamento

O que representa o conceito, no contexto dos estudos de história das ideias ou dos ensaios de historiografia intelectual? Trata-se de uma categoria abstrata, algo como um ajuntamento de contribuições voluntárias para algum clube metafísico, ou um conjunto preciso de estudos sobre propostas concretas de ação que, ao longo do tempo, guiaram a condução da diplomacia nacional? Seria ele mais apropriado a uma monografia acadêmica, ou poderia ele contentar-se com uma compilação de ensaios individuais, seguindo estilos e metodologias diversos como os aqui apresentados?

O campo da história das ideias tem sido pouco trabalhado no Brasil. Existem, obviamente, alguns bons exemplos de histórias setoriais, algumas por sinal excelentes; podem ser aqui registrados, ainda que de maneira perfunctória, ensaios sintéticos de ideias políticas (Nelson Saldanha, João de Scantimburgo, Nelson Barreto, por exemplo), filosóficas (magnificamente sintetizadas por Antonio Paim e Ricardo Velez-Rodriguez, depois do esforço pioneiro de João Cruz Costa), ou até mesmo econômicas (ainda que sob a forma sumária de entrevistas e coletâneas de trabalhos de alguns mestres). Mas são reconhecidamente parcos os esforços de síntese desde uma perspectiva global e comparativa, embora não tenham faltado tentativas meritórias nesse sentido.

O exemplo que mais se aproxima do conceito aqui privilegiado é a obra em vários volumes do crítico literário Wilson Martins, que, numa série em sete tomos – História da Inteligência Brasileira – abordou o crescimento da produção intelectual brasileira desde o início da nacionalidade até meados do século XX. O pensamento nacional encontra-se ali representado por escolas e figuras luminares de nossa cultura, que Martins correlaciona com as ideias dominantes em cada época, buscando enfatizar, com seu estilo elegante e refinado de análise, a contribuição de cada uma delas para aquilo que ele chamou de construção da inteligência nacional.

O livro que aqui se apresenta não tem esse tipo de pretensão totalizante. Por um lado, trata-se de obra coletiva, sujeita, portanto, a diferentes enfoques historiográficos e a metodologias de análises também diversas, sobre cada um dos personagens selecionados. Uma outra limitação é que ele não cobre o universo completo daqueles que contribuíram, com seus escritos, palavras e ações, para a construção do que foi aqui chamado, com certa liberdade conceitual, de pensamento diplomático brasileiro.

Muitos outros representantes do pensamento e ação vinculados, de uma forma ou de outra, às relações internacionais do Brasil desde a conformação do Estado independente, ainda que não comparecendo nesta compilação de estudos biográfico-intelectuais, trilharam o percurso aqui percorrido pelos personagens escolhidos para integrar este projeto de estudos que se pretende inicial e precursor de novas tentativas e complementos neste mesmo terreno. Entretanto, são poucos os personagens selecionados que já foram objeto de monografias analisando seu pensamento, no terreno aqui privilegiado para enfoque mais detalhado. Não figuram nesta obra todos os atores suscetíveis de consideração inclusiva, mas os que nela figuram tiveram impacto efetivo e influência real na política externa do país, o que pode ser avaliado por sua presença continuada nos registros históricos, na literatura especializada, na memória coletiva, tanto quanto nas referências preservadas por atores ou pensadores ulteriores, que souberam reconhecer alguma dívida intelectual para com seus antecessores de cátedra ou de gabinete.

O livro ora publicado se aproxima, assim, de uma “história das ideias diplomáticas brasileiras”, congregando um conjunto de ensaios sobre personagens da história brasileira que influenciaram, ou até conduziram, sua política internacional, ou as relações exteriores do país, em campos ou setores determinados. Ele constitui, portanto, uma promessa feliz de que este tipo de lacuna possa estar sendo parcialmente sanada. Ele representará, ao menos, uma coletânea de estudos focados sobre a contribuição dos personagens selecionados para a construção de uma inteligência nacional no terreno da diplomacia.

A iniciativa talvez fosse sentida há mais tempo, mas não tinha sido ainda objeto de um projeto de trabalho como este agora formulado e conduzido pela Fundação Alexandre de Gusmão, que constitui, justamente, o braço intelectual e um promissor “tanque de ideias” do corpo diplomático brasileiro. A Funag, pelo imenso volume de publicações já realizadas, vem, justamente, preenchendo esse tanque com mais ideias, e a organização, pelo seu presidente, deste projeto inédito nos seus anais editoriais reforça significativamente o segundo conceito, o qual, aliás, na formulação original em língua inglesa, vem em primeiro lugar.

O fato de um livro como este estar sendo publicado agora indica, certamente, amadurecimento intelectual por parte da diplomacia profissional, mas também revela o crescimento da comunidade acadêmica nesse terreno especializado das humanidades, o estudo das relações internacionais do Brasil. A tarefa não era simples, além e acima da conformação simplesmente biográfica de cada um dos personagens. Ela implicava o estabelecimento de relações bem definidas entre os personagens e suas ações e reflexões nos campos das relações exteriores e da diplomacia, a análise de seus aportes específicos nesses mesmos campos, bem como alguma qualificação dessas contribuições no contexto histórico – institucional e intelectual – no qual eles estiveram imersos.

A intenção não foi tanto a de oferecer biografias resumidas de personagens que tiveram impacto na diplomacia brasileira – pelas suas ideias ou ações – mas a de oferecer uma moldura conceitual e humana à construção da já referida inteligência diplomática pelo exame dos escritos, dos trabalhos e das ações de pensadores e operadores brasileiros no campo internacional. Independentemente de constituir, ou não, uma primeira referência nessa área de estudos, o livro pretende ser, justamente, a semente de um projeto mais abrangente de análise sistemática das contribuições de gerações de pensadores e executores práticos que foram acrescentando seus tijolos conceituais e pragmáticos a um edifício – a diplomacia brasileira – que passa por ser, com razões legítimas para tal aspiração, uma das mais eficientes e bem preparadas no campo das burocracias estatais voltadas para as relações internacionais dos Estados nacionais contemporâneos.

Diplomático

Metodologicamente, não existem dúvidas quanto ao termo, em sua acepção política ou funcional. A diplomacia é, justamente, a arte das palavras e toda ela é feita em torno de ideias, de conceitos, de argumentos, que depois vão se materializar em acordos bilaterais, em tratados multilaterais, em declarações universais, que se pretendem guias para a ação dos Estados no plano externo e para as relações de cooperação, ou até de conflito, entre eles. O argumento central desta obra aponta, entretanto, para o embasamento ou a vinculação da diplomacia com algum tipo de pensamento que possa ser considerado como especificamente brasileiro.

A questão envolve muitos matizes, e não é possível respondê-la em abstrato. O caráter de ser, ou do ser diplomático, se refere aos atores ou aos atos, em si? Em outros termos, ele deriva da qualidade dos agentes, ou da natureza da ação? E sendo ação, seria ela diplomática, ou apenas estatal, aplicada às relações exteriores, ou à política internacional? Esta não é, exatamente, uma dúvida hegeliana, mas de sentido prático, mais na linha do empirismo inglês do que na da filosofia alemã. Para evitar um inútil debate terminológico, sem muita relevância para os propósitos desta obra, digamos que o caráter diplomático do pensamento, se ele existe de fato, se refere mais ao contexto desse tipo de formulação ideal-típica, enquanto guia para a ação de homens públicos, do que uma reflexão teórica, ou puramente especulativa, destacada de seu contexto histórico ou de suas aplicações concretas. Ou seja, estamos falando de contribuições de pensadores – pelos seus escritos e palavras – e de homens práticos – pelas suas ações e cargos desempenhados no Estado – que impactaram, de modos diversos, a maneira pela qual a ação externa desse Estado se manifestou, ao longo do período histórico aqui coberto.

Alguns dos personagens aqui presentes não puderam, por circunstâncias diversas, deixar um corpo articulado de propostas em torno de uma política externa “ideal” para o país, mas todos eles, teóricos ou praticantes dessa atividade especializada, souberam guiar-se por valores, princípios e por interesses concretos do país com vistas a responder a desafios externos ou fazer o país afirmar-se na ordem internacional. Ainda que o pensamento fosse embrionário – como na fase de construção do Estado brasileiro e do “corpo da pátria” – a decisão por alguma opção política, no contexto regional ou mais amplo, era sempre diplomática.

Por exemplo: preservar, ou não, o tráfico e a escravidão podia ser uma condição essencial da manutenção do tipo de formação econômica e social que caracterizava o Brasil agrário-exportador do início do século XIX, mas fazê-lo, no contexto do abolicionismo montante desde o início daquele século exigia uma ação diplomática que envolveu a maior parte dos homens públicos do Primeiro e do Segundo Reinado, assim como da Regência. Não havia necessidade absoluta de fazê-lo, como já havia tentado sugerir, sem sucesso, José Bonifácio; contudo, uma vez que se adotou essa opção, coube aos diplomatas do Império defender a causa frente à prepotência do hegemon da época, o império britânico (como, aliás, descobriu, desde cedo, o jovem Tomaz do Amaral, o futuro Visconde de Cabo Frio). Eles o fizeram até que Paulino, sabiamente, resolveu encerrar esse triste episódio defensivo da diplomacia brasileira.

Dois exemplos, entre muitos outros, de decisões diplomáticas tomadas por não diplomatas: participar, ou não, de uma guerra externa, que não fosse a defesa estrita do território nacional, como cabe a qualquer Estado detentor de soberania plena e como in-cumbe aos militares profissionais? Aliar-se, ou não, aos inimigos de Rosas, para derrubar o ditador de Buenos Aires? Decidir, ou não, pelo envio de tropas às frentes de batalha da Segunda Guerra Mundial, contra as forças do nazifascismo? Os homens que estiveram por trás, ou à frente, dessas decisões – Honório Hermeto e Paulino, num caso, Oswaldo Aranha e Vargas, no outro – podem não ter elaborado alguma explicação substantiva, de tipo diplomático, para justificar tais decisões, sobre como ou porque elas foram tomadas, mas eles tinham plena consciência de quais interesses nacionais relevantes estavam envolvidos em cada um dos casos.

Um outro exemplo do caráter especificamente diplomático de um tipo de pensamento que deve ser considerado original e ousado, em relação ao padrão habitual das negociações diplomáticas: resolver a questão do Acre pela arbitragem, como parecia ser o hábito no contexto da passagem do século XIX, e como autorizavam os diversos tratados de arbitragem já assinados ou em negociação, ou optar pela negociação direta, inclusive pela oferta de dinheiro como compensação, como preferiu o Barão do Rio Branco? É sabido, por exemplo, que Rui Barbosa, considerado um dos pensadores das relações internacionais do Brasil, refugou ante a solução do Barão apresentada à Bolívia, tendo se afastado da delegação negociadora sobretudo por esse motivo. No entanto, Rio Branco, que dominava como poucos o pensamento e a ação dos diplomatas, sobretudo europeus, soube inovar, onde Cabo Frio tinha, até então, administrado um dossiê explosivo nos moldes tradicionais a que estava acostumado desde o início do Segundo Império. O Barão certamente foi um grande pensador da diplomacia brasileira, ainda que tenha escrito pouco sobre ela, de modo generalista; mas ele foi, sobretudo, um grande formulador diplomático, seus escritos foram quase todos de circunstâncias e eminentemente práticos, e foi isso que o distinguiu da maioria de seus colegas e de seus admiradores fora da carreira (à qual, aliás, ele veio a pertencer tardiamente).

Oswaldo Aranha, por sua vez, que pode ser considerado uma espécie de seguidor espiritual e prático do Barão, não era diplomata de carreira, mas, antes mesmo de assumir encargos e funções na diplomacia brasileira, já era, justamente, o mais diplomático dos políticos brasileiros, vindo de uma longa trajetória de negociações pragmáticas, envolvendo políticos e militares, para atingir objetivos com os quais se identificava plenamente. A derrubada da “República carcomida” foi um deles, e ele exerceu muita “diplomacia negocial”, com mineiros e conterrâneos gaúchos, antes de se lançar na revolução que derrocou Washington Luís; da mesma forma, ele considerou que o envio de tropas para o teatro da guerra europeia era a mais diplomática das decisões que o ditador deveria tomar, de molde a assegurar um lugar para o Brasil na construção da ordem internacional do pós-guerra.

Por aí se vê que, mesmo quando o “pensamento” apresenta-se como algo difuso, seu caráter especificamente diplomático salta imediatamente aos olhos, o que é evidenciado pelas ideias e ações dos personagens selecionados para integrar este volume, tenham sido eles políticos profissionais, diplomatas “improvisados”, ou até militares que se exerceram mais pela pluma e pela palavra do que pelo sabre. Se, como queria Clausewitz, a guerra é a continuação da política por outros meios, a diplomacia é justamente a tentativa de preservação da palavra quando o sabre está pronto para ser desembainhado. Todos os pensadores e agentes acima mencionados souberam combinar as virtudes dos soldados e dos diplomatas para atingir objetivos que tinham sido definidos como correspondendo aos interesses nacionais permanentes, e nisso eles foram diplomatas que se alçaram à condição de estadistas.

Brasileiro

Finalmente, o termo qualificativo de naturalidade ou de nacionalidade. Uma vez que o substantivo e o seu primeiro adjetivo, diplomático, são seguidos do aditivo “brasileiro”, significaria isto que o pensamento diplomático é especificamente do Brasil? Certamente, para os agentes, ou atores, não exatamente para o pensamento. Todos concordam, por exemplo, que a diplomacia brasileira sempre se guiou por certo valores e princípios desde longo tempo presentes nos discursos e tomadas de posição oficiais: respeito absoluto às normas do direito internacional, solução pacífica de controvérsias, não ingerência nos assuntos internos dos demais países, defesa intransigente da soberania nacional, cooperação bilateral e multilateral em prol do desenvolvimento harmônico de todos os povos, mas o que haveria de exclusivamente brasileiro em todos esses elementos, comumente partilhados por tantos Estados?

Alexandre de Gusmão, quem dá início a esta série de personagens, era um agente diplomático da Coroa portuguesa atuando em defesa dos interesses da metrópole, num contexto em que os territórios que ele brilhantemente incorporou ao “corpo da pátria” eram “pedaços” de uma América portuguesa que começou relativamente reduzida a uma faixa da costa, mas que, pela ação dos bandeirantes “brasilienses” e dos exploradores lusitanos, se expandiu muito além da linha de Tordesilhas. Ele foi, justamente, um súdito português que Hipólito da Costa – ao refletir sobre o título que daria ao seu “pasquim” do exílio britânico – designaria como “brasiliense”, para distinguir os coloniais nascidos no Vice-Reino daqueles “brasileiros” que, etimologicamente, seriam, segundo a sua explicação, profissionais do comércio de pau-brasil.

O Brasil, como entidade “homogênea” só surge algum tempo depois da independência, como já argumentou o historiador-diplomata Evaldo Cabral de Melo. Não se trata apenas da “invenção” da nacionalidade ou da identidade nacional – como argumentado em obras do historiador e diplomata Luís Cláudio Villafañe Gomes Santos – mas basicamente do acabamento da unidade nacional nos planos administrativo, político e econômico, ou ainda da obra de conexão “telegráfica” do país através de terras incógnitas e indevassadas até bem entrado o século XX: no vasto interior do país, ou até próximos de suas costas, como constataram Euclides da Cunha e Rondon, havia brasileiros que sequer se sabiam brasileiros.

Nem todos os personagens aqui estudados em sua contribuição intelectual ou prática para a diplomacia brasileira eram nascidos no Brasil, mas todos eles foram, ou se tornaram, “brasileiros” pela sua identidade profunda com a nação, com o território, o Estado reconhecido geopoliticamente como sendo o Brasil contemporâneo (ou seja, pós-Reino Unido). Todos eles serviram ao Brasil, em devir (no caso de Gusmão, ou mesmo de José Bonifácio) ou ao Brasil que estava sendo efetivado em seu tempo de vida, pelas vias da diplomacia, ou seja, instruindo ou cumprindo instruções vinculadas a uma Secretaria de Estado, seja a dos negócios estrangeiros, fosse já a das relações exteriores. Foi o caso, por exemplo, de Duarte da Ponte Ribeiro, de Paulino, ou do próprio Honório Hermeto Carneiro Leão, o Marquês do Paraná: eles participaram da construção da nação, depois de terem herdado um Estado embrionário, algumas vezes sob ameaça de fragmentação regional, mas ainda profundamente marcado pelas boas tradições diplomáticas portuguesas, das quais, aliás, ele tardou em se separar.

Isso quanto aos personagens; mas e quanto ao pensamento? Haveria um pensamento diplomático que possa ser identificado como essencialmente brasileiro, distinto, por exemplo, do caldeamento de doutrinas, princípios de direito, concepções políticas ou econômicas, que também estavam sendo feitas em outras nações em formação nas Américas e alhures?

A meu ver não. Não identifico “jabuticabas” imperiais ou republicanas que tenham sido criadas e desenvolvidas pelos nossos estadistas ou pensadores, e que representem um aporte original, ou exclusivo, ao estoque de conhecimentos práticos aplicados na diplomacia imperial ou republicana. O uti possidetis, intensa e extensivamente usado como um dos princípios negociadores ao longo do século XIX e início do XX para consolidar as fronteiras nacionais, era um antigo recurso do direito romano para regular ocupações fundiárias. No campo das relações assimétricas, por exemplo, tão bem estudadas por Ricupero no seu texto sobre o Barão do Rio Branco, os juristas e diplomatas da Argentina souberam inovar no campo do direito internacional, com a cláusula Calvo, sobre o esgotamento dos recursos internos, seguida da doutrina Drago, que buscou aplicar o monroísmo unilateralista contra as intervenções estrangeiras nas Américas, até mesmo contra a própria pátria de Monroe; tal tipo de “nacionalismo legal”, apresentado como mecanismo de defesa da jurisdição nacional em face de interesses estrangeiros, acrescido da fórmula defensiva ulterior, contra o arbítrio dos poderosos, não foi cogitada pelos conselheiros do Império, inclusive porque este era um bom pagador de todos os seus débitos externos.

Os políticos, os professores, os tratadistas brasileiros, os membros do Conselho do Império e os tribunos da República, todos eles eram homens versados na melhor literatura disponível em suas épocas respectivas, figurões que tinham lido tanto os filósofos iluministas quanto os teóricos do Estado e da administração pública, homens que, como Paulino, aplicaram princípios do direito administrativo (então nascente) e do direito das gentes às necessidades específicas brasileiras. Acredito, entretanto, que não se pode dizer que tenham criado doutrinas ou um pensamento brasileiro dotado de validade geral ou de permanência teórica, de molde a justificar um qualificativo exclusivo de origem. Rui Barbosa talvez tenha sido o mais teórico dos formuladores de um pensamento brasileiro em política internacional, mas no meu entender suas “lições” de diplomacia não se afastam do tronco central do direito internacional; o que ele demonstra, cabalmente, é que o direito admite uma única interpretação, a da igualdade soberana entre todas as nações, não a desigualdade de fato que as nações poderosas pretendiam ver formalmente consagrada. Este tipo de questão continuou a frequentar os discursos e pronunciamentos da diplomacia brasileira, seja na Liga das Nações, como evidenciado na ação de Afrânio de Melo Franco, seja no momento da criação da ONU – especialmente na definição do papel do seu Conselho de Segurança – seja ainda hoje, quando se debate a democratização dessas estruturas envelhecidas.

Todos os personagens selecionados para este volume, brasileiros de raiz ou brasileiros por opção, pensaram e trabalharam com base no estoque de conhecimentos e de experiências práticas disponíveis aos cidadãos educados de suas épocas respectivas: eles formularam sugestões, ou guias para a ação, a partir de seus estudos, suas leituras, suas observações feitas a partir dos livros, das lições aprendidas nas faculdades, no convívio com homens de Estado, magistrados, professores, diplomatas ou militares com os quais podiam confrontar opiniões e propostas de ação que melhor servissem ao Brasil no contexto de suas relações regionais e internacionais. Nesse campo das iniciativas e ações de Estado existe ampla margem para o exercício do livre-arbítrio, mas o mais provável é que eles o tenham feito com base numa reflexão ponderada sobre os melhores caminhos a serem adotados em face de desafios concretos, não de considerações abstratas.

Seria, então, o qualificativo “brasileiro” um mero acidente geográfico, no quadro de um conjunto de ideias e ações dotadas de validade geral, podendo ser aplicadas indistintamente ao Brasil, aos vizinhos da América hispânica, aos Estados nacionais já consolidados na Europa ou na Ásia? De certa forma sim, já que o título deste livro poderia ser, igualmente, “pensamento diplomático no Brasil”, antes que “do Brasil”. É meu entendimento que o País não inovou de maneira inédita em “lições” de diplomacia ou de política internacional, mas o conjunto de “soluções” aplicadas aos seus desafios externos, regionais e internacionais pode, eventualmente, servir de base a alguma síntese aplicada às suas relações exteriores.

Não existe um “jeitinho” brasileiro de fazer diplomacia, embora possa haver algumas peculiaridades pouco recomendáveis no plano do direito internacional, ainda que reduzidas em número e felizmente não persistentes. Por exemplo: a legislação sobre o tráfico de escravos, de 1831, decorrente de um dos primeiros tratados bilaterais assinados pelo novo Estado independente – a convenção para a abolição do tráfico, firmada pelo Brasil e pela Grã-Bretanha, em novembro de 1826 – ficou consagrada na literatura, como sendo “para inglês ver”, uma expressão ainda hoje frequentemente usada, ainda que poucos saibam de sua origem numa peculiaridade da política brasileira daquela época.

Se, por um lado, o Brasil nem sempre inovou na forma ou nos procedimentos, por outro, os seus dirigentes buscaram invariavelmente escolher as melhores soluções diplomáticas para os desafios históricos do país. Foi assim nos conflitos do Prata, foi assim nos dois conflitos mundiais do século XX. O país sempre procurou pautar-se, no campo de suas relações exteriores, pelos mesmos princípios que guiavam as chamadas “nações civilizadas” nas quais ele buscava se guiar: de certa forma, ele queria ser como a Europa, ter maneiras francesas (ainda que sustentadas pelo dinheiro britânico), mesmo quando exibia um parlamentarismo de fachada e escondia um escravismo renitente. Ainda assim, conseguiu manter um Estado relativamente funcional e certo sentido de unidade nacional, enquanto as nações vizinhas se desmembravam no caudilhismo e nas guerras civis. O Império se pretendia avançado: o direito, grosso modo, prevalecia, o que permitiu a um dirigente estrangeiro, o presidente da Venezuela, designar o Brasil imperial, no momento de sua derrocada, como tendo sido a única república no continente.

De fato, fazendo, ao final da primeira República, uma síntese da evolução política e diplomática do Império, dizia Pandiá Calógeras num livro de feitura didática:

Grande e nobre fora a tarefa cumprida pelo Império. Estava o Brasil sob a ameaça de desintegração por fatores múltiplos e, entretanto, se manteve unido. . . Quanto às relações exteriores, a mesma marcha ascensional era notada. . . A hostilidade generalizada contra o Império por parte das Repúblicas sul-americanas . . . ia aos poucos cedendo, e vinha substituída por um ambiente de confiança mútua. Da Europa como da Norte América, provas idênticas de crédito político e internacional afluíam ao Brasil. . . Nenhuma dúvida pairava sobre a posição eminente do Império na América do Sul e novas demonstrações de tal sentimento eram prodigalizadas no Congresso de Montevidéu sobre o Direito Internacional Privado e na Primeira Conferência Pan-Americana de Washington, em 1889. (Formação Histórica do Brasil, 1930).

Outra não era a opinião de um grande diplomata e acadêmico desse período, Oliveira Lima, em livro, também de síntese, sobre o império brasileiro.

Essa posição eminente, refletida no texto de Calógeras, era em grande parte devida ao trabalho competente da diplomacia imperial, que nessa época já atuava em bases profissionais, ainda que segundo critérios próprios aos valores da monarquia. A República, pelo menos na diplomacia, e em geral no papel, buscou preservar – nem sempre com pleno sucesso – o sentido da lei, do respeito às normas mais avançadas do direito internacional, a não intervenção nos assuntos internos de outros povos, a convivência pacífica entre as nações e o respeito à igualdade soberana entre elas, tal como expresso por Rui na segunda conferência da Haia (1907).

Ainda que tal modo de ser, herdado do Império, e tal tipo de comportamento, no plano externo, fossem tachados, mais tarde, de “bacharelescos”, esses princípios e valores foram incorporados pelo corpo diplomático profissional e pelos bacharéis que guiaram a política externa nacional nos anos e décadas seguintes, o que certamente contribuiu para atribuir à diplomacia brasileira essas marcas de qualidade, de respeito e de seriedade que permaneceram seus atributos reconhecidos durante todo o período coberto por esta obra. Eles estão de tal modo identificados com o Brasil, no exercício de suas relações exteriores, que foram, no segundo pós-guerra, integrados plenamente ao processo de formação dos diplomatas brasileiros, daí em diante monopolizado pelo Instituto Rio Branco. Eminentes intelectuais, professores respeitados, tribunos de escol e grandes personalidades públicas não apenas formaram gerações de diplomatas como também serviram, ocasionalmente, em embaixadas ou em delegações enviadas a conferências internacionais, contribuindo para essas demonstrações de ecletismo e de profissionalismo que passaram a caracterizar a diplomacia brasileira.

Ideias e ações ao longo do tempo, mas sobretudo pensadores e atores

Ideias e ações não existem num vácuo, como resultado de algum “espírito hegeliano” que pairasse como a coruja de Minerva sobre as chancelarias; elas não podem simplesmente se manifestar sem o suporte daqueles que formulam propostas e dos que implementam decisões de política externa, num determinado contexto histórico e nas circunstâncias que são oferecidas pelo ambiente externo, regional ou mais amplo, com todos os constrangimentos que tais variáveis independentes impõem ao Estado e a seus agentes. A opção pela minibiografia dos personagens e a recomendação para que cada colaborador convidado oferecesse uma síntese sobre a contribuição de cada um deles ao pensamento coletivo ou a ação prática da diplomacia brasileira impôs-se, assim, como a metodologia mais adequada para abordar qualitativamente a construção dessa ferramenta ao longo do tempo.

A expressão “pensamento diplomático brasileiro”, por meio de seus principais personagens, encontra-se, assim, justificada e legitimada por uma cultura coletiva específica dos diplomatas, o alto grau de socialização obtido no treinamento dos iniciantes, sua adesão a certo esprit de corps (mesmo dos que apenas temporariamente são “diplomatas”), sem negligenciar, por fim, a famosa continuidade na mudança, mais alegada do que realmente provada. Esta, ou o seu exato espelho, a mudança na continuidade, vem sendo, justamente, repetida por levas sucessivas de autori-dades que assumiram a direção do serviço exterior brasileiro, desde que Rio Branco abrilhantou a carreira, e o serviço, com seu espírito pragmático na condução da agenda, seu domínio seguro sobre os dossiês de trabalho, fundamentado em vasta cultura histórica e política e na rigorosa observância das normas e princípios do direito internacional.

Certos personagens aqui presentes foram bem mais práticos do que teóricos, ou mais empreendedores do que reflexivos: é o caso, por exemplo, de Duarte da Ponte Ribeiro, um diplomata “a cavalo”, e pode ter sido, também, o de Oswaldo Aranha, um político-diplomata que gostava de cavalos, mas que tinha uma certa ideia do Barão e de seus ensinamentos de política internacional; ele também foi influenciado, e tinha o maior respeito, por Afrânio de Melo Franco, um grande negociador e conhecedor do direito internacional. O Barão foi um dos mais distinguidos dentre os muitos homens de pensamento e ação que construíram uma ferramenta diplomática da mais alta qualidade ao longo de mais de duzentos anos de esforços e dedicação por parte dos funcionários permanentes e daqueles que foram chamados, ocasional e regularmente, a se desempenhar no serviço exterior da nação. O primeiro deles, chamado justamente de patriarca da diplomacia brasileira, foi José Bonifácio, que tentou oferecer uma agenda completa de mudança da própria estrutura econômica e social da nação recém-independente, mas foi frustrado em seus intentos mais ousados. O Marquês de Paraná, o Visconde do Uruguai e o Visconde do Rio Branco foram mais bem-sucedidos nas suas manobras para reequilibrar as relações de força nas fronteiras platinas, ainda que ao custo de terem de apelar para a força das armas, quando a do direito falhou.

Outros personagens foram mais eloquentes do que práticos: talvez tenha sido o caso de Rui Barbosa e de Joaquim Nabuco. Vários foram exclusivamente diplomatas, como Cabo Frio, Freitas-Valle, Edmundo Barbosa da Silva e Araújo Castro; outros essencialmente pragmáticos, como Domício da Gama, Macedo Soares ou o Almirante Álvaro Alberto; alguns foram profissionais eminentes em suas áreas, como os historiadores Varnhagen, Oliveira Lima (também diplomata) e José Honório Rodrigues, e os juristas Afrânio de Melo Franco e San Tiago Dantas; outros pareciam visionários, talvez até ideólogos (no bom sentido da palavra), como Euclides da Cunha, Augusto Frederico Schmidt e Helio Jaguaribe. Enfim, a gama aqui representada constitui um leque abrangente de homens de pensamento e de ação, cujo impacto na diplomacia do seu tempo, e em seus efeitos duradouros, pode ser medida, justamente, pela existência de um lastro respeitável no plano documental e bibliográfico, e pela disponibilidade de trabalhos de autores-colaboradores que já se tinham feito conhecer por pesquisas sólidas nas áreas e nos personagens selecionados, com publicações neles focados ou cobrindo as épocas e temas em que eles se tinham distinguido.

Marcos cronológicos e divisão estrutural da obra

Uma das primeiras definições a serem discutidas ao início do projeto referia-se à cronologia, ou à extensão histórica do projeto. Este, obviamente, deveria começar pela formação do Estado brasileiro – e a inauguração de uma diplomacia efetivamente nacional – e terminar em algum momento da era contemporânea: optou-se pelo ano de 1964, no momento da ruptura autoritária com a República de 1946.

O ponto de partida, na verdade, antecede o ano de 1822, já que não se poderia excluir de uma obra de referência como a que se pretendia elaborar a contribuição do chamado “avô da diplomacia brasileira”, o personagem que, aliás, dá o nome à Fundação que se responsabilizou pelo projeto: Alexandre de Gusmão. Ele foi, justamente, o foco do primeiro capítulo substantivo do livro, na parte que tratou das concepções fundadoras da diplomacia brasileira. Essa parte ainda abriga alguns dos “pais fundadores” da nação e do Estado brasileiro, assim como da própria diplomacia: José Bonifácio, seguido de Paulino Soares de Souza, Duarte da Ponte Ribeiro, Francisco Varnhagen, Honório Hermeto Carneiro Leão, o Visconde do Rio Branco e o “mais longo” secretário-geral da história do ministério, Cabo Frio.

A segunda parte, voltada para a política internacional da Primeira República, tratou de alguns grandes nomes que vieram do Império, mas que engrandeceram a diplomacia republicana, começando por Joaquim Nabuco. O Barão do Rio Branco ocupa papel de destaque nessa fase, mas também seus amigos, e eventuais auxiliares, Rui Barbosa e Euclides da Cunha, que também cumpriram missões diplomáticas sem serem profissionais do serviço exterior. Dois outros diplomatas, Manoel de Oliveira Lima, também historiador e articulista, e Domício da Gama, completam esse primeiro ciclo republicano. Aqui entrou também o jurista Afrânio de Melo Franco, que iniciou uma carreira diplomática, foi para a política, exerceu diversas missões diplomáticas durante a República Velha – entre elas a frustrada missão de colocar o Brasil no conselho da Liga das Nações – mas que também foi o primeiro chanceler do novo regime, em 1930, na verdade da junta militar que negociou com os revolucionários, e que continuou sob o governo provisório de Getúlio Vargas.

A terceira e última parte cobre toda a era Vargas e a República de 1946, começando pela própria reforma do Estado e a modernização da diplomacia, iniciada sob Afrânio de Melo Franco e continuada por Oswaldo Aranha, o homem que terminou de unificar as carreiras do ministério, e que não só liderou a revolução de 1930, como também manteve firmemente o Brasil no campo democrático durante os tempos sombrios da ascensão do nazifascismo e do Estado Novo no Brasil. O nome que primeiro representou a diplomacia multilateral do Brasil foi o de Cyro de Freitas-Valle, que teve em sua vertente econômica a importante contribuição de Edmundo Penna Barbosa da Silva, ambos relativamente desconhecidos, hoje, dos mais jovens. Outros nomes que ilustraram tanto a era Vargas quanto o período democrático ulterior foram os do empresário e político José Carlos de Macedo Soares (chanceler nos dois regimes) e o de um militar, o Almirante Álvaro Alberto, bastante identificado tanto com o CNPq quanto com o primeiro programa nuclear brasileiro.

O final do período, cobrindo a fase otimista da presidência JK e os anos turbulentos dos governos Jânio Quadros e João Goulart, foi representado pelas figuras do sociólogo Helio Jaguaribe, do historiador José Honório Rodrigues, pelo poeta Augusto Frederico Schmidt, e pelos juristas e políticos Afonso Arinos e San Tiago Dantas. Finalmente, encerra o exame das grandes personalidades o nome do embaixador Araújo Castro, o último ministro de Goulart e uma das cabeças que continuou a moldar a política externa brasileira nos anos à frente, influente até nossos dias. Vários nomes ficaram de fora, não por exclusão deliberada, mas por dificuldades práticas do próprio projeto, já de si bastante amplo e talvez ambicioso demais; entre estes poderíamos citar Raul Fernandes, um jurista que vem do tratado de Versalhes e da criação da primeira Corte Internacional de Justiça – dita de Arbitragem, à qual seu nome está associado pela chamada “cláusula facultativa de arbitragem obrigatória” –, e João Neves da Fontoura, colega de Vargas e de Oswaldo Aranha na revolução de 1930 e duas vezes chanceler sob a república de 1946.

A opção pelo corte ao início do regime militar deveu-se a considerações de ordem prática: alguns dos personagens que atuaram na fase recente continuam presentes, de certa forma, no desenho ou na execução da diplomacia. Um projeto para a fase contemporânea, quase de “história imediata”, teria de balizar-se por outras exigências metodológicas.

O sentido do empreendimento intelectual

Esta obra afirma-se, a meu ver, como um dos mais sérios projetos de natureza intelectual implementados pelo Itamaraty. Não apenas uma coleção de biografias sintéticas, com muitas considerações analíticas sobre as ideias e ações dos personagens selecionados, este empreendimento pode ser visto como um exemplo de história intelectual, mesmo se alguns personagens tenham atuado mais pela prática dos telegramas, dos memoranda, e dos discursos, do que sob a forma de escritos sistemáticos (mas mesmo eles tinham uma concepção precisa do como deveria ser a diplomacia brasileira à qual serviam). Todos eles produziram narrativas sobre como viam e sobre como deveria ser a política externa, nos expedientes de serviço ou nas obras e memórias produzidas. Foram estadistas, na concepção lata da palavra, no sentido em que uma certa ideia do Brasil, geralmente grandiosa, estava sempre presente nesses escritos, a guiar-lhes os passos nas decisões mais relevantes.

Foi essa tradição que o projeto pretendeu resgatar e expor. Com as eventuais limitações que ela possa conter, este livro constitui um esforço pioneiro de identificação e de apresentação das ideias e dos conceitos que balizaram, orientaram ou guiaram a formulação e a execução prática das relações exteriores do Brasil, desde seu alvorecer, enquanto Estado autônomo, até quase o final do segundo terço do século XX; espera-se que ela possa servir de inspiração para outros empreendimentos do gênero ou para a continuidade do mesmo projeto.

PARTE I

Concepções fundadoras do pensamento diplomático

Introdução à política externa
e às concepções diplomáticas
do período imperial

Amado Luiz Cervo

A densidade alcançada pelos estudos de história das relações internacionais reposiciona o peso do homem de Estado, político ou diplomata, e do meio social, sobre a decisão. E desvenda eventuais ingenuidades do discurso de dirigentes. Disso nos convence Pour l’histoire des relations internationales, monumental obra publicada em 2012 por Robert Frank, herdeiro da linhagem de intelectuais da Escola Francesa. Ele e seus colaboradores acompanham as metamorfoses desses estudos à luz das escolas e grupos de pesquisa consolidados no mundo, desde a Introdução à História das Relações Internacionais, publicada por Pierre Renouvin e Jean-Baptiste Duroselle em 1964. Categorias de análise e interpretação, que também instruem a decisão, são atualizadas: a multicausalidade sob impulso de forças profundas, a prevalência do econômico, o condicionamento da cultura e da identidade nacional, a interação entre interno, externo e transnacional, o complexo contexto decisório.

Por sua vez, os estudos de Adam Watson, Hedley Bull e Brunello Vigezzi, o cerne da Escola Inglesa, acerca da sociedade internacional europeia do início do século XIX e da ordem internacional dela decorrente ao longo do mesmo século, aplicam-se diretamente à compreensão do secular paradigma liberal-conservador de inserção internacional das nações da América Latina, posto em marcha desde suas Independências. Especialmente Vigezzi, para quem o conceito de sociedade internacional consubstancia-se como poderoso instrumento atrelado à expansão do capitalismo de potências centrais, expansão levada por componentes congênitos, tais como superioridade tecnológica, ordenamento jurídico, conduta diplomática, comércio e uso das armas.

Mergulhamos há décadas na tarefa de situar o Brasil no mundo dos estudos de relações internacionais. Ultimamente focamos o papel das correntes de pensamento geradoras de conceitos que inspiram o processo decisório. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros, que publicamos em 2008, identifica três grupos sociais de construtores de conceitos, cujo conteúdo epistemológico aplica-se ao campo das relações exteriores: grandes pensadores do destino nacional, o pensamento político e diplomático, a produção acadêmica.

Uma interação se estabelece entre diplomacia, política exterior e relações internacionais, da qual resulta nosso conceito de inserção internacional, de tal modo que se perceba íntima conexão entre pensamento político, que perscruta o interesse nacional, negociação diplomática, propensa ao resultado, e atores não governamentais, que se movem externamente em busca de interesses específicos, cuja soma equivale ao interesse nacional. Em suma, sem o pensamento diplomático, uma das fontes de conceitos aplicados, e sem medir seus impactos sobre a formação nacional, não se leva a bom termo o estudo das relações internacionais de país algum. Em outros termos, nenhuma globalização feita de mercado sem Estado com que sonham autores imbuídos de liberalismo fundamentalista apaga estes condicionamentos das relações internacionais.

O pensamento diplomático brasileiro evidenciou três grandes objetivos externos durante o período monárquico, resultantes da leitura que se fazia do interesse nacional: o reconhecimento da soberania e a aceitação da autonomia decisória pelos outros governos, a conformação do comércio exterior e do fluxo de imigrantes às estruturas da sociedade e da economia, enfim, a convivência pacífica com os vizinhos mediante o traçado dos limites do território.

O patriarca da Independência, José Bonifácio de Andrada e Silva, o primeiro que ocupou a pasta dos Negócios Estrangeiros do Brasil independente, formalizou um pensamento precursor da formação nacional. Concebeu a comunidade lusa de nações soberanas e vinculadas entre si, formada por territórios do império colonial português dos dois lados do Atlântico sul, uma ideia, é bem verdade, utópica para dirigentes de nações colonialistas; vislumbrou relações cordiais e cooperativas com países vizinhos, que zelassem especialmente pela segurança diante de investidas de Portugal e Espanha; pensou em relações de reciprocidade de benefícios com Estados Unidos e países europeus. Seu ideário, entretanto, não coincidia com o do imperador, por tal razão foi já em 1823 excluído do grupo dirigente e, em sua ausência, o Brasil firmou duas dezenas de tratados de reconhecimento, entre 1825 e 1828, os quais lançaram profundas raízes de atraso e dependência, porquanto foram imposição da sociedade internacional de então. Forças profundas dessa sociedade imiscuíam-se no processo decisório interno para cavar assimetrias úteis às nações do capitalismo avançado de então. Ao lidar com essa realidade internacional, ao avaliar os tratados de reconhecimento e de comércio, José Bonifácio abre a galeria do genuíno pensamento diplomático brasileiro.

O legado histórico da época da Independência, afora o reconhecimento alcançado, revela-se historicamente empobre-cedor para a formação nacional. Além de matar o débil processo de industrialização encaminhado por D. João VI, sequer os interesses da produção agrícola e dos exportadores de produtos primários seriam admitidos pelos negociadores europeus. A eles cederam os brasileiros o mercado de manufaturados e as possibilidades de modernização industrial em troca de nada. Dessa conjuntura adversa da época da Independência resulta o pensamento crítico que aflora no Parlamento, instalado em 1826, e no meio diplomático, após a abdicação de D. Pedro I em 1831. Pensamento que, paradoxalmente, reforça a autonomia decisória em matéria de política exterior, porém a submete ao grupo economicamente hegemônico, plantadores e exportadores de algodão, açúcar, café e outros frutos da natureza.

Com efeito, três fases da formação nacional brasileira são perceptíveis durante o período monárquico que segue a época da Independência, cada qual requerendo percepções próprias de interesses a promover por parte dos dirigentes.

Durante a Regência, entre 1831 e 1840, forja-se o Estado nacional apto ao exercício da autonomia decisória, a cargo de notáveis homens de Estado, porém condicionada pelo meio interno e pelo sistema internacional, como acima se observou.

Nos meados do século XIX, assiste-se à emergência do pensamento industrialista e ao primeiro ensaio de modernização capitalista, uma experiência de fôlego curto que se dilui. Observa-se, por outro lado, dificuldade em prover a segurança nacional face à instabilidade dos países da bacia do Prata, atrasados relativamente ao Brasil quanto à implantação do Estado nacional em condições de gerenciar a nação. Apesar de coerente política de limites, o traçado das fronteiras é lento.

As décadas finais da Monarquia, perturbadas pela Guerra da Tríplice Aliança, prolongam e consolidam o paradigma liberal-conservador, que se estenderá por mais de um século, entre 1810 e 1930, perpassando, portanto, a independência formal de 1822 e a mudança do regime político em 1889.

A ideologia que os dirigentes brasileiros esposaram no século XIX era o liberalismo de matriz europeia. Esse liberalismo estendia-se à construção das instituições políticas do Estado monárquico e, depois, do republicano, como à organização da sociedade, exceção feita ao regime da escravidão. O liberalismo determinava o modo de se fixar a propriedade, de organizar a produção, de se fazer o comércio e de portar-se com o exterior. A ideologia liberal está presente à época da Regência, quando se moldam as instituições do Estado nacional e se trava a grande polêmica em torno de centralização e descentralização do poder. Está presente na década de 1840, ao expirarem os tratados desiguais da época da Independência, quando se trava outro debate acirrado entre livre-cambistas e protecionistas em torno da política de comércio exterior e da industrialização. Prevalece durante a segunda metade do século XIX e durante a Primeira República na mentalidade do grupo social que detinha o poder econômico e configurava o político em seu benefício.

Esse ambiente interno interage com a política exterior, tanto quanto as coerções sistêmicas. Como propriedade das elites agroexportadoras, o Estado, nele incluídos os cargos da diplomacia, equivalia a grupo impermeável de poder, que procedia de cima à leitura do interesse nacional e tomava decisões consequentes, aplicáveis à organização interna e à ação externa. O pensamento diplomático, como se verá a seguir, quando não se funde com o pensamento político na ideia ou na pessoa, com ele se confunde, sem comprometer aquele grau de liberdade de pensar e de decidir que a multicausalidade histórica explica.

José Bonifácio, construtor da nação

O capítulo escrito por João Alfredo dos Anjos expõe o abrangente pensamento do primeiro ministro dos Negócios de Estado e Estrangeiros, entre 1822 e 1823, José Bonifácio, pensador da nação em si e de sua inserção na comunidade internacional. São dele ideias fundacionais: de que o reconhecimento não deveria ser barganhado mediante o sacrifício de interesses nacionais, como foi, porém apenas negociado em troca de interesses brasileiros efetivos; de um Brasil encaixado soberanamente nas tendências modernizadoras da economia internacional de então e na distribuição do poder; de cooperação com os vizinhos do sul para prover a segurança regional à base de forças armadas eficientes; de negociar com nações avançadas, como Grã-Bretanha, França e Estados Unidos, a reciprocidade de benefícios que contemplassem pela via do sistema produtivo e do comércio exterior a modernização da nova nação; de engendrar um sistema financeiro aberto aos capitais vindos de fora, porém zeloso pela riqueza nacional; de unidade territorial do antigo Brasil português para evitar o esfacelamento da soberania como ocorria com a América hispana. Essas e outras facetas de José Bonifácio, ao mesmo tempo pensador denso e gestor público coerente, são aprofundadas e detalhadas pelo notável texto de João Alfredo.

Três homens de Estado, ousaríamos afirmar e sem pretender deprimir a ninguém, exibiram, durante a monarquia, pensamento diplomático comparável ao do patriarca pela sua relevância: Honório Hermeto Carneiro Leão, Paulino José Soares de Sousa e José Maria da Silva Paranhos.

Honório Hermeto consolida matrizes da nação

De Honório Hermeto, Marquês do Paraná, ocupou-se Luiz Felipe de Seixas Corrêa. Evidencia esse autor em seu texto o elo entre o pensamento de José Bonifácio, o precursor, e a maturidade das instituições imperiais que promoveu Hermeto à base da gestão racional do Estado e da estabilidade, tanto em sua dimensão interna quanto de relações exteriores. Concebia, aliás, a ação externa como a outra face da gestão interna. Aí nasce a tradição de racionalidade e continuidade da política exterior brasileira. Ao tempo em que os perigos advinham do Sul, especialmente do ditador argentino Juan Manuel Rosas e da guerra longa no Uruguai, concebeu a defesa nacional montada sobre as armas e inventou o jeito de lidar com as ameaças de caudilhos à integridade nacional: o equilíbrio entre neutralidade e intervenção, submetido à oportunidade de êxito, enquanto se preparasse a fase futura do entendimento e da convivência.

O Visconde do Uruguai ao lado do
Marquês do Paraná

Mesmo que pouca referência faça, Gabriela Nunes Ferreira situa o pensamento e o trabalho de Paulino José Soares de Sousa ao lado de Honório Hermeto: consolidando o Estado monárquico centralizado e abrindo perspectivas estáveis na área externa. Paulino afasta os estrangeiros do Prata e os substitui por uma estabilidade conveniente ao Brasil. Negocia as fronteiras com generosa política americanista. Evita a penetração de flibusteiros americanos na Amazônia, mas promove a navegação de rios fronteiriços. Suprime o tráfico de escravos, eliminando outro confronto, e estabiliza as relações com a Inglaterra.

O Visconde do Rio Branco: síntese do homem de Estado

Francisco Doratioto descreve o perfil de Paranhos como síntese do homem de Estado nessa época de apogeu das instituições monárquicas, especialmente no que diz respeito ao diplomata ideal: pensamento lógico e denso, ação firme e propensa ao resultado. Por isso Paranhos esteve acima das lutas mesquinhas pelo poder, sendo capaz de enfrentar tanto adversidades internas quanto manifestações da prepotência externa, estas últimas, em seu entender, vindas de caudilhos hispano-americanos como do Foreign Office. Colaborou não só para a maturidade política da nação, mas ainda para a formação de Estados estáveis no Cone Sul.

Gusmão, Ponte Ribeiro, Varnhagen: a geografia e a história

Alexandre de Gusmão, Duarte da Ponte Ribeiro e Francisco Adolfo de Varnhagen, cuja atividade e pensamento são expostos, respectivamente, por Synesio Sampaio Goes Filho, Luis Villafãne e Arno Wehling, ocuparam-se com a formação territorial e sua história. Foram, antes de tudo, estudiosos. Gusmão formalizou a doutrina do uti possidetis, a ocupação humana como princípio do direito ao território, que passou ao Tratado de Madri de 1750; Ponte Ribeiro convenceu a diplomacia imperial e republicana de que se tratava da melhor doutrina para fundamentar a política brasileira de limites, como também, em seu entender, a dos vizinhos. Já Varnhagen assessorou dirigentes em suas negociações de fronteira, porém ocupou-se de leve com inúmeros outros temas da ação diplomática: seu métier, mesmo seguindo a carreira, era o de historiador. Os três contribuíram, por certo, para configurar a nação, entendida como território, população e unidade soberana.

Não poucos diplomatas da época da Monarquia arrastaram para a República, além do título nobiliárquico em alguns casos, pensamento e padrões de conduta. Evidenciam a continuidade institucional e funcional da diplomacia. Entre eles, o Visconde de Cabo Frio, o Barão do Rio Branco e Joaquim Nabuco.

Alexandre de Gusmão

Alexandre de Gusmão foi um paulista de Santos que, depois de vários anos de vida diplomática, exerceu, entre 1730 e 1750, as funções de secretário particular de D. João V. Nesse período, teve grande influência nas decisões sobre o Brasil. Esteve no centro da política que visava a preparar fisicamente a colônia e intelectualmente a metrópole para as negociações do Tratado de Madri, num caso consolidando a ocupação portuguesa em zonas estratégicas, noutro, estimulando os estudos cartográficos. Foi o primeiro, ademais, a expressar claramente os princípios do uti possidetis e das fronteiras naturais consagrados no tratado. Quase esquecido no passado – nunca foi ministro, não assinava instruções e documentos – é visto hoje como o grande obreiro do tratado que deu ao Brasil sua forma básica.

Alexandre de Gusmão: o estadista que desenhou o mapa do Brasil

Synesio Sampaio Goes Filho

O desconhecido revelado

Em 1942, o historiador Affonso d’Escragnole Taunay assim se referia ao nosso personagem:

O que sobre Alexandre de Gusmão existe, fragmentário e sobretudo deficiente, apenas representa parcela do estudo definitivo que, mais anos menos anos, se há de fazer deste brasileiro imortal, figura de primeira plana de nossos fastos (p. 21).

Realmente, até então pouco se havia falado de Gusmão, principalmente por parte dos historiadores. Os estrangeiros que, no século XIX, melhor escreveram sobre a História do Brasil, Martius, Southey e Handelman, nada dizem a seu respeito. Mais tarde, já no século XX, Capistrano de Abreu, que elaborou uma notável síntese do período colonial, ignora-o por completo. Assim também Caio Prado Junior, cuja obra mais duradoura, Formação do Brasil Contemporâneo, é um valioso estudo sobre o povoamento e a vida material e social do Brasil Colônia.

É interessante notar que nas histórias literárias e nas coleções de clássicos – ao contrário dos livros propriamente de história – Alexandre está bastante presente. Em 1841, por exemplo, é publicado no Porto um volume intitulado Collecção de vários escritos inéditos, políticos e litterários de Alexandre de Gusmão (reeditada em 1943, em São Paulo, na conhecida série “Os mestres da língua”, como A. Gusmão – Obras). As cartas do santista, em particular, notáveis pela ousadia e irreverência com que tratava os poderosos de então, tiveram sempre muito sucesso editorial (inclusive em 1981, no volume Alexandre de Gusmão – Cartas da coleção oficial “Biblioteca dos autores portugueses”).

No final do século XIX, Camilo Castelo Branco, em seu Curso de literatura portuguesa, equipara Gusmão aos maiores homens de letras:

Na esperteza da observação, na solércia da crítica e para quem antepõe estudos sociológicos a perluxidades linguísticas, o Secretário de D. João V excede a Antônio Vieira e D. Francisco Manuel de Mello (apud JORGE, 1946, p. 114).

Julgando-o como político, Camilo não deixa por menos: tudo o que o marquês de Pombal fez, tinha já sido pensado por Alexandre. Nas suas palavras:

Todas as encomiadas providências de Sebastião de Carvalho acerca da moeda, das companhias na América, das Colônias, das indústrias nacionais, das obnóxias distinções entre cristãos novos e velhos, das minas do Brasil, encontram-se nos escritos de Gusmão (apud JORGE, 1946, p. 119).

Há exagero, seguramente, no julgamento camiliano, mas o fato a reter é que um dos maiores escritores de Portugal põe o secretário do Rei nas alturas mais elevadas, comparando-o a Vieira na literatura e a Pombal na política.

Hoje, existem elementos para se fazer um julgamento mais equilibrado da obra de Alexandre. Homem universal, que escrevia com muita facilidade e graça, não é como literato que passaria à posteridade, como bem explica Fidelino de Figueiredo (1960, p. 300):

A afoiteza da linguagem, quase insolente, com que o Secretário se permitia advertir e censurar os grandes do Reino, em nome do soberano, é que fez as delícias de Camilo e de outros leitores do século XIX.

São, na verdade, suas ações de estadista, em especial na concepção e negociação do Tratado de Madri, que lhe asseguram um lugar de relevo na história diplomática luso-brasileira.

Varnhagen (1975, tomo IV, p. 84) é dos primeiros historiadores que se ocupam de Gusmão. São só umas poucas linhas, mas que lhe fazem justiça. Ao mencionar seu papel no Tratado de Madri, diz: “Do lado de Portugal, quem verdadeiramente entendeu tudo nessa negociação foi o célebre estadista brasileiro Alexandre de Gusmão”. Nos últimos anos do século XIX, o Barão do Rio Branco (2012, vol. VI-A, p. 54), em algumas de suas Efemérides brasileiras publicadas no Jornal do Comércio, põe as coisas no devido lugar. Escrevendo sobre Madri, por exemplo, é preciso e conciso: “o verdadeiro negociador do tratado foi o ilustre paulista Alexandre de Gusmão, embora seu nome não figure no documento”. Mais tarde, na defesa do Brasil na Questão de Palmas, também não deixa dúvidas sobre a importância da obra de Alexandre.

Em 1916, o embaixador Araújo Jorge, antigo colaborador de Rio Branco, reúne em livro vários ensaios históricos, entre os quais “Alexandre de Gusmão – o avô dos diplomatas brasileiros”, onde dá o destaque devido a ele nos assuntos do Brasil, nos últimos 20 anos de D. João V. Nesse estudo há: uma pitoresca visão de Portugal na época desse rei – em particular de Lisboa com seus becos cheios de vida, de mistério e de sujeira, antes do terremoto de 1755; um resumo dos trabalhos “brasileiros” de Gusmão; um apanhado dos problemas da Colônia do Sacramento e dos conflitos pela posse das terras do sul (Rio Grande do Sul e Uruguai); e uma discussão sobre os pontos fundamentais do tratado de 1750.

Finalmente, na década de 1950 aparece a imponente obra Alexandre de Gusmão e o Tratado de Madri, do historiador português especializado na formação territorial do Brasil, Jaime Cortesão, a qual, pela farta documentação que traz à tona, não tem paralelo em nossa história. Resgata definitivamente a ação política e diplomática de Gusmão. A obra tem cinco partes, distribuídas em nove volumes. A primeira (dois volumes, recentemente republicados pela Funag), fundamental, é uma compilação de seus estudos sobre o Brasil; particular atenção merece a análise dos antecedentes, das negociações e da execução do Tratado de Madri. As outras quatro partes (sete volumes) contêm outros trabalhos do diplomata e toda a documentação disponível sobre Madri. Como seu próprio título indica, não é propriamente uma biografia de Alexandre de Gusmão, mas, sim, um estudo, tão amplo quanto possível, do “homem na medida em que interessa à maior de suas criações; e esta durante o período em que estreitamente se prende ao criador” (CORTESÃO, s.d., tomo I, p. 9).

Vamos nos deter neste ponto. Gusmão é um homem que não tem propriamente uma biografia escrita, ao contrário de quase todos os outros desta coleção de pensadores e executores da política externa brasileira. Não tem igualmente discursos sobre este tema, como é o caso, por exemplo, de Araújo Castro, para citar um nome da mesma série. Na verdade, nem é brasileiro, pensam alguns historiadores, como Fernando Novais. Nossa visão é a seguinte: Alexandre de Gusmão é um português, nascido e criado na colônia americana, que, por seus conhecimentos específicos e qualidades de estadista, revelou-se um articulado e bem-sucedido defensor dos interesses territoriais daquela parte do império luso que mais tarde seria o Brasil.

As ideias “diplomáticas” de Alexandre estão no Tratado de Madri e nas cartas e documentos a ele relativos. Se tirarmos o tratado de nossas considerações, pouco sobrará de interesse fora o homem de letras. É por existir o tratado que a fundação que publica este livro chama-se “Alexandre de Gusmão”. Pelo mesmo motivo, é uma das três personalidades homenageadas na Sala dos Tratados do Itamaraty (junto com Rio Branco e Duarte da Ponte Ribeiro); é considerado o precursor dos diplomatas brasileiros; e está incluído em tantas obras sobre nossa política externa, tais como, Missões de paz, de Raul Mendes da Silva (org.) e Diplomacia brasileira para a paz, de Clovis Brigagão e Fernanda Fernandes (org.), para exemplificar com dois livros da presente década. Assim, não podemos falar de Gusmão sem falar de sua magna opera (o que faremos nos dois últimos itens deste capítulo).

Adiantemos, já agora, uma pergunta que leva à percepção imediata da importância do Tratado de Madri. O que era o Brasil antes dele? Um grande território amorfo, que não se sabia bem o que incluía e onde terminava. Nos primórdios da colonização, se é verdade que se ignorava em que lugar passava exatamente a linha de Tordesilhas, pelo menos se tinha uma fronteira teoricamente demarcável; depois, com a ocupação do vale do Amazonas, com a fundação da Colônia do Sacramento e com as descobertas auríferas no Centro-Oeste, perdeu-se completamente a noção de limite para as terras brasileiras. Qual era, por exemplo, a área dos atuais Estados do Paraná, de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul? Dependia de quem fizesse o mapa: para o conhecido geógrafo francês Bourguignon d’Anville, na carta que fez da América do Sul, em 1748, de território brasileiro, só havia na região uma estreitíssima faixa litorânea – quase esmagada por um grande Paraguai – o que talvez fosse uma visão neutra e realista.

O historiador português André Ferrand de Almeida (1984) assim vê o território colonial da época:

Já bem entrado o século XVIII, o Brasil surge-nos como um arquipélago de algumas ilhas [...] um espaço imenso fragmentado em vários centros populacionais, especializados em atividades econômicas diversas, e separados entre si por distâncias enormes (p. 44).

Pode-se, pois, facilmente calcular a insegurança que provocava nos dirigentes lusos ter uma colônia com território incerto e limites abertos. E uma colônia que, já por volta de 1730, tinha, além da tradicional cana-de-açúcar do Nordeste, novas e abundantes riquezas, como o ouro de Minas Gerais, de Cuiabá e de Goiás e, para o abastecimento interno, os produtos pecuários das “vacarias”, como os antigos documentos chamam a ampla área de pastagens existente entre o rio Uruguai e o litoral (hoje os territórios do estado do Rio Grande do Sul e do Uruguai).

Traços biográficos

Nascido na “vila de Santos”, como então se dizia, em 1695, era de uma família conhecida localmente, mas de poucas posses, sendo seu pai, Francisco Lourenço Rodrigues, cirurgião-mor do presídio local. Entre doze irmãos, três tomaram o sobrenome do amigo paterno e protetor familiar, o jesuíta Alexandre de Gusmão, escritor e fundador do Seminário de Belém, em Salvador. O nosso Alexandre, como se vê, tem o nome e o sobrenome do renomado inaciano. Um de seus irmãos mais velhos, Bartolomeu, o padre voador, foi famoso por suas experiências com balões, uma delas, desastrosa, aliás, perante D. João V e sua corte.

Com 15 anos, depois de ter estudado na Bahia, no colégio de seu padrinho e homônimo, Alexandre vai a Lisboa, onde consegue proteção real – segundo alguns autores, ele conseguiu porque D. João V gostou de um poema do santista sobre sua “real pessoa”, para usar outra expressão da época. Proteção e certamente talentos, que então já se revelavam, valeram-lhe a nomeação para um posto diplomático em Paris junto ao embaixador português, D. Luís Manuel da Câmara, Conde de Ribeira Grande. Na ida passa alguns meses em Madri e ali se familiariza com o problema de que se ocupará centralmente em sua vida profissional: as fronteiras coloniais na América do Sul e a importância que o enclave da Colônia do Sacramento tinha para o estabelecimento destas. Em Paris, onde ficou cinco anos, frequentou escolas superiores, tendo-se doutorado em Direito Civil, Romano e Eclesiástico. Como curiosidade, mencione-se que durante sua estada na França, talvez para aprumar finanças combalidas, abriu uma casa de jogos e teve problemas com a polícia, o que, hoje, já não seria muito aceitável para um diplomata na mesma situação...

Regressa a Lisboa e é de novo designado para uma missão no exterior. Destavez em Roma, onde permanece sete anos. Nesse período, entre outros logros, conseguiu para seu Rei o título de “Fidelíssimo”, emparelhando-o, pois, às majestades da Espanha e da França, que já tinham, respectivamente, os títulos papais de “Católica” e “Cristianíssima”. A missão não foi um completo sucesso, pois não obteve, conforme desejava D. João V, o capelo cardinalício automático para os núncios em Portugal.

Volta definitivamente a Lisboa em 1722 e passa a ter intensa atividade literária e acadêmica. Integra o grupo apodado de “estrangeirados”, favoráveis a que Portugal se libertasse das tradições anquilosadas e se abrisse aos novos ventos do iluminismo e do racionalismo que vinham da França e da Inglaterra. Já então se percebe o humor e a propensão à caricatura que caracterizam seu estilo de se comunicar. Vamos, a seguir, dar três exemplos, tirados de cartas escritas mais tarde, quando já estava no governo.

Assim ironiza a reação da corte portuguesa, cheia de superstições religiosas, às propostas de D. Luiz da Cunha, embaixador em Paris, para que D. João V tivesse um papel mais ativo nas negociações de paz europeia, em 1745:

Procurei falar a S. Rvma. [o Cardeal da Mota, Primeiro-Ministro] mais de três vezes primeiro que me ouvisse, e o achei contando a aparição de Sancho a seu Amo, que traz o Padre Causino na sua Corte Santa; cuja história ouviam com grande atenção o Duque de Lafões, o Marquês de Valença, Fernão Martins Freire, e outros. Respondeu-me: que Deus nos tinha conservado em paz, e que V. Excia. queria meter-nos em arengas; o que era tentar a Deus. Finalmente, falei a El-Rei, (seja pelo amor de Deus!). Estava perguntando ao Prior da Freguesia, quanto rendiam as esmolas das almas, e pelas Missas que se diziam por elas! Disse-me: que a proposição de V. Excia. era muito própria das máximas francesas, com as quais V. Excia. se tinha conaturalizado; e que não prosseguisse mais (GUSMÃO, 1981, p. 128).

O embaixador da França em Lisboa, que reclamava do rei português pela demora em dar sequência a um determinado assunto, é admoestado, mas com graça:

Ainda que EI-Rei se ache desobrigado de dar satisfações a V. Excia. me ordenou dissesse a V. Excia. que já respondera a S. Majestade Cristianíssima há mais de seis meses, por haver falado na matéria o seu Ministro de Estado [o Primeiro-Ministro francês] ao Embaixador D. Luiz da Cunha. Pelo que não pode V. Excia. queixar-se dos procedimentos desta corte mas sim dos de França, cujo Ministro se esqueceu de que V. Excia. era seu Embaixador [...] (GUSMÃO, 1981, p. 49).

A um grande do reino, D. Antônio de Almeida, Conde do Lavradio, então governador de Angola, escreve uma dura carta, que assim começa: “Vossa Excelência governa esse reino à maneira dos pachás da Turquia [...]” (GUSMÃO, 1943, p. 34).

Alexandre de Gusmão é nomeado, em 1730, secretário particular de D. João V (“Escrivão da Puridade”, grafam vários papéis da época). Nesse mesmo ano é feito membro do Conselho Ultramarino. A partir de então fica muito influente nas decisões do governo português, sobretudo nos assuntos de Roma (mas nestes havia em Lisboa a concorrência de cardeais, núncios, capelães, confessores...) e nos assuntos do Brasil (aqui, sim, era o “papa”). Já chegou preparado para estas últimas funções: conhecia o Brasil como ninguém – menos por lá ter nascido, mais por haver muito estudado – e sabia como era importante para Portugal, que nessa época já havia perdido para a Inglaterra e a Holanda várias de suas possessões orientais, assegurar-se firmemente da colônia americana, dilatada muito além de Tordesilhas. Tomando posse de seu cargo, começa o trabalho, completado em 1750, que lhe garante permanência nos anais de nossa diplomacia: acordar com a Espanha limites para o Brasil, de maneira que seu território incluísse todas as terras ocupadas pelos luso-brasileiros.

Alexandre é um polígrafo que pensou e escreveu sobre muitos assuntos. Cortesão, ao estudar em todas as fontes disponíveis a obra de nosso personagem, surpreende-se com a extensão e variedade da mesma:

Correspondência oficial, oficiosa ou familiar; memórias políticas e geográficas; ensaios sobre economia política, crítica literária, costumes sociais, e até um estudo sobre uma nova ortografia da língua portuguesa; discursos acadêmicos e panegíricos; libretos de ópera, poemas, traduções de poemas e rimários; pareceres como conselheiro do Conselho Ultramarino ou como assessor de D. João V; e, finalmente, as suas minutas de leis, portarias, alvarás, bulas, cartas e ordens régias de toda a sorte, e, acima de tudo, instruções e correspondência diplomática sobre atos ou tratados em negociações com a Santa Sé, a Espanha, a França e a Grã-Bretanha (CORTESÃO, s.d., tomo I, p. 9).

E não é tudo: escreveu pelo menos uma peça teatral, representada e traduzida, O marido confundido, de grande comicidade e assunto quase escabroso.

De sua extensa obra, o que tem para nós brasileiros particular realce são seus estudos sobre o Brasil. A mão e a mente do paulista veem-se em todos os atos importantes da política da metrópole em relação à colônia, nesses anos básicos para sua formação territorial isto é entre 1730 e 1750: a emigração de casais açorianos para ocupar o Rio Grande do Sul e Santa Catarina; a capitação, isto é, o imposto per capita sobre a produção aurífera; a vinda ao Brasil de especialistas em determinação de longitudes para se ter uma ideia exata do que Portugal ocupara; a defesa escrita das ocupações portuguesas na América do Sul.

Antecipemos que, assinado o Tratado de Madri, sua estrela se apaga com a morte do rei, seu protetor, e a ascensão de D. José I, com o futuro Marquês de Pombal como ministro. Vêm agora os tempos tristes dos ataques ao acordo e da perseguição política. Não sobrevive muito: em 1753 morre – pobre, abandonado, frustrado. Não faltaram amarguras em seus últimos anos, inclusive privadas, como a morte da esposa e a perda de sua casa em um incêndio.

Hoje, entretanto, mais de 250 anos depois de sua morte, a estrela está de novo brilhando, já não com a efemeridade da vida, mas com a permanência da obra. Ao assumir funções na Corte, seus conhecimentos da História e da Geografia do Brasil, insuperáveis na época, davam-lhe a convicção de que era absolutamente indispensável assegurar junto à Espanha a manutenção da base física, tão arduamente conquistada por bandeirantes, soldados, religiosos e simples moradores. Com esse objetivo pensou, agiu e teve a fortuna de completar seu trabalho. As qualidades de negociador que então revelou, servidas por esses conhecimentos, fizeram-no o grande advogado dos interesses brasileiros no século XVIII. Como o seria o Barão do Rio Branco, no virar do século XX, sem esquecer a ponte que, entre esses dois vultos, representa, no Império, o Barão da Ponte Ribeiro.

Ideias produtivas

Para se fazer um acordo que dividisse todo um continente era necessário preparar-se tecnicamente, pois era muito pobre o cabedal de conhecimentos geográficos que as nações ibéricas, pioneiras dessa ciência na época dos grandes descobrimentos, tinham então sobre o interior da América do Sul. Portugal soube reagir: no segundo quartel do século XVIII, houve um verdadeiro renascimento dos estudos geográficos, por estímulo direto da Coroa. Especialistas de várias nações europeias vieram a Lisboa e dois deles, jesuítas, “os padres matemáticos”, como os chamam os documentos da época, foram enviados ao Rio de Janeiro em 1729, com a missão de elaborar um novo atlas da colônia. O que queria o governo português era ter ideia clara da localização dos territórios ocupados, em relação à linha de Tordesilhas, em especial depois dos recentes avanços no Centro-Oeste (Mato Grosso).

Um fato serviu de acicate à reação. Foi a publicação, em 1720, pelo geógrafo francês Guillaume Delisle, da primeira carta científica da Terra, isto é, com latitudes e longitudes observadas por meios astronômicos, com mapas da América do Sul que mostravam que a Colônia do Sacramento, todo o vale do Amazonas e as minas de Cuiabá e do Guaporé situavam-se fora da parte atribuída a Portugal pelo Tratado de Tordesilhas. D. Luiz Cunha, um dos maiores estadistas portugueses do século, então em Paris, enviou os mapas a Lisboa e certamente Alexandre de Gusmão deles teve conhecimento. Não poderia deixar de ser chocante que um especialista de outra nação pudesse realizar sobre a América do Sul, onde o acesso de estrangeiros era difícil e as informações geográficas segredos, um trabalho que nem os portugueses nem os espanhóis, que com seus grandes impérios coloniais tantos interesses tinham no assunto, estavam em condições de fazer.

Jaime Cortesão assim expõe a reação de Portugal:

O Rei e as classes cultas acordam para o estudo da geografia, da cartografia e, por consequência, também da astronomia. Que os problemas da soberania... e o desejo de afirmá-la sobre novos, vastos e ricos territórios estavam na base desse renascimento, não há como negá-lo. Mas os mapas de Delisle foram o sinal de alerta (CORTESÃO, s.d., tomo II, p. 281).

De sua parte, o que fez a Espanha, sem dúvida interessada em provar que seu território americano fora invadido, como certamente tinha elementos para supor? Nada, ou quase nada, explica Cortesão, que acrescenta: “E esse desnível cultural [entenda-se, cartográfico] vai pesar... na balança das negociações do Tratado de Madri a favor de Portugal” (CORTESÃO, s.d., tomo II, p. 299).

Listemos as proposições sobre as quais se assenta o tratado assinado em 1750: Portugal ocupou terras na América, mas a Espanha se beneficiou no Oriente; as fronteiras não mais seriam abstratas linhas geodésicas, como a de Tordesilhas, mas sim, sempre que possível, acidentes geográficos facilmente identificáveis; a origem do direito de propriedade seria a ocupação efetiva do território; e, em casos excepcionais, poderia haver troca de território.

Provando a filiação direta nas ideias de Alexandre de Gusmão de artigos básicos do Tratado de Madri, há um documento de 1736, de excepcional interesse, em parte manuscrito por ele próprio, com correções e adições de D. Luís da Cunha. Tem o título longo, como era uso na época, de Dissertation qui détermine tant géographiquement que par les traités faits entre la Couronne de Portugal et celle d’Espagne quels sont les limites de leurs dominations en Amérique, c’est-à-dire, du côté de Ia Rivière de la Plate, e foi escrito em francês, porque objetivava divulgar na Europa a posição portuguesa na época de mais uma das divergências entre Portugal e Espanha sobre a posse da Colônia do Sacramento (o chamado Conflito do Prata, que durou de 1735 a 1737). A Dissertation é uma completa antecipação do tratado; fácil é vincular-se artigos deste a parágrafos daquela.

A opinião dominante no Brasil e em Portugal julga, hoje, não haver mais incertezas sobre o papel fundamental de Alexandre na concepção e negociação do Tratado de Madri. Mas nem sempre foi assim. No passado, seguramente influenciadas pelo fato de que Gusmão nunca teve o título de ministro de Estado, houve vozes discordantes sobre o poder de decisão do santista nos últimos vinte anos de D. João V. As controvérsias vinham desde sua própria época: detestado pela parte “mais castiça e ortodoxa” da nobreza, era, nesse período de exacerbada religiosidade, por ela acusado “sotto voce” de ser cristão novo (o que se sabe ao certo é que tinha amigos judeus e que seu irmão, o padre Bartolomeu, se converteu ao judaísmo e foi perseguido pela Inquisição).

Mesmo em nossos dias opiniões discordantes existem, como se vê num livro relativamente recente do professor Pedro Soares Martinez, História Diplomática de Portugal (1992). O autor não tem simpatia pelos “estrangeirados” e irrita-se com a personalidade crítica e irreverente de Gusmão, que não poupa nem o rei a que serve. O historiador justifica tantos papéis oficiais redigidos por Alexandre pelo fato dele ser uma espécie de “escriba” de D. João V. Tira, ademais, a importância de Gusmão nas negociações de Madri e afirma curiosamente ser “duvidoso que o tratado de 1750 tenha sido vantajoso a Portugal” (p. 193): por ele, o país teria perdido a tão desejada fronteira platina. Era o que pensava, aliás, o Marquês de Pombal, que, em 1751, chega a dizer que se havia trocado um grande território, que ia do rio da Prata ao rio Ibicuí, por “sete miseráveis aldeias de índios”. Não era bem assim...

No governo absolutista de D. João V tinha poder quem tivesse a confiança do rei, não quem fosse investido de algum cargo oficial. Vamos dar três exemplos sobre o prestígio e a importância de Alexandre na corte. O primeiro, sobre seu prestígio, é uma constatação de um estrangeiro que o conheceu bem e até teve divergências com ele, o Conde de Baschi, embaixador francês em Lisboa (em despacho a Paris, quando da morte de Gusmão, em 1753): “Une perte considerable pour le Portugal [...]. C’etait l’homme du Royaume qui avait plus de genie” (ALMEIDA, L.F., 1990, p. 49). O segundo e o terceiro exemplos, sobre seu poder, são julgamentos de dois respeitados historiadores portugueses de nossos dias:

O rei viveu nos últimos anos paralítico e os ministros eram, como ele, velhos e cansados. Havia uma exceção: Alexandre de Gusmão, um “estrangeirado” que em tempos vira Portugal submerso pelas ondas da superstição e da ignorância [...] (Saraiva, 1989, p. 247);

Alexandre de Gusmão, nomeado secretário particular do rei e primeiro-ministro, praticamente, entre 1720 e 1750 [...] (MARQUES, 1998, vol. II, p. 336).

E façamos um comentário neste mesmo sentido: suas famosas cartas de advertência ou reprimenda a importantes nobres e administradores jamais poderiam ter sido escritas, durante anos e anos a fio, sem que gozasse de plena autoridade real.

Quanto ao território perdido (o Uruguai de hoje), é suficiente constatar que os luso-brasileiros nunca foram aí dominantes. Só tinham de fato o controle de Colônia, cujo território, na visão espanhola do Tratado de Utrecht, não ultrapassava o perímetro de “um tiro de canhão”. E controle, assim mesmo não absoluto, pois esta – isolada dos núcleos portugueses da costa atlântica – era indefensável, se os espanhóis de Buenos Aires e de Montevidéu estivessem realmente dispostos a tomá-la. Nas palavras expressivas de Gusmão (1943, p. 132), Colônia não era mais do que “um presídio encravado no domínio da Espanha”.

Já citamos bastante a obra de Jaime Cortesão, fundamental para nos dar segurança sobre os grandes trabalhos diplomáticos de Alexandre; queremos agora mencionar talvez o mais importante especialista da formação de nossas fronteiras gaúchas, o historiador português Luís Ferrand de Almeida. Seu último livro, Alexandre de Gusmão, o Brasil e o Tratado de Madri, de 1990, é exatamente dedicado ao tema de que estamos tratando. Revisa os fatos e as opiniões existentes e igualmente não tem dúvida em dar grande protagonismo político ao famoso Secretário d’El Rei (para lembrar o título de uma peça teatral de Oliveira Lima) e confirmá-lo como o motor básico do acordo que deu ao território brasileiro a forma que tem hoje.

Em certo trecho, Ferrand de Almeida (1990, p. 57) arrola e comenta onze provas documentais, contemporâneas de Madri, que impõem “a conclusão de ter sido, efetivamente, fundamental o papel de Alexandre de Gusmão na preparação e no texto final do tratado”. Mencionemos uma só delas, escolhida por ser uma carta do adversário dos portugueses, D. José de Carvajal; é de 1751 e se refere ao novo ministro luso, o Marquês de Pombal, um crítico do acordo:

consideró conveniente a sus particulares interesses destruir la opinión de um Ministro togado de su corte [trata-se de Alexandre] que por mui abil em tal assunto [as fronteiras do Brasil] avia llevado la mano y la pluma en el curso del [a negociação do tratado], y para esto era necesario fingir errores en los papeles pendientes [...] (p. 54).

Vamos sintetizar sobre Madri. Em que pese uma ou outra opinião em contrário, o mainstream do pensamento histórico atual está certo de que foi Alexandre de Gusmão o estadista que: mais claramente viu a conveniência de se utilizar as regras do uti possidetis e das fronteiras naturais para limitar as imensas áreas coloniais do centro da América do Sul; e teve a coragem de, depois de tanto esforço, tantas lutas, tantas mortes, aceitar a troca da Colônia do Sacramento e, portanto, abandonar o velho sonho do Prata.

Mas não exageremos. As ideias de Alexandre de Gusmão não surgiram do nada, já estavam em forma embrionária presentes em documentos de anteriores administradores coloniais, como, com justiça, lembra o especialista norte-americano David M. Davidson (1973, p. 73):

Como os membros do Conselho da Índia da década de 1720, Gusmão suspeitava que parte substancial do interior do Brasil estava a oeste da linha de Tordesilhas, e tal como seus predecessores, considerava a ocupação uma base para a soberania muito mais sólida do que a divisão tradicional, e os acidentes geográficos os únicos marcos adequados para a demarcação territorial. Embora Gusmão fosse o primeiro governante português a expressar com clareza e sofisticação os princípios do uti possidetis e das fronteiras naturais, ele se apoiava em diretrizes já presentes no pensamento oficial português.

As negociações de Madri

Pouco antes da metade do século, com Alexandre ativo nos centros decisórios, Portugal encontrava-se, pois, preparado para negociar com a Espanha. Capistrano de Abreu (1963, p. 196) é claro quanto à premência de um acordo de fronteiras:

A rápida expansão do Brasil pelo Amazonas até o Javari, no Mato Grosso até o Guaporé e agora no Sul, urgiu a necessidade de atacar de frente a questão de limites entre as possessões portuguesas e espanholas, sempre adiada, sempre renascente.

Faltava a oportunidade histórica, que surgiu com a ascensão ao trono espanhol, em 1746, de Fernando VI, genro de D. João V. Imediatamente começaram as tratativas. Nesse mesmo ano houve duas oportunas nomeações: o competente D. José de Carbajal y Lancaster é feito ministro de Fernando VI; e Tomás da Silva Teles, Visconde de Vila Nova da Cerveira, chega a Madri como novo embaixador de D. João V. Não é por se saber, hoje, que o principal articulador do Tratado de Madri foi Gusmão que se deve esquecer o papel importante que nas negociações teve “o habilíssimo Tomás da Silva Teles”, nas palavras do almirante Max Justo Guedes (1997, p. 28), que não costuma abusar de superlativos.

Dentre os muitos documentos divulgados por Jaime Cortesão sobre as posições de cada parte, destacam-se dois conjuntos: uma primeira proposta portuguesa com bases para um ajuste e a réplica espanhola; uma nova proposta portuguesa, agora já articulando um acordo, e a tréplica espanhola, melhorando aspectos formais e introduzindo algumas novidades. Abrindo um parêntese, é interessante notar que o sempre mencionado artigo 21 do futuro tratado, que não permitia que houvesse guerra no continente sul-americano, mesmo que as matrizes europeias estivessem em combate – considerado por vários autores como a semente do futuro pan-americanismo –, não é (segundo Cortesão) da autoria de Alexandre, mas sim, de Carbajal. A tese anterior, que vinculava o santista a Monroe, foi aceita por vários historiadores brasileiros, Rio Branco inclusive, e divulgada internacionalmente pelo jurista Rodrigo Otávio, em conferências pronunciadas em 1930, na Sorbonne, sob o título geral de Alexandre de Gusmão et le sentiment américain dans la politique internationale.

Vamos dar uma ideia desses documentos, mas comecemos identificando os objetivos de cada parte. O que Portugal buscava era negociar um tratado equilibrado, que, à custa de ceder no Prata, se necessário, conservasse a Amazônia e o Centro-Oeste e criasse, no Sul, uma fronteira estratégica que vedasse qualquer tentativa espanhola nessa região, onde a balança de poder pendia para Buenos Aires. Alexandre, ao defender o Tratado mais tarde, em 1751, das acusações do brigadeiro Antônio Pedro de Vasconcelos, antigo governador da Colônia, diz que sua finalidade era “dar fundo grande e competente [...] arredondar e segurar o país” (GUSMÃO, 1943, p. 132). Já para a Espanha, o alvo primeiro era parar de vez a expansão portuguesa, que comia gradativamente pedaços de seu império na América do Sul; depois, reservar a exclusividade do estuário platino, evitando o contrabando da prata dos Andes, que passava por Colônia; e, finalmente, com a paz proporcionada por um acordo, impedir que a rivalidade peninsular na América fosse aproveitada por nações inimigas de Madri, numerosas na Europa, para aí se estabelecerem.

As propostas portuguesas, elaboradas por Alexandre de Gusmão articulavam-se em torno das seguintes linhas de força:

• era necessário celebrar um tratado geral de limites e não fazer ajustes sucessivos sobre trechos específicos, como queria originalmente a Espanha;

• tal tratado só poderia ser feito abandonando-se o meridiano de Tordesilhas, violado pelos portugueses na América e, mais ainda, pela Espanha no hemisfério oposto;

• as colunas estruturais do acordo seriam os princípios do uti possidetis e das fronteiras naturais, assim referidos respectivamente no preâmbulo: “cada parte há de ficar com o que atualmente possui” e “os limites dos dois Domínios ... são a origem e o curso dos rios, e os montes mais notáveis”;

• a Colônia do Sacramento e o território adjacente eram portugueses, se não pelo Tratado de Tordesilhas, certamente pelo segundo Tratado de Utrecht, de 1715;

• poder-se-ia admitir [é clara a lembrança da Colônia do Sacramento] “que uma parte troque o que lhe é de tanto proveito, com a outra parte, a que faz maior dano que ela o possua” (CORTESÃO, s.d., tomo II, p. 285).

As réplicas espanholas, por sua vez, argumentavam:

• sendo complexas as circunstâncias históricas que levaram à soberania espanhola várias ilhas do Pacífico, o melhor para a boa evolução das tratativas era prescindir de qualquer alegação nesse hemisfério;

• sobre a Colônia do Sacramento, mais que qualquer eventual direito, era intolerável para a Espanha ser ela “causa de la disipación de las riquezas del Perú” (CORTESÃO, s.d., tomo II, p. 296);

• era aconselhável a troca da Colônia por uma área equivalente “fácil de encontrar nos territórios de Cuiabá e Mato Grosso, ainda que, à morte de Felipe V, o governo espanhol estudasse os meios para recobrá-la” (CORTESÃO, s.d., tomo II, p. 297) [sem troca nenhuma, presume-se].

Com o correr das negociações, foi-se singularizando o território das reduções jesuíticas dos Sete Povos das Missões Orientais do Uruguai (talvez “povoados” ou “aldeias” traduzissem melhor a ideia de “pueblos” do nome espanhol “Siete Pueblos Orientales de Misiones”), como a moeda de troca da Colônia do Sacramento; os Sete Povos foram fundados pelos jesuítas espanhóis, entre 1687 e 1707, no oeste do Rio Grande do Sul; alguns em restos de reduções que escaparam das destruições bandeirantes das primeiras décadas do século XVII. A Espanha concordou, ademais, em ceder os estabelecimentos que possuía na margem direita do Guaporé (onde hoje está o Forte do príncipe da Beira havia a missão jesuítica de Santa Rosa), mas em compensação ficou com o ângulo formado pelos rios Japurá e Solimões (neste rio havia um forte português, ancestral de Tabatinga).

Pouco a pouco foi-se precisando a descrição das fronteiras, o que pode ser perfeitamente acompanhado pela leitura das pormenorizadas cartas que Alexandre de Gusmão enviava ao negociador português em Madri (assinadas, entretanto, pelo ministro Marco Antônio de Azeredo Coutinho). Os limites que emergem dessas cartas são basicamente os que figuram no próprio Tratado, cuja primeira versão, que pouco difere do texto definitivo, foi enviada a Madri no final de 1748.

Logo depois, no começo de 1749, Gusmão despacha a Silva Teles, para servir de apoio visual às negociações, uma carta geográfica, elaborada sob sua supervisão, na qual estavam desenhados os limites propostos nas negociações. É o primeiro mapa do Brasil, com a forma quase triangular hoje familiar a todos. Sob o nome de Mapa das Cortes, goza de merecida fama, pois foi fundamental para que as tratativas chegassem aonde os portugueses queriam. Nesse mapa, que combinava habilmente cartas conhecidas e confiáveis da América do Sul, a área extra-Tordesilhas do Brasil era, entretanto, bastante diminuída, o que dava a impressão de haver parcos ganhos territoriais a oeste do meridiano. O mapa, apesar desse defeito, era o melhor que havia no momento, pois incorporava os dados obtidos pelas penetrações sertanistas mais recentes. Aceito por ambas as delegações, foi a base tanto para a negociação final, quanto para as posteriores campanhas de demarcação (o mapa foi redescoberto pelo Barão do Rio Branco e a Mapoteca do Itamaraty possui uma das cópias originais).

Roberto Simonsen assim se expressa sobre o Mapa das Cortes:

A carta do Brasil está visivelmente deformada, apresentando Cuiabá sob o mesmo meridiano da foz do Amazonas, próximo ao qual passaria a linha de Tordesilhas (um erro de nove graus). Essa construção, mostrando ser menor a área ocupada, talvez tenha sido feita visando facilitar a aceitação, pelos espanhóis, do princípio do uti possidetis, que integrou na América portuguesa tão grande extensão de terras ao oeste do meridiano de Tordesilhas (CORTESÃO, s.d., tomo II, p. 329).

Cortesão (s.d., tomo II, p. 332) é mais áspero: “O Mapa das Cortes foi propositadamente viciado nas suas longitudes para fins diplomáticos”. Defende, entretanto, tal procedimento (p. 333):

Alexandre de Gusmão representava então uma política de segredo, que o Estado português vinha praticando sobre seus descobrimentos geográficos, desde o século de quatrocentos. D. João V, no fio de uma tradição secular, conservava secreta a cartografia dos Padres Matemáticos. O Mapa das Cortes não passava da consequência necessária duma velha política praticada e oficializada ainda no seu tempo.

Deixando de lado possíveis considerações éticas, o que se pode dizer é que os espanhóis também adaptavam mapas a seus interesses políticos, como o revelou, por exemplo, estudo publicado em número recente da revista especializada Imago Mundi sobre o grande mapa da América do Sul de Cruz Cano y Olmedilla, base do futuro Tratado de Santo Ildefonso (mapa exposto na Secretaria-Geral do Palácio Itamaraty, em Brasília).

O Tratado de Madri foi assinado em 13 de janeiro de 1750. Legalizava-se, assim, a ocupação da Amazônia, do Centro-Oeste e do Sul do Brasil, efetuada, em várias épocas, durante os duzentos e cinquenta anos de nossa vida colonial. E se abandonava o antigo sonho platino... Ficou perto, mesmo assim, de dar ao Brasil limites naturais. O geógrafo alemão Brandt assim se expressa:

A linha divisória é [...] considerada, como um todo, uma linha razoavelmente natural, em correspondência com a configuração da superfície. No sul quase coincide com os limites entre a montanha brasileira e a planície platina; no norte, com os divisores principais do Amazonas, Orinoco e rios guianenses. No oeste não alcança a raia entre a planura brasileira e o cinto montanhoso do Pacífico, ficando na bacia amazônica. Todavia, também aí, dada sua frequente ligação com obstáculos fluviais, não desprende da natureza. Pode-se, sem grande inexatidão, dizer que ela se aproxima geralmente da divisória continental da circulação fluvial (CORTESÃO, s.d., tomo II, p. 381).

Era o mito da “ilha Brasil” que, com as imperfeições da realidade, se corporificava...

Morte e vida de um tratado

Vários são os motivos que levaram à anulação do Tratado de Madri. É certo que, no Sul, houve a Guerra Guaranítica e, no Norte, as dificuldades de demarcação revelaram-se insuperáveis. É controvertido que a oposição jesuítica tenha representado papel decisivo na falência do tratado. Há autores, da importância de um José Carlos de Macedo Soares ou de um João Pandiá Calógeras (1972, vol. 1, p. 224), que consideram a atitude contrária dos inacianos como a causa primeira da anulação. Escutemos este:

Balanceados os fatores da decisão [de anular Madri], parece que, no ambiente de má vontade contra a obra precursora de Alexandre de Gusmão, o elemento primacial foi a longa campanha dos jesuítas contra a cessão dos Sete Povos das Missões.

Já para outros, como Hélio Vianna, as acusações aos jesuítas não encontram amparo nos documentos; seriam pretextos achados na época para se atacar a Companhia de Jesus, que logo mais, em 1759, seria expulsa do Brasil. O historiador português Visconde de Carnaxide (1979, p. 10), especialista das relações entre o Brasil e Portugal na época do Marquês de Pombal (1750-1777), chega a uma conclusão intermediária que distingue as reações dos inacianos locais (os dirigentes dos Sete Povos) da orientação da matriz europeia. Em suas palavras:

Os jesuítas missionários opuseram-se à transmigração dos povos do Uruguai, ordenada no Tratado de Limites de 1750; a Companhia de Jesus empenhou-se tanto quanto os governos de Portugal e da Espanha em que a transmigração se fizesse.

A deterioração das relações entre as Coroas, provocada, na Espanha, pela ascensão, em 1760, de Carlos III, um opositor do acordo, e, em Portugal, pela consolidação do poder de outro, o Marquês de Pombal, foi seguramente causa importante da rápida morte (apenas aparente, como revelou o futuro) do acordo. Pombal era contra o Tratado de Madri porque não concordava com a cessão da Colônia do Sacramento, numa atitude apreciada então, mas certamente exagerada em face da evidente vantagem da troca. Talvez a antipatia que o poderoso ministro nutria por seu antecessor em valimento, Alexandre de Gusmão, também contribuísse para explicar sua posição.

O fato é que, em 1761, os dois países assinaram o Tratado de El Pardo, pelo qual, como reza o próprio texto do acordo, o Tratado de Madri e os atos dele decorrentes ficavam “cancelados, cassados e anulados como se nunca houvessem existido, nem houvessem sido executados”. Voltava-se, assim, pelo menos em teoria, às incertezas da divisão de Tordesilhas, tão desrespeitada no terreno, quão alterada por acordos posteriores. Na prática, nenhuma nação pretendia renunciar a suas conquistas territoriais ou a seus títulos jurídicos. Tanto é assim, que foi exatamente no período pombalino que se construíram ou reconstruíram os grandes fortes que até hoje balizam as fronteiras do Brasil: Macapá, São Joaquim, São José de Marabitanas, Tabatinga, príncipe da Beira, Coimbra... O Tratado de EI Pardo apenas criava uma pausa durante a qual se esperaria o momento propício para novo ajuste de limites.

E esse momento surgiu em 1777, ano no qual – fato sem precedente na História de Portugal – uma mulher, D. Maria I, sobe ao trono e inicia a política de reação ao pombalismo, que ficou conhecida como “viradeira”. Já se vinha negociando um tratado, mas a queda de Pombal e, na Espanha, a substituição do primeiro-ministro Grimaldi pelo Conde de Florida Blanca modificaram o equilíbrio de forças “para pior quanto aos interesses portugueses” (REIS, 1963, vol. I, p. 376) e precipitaram os acontecimentos. A Espanha fez exigências e impôs a assinatura de um Tratado Preliminar de Limites, que ficou com o nome de um dos palácios do rei espanhol, situado em San Ildefonso, nas proximidades de Toledo. Por esse tratado, Portugal conservava para o Brasil as fronteiras oeste e norte negociadas em Madri (apenas mais precisadas em certos trechos). Cedia, entretanto, a Colônia do Santíssimo Sacramento, sem receber a compensação dos Sete Povos das Missões; o Rio Grande do Sul acabava, pois, numa frágil ponta e tinha apenas a metade de seu território atual (que praticamente é o de Madri).

Limites do Brasil

Tratado de Tordesilhas (1494).........................

Tratado de Madrid (1750)-----------

Tratado de Santo Ildefonso (1777)_ _ _ _ _ _ _

Não há dúvida de que, pelo Tratado de Santo Ildefonso, Portugal perdia no sul com relação ao que havia ganhado pelo Tratado de Madri; não se pode, no entanto, garantir ter sido o tratado totalmente mau para Portugal, pois confirmava a inclusão no território nacional de quase toda a área dos dois terços do Brasil extra-Tordesilhas. A maioria dos historiadores brasileiros condena, entretanto, o acordo, na linha de Varnhagen (apud VIANA, 1958, p. 71), que afirma terem sido seus artigos “ditados pela Espanha quase com as armas na mão”. Capistrano (1963, p. 305) é a exceção: sempre pensando por sua própria cabeça e acreditando que nenhum patriotismo pode sobrepor-se à justiça, acha-o “mais humano e generoso” que o de Madri, pois não impunha transmigrações indígenas, que considerava odiosas.

Há historiadores hispano-americanos que também condenam Santo Ildefonso, mas por motivos opostos aos dos críticos brasileiros: a Espanha poderia, segundo eles, ter obtido muito mais naquele momento. O argentino Miguel Angel Scenna (1975, p. 62) assim se expressa, por exemplo: “San Ildefonso... lamentable [para os espanhóis] en cuanto fué negociado cuando España tenía las cartas de triunfo en la mano y estaba en condiciones de invadir militarmente el Brasil”. Naquele momento, é verdade, o Vice-Rei Pedro de Ceballos, governador de Buenos Aires, havia ocupado a ilha de Santa Catarina e tinha posição de força frente aos luso-brasileiros no Rio Grande do Sul.

Talvez estejam mais perto do julgamento correto aqueles historiadores hispânicos que, com Capistrano, julgam Santo Ildefonso um acordo bastante satisfatório, que refletiu a situação de poder do momento, mais favorável à Espanha do que à época de Madri. O internacionalista argentino Carlos Calvo (apud SOARES, 1938, p. 168) tem, por exemplo, a seguinte opinião sobre o Tratado de Santo Ildefonso:

Más ventajoso a Espana que el de 1750, la dejó en el dominio absoluto y exclusivo del Rio de la Plata, enarbolando su bandera en la Colonia de Sacramento y estendiendo su dominación a los campos del Ibicuí [a região dos Sete Povos] en el margen oriental del Uruguay, sin más sacrifício que la devolución de la isla de Santa Catalina, de la cual se había apoderado por conquista.

Variações da fronteira sul

Madri (1750) - - - - - - - - - - - - -

Santo IIdefonso (1777) _____________

Atual -------------------

Em 1801, a situação agravou-se com nova guerra entre as nações peninsulares, conhecida como “das Laranjas”. Na Europa, Portugal teve seu território amputado com a conquista espanhola de Olivença e, na América, os luso-brasileiros retomaram, desta vez para sempre, o território dos Sete Povos empurrando a fronteira até o rio Quaraí. Bem diferente do que durante a Guerra Guaranítica, agora a ocupação foi fácil: “os Espanhóis não conseguiram defender o território [...] faltavam os jesuítas para organizar os índios e comandá-los com eficácia na guerra [...]” (MAGALHÃES, 1992, vol. III, p. 35). Era quase o limite sul, estabelecido em 1750, que voltava a viger (descia do Ibicuí ao Quaraí, no oeste, mas, em compensação, subia da ponta de “Castillos Grandes” ao arroio Chuí, no litoral).

O conflito terminou naquele ano, com o Tratado de Paz de Badajós, que não revalidou o Tratado de Santo Ildefonso, nem qualquer outro tratado de limites anterior, omissão que contrariava a prática habitual entre as nações ibéricas, de confirmar limites, quando pactuavam tratados de paz. Também não mandou restabelecer o statu quo ante bellum e, por isso, Olivença é cidade espanhola e é brasileiro o oeste do Rio Grande do Sul. Assim, ao começar o século XIX, embora a linha de limite não estivesse juridicamente fechada, havia uma sólida base de ocupação, quase coincidente, aliás, com a sombra histórica dos tratados coloniais. Pode-se, pois, dizer, como o historiador brasileiro Francisco Iglésias (1993, p. 294), que no “fim do período colonial o mapa brasileiro estava quase definido”. É interessante notar que isso não ocorreu no restante da América do Sul, nem na América do Norte, onde as grandes alterações de fronteiras deram-se depois da Independência (para dar um exemplo importante, lembre-se que os Estados Unidos “herdaram” da Inglaterra algo como 1/10 de seu território atual).

Há divergências entre brasileiros e hispano-americanos sobre a validade do Tratado de Santo Ildefonso após a Independência. A maioria dos autores de língua espanhola o vê, para empregar as palavras de Raúl Porras Barrenechea (1981, p. 23), em sua Historia de los límites del Perú, como “el que fijó definitivamente los límites inter-coloniales”. Sigamos com o mesmo historiador:

El tratado de San Ildefonso fué el último convenio celebrado entre España y Portugal, sobre delimitación de sus respectivas colônias. Era el tratado vigente al proclamarse la independência de Sur América. El Brasil, sin embargo, siguendo la tradición expansionista de los colonizadores potugueses, sobrepassó em muchos lugares la línea del Tratado de San Ildefonso. En las discussiones diplomáticas en las que países vecinos del Brasil intentaram hacer valer los derechos que les concedia el Tratado de San Ildefonso, el Brasil negó la validez y subsistência de este Tratado (p. 23).

A doutrina brasileira, desenvolvida no Império, se apegava não ao texto do Tratado de Santo Idelfonso, que era “preliminar” (como diz seu título oficial) e fora anulado pela guerra de 1801 (argumentávamos sempre), mas sim ao seu princípio fundamental, que era o mesmo do Tratado de Madri, o uti possidetis. Santo Ildefonso serviria, sim, mas só como orientação supletiva e, naquelas áreas onde não houvesse ocupação de nenhuma das partes envolvidas, prosseguia a doutrina, formulada em sua versão mais completa pelo Visconde do Rio Branco, em memorando apresentado ao governo argentino, em 1857. No fundo – e até que tivéssemos, mais tarde, ao término dos grandes trabalhos do segundo Rio Branco, fronteiras perfeitamente definidas em tratados bilaterais – era a posse que continuava a definir o território. De certa forma, era a obra de Alexandre de Gusmão que vivia para sempre.

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José Bonifácio

Nascido em 13/6/1763, em Santos, José Antônio de Andrada e Silva, depois José Bonifácio de Andrada e Silva, teve 9 irmãos e irmãs, dos quais dois – Martim Francisco e Antônio Carlos – com ele tiveram ativa participação no processo de Independência do Brasil. Após período de estudos em São Paulo, foi para Coimbra, com 20 anos. Estudou Direito, Filosofia (que incluía as Ciências Naturais) e Matemática. Ao contrário da maioria dos brasileiros na mesma situação, após a graduação, decide permanecer em Portugal. Ingressa na Academia de Ciências de Lisboa, em 1789, e inicia viagem de estudos de 10 anos pela Europa. Ao regressar a Portugal, em 1800, já cientista de renome, é integrado à elite dirigente do Reino. Assume diversas funções de administração das minas e recursos naturais em Portugal, cria a disciplina de Metalurgia em Coimbra, cursos na Casa da Moeda, planeja a recuperação de florestas e rios. Entre 1807 e 1810, combate os invasores franceses como integrante do Corpo de Voluntários Acadêmicos. Já em 1813, em carta a Domingos Antônio de Souza Coutinho, expõe sua visão sobre o papel reformador do Estado, que deveria estimular as ciências e remover os obstáculos à indústria, e apresenta três questões que considerava fundamentais para o desenvolvimento do Brasil: o fim da escravidão, a assimilação dos índios e a promoção da mestiçagem. Retorna ao Brasil em 1819, com sua mulher, Narcisa Emília O’Leary, e três filhas. Em 1820, realiza viagem estudos por São Paulo, em companhia do seu irmão Martim Francisco. Com a Revolução do Porto e a partida de D. João para Portugal, os acontecimentos políticos se precipitam e Bonifácio assume papel de liderança no Governo de São Paulo. No momento do “Fico”, em janeiro de 1822, é convidado por D. Pedro a exercer o cargo de Ministro do Reino e Estrangeiros. Era a primeira vez que um brasileiro assumia o cargo de Ministro de Estado. Ao longo do ano de 1822, seu papel à frente do Executivo foi fundamental para a condução do processo de Independência. Trabalhou pela unidade do Brasil, pela organização do novo Estado, de suas forças de defesa, da nova Chancelaria e de seus primeiros diplomatas. Foi o responsável pelas primeiras instruções que guiaram a política externa do Brasil, inclusive com a proposta de aliança com os países vizinhos. Em 1823, instalada a Assembleia Constituinte, Bonifácio defende o fim da escravidão. A oposição crescente ao seu projeto de país leva ao golpe que fecha a Assembleia. D. Pedro assume o poder absoluto e os Andrada são exilados na França. Bonifácio só regressaria ao Rio de Janeiro, em 1829. De volta ao parlamento, com a abdicação, em 7/4/1831, é encarregado por D. Pedro I da tutoria do herdeiro do trono, futuro Pedro II, então com 5 anos. Derrotado em disputa política acirrada com Diogo Feijó – futuro Regente – será destituído da função de tutor e mantido em prisão domiciliar em Paquetá. Absolvido das acusações de traição, morre em 6/4/1838.

José Bonifácio: o patriarca da diplomacia brasileira

João Alfredo dos Anjos

[...] o Senhor d’Andrada vai mais longe e eu o ouvi dizer na Corte, diante de vinte pessoas, todas estrangeiras, que se fazia necessária a grande Aliança ou Federação Americana, com liberdade de comércio; que se a Europa se recusasse a aceitá-la, eles fechariam os seus portos e adotariam o sistema da China, que se viéssemos atacá-los, suas florestas e suas montanhas seriam as suas fortalezas, que numa guerra marítima nós teríamos mais a perder do que eles [...]

Ofício do Barão de Mareschal ao Príncipe de Metternich, Rio de Janeiro, 17 de maio de 1822¹.

Poucos são os que identificam José Bonifácio de Andrada e Silva como o primeiro chanceler do Brasil. Menos ainda os que veem na gestão Andrada (1822-1823) a gênese da Política Externa brasileira. Contudo, foi José Bonifácio, cujos 250 anos de nascimento se comemoram em 2013, o responsável pela formulação da política exterior do Brasil independente, ao afastar o Estado nascente dos paradigmas portugueses e estabelecer novas diretrizes e iniciativas. Com Bonifácio, as prioridades brasileiras passam a ser a aproximação cooperativa com Buenos Aires, a preservação da autonomia decisória do Estado brasileiro em relação às potências hegemônicas, a estruturação de Forças Armadas eficientes na defesa da soberania, a proteção à indústria nacional. Em sua busca pela construção da unidade territorial nacional, o ministro estabeleceu projeto para a Nação ainda hoje atual pela amplitude e profundidade das medidas sugeridas: integração nacional das comunidades indígena e africana, com a “civilização” dos índios e o fim da escravidão; reforma agrária; reforma do ensino; desenvolvimento econômico autônomo, com a diversificação das exportações brasileiras, a preservação ambiental e o uso racional dos recursos naturais².

Embora filho de família relativamente abastada – conquanto fosse Santos, sua cidade natal, ainda um porto modesto na segunda metade do século XVIII – Bonifácio se destacou em Coimbra não por seus estudos jurídicos, mas, bom representante do iluminismo pombalino, como cientista. Após viagem de estudos, contatos com os maiores cientistas europeus da época e publicações de pesquisas em meios especializados, ele tornar-se-ia, sendo brasileiro, integrante de elite metropolitana. Em Portugal, exerceu diversas funções públicas e acadêmicas, manteve estreito e intenso diálogo com altas autoridades do Reino.

Não espanta, portanto, que, aposentado e de regresso a sua Santos natal, se tornasse um nome de referência, uma sumidade que logo seria chamada a tomar parte nas manifestações políticas desencadeadas pela chamada Revolução do Porto, em 1820. Tendo reconhecidamente assegurado a estabilidade do governo local, passou a ser também referência política. Nessa condição, exerceu papel de liderança no movimento para a permanência de D. Pedro no Brasil. Foi como porta-voz de São Paulo no movimento do “Fico” que travaria contato pessoal e decisivo com D. Pedro³.

Nomeado para a função de ministro de Estado dos Negócios do Reino e Estrangeiros, em janeiro de 1822, José Bonifácio marcaria sua gestão pelo pragmatismo da negociação para o reconhecimento da Independência com as potências europeias. No campo regional, Bonifácio enviou representante político para Buenos Aires, com instruções para propor a criação de uma confederação com as Províncias do Prata. Em relação aos Estados Unidos, José Bonifácio tomou a iniciativa de propor acordo de cooperação e defesa no início de 1822, portanto, um ano e meio antes da conhecida declaração do presidente Monroe ao Congresso norte-americano.

Bonifácio tinha visão diversa do processo de reconhecimento da Independência. Ao contrário da interpretação da historiografia tradicional acerca da negociação e dos acordos para o reconhecimento da Independência do Brasil, de 1825, para Bonifácio, o reconhecimento diplomático viria, mais cedo ou mais tarde, em decorrência das características do Brasil e do interesse comercial dos demais países, especialmente da Grã-Bretanha, da França e dos Estados Unidos. O estudo da visão andradina do processo de reconhecimento é interessante por corrigir algumas impressões ex post facto, correntes ainda hoje, sobre a inevitabilidade das negociações mediadas pela Grã-Bretanha e sua utilidade para o Brasil.

O governo brasileiro sob Bonifácio não estava disposto a oferecer compensações ou aceitar compromissos que representassem prejuízo direto ou indireto para o Brasil, a exemplo do que ocorrera com os Tratados de 1810, firmados por Portugal com a Grã-Bretanha. O chanceler contava utilizar o interesse econômico das nações europeias no mercado brasileiro, especialmente da Grã-Bretanha, da França e dos Estados Unidos, como instrumento de barganha na defesa dos interesses brasileiros e não como um dado da realidade com o qual ao governo só restava conformar-se. Por isso, durante sua gestão, determinou a Felisberto Caldeira Brant, negociador brasileiro em Londres, que fizesse ver à Grã-Bretanha que o Brasil: (1) era um país independente e por isso assumiria seu lugar no cenário internacional, sem depender do “reconhecimento”, embora ele fosse importante; (2) que os portos brasileiros seriam fechados a todos os Estados que não reconhecessem a independência e soberania do Brasil unido do Prata ao Amazonas. Ademais, Bonifácio não autorizou Caldeira Brant a contrair empréstimo na praça londrina, empréstimo defendido insistentemente pelo representante brasileiro. Ao contrário, buscou saída interna, com emissão de letras do Tesouro no valor de 400:000$000, além da organização do fundo com Donativos para as Urgências do Estado (Arquivo Diplomático da Independência, I, Rio de Janeiro: Tipografia Fluminense, 1922 a 1925)⁴.

A posteriori, do exílio para onde fora forçado pelo Golpe de Estado contra a Constituinte, Bonifácio criticou o acordo de 1825, que ele via como um “coice na boca do estômago” da soberania nacional. Do mesmo modo, o papel da Grã-Bretanha foi também condenado por Bonifácio, notadamente por pretender “engodar o Brasil” com o objetivo de repartir “a carga do agonizante Portugal”, numa referência à dívida de 2 milhões de libras esterlinas contraída pelo governo português sob o pretexto de armar-se para submeter o Brasil. Essa dívida passou, pelo acordo, para o rol das dívidas do “Império nominal do Equador”, nas palavras do próprio Bonifácio (Cartas Andradinas, 1890, p. 10-11)⁵.

O cenário internacional na época da independência

Com a Revolução Industrial e a consolidação de seu poderio naval, a Grã-Bretanha assumira a liderança mundial em termos econômicos e militares no início do século XIX. Desde 1780, o seu comércio exterior ultrapassara o comércio francês, para, em 1848, ter se tornado duas vezes maior que o comércio do seu mais próximo rival na cena internacional. A derrota de Napoleão, por outro lado, significou o fim de um ciclo de mais de 100 anos de guerras entre a Grã-Bretanha e a França, estabelecendo-se a supremacia militar, especialmente naval, da primeira sobre a segunda. Um dos objetivos britânicos em sua guerra contra a França era essencialmente econômico: “eliminar seu principal competidor para alcançar o total predomínio comercial nos mercados europeus e o controle total dos mercados coloniais ultramarinos, que por sua vez implicava o controle dos mares”. O jogo político da Grã-Bretanha, portanto, consistia em garantir o equilíbrio de poder no continente – de modo a que nenhum possível rival se sobressaísse – e o fim do antigo sistema colonial, a fim de deixar os novos mercados à mercê de seus interesses comerciais (Hobsbawm, 1977, p. 41 e 69)⁶.

A participação britânica no processo de independência dos países da América ibérica deve ser compreendida, portanto, como parte da estratégia de garantia de novos e promissores mercados para as manufaturas inglesas, ao tempo em que se garantiam opções de fornecimento de algodão e outras matérias-primas necessárias ao processo de industrialização. Estratégia bem-sucedida, como aponta Hobsbawm (1977, p. 51-52), ao afirmar que, em 1820, as importações de tecidos ingleses pelos países latino-americanos “equivaliam a mais de um quarto das importações europeias do mesmo produto”. Já em 1840, as importações de tecidos pela América Latina chegaram a atingir “quase a metade do que importou a Europa”. A China, vista por Bonifácio como exemplo de resistência a ser seguido pelo Brasil, seria do mesmo modo vencida, com o sempre presente auxílio da Marinha britânica, quando, na Guerra do Ópio (1839-1842), foi obrigada a abrir seu mercado aos comerciantes britânicos. Na prática, tanto o Brasil (1808), quanto Buenos Aires (1809) haviam aberto seus mercados aos produtos ingleses antes mesmo da independência política, ou, nas palavras de Amado Cervo (1998, p. 84), o monopólio colonial “desfez-se” antes de “se fazer a independência”.

Por outro lado, a França tinha dado início à revolução que viria a alterar profundamente as estruturas políticas europeias, influindo nos Estados em formação na América ibérica. As invasões napoleônicas tinham instalado fora da França a nova estrutura administrativa, o Código Civil e outras instituições francesas. Mesmo derrotado Napoleão, ficava o panorama alterado permanentemente com a destruição de estruturas feudais e a reforma do Estado. Do mesmo modo, a Revolução Francesa provara que “as nações existiam independentemente dos Estados, os povos independentemente dos seus governantes” (Hobsbawm, 1977, p. 108-109). Esse aspecto político da revolução liberal-burguesa casava-se perfeitamente com o seu lado comercial: as duas revoluções, a inglesa e a francesa, comporiam o cerne do liberalismo como entendido no início do século XIX. Industrialização com base no avanço do conhecimento técnico, o comércio mundial apoiado por transportes mais rápidos e seguros – ainda não tinham uso comercial expressivo os barcos a vapor e os trens – e, por fim, o arcabouço jurídico (a Constituição e a lei civil) como garantia dos direitos e liberdades burguesas.

Contra essa revolução política lutavam a Restauração francesa e o Conservadorismo austríaco e russo, representantes de estruturas que não se haviam modernizado e que seriam inexoravelmente derrotadas. A França havia provado quase tudo, desde 1789: a monarquia parlamentar, a república unicameral da Convenção, a república bicameral do Diretório, a monarquia “plebiscitária” do Império. Após 1814, tentaria a conciliação da monarquia – apoiada na legitimidade histórica da dinastia Bourbon – com os princípios constitucionais. A Constituição, porém, era vista pelos conservadores como uma concessão menor para evitar um mal maior, o radicalismo jacobino (Waresquiel, 2002, p. 7).

Conceitos como liberalismo, constitucionalismo e legitimidade eram frequentemente utilizados nesse período e estavam no centro da luta ideológica. O princípio da legitimidade, tão repetido nas conversas com os representantes diplomáticos brasileiros pelo príncipe de Metternich, chanceler austríaco, seria fruto de uma necessidade política (Arquivo Diplomático da Independência, IV, p. 58ss, correspondência de Teles da Silva a Bonifácio). Talleyrand, em 31 de março de 1814, em meio às discussões sobre o modo como os aliados tratariam a sucessão na França, teria argumentado no sentido de que a “intriga” e a “força” seriam insuficientes para estabelecer um governo estável e duradouro na França: “[...] deve-se agir segundo um princípio [...]”. Este princípio, o da legitimidade, chamaria de volta ao trono francês os Bourbon derrotados pela Revolução, únicos que poderiam ser colocados à frente do Estado. Evidentemente, a realidade de 25 anos de revolução cobraria o seu preço e a dinastia teria de conviver com instituições, leis e práticas consolidadas com a ordem burguesa construída por Napoleão. Por outro lado, a Constituição era vista pelos monarquistas absolutistas – ligados à velha ordem europeia – como uma ameaça. Nas palavras do Abade de Rauzan, “toda constituição é um regicídio”. Assim, a Constituição senatorial redigida em 1814 seria tomada por Luís XVIII como uma “sugestão”, de vez que não caberia ao povo dar a lei ao monarca e sim ao monarca oferecê-la magnanimamente ao povo (Waresquiel, 2002, p. 36 e 61)⁷.

Esse retrocesso conservador foi articulado pela Santa Aliança. No início da década de 1820, a Áustria reprimiu os movimentos liberais no Piemonte e em Nápoles; em 1823, a França invadiu a Espanha liberal para recolocar Fernando VII no trono; concomitantemente, D. Miguel foi estimulado a dar o golpe de Estado contra as Cortes de Lisboa, conhecido por Vilafrancada, que findou por restaurar o antigo poder de D. João VI. A essa relação acrescente-se o golpe de Estado desferido por outro Bragança contra outro Parlamento, desta vez no Rio de Janeiro, em novembro de 1823.

José Bonifácio no governo

Se 1823 foi o ano da contrarrevolução conservadora no Brasil e em Portugal, em 1822 ainda se respiravam os ares constitucionalistas e liberais que levaram Bonifácio a integrar o Ministério do Príncipe Regente do Brasil, a partir de janeiro, dias após o “Fico”. Vivia-se no Rio de Janeiro o clima tenso causado pela ameaça de rebelião das tropas portuguesas comandadas pelo general Avilez. A chegada de Bonifácio a essa posição, como primeiro ministro de Estado brasileiro, foi o resultado de uma dupla trajetória de homem de ciência e funcionário público, por um lado, e de articulador político, por outro. A carreira política de José Bonifácio iniciara-se em 1820, quando foi selecionado eleitor por Santos. Em junho de 1821, em meio às agitações causadas pelos múltiplos levantes militares de cunho liberal, Bonifácio teve papel determinante na recuperação da estabilidade política em São Paulo ao impedir a deposição do governador indicado pela Coroa, João Carlos Augusto Oeynhausen-Gravenburg, futuro Marquês de Aracati. Naquele momento, associou-se ao governo e foi aclamado vice-governador da Província. Os eventos de 1821 foram influenciados pelo levante do Porto, iniciado em 1820, mas tinham também raízes mais profundas (Sousa, 1988, p. 122ss)⁸.

Ao tratar do seu projeto político para o Brasil na entrevista a O Tamoio, após deixar o Ministério, Bonifácio declarou ter feito inimigos por ter sido o primeiro a pregar:

a independência e liberdade do Brasil, mas uma liberdade justa e sensata debaixo das formas tutelares da Monarquia Constitucional, único sistema que poderia conservar unida e sólida esta peça majestosa e inteiriça de arquitetura social desde o Prata ao Amazonas [...] e nisto estou firme ainda agora, exceto se a salvação e independência do Brasil exigir imperiosamente o contrário [...] (grifo nosso).

A monarquia constitucional era, no final das contas, funcional em relação ao objetivo de manter unida nação tão grande e tão diversa⁹.

A gestão das relações exteriores sob Bonifácio teve, já em 1822, duas grandes realizações: uma de ordem administrativa, com a organização autônoma e a lotação da Secretaria dos Negócios Estrangeiros e dos postos de negociadores no exterior; outra de ordem política, com a publicação do Manifesto de 6 de agosto e a emissão das instruções aos negociadores brasileiros no exterior, indicando-se o caminho a seguir na nova Política Externa do Brasil independente¹⁰.

Amado Cervo resume os princípios de Política Externa que emanam do Manifesto:

1) manutenção das relações políticas e comerciais, sem dar prioridade a estas ou àquelas; 2) continuidade das relações estabelecidas desde a vinda da família real; 3) liberalismo comercial; 4) respeito mútuo ou reciprocidade no trato; 5) abertura para a imigração; 6) facilidades para a vinda de sábios, artistas e empresários; 7) abertura ao capital estrangeiro.

Pode-se, ainda, depreender do texto o entendimento de que o Brasil passaria a atuar no cenário internacional sem necessitar do reconhecimento político de sua condição, uma vez que fora elevado a Reino desde Viena, em 1815, e que não aceitaria ataques a sua integridade territorial e a sua soberania, nem tampouco medidas que afetassem o seu comércio externo. O liberalismo comercial deveria ser matizado pelo interesse do Estado, a quem cabe administrar as relações comerciais com o exterior, segundo os interesses nacionais (CERVO, 1978, p. 47-48).

No campo da defesa, Bonifácio organizou o “Exército Pacifi-cador”, comandado por Labatut, para o cerco às tropas portuguesas do general Madeira na Bahia; contratou os serviços do almirante Cochrane e de centenas de oficiais ingleses e franceses; organizou as milícias e procurou integrar os indígenas aos combates em defesa da Independência. Com a administração eficiente dos recursos públicos, o ministro disponibilizou 300:000$000 para a aquisição de seis fragatas de guerra, com 50 canhões cada uma, além de retomar a construção naval no Arsenal do Rio de Janeiro. Do mesmo modo, foram adotadas diversas medidas para desenvolver e diversificar a economia brasileira (Diário da Assembleia Constituinte e Legislativa do Império do Brasil, 2003, I, p. 15-19)¹¹.

O primeiro passo da política externa brasileira foi em direção ao Prata

No Brasil, após as primeiras medidas de política interna, José Bonifácio inicia pelo Prata a ação externa do Brasil independente, ainda em maio de 1822, convocando Antônio Manuel Corrêa da Câmara para representar o país em Buenos Aires, com o objetivo de estabelecer relações diretas de entendimento e cooperação. A missão Corrêa da Câmara deveria atuar não apenas junto ao governo bonaerense, mas também no Paraguai, nas Províncias da chamada mesopotâmia argentina, Entre Ríos e Santa Fé, além do Chile. Tratava-se do primeiro movimento de política externa de José Bonifácio (Arquivo Diplomático da Independência, V, p. 235-238).

A prioridade no estabelecimento de relações de coordenação política com Buenos Aires, que hoje pode parecer natural, não o era no Brasil do início do século XIX. Ao contrário, as Américas hispânica e portuguesa tinham histórico de conflitos e intrigas políticas, exemplificados na questão da Cisplatina e nos enredos do carlotismo, que pretendeu elevar Carlota Joaquina ao trono do Vice-Reino do Prata. Com Bonifácio, o Brasil saía do paradigma da competição entre Portugal e Espanha e dava o primeiro passo em direção a uma proposta de relação cooperativa com o Prata.

Corrêa da Câmara devia expressar o compromisso do príncipe regente com o reconhecimento da independência das nações vizinhas, além de expor

[...] as utilidades incalculáveis que podem resultar de fazerem uma Confederação ou Tratado ofensivo e defensivo com o Brasil, para se oporem com os outros Governos da América Espanhola aos cerebrinos manejos da Política Europeia; demonstrando-lhes finalmente que nenhum desses Governos poderá ganhar amigo mais leal e pronto do que o Governo Brasiliense; além das grandes vantagens que lhes há de provir das relações comerciais que poderão ter reciprocamente com este Reino (Arquivo Diplomático da Independência, V, p. 235-238, grifo nosso).

Bonifácio tinha plena consciência de que a proposta apenas encontraria eco se fossem superadas as “desconfianças” em relação à boa-fé do governo brasileiro. Isso mesmo argumentava o chanceler a Corrêa da Câmara, ao recomendar que ele fizesse ver que um país como o Brasil, que se empenhava em “porfiosa” luta pela Independência, não poderia deixar de “fraternizar-se” com os seus vizinhos. A delicadeza da missão atribuída a Corrêa da Câmara perpassa todo o despacho de instruções do chanceler brasileiro, que finaliza com recomendação do príncipe ao representante brasileiro, para “que os anos e a experiência do Mundo o obriguem a obrar com toda madureza, sossego e sangue frio [...]” (Arquivo Diplomático da Independência, V, p. 235-238).

No Rio de Janeiro, Bonifácio trabalhou para criar uma solução para a questão da Cisplatina. Parece evidente o papel que teve o ministro na permanência de Lucas José Obes no Rio de Janeiro, em 1822, e sua inclusão no Conselho de Procuradores das Províncias – ele foi um dos conselheiros que assinou a ata de convocação da Constituinte em junho de 1822. Além disso, Obes foi nomeado para o Conselho de Estado e condecorado, por ocasião da coroação de D. Pedro, com a Ordem do Cruzeiro – no mesmo grau do Barão da Laguna, comandante militar em Montevidéu. Bonifácio e Obes comungavam da mesma opinião antiescravista e entendiam a necessidade de concessão de estatuto especial para o “Estado Cisplatino”, como veio a propor Bonifácio no texto constitucional em discussão em setembro de 1823¹².

Como deputado constituinte, José Bonifácio propôs fórmula especial para a incorporação de Montevidéu, constante do projeto de Constituição apresentado para discussão em setembro de 1823. O seu artigo 2º relacionava as províncias do Brasil, do Pará ao Rio Grande “e, por federação, o Estado Cisplatino”. Essa solução, na opinião de Manoel Bomfim, “teria, talvez, resolvido dignamente o caso do Sul”. A fórmula de Bonifácio, de reconhecimento de estatuto legal especial para a Cisplatina, já não constou do texto outorgado pelo imperador após o golpe contra a Assembleia¹³.

Em Buenos Aires, Corrêa da Câmara realizou trabalho de aproximação não apenas com Rivadavia¹⁴, mas também com o ministro das Finanças, Manuel José García. A seus interlocutores, o representante brasileiro sugeria a importância de aprofundar os “laços de amizade e boa inteligência” entre os dois governos. Câmara ponderava que tal aproximação não devia ter “publicidade intempestiva” para evitar “chocar” os países vizinhos, ou atrair a sua oposição “gratuita”. Em visita a García, a 10 de agosto de 1822, disse: “[...] O Brasil era um gigante, que nem uma força faria, em tempo algum, retrogradar. [...] Convinha comigo de que só uma perfeita e sincera união de todos os Estados americanos poderia dar a esta parte do mundo [...] a força de que necessitava” (Arquivo Diplomático da Independência, V, p. 261, 262 e 263).

Em 1826, Rivadavia chegou à Presidência argentina. Numa tentativa de resolver o impasse com o Brasil em torno da Cisplatina, enviou Manuel José García para negociar a paz. García assinou acordo com o Império, em 1827, cedendo a Banda Oriental, o que confirmava a possibilidade de entendimento vislumbrada por Bonifácio, em 1822. O modo equivocado como se administrou o acordo fez com que se tornasse mais aguda a crise que se vivia em Buenos Aires, em consequência da Constituição de 1826. Crente na possibilidade de voltar com poderes renovados, Rivadavia rechaça o acordo e apresenta sua renúncia ao Congresso, que, entretanto, aceita o pedido por 48 votos em 50 totais. Na condição de ex-presidente, Bernardino Rivadavia foi exilado, em 1829¹⁵.

As relações com a Grã-Bretanha

As relações com a Grã-Bretanha no período da Independência, especialmente sob a gestão de José Bonifácio, podem ser vistas sob dois ângulos: o da necessidade brasileira de afirmar sua soberania e garantir a indivisibilidade do seu território; o do desejo britânico de manter e ampliar a sua ascendência política sobre a América do Sul, especialmente com a reprodução no Brasil do controle exercido sobre Portugal. Nesse contexto, enquanto o governo brasileiro buscava o reconhecimento da Independência, a Grã-Bretanha buscava utilizar-se de suas armas para garantir e aprimorar os instrumentos de controle sobre o novo país. Essas armas eram duas: o comércio protegido de mercadorias industrializadas e a superioridade naval. A proteção comercial era dada pela tarifa de 15% ad valorem para os produtos britânicos que tinham acesso ao mercado brasileiro, contra o pagamento de tarifas de 16% (Portugal) a 24% pelas demais nações, como estabelecido nos Tratados de 1810¹⁶. A supremacia naval havia sido testada com êxito no bloqueio continental ao longo das guerras napoleônicas e na guerra contra os Estados Unidos (1812-1815). Estabelecida a paz, a Grã-Bretanha buscava sanção jurídica para a sua superioridade naval de fato por meio, por exemplo, do reconhecimento do direito das nações beligerantes de realizar buscas em embarcações neutras em alto-mar¹⁷.

Com Portugal (e com o Brasil), a Grã-Bretanha foi mais longe nesse campo. No contexto das discussões sobre a abolição do tráfico escravo¹⁸ – tema central nas relações entre os dois países – Castlereagh obteve do governo português, em 1817, a sanção “pela primeira vez, como princípio novo no direito público da Europa, [da] admissão da busca em tempo de paz, ainda que em casos limitados, nos navios mercantes de outras nações pelos navios de guerra de qualquer potência”. A garantia de reciprocidade do direito de busca de navios mercantes em tempos de paz entre a Grã-Bretanha e Portugal, dadas as disparidades imensas entre as duas Marinhas, era apenas formal. Como afirma Oliveira Lima (1996, p. 283), “a quem se detiver um instante em refletir na importância naval dos dois países, acudirá de pronto quão ilusória era mais essa reciprocidade”.

Às supremacias marítima e comercial da Grã-Bretanha deve-se somar a financeira. Os empréstimos concedidos às novas nações da América hispano-portuguesa traziam vantagens à política britânica ao (1) garantir o aumento das exportações de bens industrializados com a vinculação da utilização do crédito em libras a compras no próprio mercado inglês; (2) comprometer os novos governos, criando dependência em relação à Grã-Bretanha; (3) solucionar o problema da liquidez crescente decorrente dos superávits da balança comercial britânica. Esses empréstimos, concedidos aos governos americanos por casas comerciais apoiadas pelo governo britânico, eram feitos a juros extorsivos e previam o pagamento antecipado de taxas e comissões. Alguns autores, como Hobsbawm (1977, p. 63), argumentam que os empréstimos se revelariam pouco rentáveis:

[...] Os empréstimos aos sul-americanos, que pareciam tão promissores na década de 1820, e aos norte-americanos, que acenavam na década de 1830, transformaram-se frequentemente em pedaços de papel sem valor: de 25 empréstimos a governos estrangeiros concedidos entre 1818 e 1831, 16 (correspondendo a cerca da metade dos 42 milhões de libras esterlinas a preços de emissão) estavam sem pagamento em 1831.

Daí a pressão que faziam os financistas em Londres para que os governos tomadores oferecessem em garantia a renda das alfândegas, renda que passara a suas mãos após a independência e que era a principal fonte do orçamento público¹⁹.

Bonifácio entendia a importância de se manter as boas relações com a Grã-Bretanha e chegou a recomendar expressamente ao representante diplomático brasileiro em Londres que agisse com cautela para evitar atritos. Por outro lado, procuraria sair da armadilha em que vivera o velho Portugal desde o Tratado de Methuen por meio da afirmação da soberania do Estado brasileiro sobre o seu território, seja do ponto de vista militar, seja do ponto de vista comercial. Daí os conflitos que surgiram em portos e águas territoriais brasileiras; a decisão de evitar, o quanto possível, o endividamento externo; e o cuidado com que foi tratada a possibilidade de renovação das vantagens comerciais e jurídicas obtidas pela Grã-Bretanha nos Tratados de 1810, a serem “revisados” em 1825 (LIMA, 1996, p. 257).

Como reconhece Alan Manchester no seu British Preëminence in Brazil, a Grã-Bretanha pretendeu fazer com o Brasil o que fizera com Portugal, desde a restauração, em 1640, ou seja, transformá-lo em “vassalo” por meio de tratados extorsivos e desiguais. Entretanto, como também reconhece Manchester,

[...] o Brasil resistiu de modo tão perseverante que, por volta de 1845, os privilégios especiais concedidos à Inglaterra foram revogados, os tratados que regulavam o comércio e o tráfico de escravos foram anulados e a Corte do Rio de Janeiro se pôs em franca revolta contra a pressão exercida pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros do Reino Unido (MANCHESTER, 1964, p. 220-221).

Bonifácio decididamente contribuiu para estabelecer Política Externa autônoma em relação à potência hegemônica do período. Com relação aos Tratados de 1810, o ministro alertava, por nota, ao representante britânico no Rio de Janeiro, Henry Chamberlain para o fato de que o governo brasileiro, por livre vontade, observava “um Tratado que qualquer outro governo acharia razões para considerar como caduco, depois da dissolução do pacto social e político que fazia do Brasil uma parte integrante da monarquia portuguesa”. Carneiro de Campos, sucessor de Bonifácio, manteve essa orientação, nos mesmos termos, junto a Chamberlain. Em julho de 1823, Campos argumentava que o Tratado de 1810 existia de facto, “porque assim o desejava o Imperador” e não de jure, “visto ter sido celebrado originariamente com a Coroa portuguesa, havendo, portanto, caducado com a separação” (Arquivo Diplomático da Independência, I, p. lxiv e lxv).

Em suas conversações com Chamberlain a posição do chanceler brasileiro era clara:

O Brasil quer viver em paz e amizade com todas as outras nações, há de tratar igualmente bem a todos os estrangeiros, mas jamais consentirá que eles intervenham nos negócios internos do país. Se houver uma só nação que não queira sujeitar-se a esta condição, sentiremos muito, mas nem por isso nos havemos de humilhar nem submeter à sua vontade (DRUMMOND, 1885/86, p. 45).

Bonifácio era contrário ao tráfico escravo e defendia a abolição gradual – também sobre esse tema os Andrada lograram inserir dispositivo no projeto de Constituição, depois retirado pelo imperador, quando da outorga da Carta, em 1824. Num país cuja elite vivia do tráfico escravo e da produção agrária em latifúndios monocultores, não é difícil entender a oposição que sofreram as reformas andradinas (SOUSA, 1988, p. 196; Caldeira, 1999, p. 359ss; Carvalho, 2006, p. 19).

O Brasil e os Estados Unidos da América

Logo após assumir as funções de ministro de Estado, Bonifácio iniciou intensas conversações com o representante dos Estados Unidos do Rio de Janeiro, Peter Sartoris. A iniciativa brasileira consistia na sondagem sobre a possibilidade de ação conjunta no campo da defesa recíproca em relação às potências europeias.

Como Cônsul interino dos Estados Unidos, Peter Sartoris era enfático em comunicação ao seu governo, já a 20 de janeiro de 1822, dois dias depois da chegada de José Bonifácio ao Rio, ao apontar o ministro como o líder do novo Ministério. A 3 de fevereiro, Sartoris havia encontrado duas vezes o chanceler – a quem chamava “primeiro-ministro” – e saíra dos encontros convencido de que Bonifácio tinha o firme propósito de fazer a Independência do Brasil. Bonifácio pediu a Sartoris que confirmasse se (1) haveria disposição amistosa do governo americano em relação ao governo brasileiro e (2) se o Brasil poderia contar, em caso de necessidade, com o apoio dos Estados Unidos. O representante norte-americano relata ao secretário de Estado, John Quincy Adams, que não hesitou em responder afirmativamente à primeira pergunta, mas evitou dar mesmo qualquer “opinião” sobre a segunda, alegando ignorância sobre a posição de seu governo (Diplomatic correspondence of the United States..., 1925, II, p. 728-731).

Em 4 de março, Sartoris já se havia entrevistado “três ou quatro” vezes com Bonifácio e o tema central de seus encontros era sempre o desejo do chanceler brasileiro de saber se o Brasil poderia contar com os Estados Unidos em caso de conflito com Portugal e com a Grã-Bretanha, que, em virtude de seus tratados com Portugal, poderia tentar submeter o Brasil pela força. Sempre prudente, Sartoris respondeu estar além dos seus poderes expressar qualquer posição a respeito e mesmo emitir qualquer opinião pessoal sobre o assunto, alegadamente com o temor de induzir o governo brasileiro em erro. Entretanto, Sartoris deixou no ar a seguinte frase: “[...] O governo dos Estados Unidos verá sempre com prazer a felicidade e a independência das demais nações americanas” (Diplomatic correspondence of the United States..., II, p. 732-733).

No final de junho de 1822, Sartoris recebeu comunicação da Secretaria de Estado que informava da mensagem do presidente Monroe acerca do reconhecimento dos novos Estados independentes da América hispânica, o que ele imediatamente comunicou a José Bonifácio. Nas palavras de Sartoris a Adams, a notícia “pareceu dar a ele particular satisfação e eu tenho observado sempre que a aproximação e o bom entendimento com os Estados Unidos são para ele [Bonifácio] temas muito caros”. A efetiva separação do Brasil, sublinha o representante norte-americano, poderia ser muito lucrativa para o comércio estadunidense (Diplomatic correspondence of the United States..., II, p. 737-738).

Na mesma conversa com o chanceler brasileiro, Sartoris expõe o seu ponto de vista acerca do envio de agentes diplomáticos brasileiros aos Estados Unidos, o que, segundo ele, deveria ocorrer após a instalação da Constituinte, o que asseguraria o imediato e incondicional reconhecimento da Independência do Brasil por parte dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha, ao que lhe respondeu José Bonifácio:

Meu caro Senhor, o Brasil é uma nação e vai tomar o seu lugar como tal, sem esperar ou pedir o reconhecimento de outras potências. Agentes públicos ou Ministros serão enviados para representá-la. Aquelas que os receberem como tais continuarão a ser admitidas em nossos portos e a ter o seu comércio favorecido. Aquelas que se recusarem serão expelidas de nossos portos. Esta será a nossa política, o caminho simples e sem desvios que seguiremos.

A mensagem era, mais uma vez, clara. O Brasil já era uma nação e o estado brasileiro detinha a soberania sobre o seu território, por isso não necessitava esperar pela aprovação ou pedir o reconhecimento dos demais estados. O problema do reconhecimento era, portanto, um falso problema, uma vez que o Brasil já agia soberanamente e esperava tratamento em termos recíprocos das nações que desejassem relacionar-se comercial e politicamente com ele. José Bonifácio assumia essa posição em meados de junho de 1822, quando possivelmente ainda não era conhecido no Brasil o manifesto de Zea às nações europeias, indicando que a Colômbia fecharia seus portos às nações que não reconhecessem a soberania do seu Estado, publicado em abril daquele ano. Concomitantemente, os Estados Unidos reconheciam naquele mesmo período a independência colombiana, o que levaria o pragmatismo britânico a aceitar em seus portos as embarcações das nações independentes do novo mundo com suas novas bandeiras (Diplomatic correspondence of the United States..., II, p. 739).

Pode-se considerar, entretanto, que a gestão de Bonifácio à frente da chancelaria brasileira e a ação do primeiro cônsul brasileiro nos Estados Unidos, Antônio Gonçalves da Cruz, contribuíram decididamente para aplainar o caminho do reconhe-cimento da Independência pelos Estados Unidos, em 1824, dias após a chegada de Silvestre Rebello a Washington. A própria escolha de Gonçalves da Cruz, o “Cabugá”, para as funções de representação do Brasil trazia em si uma dupla mensagem: para os brasileiros, resgatava a figura do embaixador enviado aos Estados Unidos pelos revolucionários pernambucanos de 1817, nomeado primeiro cônsul do Brasil independente nos Estados Unidos, em 1823, por “seu patriotismo”; para os norte-americanos, demonstrava que o sistema monárquico não prejudicava o espírito “constitucional” e livre do novo governo e o seu desejo de estabelecer relações construtivas na América.

Como observou Manuel de Oliveira Lima (Lima, 1913, p. 6), em conferência nos Estados Unidos, em 1913, “O Império brasileiro buscou em vão uma aliança ofensiva e defensiva com os Estados Unidos. A posição de Washington de não se comprometer em alianças era, antes de tudo, um dogma e uma necessidade política”. A ação propositiva do Rio de Janeiro, contudo, iniciou-se em 1822, e não com a chegada de Rebello a Washington, em 1824. Se não se aproveitou a ocasião para a construção de relação cooperativa mais estreita, foi em decorrência da decisão política e da postura internacional adotada pelos Estados Unidos.

A visão andradina sobre a posição do Brasil no mundo

Unidade territorial do Prata ao Amazonas

A preocupação central do primeiro chanceler brasileiro com o problema da unidade territorial remete, por associação, à figura do Barão do Rio Branco, que a ele se referiu como “o grande ministro da Independência”. Álvaro Lins, em sua biografia de Rio Branco, observa a similitude das circunstâncias de formação e de ação entre o seu biografado e José Bonifácio:

Repetia-se em Rio Branco o caso de José Bonifácio, a formação no estrangeiro e a realização de uma obra profundamente brasileira. [...] José Bonifácio seria o líder de sua independência, Rio Branco seria o construtor do seu mapa geográfico e de sua integridade territorial (Lins, 1996, p. 254).

Pode-se, do mesmo modo, creditar à ação de José Bonifácio parte do esforço que resultou na consolidação do território brasileiro como está constituído hoje. Sua atuação foi decisiva, seja na persuasão das Províncias recalcitrantes, seja na sua submissão pela força – como foi o caso na Bahia. Nesse sentido, a preocupação de Bonifácio com o problema do território no processo de Independência e formação do Estado brasileiro estará novamente presente em Rio Branco, quando da transição do sistema monárquico ao republicano federativo. A Joaquim Nabuco – que defendia o federalismo – Rio Branco (1999, p. 192) chamou a atenção, em carta reproduzida por Álvaro Lins (1996, p. 248, para a necessidade de se preservar “acima de tudo, a unidade nacional.

Bonifácio, em sua luta pela unidade, teria de combater em duas frentes: contra as elites provinciais ansiosas por autonomia, ou mesmo por independência quer do Rio, quer de Lisboa; e contra os Estados estrangeiros, incluindo-se Portugal, que esperavam poder tirar proveito da eventual pulverização do território brasileiro. A Grã-Bretanha, que via no Brasil sob D. Pedro a possibilidade de continuação da suserania em que mantinha Portugal, não se oporia à manutenção da união. Entretanto, deve-se ter em mente que, após o fracasso da Confederação do Equador, em 1824, Manuel de Carvalho Paes de Andrade, o seu líder, foi abrigado em nau inglesa e asilado na Grã-Bretanha, sob os protestos da diplomacia do Império. Villèle, primeiro-ministro francês, homem prático, observou a Borges de Barros, representante brasileiro em Paris, que o interesse da Europa era ver a América “retalhada” para assim continuarem os novos países a ser colônias “debaixo de outros nomes” (Arquivo Diplomático da Independência, III, p. 138, 151, 167-8).

Constata-se, ao se estudar o Bonifácio do primeiro Ministério do Brasil independente, que a atual configuração geográfica brasileira é devida, em boa medida, à sua ação. Seja na organização das Forças Armadas que impuseram a unidade; seja na sua defesa por meio do estabelecimento de contatos e negociações internacionais.

Brasil, “potência transatlântica”

A transferência da Corte joanina para o Rio de Janeiro, em 1808, representou não apenas uma transformação política para a capital da colônia, mas, sobretudo, o início de uma nova época econômica. O Rio de Janeiro passou a ser o empório do Império português, ponto de intersecção entre a antiga metrópole e as colônias asiáticas e africanas, além de centro comercial e financeiro de atração para as repúblicas do Prata (Freyre, 1996; Pedreira, 2006, passim; Donghi, 1975, p. 100-101).

Para Bonifácio, o Brasil teria condições de autossuficiência econômica que permitiria a utilização do seu mercado consumidor como importante instrumento de poder. Por isso, o novo Estado deveria utilizar esse mercado e as vantagens do acesso a ele como forma, por exemplo, de obter o reconhecimento diplomático da Independência. Para Bonifácio, nós brasileiros seríamos os “chins” do Novo Mundo. Segundo a visão andradina, o Brasil se assemelhava à China, seja pela amplitude de seu território e grandeza de sua população, seja pelo fato de ter ampla produção agrícola e de manufaturas básicas (a base de couro e madeira), o que daria ao país a possibilidade de abrir mão de importações de produtos de “luxo” europeus. A comparação com a China não é surpreendente. Segundo Oliveira Lima (1996, p. 239), “no Brasil, aliás, se vivia economicamente muito como na China, produzindo a terra tudo de que carecia a população. Excetuavam-se, todavia, os braços e as manufaturas de luxo”.

Para atingir a sua condição de potência transatlântica, contudo, deveria superar binômio que Samuel Pinheiro Guimarães (2005) divide em “disparidades internas” e “vulnerabilidades externas”. Na visão andradina, as disparidades internas concentravam-se em duas áreas: a social e a econômica. As disparidades sociais deviam ser superadas pela “civilização” dos índios e pelo fim da escravidão. As disparidades econômicas deveriam ser combatidas pela reforma do uso e do acesso à terra arável e pela educação de massa e formação técnica especializada. Ademais, era preciso administrar o uso dos recursos naturais e criar condições para sua exploração econômica de longo prazo.

Externamente, Bonifácio pretendia combater as vulnerabilidades brasileiras com as seguintes medidas: (1) criação de Forças Armadas verdadeiramente nacionais (substituição das tropas portuguesas por milícias brasileiras; inclusão de índios e migrantes nas forças de combate; modernização da Marinha); (2) estabelecimento de relações cooperativas com Buenos Aires e com os Estados Unidos com vistas a evitar tentativas de recolonização patrocinadas seja pela Santa Aliança, seja pela Grã-Bretanha em associação com Portugal; (3) preservação da autonomia do Estado (evitar tratados desiguais, empréstimos internacionais).

Considerações finais

O pensamento andradino expressou-se em duas dimensões: uma prática, da ação do homem público; outra intelectual, a do pensador e formulador de um projeto para a Nação brasileira. Como primeiro-ministro de fato, desde janeiro de 1822 a julho de 1823, Bonifácio foi o responsável pela preparação do Brasil para assumir a sua condição de Estado soberano. Como chanceler, foi o responsável pela autonomia operacional da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros e pela elaboração da primeira Política Externa do Brasil independente.

Na busca pelo estabelecimento de relações diplomáticas com as demais nações, procurou garantir sempre a preservação da capacidade de ação do Brasil e evitar acordos lesivos à soberania brasileira e aos cofres públicos. A esse propósito, em 6 de fevereiro de 1830, dissera ao Conde de Pontois, no Rio de Janeiro, que

[…] todos esses (Tratados) de comércio e amizade concluídos com as potências da Europa eram puras tolices; nunca os deixaria ter feito se estivesse aqui. O Brasil é potência transatlântica, nada tem a deslindar com a Europa e não necessita de estrangeiros; estes, ao contrário, precisam muito do Brasil. Que venham, pois, todos aqui comerciar; nada mais; porém em pé de perfeita igualdade, sem outra proteção além do direito das gentes e com a condição expressa de não se envolverem, seja como for, em negócios do Império; de outro modo é necessário fechar-lhes os portos e proibir-lhes a entrada no país (RODRIGUES, s.d., II. p. 25).

No âmbito interno, organizou e estruturou Forças Armadas propriamente brasileiras, criando as condições não apenas políticas, mas práticas para a instauração da unidade territorial do Império, do Amazonas ao Prata. Ele sempre teve clara a relação íntima entre diplomacia e força militar. Os fatos contingentes da centralização no Rio de Janeiro ou na figura do herdeiro da Monarquia portuguesa não podem ser vistos como essenciais no pensamento político de Bonifácio. Na prática, foi ele quem deu início à formação de um corpo legislativo próprio para o Brasil com a convocação, a 16 de fevereiro de 1822, do Conselho de Procuradores das Províncias, depois transformado em Assembleia Constituinte e Legislativa.

Para Bonifácio, o Brasil era uma “potência transatlântica”. Por isso não poderia aceitar a sujeição aos interesses das potências estrangeiras, principalmente as europeias que, por seu poderio econômico e militar, eram as principais inimigas da consolidação do Brasil unido e independente. Para isso fazia-se necessário no campo internacional: (1) tomar as medidas indispensáveis para dotá-lo de forças eficazes de defesa (Exército e Marinha); (2) desenvolver economicamente o país, diversificando sua atividade industrial e comercial; (3) garantir administração pública correta, voltada para o projeto de construção da Nação, organizando e moralizando o serviço público; (4) evitar compromissos que limitassem a soberania nacional, criando laços inaceitáveis de subordinação no campo internacional (os tratados desiguais e os empréstimos).

Para Bonifácio, o reconhecimento diplomático do Brasil imperial independente e unido era importante, mas não era essencial para a existência prática do país. O primeiro chanceler entendia que o reconhecimento viria cedo ou tarde, guiado pela própria conveniência dos países que mantinham relações comerciais com o Brasil. As normas do “Direito das Gentes” seriam suficientes para dar as garantias ao comércio de estrangeiros no Brasil. O essencial a obter e preservar era a unidade territorial e a soberania.

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Paulino José Soares de Souza

Magistrado, político ligado ao Partido Conservador, Paulino José Soares de Souza (visconde do Uruguai) teve papel importante na construção do Estado durante o Império, tanto no campo da política interna quanto no da política externa. Foi deputado provincial no Rio de Janeiro (1835), presidente da província do Rio de Janeiro (1836), deputado-geral (1836), ministro da Justiça (1841) e dos Negócios Estrangeiros (1843-44 e 1849-1853), senador vitalício (1849), conselheiro de Estado (1853). Como ministro da Justiça, investiu na centralização política e administrativa do Estado; como ministro dos Negócios Estrangeiros, deixou sua marca na definição da política externa e na organização da diplomacia brasileiras. No fim da vida dedicou-se a escrever duas obras de fôlego sobre o Estado brasileiro.

Paulino José Soares de Souza
(Visconde do Uruguai): a construção
dos instrumentos da diplomacia brasileira

Gabriela Nunes Ferreira

Paulino José Soares de Souza, Visconde do Uruguai, foi personagem central do processo de formação do Estado brasileiro, tanto no plano da política interna quanto no da política externa. É difícil compreender plenamente o pensamento desse importante autor e ator político do Império sem levar em conta, de forma conjunta, essas duas dimensões.

Nascido em Paris em 1807, filho de mãe francesa e do médico José Antônio Soares de Souza, Paulino de Souza iniciou o curso de Direito em Coimbra e formou-se na Faculdade de Direito de São Paulo, em 1831. Um ano depois, ingressou na magistratura. Estreou na política em 1835, como deputado provincial no Rio de Janeiro e, no ano seguinte, assumiu a presidência da província do Rio de Janeiro, cargo que ocuparia quase ininterruptamente até 1840. Desde 1832, ligou-se por casamento a uma família de grandes proprietários rurais a que pertencia igualmente Rodrigues Torres, o futuro visconde de Itaboraí – com quem comporia, ao lado de Eusébio de Queirós, a “Trindade Saquarema”, núcleo central do Partido Conservador.

Em 1836, passou a atuar também junto ao poder central: elegeu-se deputado-geral pela província do Rio de Janeiro no bojo do Regresso – movimento conservador de retorno à centralização política. Já no Segundo Reinado, assumiu as pastas da Justiça (de 1841 a 1843) e dos Negócios Estrangeiros (por alguns meses em 1843, e de 1849 a 1853). Tornou-se senador vitalício em 1849, conselheiro de Estado em 1853 e recebeu em 1854 o título de visconde do Uruguai. Nos últimos anos de vida o visconde foi, por duas vezes, nomeado ministro em missões no exterior, continuou atuando no Senado e no Conselho de Estado e dedicou-se a escrever seus livros. Morreu em 1866, desiludido com o declínio do Partido Conservador²⁰.

Em dois momentos Paulino de Souza teve atuação especialmente marcante no processo de formação e consolidação do Estado no período imperial. No primeiro deles, durante o Regresso, a partir de 1837, como deputado-geral e depois ministro da Justiça, foi um dos artífices da organização política e administrativa caracterizada por uma maior centralização do poder. Em 1837, enquanto membro da comissão das Assembleias Provinciais da Câmara dos Deputados, assinou o parecer que daria origem à Lei de Interpretação do Ato Adicional (1840). As Assembleias Provinciais criadas pelo Ato Adicional de 1834, dizia o parecer, vinham modificando a estrutura judiciária e policial de suas províncias, e atacavam assim o princípio de uniformidade que deveria reger essa estrutura em todo o Império.

Ao limitar drasticamente as atribuições das Assembleias Provinciais e submeter à jurisdição do governo central os cargos do sistema judiciário e policial, a Lei de Interpretação permitiu a revisão desse sistema, arbitrada pelo poder central. Foi o que se fez através da Reforma do Código do Processo Criminal (1841), que modificou radicalmente, centralizando-a, a estrutura estabelecida pelo Código do Processo Criminal, de 1832. Ao predomínio do princípio eletivo substituiu-se o do princípio hierárquico na administração da justiça e da polícia, dando amplos poderes às autoridades nomeadas pelo poder central.

Os relatórios e discursos do futuro visconde enquanto ministro da Justiça expressam algumas de suas ideias principais sobre a sociedade e as instituições políticas brasileiras: em primeiro lugar, fica claro o quanto a experiência das rebeliões provinciais, iniciadas na Regência, foi marcante para a sua geração de políticos. A imagem desenhada por Uruguai, no início da década de 1840, era a da prevalência do “espírito de anarquia” e do caos em algumas províncias. Em segundo lugar, a sociedade retratada por ele era heterogênea, marcada por grandes disparidades entre as províncias. À relativa civilização do litoral, Paulino opunha a barbárie do sertão, com sua população dispersa, onde a lei não penetrava. Em terceiro lugar, se, por um lado, o grosso da população carecia de instrução, de moral e de hábitos saudáveis de subordinação e de trabalho; por outro, os poderosos das localidades eram movidos unicamente por interesses particulares, reforçando a desordem e o arbítrio.

Finalmente, quanto às instituições políticas e administrativas, Paulino afirmava que o ordenamento liberal desenhado durante a Regência havia sido fruto da inexperiência e da desconfiança em relação ao poder, sem atenção à realidade social brasileira.

A reforma centralizadora era justificada por Uruguai pela necessidade de livrar o poder da tutela das facções, e habilitá-lo a cumprir seus principais papéis: a manutenção da ordem pública e a proteção da segurança individual da população. Às “vozes mesquinhas das localidades”, era preciso sobrepor a voz da “razão nacional”, única atenta às necessidades públicas.

Além da Lei de Interpretação do Ato Adicional e da Reforma do Código do Processo, o restabelecimento do Conselho de Estado – instituição prevista na Constituição de 1822, mas extinta pelo Ato Adicional – por uma lei de novembro de 1841 também compunha o mesmo pacote. Seu objetivo, explicava o ministro, era aumentar a “força moral” das decisões da Coroa, e reforçar o poder administrativo dando-lhe parâmetros fixos, conservando tradições; enfim, garantindo-lhe uma estabilidade que servisse de contrapeso aos ventos cambiantes da política.

No início da década de 1860, em uma fase marcada pela retomada do debate sobre a ordem política e administrativa do Império, Uruguai dedicou-se a sistematizar seus estudos e ideias em duas obras de fôlego: Ensaio sobre o Direito Administrativo (1862) e Estudos Práticos sobre a Administração das Províncias no Brasil (1865).

Nessas obras, Uruguai justificava e fundamentava doutrinariamente o modelo de Estado defendido por ele na prática. Mesmo se na segunda dessas obras ele fazia, em alguns pontos, uma espécie de autocrítica, considerando excessiva a centralização vigente, permanecia a ideia de que as condições da sociedade e da política brasileiras requeriam, ao menos em médio prazo, uma administração hierarquicamente organizada, apta a generalizar o princípio da ordem e assegurar a unidade do país.

O segundo momento em que Uruguai exerceu um papel importante no processo de construção do Estado deu-se no início da década de 1850, desta vez como ministro dos Negócios Estrangeiros. Ao assumir o ministério, em outubro de 1849, deparou-se com alguns desafios: o tráfico de escravos, que expunha o país a uma forte pressão por parte da Inglaterra; a demarcação definitiva das fronteiras externas do Brasil; e a situação política na região platina, dominada pelo poder do ditador argentino Juan Manuel de Rosas. Quando deixou a pasta, em outubro de 1853, todas essas questões estavam, em boa medida, encaminhadas.

A trajetória política do visconde reflete, de certa forma, o processo de construção e consolidação do Estado centralizado brasileiro, em meados do século XIX. O mesmo homem que, no início da década de 1840, falara em estender a ordem ao interior do país e acabar com a “barbárie dos sertões”, no começo da década seguinte voltava sua atenção para fora do país, para a “barbárie” dos outros. Construído o Estado para dentro, era agora preciso consolidá-lo para fora, no contexto regional – tarefa tanto mais delicada quanto o Brasil era uma “planta exótica na América”, uma monarquia cercada por repúblicas.

Com a derrota da última das revoltas provinciais, em 1848, o país entrara em uma fase de estabilidade política. O ano de 1850 é apontado por José Murilo de Carvalho como marco divisório entre duas fases de implantação do Estado Nacional – quando, realizada a tarefa de acumulação de poder, novos horizontes de atuação puderam começar a ser explorados. Nesse ano, a reforma da Guarda Nacional completou o processo de centralização política e administrativa que se iniciara em 1840; o governo sentiu-se forte o suficiente para enfrentar a questão da abolição do tráfico de escravos, assim como a da estrutura agrária e da imigração; também foi aprovado o Código Comercial, proporcionando segurança jurídica em um tempo que prometia novos negócios (CARVALHO, 1996, p. 229-237). Não por acaso, 1850 foi também o ano em que teve início uma reviravolta na política externa do Império, comandada por Paulino José Soares de Souza.

Cumpre lembrar que o ministro dos Negócios Estrangeiros não agia isoladamente e sim dentro de um determinado contexto político, onde várias instituições – como o Parlamento, o Conselho de Estado, a Coroa – pautavam e controlavam suas ações. A intervenção no Prata deu-se em uma conjuntura interna marcada pelo domínio político do Partido Conservador, em um momento do Segundo Reinado no qual houve notável estabilidade governamental. Na pasta dos Negócios Estrangeiros, especialmente, esse foi o único período do Império em que um mesmo ministro permaneceu por tanto tempo (quase quatro anos seguidos!) no cargo. Basta observar, como contraponto, que na fase imediatamente anterior à posse de Paulino como ministro, de 1844 a 1849, nada menos do que oito ministros haviam se sucedido naquele posto. Essa continuidade favoreceu a preparação cuidadosa e a execução, passo a passo, de um plano de ação no Rio da Prata a partir de 1849.

Já na primeira gestão de Paulino Soares de Souza à frente do ministério dos Negócios Estrangeiros, no ano de 1843, encontravam-se alguns elementos da marca própria e indelével que Paulino de Souza imprimiria à diplomacia brasileira durante sua segunda gestão.

A política no Rio da Prata

A formação dos Estados nacionais

Para entender o sentido mais profundo da política levado a cabo pelo governo imperial no Rio da Prata durante a segunda gestão de Paulino de Souza no ministério dos Negócios Estrangeiros, é importante fazer uma rápida análise dos processos de formação do Estado na Argentina, no Brasil e no Uruguai. A historiografia mais tradicional tende a tratar esse tema como se o momento da independência fosse o momento da materialização ou do nascimento, depois de uma longa gestação, de uma nacionalidade já pronta.

Esses países, no entanto, não nasceram prontos de seus respectivos processos de independência. O período histórico aberto com a Independência viu surgir uma multiplicidade de projetos nacionais alternativos – e geralmente antagônicos entre si – com diferentes contornos territoriais e sociopolíticos.

Quanto à formação da Argentina, vale ressaltar dois pontos centrais. Primeiro, a rivalidade entre Buenos Aires e as demais províncias daquele território, com ampla vantagem para Buenos Aires. Ou seja, Buenos Aires desfrutava, desde a formação do Vice-Reino do Rio da Prata, em 1776 (do qual ela era a capital), de uma preeminência política e econômica frente ao resto do território; preeminência essa renovada depois da Independência, com a abertura do porto de Buenos Aires ao comércio estrangeiro.

Em segundo lugar, sobrepondo-se a essa rivalidade entre Buenos Aires e as províncias, surgiram desde o momento da Independência duas propostas distintas de organização do Estado: unitarismo versus federalismo.

Essas duas ordens de tensões complicaram muito o processo de construção do Estado nesse território que seria a Argentina. Houve várias tentativas fracassadas de dar uma organização constitucional a esse conjunto de províncias. Em meados do século XIX, a questão da organização nacional não estava resolvida. O que havia desde 1831 era uma Confederação de províncias autônomas, a chamada Confederação Argentina, sob a liderança do governador de Buenos Aires, Juan Manoel de Rosas. Embora fosse um líder do Partido Federal na Argentina, ele paradoxalmente conseguiu montar um sistema de poder bastante centralizado, sob hegemonia portenha. Um dos pilares dessa hegemonia era o monopólio portenho exercido sobre o comércio exterior e a navegação dos rios da Bacia do Prata.

No tocante à formação do Brasil, nota-se que há uma grande diferença em relação à Argentina quanto aos movimentos de independência; diferentemente do que aconteceu na América espanhola, onde foi necessária a criação de novos poderes legítimos para substituir o do monarca, no Brasil houve a perduração de um poder legítimo, o que significou uma relativa continuidade na transição da colônia para o Império. Por outro lado, essa relativa continuidade não implicou “unidade política”. Aqui também havia uma multiplicidade de caminhos e possibilidades inscritos na transição de colônia para império. O modelo de Estado que afinal prevaleceu nesse momento – monárquico, unitário, centralizado, socialmente calcado na escravidão – foi resultado de um processo de construção que só se completa em meados do século XIX.

Quanto ao Uruguai, a própria história de sua formação é uma prova do fato de que os diversos Estados ibero-americanos não nasceram prontos dos seus processos de independência. Esse território que viria a ser o Uruguai já havia sido objeto de muita disputa durante o período colonial entre Portugal e Espanha. Depois de desencadeado o processo de emancipação da América Espanhola, foi sucessivamente palco de lutas de forças locais contra a Espanha, Buenos Aires, Portugal.

Só em 1828, depois de ser objeto de uma guerra entre o Brasil e a futura Argentina, o Uruguai nasceu como país independente e ganhou uma Constituição. Mas, mesmo assim, não perderia a sua vocação histórica: a de integrar diferentes projetos nacionais, diferentes projetos de organização política. Projetos como o da reconstituição do Vice-Reino do Rio da Prata, atribuído a Rosas, ou o da criação de um “Uruguai Grande”, sonhado por Rivera, incorporando as províncias litorâneas da Argentina e o Rio Grande do Sul – todos tinham como ponto fulcral o destino do Uruguai.

O que tinha esse território de tão valioso? Em primeiro lugar, sua localização estratégica, em uma das margens do estuário platino. Em segundo lugar, o seu potencial pecuário, sendo aquela área um reservatório de gado selvagem e de ótimos pastos. A pecuária, como se sabe, era a principal atividade econômica tanto da província de Buenos Aires quanto do Rio Grande do Sul.

A história do Uruguai também mostra claramente um outro ponto importante: a imbricação política existente entre os vários países da região. Os alinhamentos políticos ultrapassavam as fronteiras – que, aliás, permaneciam ainda abertas.

No Uruguai, as brigas políticas eram entre Blancos e Colo-rados. Na década de 1840, formou-se uma aliança entre o Partido Blanco no Uruguai e o Partido Federal de Rosas. No campo oposto, compôs-se uma aliança entre o Partido Colorado, os Unitários argentinos e, no Rio Grande do Sul, os Farrapos, que protagonizaram a mais longa revolução vivida pelo Império.

Desde 1843, o general blanco Oribe, apoiado por Rosas, vinha mantendo um cerco à capital do Uruguai. Em Montevidéu, havia se formado um governo de resistência Colorado. Se Oribe conseguisse tomar o poder no Uruguai, isso significaria uma grande vitória para Rosas, que estenderia, mesmo que indiretamente, o seu poder sobre o Uruguai. Ficaria então o general portenho mais perto de conseguir o plano, atribuído a ele, de reconstituir em grande parte o antigo Vice-Reino do Rio da Prata, englobando o Uruguai e o Paraguai – cuja independência Rosas não reconhecia.

Qual era, então, a situação em meados do século XIX? O Brasil estava mais adiantado no seu processo de construção do Estado do que seus vizinhos. Mas uma das grandes ameaças ao Estado que buscava se firmar era justamente, em meados do século XIX, a persistência da indefinição sobre qual “projeto nacional” vingaria nas repúblicas vizinhas. O Brasil ainda estava vulnerável: não estavam delimitadas as fronteiras externas do país; o fechamento dos rios Paraná e Paraguai mantidos por Rosas dificultava a integração do país, pois comprometia o acesso ao seu interior; o plano atribuído a Rosas de reconstituição do Vice-Reino do Rio da Prata, com a virtual anulação das independências do Uruguai e do Paraguai, era visto pelos governantes brasileiros como uma séria ameaça às suas instituições. Finalmente, muito importante, a Farroupilha, a mais duradoura das rebeliões provinciais, havia terminado cinco anos antes, mas ainda não estavam liquidados vários dos fatores que a haviam originado.

O Rio Grande do Sul

O Rio Grande do Sul, de fato, tinha uma inserção delicada dentro do Império. Do ponto de vista econômico, havia uma fonte de tensão e de conflito entre aquela província e o poder central. A economia do Rio Grande do Sul exercia uma função subsidiária na economia do país, especialmente com a produção de charque usado para alimentar os escravos. O problema residia no fato de que ao governo central interessava obter charque barato, fosse da província gaúcha ou do Uruguai, enquanto aos produtores do Sul interessava obter maiores lucros na sua produção, ganhar proteção por parte do governo para enfrentar a concorrência dos países vizinhos. Estava aí o motivo de muitas queixas por parte dos produtores gaúchos.

Além disso, o Rio Grande do Sul tinha, por sua própria posição geográfica, sua tradição militar desenvolvida nas recorrentes lutas na fronteira aberta, seu perfil econômico e social, os vínculos pessoais de seus habitantes e principalmente de sua elite, uma grande proximidade com os seus vizinhos do Prata. Por força dessas circunstâncias, a província acabava funcionando como uma verdadeira correia de transmissão dos conflitos platinos para dentro das fronteiras do Império. O fato é que, em vários momentos, o Rio Grande integrou, junto com o Uruguai, projetos nacionais incompatíveis com a ordem construída a partir do Rio de Janeiro. Vale ressaltar ainda que governo imperial ficava de certa forma refém dos estancieiros da fronteira – brasileiros com propriedades nos dois países – pois era sobre esses estancieiros, com seus pequenos exércitos particulares, que recaía a defesa da fronteira aberta. O governo acabava, várias vezes, sendo arrastado aos conflitos das repúblicas vizinhas por causa de ações independentes desses caudilhos da fronteira.

Quando Paulino de Souza assumiu a pasta dos Negócios Estrangeiros, em outubro de 1849, deparou-se com uma verdadeira avalanche de reclamações assinadas pelo enviado extraordinário e ministro plenipotenciário da Confederação Argentina, Tomás Guido – que falava em nome de Rosas e de seu aliado Oribe. Uma das mais graves fontes de tensão eram justamente as ações dos estancieiros brasileiros, possuidores de terras no Uruguai que, descontentes com as medidas de Oribe – como a proibição, desde 1848, da passagem de gado pela fronteira e a exigência de pesadas contribuições de guerra – promoviam incursões armadas em território uruguaio para recuperar gado e recapturar escravos fugidos. Ações desse tipo, como as promovidas pelo Barão de Jacuí, dizia o representante da Confederação Argentina, tinham motivação política e eram coadjuvadas por “selvagens unitários”.

As potências estrangeiras no Rio da Prata

Outro elemento fundamental que deveria entrar nos cálculos de Paulino José Soares de Souza, ao desenhar a política do Império no Rio da Prata, era a presença da França e da Inglaterra, a defenderem seus interesses na região. Ambos os países tinham ali interesses comerciais, que os levaram a se envolver diretamente nos conflitos platinos. Para essas potências interessava, em primeiro lugar, que se estabelecesse a paz na região, pois aquele estado de guerra permanente prejudicava muito o comércio. Em segundo lugar, a bem da livre circulação de mercadorias, interessava-lhes a liberdade de navegação dos rios da bacia platina e a garantia de internacionalização do Rio da Prata, através, principalmente, da manutenção da independência do Uruguai.

O ministro dos Negócios Estrangeiros levou em conta a presença dos dois países na condução da sua política, e mostrou-se hábil, sobretudo em driblar a interferência inglesa. Primeiro, esperou o momento certo para por em marcha a nova política no Rio da Prata – quando as duas potências punham fim à sua intervenção na região. Segundo, procurou ampliar sua margem de manobra, sanando uma fonte de conflito com a Inglaterra: a questão do tráfico de escravos.

Em 1850, quando a tensão com a Inglaterra atingira um ponto crítico, o ministro promoveu a adoção de medidas efetivas contra o tráfico. Ao lado de Eusébio de Queirós, ministro da Justiça que assinou o projeto de lei antitráfico, Paulino de Souza teve papel fundamental no encaminhamento dessa questão: ajudou a viabilizar a aprovação das medidas do governo contra o tráfico, primeiro no âmbito do Conselho de Estado e depois no Parlamento. Em julho de 1850, Paulino endereçou aos membros do Conselho de Estado um memorando sobre a questão do tráfico de escravos e submeteu-lhes uma série de quesitos, cuja formulação induzia à seguinte resposta: a única forma viável para o governo fazer frente à pressão inglesa seria tomar medidas efetivas para abolir o tráfico. Poucos dias depois, em 15 de julho, o ministro dos Negócios Estrangeiros dirigia-se à Câmara para tentar convencê-la a apoiar o governo nessas medidas. O argumento usado era claro: não adiantava remar contra a corrente e continuar enfrentando uma nação poderosa como a Grã-Bretanha, que vinha há mais de quarenta anos se empenhando em acabar com o tráfico de escravos no mundo. Procurando usar um tom neutro, sem atacar os traficantes, o ministro demonstrou que, em quase todo o mundo, o tráfico de escravos era causa perdida, condenada pela civilização. Antes aceitar esse fato e tomar a dianteira do processo, do que continuar exposto a episódios de humilhação nacional como os que vinham ocorrendo (NUNES FERREIRA, 1999, p. 141-142)²¹.

É interessante observar o vínculo existente entre as duas questões – a do fim do tráfico de escravos e a da política no Rio da Prata. O próprio ministro Paulino de Souza explicitou esse vínculo, em uma carta ao encarregado da legação em Londres, Joaquim Tomás do Amaral, em 30 de setembro de 1850:

Muito mal será se a nova direção que o governo imperial tem procurado dar aos negócios relativos ao tráfico não nos tornar mais propício o governo britânico. Uma das razões principais por que eu procurei dar aquela direção, é porque eu via que as complicações acumuladas pelo espaço de sete anos quanto às nossas relações com os generais Rosas e Oribe, estavam a fazer explosão, e o pobre Brasil, tendo em si tantos elementos de dissolução, talvez não pudesse resistir a uma guerra no Rio da Prata, e à irritação e abalo que produzem as hostilidades dos cruzeiros ingleses. Nec Hercules contra duo. Não podemos arder em dois fogos²².

Da neutralidade à intervenção

A política seguida pelo governo imperial a partir de 1850 sob a condução de Paulino José Soares de Souza, cujo objetivo mais imediato era derrubar Rosas e seus aliados, representou uma reviravolta na condução da política no Prata, até então pautada por uma posição de não intervenção.

O sentido mais profundo da nova política no Prata era a consolidação do Estado brasileiro. Para isto, fazia-se fundamental garantir a manutenção do status quo territorial da região platina, ou seja, garantir a existência do Uruguai e do Paraguai como Estados independentes e desse modo por fim, de um modo favorável aos interesses brasileiros, à situação de indefinição quanto a qual projeto nacional vingaria nas repúblicas vizinhas. Cumpria, assim, afastar o fantasma da reconstituição do Vice-Reino do Rio da Prata e abrir caminho para a resolução de problemas que atravancavam a consolidação do Estado nacional, deixando-o vulnerável: a questão de limites com as repúblicas vizinhas; a da navegação dos rios da bacia platina; a pacificação do Rio Grande do Sul em bases mais definitivas.

Se, durante a década de 1840, o governo imperial havia procurado manter a neutralidade nos conflitos platinos, isso não o impediu de procurar influir na política regional. Quando dirigiu pela primeira vez, entre junho de 1843 e fevereiro de 1844, a pasta dos Negócios Estrangeiros, Paulino de Souza tomou medidas que de certa forma anteciparam a política desenvolvida em sua segunda gestão. Em outubro de 1843, nomeou José Antônio Pimenta Bueno (Marquês de São Vicente) como encarregado de negócios do Império em Assunção. Nas instruções escritas pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, recomendava-se “empregar todos os meios que a sua habilidade lhe sugerir para evitar que o Paraguai passe a fazer parte da Confederação Argentina, e para neutralizar e diminuir a influência de Rosas”. Em termos mais concretos, Pimenta Bueno deveria reconhecer solenemente a Independência do Paraguai – não aceita por Rosas – e negociar um Tratado de Amizade, Navegação e Comércio com aquela República²³. Dizia Paulino de Souza:

Insinue também (ao governo do Paraguai) que na sustentação da Independência do Paraguai tem o Brasil grande interesse por não lhe convir que Rosas engrandeça seu poder, e portanto que esta república pode encontrar no Brasil um auxílio forte contra as vistas ambiciosas daquele governador, – pelo que sendo mútuos os interesses, muito convém firmar por Tratados, relações de amizade úteis a ambos os países.

Paulino estava desde então convencido de que Rosas pretendia reconstituir o Vice-Reino do Rio da Prata, e que levaria esse plano adiante tão logo derrotasse os seus inimigos na Banda Oriental. Encontram-se na primeira gestão de Paulino de Souza na pasta dos Negócios Estrangeiros, portanto, alguns traços determinantes da política exterior desenvolvida a partir de 1850: o sentimento anti-Rosas e, em termos mais amplos, a desconfiança das intenções expansionistas do governo de Buenos Aires.

Em uma interessante passagem das instruções a Pimenta Bueno, Paulino de Souza recomendava-lhe cuidado ao tratar com os paraguaios e denotava um sentimento de superioridade do Império em relação às repúblicas de origem espanhola – sentimento presente em muitos outros documentos. Pimenta Bueno deveria ter em mente, dizia o ministro,

que os americanos de raça espanhola herdaram de seus avós um certo grau de aversão aos descendentes da raça portuguesa, pelo que, em geral, não nos veem com bons olhos. Esta aversão tem sido alimentada pelo ciúme que lhes inspira a grandeza do nosso território, a excelência da nossa posição geográfica, a maior consideração que nos dá a Europa, a nossa maior riqueza, e abundância de recursos, a maior prosperidade e tranquilidade de que temos gozado, comparada com o redemoinho de revoluções em que têm vivido quase todas as Repúblicas de origem espanhola.

A assinatura dos tratados acabou não se concretizando. A Independência do Paraguai, no entanto, foi solenemente reconhecida pelo representante brasileiro em setembro de 1844, motivando o protesto do representante argentino na Corte, Tomás Guido. O reconhecimento da Independência do Paraguai pelo Brasil foi mais um fator importante em direção ao afastamento entre o Brasil e a Confederação Argentina.

Vejamos, sinteticamente, os principais passos da nova política conduzida por Paulino José Soares de Souza no Rio da Prata: o primeiro e decisivo foi o rompimento de relações diplomáticas entre o Brasil e a Confederação Argentina, em setembro de 1850, após uma troca de notas crescentemente agressiva de lado a lado. Na mesma ocasião, romperam-se também as relações do Império com o governo de Oribe. Desde então, Paulino de Souza passou a contar com a probabilidade da eclosão de uma guerra envolvendo o Brasil. Em carta de 14 de outubro de 1850 a Rodrigo Souza da Silva Pontes, encarregado de Negócios em Montevidéu, o ministro informava: “Estamos nos preparando. Já foram dois batalhões mais para o Rio Grande e manda-se buscar tropa às províncias do Norte. O Rego Barros já partiu para a Europa para engajar tropas” (Arquivo Histórico do Itamaraty – AHI, 429/5/3).

O segundo passo foi a decisão de sustentar financeiramente Montevidéu, contra o cerco imposto por Oribe desde 1843 – medida tanto mais necessária quanto o governo francês, que vinha financiando a resistência da cidade, decidira retirar seu subsídio. Para não comprometer o governo imperial, constava como autor do empréstimo Irineu Evangelista de Souza, futuro Barão de Mauá.

O terceiro movimento da nova política foi buscar alianças, a fim de formar uma coalizão de forças antirrosistas. Para alcançar esse objetivo, Paulino de Souza voltou-se para os governos que mantinham com o governador de Buenos Aires relações conflituosas, ao menos potencialmente. Um deles era o do Paraguai, cuja independência Rosas se recusara a reconhecer. Internamente, também, o governo portenho vinha enfrentando dificuldades, com o descontentamento de governadores de províncias prejudicadas pela política centralizadora de Rosas. Dentre estes, destacava-se D. Justo José de Urquiza, governador de Entre Rios. Havia, além disto, um grupo intelectual e politicamente bastante ativo de emigrados argentinos, inimigos de Rosas e ávidos por sua queda.

Em uma carta a Pontes de 16 de dezembro de 1850, o ministro Paulino de Souza escrevia:

Rosas conta muito com os embaraços internos do Brasil, e com os que podem suscitar-nos os nossos patriotas, mas ele também é por esse lado muito vulnerável. Creio que brevemente receberei proposições de argentinos emigrados, e d’outros que estão na Confederação, que se oferecem a promover a revolta contra Rosas nas províncias em caso de guerra, com a única condição de não tentar o Brasil coisa alguma contra a independência da Confederação Argentina. Rosas corre o perigo de ser ferido com a mesma arma com que nos pretende ferir. (AHI, 429/5/3).

Em 11 de março de 1851, quando Urquiza já sinalizava a intenção de romper com Rosas, Paulino de Souza escreveu a Silva Pontes uma das mais importantes cartas de toda a correspondência relativa à política do governo brasileiro no Prata. Nela expunha claramente o seu plano de ação:

Se Urquiza se declarar, e se resolver a promover a candidatura de Garzón [Gal. Eugenio Garzón, do Partido Colorado, cogitado como candidato à Presidência do Uruguai] (golpe terrível e crime de lesa majestade para Rosas), romperemos com Oribe pelos agravos que dele temos [...] e auxiliados por Urquiza e pelo Paraguai, fácil será expelir do território oriental as tropas argentinas que sustentam Oribe. Se isso se conseguir e Garzón, reunidos os orientais, for eleito presidente, ver-se-á Rosas na impossibilidade de lutar com o Estado Oriental, com Urquiza, com o Paraguai e com o Brasil, e de repor Oribe no Estado Oriental. Há de desandar rapidamente a roda da sua fortuna. Garzón e Urquiza não terão remédio senão apoiarem-se no Brasil e serem-lhes leais [...] Será mais fácil, então, se seguirmos uma política previdente e rigorosa, dar uma solução definitiva e vantajosa às nossas questões, para assegurar o futuro [...] Sem declarar a guerra a Rosas (caso do art. 18 da convenção de 1828), damos-lhe um golpe mortal por tabela.

A ideia de atacar Rosas “por tabela”, e não diretamente, atendia à preocupação do ministro em não provocar a ingerência britânica.

O pronunciamento formal de Urquiza efetivou-se em 1o de maio de 1851, quando ele reassumiu a condução das relações exteriores de sua província, colocando-a à margem da Confederação. O governo da província litorânea de Corrientes, a cargo de Virasoro, acompanhou a decisão do governador de Entre Rios, declarando-se também Estado soberano. Em 29 de maio, assinava-se em Montevidéu um convênio de aliança ofensiva e defensiva entre o Brasil, a República Oriental do Uruguai e o estado de Entre Rios. O fim da aliança era

manter a independência e pacificar o território do Uruguai, fazendo sair o general D. Manoel Oribe e as forças argentinas que comanda, e cooperando para que, restituídas as coisas ao seu estado normal, se proceda à eleição livre do presidente da República, segundo a Constituição do Estado Oriental (art. I).

Por outro lado, a esperada aliança com o Paraguai não se concretizou. Embora, em dezembro de 1850, tenha sido assinado entre Brasil e Paraguai um tratado de aliança defensiva, o governo brasileiro não conseguiu converter essa aliança em ofensiva, e atrair o Paraguai à coalizão contra o poder de Rosas.

Na condução de sua política no Prata, o ministro dos Negócios Estrangeiros não perdia de vista os objetivos de mais longo prazo a serem atingidos. Se os objetivos imediatos eram a expulsão de Oribe do Uruguai e a queda de Rosas, era preciso pensar no que viria depois caso isto fosse alcançado. Era preciso “segurar o futuro” e prevenir o surgimento de novas situações desfavoráveis aos interesses do Brasil. Em uma carta a Pontes, Paulino de Souza listava os principais problemas a serem solucionados para garantir uma posição favorável ao Brasil no Prata: convinha que as independências do Paraguai e do Uruguai ficassem definitivamente estabelecidas; que se instituíssem garantias contra o surgimento de “novas ambições” no Uruguai, para que não aparecessem “novos Oribes e novos Rosas”; que as questões de limites fossem definitivamente solucionadas; que se regulassem as questões relativas à política da fronteira e de extradição de escravos e criminosos, assim como a sorte dos súditos e propriedades brasileiras existentes no Uruguai; que se acordasse sobre a navegação do Rio da Prata e de seus afluentes; que se resolvesse a questão da Ilha de Martim Garcia, de modo que seu possuidor não pudesse usá-la para trancar o Rio da Prata aos ribeirinhos (Carta de Paulino a Pontes de 22/4/1851 – AHI, 429/5/3)²⁴.

A mesma combinação de objetivos de curto e longo prazos marcou a missão de Duarte da Ponte Ribeiro às Repúblicas do Pacífico, para a qual recebeu instruções de Paulino de Souza em 1o de março de 1851. O primeiro fim da missão era neutralizar a influência de Rosas nas Repúblicas do Pacífico e “explicar a política larga, franca e generosa do governo imperial”. Ponte Ribeiro era encarregado também de negociar com o Peru e a Bolívia tratados de comércio, navegação e limites, tendo este último por base o princípio do uti possidetis (Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro – IHGB, Arquivo do Visconde do Uruguai, lata 2, pasta 8)²⁵.

As principais “vitórias” alcançadas, do ponto de vista dos interesses brasileiros, deram-se entre o final de 1851 e o início do ano seguinte. Em outubro de 1851, Oribe rendeu-se diante das forças do general Urquiza, pondo fim à Guerra Grande. Logo depois, assinaram-se com o Uruguai tratados favoráveis ao Brasil – tratados de aliança, de limites, de comércio e navegação, de extradição e de subsídios, resolvendo ou pelo menos encaminhando questões importantes para o Império. A 13 de outubro de 1851, em despacho a Silva Pontes encaminhando os cinco tratados assinados na véspera, Paulino de Souza os definia como “um sistema, que ficaria manco e imperfeito pela negativa da ratificação a um deles” (AHI, 429/5/3). O tratado de aliança convertia a aliança especial e temporária estipulada no Convênio de 29 de maio em uma aliança perpétua, tendo por fim a sustentação da independência dos dois Estados contra qualquer dominação estrangeira (art. I). É obvio que, ao se tratar de “sustentação da independência”, o que estava em pauta era a defesa da independência do Uruguai, e não a do Brasil.

O tratado de limites entre Brasil e Uruguai²⁶, por sua vez, no seu artigo primeiro declarava rotos todos os tratados em que ambos os países fundavam suas pretensões territoriais. Mencionava explicitamente os direitos estabelecidos na convenção de 30 de janeiro de 1819 e no tratado de incorporação da Banda Oriental ao Reino de Portugal, de 31 de julho de 1821. Mas ficava também implícita a negação da validade do Tratado de Santo Ildefonso, assinado entre Portugal e Espanha em 1777 e que, se fosse tomado como base para a delimitação de fronteiras, resultaria em um território, para o Uruguai, muito maior do que aquele que afinal prevaleceu, incluindo o território dos Sete Povos de Missões²⁷. O critério a ser seguido seria basicamente o do uti possidetis, isto é, a posse atual e de fato dos respectivos países, introduzindo-se algumas modificações.

Integrando também o sistema dos tratados de 1851, havia o de Comércio e Navegação entre Brasil e Uruguai. Por ele estabelecia-se a abolição do direito cobrado pelo Uruguai na exportação de gado para a província do Rio Grande do Sul pelo prazo de dez anos, tornando-se livre a passagem de gado pela fronteira; ficaria assim resolvida uma fonte antiga de conflitos. Ponto importante para o Brasil, o tratado declarava comum a navegação do rio Uruguai e de seus afluentes (art. XIV), e determinava que os outros Estados ribeirinhos do Prata e seus afluentes seriam convidados a celebrar acordo semelhante para tornar livre a navegação dos rios Paraná e Paraguai (art. XV). Determinava também a neutralização da ilha de Martim Garcia (art. XVIII).

Compunha ainda o conjunto o tratado “para a entrega recíproca de criminosos e desertores, e para devolução de escravos ao Brasil”. Esse último beneficiava unicamente ao Brasil, uma vez que já não havia escravidão no Uruguai. Finalmente, foi assinado nesse mesmo dia 12 de outubro um tratado de subsídio entre Brasil e Uruguai.

Esse foi o sistema de tratados assinado entre o Brasil e o Uruguai em 12 de outubro de 1851²⁸. No seu conjunto, representou uma vitória brasileira pois resolveu vantajosamente uma série de questões importantes que vinham trazendo e poderiam ainda suscitar problemas para o Império – foi, portanto, um avanço significativo do ponto de vista da própria consolidação do Estado brasileiro. Ao mesmo tempo, deixou a porta aberta para que o Brasil exercesse uma influência direta na república vizinha – especialmente através dos tratados de aliança e de subsídio.

Os próximos passos da política do Brasil no Prata teriam como principal agente Honório Hermeto Carneiro Leão, futuro marquês de Paraná. Logo depois de chegada ao Rio de Janeiro a notícia da queda de Oribe, Honório Hermeto foi enviado ao Prata como encarregado, com plenos poderes, de uma missão especial perante os governos do Uruguai, do Paraguai, de Entre Rios e Corrientes. Como secretário da missão partia José Maria Paranhos, futuro visconde do Rio Branco²⁹. Em carta a Pontes datada de 21 de outubro de 1851, Paulino de Souza expunha o sentido da missão:

É preciso aproveitar a ocasião, apertar Rosas, dar com ele em terra, e obter o complemento dos tratados de 12 do corrente, ligando ao nosso sistema e política aqueles governos [...] O primeiro ato da peça terminou muito bem; é preciso um bom reforço para o segundo (AHI, 429/5/3).

Paulino começava suas instruções a Honório, datadas de 22 de outubro de 1851, ressaltando a conveniência de aproveitar o momento vivido pelos países do Prata, derivando daqueles acontecimentos “as maiores vantagens possíveis para o Império; assegurando-lhe aquela preponderância que pela sua posição, importância e recursos deve ter, e lançando por meio de convenções bases seguras para uma paz e tranquilidade duradouras”.

Finalmente Rosas foi derrotado em 3 de fevereiro de 1852, na batalha de Monte Caseros. A batalha, da qual o Brasil participou com uma divisão de 4 mil homens comandada por Manuel Marques de Souza, foi apenas o desfecho previsível de uma situação que já vinha se delineando havia tempo, com a formação de uma coalizão contra Rosas e o progressivo esvaziamento de seu poder.

Depois da queda de Oribe e Rosas, o governo brasileiro continuou atuando para consolidar esses ganhos obtidos no Prata. Tanto no Uruguai como na Argentina, o período que sucedeu à queda de Rosas foi marcado por conflitos internos: no Uruguai, o partido Colorado – responsável pela aliança contra Oribe e Rosas e pelos tratados de 12 de outubro – foi derrotado pelo partido Blanco. Na Argentina, renascia a disputa característica de todo o processo de formação nacional na Argentina, entre Buenos Aires e as demais províncias da Confederação – estas reunidas desde meados de 1852 sob o governo provisório de Urquiza. Foi nesse contexto que a diplomacia brasileira procurou, sempre se equilibrando entre polos distintos e buscando tirar proveito das discórdias nos países vizinhos, consolidar os avanços de sua política no Prata. Uma frase do ministro dos Negócios Estrangeiros a José da Silva Paranhos, ministro residente do Brasil no Uruguai desde junho de 1852, resumia bem a posição tomada pelo Brasil: “Continuo a crer com v. exc. que é preciso marchar entre Blancos e Colorados, e entre Urquiza e seus adversários, quanto o permitirem as circunstâncias, ao menos até que obtenhamos uma posição muito fixa e segura” (Carta de Paulino de Souza a Paranhos de 18/7/52, AHI, Arquivo Particular do Visconde do Rio Branco, 321-2).

No Uruguai, o sistema de tratados foi posto em questão pelas novas forças políticas no poder. A sagacidade e a firmeza de Honório Hermeto Carneiro Leão, movendo-se habilmente “entre Blancos e Colorados” garantiram, por fim, o reconhecimento da validade dos tratados. A situação de debilidade financeira do Uruguai de alguma forma também favorecia os desígnios brasileiros, como fica claro em uma carta de Paulino de Souza a Paranhos de maio de 1853, a respeito das dificuldades encontradas na execução dos tratados entre Brasil e Uruguai:

As dificuldades financeiras foram as que nos deram os tratados de outubro (de 1851), vejamos se delas ainda podemos tirar vantagem para consolidar a política que eles fundaram. É preciso portanto ir mantendo a crise financeira (salva sempre a adoção dos projetos relativos à consolidação da dívida e de criação e melhoramento de rendas) em ordem a obrigar o governo oriental a entrar no verdadeiro e bom caminho. Não devemos deixar que o governo oriental caia no precipício, mas convém conservá-lo nas suas bordas pelo tempo indispensável para que aterrado pela sua profundidade, ponha as coisas em bom caminho. Ele que obrigue a maioria legislativa a despopularizar-se, criando rendas, ele que a obrigue a entrar claramente no sistema dos tratados (Carta de 12 de maio de 1853 – AHI, Arquivo particular do Visconde do Rio Branco, 321-2).

Da mesma forma, na Confederação Argentina, a divisão entre a Confederação e a província de Buenos Aires convinha aos interesses brasileiros, favorecendo a adesão da Argentina ao “sistema de tratados”. Paulino de Souza e seus agentes no Rio da Prata desconfiavam de Urquiza e de seus planos ambiciosos. Mesmo assim, em carta a Honório Hermeto de março de 1852, Paulino demonstrava otimismo – do ponto de vista dos interesses brasileiros:

Quanto a mim, se Urquiza pretender herdar a tirania e o sistema de Rosas, somente poderá provir daí a anarquia e a desordem na Confederação Argentina. Ocupado com questões intestinas, falto de recursos, não se há de poder voltar contra nós, e não nos será muito difícil, livres de um poder organizado forte e unido como o de Rosas, tirar de tais circunstâncias vantagens reais para o Império, e consolidar a nossa influência no Estado Oriental (Confidencial a Honório de 20 de março de 1852 – AHI, Missão Especial ao Rio da Prata, 272/1/3).

Em um discurso proferido na Câmara em junho de 1852³⁰, Paulino José Soares de Souza fazia uma defesa da política conduzida por ele no Rio da Prata, comparando a situação do Brasil na região antes e depois da “inauguração da nova política”: antes dela, o chefe da Confederação Argentina era o general Rosas, inimigo declarado que por antigas questões tinha forçado um rompimento diplo-mático com o Brasil, e cuja política visava incorporar o Estado Oriental e o Paraguai na Confederação, formando “ao pé de nós um colosso que nos havia de incomodar seriamente”. Os súditos do Império eram maltratados no Estado Oriental, e as suas reclamações bem como as do governo imperial, desatendidas. O general Rosas sustentava a validade do tratado de 1777, cuja execução nos arrancaria mais da terça parte do território; a navegação do Rio da Prata e seus afluentes era negada à bandeira brasileira. Não tínhamos qualquer simpatia entre os partidos que dividiam as Repúblicas do Prata, e éramos vistos como militarmente fracos tanto por nossos vizinhos como pelas potências europeias.

A situação, continuava o ministro, mudara completamente depois da nova política. O chefe da Confederação Argentina era agora o general Urquiza, a quem tínhamos ajudado na tarefa de “libertar e regenerar” o país, e que se mostrava disposto a celebrar conosco o tratado definitivo de paz. A independência do Uruguai e a do Paraguai estavam asseguradas. Os tratados de 12 de outubro haviam dado garantias aos súditos brasileiros residentes no Uruguai contra novas arbitrariedades e violências. Já havia sido reconhecido o princípio do uti possidetis para o estabelecimento das fronteiras do país com o Peru e com o Uruguai, abrindo um valioso precedente; e a navegação dos rios da Bacia do Prata estava praticamente garantida – o que, abrindo uma saída para o oceano, traria grandes benefícios para a província de Mato Grosso, e parte das de São Paulo e Rio Grande do Sul. Além disso, a vitória de Monte Caseros tinha restabelecido nosso prestígio frente aos vizinhos no Prata e as potências europeias.

O ministro tinha razão ao afirmar que a política desenvolvida no Rio da Prata entre 1850 e 1852 produzira resultados positivos para o Império. O seu maior mérito, do ponto de vista da consolidação do Estado brasileiro, foi garantir em bases mais definitivas a manutenção do status quo platino³¹, ajudando a firmar a existência do Paraguai e do Uruguai como Estados independentes. Abriu-se então espaço para a resolução de questões com as repúblicas vizinhas em termos favoráveis ao Brasil.

Fronteiras e navegação: a defesa da soberania

Em seu último relatório apresentado à Assembleia como ministro dos Negócios Estrangeiros (1853), o futuro visconde do Uruguai deixava clara uma das preocupações mais presentes em sua gestão: a demarcação dos limites territoriais do Império. Nas suas palavras:

É indispensável, em ordem a evitar o estabelecimento de novas posses e maiores complicações para o futuro, fixar os pontos cardeais do Império (o que é unicamente possível por ora) e determinar, desenvolver, e explicar depois, por meio de comissários, as linhas que os devem ligar.

Como princípio geral, deveria prevalecer sempre o uti possidetis nos tratados de limites. Nesse sentido dirigia suas instruções aos vários encarregados de celebrar tratados com as Repúblicas vizinhas: Peru e Bolívia (Duarte da Ponte Ribeiro), Venezuela e Colômbia (Miguel Maria Lisboa), Paraguai (Felipe José Pereira Leal). Embora nem todas as missões tenham sido bem-sucedidas, o esforço concentrado empreendido pelo ministro lançou as bases para a demarcação de todas as fronteiras do Império, firmando a tese da não validade do Tratado de Santo Ildefonso (1777) e consagrando o uti possidetis como norma geral da diplomacia imperial. Mais tarde o visconde do Uruguai, já fora do ministério dos Negócios Estrangeiros, ainda se debruçaria sobre a questão dos limites com as Guianas Inglesa e Francesa. A motivação mais profunda no estabelecimento dos limites do Império deveria ser, disse Paulino de Souza em várias oportunidades, a busca de segurança e estabilidade do status quo territorial, mais do que qualquer perspectiva de engrandecimento do território nacional.

Ao lado da delimitação das fronteiras, a questão da navegação dos rios era tida como fundamental do ponto de vista da consolidação do Estado e da defesa de sua segurança e soberania. Na política dirigida por Paulino de Souza na região platina, a livre navegação do Rio da Prata era um dos objetivos primordiais a serem alcançados. A reconstrução do antigo Vice-Reino do Rio da Prata, ou mesmo o controle político estrito do governo da Confederação Argentina sobre os do Uruguai e do Paraguai, representava, no tocante à questão da navegação, o pior dos mundos para o Império: daria a um só país, e país rival, o controle dos rios platinos. A defesa das independências uruguaia e paraguaia era a garantia de internacionalização dos rios Uruguai, Paraná e Paraguai – objetivo, aliás, compartilhado pelas potências europeias interessadas no comércio da região.

Vale a pena chamar a atenção para a contradição, no que se refere ao tema da navegação fluvial, entre as políticas adotadas pelo governo imperial no Prata e no Amazonas: enquanto exigia, no Sul, a abertura do Rio da Prata, no Norte fechava o Amazonas às repúblicas ribeirinhas. Esta contradição era reconhecida pelos próprios governantes brasileiros, que faziam malabarismos para conciliar as duas posições. Em uma consulta da Seção dos Negócios Estrangeiros do Conselho de Estado, datada de junho de 1845, o relator Bernardo Pereira de Vasconcelos já advertia:

Se como possuidores do (rio) Paraguai, ou de parte do Paraguai, Paraná e Uruguai nos considerarmos com direito perfeito a navegar estes rios até sua embocadura no mar [...] não nos será decoroso disputar aos habitantes da Bolívia, Peru, Nova Granada, Equador e Venezuela a navegação do Amazonas. Nossos interesses quanto à navegação dos rios são diferentes ou contrários em diversos pontos do Império, cumprindo por isso invocar o direito convencional para estabelecermos o uso dos rios que atravessam e dividem o Brasil (Conselho de Estado – 1842-1889 – Consultas da Seção dos Negócios Estrangeiros. Vol. 1 – 1842-1845).

A solução, então, seria ater-se ao direito convencional, procurando obter e regular através de convenções com as repúblicas vizinhas o direito de navegação dos rios e abstendo-se de considerá-lo um “direito perfeito”.

À frente da pasta dos Negócios Estrangeiros, Paulino de Souza precisou lidar com as pressões em favor da abertura do Rio Amazonas à navegação estrangeira – não só por parte dos ribeirinhos, mas também da dos Estados Unidos, da França e da Inglaterra. Da parte dos Estados Unidos, a pressão era especialmente forte. Uma verdadeira campanha na imprensa, nos meios políticos e intelectuais vinha sendo conduzida pelo tenente da Marinha norte-americana Matthew Fontaine Maury que, depois de uma expedição ao Amazonas, ficara convencido da importância da abertura do Rio Amazonas e da internacionalização da região. Nos seus escritos, ele sustentava a tese de que a Amazônia seria uma área de projeção natural do Sul dos Estados Unidos, que deveria enviar colonos (com seus escravos negros) para povoar e desenvolver a região³².

Em um relatório apresentado por Paulino de Souza à Seção dos Negócios Estrangeiros do Conselho de Estado em 1854, depois de encerrada a sua gestão no ministério, fica clara a visão do ex-ministro sobre essa questão. Paulino manifestava em cores fortes uma postura nacionalista e defensiva frente às “nações poderosas”. O seu alvo principal, nesse parecer, eram os Estados Unidos. Uma democracia tão poderosa e próxima do Brasil parecia representar, para ele, uma ameaça ainda mais presente do que as nações europeias, especialmente França e Inglaterra. Para exemplificar a tendência expansionista e invasora dos americanos, lembrava a anexação, pelos Estados Unidos, de cinco províncias do México.

Os americanos estavam também, segundo o futuro visconde do Uruguai, interessados em expandir-se Brasil adentro, usando como principal instrumento emigrantes aventureiros e gananciosos. A livre navegação do Amazonas era, portanto, peça-chave nos planos americanos.

A França e a Inglaterra também estavam, dizia o parecer, interessadas em participar “do imaginado grande banquete comercial que há de trazer a abertura do deserto Amazonas”. Os três países (Estados Unidos, Inglaterra, França) estariam excitando as pretensões de nações ribeirinhas, como Peru e Bolívia, para aumentar a pressão sobre o Brasil pela abertura do rio. Paulino concluía que, como no caso do tráfico de escravos, não adiantava remar contra a corrente e persistir numa posição que todos condenavam, e contra a qual havia interesses poderosos. Devia-se, segundo ele, reconhecer às nações ribeirinhas o direito comum de navegar o rio Amazonas, devendo o exercício desse direito ser estabelecido através de convenções recíprocas, ou de atos soberanos de cada ribeirinho. Esse direito, válido para o Amazonas, não deveria ser estendido aos seus afluentes que desciam dos Estados vizinhos. Também deveria ser terminantemente proibida a passagem de navios de guerra pelo rio. Quanto aos estados não ribeirinhos, o governo imperial estaria inclinado a permitir-lhes a navegação do rio, mas somente através de convenções específicas com cada país interessado. Um bom meio de cortar a influência dos Estados Unidos, da França e da Inglaterra sobre os países ribeirinhos, dizia Paulino, seria condicionar a concessão do direito de livre navegação à prévia resolução da questão de limites com esses países vizinhos. Era necessário, além disso, que o governo promovesse a ocupação da região, estabelecendo colônias; e que apoiasse a companhia nacional de navegação a vapor (de Irineu Evangelista de Souza) com uma subvenção anual ampliada, habilitando-a a fazer concorrência vantajosa à navegação a vapor estrangeira.

Paulino José Soares de Souza manteve, ao longo de sua trajetória, o compromisso com a construção e a consolidação do Estado brasileiro. É difícil dissociar o seu empenho na formação de um estado forte e centralizado no plano interno, de seu zelo pela segurança e soberania desse estado no âmbito externo. Mais do que obter ganhos imediatos, o visconde do Uruguai estava preocupado em “segurar o futuro”.

No plano externo, sua aposta foi na construção de uma política ativa, pautada por diretrizes claras, que norteariam a condução da política externa brasileira dali para frente. Coube a ele, de fato, a formulação de uma base doutrinária que balizaria temas fundamentais da diplomacia brasileira como a política platina, a relação com as potências estrangeiras, a fixação de limites territoriais, a navegação fluvial, o comércio internacional.

Não por acaso, foi também durante a sua gestão na pasta dos Negócios Estrangeiros que se aprimorou a própria estrutura da diplomacia. A Lei n. 614, de 22 de agosto do 1851, organizou o Corpo Diplomático Brasileiro. A lei foi depois regulamentada pelos decretos n. 940, que aprovou o Regulamento do Corpo Diplomático Brasileiro (Regulamento Paulino Soares de Souza) e n. 941, que regulou o número, categorias e lotações das Missões Diplomáticas no exterior, ambos de 20 de março de 1852. Finalmente, o decreto de 6 de abril de 1852 fixou, pela primeira vez, uma tabela de vencimentos, representações, gratificações e verbas de expediente para o Serviço Diplomático. A partir desses instrumentos jurídicos, o corpo diplomático ganhou as características de uma carreira, com ingresso através de concurso público e critérios claros de progressão³³. Redesenhou-se, também, a escala de prioridades nas representações brasileiras no exterior, aumentando consideravelmente o peso atribuído às legações da América³⁴.

Pode-se assim afirmar que, tanto no plano da doutrina quanto no da organização burocrática, Paulino José Soares de Souza foi responsável pela construção dos instrumentos fundamentais que, dali em diante, seriam usados na condução da diplomacia brasileira.

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Duarte da Ponte Ribeiro

Médico de formação, diplomata, geógrafo e cartógrafo, Duarte da Ponte Ribeiro foi, no Império, o maior especialista brasileiro nas questões de limites entre o Brasil e seus vizinhos. Foi encarregado de negócios no Peru (1829-1832 e 1837-1841), no México (1834-1835) e na Bolívia (1837-1841), ministro residente na Argentina (1842-1843) e enviado extraordinário e ministro plenipotenciário a cargo da Missão Especial para as Repúblicas do Pacífico e Venezuela (1851-1852). Escreveu cerca de duzentas memórias, em sua maioria sobre as fronteiras brasileiras. Organizou a Mapoteca do Itamaraty e foi responsável pela recuperação ou elaboração de mapas e estudos sobre toda a extensa linha de fronteiras brasileiras.

Duarte da Ponte Ribeiro: definindo o território da monarquia

Luís Cláudio Villafañe G. Santos

Introdução

Duarte da Ponte Ribeiro (1795-1878) foi, certamente, a melhor síntese de homem de ação e intelectual da diplomacia brasileira do período imperial. Sua carreira começou tardiamente, após os trinta anos de idade, tendo ele tido até aquele momento um exitoso percurso como médico, ofício que havia abraçado desde a adolescência. Iniciou suas atividades na diplomacia em 1826, com a tentativa frustrada de ser acreditado como cônsul na corte espanhola – o que teria significado o reconhecimento da independência brasileira, decisão que àquela altura o governo de Madri não considerava conveniente. De 1829 a 1832 foi o primeiro representante diplomático do Brasil em Lima, tendo depois disso servido como encarregado de negócios no México, de 1834 a 1835.

Em 1836, foi outra vez nomeado encarregado de negócios no Peru e, nessa ocasião, também na Bolívia. Os dois países, aliás, logo após a chegada de Ponte Ribeiro à Bolívia, no início de 1837, uniram-se em uma confederação que acabou por ter vida efêmera. Ponte Ribeiro já tinha então vasta experiência em viagens marítimas. Afinal, havia chegado ao Brasil, aos treze anos de idade, com a Corte portuguesa em 1808 e, depois, como médico de bordo, viajou para Europa, África e Ásia, muitas vezes em condições difíceis. Como diplomata, já tinha atravessado o Atlântico, para a Europa e para a América do Norte, e também chegado ao Oceano Pacífico, contornando o cabo de Horn, em sua primeira estada no Peru. Em sua segunda missão nos países da costa do Pacífico sul-americano, não tomou, no entanto, a via marítima e atravessou o continente de leste a oeste por terra. Percorreu em lombo de mula o caminho desde Buenos Aires até a capital boliviana, Chuquisaca (hoje Sucre), de lá desceu até Tacna, já no Peru, e continuou seu périplo até a capital peruana, aonde chegou em junho de 1837. A viagem do Rio de Janeiro a Lima durou praticamente um ano, repleta de dificuldades e desconforto, uma epopeia digna dos grandes aventureiros. Em Lima, assistiu à derrota da Confederação Peruano-Boliviana pelos invasores chilenos e sua dissolução, com o restabelecimento da Bolívia e do Peru como soberanias distintas. Em 1841, ao fim de sua missão na capital peruana assinou dois tratados com aquele país: um de paz, amizade, comércio e navegação e outro de limites e extradição. Os dois convênios, contudo, acabaram não sendo ratificados.

Em fins de 1841, de volta ao Rio de Janeiro, assumiu a chefia da 3ª Seção da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros, responsável pelos temas americanos, e dedicou-se a investigar e escrever memórias sobre as questões de limites. Nessa ocasião, estudou os limites com as Guianas inglesa e francesa. Sua permanência na Corte carioca foi, no entanto, curta, e em abril de 1842 foi nomeado ministro residente em Buenos Aires, aonde permaneceu até o ano seguinte.

De 1844 a 1851, retomou suas funções na 3ª Seção da Secre-taria de Estado e começou a consolidar sua fama como especialista nas questões de limites entre o Império e seus vizinhos. Tornou-se, por isso, uma escolha lógica para chefiar a Missão Especial nas Repúblicas do Pacífico e Venezuela, em 1851; certamente a mais importante iniciativa da diplomacia imperial dirigida aos países da costa ocidental da América do Sul. Ponte Ribeiro assinou com o Peru, em outubro de 1851, a Convenção Especial de Comércio, Navegação Fluvial, Extradição e Limites, que foi ratificada por ambos os países e tornou-se um modelo fundamental para as posteriores negociações de limites e navegação do Brasil com os demais vizinhos.

De volta ao Rio de Janeiro, em fins de 1852, foi posto em disponibilidade ativa com o cargo de ministro plenipotenciário, em reconhecimento a seus “longos e bons serviços na carreira diplomática” (Ministério dos Negócios Estrangeiros, 1853, p. 5). Ponte Ribeiro não reassumiu a 3ª Seção, mas continuou prestando assessoria aos sucessivos ministros. Terminava sua carreira como representante diplomático, explorador e cronista dos diversos países em que serviu. A partir daí, consolidou, no entanto, sua fama como o mais renomado estudioso dos limites brasileiros (que já tinha sido esboçada em suas passagens pela 3ª Seção da chancelaria).

Castilhos Goycochêa consagrou Duarte da Ponte Ribeiro como o “fronteiro-mor do Império”. Esse autor (1942, p. 20) assinalou que:

A maior e a melhor parte dos trabalhos de Duarte da Ponte Ribeiro foi feita depois da aposentadoria, em 1853. [...] Enquanto até aquela data só havia redigido 45 das célebres Memórias, cada qual importando em verdadeiro tratado sobre o assunto que explorou, de 1853 a 1876 deu forma escrita a 140 outras Memórias. Isso sem contar as que, em 1884, foram doadas por sua viúva ao governo³⁵.

A importância de Duarte da Ponte Ribeiro na discussão e consolidação das doutrinas do Império sobre os limites e a territorialidade brasileira – ideias estas que depois foram herdadas pelo governo republicano e que seguem, em larga medida, vigentes até hoje – não pode ser minimizada. O “fronteiro-mor do Império”, negociador de tratados pioneiros, cartógrafo renomado e autor de quase duas centenas de memórias sobre as fronteiras, foi decisivo para o estabelecimento da doutrina para a definição do território brasileiro e a sustentou com detalhados e meticulosos estudos empíricos, pesquisa documental e elaboração de mapas que, por suas qualidades técnicas, seguiriam vigentes como referência inescapável por muitas décadas após sua morte.

De toda a orla de fronteira do Brasil, do cabo Orange ao arroio Chuí, longa de mais de 16.000 quilômetros, correndo sobre cumeadas de serras, pelos thalwegs de rios, pelas margens das lagoas, por pantanais e terras enxutas, talvez não haja fração de metro que não tenha sido objeto de estudo de Ponte Ribeiro, que por ele não tenha sido desenhada ou feito riscar, sobre cujos direitos não tenha meditado à vista dos documentos que reuniu e que se prestassem a cotejo entre si ou com elementos que porventura possuíssem as soberanias confinantes (Goycochêa, 1942, p. 28).

Para além da questão dos limites stricto sensu, há de se recordar, parafraseando Yves Lacoste³⁶, que a geografia servia, antes de tudo, para unificar o Império. Conforme já apontado por muitos autores³⁷, o discurso sobre um território “brasileiro” preexistente foi um dos mais importantes mitos fundadores da identidade brasileira. Esse território (que em algumas leituras possuía limites naturais e, portanto, antecedia a própria colonização) teria sua unidade e preservação protegida e legitimada pela monarquia centralizadora contra os perigos das tendências separatistas e anarquizantes a que estavam submetidas às repúblicas vizinhas.

Corpo da pátria, alma da monarquia

É hoje consensualmente aceita a interpretação de que, ao se separar de Portugal, não prevalecia ainda na ex-colônia nada que se aproximasse a um sentimento nacional. Como concluiu de modo perspicaz o naturalista francês Saint-Hilaire, em uma passagem bastante conhecida, “havia um país chamado Brasil, mas absolutamente não havia brasileiros”. Como as demais nações do continente americano, o Brasil teve que se inventar como uma nação, a partir de uma coleção incongruente de “pequenas-pátrias” algumas delas com escassos laços econômicos, políticos e culturais entre si. Nos países vizinhos, a opção pela construção de uma identidade plenamente nacionalista desde o início de suas vidas independentes reforçou ou mesmo inventou diferenças culturais e políticas locais que levaram à fragmentação da ex-colônia espanhola³⁸. No caso brasileiro, evitou-se a impossível busca de uma nacionalidade que englobasse senhores e escravos. A resposta ao difícil desafio da construção de uma identidade politicamente operacional que unisse realidades regionais tão díspares e ao mesmo tempo preservasse os rasgos principais de uma sociedade extremamente conservadora e escravista passou por dois grandes temas: a monarquia como símbolo de adesão a um determinado projeto de civilização e a ideia da preexistência de uma origem comum, ancorada na noção de um território singular e de supostas características naturais e antropológicas anteriores à própria colonização, realçadas, subsidiariamente, por uma história comum (Santos, 2010, p. 108-113).

Vazada em termos ainda dinásticos, a identidade do novo país sustentava-se na concepção da preexistência de um território que o definiria, e sobre cuja integridade caberia à monarquia velar. Este foi um dos conceitos-chave para uma identidade brasileira que unisse as diversas “pequenas-pátrias” da ex-colônia preservando as hierarquias e instituições herdadas dos tempos coloniais. Como realçou Magnoli (1997, p. 17): “em termos de legitimidade, o passado é tanto melhor quanto mais remoto. A perfeição consiste em ancorar a nação na própria natureza, fazendo-a anterior aos homens e à história”. O cerne dessa noção de um território singular, claramente identificável e preexistente, residia na formulação do mito de uma “Ilha-Brasil”: uma porção de terra segregada, delineada pelo oceano Atlântico, por um lado, e, pelo outro, pelo curso de grandes rios, cujas nascentes se encontrariam em um lendário lago unificador situado no interior da América do Sul. Assim, o Brasil, reificado em seu território, teria sido desde sempre, nas palavras de Jaime Cortesão (1956, p. 137), “um todo geográfico geometricamente definido e quase insulado”. A essa unidade territorial teria correspondido uma “Ilha-Brasil humana, pré-e-proto-histórica”, expressa na suposta homogeneidade das tribos indígenas que habitavam esse território. Cortesão chegou a propor que a partir do século XVI, “a Ilha-Brasil foi, mais que tudo, uma ilha cultural e, em particular, a ilha da língua geral, que se tornou um vigoroso laço unificante do Estado colonial” (Cortesão, 1956, p. 141-142).

Ao Estado imperial caberia a tarefa de preservar esse território, dando continuidade à tarefa desempenhada pela Coroa portuguesa, que expandiu a colonização lusitana aos limites “naturais” do Brasil, ignorando a linha artificial estabelecida pelo Tratado de Tordesilhas. Nessa lógica, a monarquia brasileira era a fiadora da integridade dessa Ilha-Brasil, vendida como uma dádiva da natureza que o colonizador resgatou e caberia ao país independente preservar. A monarquia foi associada à unidade do território, numa operação ideológica que a transformava em responsável pela manutenção da “grandeza” do Brasil. Em contraposição, os vizinhos hispânicos, por seu sistema de governo, teriam gerado a fragmentação da herança espanhola em uma multiplicidade de pequenas e anárquicas repúblicas.

Essa ideia de grandeza equacionava, portanto, a imensidão do território e a preservação de sua integridade à monarquia. A identidade brasileira ancorava-se no território e na monarquia, tendo como corolário a preservação de um determinado projeto de civilização: uma sociedade altamente hierarquizada, oligárquica e escravista, nos moldes do Antigo Regime, modelo que tinha sido posto em causa pelas revoluções estadunidense e francesa e continuava sendo desafiado nos movimentos autonomistas da América espanhola, que reconheciam suas novas sociedades como repúblicas: uma ruptura com a Europa e com as práticas, ideias e formas de legitimidade do Antigo Regime. As elites que promoveram a independência do Brasil, em contraste, imaginavam-se “europeias” e civilizadas, em um desafio à geografia e à própria lógica, ao enxergar na reacionária monarquia escravista um bastião das luzes e da civilização em meio à barbárie caudilhista da América republicana.

Duarte da Ponte Ribeiro: um negociador com
ideias próprias

Português de nascimento, Duarte da Ponte Ribeiro tornou-se brasileiro na grande naturalização que se seguiu à independência. Ainda durante o período colonial tinha ocupado pequenos cargos públicos, sem prejuízo de sua carreira como médico: tesoureiro do selo da vila de Praia Grande (Niterói), em 1819, e tesoureiro da fazenda dos doentes e dos defuntos da mesma localidade, em 1820. Suas primeiras missões na diplomacia, contudo, só seriam obtidas durante o Primeiro Reinado e, a partir daí, ele abandonaria definitivamente a medicina. Após sua pouco exitosa missão na Espanha (1826-1828), em sua primeira estada em Lima, de 1829 a 1832, começou a envolver-se diretamente com os temas relativos aos limites.

A política externa de D. Pedro I foi essencialmente reativa e pouco consistente (Santos, 2012b, p. 20-31) e, nesse quadro, a primeira missão de Ponte Ribeiro no Peru, como a de Luiz de Souza Dias na Grã-Colômbia, representou apenas uma resposta às missões do peruano José Domingo Cáceres (1826) e do colombiano Leandro Palacios (1827) ao Rio de Janeiro. Os dois enviados hispano-americanos tentaram, sem sucesso, tratar dos limites do Brasil com seus países, mas o governo imperial alegou não dispor das informações necessárias para iniciar essas discussões, pois muito da documentação e dos mapas que seriam imprescindíveis encontravam-se em Lisboa e novos levantamentos e investigações teriam de ser levados a cabo para subsidiar as negociações. As instruções de Ponte Ribeiro, no que tange ao eventual interesse peruano em definir as fronteiras com o Brasil eram também nesse mesmo sentido. Ele deveria repetir a argumentação sobre a falta de elementos para negociar “dizendo sempre que o governo imperial está cuidando em tomar todos os esclarecimentos, para depois entrar na negociação de um tal tratado” (Aracati para Ponte Ribeiro. In: CHDD, 2008, p. 108).

Em realidade, mais do que faltarem elementos para discutir em bases técnicas determinado trecho da fronteira, não havia uma doutrina definida para a definição dos limites em termos mais amplos. O cônsul brasileiro em Assunção entre 1824 e 1829, Manuel Correa da Câmara, chegou a abordar o traçado da fronteira com o Paraguai, sem alcançar a um acordo, pois o ditador paraguaio Francia queria o reconhecimento das linhas definidas pelo Tratado de Santo Ildefonso, de 1777, e o diplomata brasileiro buscou a aceitação do princípio do uti possidetis. Com o Uruguai, não se deu seguimento ao determinado pela Convenção Preliminar de Paz (assinada com a Argentina, note-se), cujo artigo 17º previa a conclusão de um “Tratado Definitivo de Paz”, no qual se fixariam as fronteiras entre o Brasil e o Uruguai. Como antes mencionado, com a Grã-Colômbia e o Peru, a diplomacia de D. Pedro I recusou as propostas para iniciar as discussões sobre as fronteiras. Assim, apenas no Segundo Reinado seriam iniciadas negociações consistentes sobre os limites do Império.

O cerne da questão estava no reconhecimento ou não dos tratados e outros arranjos entre Portugal e Espanha como base para as negociações entre o Brasil e seus vizinhos. Obedecida essa lógica, a discussão estaria centrada na documentação trocada entre as duas antigas metrópoles, nos mapas coloniais e, subsidiariamente, apenas nos casos omissos ou menos claros, na ocupação efetiva do território pelos cidadãos e súditos de cada um dos países. Outra alternativa, radicalmente oposta, adotando-se o princípio do uti possidetis, seria tomar o momento das independências como o marco inicial e delimitar as soberanias pela posse efetiva do terreno naquele momento, com ou sem títulos, e mesmo, eventualmente, contra as disposições do antigos tratados entre Portugal e Espanha (ainda que estes pudessem servir como fonte subsidiária, em especial no caso das áreas desabitadas).

Foi somente ao longo do Segundo Reinado que se definiu uma política coerente para a definição das fronteiras brasileiras e Ponte Ribeiro vinha desde as Regências sendo um dos grandes protagonistas desse debate. Após uma breve estada no México (1834-1835), Ponte Ribeiro foi outra vez nomeado encarregado de negócios junto ao governo peruano e, desta feita, também ao boliviano. Em dezembro de 1836, Ponte Ribeiro chegou à capital boliviana, Chuquisaca, sem instruções para negociar os limites, mas desde o Rio de Janeiro, o chanceler brasileiro Gustavo Pantoja havia passado uma Nota, datada de 15 de dezembro de 1836, sugerindo que se estabelecesse a fronteira entre o Brasil e a Bolívia com base no Tratado de Santo Ildefonso, proposta que foi recusada pelo governo boliviano³⁹. Na mesma linha de tomar por base os acordos entre as antigas metrópoles, em 1844, foi assinado um tratado de aliança, comércio, navegação e limites com o Paraguai, que propunha definir as fronteiras de acordo com o Tratado de Santo Ildefonso.

Em Lima, dado o interesse do governo peruano em negociar suas fronteiras com o Império, Ponte Ribeiro iniciou discussões sobre um tratado de limites, a despeito de não ter instruções nem poderes específicos para tratar desse tema, o que o obrigou a introduzir uma salvaguarda o texto, deixando claro que negociava ad referendum de seu governo. Contrariando a filosofia que vinha até então prevalecendo (ainda que forma irregular), Ponte Ribeiro decidiu adotar como critério para a negociação o princípio do uti possidetis. Escreveu ao Rio de Janeiro para solicitar poderes para negociar e instruções sobre que critérios seguir. A resposta a seu pedido para aceitar a proposta peruana e as instruções sobre como conduzir essas negociações tardaram muitos meses a vir e quando finalmente chegaram contradiziam frontalmente o critério que havia sido escolhido por Ponte Ribeiro e pelo qual já estava pautando sua atuação, aliás sem ter sido autorizado. Mesmo assim, contra suas instruções, ele manteve sua estratégia negociadora inalterada e explicou ao governo imperial porque não obedeceria às orientações recebidas:

Se tivesse chegado em devido tempo o [despacho] que contém instruções para me cingir ao tratado preliminar de 1777, ainda assim me veria obrigado a praticar o que tenho feito depois que o governo de Bolívia declarou que não reconhece como válidos e obrigatórios a ela os tratados entre Espanha e Portugal; e sempre teria eu manifestado ao Governo Imperial, como fiz, a minha convicção de que, em lugar de fazê-los valer pela força, convém ao Brasil aproveitar-se daquela declaração e argumentar somente com o princípio do uti possidetis, a nós favorável. [...]. Persuado-me [de] haver assentado os princípios de direito comum que o Brasil pode alegar em seu favor, depois que os tratados antigos foram desconhecidos por aquele governo (Ponte Ribeiro, 2011, p. 153).

O Tratado de Limites e Extradição assinado entre Duarte da Ponte Ribeiro e o ministro das Relações Exteriores peruano Manuel Ferreyros ao fim da segunda missão do diplomata brasileiro em Lima, em 1841, foi o primeiro instrumento jurídico assinado por um negociador brasileiro com base no princípio do uti possidetis. Não obteve, contudo, a aprovação de nenhum dos dois governos.

Em 1842, o tratado foi examinado no Conselho de Estado (sessão de 16 de junho) e a adoção do princípio do uti possidetis foi objeto de fortes críticas, que resultaram na recomendação de que não fosse ratificado:

[...] nossos limites, longe de ficarem melhor definidos pela cláusula do uti possidetis, são por ela inteiramente expostos a uma inovação das antigas convenções entre Portugal e Espanha; inovação tanto mais perigosa quanto o Governo de Vossa Majestade Imperial não está para o reconhecimento de suas vantagens preparado com prévios e seguros exames. O foadera finium é daquelas convenções em que não se deve fazer alteração ou mudança sem a mais escrupulosa averiguação de todas as circunstâncias que as reclamam (Rezek, 1978, p. 105-106).

De fato, apenas na segunda gestão de Paulino José Soares de Souza como ministro dos Negócios Estrangeiros (1849-1853) o uti possidetis firmou-se como doutrina para balizar as negociações das fronteiras brasileiras. O Visconde do Uruguai foi além do reconhecimento teórico desse princípio como o mais vantajoso para o Brasil. Sob sua direção, desencadeou-se uma importante ofensiva diplomática para a definição das fronteiras brasileiras. Em 1851, Paulino encarregou Duarte da Ponte Ribeiro da chefia da Missão Especial nas Repúblicas do Pacífico e na Venezuela, com instruções precisas sobre como negociar não só os limites, mas também o comércio e a navegação fluvial, quando fosse o caso.

Em fins da década de 1840, com a pacificação interna impulsada pela prosperidade trazida pelas crescentes exportações de café, o Estado brasileiro finalmente começou a se consolidar e a política externa adquiriu consistência. Contudo, em 1849, ainda que já fortalecida e mais confiante, a monarquia ainda enfrentava fortes resistências internas contra uma atuação mais ativa na região do Prata, cuja política vinha sendo dominada pelo líder argentino Juan Manuel de Rosas desde a década de 1830. A lembrança do desastre militar e político da Guerra da Cisplatina seguia presente e tal como aquela derrota havia contribuído para a renúncia de D. Pedro I, uma humilhação frente a Rosas constituir-se-ia em séria fonte de desprestígio para o jovem D. Pedro II e poderia ameaçar a própria instituição monárquica.

Com a queda do gabinete do Visconde (depois Marquês) de Olinda, Araújo Lima, em 1849, e sua substituição por José da Costa Carvalho (Visconde e Marquês de Monte Alegre) – com Paulino como chanceler – verificou-se uma forte transformação da atitude brasileira, no sentido de uma política ativa e, mesmo, intervencionista no Prata. O Império passou a apoiar, inclusive financeiramente, os líderes do Partido Colorado sitiados em Montevidéu pelas forças do Partido Blanco do caudilho Manuel Oribe, aliado de Rosas. Em maio de 1851, o governo brasileiro assinou um tratado de aliança militar com as províncias argentinas de Entre Ríos e de Corrientes. Aliou-se também ao Paraguai. Em agosto, iniciou-se a invasão do território uruguaio controlado por Oribe e, em seguida, Rosas declarou guerra ao Império do Brasil e seus aliados.

A Missão Especial para as Repúblicas do Pacífico, cujas instruções datam de 1º de março de 1851, foi projetada inicial-mente para afastar alianças e dissipar as eventuais simpatias por Rosas no resto do continente, inclusive atuando junto à imprensa desses países para a publicação de matérias favoráveis ao Império. No Prata, a vitória militar contra as forças de Oribe foi rápida e em novembro de 1851, dominado o território uruguaio, os aliados já dirigiam suas armas diretamente contra Rosas. O ditador argentino foi derrotado na batalha de Monte Caseros, em 3 de fevereiro de 1852. A presteza com que a campanha contra Oribe e Rosas progredia e a pouca simpatia que o argentino despertava tanto no Chile como no Peru permitiram que Ponte Ribeiro se concentrasse em suas negociações sobre limites, comércio e navegação com o governo de Lima, após uma breve estada no Chile.

Tendo sido recebido pelo presidente peruano, em 12 de julho de 1851, Ponte Ribeiro passou às conversações com o ministro das Relações Exteriores, Joaquín de Osma. Este presidiu a delegação peruana nas quatro primeiras sessões da negociação – realizadas em 8, 11 e 17 de agosto e 2 de setembro. As três últimas (18, 19 e 21 de outubro) estiveram a cargo do ministro interino, Bartolomé Herrera. Ponte Ribeiro relatou que a maior dificuldade ficou por conta da adoção do princípio do uti possidetis na definição dos limites. Os negociadores peruanos insistiam em fazer referência ao Tratado Preliminar de Santo Ildefonso, de 1777, o que foi negado pelo brasileiro. Por fim, acabou por prevalecer a posição de Ponte Ribeiro, “designando a fronteira da Tabatinga à foz do Apoporis, e pelo rio Javari para o sul; e que se acrescentasse a cláusula de que a Comissão Mista, já estipulada, proporá a troca de terrenos para que a fronteira tenha limites naturais” (Ponte Ribeiro, 2010: 136). Em um longo e detalhado ofício datado de 26 de outubro, Ponte Ribeiro informou ao chanceler Paulino Soares de Souza da assinatura do tratado “e das dificuldades e incidentes ocorridos durante a negociação” (Ponte Ribeiro, 2010, p. 133-138).

A Convenção Especial de Comércio, Navegação Fluvial, Extradição e Limites entre o Brasil e o Peru foi assinada em 23 de outubro de 1851 e, ratificada pelo Congresso peruano e pelo imperador do Brasil, teve seus instrumentos de ratificação trocados em 18 de outubro do ano seguinte, no Rio de Janeiro. Da capital peruana, Ponte Ribeiro seguiu para a Bolívia, onde tentou negociar, sem sucesso, um acordo similar com aquele país. Em 1852, a Missão Especial foi dividida em duas e as negociações com Equador, Nova Granada e Venezuela confiadas a Miguel Maria Lisboa.

A justificativa prática para a adoção do uti possidetis como doutrina e a para a urgência na definição dos limites foi dada de maneira muito clara por Paulino Soares de Souza em seu relatório de 1852 apresentado ao Parlamento:

A experiência tem mostrado que a população dos Estados vizinhos com áreas muito menores que a do Império, e principalmente a dos centrais, tende a alargar-se sobre as nossas fronteiras, ao passo que a nossa população, antigamente atraída para esses pontos pela indústria das minas, e a isso levada pelo sistema da nossa antiga metrópole, tende hoje a aproximar-se do litoral. Assim é que não somente não se tem formado novos estabelecimentos nas nossas fronteiras, mas parte dos antigos tem sido abandonada, ou se acha em decadência (Ministério dos Negócios Estrangeiros, 1853, p. 10).

Assim, a doutrina do uti possidetis adquiria, em termos práticos, um sentido eminentemente defensivo, para garantir uma fronteira que se afigurava máxima, em virtude da percepção que a população brasileira refluía para o litoral. Em termos de discurso, essa ideia encaixava-se perfeitamente na argumentação sobre a preservação do território legado pela colonização portuguesa, definido em limites naturais. A territorialidade brasileira seria um legado da natureza que a metrópole havia desvelado e povoado junto com as tribos indígenas que davam, nessa visão, uma sustentação antropológica para a noção de um Brasil preexistente. Não por acaso, o indigenismo seria a corrente mais marcante do romantismo brasileiro, movimento intelectual cuja missão autoproclamada era construir uma literatura nacional. Em contraste, por um lado, com os Estados Unidos – que tinham na expansão territorial, na ideia de uma fronteira sempre em expansão, uma das bases de sua identidade – e, por outro, com a maior parte dos países hispano-americanos – que desde muito cedo cultivaram uma espécie de “síndrome do território minguante” como parte de seu discurso nacionalista – a diplomacia brasileira foi construindo a narrativa de um país “satisfeito” com seu território, que estaria contido em fronteiras naturais (e, portanto, não históricas) e cuja origem e legitimidade precediam a colonização.

As narrativas podem ser adequadas ou não, consistentes ou inconsistentes, mas, em si, é pouco pertinente discutir se são “verdadeiras” ou “falsas”. Os Estados e as historiografias dos países vizinhos tendem a insistir na narrativa de perdas territoriais. Algumas vezes, com bases bastante concretas, por exemplo, quando territórios povoados e efetivamente controlados por um Estado acabaram anexados por outro ao cabo de guerras sangrentas. Outras vezes, com base em projeções de territórios, alguns escassamente povoados, que teriam sido pertencentes à Coroa espanhola e seriam, portanto, “transmissíveis” às unidades políticas que sucederam à metrópole, com base em títulos e limites ambíguos e imprecisos. Essas querelas teriam, de todo modo, de ser analisadas em cada caso singular. Verifica-se, contudo, que o mero cruzamento de todas as demandas e reclamações sobre territórios “perdidos” entre os países hispano-americanos mostraria ser impossível a satisfação de todos, pois muitas vezes um mesmo território é pretendido simultaneamente por três ou mais países. É de se notar também que mesmo em países tidos como “usurpadores” do território dos vizinhos, a ideia de perda territorial segue presente em versões de suas historiografias nacionais, como no caso do Chile, para ficar em um único exemplo, que conquistou territórios da Bolívia e Peru, mas registra em algumas narrativas ter “perdido” a Patagônia para a Argentina.

No que se refere ao Brasil, a ideia de uma nação “satisfeita” com seu território, delineado de forma natural e que antecede à própria nacionalidade, foi sendo construída aos poucos e muitas vezes na contramão dos fatos. Como momentos em que se poderia argumentar (e em cada caso, com maior ou menor intensidade, efetivamente se arguiu) sobre perdas territoriais, relembre-se os episódios da Província Cisplatina, dos limites com a Guiana Inglesa, das cláusulas do Tratado de Petrópolis sobre a fronteira com o Mato Grosso, o ajuste com o Peru de 1909 e a retificação dos limites com o Uruguai promovida pelo Barão do Rio Branco.

No Primeiro Reinado, o discurso sobre um país seguro em seu território pareceria altamente incongruente com a realidade, não só de fronteiras ainda não definidas, como ameaçadas por seus vizinhos. A “perda” da Cisplatina afigurava-se como um grande trauma, uma quebra inaceitável da integridade do território. É de se ressaltar que a “síndrome do território minguante” poderia ter sido uma opção para o discurso identitário também no Brasil. O Brasão de Armas adotado pelo Império brasileiro foi uma simples adaptação do estandarte pessoal do príncipe D. Pedro, apenas com a adição de uma coroa imperial e de dezenove estrelas representando as províncias brasileiras (entre as quais, a Cisplatina). Como argumenta Pimenta (2002, p. 173, grifo do autor), “a partir de 1825 sua consolidação [da Cisplatina] como parte integrante do Império do Brasil adquirirá sentido quase idêntico de integridade da nação”. É verdade que a província gozava de um governo bastante autônomo, com instituições e leis próprias e o espanhol como língua oficial. Essa situação não era, contudo, estranha aos conceitos políticos do Antigo Regime, modelo político cuja tentativa de preservação era encarnada pelo projeto de continuidade da monarquia na ex-colônia portuguesa. A excepcionalidade da Cisplatina no contexto da colônia e do nascente Império é, portanto, altamente discutível. Os laços econômicos e sociais com a Província de São Pedro eram intensos, sendo o território um dos grandes abastecedores de charque para a colônia. Ademais, o porto de Montevidéu servia de porta de entrada para o comércio de escravos e mercadorias para o sul da colônia portuguesa. As comunicações e transportes entre Montevidéu e a capital e as principais cidades do Império eram, ademais, muito mais fáceis e constantes do que entre muitas províncias. Mesmo a diferença de língua deve ser relativizada, pois grande parte dos habitantes da colônia portuguesa comunicava-se habitualmente em língua geral, de origem indígena. Montevidéu, por sua vez, abrigava tradicionalmente uma grande população de estrangeiros e ali se falava várias línguas além do espanhol e do português. Já na parte norte do território que hoje constitui o Uruguai, a língua portuguesa predominou até fins do século XIX.

A guerra da Cisplatina foi impopular e desgastante para Pedro I, mas a perda do território era encarada, com acerto dentro da perspectiva da época, como uma grave ameaça à integridade do Império e constituiu-se em golpe duríssimo. O então deputado e futuro Marquês de Abrantes, Miguel Calmon du Pin e Almeida, em alocução de 15 de maio de 1827, resumiu bem o sentimento sobre a possível perda da província:

Todos falam contra a guerra, mas não duvido em assegurar que é raríssimo o brasileiro que queira perder a Cisplatina. Concedamos, porém, que a guerra seja impopular, mas note-se que, se a paz for feita com a perda da Cisplatina, essa paz será mais impopular ainda (apud Calógeras, 1998, v. II, p. 436, grifos do autor).

A narrativa sobre uma pretensa espoliação territorial não era, portanto, estranha ao Império. Ao contrário, a defesa da integridade de um território preexistente contra as ameaças dos países vizinhos era uma das chaves do discurso sobre a territorialidade. O outro alicerce dessa visão residia na ideia de limites naturais e os contornos desse território, certamente, pareceriam mais “naturais” se o mesmo estivesse delimitado ao sul pelo estuário do Prata e não pela linha Quaraí-Jaguarão-Chuí que hoje separa o Brasil do Uruguai. Muito se arguiu durante o Primeiro Reinado e as Regências sobre a necessidade de recuperar esse “limite natural”. Inclusive, chegou-se a apelar para as monarquias europeias para que auxiliassem o Império nessa tarefa, como comprova a Missão do Marquês de Santo Amaro (1830). Contudo, aceita a existência da nacionalidade uruguaia, a historiografia brasileira acabou por ocultar essa quebra da integridade territorial ao realçar os traços culturais próprios que distinguiriam a nova nação do Império e a precariedade do domínio português na área⁴⁰. A narrativa que se firmou na historiografia brasileira acabou por escamotear essa imperfeição no discurso sobre a territorialidade com a noção de que não se poderia perder o que, em realidade, nunca se possuiu. Note-se que esse argumento é inconsistente com a doutrina do uti possidetis, pois em 1822 o território que hoje pertence ao Estado uruguaio estava (após uma breve luta) sob o controle do Império brasileiro. Em termos da doutrina que sustenta a construção da territorialidade brasileira, esse fato, independente das circunstâncias particulares dessa posse, seria a única condição necessária para legitimar essa região como parte do território brasileiro.

O fronteiro-mor

É de se destacar a importância decisiva da atuação de Duarte da Ponte Ribeiro na fixação do uti possidetis como doutrina para as discussões de limites do Brasil com seus vizinhos. Na negociação do Tratado de 1841 com o Peru, o diplomata atuou, inicialmente, sem uma orientação precisa do Rio de Janeiro e, depois, contrariando instruções expressas de seus superiores. Na opinião de Soares de Souza (1952, p. 116):

Foi esta, a meu ver, a maior obra de Ponte Ribeiro como diplomata, obra pessoal, iniciada por ele sozinho, desde 1838; assentada em 1851 pelo visconde do Uruguai, e concluída pelo barão do Rio Branco em 1910. Fora eminentemente nacional a obra, que realizara o antigo cirurgião da Praia Grande, pois, sobre ser do Império, aceitou-a a República, defendendo-a sempre os nossos maiores estadistas.

De fato, para além de sua contribuição pessoal como nego-ciador para a definição das fronteiras brasileiras (os tratados de 1841 e 1851 com o Peru), a atuação de Duarte da Ponte Ribeiro dentro da chancelaria resultou ser fundamental para a consolidação do uti possidetis como posição de princípio da diplomacia brasileira. A partir dessa doutrina, foi progressivamente sendo montada toda uma narrativa sobre os limites que perdura até hoje, detalhada em cada caso específico. A partir de sua aposentadoria, em 1853, até perto de sua morte, em 1878, foi intenso o trabalho de Ponte Ribeiro na cristalização dessa visão e na criação de bases sólidas para sustentá-la. Segundo Adonias (1984, p. 76), depois de 1853 “surge o memorialista e o geógrafo que historia o processo da nossa formação e retrata o perfil do nosso território”. Ainda como chefe da 3ª Seção do ministério dos Negócios Estrangeiros, Ponte Ribeiro havia proposto a criação de uma Comissão de Limites, “destinada a colher escritos e mapas, e levantar a carta da fronteira do Império, acompanhada de uma exposição histórica dos dados em que estiver fundada” (Adonias, 1984: 9). Essa Comissão, que acabou não sendo estabelecida, tomaria por base de seus trabalhos a “Resenha do Estado da Fronteira do Império”, escrita por ele em 1842. Dois anos depois, Ponte Ribeiro publicaria outra memória de caráter geral: “Apontamentos sobre o Estado da Fronteira do Brasil em 1844”.

Após 1853, Ponte Ribeiro passou a se dedicar exclusivamente ao estudo das questões de limites e uma de suas primeiras iniciativas foi organizar e atualizar a Mapoteca do Itamaraty, com a transferência para lá de mapas que estavam em outras repartições públicas, compra e troca de mapas em outros países e pela confecção, no próprio Itamaraty, de cartas e mapas. Um esforço especial, supervisionado pessoalmente por Ponte Ribeiro, foi feito em relação a Portugal e resultou, em 1867, em um convênio entre os dois governos para o intercâmbio e cópia de mapas entre as duas partes. Portugal recebeu 78 rolos e 157 lotes de mapas, em troca dos 182 lotes levantados no Arquivo Militar português, no Arquivo Ultramarino e na Biblioteca Nacional de Lisboa.

A Mapoteca, cujo levantamento inicial de 1852 registrava a existência de 127 mapas foi objeto de atenção prioritária, em paralelo à recuperação do Arquivo. Em 1854, no primeiro catálogo da Mapoteca organizado por Ponte Ribeiro, esse número cresceu levemente, para 138, e em 1876 a Mapoteca já possuía 433 mapas (Ponte Ribeiro, 1876). Este último catálogo (que foi atualizado em 1896) representou, sem dúvida, o melhor trabalho de sistematização das informações cartográficas disponíveis, com notas analíticas de Ponte Ribeiro sobre cada uma das cartas, que ele organizou em dez seções distintas: a) mapas de todo o território do Império do Brasil; b) mapas da costa do Brasil; c) mapas das províncias do Império; d) mapas das colônias e Estados limítrofes do Brasil; e) mapas da América Meridional; f) mapas da América Setentrional; g) mapas da Ásia e Oceania; h) mapas da África; i) mapas da Europa; e j) mapas dos Mares Atlântico e Pacífico.

O Catálogo de 1876 foi, na verdade, um subproduto da participação de Ponte Ribeiro na elaboração da Carta Geral do Império de 1875, um mapa de grandes dimensões (122 x 131 cm) publicado por uma Comissão criada especificamente para esse fim, sob a presidência do general Henrique de Beaurepaire Rohan “com a coadjuvação do Exmo. Snr. barão da Ponte Ribeiro,” conforme assinala o próprio título desse documento, um dos mais importantes trabalhos cartográficos brasileiros do século XIX. Essa carta tinha por base o mapa desenhado por Conrado Jacob Niemeyer em 1846, que em uma nova edição, de 1873, teve detalhes fronteiriços corrigidos ou adicionados por Ponte Ribeiro. A Carta Geral do Império foi uma das principais atrações do estande brasileiro na Exposição Universal da Filadélfia de 1876. Essa Carta Geral do Império foi “a melhor por nós possuída por quase meio século, ou seja, até o aparecimento, em 1922, da Carta do Brasil ao Milionésimo, organizada pelo Clube de Engenharia em 46 folhas” (Adonias, 1984, p. 52).

Duarte da Ponte Ribeiro foi, ademais, um ativo sócio do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro (IHGB), principal instituição científica brasileira da época e imprescindível locus de legitimação das teses que se criavam sobre os limites e a territorialidade brasileira. Mencione-se apenas o aceso debate travado em 1853, e reproduzido nas páginas da Revista do IHGB, entre Ponte Ribeiro e José Joaquim Machado de Oliveira, que havia criticado o tratado que definiu os limites do Império com o Uruguai⁴¹. Ponte Ribeiro, em resposta, ergueu-se como um defensor acérrimo da posição oficial do Estado brasileiro. Outros membros do Instituto, Cândido Baptista de Oliveira e Pedro de Alcântara Bellegarde também se envolveram no debate, que acabou encerrado por Gonçalves Dias que afastou o Instituto de qualquer das duas posições em nome de seu caráter neutro e científico.

Com as negociações diplomáticas estabelecidas em uma base firme e, a partir daí, quase invariável, o discurso sobre a evolução das fronteiras brasileiras e as bases jurídicas da posição brasileira foi cristalizando-se já durante o Segundo Reinado, um processo que teve, na República, ao Barão do Rio Branco como continuador e grande expoente. O argumento desenvolvido sobre as fronteiras, em poucas palavras, segue a evolução das negociações entre Portugal e Espanha desde a superação do Tratado de Tordesilhas pelo Tratado de Madri de 1750 (com ênfase na figura de Alexandre de Gusmão), com um importante realce na suposta invalidação dos tratados entre as duas metrópoles em virtude da chamada “Guerra das Laranjas”, em que Portugal enfrentou uma aliança entre Espanha e França (1801). Essa narrativa reconhece a assinatura do Tratado de Santo Ildelfonso (1777), mas a guerra entre as duas metrópoles teria rompido esse vínculo jurídico e na medida em que a Paz de Badajoz (1801) não restabeleceu o status quo ante bellum não haveria base para definir as fronteiras pelo Tratado de 1777. Nas palavras de Ponte Ribeiro “pelo princípio universal de Direito Público de que, pela guerra, ficam rotos os tratados anteriores e o estado em que as coisas se acham no momento da Convenção de Paz, deve passar por legítimo” (apud Soares de Souza, 1952, p. 271). Assim, na falta de instrumentos jurídicos válidos, prevalecia o status quo, ou seja a ocupação efetiva no momento do restabelecimento da paz, ou no caso sul-americano, das independências. A questão, portanto, estaria reduzida ao processo de determinar a posse efetiva e, eventualmente, proceder a ajustes de mútuo acordo. As fronteiras brasileiras, assim, deveriam ser estabelecidas pelo princípio do uti possidetis, com a exceção da linha entre o Brasil e a Guiana Francesa, pois se reconhecia válido o Tratado de Utrecht.

Essa doutrina prevaleceu a partir de 1851 e foi mantida e mesmo reforçada pelos governos republicanos. Nas conturbadas décadas iniciais da República, assolada por rebeliões, movimentos messiânicos e uma difícil guerra civil, a defesa da integridade do território ganhou uma renovada importância ideológica, como um ponto de união nacional. A grandeza do Brasil foi outra vez equacionada com a integridade do território e iniciativas como o Tratado de Montevidéu (assinado por Quintino Bocaiúva, dividia a região de Palmas com a Argentina em nome da amizade republicana) foram severamente criticadas. Também a ocupação da Ilha da Trindade pelos ingleses causou uma verdadeira comoção nacional, ainda que, nas palavras de Rio Branco, essa ilha seria um “rochedo que nada vale, nem para a Inglaterra, nem para nós, mas que entre nós é considerado hoje um pedaço sagrado da pátria” (apud Viana Filho, 2008, p. 272, grifo do autor).

A narrativa sobre os limites brasileiros cristalizou-se com a obra de Rio Branco, não só como produto das negociações exitosas com os países vizinhos, que resultaram em tratados que asseguraram juridicamente toda a extensíssima linha de fronteira, mas também em termos do discurso sobre evolução das fronteiras brasileiras. As defesas que escreveu para as arbitragens de Palmas e do Amapá, o estudo das fronteiras com a Guiana Inglesa e as exposições de motivos apresentadas por Rio Branco ao Congresso para a ratificação dos convênios obtidos em sua longa gestão são documentos até hoje vistos como a palavra final sobre o assunto do ponto de vista da narrativa aceita consensualmente no Brasil. Desde então, a diplomacia (e a historiografia) brasileira mantém-se rigorosamente apegada aos argumentos e ao espírito dessa doutrina, em cuja gênese a figura de Duarte da Ponte Ribeiro tem um papel de destaque absoluto. Sua influência intelectual, nesse sentido, superou em muito seu já importante papel como diplomata e negociador stricto sensu.

Nas palavras de Goes Filho (2012, p. 649), “a visão que existe hoje no Brasil da formação de nossas fronteiras terrestres vem de Rio Branco: dos fatos que apresenta e das versões que dá a eles. Aqueles são bem escolhidos; estas bem articuladas”. De fato, o trabalho de Rio Branco como negociador e como pensador dos limites brasileiros foi inestimável, mas as bases doutrinárias, os argumentos e muito dos trabalhos empíricos de levantamento sistemático de cada setor da fronteira foram inaugurados e estruturados principalmente por Ponte Ribeiro. Como negociador, nos Tratados de 1841 e 1851 com o Peru. Como intelectual, em seu papel de promotor da adoção do uti possidetis e da argumentação que dá sustento a essa doutrina, com suas minuciosas investigações sobre toda a linha de fronteira, com seu trabalho como geógrafo e cartógrafo, bem como por suas incansáveis diligências em busca de mapas e documentos.

Conclusão

Do ponto de vista do pensamento brasileiro sobre relações internacionais, a questão do território foi, talvez, o tema mais importante para a diplomacia do Império e das décadas iniciais do período republicano. A estruturação dos argumentos genéricos, a construção de uma narrativa detalhada e consistente e a sustentação de cada caso específico, de cada trecho singular das fronteiras, com dados empíricos, documentos e mapas foi, além de um esforço negociador de primeira ordem, uma tarefa intelectual monumental.

A importância dessa obra, de pensadores e de negociadores, muitas vezes confundidos na mesma pessoa, como nos casos de Rio Branco e de Duarte da Ponte Ribeiro, foi ressaltada em texto recente do embaixador Synésio S. Goes Filho (2012, p. 649), que comparou as versões historiográficas sobre limites correntes no Brasil e em seus vizinhos:

Sem achar que temos sempre razão, vemos que erros de fato, que ocorrem em outras histórias não existem ou pouco existem na nossa. Pessoalmente ignoro algum erro desse tipo. A interpretação, sim, às vezes é discutível. Não é verdade irrefutável dizer-se que o tratado de 1777 foi anulado pela guerra de 1801; ou que o de 1867 foi bom para a Bolívia. Pode-se perfeitamente discordar dessas versões, como sempre fizeram nossos vizinhos e podemos nós eventualmente fazer, hoje, com uma visão mais ecumênica da história. O ponto a destacar é que nos momentos oportunos tivemos bons agentes e apresentamos bons argumentos.

Ponte Ribeiro foi, em seu tempo, um dos mais argutos negociadores e, certamente, o mais importante pensador brasileiro sobre as fronteiras do território brasileiro. Deixou uma importante herança intelectual, soberbamente aproveitada e enriquecida por Rio Branco. Esse legado perdura até hoje, não só pelos limites efetivamente fixados e juridicamente estabelecidos, mas também como narrativa para a diplomacia e a historiografia.

Ponte Ribeiro, ademais, dedicou-se também a outras questões da agenda diplomática de então. Desde sua primeira missão em Lima (1829-1832) buscou regular em tratados a navegação fluvial dos ribeirinhos superiores pela bacia amazônica até o Oceano Atlântico. De acordo com as instruções, datadas de 9 de março de 1829 (Aracati para Ponte Ribeiro. In: CHDD, 2008, p. 107), Ponte Ribeiro deveria indicar ao governo peruano a intenção brasileira de “animar e estreitar as relações políticas e comerciais entre os dois países”. Caso houvesse boa receptividade, o governo imperial estaria “pronto a entrar na negociação de um tratado de comércio e navegação”. Esse tratado deveria estar “fundado em princípios liberais, ou para melhor dizer, na política americana, a fim de se animarem cada vez mais as relações de amizade e boa vizinhança entre os dois Estados limítrofes”. Naquela ocasião, por falta de interesse peruano não se chegou a nenhum acordo.

A posição do governo brasileiro com relação à navegação fluvial, contudo, em seguida mudaria em vista do interesse demonstrado por europeus e, principalmente, estadunidenses em navegar pelo Amazonas. Se na bacia do Prata garantir a navegação até o interior do continente pelos rios internacionais era uma das prioridades da política brasileira, na Amazônia passou-se a encarar essa franquia como uma possível ameaça à soberania. A chancelaria passou ter como norma manter a navegação do Amazonas e seus afluentes pelo território brasileiro ao único arbítrio das autoridades do Império. Ainda assim, em sua segunda missão no Peru, um dos dois tratados assinados por Ponte Ribeiro previa que ao fim de dez anos as embarcações peruanas estariam livres para navegar desde e para o Oceano Atlântico por meio dos rios da bacia amazônica (Ponte Ribeiro, 2011, p. 309). Como não tinha instruções ou poderes para tratar do assunto, deixou a palavra final sobre o tema para a chancelaria brasileira, mas não se esqueceu de esclarecer que se “este direito se lhe nega [ao Peru], mal poderá o Brasil exigi-lo de Buenos Aires, quando chegar a desejada época de navegarmos o Paraguai até o Jauru. Entretanto, a cláusula ad referendum deixa ao governo imperial arbítrio para adotar, ou não admitir o tratado” (Ponte Ribeiro, 2011, p. 321). De fato, o tratado não foi ratificado, mas a tese da navegação fluvial regulada por convênios bilaterais passou a prevalecer outra vez após 1851, tendo Ponte Ribeiro resgatado esse princípio nas negociações do tratado assinado naquele ano com o Peru, durante sua Missão Especial nas Repúblicas do Pacífico.

Ponte Ribeiro foi também uma voz discordante em relação a outro tema que hoje ocupa o centro da política externa brasileira: a integração regional. O Império via-se como um corpo estranho em um continente convulsionado de repúblicas governadas por caudilhos. A única monarquia sul-americana sempre resistiu à convocação das sucessivas reuniões americanas do século XIX, com o receio que delas surgissem uma vasta aliança antibrasileira para ajustar as fronteiras de forma coordenada, para exigir o fim da escravidão ou, mesmo, para apoiar uma revolta republicana contra a peculiar forma de governo no Brasil⁴².

Na contramão da opinião geral, já em 1841, Ponte Ribeiro preparou um interessante documento intitulado Reflexões sobre as vantagens da reunião do preconizado Congresso Americano (Ponte Ribeiro, 2011, p. 356-359), em que analisou as perspectivas da convocação de um novo congresso americano, como o realizado no Panamá em 1829. A despeito da reticência do governo imperial contra esse tipo de iniciativa, Ponte Ribeiro posicionou-se claramente a favor da participação do Brasil e pela necessidade de que se criasse, entre os países americanos, um “sistema uniforme de política e de direito público externo, adaptado às circunstâncias peculiares deste novo mundo”. Sua conclusão sobre esse ensaio pioneiro de integração sul-americana não poderia ser mais otimista:

Organize o congresso esse sistema, em que se faça valer o nosso direito e respeitar o alheio; observe-se religiosamente em todos os Estados conterrâneos; e não haja medo que a ele se oponham as velhas nações, porque lhes convém não só respeitá-lo, mas ainda dar-lhe força e permanência, para que surtam bom e pronto resultado as suas reclamações que entrem na esfera do direito comum. [...] Concluirei repetindo meu convencimento de que interessa ao Brasil a reunião do Congresso Americano; que deve tomar parte ativa nas suas tarefas; e que delas podem resultar, por agora, os elementos de ordem e estabilidade que o Império necessita ver consolidar quanto antes nos Estados vizinhos.

Como se vê, Duarte da Ponte Ribeiro pode, também, ser visto como um precursor da ideia de integração sul-americana. Foi, durante o Império, uma das poucas vozes que se mostrou simpática à participação do Brasil nos congressos americanos. Ainda que seu ponto de vista nessa questão não tenha prosperado, uma vez mais confirmou-se sua independência intelectual e a firmeza com que defendia suas posições.

Em 1873, o diplomata recebeu o título de barão da Ponte Ribeiro. Foi a coroação de sua carreira como diplomata e intelectual, um homem de ação e de ideias, cujo legado até hoje segue incorporado no discurso sobre a territorialidade brasileira. Mais do que apenas um diplomata do Império – título cuja aparente modéstia revela a admiração de um de seus principais biógrafo –, Duarte da Ponte Ribeiro foi uma das vozes mais influentes da chancelaria brasileira e um intelectual destacado também no seio da principal instituição científica de seu tempo, o Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro. Ninguém resumiu melhor seu papel no tema dos limites brasileiros do que seu outro biógrafo, que o condensou sua atuação no título que deu à biografia de Ponte Ribeiro: O fronteiro-mor do Império.

Referências bibliográficas

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CALÓGERAS, José Pandiá. A Política Exterior do Império. Brasília: Senado Federal, 1998. 3 volumes.

CAPILÉ, Bruno & VERGARA, Moema de Rezende. “Circunstâncias da Cartografia no Brasil Oitocentista e a necessidade de uma Carta Geral do Império”. Revista Brasileira de História da Ciência, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, p. 37-49, jan/jun 2012. Disponível em: <http://www.sbhc.org.br/revistahistoria/view?ID_REVISTA_HISTORIA=47>. Acesso em: 11/2/2013.

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Francisco Adolfo de Varnhagen

Nascido em São João de Ipanema, Sorocaba, em 17 de março de 1816, era filho do engenheiro e militar alemão Frederico Luís Guilherme de Varnhagen e de Maria Flavia de Sá Magalhães, de origem paulista. Estudou em escolas militares portuguesas, onde se formou em engenharia e lutou nas tropas liberais de D. Pedro contra os absolutistas. Estudou em Portugal paleografia e diplomática iniciando aí suas pesquisas históricas. Regressando ao Brasil ingressou na carreira diplomática, a que pertenceu de 1842 a 1878, quando faleceu em Viena, tendo servido ao país em Portugal, Espanha, Paraguai, Venezuela, Peru, Chile e Áustria. Foi Barão e Visconde de Porto Seguro.

Notabilizou-se pela pesquisa histórica, realizando edições críticas de documentos e publicando extensa bibliografia nos campos da história, história literária, etnografia, políticas públicas e ficção, sendo suas obras mais importantes História Geral do Brasil (1854), História das lutas com os holandeses no Brasil desde 1624 a 1654 (1871) e História da Independência do Brasil (póstuma).

Francisco Adolfo de Varnhagen
(Visconde de Porto Seguro):
pensamento diplomático

Arno Wehling

Houve um pensamento diplomático em Francisco Adolfo de Varnhagen? A pergunta pode soar despropositada, se olhada exclusivamente do ponto de vista de uma carreira profissional que se estendeu por 36 anos de atividade ininterrupta e foi exercida por alguém com fortes convicções políticas, intelectuais e científicas. Seria perfeitamente razoável presumir que um diplomata nessas circunstâncias tivesse “ideias claras e distintas” tanto em relação à posição internacional de seu país quanto às funções inerentes à sua profissão.

A dúvida foi instilada pelo também diplomata Manuel de Oliveira Lima (1911, p. 81), em seu discurso de posse na Academia Brasileira de Letras, na cadeira da qual Varnhagen é patrono. Diz o historiador pernambucano:

O nosso historiador tinha qualidades negativas em diplomacia: era um impulsivo com rompantes de colérico e que se deixava instigar por considerações de equidade e pundonor. Para ele a diplomacia não era a arte suprema de engolir desfeitas e disfarçar desaires. Achava-a compatível com a franqueza e a honestidade. Repugnava-lhe mentir, mesmo por conta de outros, e o que era justo não viu muito bem porque devesse ocultá-lo.

Descontada a retórica psicologista da Belle Époque, que se comprazia nas tipologias da personalidade, o retrato traçado por Oliveira Lima mostrava um Varnhagen antimaquiavélico, fundado em valores e princípios morais. Seria um diplomata hostil à Realpolitik e, portanto pouco adequado às circunstâncias internacionais dos tempos de Metternich e Palmerton, logo sucedidos pela não menos difícil era bismarckeana.

É verdade que nesse mesmo discurso o autor lembrava outras qualidades presumivelmente diplomáticas que atribuía a seu patrono, como a de ser “perfeito homem de salão” e o seu interesse no que hoje chamaríamos de “diplomacia cultural”, pelo contato com os círculos intelectuais dos países em que atuou.

O retrato que ficou foi o de um diplomata senão canhestro, pelo menos apagado e com interesses culturais e científicos que ultrapassavam de muito a sua atuação como representante de seu país: “[...] de ordinário refratário a por-se diplomaticamente em evidência, estrito posto que não passivo cumpridor das instruções de seu governo[...]” (LIMA, 1911, p. 80).

A leitura da documentação diplomática produzida por Varnhagen em sua missão nos países do Pacífico, bem como o melhor conhecimento de sua atuação, diplomática ou não, anterior e posterior, que se deveu a sucessivos pesquisadores, mostra um retrato diferente do traçado por Oliveira Lima. A própria mudança de concepção do que fosse um agente diplomático, com as transformações do mundo que se seguiram à Primeira Guerra Mundial, contribuiu para inexoravelmente datar aquele perfil definido por Oliveira Lima.

Uma explicação adicional para a percepção apagada do papel – e do pensamento – diplomático de Varnhagen está nas dimensões da própria obra. O trabalho de historiador, quer pelos livros, quer pela edição crítica de documentos, ofuscou os demais aspectos de sua vida, inclusive o restante da produção intelectual. Assim, suas contribuições no campo da historiografia literária ou da etnologia empalidecem ante o peso de seu papel no campo da pesquisa histórica. Da mesma forma sua atuação como publicista, no sentido oitocentista da expressão, só muito recentemente vem sendo destacada⁴³.

Os passos da carreira diplomática

Embora tenha tido formação militar e de engenharia, Varnhagen optou pela carreira diplomática num momento em que ela, como o restante da burocracia estatal brasileira, ainda se organizava, compatibilizando elementos da antiga administração portuguesa e do novo modelo constitucional. Seu grande interesse à época, como reiterou em diferentes ocasiões, já eram os estudos históricos. Desde 1839 colaborava com a edição crítica de documentos com o recém-fundado Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, e quando pleiteou um cargo diplomático, não deixou de assinalar que este lhe permitiria a pesquisa de fontes sobre o Brasil no exterior.

Aos 26 anos tornou-se adido de primeira classe em Lisboa, cargo no qual permaneceu de 1842 a 1847, tendo sido também secretário interino da Legação. Em 1847 foi designado como secretário da Legação em Madri, ficando no posto até 1851. Por dois meses, em 1847, foi interinamente encarregado de negócios.

Nos dois postos, a par de suas responsabilidades diplomáticas, dedicou-se com afinco às pesquisas históricas nos arquivos portugueses e espanhóis. O resultado dessas pesquisas apareceu não apenas nas edições críticas de importantes fontes para a história colonial, como no embasamento de suas obras, como a História Geral do Brasil, que começou a publicar em 1854, na História das lutas com os holandeses, de 1871 e em trabalhos mais pontuais, como os dedicados a Américo Vespúcio. Provavelmente à faina desse período deveu-se o comentário de Oliveira Lima segundo o qual, em suas próprias pesquisas no arquivo da Torre do Tombo, “em quase todos aqueles papéis” encontrou “a marca discreta do lápis” que ele identificou como sendo o “V.” de Varnhagen (LIMA, 1911, p. 63).

Após curto interregno no Brasil, em que assessorou o Visconde do Uruguai a propósito de questões de fronteira retornou à Legação de Madri como encarregado de negócios, permanecendo no posto por sete anos.

Nos dezesseis anos em que ficou na península ibérica, a par das pesquisas históricas, manifestou-se frequentemente sobre uma gama variada de questões diplomáticas, claramente preferindo às rotineiras aquelas que diziam respeito aos problemas do estado brasileiro sob o ponto de vista internacional ou, na sua expressão, que se referiam à “grandeza do país”.

De meados desse período são as duas versões do Memorial Orgânico, publicadas em 1849 e 1850, no qual, como publicista, esboça um verdadeiro projeto para o Brasil, no qual não deixa de contemplar os problemas de natureza internacional do país.

De 1859 a 1867 decorre a experiência sul-americana de Varnhagen, como representante do Brasil no Paraguai (1859), Venezuela (1861-1863, cumulativamente com a representação na Colômbia e Equador) e Peru (1863-1867, cumulativamente com o Chile e o Equador). Foi um período de menor atividade na pesquisa histórica, pela dificuldade do acesso às fontes, mas não menos rico de episódios e mesmo incidentes diplomáticos, como os acontecidos em Assunção e Lima. No primeiro, a propósito do confronto entre o Peru, o Chile e a Espanha pelo controle de ilhas do litoral peruano, a posição de Varnhagen condenando as ameaças de bloqueio e bombardeio dos portos chilenos pela frota espanhola foi desautorizada pelo governo brasileiro, que aspirava exercer a mediação no conflito; no segundo, a crítica do presidente peruano Mariano Inácio Prado aos aliados na guerra contra o Paraguai, por ocasião da solenidade de abertura do Congresso Constituinte do país, provocou o protesto de Varnhagen, presente à cerimônia. Após alguns meses, sem receber a satisfação que considerava devida ao Brasil, mas também sem autorização do Rio de Janeiro, pediu os passaportes e retirou-se para Guaiaquil, daí seguindo para a capital do Império (Wehling, 2005, vol. I, p. 7ss)⁴⁴.

Foi sobretudo em função dessa experiência sul-americana, na qual o presidente peruano referiu-se a Varnhagen, segundo sua própria correspondência para o ministério, como “muito suscetível”, que Oliveira Lima fundamentou a avaliação sobre seu desempenho diplomático e o perfil supostamente pouco adequado às funções.

Os últimos dez anos na diplomacia transcorreram em Viena. A representação na capital do Império austro-húngaro, a cuja casa reinante o imperador brasileiro estava tão próximo, era um posto importante e um reconhecimento aos méritos de Varnhagen, da mesma forma que seu agraciamento com os títulos de barão e logo visconde de Porto Seguro.

A estadia junto à corte de Francisco José permitiu a conti-nuação de suas pesquisas históricas e etnográficas e a publicação de novas obras. Também aí escreveu um trabalho jurídico-diplomático, O asilo nas embaixadas, que somente foi publicado postumamente. Mas teve igualmente intensa atividade diplomática, recebendo duas vezes o imperador Pedro II nas visitas à Áustria, em 1871 e 1877 e atuando diretamente nos Congressos Estatísticos de São Petersburgo (1872), Estocolmo (1874) e Budapeste (1876), na Exposição Universal de Viena (1873) e no Congresso de Geografia de Paris (1875), com o foco na divulgação do Brasil e no fomento às exportações dos produtos do país.

Podemos encontrar as ideias-força que orientaram o pensa-mento e a atuação diplomática de Varnhagen ao longo de sua trajetória nos documentos oficiais, como os relatórios que enviava a seus superiores do Rio de Janeiro, em sua correspondência com diversas personalidades, no trabalho sobre o direito de asilo e mesmo em sua obra historiográfica, especialmente nos pontos em que analisa e valora atitudes e procedimentos de agentes diplomáticos em momentos cruciais, como as negociações dos tratados coloniais de limites.

Essas ideias, expostas claramente ainda que não sistema-tizadas, podem ser agrupadas ou classificadas de diferentes modos. Estaremos próximos do pensamento do autor se as reunirmos em algumas grandes seções, como estado e política externa, fronteiras e americanismo, visão estratégica, guerra e economia e direito internacional.

Estado e Política Externa

O pensamento diplomático de Varnhagen é evidentemente indissociável de sua concepção de Estado e ambos não diferem do padrão europeu ocidental em relação ao tema.

Ao Estado atribui Varnhagen um papel seminal e diretor na condução da sociedade, o que não se constitui em novidade nem doutrinária nem empiricamente.

No primeiro caso, predomina em suas concepções uma perspectiva hobbesiana-hegeliana que atribui ao Estado o papel de organizador da sociedade, a qual por sua vez só terá efetiva organicidade se se constituir em uma nação. Unem-se nele, como em tantos outros intelectuais do século XIX, premissas da filosofia política da Ilustração, reação historista à Revolução Francesa e nacionalismo.

Da filosofia política iluminista fluem a visão contratualista e sistêmica do Estado, autoequilibrado por um sistema de pesos e contrapesos que evite a hipertrofia de um poder sobre os outros. Este governo misto definido por Montesquieu – um dos autores preferidos de Varnhagen, embora este refutasse sua teoria climática – e exemplificado na prática institucional inglesa desde o século XVIII se aperfeiçoava por uma representação político-eleitoral advinda de Locke e que previa o afunilamento do corpo eleitoral pelo procedimento censitário.

A concepção hobbesiana-hegeliana do Estado – Domingos Gonçalves de Magalhães, numa polêmica a propósito dos indígenas, acusa Varnhagen de hobbesiano com todas as letras – não esgota porém a visão do historiador-diplomata. Os excessos mecanicistas desta combinação são mitigados pela clara adesão ao historismo, que o faz buscar no passado as experiências para solucionar os desafios do presente. Em vez de procurar nos gabinetes intelectuais do racionalismo as leis e princípios intemporais para aplicá-los ao Brasil, diz ele no Memorial Orgânico, é preciso conhecer a experiência histórica brasileira e a de suas raízes ibéricas, para aplicá-las ao país.

O nacionalismo por sua vez era percebido como um caldo de cultura indispensável para amalgamar a nação – constituída por um povo, como disse em diferentes oportunidades, heterogêneo etnicamente e fragmentado pela escravidão e pelas populações indígenas não aculturadas do interior. Caldo de cultura, ademais, que necessitava ser industriosamente elaborado a partir de iniciativas do Estado, como a construção de monumentos, a instituição de datas cívicas e a constituição de um forte conhecimento histórico alicerçado em pesquisas documentais – para as quais aliás deveriam colaborar as missões diplomáticas no exterior.

Essa concepção de Estado e nação implicava em pressupor que a política externa do Brasil estava condicionada aos estritos interesses de ambos. A momentosa questão do tráfico de escravos na década de 1840 era assim vista como uma questão de interesse nacional, não pela fragilidade do país ante a pressão inglesa ou mesmo devido ao movimento antiescravista internacional, mas porque continuar importando mão de obra escrava implicava no aumento dos riscos de convulsão social como ocorrera no Haiti e no retardamento da solução que defendia, isto é, a introdução do imigrante europeu (Wehling, 1999, p. 83ss)⁴⁵.

Pelo ângulo do interesse do Estado, um bom exemplo dessa perspectiva absolutamente condicionadora do autor é sua posição sobre as relações com Buenos Aires, quando, escrevendo ao imperador D. Pedro II desde Assunção, em 1859, admite como inevitável uma guerra:

os que melhor conhecem estes países tem por indubitável que apenas acabe a luta que hoje se trava entre Buenos Aires e Urquiza, o vencedor procurará logo agregar à confederação o Estado Oriental e, se conseguir fazê-lo impunemente, não tardará a levar suas ambições ao Paraguai e até como Rosas ao próprio Rio Grande e ilha de Santa Catarina, pelo simples fato de haverem estas províncias estado algum dia sujeitas ao Vice-Reinado.

Sendo assim parece que necessariamente chegará um dia em que os nossos vizinhos do sul nos hão de provocar a uma guerra, e visto que seria impossível evitá-la, melhor fora ir-nos preparando para ela e rompermos, apenas haja a primeira violação dos tratados [...] (Varnhagen, 1961, p. 275)⁴⁶.

Revelou-se mau profeta, baseado na tradição da diplomacia joanina de temor à reconstituição do Vice-Reino do Prata e nos então recentes acordos platinos da Revolução Farroupilha, já que cinco anos depois houve realmente guerra, mas contra o Paraguai e com a aliança de Buenos Aires e Montevidéu.

Essa perspectiva nada mais era do que perceber a política externa do Império como uma clara continuidade da política portuguesa, em especial a bragantina. Defender a foz do Amazonas desde o século XVII, impedir a descida dos franceses da Guiana até o grande rio e estabelecer “marcas” no oeste amazônico, no centro-oeste mato-grossense e no sul platino pareciam-lhe antecedentes que deveriam ser reconhecidos, valorizados e certamente seguidos pela política imperial.

Haveria assim uma linha de continuidade em política externa, com D. Luís da Cunha, Alexandre de Gusmão e D. Rodrigo de Sousa Coutinho tendo como sucessores e seguidores o Visconde do Uruguai, o Visconde do Rio Branco e o marquês do Paraná.

A leitura de muitos dos documentos diplomáticos de Varnhagen, de sua correspondência e das obras historiográficas permite identificar algumas premissas ou postulados como fundamentos de suas concepções e atitudes em relação ao que deveria ser uma política externa do Brasil e o comportamento de seus agentes.

Nunca consubstanciados num credo ou manual, podem entretanto ser identificados com relativa facilidade, em especial se recordarmos os pilares nos quais se fundamenta sua Weltanschauung – a visão hobbesiana-hegeliana da sociedade, a percepção historista ou culturalista, muito próxima a Vico e Herder, da história e a valorização da nação, ainda que esta fosse mais fruto de uma vontade política, como no modelo francês, do que da ação do “Geist” profundo da cultura, como no modelo alemão (Wehling, 1999, p. 75)⁴⁷. Da combinação, nem sempre coerente, ortodoxa ou não contraditória desses elementos, fluem essas premissas ou postulados que orientaram sua atividade profissional como diplomata.

São eles a intransigente defesa dos interesses materiais do Brasil como dever de ofício do agente diplomático, observadas as normas do direito das gentes e a justiça das reivindicações; o zelo pelo prestígio internacional do país, que encarava como um precioso capital simbólico especialmente num quadro internacional dominado por grandes potências coloniais e pela emergência de países como os Estados Unidos e a Rússia – no que se revelou o leitor de Tocqueville, citado no prefácio da História Geral do Brasil; e o que hoje denominamos diplomacia econômica, mais acentuada em sua estada vienense, ao assumir o papel de divulgador e facilitador das exportações brasileiras e da importação de maquinaria, implementos e profissionais qualificados.

Não obstante as posições teóricas que embasaram as concepções diplomáticas e intelectuais de Varnhagen virem da Europa, sua adequação aos condicionamentos da política externa brasileira sempre foram por ele praticados com grande senso de realidade. A própria relação da política externa com o quadro interno dos países era diversa. Na Europa oitocentista, foi frequente a grande política internacional condicionar a vida interna dos estados, como ocorreu com a Alemanha, a Áustria e a Itália, ao passo que no Brasil, inclusive, mas não apenas por sua continentalidade, deu-se o contrário – circunstância diversa que não passou despercebida a Varnhagen.

Fronteiras e americanismo

Uma das questões em aberto na diplomacia brasileira de meados do século XIX era a da delimitação das fronteiras com os diversos países limítrofes. Além de questões que se desenrolavam nas áreas fronteiriças mais densamente povoadas, como as confinantes com o Uruguai, o Paraguai e as Províncias Unidas do Rio da Prata, havia também dificuldades com o Peru, devido a problemas entre comerciantes brasileiros e peruanos na região amazônica. Este aspecto cresce de vulto ao lembrarmos que estava em jogo a abertura da navegação do rio Amazonas, objeto de intensa polêmica no Brasil na década de 1860. Pelo lado peruano o assunto estava resolvido, quando da chegada de Varnhagen a Lima, em 1863, por uma recente lei que permitia aos navios estrangeiros a navegação dos rios da Amazônia peruana em igualdade de condições com os nacionais.

O que pensava Varnhagen sobre a delimitação de fronteiras e a abertura do Amazonas à navegação internacional?

Suas ideias sobre o assunto estão expressas na Memória sobre os trabalhos que se podem consultar nas negociações de limites do Império, com algumas lembranças para a demarcação destes⁴⁸, apresentada ao ministro dos Negócios Estrangeiros Paulino José Soares de Sousa em 1851. Recorde-se que Varnhagen interrompeu a atividade na Espanha por determinação do ministro, já que o governo brasileiro precisava da sua assessoria, como historiador e geógrafo competente, para fornecer subsídios às ações da diplomacia brasileira nas negociações de limites. A Memória não esgota as manifestações de Varnhagen sobre o tema, que também se encontram no Memorial Orgânico do ano anterior e, esparsamente, na Correspondência e na própria História Geral do Brasil.

Varnhagen separou a situação das Guianas francesa e inglesa dos países de origem espanhola. No caso da Guiana Francesa, entendia que “não há que estar em discussões sobre o papel a respeito dos Oiapoques ou não Oiapoques e dos Pinzons ou não Pinzons” já que a convenção de 1816 definira o assunto, embora com a falha de traçar linhas geodésicas de limites. O assunto no entanto ficou em aberto e nas negociações levadas a efeito por Rio Branco foi exatamente esta a questão discutida. Quanto à Guiana Inglesa, considerava absurda a pretensão inglesa de descer o domínio até a vertente do Rio Branco, sugerindo a delimitação pelo curso dos rios ou mesmo a divisão do território em partes iguais. Embora não acreditando que a Grã-Bretanha impusesse seus interesses pela força, sugeriu a possibilidade de negociar apoio de outras potências para a causa brasileira, “ainda que a esta se houvesse de retribuir o serviço com algum tratado de comércio” (Varnhagen, 2013, p. 215).⁴⁹

Para a definição dos limites com os países de origem espanhola, sobressaem três aspectos.

Primeiro, a flexibilidade de critérios. Varnhagen entendia que o princípio tradicional do uti possidetis era justo e no geral atendia aos interesses do Brasil, devendo presidir a delimitação, tendo como subsidiários os tratados de Madri e Santo Ildefonso. Isso foi afirmado no Memorial Orgânico. Mas na Memória apresentada a Paulino Soares de Sousa ponderou que havia inconvenientes em assumir uma posição rígida em relação ao princípio, já que ele “convida a uma posse adquirida pouco a pouco e às escondidas”, o que poderia acabar por ser desvantajoso para o Brasil:

Se quiséssemos primeiro fazer admitir bases gerais ou ostensivas como preliminares para negociações que não se definem de uma vez, podemos motivar receios a nossos vizinhos mais fracos que nós e dar armas à França e à Inglaterra que elas saberão aguçar e voltar contra nós: visemos, portanto, abertamente a maior conveniência pública nossa e alheia e cedamos alguma vez para que também nos cedam (Varnhagen, 1851, item 15)⁵⁰.

Segundo, a opção pelo critério do divisor de águas e não do curso dos rios. Este último, largamente utilizado nas negociações diplomáticas do século XVIII, tinha grande possibilidade de acerto quando a geografia do local era bem conhecida, como acontecia frequentemente na Europa, possuidora de razoável cartografia desde a época romana. Não era o caso dos países sul-americanos, onde costumeiramente confundiam-se os nomes dos acidentes geográficos – principalmente rios e serras – em diferentes fontes. Essa dificuldade era bem conhecida de Varnhagen, que à altura já estudara os documentos referentes às tentativas de demarcação dos tratados de Madri e de Santo Ildefonso.

Já o critério do divisor de águas, pelas vertentes dos rios, tinha a seu favor a simplicidade e a possibilidade de evitar dispendiosas, complexas e eventualmente polêmicas delimitações.

Ainda uma vez impunha-se a flexibilidade, estando em jogo os interesses do país. No caso dos limites entre o Paraguai e o Mato Grosso do Sul, Varnhagen, no final da década de 1850, dirigiu ao ministro do Exterior do Paraguai uma nota em que defendia o curso do rio Apa como divisa, em nome do princípio do uti possidetis dos dois países e da letra dos tratados coloniais (LESSA, 1954, p. 141)⁵¹. Com isso abria mão de sua tese preferida do divisor de águas, já que ela implicava não só em larga perda territorial para o Brasil como por ferir outro critério, o do uti possidetis, e de significar a inobservância dos tratados de Madri e de Santo Ildefonso.

Terceiro, a preocupação com a reconstituição do Vice-Reino do Prata, como modo de evitar a formação de um poderoso estado ao sul do Brasil. Manifestada em algumas ocasiões, esta preocupação esteve presente na Memória entregue a Paulino Soares de Sousa. Nessa ótica, defendeu o fortalecimento do Paraguai e da Bolívia e consequentemente o estabelecimento de melhores relações possíveis com estes países, o que incluiria tratamento especial a suas reivindicações territoriais na delimitação das fronteiras. Dizia então, a esse respeito:

A Bolívia e o Paraguai são os nossos aliados naturais nas pretensões contra a navegação do Paraguai e do Paraná, que possam vir a ter as nações senhoras da foz do Prata e neste sentido é-nos até vantajoso dar-lhes toda a importância política, para a qual muito pode contribuir a extensão do território (Varnhagen, 1851, item 28)⁵².

À Bolívia sugeriu também um traçado de limites que lhe facilitasse o acesso para a exportação de produtos pelos rios da bacia Amazônia, até Belém (LESSA, 1954, p. 130)⁵³.

Aspecto que deve ser lembrado a propósito da atuação de Varnhagen na matéria de demarcação das fronteiras é sua insistência nas negociações bilaterais e não coletivas. Preocupava-o o fato destas poderem envolver uma frente contra o Brasil, dadas as prevenções oficiais e de publicistas e intelectuais manifestadas sobretudo em relação à extensão do país frente a de seus vizinhos e à sua forma de governo, exceção monárquica num subcontinente republicano.

Quando estava em Santiago, no início de 1864 e tomou ciência da convocação de um Congresso Americano em Lima, para discutir, entre outros pontos, questões de limites, sugeriu ao ministro Marquês de Abrantes que adiasse a adesão do país para “ganhar tempo”. O risco, dizia em correspondência de 8 de fevereiro ao ministro, era o país se confrontar com a situação de ter um voto contra 9 apenas dos países sul-americanos. Sugeria então que a posição brasileira fosse a de que, nas discussões de limites, deveria haver um plenipotenciário do país e um representante dos demais países, ou então uma representação maior para o Brasil. O argumento era histórico: como antes da independência havia seis governos separados na América espanhola contra dez capitanias principais no Brasil, sem que o governo dos vice-reis significasse uma efetiva unidade, ficava embasada a reivindicação (Varnhagen, 2005, p. 96)⁵⁴.

Não obstante esta e outras manifestações que demonstravam desconforto e mesmo temor ante o que considerava negativo nas repúblicas sul-americanas – sua forma de governo, suas lutas intestinas e o que via como uma propensão ao caudilhismo – coube a Oliveira Lima chamar a atenção para o americanismo do diplomata. Ou o que poderíamos chamar menos categoricamente como uma manifestação americanista.

O juízo de Oliveira Lima se referiu à nota de Varnhagen solidarizando-se à posição de outros representantes diplomáticos acreditados no Chile contra o modo pelo qual o comandante da esquadra espanhola tratara o país no que já era um desdobramento do conflito peruano-espanhol, inclusive apresentando um ultimato. A comunicação, diz o historiador pernambucano referindo-se a Varnhagen, “honra o seu espírito de justiça, confirma a sua independência de caráter e lança viva luz sobre seu americanismo” (LIMA, 1911, p. 80)⁵⁵, embora tenha sido desautorizada pelo governo brasileiro.

À interpretação de Oliveira Lima pode ser acrescentado que àquele momento já ocorriam nos países de língua espanhola diversas manifestações de solidariedade, sobretudo nos jornais, ao Paraguai, pois a guerra da Tríplice Aliança já começara. O próprio Varnhagen (2005, vol. I, p. 466) em correspondência à chancelaria brasileira de 2 de dezembro de 1865 manifestou preocupação com notícias antibrasileiras publicadas na imprensa de Valparaiso⁵⁶. A atuação do representante brasileiro em favor do Chile, nesse contexto, só poderia ser bem recebida.

A posição do Rio de Janeiro desautorizando Varnhagen foi percebida por setores chilenos naquele clima de exaltado patriotismo não como uma tentativa de manter a neutralidade para credenciar-se a mediar o conflito, que era de fato a pretensão do governo brasileiro, mas como uma solidariedade ideológica entre as duas monarquias.

Houve ainda tempo, entre a nota de Varnhagen e sua desautorização, para que o governo norte-americano, em nome da doutrina Monroe, enviasse representando ao Rio de Janeiro para cumprimentar o Brasil pelo “fervor americano”. No comentário de Oliveira Lima, ao chegar o delegado “achou-se frente a frente com uma reprovação dela [nota de Varnhagen] e teve de deglutir suas congratulações”.(LIMA, 1911, p. 80)⁵⁷.

Do imbróglio diplomático Oliveira Lima fez ressaltar o americanismo de Varnhagen. Entretanto, conhecendo-se as preocupações do diplomata brasileiro em relação aos países de origem espanhola, alicerçadas inclusive nas extensas pesquisas sobre a época colonial, que demonstravam à saciedade os conflitos entre as duas colonizações, pode-se aventar outra hipótese.

Varnhagen demonstrava com essa atitude menos uma ativa solidariedade americanista antieuropeia – ele mesmo fez questão de assinalar em correspondência ao ministério seu respeito e admiração pela Espanha, onde, lembrava, até há pouco havia sido o encarregado de negócios – do que a defesa da justiça da causa chilena, ainda mais acentuada pela inabilidade do almirante espanhol Pareja. O próprio Oliveira Lima, cujas menções ao espírito de equidade e ao pundonor de Varnhagen se referiam justamente ao episódio chileno, pode ser invocado como apoio à hipótese.

Visão Estratégica, Guerra e Economia

Na concepção de Varnhagen a atuação diplomática deveria pautar-se fundamentalmente numa perspectiva estratégica dos interesses nacionais. A diplomacia nada mais seria do que um meio, como outros, para a consecução de objetivos que conduzissem à “grandeza do país”.

O que eram esses objetivos maiores a que os agentes públicos se conformariam e pelos quais deveriam lutar encontra-se enunciado, para a conjuntura do início dos anos 1850, no seu Memorial Orgânico (Varnhagen, 2013, p. 205ss)⁵⁸. Daí em diante, embora não mais sistematicamente expostos, mas constituíram um referencial que praticamente não se alterou até 1878 e ao qual se reportava nas situações concretas.

No opúsculo o autor destaca como questões em aberto, e fundamentais para o futuro do Brasil a definição das fronteiras, a situação geográfica da capital, as comunicações internas, a divisão territorial, a defesa e a homogeneidade da população. A todas elas dá um enfoque estratégico, mas a interface propriamente diplomática é conferida prioritariamente à defesa.

Considerando o território brasileiro e seu potencial hidrográfico fluvial e marítimo, a estratégia naval e os cuidados diplomáticos consequentes ocupam o primeiro plano de suas preocupações.

Para melhor compreender essa perspectiva, é preciso lembrar que seu pensamento era basicamente geopolítico e geoestratégico, aliás dominante na diplomacia de seu tempo. Ao propor a mudança da capital para o planalto central, certamente como motivo evoca questões de defesa e o afastamento do litoral, mas o local escolhido se dá pela fácil ligação com os rios formadores das três bacias, a amazônica, a do São Francisco e a do Prata: os rios Tocantins, São Francisco e Paraná/Paraguai.

No caso dos rios, a navegação do Amazonas e o risco de controle estrangeiro de sua bacia foram discutidos em diversas ocasiões. Quando o futuro Visconde do Uruguai era plenipotenciário junto ao imperador Napoleão III, Varnhagen recomendou-lhe vivamente que no problema da Guiana Francesa não fosse esquecido interesse brasileiro em proteger o Amazonas e seus afluentes da ação externa, lembrando que acenasse em particular com os riscos de uma penetração norte-americana na região (LESSA, 1954, p. 132-133)⁵⁹.

Ainda para a bacia amazônica foram suas atenções quando encarregado de negócios na Venezuela, firmando convênios sobre a navegação de nacionais de ambos os países nos rios Orenoco e Amazonas (LESSA, 1954, p. 143)⁶⁰. E quando se encontrava no Peru deu-se a abertura pelo país da navegação estrangeira no trecho sob sua soberania, causando-lhe também viva preocupação.

No caso do rio Paraguai, o foco era a defesa da livre navegação pelo Brasil, indispensável à integração de Mato Grosso, inclusive da região do rio Guaporé, embora não deixasse de reconhecer também o problema da transferência de manadas de gado mato-grossense por território paraguaio⁶¹.

Certamente Varnhagen (1961, p. 342) compartilhava da opinião dominante nos sucessivos governos brasileiros, percebendo a questão da navegabilidade do Paraguai no contexto maior do equilíbrio de poder no Prata. Dessa perspectiva deu mostras em 1870, já estando em Viena, quando em correspondência a D. Pedro II a propósito da possibilidade de futuros problemas com a Argentina sugeriu além do aquartelamento de forças brasileiras no Paraguai o reforço de navios brasileiros na área.

Quanto à guerra propriamente dita, embora não tivesse teorizado sobre o tema, é evidente nas diferentes manifestações de Varnhagen que a encarava como a outra face da diplomacia e da política, à Clausewitz. Embora postulando uma política externa defensiva e não agressiva ou expansionista no caso sul-americano, tinha claro que a dissuasão era um importante instrumento político e auxiliar indispensável da ação diplomática. Nesse sentido entendemos seu interesse e empenho em fortalecer a marinha e o exército do país.

Já se apresentou Varnhagen (1967, vol. 175, p. 147) como um apologista da guerra, embora Américo Lacombe o visse apenas preocupado com a segurança das fronteiras, no contexto de “paz armada” em que viveu. Esse segundo aspecto parece mais condizente com seu pensamento político e diplomático; a crítica da “apologia da guerra” aparece realmente, mas nas polêmicas em que se envolveu sobre as relações com os indígenas e a defesa da ação dos bandeirantes, e não dizem respeito à política externa oitocentista.

Nesse contexto, o aperfeiçoamento da esquadra brasileira recebeu sua atenção quando, de Viena, auxiliou Artur Silveira da Mota, futuro barão de Jaceguai, que se encontrava em missão na Europa, com informações sobre navios, armamento e visitas a estaleiros (LESSA, 1954, p. 160-161). Ainda em matéria de armamentos, também colaborou com o ministro da guerra João José de Oliveira Junqueira, informando-o sobre novas peças de artilharia em uso pelo governo austríaco.

Típica dessa ótica defensiva foi a proposta, no Memorial Orgânico, de “territórios fronteiriços” de natureza militar na nova configuração territorial que propunha para o país, que se constituiriam em postos avançados para a defesa do país, numa evocação atualizada da política pombalina de estabelecer unidades do exército em pontos extremos do país. Dez anos depois, quando se encontrava a caminho do Paraguai, escreveu de Montevidéu ao imperador sugerindo-lhe, naquela mesma lógica, instalar uma guarnição em Bagé, com intuito dissuasório:

E creio que com estes países [platinos] quanto menos contratarmos (sic) e quanto menos interviermos, tanto melhor. Atualmente, porém, pedia a prudência ter um exército no campos de Bagé, pronto a manobrar de um dia para o outro. E com esta simples providência se evitaria ter de manobrar (VARNHAGEN, 1961, p. 270).

Em matéria de relações econômicas, Varnhagen entendia ser de sua obrigação como diplomata facilitar a colocação externa de produtos brasileiros e a importação de máquinas, implementos e tecnologia. Empenhou-se em 1876 pelo consumo de erva-mate na Áustria e na Hungria, sugerindo que estas tentativas também se dessem em Hamburgo, não sem encaminhar críticas ao ministro da agricultura sobre fraudes e negligência dos exportadores, que enviavam o produto com sobrepeso de paus, pedras e couro (LESSA, 1954, p. 160). Nos Congressos Estatísticos de Budapeste e São Petersburgo organizou e redigiu pessoalmente trabalhos com dados sobre produtos brasileiros. Para o primeiro desses congressos publicou o texto intitulado Quelques renseignements statistiques sur le Brèsil tirés des sources oficielles par le delegué au Congrès de Buda-Pesth.

A atuação do Varnhagen-diplomata na área econômica somente fica melhor esclarecida de entendermos o Varnhagen-publicista.

Pode um adepto do liberalismo econômico, como ele em diversas ocasiões se posicionou, por sua ação diplomática a serviço de interesses privados, ainda que estes beneficiem o conjunto do país pelo crescimento da riqueza nacional? Essa pergunta, recorrente nas discussões sobre o alcance e as limitações do liberalismo econômico, já fora respondida pela célebre frase de William Pitt – “o Império é comércio”. Mas em Varnhagen há um dado adicional, que se encontra assinalado na passagem da primeira para a segunda versão do Memorial Orgânico, em 1850.

Para ele, num país com escassos recursos e população e grande extensão territorial como o Brasil, não obstante a profissão de fé liberal e a citação dos economistas clássicos, seria necessário, além da supervisão do Estado, o fomento – a palavra é sua – estatal direto em certas áreas a fim de estimular a produção e a circulação de bens (Wehling, 2013, p. 2013). Posição recorrente no pensamento político e econômico brasileiro, promovendo a coabitação do liberalismo com certo grau de intervencionismo estatal e que se repetiria na geração seguinte, quando um spenceriano entusiasta como Rui Barbosa não hesitou em elogiar a política econômica – mercantilista – do marquês de Pombal.

O Direito de Asilo

No início de sua estada em Viena Varnhagen escreveu um pequeno texto em francês, L’asile dans les ambassades. Em correspondência ao imperador, de 9 de março de 1870, deu notícia do trabalho, iniciado alguns anos antes em Lima, informando que o estava adiantando após interromper a revisão da História Geral do Brasil. A 20 de junho ao mesmo interlocutor informava que o trabalho estava pronto e o remetera a seu amigo Ferdinand Denis, diretor da Biblioteca Santa Genoveva, em Paris (Varnhagen, 1961, p. 340-347).

O texto, contra as expectativas do autor, não chegou a ser publicado à época, sendo-o apenas em 1955 na revista Anhembi (p. 232ss).

Varnhagen não era um jurista, apesar da ampla utilização de fontes jurídicas e o texto, denunciando a formação de historiador do autor, se constitui num histórico da questão do asilo e na indicação, à guisa de conclusão, de algumas sugestões para sua implementação.

De qualquer modo, L’asile dans les ambassades é texto significativo, que permite surpreender os elementos objetivos em discussão sobre o tema na segunda metade do século XIX (BOCK, 1863, vol. I, p. 135). bem como perceber a ampliação das leituras do autor em matéria política e jurídica.

Nas duas versões do Memorial Orgânico, de 1849 e 1850, os autores trabalhados são Montesquieu, Jean Baptiste Say, Humboldt, Vattel, Silvestre Pinheiro Ferreira, Guizot, Foissac, Andrés Bello e Richard, entre outros apenas mencionados. Vinte anos depois aparecem basicamente juristas como Charles Paschal, Gentil, Vera y Zuñiga, Marsclaer, Grotius, Wicquefort, Thomasius, Binkershoek, Charles Martens e uma dezena de outros apenas citados; dos referidos no trabalho anterior, somente Montesquieu, Vattel e Silvestre Pinheiro Ferreira permanecem.

A própria natureza do novo texto explica as leituras especializadas, cujo resultado o autor evidenciou com a erudição de sempre, embora sem dar ao artigo uma estrutura propriamente jurídica.

Observe-se que L’asile não é somente fruto de um trabalho de gabinete. Correspondia também à experiência concreta vivenciada como diplomata nos países sul-americanos e na Espanha, além da observação do que à época ocorria em outros países. Queda de governos e perseguições aos derrotados obrigavam com frequência o recurso às representações estrangeiras em busca de proteção. A não observância do direito ao asilo por sua vez provocava situações como a ocorrida na legação norte-americana no Paraguai, citada por Varnhagen (1955, p. 259), quando o ministro Washburn não conseguiu garantir a integridade dos refugiados paraguaios e foi acusado de conspirar para depor Solano Lopez (Cardozo, 1996, p. 297).

O texto de Varnhagen (1955, p. 252) começa por distinguir entre o direito de asilo nas embaixadas e as antigas isenções de senhores e corporações da Idade Média. Estas, segundo o autor, tinham uma abrangência que o direito de asilo por questões humanitárias não buscava atingir. Por outro lado, a inviolabilidade dos representantes diplomáticos estava baseada na ratificação dada pelo direito canônico ao direito das gentes.

O diplomata brasileiro distinguia aqui duas situações, uma negativa e outra positiva. A primeira diferenciava os dois direitos por sua própria origem. O direito de asilo nos tempos modernos era um exercício do poder soberano do estado, representado pelo rei, submetendo-se voluntariamente ao direito das gentes. Os direitos e garantias corporativas de cidades, senhores leigos e eclesiásticos e guildas correspondiam a outra época e apenas, na ótica da monarquia absoluta, eram recebidos ou tolerados – quando não revogados. O próprio Varnhagen (1955, p. 252), exagerando-lhe a abrangência e sobretudo os efeitos, cita a Ordenança de Francisco I, de 1539 para concluir pela eliminação dos privilégios senhoriais, que aí teriam recebido “o golpe final de misericórdia”.

A argumentação positiva afirma que o direito de asilo era um desdobramento do direito canônico, o que o situava na ampla área do direito comum recebido do mundo romano e da Idade Média, dando-lhe uma abrangência que de certa forma obrigava o Estado, então sob a forma de monarquia absoluta, a reconhecer direitos respeitados desde antes de sua própria constituição.

Esta era a conclusão de Montesquieu no que dizia respeito à inviolabilidade dos embaixadores, citado por Varnhagen (1955, p. 254):

O direito das gentes quis que os príncipes trocassem embaixadores... nenhum obstáculo deve impedir-lhes a ação. [...] É pois preciso seguir, com referência aos embaixadores, as razões tiradas do Direito das Gentes, e não as que derivam do Direito Político.

Após o histórico da questão do asilo nos principais doutrinadores do direito internacional público, Varnhagen encaminha seu raciocínio para concluir que ela derivava “logicamente” do Direito das Gentes. Acrescente-se, embora não dito mas presumido por ele: da mesma forma que sua prerrogativa principal, a inviolabilidade.

A esse argumento puramente teórico Varnhagen acrescentava uma consideração prática, a de que no século XIX, “em países alguns mais ou menos civilizados e moralizados que outros”, como as repúblicas americanas e a Turquia os contínuos conflitos produziam abusos evitáveis pelo recurso proposto.

O autor identificou em parte da doutrina jurídica tendência a recusar o direito de asilo como uma forma de interferência do agente diplomático nos assuntos internos do país. Mas, pondera que os juristas com tal posição não consideraram a nuance de o asilo ser solicitado ou oferecido pelo diplomata. E indaga:

Assim, nenhum agente diplomático tem o direito de oferecer em sua casa um asilo. Mas, perguntamos, se um indivíduo que se vê perseguido, ou que teme sê-lo, devido a paixões políticas, entrar numa legação [...] e pedir hospitalidade ao chefe, como poderia pedi-la ao país do diplomata (se por sorte tivesse conseguido chegar lá), deverá ele ser entregue a não ser por extradição legal? Ficaria bem a um agente diplomático fazer o papel de carrasco ou de polícia? (Varnhagen, 1955, p. 255-256).

Lembra ainda o autor que todas as suas referências dizem respeito “aos chamados criminosos políticos” e não aos criminosos comuns, embora vários dos doutrinadores por ele citados, escrevendo na época da monarquia absoluta, pudessem referir-se aos acusados de crimes de lesa-majestade e semelhantes. Essa tipificação sem distinguir entre uns e outros é posterior no direito penal e estava presente nos códigos oitocentistas, inclusive no brasileiro de 1830.

Duas eram as teses centrais do autor e em torno delas gira sua argumentação. A primeira, de que “enquanto os embaixadores forem privilegiados, o asilo não será abolido”, num raciocínio semelhante ao princípio do direito civil de que o acessório segue o principal. A segunda, metajurídica, afirma que o asilo é ato de humanidade que “a civilização não deve abandonar, a favor da tolerância nas opiniões políticas” (Varnhagen 1955, p. 258)⁶².

Ponto estabelecido por Varnhagen que merece registro é a afirmação de que o direito das gentes – referia-se ao quadro constitucional contemporâneo, portanto da concepção de soberania lastreada no contexto posterior à Revolução Francesa e não mais do Antigo Regime – não poderia ser mudado por “uma nação só, por si mesma”. Isso implicava na existência de um direito supranacional, ou pelo menos de algumas normas supranacionais, em substituição e prosseguimento ao direito comum e ao direito canônico como vinham da Idade Média.

Na conclusão de seu trabalho Varnhagen (1955, p. 263) apresenta pragmaticamente cinco “estipulações” para aplicar a doutrina à prática das embaixadas: o asilo não pode ser oferecido pelo agente diplomático; se for solicitado e ele o conceder, deverá comunicar o fato em 24 horas ao ministério do exterior; deverá abrigar o asilado na parte interna da casa, sem comunicação com o exterior, mesmo com familiares, de modo a eliminar a possibilidade de interferência na política do país; se o governo decidir pela retirada do asilado para o exterior, o diplomata concordará e terá o direito de acompanhá-lo até “fora das fronteiras”; a inobservância de qualquer dessas estipulações, “autenticamente provada” acarretará a saída temporária do país do diplomata e dos asilados em 24 horas.

Os efeitos de tais providências, para Varnhagen (1955, p. 263), fariam cessar conflitos e ameaças a legações, os agentes diplomáticos seriam mais cuidadosos em matéria de asilo, os próprios governos ganhariam com o afastamento de “conspiradores ativos” e “a causa da civilização ganharia, recebendo do concurso da diplomacia, nos momentos de lutas sanguinárias, novos penhores de tolerância e de humanidade”.

Embora tenha escrito muito pouco sobre sua concepção da história, em relação ao volume de pesquisas e trabalhos delas decorrentes que elaborou, é possível identificar as coordenadas do pensamento histórico de Varnhagen. No caso de seu pensamento diplomático, considerando quase quarenta anos de atividade, podemos dizer o mesmo?

Certamente é possível encontrar nele alguns princípios diretores que orientaram sua carreira e manifestações. Esses princípios moldaram seu pensamento diplomático e se encontram expressos tanto diretamente, nos relatórios, trabalhos e correspondência diplomática, quanto indiretamente, na correspondência privada e em sua produção como historiador e publicista.

Há um claro sentido de justiça em suas proposições e conclusões, o que levou Oliveira Lima a fazer-lhe a restrição de “possuir qualidades negativas em diplomacia”, que em algumas situações poderiam soar quase como ingenuidade. A honestidade de propósitos e a franqueza, que várias vezes defendeu na prática diplomática e a partir das quais emitiu diversos juízos de valor em sua obra historiográfica, não o afastaram entretanto da Realpolitik.

Não se tratava de modo algum de um idealista à outrance, que quixotescamente se batesse contra a realidade. Ao contrário, ancorava-se nela e a partir daí firmava sua posição, o que garantia a seus juízos grande dose de concretude. No episódio do conflito chileno-espanhol, sua posição “americanista” não só coincidiu com a dos diplomatas ali acreditados, como implicava numa opção – certamente não se pode afirmar se tomada por puro “senso de justiça” ou cálculo político – que poderia beneficiar a imagem do Brasil nos países de língua espanhola no momento em que alguns deles começavam a se posicionar pelo Paraguai na guerra da Tríplice Aliança. Sua desautorização pelo governo brasileiro não pode ser interpretada como repreensão a um equívoco profissional, mas como fruto de outra política em andamento, a oferta da mediação entre Chile e Espanha, da qual ele aliás não tinha conhecimento.

Outro exemplo desse pensamento pode ser pinçado, entre outros, na História Geral do Brasil. Referindo-se às preliminares do tratado de Madri, afirma que a solução proposta como critério geral da repartição do território, o uti possidetis, atendia à justiça da causa portuguesa e que isso foi reconhecido pela Espanha. Reconhecimento, aduz, que só se deu depois de os negociadores portugueses demonstrarem que fazer vigorar o tratado de Tordesilhas para o Brasil, como era a posição inicial da Espanha, implicava em fazê-lo também no Oriente, obrigando à devolução da indenização paga pelas Molucas e a entrega do arquipélago das Filipinas a Portugal (Varnhagen, 1975, vol. IV, p. 85).

Outra maneira que encontrava para temperar a aplicação de um senso absoluto de justiça foi a de corrigi-lo pela equidade, de que deu várias mostras. Essa adequação à realidade tirava-a de sua percepção historicista do mundo, e ela aparece nitidamente nas defesas que fez para o predomínio do direito e não da força nas relações entre estados, sem entretanto descartar à Clausewitz o recurso à guerra no contexto de uma ação política.

O princípio que defendia, o do predomínio do direito sem o abandono liminar do recurso à força, fazia-o um pragmático no contexto da diplomacia oitocentista, sem ser a priori pacifista ou belicista.

Sua própria valorização do Estado, no quadro das circuns-tâncias brasileiras de nação em formação e da filosofia política da época, tão hobbesiana-hegeliana, encontrava limites, tanto internos, na defesa da monarquia constitucional, quanto externos. No estudo sobre o direito de asilo isso fica claro ao defender o recurso ao direito das gentes como instrumento de moderação dos ímpetos persecutórios dos governos.

Por outro lado, é preciso lembrar que os aspectos especificamente diplomáticos e jurídicos do pensamento de Varnhagen não se explicam satisfatoriamente sem a percepção de sua Weltanschauung. Era um homem da ordem, o que na semântica do século XIX significava defender uma posição conservadora, mas não necessariamente reacionária, que buscava a equidistância entre a revolução jacobina e a o retorno ao Antigo Regime. No plano das relações entre estados, essa ordem correspondia por sua vez ao equilíbrio da balança de poder, de modo que nenhuma potência – como a França de Luís XIV ou de Napoleão I – pudesse obter uma hegemonia internacional. O contraponto que sugeriu a Paulino Soares de Sousa quando da missão deste junto a Napoleão III, para que fosse evitada a penetração norte-americana na Amazônia ou a necessidade de estabelecer contrapesos à Inglaterra no caso da Guiana, mostram bem essa perspectiva.

Era também um defensor da civilização, no sentido corrente do termo à época, a que as nascentes etnografia e antropologia procuravam dar contornos científicos. Ser partidário da civilização supunha admitir estágios históricos anteriores de selvageria e barbarismo, que os estados modernos superavam por procedimentos pautados no esclarecimento e na lei – não obstante pudesse impor-se a povos “não civilizados” a guerra sem quartel sempre que se recusassem incorporar-se às práticas “civilizadas”.

O juízo cético e desencantado de Oliveira Lima sobre as “qualidades negativas” de Varnhagen como diplomata, afinal elaborado a partir de uma tabela datada de valores tidos como absolutos, mostrou-se subsistente até os dias de hoje apenas num ponto, o do estilo.

Quando Varnhagen estava em Lima, orientou ao cônsul geral do Brasil em Loreto, a propósito de conflitos entre brasileiros e peruanos, a agir fortiter in re, suaviter in modo. A máxima jesuítica do geral Acquaviva era, pelo próprio Varnhagen, seguida em matéria diplomática. Contudo, aplicando apenas o fortiter, tanto na coisa em si, o interesse nacional conforme o percebia, quanto na forma. E pela forma algumas vezes se perdeu.

Referências bibliográficas

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Cardozo, Efraim. El Paraguay Independiente, Assunção, El Lector, 1996.

Lessa, Clado Ribeiro. Vida e obra de Varnhagen. In Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, vol. 225, out-dez 1954.

LIMA, Manuel de Oliveira. Francisco Adolfo de Varnahgen: Visconde de Porto Seguro. In: Revista do Instituto Histórico e Geográfico de São Paulo, v. XIII, 1908. São Paulo: Typographia do Diario Oficial, 1911. Disponível em: <http://archive.org/stream/
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Varnhagen, Francisco Adolfo de. História Geral do Brasil. São Paulo: Melhoramentos, vol. IV, 1975.

Varnhagen, Francisco Adolfo de. L’Asile dans les Ambassades. In: Anhembi, vol. 19, 1955.

Varnhagen, Francisco Adolfo de. Memória sobre os trabalhos que se podem consultar nas negociações de limites do Império, escrita por ordem do Conselheiro Paulino José Soares de Sousa, 1851. Biblioteca Nacional, Seção de Manuscritos, I, 4,4, 112.

Wehling, Arno. Estado, História, Memória: Varnhagen e a construção da identidade nacional, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1999.

Wehling, Arno. Introdução. In Varnhagen – Missão nas Repúblicas do Pacífico: 1863 a 1867. Rio de Janeiro: FUNAG, vol. I, 2005.

Wehling, Arno. O conservadorismo reformador de um liberal: Varnhagen, publicista e pensador político. In Glezer, Raquel;

Guimarães, Lucia. Francisco Adolfo de Varnhagen. Rio de Janeiro: Fundação Miguel de Cervantes, 2013.

Sugestões para saber mais

HORCH, Hans. Francisco Adolfo de Varnhagen, subsídios para uma bibliografia. São Paulo, Editoras Unidas, 1982.

LACOMBE, Américo Jacobina. As ideias políticas de Varnhagen, in Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, 1967, vol. 275, p. 135-174.

ODÁLIA, Nilo. As formas do mesmo. Ensaios sobre o pensamento historiográfico de Varnhagen e Oliveira Vianna, São Paulo, Unesp, 1997.

RODRIGUES, José Honório. Varnhagen, mestre da história geral do Brasil, in Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, 1967, vol. 275, p. 170-200.

Honório Hermeto Carneiro Leão

Filho do suboficial Antônio Netto Carneiro Leão, nascido em Paracatu, e de Joana Severina Augusta, de família estabelecida em Vila Rica de Ouro Preto, Honório Hermeto nasceu no Arraial de Jacuí, Minas Gerais, em 11 de janeiro de 1801. Cresceu e educou-se em Vila Rica, para onde mudara-se seu pai em 1806 após enviuvar e casar-se novamente com uma sobrinha da finada mulher. Fez seus estudos jurídicos em Coimbra (1820-1825) graças ao auxílio recebido de um tio, próspero comerciante no Rio de Janeiro. Casou-se em 1826 com a prima, Maria Henriqueta Leme, filha de seu tio benfeitor. No mesmo ano foi nomeado juiz de Fora na vila de São Sebastião (São Paulo). Em 1828 regressou ao Rio de Janeiro, primeiramente como ouvidor e logo como desembargador da Relação da Bahia e auditor-geral da Marinha. Elegeu-se deputado por Minas Gerais em três legislaturas consecutivas, de 1830 a 1841. Ministro da Justiça em 1832, fundou com Bernardo de Vasconcellos o Partido Conservador. Em 1842 assumiu a presidência da Província do Rio de Janeiro e foi nomeado para integrar o Conselho de Estado. Em 1843, eleito por Minas Gerais para o Senado, foi incumbido pelo imperador de organizar o Ministério, reservando para si a pasta da Justiça e, interinamente, a dos Negócios Estrangeiros. Entre 1849 e 1850 exerceu a Presidência da Província de Pernambuco. De 1851 a 1852, designado representante diplomático do Brasil no Prata, comandou as operações políticas e diplomáticas que levaram à queda de Rosas e à estabilização institucional do Uruguai. Agraciado com o título de Visconde e posteriormente Marquês de Paraná, foi chamado pelo imperador para formar o Ministério que viria a ser conhecido como o Gabinete da Conciliação, onde exerceu a chefia do Governo e a pasta da Fazenda. Morreu em pleno exercício do poder em 3 de setembro de 1856, aos 56 anos incompletos.

Honório Hermeto Carneiro Leão
(Marquês de Paraná): diplomacia e
poder no Prata

Luiz Felipe de Seixas Corrêa⁶³

O Brasil tornou-se independente em 1822 graças a um conjunto fortuito de circunstâncias bem aproveitadas por um reduzido grupo de visionários. Essa primeira geração, cujo expoente máximo terá sido José Bonifácio de Andrada e Silva, o “Patriarca da Independência”, foi relativamente breve. Distinguiu-se sobretudo por um sentimento nativista, antiportuguês, que terminou por criar indisposições com o próprio imperador. Logo seria sucedida por outra geração que, a partir da abdicação de Pedro I, da experiência regencial e do apressado início do longo reinado de Pedro II, construiu as bases sobre as quais viria a se erguer o Brasil como o conhecemos hoje, com todas as suas contradições, as suas polaridades, as suas sombras e as suas luminosidades. Um país novo, imenso, desconjuntado, que se formou sob ideias conservadoras e sob o imperativo da unidade; ao mesmo tempo um prodígio e um mistério histórico.

Um dos homens que mais se destacou nesse processo de muitas faces foi Honório Hermeto Carneiro Leão, Visconde, depois Marquês de Paraná. “O insolente-mor do Império”. “Vassalo igual ao Rei”. “O homem que não se curvava”. Viveu de 1801 a 1856. Passou a infância e a juventude em Minas Gerais, entre Paracatu e Vila Rica. Formou-se em Direito pela Universidade de Coimbra, onde estudou entre 1820 e 1825. Ao regressar, enveredou pela política, após breve passagem pela magistratura. Foi deputado e senador por Minas Gerais, ministro da Justiça, dos Negócios Estrangeiros, conselheiro de Estado e presidente das Províncias do Rio de Janeiro e de Pernambuco. Participou de todos os grandes acontecimentos políticos que, desde a Regência, assinalaram o período inicial da formação das instituições brasileiras. Morreu no auge do Poder quando exercia a presidência do Conselho de Ministros, o chamado Ministério da Conciliação. Seu temperamento autoritário, colérico mesmo, não o impediu de implantar a matriz da conciliação na tradição política brasileira. Encarnou como poucos a essência do seu tempo. Joaquim Nabuco tinha-o como “o braço mais forte que a nossa política produziu” (NABUCO, 1997, p. 346).

Como os Estadistas que o precederam, os que o acompanharam e os que o sucederam – José Bonifácio, Feijó, Euzébio de Queiroz, Mauá, Uruguai, Olinda, Caxias, Abrantes, Cairu, Rio Branco, entre tantos outros – Honório revelou-se capaz de bem avaliar as singularidades do país que se formava em meio a inúmeros desafios internos e externos. Sua trajetória política esteve invariavelmente apoiada em uma visão de futuro de unidade para o país e de solidez para as instituições monárquicas. No seu espírito, unidade nacional e monarquia constituíam valores absolutos. A política externa era projeção e parte indissociável da política interna. Uma não poderia ser compreendida sem a outra. Assim como era imperioso debelar qualquer movimento separatista no interior do país, tornava-se indispensável afastar qualquer possibilidade de fragmentação vinda das fronteiras platinasou amazônicas. O fato externo adquiria importância pelo que representava positiva ou negativamente para a consolidação da unidade do Brasil sob a forma monárquica. Essa talvez seja a chave para compreender a importância desde logo atribuída pela elite dirigente brasileira à política externa: preservar o território, manter a unidade, assegurar a monarquia.

A diplomacia, aliada ao emprego da força armada, foi de fato decisiva para a construção do Brasil que, se hoje permanece territorialmente unido, apesar da sua imensidão, e animicamente coeso, apesar de sua fragmentada realidade social, é porque, no passado, homens como Honório Hermeto Carneiro Leão e tantos outros tiveram a presciência, a coragem e a determinação de idealizá-lo e consolidá-lo em meio a tantas carências e tantos desafios. Temido e respeitado em vida por sua determinação e por seu sentido de autoridade, Honório incorporou e representou a essência dos tempos em que viveu, atualizando simultaneamente sua época eseu mundo.

Se sua contribuição para a fixação de padrões políticos e institucionais do Brasil foi constante ao longo de sua vida pública, seu envolvimento direto com questões internacionais foi episódico e praticamente limitado às questões do Prata. Como ministro dos Negócios Estrangeiros (1843) e como conselheiro de Estado (1842-1856), familiarizou-se e opinou sobre diversos problemas recorrentes na fronteira sul do Brasil. Sua Missão no Prata, em 1851, foi fundamental para a fixação de determinadas ideias e de um certo estilo operacional que permaneceu imanente na “maneira” de o Brasil conduzir suas relações com os vizinhos do Prata: Argentina, Uruguai e Paraguai.

O contexto histórico

O principal elemento do processo que no período colonial conduziu à construção territorial do Brasil foi um impulso de expansão, devidamente seguido por eficazes políticas de consolidação. Expansão e consolidação se sucedem historicamente num processo dialético de contraposição sui generis na formação histórica brasileira, obrigando o país a desenvolver sucessivamente no plano externo políticas ativas de revisão e mudança, de um lado e, de outro, de conservadorismo e status quo. O resultado é que o Brasil acabou inserindo-se no mundo de maneira isolada. Em expansão, decerto. Mas contido em sua própria vizinhança. Isolado numa relação fechada com uma Potência colonial exausta, no espaço geográfico marginal e periférico da América do Sul, por onde raramente se cruzaram linhas de interesses estratégicos das Grandes Potências.

Desde a sua formação, o Brasil teve de lidar com antagonismos externos, herdados de sua singularidade lusitana na América do Sul: um território relativamente pequeno, circunscrito por um tratado de limites, Tordesilhas, inaplicável na prática; sem riquezas metálicas aparentes; colonizado por um país desprovido de excedentes de poder; rodeado por unidades hispânicas ricas em ouro e prata, governadas por uma potência colonial bem mais poderosa e mais integrada no concerto europeu.

Em 1530, a expedição de Martim Affonso de Souza pelo litoral sul deixou, no que hoje é a cidade uruguaia de Maldonado, um marco de propriedade lusitano. Em resposta, os castelhanos sentiram-se compelidos a guarnecer o estuário do Prata fundando, em 1536, o porto que viria a se transformar na grande cidade de Buenos Aires. Hélio Vianna (1994, p. 255), com razão, observa em sua História do Brasil terem sido estas as “bases para futuras pendências internacionais, entre portugueses e espanhóis, como depois entre seus descendentes brasileiros e hispano-americanos”. Estas pendências durariam pouco mais de três séculos, até a queda do Ditador argentino Rosas em 1852, episódio que viria a dourar os brasões de Honório Hermeto, distinguindo-o como estrategista e negociador diplomático, alçando-o à nobreza e à chefia do governo imperial.

Com a União Ibérica (1580-1640), abriu-se a onda de expansão que gradualmente possibilitaria a configuração de direitos de posse por parte dos portugueses sobre o território em que viria a se construir o Estado brasileiro. Finda a União Ibérica, D. Manuel Lobo, governador do Rio de Janeiro, desembarcaria na costa hoje uruguaia em 1680 para fundar a Colônia do Sacramento, que seria palco de uma das mais extraordinárias aventuras do período colonial sul-americano: um prolongado ciclo de conflitos pela posse da margem oriental do Prata que, entre Espanha e Portugal, perduraria até o tratado de Santo Ildefonso de 1777; e que, entre o Brasil e seus vizinhos, iria até 1828, com a proclamação da independência do Uruguai após a chamada Guerra da Cisplatina, que tantas marcas deixaria nas sensibilidades patrióticas das lideranças civis e militares dos países da região. Foram 148 anos – um século e meio – de alternância de soberanias, de guerras e de negociações diplomáticas, que viriam a constituir o pano de fundo da Guerra contra Rosas.

Ao tempo do nascimento de Honório Hermeto, já estavam em marcha os acontecimentos europeus que iriam afetar decisivamente o Brasil. Após o apogeu de sua expansão colonial, Portugal havia decaído a ponto de se tornar um Estado periférico no contexto europeu. Com as guerras napoleônicas, porém, passou a representar peça estrategicamente valiosa para o equilíbrio de poder continental. Não sendo possível preservar o território português, tornava-se indispensável resguardar a Coroa dos Bragança como cerne do Estado. Foi essa a lógica que conduziria, seis anos após o nascimento de Honório, à transmigração da Corte portuguesa para o Brasil sob inspiração e proteção da Inglaterra.

A hábil diplomacia luso-brasileira trocara Colônia do Sacramento, uma praça indefensável na margem esquerda do Prata, defronte ao que viria a ser a grande Buenos Aires, por toda a extensão interiorana que havia sido explorada pelos bandeirantes em busca de índios para escravizar e metais para explorar. Destruído o forte de onde os portugueses desafiaram por décadas o poderio castelhano, Sacramento seria abandonada, dando margem a que os espanhóis se dedicassem a desenvolver em segurança o porto de Buenos Aires, em função do qual se construiria o país que tomou o nome de Argentina. A diplomacia e as armas definiam então lentamente os espaços do país que Honório viria mais adiante a consolidar fisicamente com sua atuação diplomática no Prata, e institucionalmente, com a conciliação dos partidos e a reforma eleitoral, a chamada “Lei dos Círculos”.

Durante o reinado brasileiro de D. João VI, abriu-se a oportunidade para nova investida portuguesa sobre o Prata. Em 1817, Portugal anexou a Banda Oriental, ou seja, todo o atual Uruguai, que recebeu o nome de Província Cisplatina. A decisão portuguesa foi coerente com a permanente obsessão em chegar à margem esquerda do Prata. Justificou-se de certo modo também pela frustração portuguesa com os resultados adversos do Congresso de Viena. Foi feita contra os interesses ingleses. Terá sob este aspecto representado um gesto de autonomia, de busca de afirmação de interesses estratégicos próprios.

A partir de então, o jogo de forças se caracterizaria, de um lado, pelas periódicas ambições portenhas de reconstituir os limites do Vice-Reinado do Prata e, de outro, pela determinação do Rio de Janeiro de manter a qualquer custo um status quo que impedisse a formação de uma formidável potência rival nos limites meridionais do país. Na Fala do Trono de 1826, D. Pedro I diria:

Todo o Império está tranquilo, exceto a Província Cisplatina [...]. Homens ingratos e que muito deviam ao Brasil, contra ele se levantaram e hoje acham-se apoiados pelo governo de Buenos Aires, atualmente em luta contra nós. A honra nacional exige que se sustente a Província Cisplatina pois está jurada à integridade do Império.

Em 1827, asseverava:

Esta Guerra [na Cisplatina] [...] ainda continua e continuará enquanto a Província Cisplatina, que é nossa, não estiver livre [dos] invasores e Buenos Aires não reconhecer a independência da nação brasileira e a integridade do Império com a incorporação da Cisplatina, que livre e espontaneamente quis fazer parte deste mesmo Império.

Em 1828, reconheceria pragmaticamente: “Entabulei nego-ciações de paz com a República de Buenos Aires estabelecendo bases para uma convenção justa e decorosa [...]. Se Buenos Aires não aquiescer [...] é mister continuar a guerra”. Em 1829, anunciaria sem comentários a Convenção Preliminar de Paz com o governo das Províncias Unidas do Rio da Prata (FALLAS DO THRONO 1823-1889, 1889, p. 123, 124, 132, 141-2, 165).

A oposição castelhana à presença luso-brasileira, não mais apenas em Sacramento, mas em toda a Banda Oriental, foi decisiva para a afirmação de Buenos Aires no contexto do Vice-Reinado do Prata como centro do poder hispânico no sul do Continente. De Buenos Aires, partiu a iniciativa da guerra de libertação da Província Cisplatina entre 1825 e 1828. Inconclusa no campo de batalha, a guerra terminou diplomaticamente sob mediação britânica com a independência do Uruguai, o “algodão entre os cristais”, na expressão da diplomacia britânica.

Juan Manuel de Rosas, presidente da Província de Buenos Aires desde 1829, assumiu a chefia da Confederação Argentina em 1835. Permaneceria no poder, com uma breve interrupção, até 1852 quando, derrotado pelas forças entrerrienses, brasileiras e uruguaias, asilou-se numa fragata inglesa surta em Buenos Aires e partiu para o exílio. Liderou um governo forte, de cunho “nacionalista”. Fundou seu poder no predomínio do porto sobre as províncias argentinas. Buenos Aires detinha o monopólio do comércio externo e a competência para conduzir as relações exteriores da Confederação. Pouco a pouco, o caudilho passou a exercer também o controle administrativo e jurídico de quase todo o país, mediante a imposição de governadores de Província dóceis ao seu comando. Para garantir seu poder, mantinha três exércitos: um ao Norte, outro ao Sul e outro no Centro do país. Contava também com uma força auxiliar considerável no Uruguai sob o mando de seu aliado, o general Oribe. Venceu ao longo de seu governo inúmeras rebeliões em diferentes pontos da Confederação.

Também no plano externo, enfrentou Rosas um quadro permanente de desafios. No Norte, viu-se a braços com uma guerra com a Bolívia, que terminou com a interferência chilena em 1839. Teve de lidar com os franceses que chegaram a ocupar a ilha de Martin Garcia e a bloquear o porto de Buenos Aires. Sob o argumento de que a Confederação Argentina tinha o direito de controlar o acesso ao Rio Paraná, Rosas pregava a inviolabilidade da Bacia do Prata à navegação internacional, algo que naturalmente contrariava os interesses britânicos, franceses e, por certo, brasileiros. Em 1845, os britânicos romperiam o bloqueio imposto por Rosas em Vuelta del Obligado e chegariam, pelo rio Paraná acima, até Corrientes, dando início a um comércio com o litoral argentino que iria mais adiante reforçar os reclamos antirrosistas e anti-Buenos Aires das lideranças correntinas e entrerrienses. Entre 1846 e 1849, ingleses e franceses sucederam-se em vãs iniciativas militares e diplomáticas no Prata. As investidas francesas e britânicas foram repelidas por Rosas com grande proveito interno.

No Rio de Janeiro, seguiram-se sempre com grande preocupação os acontecimentos platinos. Era frágil ainda a vinculação das províncias do sul ao Império. Desde a independência cisplatina, cruzavam pelo Rio Grande homens e ideias separatistas. A Farroupilha ameaçava a unidade do Império. A Rosas atribuía-se o desígnio de recompor, sob a liderança de Buenos Aires, o espaço do antigo Vice-Reinado do Prata. Acreditava-se que a independência do Uruguai estava ameaçada. Preocupava-se o Rio de Janeiro com a possibilidade da emergência no Sul de uma grande unidade nacional de origem castelhana, capaz de desequilibrar as relações tão arduamente organizadas desde o período colonial e comprometer os ganhos territoriais conquistados e legitimados nas mesas de negociações pela diplomacia luso-brasileira. Acreditava-se que Rosas pretendia fraccionar o Império brasileiro em diversas republiquetas (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 82.) e que, entre outras ameaças, poderia estimular separatismos nas províncias do Sul e criar obstáculos à livre navegação dos rios da Bacia. Preocupava-se igualmente o Império com as seguidas intervenções francesas e britânicas na região que, de uma forma ou de outra, havia-se transformado em tabuleiro marginal onde exerciam suas rivalidades globais.

Havia também o problema da fixação dos limites com o Uruguai, nada fácil de resolver, sobretudo à luz da instabilidade reinante no país cisplatino e das seguidas interferências de Rosas em apoio a Manoel Oribe, seu caudilho aliado, que controlava boa parte do país e representava constante ameaça para as fronteiras brasileiras.

Formalmente, a Convenção Preliminar de Paz que consagrou a independência do Uruguai estabelecera que as partes contratantes (Brasil, Argentina e Uruguai) deveriam negociar um tratado definitivo de paz, no qual se especificaria a responsabilidade de cada uma na defesa da integridade da Banda Oriental. As partes convieram também em manter a livre navegação dos rios da bacia do Prata. A negociação do tratado definitivo de paz esbarrou tanto na instabilidade que passou a reinar na Argentina, quanto nas ameaças à continuidade da ordem monárquica no Brasil surgidas com a abdicação de D. Pedro I em 1831.

Os Acordos de 1828 que puseram fim à Guerra da Cisplatina e asseguraram a existência do Uruguai como país independente não necessariamente garantiam a estabilidade da fronteira sul do Brasil. Caudilhos uruguaios, argentinos e líderes rio-grandenses alternavam-se em disputas que colocavam em risco o equilíbrio alcançado em 1828 sob a influência britânica e ameaçavam o Rio Grande do Sul. Em 1835, Manuel Oribe assumiu o Poder em Montevidéu, Rosas instalou-se pela segunda vez no governo da Província de Buenos Aires e Bento Gonçalves pôs o Rio Grande do Sul em rebelião contra a Regência. Temia-se no Rio de Janeiro, com razão, a possibilidade do surgimento de um grande Estado platino. Diversas tentativas de entendimento diplomático puseram-se em curso sem que a situação pudesse evoluir favoravelmente aos interesses brasileiros. Dividido entre Oribe e Frutuoso Rivera, o Uruguai oscilava entre o Rio de Janeiro e Buenos Aires. Rosas temia o apoio dos caudilhos uruguaios a seus inimigos no Litoral argentino (Corrientes e Entre Rios) arregimentados sob a liderança do general Urquiza. Oribe acabou por prevalecer no Uruguai, tendo logrado imobilizar Rivera em Montevidéu.

Com o passar do tempo, o Império teve de enfrentar constantes antagonismos de percepções e de projetos nacionais nas Américas. De um lado, os descendentes da monarquia portuguesa, inscritos no contexto do processo de Restauração em curso na Europa. Do outro, os países hispânicos, imbuídos de fervores republicanos e liberais, e os EUA, que iriam se transformar no engenho das mudanças subsequentes no sistema internacional.

Essas contraposições explicam as circunstâncias e as transações que cercaram a independência do Brasil; a maneira por assim dizer protecionista e ensimesmada com que o país se inseriu no mundo; as percepções das lideranças políticas, entre as quais Honório Hermeto; assim como o curso variante que tomaram as relações entre o Brasil independente e os países hispânicos durante todo o século XIX. Nos nove anos que durou a Regência, época em que Honório iniciou sua rápida ascensão política, apesar de toda a instabilidade reinante e de ameaças de secessão em algumas Províncias, tamanho era o isolamento do Brasil e tamanho era o controle exercido pelas elites monárquicas conservadoras que pouca sedução exerceram sobre a sociedade brasileira as ideias republicanas. Talvez pelo receio da desordem em que viviam as vizinhas Repúblicas sul-americanas, as elites brasileiras logo associaram a imagem da República a situações de perda de unidade, a conflitos e a instabilidade política, valores considerados no Brasil como absolutos.

Esses elementos distinguiriam a um tempo positivamente e negativamente a inserção do Brasil no mundo. O país manteve-se unido. Acabou produzindo um mosaico cultural muito peculiar, caracterizado por notável amplitude e plasticidade. Mas, mesmo como país independente, permaneceu de certa forma isolado na cápsula de tempo do longo período colonial à margem das transformações em curso no mundo.

Honório viveu o período de independência do Brasil em Coimbra. Não há notícia de que se tenha manifestado num ou noutro sentido. Ao regressar ao Rio de Janeiro, casou-se com uma prima, Maria Henriqueta, filha do tio benfeitor que havia financiado seus estudos em Coimbra e que abriria as portas para sua carreira na Corte. Atravessaria o Reinado de Pedro II como figura de proa do Partido Conservador. Já implantado como fazendeiro de café no Vale do Paraíba, eleito e reeleito deputado por Minas Gerais (1830, 1834 e 1838), foi nomeado presidente da Província do Rio de Janeiro em 1841. Em 1842, seria chamado a integrar o núcleo original do Terceiro Conselho de Estado (1842-1889), tal como criado por D. Pedro II. Permaneceria conselheiro de Estado até o fim da vida.

Em 1843, exerceu a chefia do Gabinete ministerial, acumulando as pastas da Justiça e de Negócios Estrangeiros. Sua permanência foi breve. Pediria demissão em 1844 em função de uma áspera controvérsia com o jovem imperador, indiretamente ligada à negociação do Acordo Tarifário com a Inglaterra. Não sem antes – dando asas a seu sentimento nacionalista – haver abolido a figura do juiz conservador estabelecido pela Inglaterra no Brasil ao tempo de D. João VI para decidir sobre questões ligadas a súditos britânicos.

Sua carreira voltaria a se acelerar em 1848 quando foi nomeado presidente da Província de Pernambuco com a missão de apaziguar a situação local ainda transtornada pelas consequências do movimento praieiro. Deu conta da missão com seu peculiar talento para alternar atitudes firmes e políticas pragmáticas. Tanto assim que, em 1851, seria chamado a pacificar a fronteira sul ameaçada na Argentina e no Uruguai pelo caudilhismo de Juan Manuel de Rosas, presidente da Província de Buenos Aires. Seria sua grande missão diplomática.

A missão de Carneiro Leão no Prata

Com a maioridade do imperador em 1841 e com a estabilidade alcançada na região sul do Brasil ao término da guerra dos Farrapos, criaram-se as condições para que o Império pudesse dedicar-se à solução dos problemas ligados à instabilidade na região platina. Chegaram ao Rio de Janeiro enviados diplomáticos de Rivera e de Rosas, cada qual empenhado em obter o apoio do Brasil para seus propósitos. O enviado de Rosas, general Tomás Guido, propôs em 1843 a Honório Hermeto, então encarregado da Secretaria dos Negócios Estrangeiros, uma aliança para derrubar Rivera, cujo apoio aos revoltosos do Rio Grande do Sul era notório. Honório aceitou negociar com Guido. Condicionou, no entanto, a aliança contra Rivera a um acordo definitivo de paz com a Província de Buenos Aires.

A parte argentina não aceitou as condições de Honório. Insistiu que, primeiramente, se devesse neutralizar Rivera para só então negociar um acordo de paz com Buenos Aires. Honório, tendo tomado conhecimento de provas que vinculavam Rivera aos Farroupilhas, acabou aceitando a proposta argentina. Assinou o acordo. O imperador o aprovou pelo Brasil. Rosas, porém, o rechaçou.

Sentindo-se traído, Honório repôs o Brasil em atitude de neutralidade quanto às lutas caudilhescas em uma e outra margem do Rio da Prata. Antes de deixar o Ministério, expediu minuciosas instruções a Montevidéu, em que, ao expor a complexidade da relação Brasil/Rio Grande do Sul/Uruguai/Buenos Aires, deixa claro o objetivo do Império:

O objetivo do Governo Imperial [...] é pacificar o Rio Grande, conservar esta Província e manter a independência do Estado Oriental, mas sendo secundário o interesse da manutenção da independência em relação à pacificação do Rio Grande, o Governo imperial o deve preferir e coadjuvará a Rosas, se com isso puder pacificar o Rio Grande, antes do que continuar a conservar-se benevolente para com o Estado Oriental, pondo em perigo aquela pacificação.

Ao encarregado de Negócios, porém, encarecia: “V. Sa. nas comunicações por escrito ao governo sustente sempre o propósito de manter a neutralidade, deixando unicamente às conferências verbais e confidenciais a inculcar essa propensão ao governo” (SOARES DE SOUZA, 1964, p. 107 e 109). Implícita na formulação de Honório estava a posição pragmática de vir até a aceitar a incorporação do Uruguai à Argentina desde que se assegurasse a integridade do Rio Grande do Sul e sua manutenção no Império. Os fatos se encaminhariam de maneira diversa. Não seria necessária a opção prefigurada por Honório. Nota-se perfeitamente no seu raciocínio, porém, a flexibilidade com que planejava as alternativas de ação em função do objetivo maior então traçado, assim como a sutileza de suas manobras político-diplomáticas.

Seu sucessor na pasta dos Negócios Estrangeiros, Paulino Soares de Souza, futuro Visconde do Uruguai, manteve a política de neutralidade até que o bloqueio anglo-rosista de Montevidéu levou o representante do Brasil na capital uruguaia, Sinimbu, a se manifestar enfaticamente contra a política seguida por Rosas e a não reconhecer o bloqueio. Do Rio de Janeiro, Paulino desautorizou Sinimbu, reiterando a determinação do Brasil de se manter neutro na luta entre Rosas e Rivera. Na prática, porém, a autonomia com que operavam os representantes diplomáticos levou a questão a extremos. Ponte Ribeiro, representante em Buenos Aires, recebeu de volta o seu passaporte e foi levado a deixar o posto. Guido, entrementes, aproveitando-se da falta de uma orientação clara por parte do Brasil, obstinava-se em atrair simpatias para a causa rosista. Sucederam-se desentendimentos. Rosas abespinhou-se com o reconhecimento por parte do Brasil da independência do Paraguai em 1844.

De 1836 a 1846, sucedem-se nas Falas do Trono menções crescentemente alarmistas quanto às lutas republicanas e separatistas no Rio Grande e aos esforços do governo para reunir os dissidentes em torno da Coroa Imperial. Em 1846, D. Pedro II anunciaria a pacificação da Província. Estava alcançado o objetivo principal do Império na região.

Em 1849, à frente do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Paulino Soares de Souza – no dizer de Teixeira Soares (1955, p. 115), “o verdadeiro criador da doutrina de firmeza no Rio da Prata” – formou a convicção de que Rosas estava determinado a manter a situação em “banho-maria” até que fosse capaz de derrubar Rivera, controlar Montevidéu e atacar o Rio Grande do Sul. A guerra parecia inevitável. Guido recebeu passaporte e deixou o Rio de Janeiro em outubro de 1850. O Brasil garantiu apoio financeiro, diplomático e militar a Rivera para que não abandonasse a praça de Montevidéu às forças oribistas e rosistas. Assegurada a paz no Rio Grande, a independência do Uruguai voltaria a ser objetivo de primeira grandeza.

Honório, recém-finda sua missão em Pernambuco, foi designado para negociar e assinar um Acordo de Paz com Montevidéu. Reconheceu-se então expressamente uma linha divisória entre os dois Estados com base no uti possidetis do Império. Em pouco tempo, manifestar-se-ia expressamente o interesse do governador de Entre Rios, general Justo José de Urquiza em contar com o apoio do Brasil para derrubar Rosas.

Em 29 de maio de 1851, o Império do Brasil, a República do Uruguai e as Províncias de Entre Rios e Corrientes celebraram um Tratado de Aliança ofensiva e defensiva, cujos objetivos eram expressamente os de assegurar a independência e pacificar o território uruguaio, assim como a expulsão do país do general Oribe e das forças rosistas por ele comandadas.

Nomeado para a presidência do Rio Grande do Sul e para a chefia das tropas brasileiras que deveriam intervir contra Oribe, Caxias chegaria ao Sul em julho de 1851. Foi lenta a sua ação ou excessivamente expedita ou maliciosa a de Urquiza; o fato é que este agiu por conta própria e apressou-se em derrotar Oribe sem o concurso das forças brasileiras. O caudilho entrerriense havia-se decidido a enfraquecer Rosas e a enfrentá-lo militarmente. Sem dispor de todos os recursos necessários para tão ambiciosa empreitada, necessitava de apoio financeiro, logístico e militar do Brasil. Fazia de suas necessidades virtude e trataria sempre de minimizar a participação imperial na condução de seus projetos de poder.

Depois da capitulação de Oribe, o Tratado de 29 de maio foi complementado por outro, assinado por Honório Hermeto em outubro de 1851. Era preciso agir rapidamente, de maneira a evitar que a desenvoltura de Urquiza criasse fatos capazes de diminuir o peso do Brasil na solução do contencioso platino.

Agravaram-se em consequência os problemas entre o Rio de Janeiro e Buenos Aires. As elites monárquicas brasileiras percebiam a situação reinante na Argentina como ameaçadora e reveladora de costumes políticos incivilizados. As percepções argentinas sobre o Brasil monárquico, a “África da América” no dizer de Juan Bautista Alberdi, por sua vez, eram extremamente negativas (ALBERDI, 1998 apud SEIXAS CORRÊA, 2004).

Nomeado Plenipotenciário no dia 20 de outubro, partiria Honório Hermeto para Montevidéu no dia 23, acompanhado do jovem secretário que escolhera: José Maria da Silva Paranhos, futuro Visconde do Rio Branco. Àquela altura, exercia Honório mandato como senador por Minas Gerais e ocupava seu assento no Conselho de Estado. Tinha 50 anos. Era um dos mais poderosos políticos do país. De gênio irascível e autoritário, não se distinguia por atributos normalmente associados aos diplomatas. Sua indicação fora sugerida a D. Pedro pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Paulino Soares de Souza. Talvez por considerar Paulino que a missão requeria não um diplomata de índole tradicional, mas sim um político da importância, da têmpera e da representatividade de Honório. O momento exigia um homem de autoridade para evitar que a ação antibrasileira e antimonárquica de Rosas e de seus aliados orientais pusesse em risco a integridade do país: prevalecia a visão simbiótica entre as políticas interna e externa do Brasil. Paulino resumia com objetividade a missão de que deveria encarregar-se Honório Hermeto chamando atenção para a disjuntiva institucional – monarquia versus república – que separava o Brasil dos vizinhos do Prata: “É preciso aproveitar a ocasião, apertar Rosas, dar com ele em terra, e obter o complemento dos Tratados de 12 do corrente, ligando ao nosso sistema e política aqueles Governos” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 14).

Honório levou para Montevidéu e Buenos Aires a experiência que adquirira à frente do Ministério dos Negócios Estrangeiros em 1843, quando teve de lidar com as ameaças representadas para a integridade da Província do Rio Grande do Sul, rebelada contra o Império, e ameaçada por Montevidéu e Buenos Aires. Levou também a tarimba que lhe proporcionara o Conselho de Estado, membro que era da Seção de Justiça e de Negócios Estrangeiros, onde lidara com frequentes questões de relações internacionais: distúrbios no Prata, diferendo com a Inglaterra sobre o tráfico de escravos e sobre as comissões mistas bilaterais, problemas migratórios e ajustes de contas com Portugal, ingerências de Cônsules estrangeiros, episódios ligados à garantia da independência do Uruguai estabelecida pela Convenção de 1820 que pusera fim à Guerra da Cisplatina, temas paraguaios e tantos outros, cuja consideração lhe proporcionara familiaridade com a agenda externa do Império, habilitando-o a atuar posteriormente em Montevidéu e Buenos Aires com aguçado sentido político e estratégico.

São particularmente significativas pelo que ilustram o pensamento de Honório sobre os temas do Prata as respostas formuladas sob sua relatoria a uma consulta formulada em julho de 1844 pelo ministro dos Negócios Estrangeiros. Ao primeiro quesito, intitulado “Tem o Brasil direito de intervir?”, o Conselho, pela mão de Honório, respondeu que, no caso do Uruguai, “é evidente que o Brasil terá o direito de intervir” nos termos do Tratado de 1828,

que separa a Província Cisplatina do Império para o efeito de se constituir em Estado independente [...]. Portanto, se desaparecer a independência, o Brasil terá o direito de intervir para sustentá-la, ou mesmo para reincorporar ao Império essa Província, que não foi separada senão com a condição de ser constituída em Estado independente.

Subjacente a essa afirmação, estava o risco de que uma eventual vitória do Caudilho Oribe no Uruguai poderia conduzir à anexação do país à Confederação argentina, tal como liderada por seu grande aliado, Rosas. Se isso viesse a ocorrer, o Conselho era enfático: “O Brasil deverá preparar-se para a guerra!”. Entre as razões citadas no parecer figura a pacificação do Rio Grande do Sul, o que reforça a tese de que a política externa era então praticada sob uma lógica semelhante à que regia a política interna no tocante à integridade territorial do Império e à preservação das instituições monárquicas: “[...] verificada uma guerra estrangeira, os rebeldes desistirão de suas tentativas criminosas, coadjuvarão o Exército Imperial e, expiando assim os seus crimes, se habilitarão a reentrar, sem desar e desdouro, no grêmio da família brasileira”.

Em longo parecer posterior, também sob a assinatura de Honório Hermeto, discutem-se as circunstâncias jurídicas e políticas da relação do Brasil com o Uruguai e a perene ambição rosista de incorporar a margem oriental do Prata à Argentina. Depois de examinar os problemas que essa eventualidade criaria para o Brasil, o parecer conclui que “o partido que se antolha menos prejudicial é o de conservar o Estado do Uruguai independente”. E segue: “Nossos Homens de Estado estremecem com a ideia de fazer Montevidéu parte de Buenos Aires” (CONSELHO DE ESTADO 1842-1889, 1978, p. 201, 103,205, 225, 336).

É farta a correspondência entre Paulino e Honório Hermeto. Praticamente toda a documentação acha-se depositada no arquivo Histórico do Itamaraty. José Antônio Soares de Souza dela se utilizou para compor o seu amplo estudo “Honório Hermeto no Rio da Prata – Missão Especial de 1851/1852”, publicado em 1959 como parte da coleção Brasiliana da Cia. Editora Nacional. Graças a uma publicação do Centro de História e Documentação Diplomática da Fundação Alexandre de Gusmão, estes documentos acham-se plenamente identificados e relacionados (Inventário..., 2001).

Seis meses e meio duraria a Missão de Honório Hermeto Carneiro Leão no Prata. Chegou a Montevidéu em 31 de outubro de 1851. Após breve contato, ainda fundeado no porto, com Diógenes, filho de Urquiza, desembarcou em Montevidéu no dia 2 de novembro. Apresentou credenciais ao presidente Joaquim Suarez três dias depois.

Finda a guerra contra Oribe, era preciso acabar com as constantes ameaças partidas de Buenos Aires. Os tratados assinados com o governo provisório em Montevidéu estabeleceram as bases para a relação com o Brasil. As tropas de Caxias já se achavam estacionadas no Uruguai. Urquiza fez saber à parte brasileira que desejava transpor o Paraná para atacar Rosas em princípios de dezembro à frente de um exército de 20.000 homens. Negociou-se então um Convênio, rapidamente concluído e assinado em Montevidéu no dia 21 de novembro por Honório Hermeto, pelo Brasil, por Diógenes Urquiza, por Entre Rios e por Herrera y Obes, pelo Uruguai. Por esse instrumento, em apoio à iniciativa entrerriense, o Brasil se comprometia: (1) a oferecer o emprego da esquadra brasileira (Urquiza não dispunha de barcos que lhe permitissem a travessia do Rio Uruguai de maneira a poder marchar sobre Buenos Aires); (2) a fornecer 3.000 infantes, duas baterias de artilharia, um regimento de cavalaria e 1.000 espadas. Asseguraria ademais o Império um empréstimo às Províncias de Entre Rios e Corrientes no valor total de 400.000 patacões, a serem liberados em quatro desembolsos mensais a juros de 6% ao ano.

A negociação havia sido habilmente conduzida. Cuidou-se de configurar juridicamente o Convênio de maneira a regular seu objeto como uma ação ofensiva contra Rosas e não uma guerra contra a Argentina. Tratava-se, por assim dizer, de uma guerra externa com feição de guerra civil.

De sua parte, Honório não podia ser mais incisivo quanto aos objetivos do Convênio que assinara: “Os resultados que o governo imperial deve derivar da ingerência direta e eficaz que ultimamente tomou nas questões entre os estados do Prata não podem ser alcançados sem a queda do governador D. Juan Manuel de Rosas” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 25). Firmou-se a posição do Império não de “auxiliar”, tal como registrado no Convênio, para atender, diria Honório em ofício ao Rio de Janeiro, às “suscetibilidades do nacionalismo castelhano”, mas de parte importantíssima e indispensável na luta, como ocorreria na prática, pois concorria para seu desfecho “com o seu dinheiro, com a sua esquadra e com os seus soldados” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 25). Ademais, conforme estabelecido, as forças militares brasileiras não se dispersariam: seriam conservadas em um só bloco e seriam comandadas pelos chefes brasileiros.

Honório tinha perfeita consciência de que, para auferir os benefícios esperados da intervenção, o papel do Brasil na luta deveria ser preponderante. Não podia o Império, escreveu a Paulino, apresentar-se “com medo” da França e da Inglaterra, potências “que têm querido disputar-lhe a influência que lhe compete e lhe convém exercer nos estados do Prata”. Se Urquiza vencesse sozinho as glórias pertenceriam somente a ele, independentemente da ajuda pecuniária do Império. Se fosse vencido, o Brasil teria que socorrê-lo “tarde e a más horas”, porque então certamente as potências europeias interviriam a favor de Rosas (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 27). Raciocínio impecável, fruto de uma visão política do poder que o Brasil precisava exercer na região para preservar seus interesses. Havia na verdade muita desconfiança entre as lideranças brasileiras quanto às verdadeiras intenções de Urquiza. Não era total o entendimento, nem absolutamente claro o comportamento do nosso aliado.

Tornava-se indispensável assegurar o exato cumprimento dos Convênios e a pontual implementação das providências da campanha militar. Em carta datada de princípios de dezembro, Urquiza asseguraria a Honório que pelo dia 15 estaria em marcha “para seguir ... sin interrupción hasta donde está el enemigo del Imperio y el tirano de mi Patria” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 63).

As operações iniciaram-se pontualmente e com êxito. Em 17 de setembro, a esquadra brasileira (quatro vapores, carregando três batalhões), sob o comando do almirante Grenfell, conseguiu forçar a passagem de Tonelero, apesar da forte oposição das forças rosistas e, ultrapassando o território controlado por Buenos Aires, chegou ao encontro das forças de Urquiza em Corrientes. A bordo da nau capitânia brasileira encontravam-se significativamente dois futuros presidentes da Argentina: Bartolomeu Mitre e Domingo Faustino Sarmiento.

Entre 23 e 24 de dezembro de 1851, o Exército aliado atravessaria o Paraná em navios brasileiros, em balsas e a cavalo. Em 1º de janeiro de 1852, as tropas brasileiras sob o comando de Marques de Souza, que estavam acantonadas em Colônia, chegariam por via fluvial a Rosário. No dia 6, as divisões uruguaia e brasileira se uniriam ao grosso do Exército na localidade de Espinillo.

Uma série de incidentes a partir de então tornaria evidente, de um lado, tal como antecipado, a preocupação de Urquiza em minimizar o papel das forças brasileiras e a obstinação de Marques de Souza em cumprir com a estratégia política traçada por Honório Hermeto no sentido de participar ativamente das operações. Marques de Souza se queixaria amargamente de que Urquiza não o recebeu à sua chegada e de que durante a marcha posterior não lhe deu instruções nem apoio.

Apesar das suscetibilidades, era indispensável acelerar os tempos. Temia-se no Rio de Janeiro uma eventual intervenção britânica em favor de Rosas. Honório obteve de Urquiza o compromisso de acelerar o ataque ao mesmo tempo que planejou com Caxias a hipótese de um desembarque de tropas brasileiras nas imediações de Buenos Aires, manobra que levaria Rosas a manter parte importante de suas forças na capital, fragilizando em consequência as tropas que defendiam Caseros.

A estratégia brasileira deixou Rosas, na verdade, sem liberdade de iniciativa. Durante todo o mês de janeiro não pudera sair de Buenos Aires, temeroso de um ataque do exército brasileiro acampado em Colônia do Sacramento. Acabou deixando Palermo no dia 27 para travar batalha campal com as forças aliadas. O encontro dos dois exércitos deu-se no crepúsculo do dia 2 de fevereiro. À noite, Rosas deliberaria com seu Estado-Maior. Consta que hesitou. Chegou a pensar em negociar com Urquiza porque, segundo teria comentado com seus generais, “nuestro verdadero enemigo es el Imperio de Brasil, porque es un Imperio” (LYNCH, 1984, p. 366). Prevaleceria, porém o curso inexorável dos antagonismos dispostos no teatro de operações: o porto contra o interior; a ordem imperial contra o caudilhismo republicano.

Os dois exércitos bateram-se no dia 3 de fevereiro em Moron, um riacho situado cerca de 30km a oeste de Buenos Aires. A batalha se daria em torno de dois prédios onde se concentravam o grosso das tropas rosistas: a casa e o “palomar” (pombal) de Caseros. A superioridade dos aliados foi absoluta e a batalha teve breve duração (quatro horas e meia). A cavalaria brasileira exerceu papel decisivo no centro das forças aliadas, tal como Honório Hermeto havia ordenado. A ação militar respondeu eficientemente ao objetivo político. Sob qualquer aspecto que se examine a questão, foi crucial a participação da diplomacia, dos patacões e das armas brasileiras.

Findo o combate no terreno, porém, logo começaram as divergências quanto ao papel desempenhado pelo Brasil. Caxias chegaria a Buenos Aires, onde já se achava instalado Urquiza, no dia 4. Acompanhado de José Maria Paranhos, Honório chegaria no dia 8 de fevereiro.

Em sua primeira visita a Urquiza em Palermo, o plenipotenciário brasileiro limitou-se a felicitá-lo pela vitória. Pôde, porém, perceber que a violência continuava a imperar e que a intolerância política que caracterizara o regime rosista não estava de todo afastada no novo tempo que se iniciava. Cadáveres pendiam das árvores de Palermo. Alojado na Residência Lezama, atual sede do Museu Histórico Nacional da Argentina, no centro antigo de Buenos Aires, Honório permaneceria por 16 dias na cidade.

Sucedem-se a partir de então episódios que bem revelam as discrepâncias entre as duas partes. Honório irrita-se, sobretudo, com a obstinação de Urquiza em minimizar a participação do Brasil na derrubada de Rosas. Em duas ocasiões, conhecidas como “os incidentes de Palermo” os dois líderes chegariam ao desentendimento. No dia 10 de fevereiro, Honório considera-se agredido e reage diante de referência feita por Urquiza, no meio de uma conversa sobre a situação no Uruguai, ao fato de que, segundo ele, a aliança segurara na cabeça do imperador do Brasil a coroa que bambaleava. Repeliu aos gritos a insinuação de Urquiza. De outra feita, no dia 23, nas despedidas de Honório ao governador, este repetiu a Paranhos o mesmo comentário. Gustavo Barroso relata os incidentes em termos dramáticos no seu “A Guerra do Rosas” (BARROSO, 1929, p. 209-214).

Entre um e outro incidente, produziu-se o desfile das tropas brasileiras em Buenos Aires. Era perceptível a satisfação dos chefes militares brasileiros com a vitória, considerada como uma verdadeira reparação da derrota de Ituzaingó (Passo do Rosário) sofrida em 20 de fevereiro de 1827, por ocasião da Guerra da Cisplatina.

Pois foi no dia 18 de fevereiro de 1852, às vésperas, portanto, do aniversário de Ituzaingó, que as tropas brasileiras fizeram seu desfile triunfal pelas ruas de Buenos Aires. Na expectativa de que as tropas brasileiras temessem desfilar sozinhas e desistissem de fazê-lo, consta que, havendo mandado transmitir a Marques de Souza que o desfile começaria à uma da tarde, Urquiza saiu à frente de suas tropas ao meio-dia. Não se intimidaram, porém, os brasileiros. O historiador argentino José Maria Rosa comenta:

Los brasileños entraron majestuosamente... Flores caen en profusión sobre los brasileños, ovaciones saludando el paso de las banderas... Hubo un momento de emoción al pasar bajo el arco de triunfo de la Recoba... Honório, junto al arco, se exalta por el gran triunfo de su patria. Tal vez pensó el Indoblegable (Honório) en lo que hubiera ocurrido en Rio de Janeiro si una división argentina quisiera entrar vencedora a los compases de la Marcha de Ituzaingó, y con su bandera azul y blanca desplegada intentara pasar bajo el Arco de Ipiranga. (ROSA, 1963).

Honório Hermeto estava decerto consciente da importância histórica do feito que se havia produzido sob sua condução diplomática: a consolidação da influência imperial no teatro platino. Um objetivo que respondia a uma lógica brasileira de poder, mas que, historicamente, se inscrevia num fluxo de longa duração inspirado por uma ancestral estratégia de origem lusitana. O desfile das tropas brasileiras vitoriosas em Buenos Aires punha fim a três séculos e meio de guerras europeias e americanas, de intrigas palacianas, de negociações diplomáticas, ajustes, acordos e tratados, de uma forma ou de outra vinculados à definição dos limites entre as frentes colonizadoras lusitana e castelhana na América do Sul e posteriormente entre as nações que se formaram a partir do desmoronamento dos impérios coloniais ibéricos.

Mediante uma poderosa, persistente e bem articulada combinação de força militar, talento diplomático e visão de Estado, o Brasil havia atingido os objetivos a que se havia proposto. Com a deposição de Rosas, enterrava-se definitivamente o sonho de constituição de um grande estado castelhano derivado do Vice-Reinado do Prata e nascia, sob a liderança de Justo José Urquiza, a Argentina moderna. Abriam-se os rios da Bacia do Prata à navegação e afastavam-se os perigos que secularmente haviam rondado a integridade das províncias meridionais do Brasil. Garantia-se ao mesmo tempo a personalidade nacional e a independência dos países ameaçados pelo expansionismo de Buenos Aires: o Uruguai, o Paraguai e a Bolívia. Encerrava-se, nas ruas de Buenos Aires, um ciclo histórico fundamental para a construção e a consolidação do Estado brasileiro.

Tendo dado por finda a sua missão em Buenos Aires, Honório deixou a cidade no dia 24 em direção a Montevidéu. Envolvido na sucessão de intrigas que caracterizavam a recomposição do poder no Uruguai, permaneceria ainda os meses de março e abril na capital uruguaia. Os Blancos controlavam a situação. Vários políticos disputavam o apoio de Honório para ocupar os altos cargos. Uma vez eleito o presidente Giró, Honório tratou também de criar condições para a aprovação dos tratados que efetivamente garantiriam a independência uruguaia e os limites acertados com o Brasil. Abriu os salões de sua residência para Blancos e Colorados. Instigados por Buenos Aires, porém, os Blancos decidiram repudiar os tratados anteriormente assinados com o Brasil. Honório bem que tentou dissuadí-los, acenando-lhes com a possibilidade de o Brasil concordar com a navegação em comum da Lagoa Mirim e do Rio Jaguarão. Configurado, no entanto, o impasse – que atribuiu aos “apaniguados de Rosas, que pretendiam desmoralizar a aliança entre o Império e o Uruguai [...] por não conceberem a independência da República” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 172) – Honório deliberou com Caxias e Paulino o início da retirada das tropas brasileiras que ocupavam Montevidéu. Urquiza ainda procurava obter auxílio financeiro adicional do Brasil.

Honório continuava perfeitamente afinado com o Rio de Janeiro. Paulino lhe reafirmaria em correspondência oficial: “O governo imperial está disposto a tomar medidas coercitivas para fazer respeitar os direitos do Império [...] e se estas medidas não forem suficientes poderia rebentar a guerra entre o Império e a República Oriental” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 183). Honório, por seu turno, desmanchava-se em precauções. Em correspondência a Paulino comentava: “Supõem eles que eu não sigo a política que me é prescrita [...] e sim uma política minha. Descanse V. Exa. em que farei quanto humanamente for possível para zelar os nossos direitos e interesses... Não há sacrifício de amor próprio que eu não tenha feito” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 184). Obstinou-se, porém, em evitar que Urquiza enviasse ao Brasil como representante diplomático o mesmo Tomás Guido que servira a Rosas. Paulino aceitou suas ponderações e o instruiu: “Vem para cá o Guido? Não acha V. Exa imprópria e desagradável a nomeação de um homem... que procurava subornar a nossa imprensa e altos funcionários e que há de servir aqui Urquiza como serviu a Rosas?” (SOARES DE SOUZA, 1959, p. 186). As gestões de Honório, secundadas por Caxias, foram suficientes para impedir a nomeação de Guido, evitando-se mais um problema na já conturbada relação com Buenos Aires.

Em 1o de maio de 1852, Honório retornaria a Buenos Aires para despedir-se de Urquiza. Haviam sido recompostas as relações pessoais entre os dois. Entenderam-se sobre o Uruguai na última entrevista que mantiveram em 5 de maio. No dia 8, Honório regressaria a Montevidéu. Nunca mais voltaria à Argentina. Rosendo Fraga, politólogo e historiador argentino, sintetizou a apreciação argentina em contribuição que fez para seminário organizado em Brasília (FUNAG/IHGB) em 2001 por ocasião do centenário do nascimento do Marquês de Paraná: “Para os historiadores argentinos, Carneiro Leão permanece um vulto de estilo avassalador. Alguns o consideram prepotente. Do ponto de vista dos interesses do Brasil, porém, obteve praticamente todos os objetivos buscados por seu país” (FRAGA, 2004. p. 159).

A 18 de maio assinou-se o Tratado de Paz entre o Brasil, o Uruguai e a Argentina. Logo seria resolvida a situação política no Paraguai. Urquiza ratificou o Tratado imediatamente. Mandaria carta altamente elogiosa e afetuosa a Honório, em que se refere ao fato de haver cumprido honrosa e satisfatoriamente a sua missão, com patriotismo e tino político. Havendo-se despedido do presidente Giró em 25 de maio, dois dias depois Honório partiria de Montevidéu.

As forças brasileiras logo deixaram a cidade em marcha para a fronteira. Ao final do imponente desfile que se celebrou em Montevidéu, não faltaram apupos e gestos antagônicos dos que percebiam negativamente as políticas brasileiras; o sempre elevado preço a pagar por políticas de intervenção, justificadas ou não!

Gustavo Barroso (1929, p. 231) descreve o espetáculo:

Uma multidão ululante percorria as ruas da capital uruguaia, festejando a partida de seus desinteressados libertadores. A mó do povo delirava, uivando as piores diatribes contra o Brasil e os brasileiros. À frente dela, um engraçado levava ao ombro um macaco fardado com o uniforme do nosso Exército [...] MORRAS explodiam por toda parte. Passando diante da Legação Imperial, toda fechada, a canalha quebrou-lhe as vidraças a pedradas [...].

Os objetivos brasileiros haviam sido integralmente cumpridos: o Brasil impôs sua ordem numa região cuja instabilidade ameaçava a fronteira sul, a unidade e, por extensão, a forma monárquica. Assegurou os limites que pleiteava com o Uruguai; impediu a ressurreição do Vice-Reinado do Prata; garantiu a independência do Uruguai e do Paraguai; firmou o direito de livre navegação dos rios da Bacia do Prata.

No dia 6 de junho, Honório Hermeto chegaria ao Rio de Janeiro. No ano seguinte, seria convocado pelo imperador para presidir o Gabinete da Conciliação, à frente do qual morreria em 3 de setembro de 1856.

Em sua curta, mas decisiva atuação no Prata e mais especificamente nos 30 dias ao todo que passou na Argentina em três oportunidades, Honório Hermeto contribuiu decisivamente, com visão de futuro, ousadia e sentido estratégico para a consolidação do espaço nacional brasileiro e de sua segurança externa.

O estudo desse período – particularmente da interação entre Carneiro Leão e as lideranças argentinas e uruguaias – revela-se valioso para a compreensão de certas características profundas da relação entre o Brasil e a Argentina. Influenciados por uma História que nasceu sob o signo da confrontação luso-castelhana, ambos os países desenvolveram um tipo de interação adversativa que não poucas vezes conduziu a impasses diplomáticos. Forças de expansão, de crescimento, de consolidação, do lado brasileiro, versus impulsos de prevenção, de contenção, de busca de equilíbrio, do lado argentino, cíclica e ocasionalmente contrabalançados por tentativas de acomodação.

Os argentinos aprendem que seu país só se tornou possível porque, num primeiro momento histórico, impediu a fixação definitiva dos portugueses na Colônia do Sacramento e mais adiante inviabilizou a incorporação do Uruguai ao Brasil independente. A vinculação entre políticas de proteção contra o Brasil e o êxito do projeto nacional da Argentina é algo que se acha incorporado ao imaginário argentino. Para a sociedade brasileira, a relação com a Argentina contém-se nos limites do tempo presente, ao passo que, para a opinião pública argentina a interação com o Brasil não deixa de refletir as vicissitudes do passado. Rosas, o déspota cuja queda deveu-se em boa medida à diplomacia e às armas imperiais brasileiras, é um herói peronista.

Essas circunstâncias determinam, do lado argentino, um certo comportamento ansioso, vez por outra agressivamente defensivo, como o que Urquiza revelou nas negociações com Honório Hermeto, no episódio do desfile das tropas brasileiras em Buenos Aires e nas suas fanfarronadas de Palermo. Do lado brasileiro, a experiência histórica, aliada a uma valoração excessiva das dimensões do país, induzem a um comportamento em relação à Argentina que se caracteriza por um certo pragmatismo autorreferente que muitas vezes resvala para a insensibilidade.

Caseros – batalha em que as forças navais e terrestres brasileiras viabilizaram a vitória do caudilho entrerriense, o general Urquiza, assim como a deposição de Rosas – e Ituzaingó – vitória militar argentina que, em última análise, levou à independência do Uruguai – compõem o tandem de episódios bélicos, um a favor da Argentina, outro do Brasil, que configuraram antagonismos bilaterais reais ou imaginários e o que se poderia caracterizar como o paradigma da divergência entre os dois países. Posteriormente, a Guerra do Paraguai, em que forças argentinas e brasileiras lutaram ombro a ombro para manter o status quo ameaçado pelo expansionismo do general Solano Lopez, viria a fixar o paradigma da convergência.

Do conflito armado, passando por atitudes dissemelhantes nos dois conflitos mundiais, pelo longo conflito diplomático em torno do aproveitamento das águas do Paraná, a chamada questão Itaipu-Corpus, até chegar à integração propiciada pela redemocratização dos dois países nos anos oitenta; de Caseros ao Mercosul, estende-se um longo trajeto em que essas percepções continuam a se fazer sentir ocasionalmente nas decisões e nas reações das lideranças dos dois países.

Em todo esse trajeto, a longa sombra deixada pela visão altaneira e imperial de Honório Hermeto, sua coerência, sua firmeza na defesa dos claramente estabelecidos interesses do Brasil, assim como sua capacidade de impor sua vontade num contexto hostil tornaram-se referências permanentes para a diplomacia brasileira.

Referências bibliográficas

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Visconde do Rio Branco

José Maria da Silva Paranhos foi engenheiro militar, jornalista, professor, político e diplomata. Nasceu em 16 de março de 1819, em Salvador, na Bahia, filho de Agostinho da Silva Paranhos e Josefa Emerenciana de Barreiros, ambos portugueses. Em 1836 partiu para o Rio de Janeiro, onde cursou a Escola de Marinha, concluída em 1840, sendo declarado guarda-marinha; em 1841 matriculou-se no segundo ano da Escola Militar na qual doutorou-se em Ciências Matemáticas em 1846. Em maio de 1843 foi nomeado professor substituto de Matemática na Escola da Marinha e em 1846 transferiu-se para a Escola Militar, da qual tornou-se professor catedrático. Ele exerceu a docência até 1875, quando se aposentou como diretor da Escola Politécnica, nova designação da Escola Central que, por sua vez, se originara da cisão da Escola Militar em 1858.

Na década de 1840, Paranhos começou a trabalhar como jornalista nos periódicos Novo Tempo (1844-1846) e Correio Mercantil (1848-1849) e, em 1850, transferiu-se para o Jornal do Commércio. Iniciou a carreira política pelo Partido Liberal, pelo qual foi eleito deputado da província do Rio de Janeiro (1845), sendo nomeado secretário do governo dessa província (1846) e seu vice-presidente (1847); em 1847 foi eleito para a Assembleia Geral do Império e seu mandato durou apenas até 1848, quando ela foi dissolvida. Em 1851 partiu em missão diplomática para o Rio da Prata, como secretário do José Honório Hermeto Leão, e, em 1852 foi nomeado ministro plenipotenciário em Montevidéu; estando nesse posto foi eleito deputado à Assembleia Geral pelo Rio de Janeiro. Retornou à capital carioca em 1853, assumindo em dezembro desse ano o cargo de ministro da Marinha (1853-1855; 1856-1857), no Gabinete de conciliação do Marquês de Paraná; ministro de Negócios Estrangeiros (1855-1856; 1858-1859; 1861; 1868-1869); ministro da Fazenda (1861-1862). Desempenhou missões diplomáticas especiais ao Rio da Prata em 1857-1858; 1862 e 1869-1870. Em 1862 foi o candidato mais votado da lista tríplice para senador pela Província de Mato Grosso e foi escolhido por Pedro II para esse cargo. Alcançou o maior grau da hierarquia maçônica, o grau 33, e, depois do imperador, o cargo mais importante do Estado Monárquico, o de presidente do Conselho de Ministros, cargo que acumulou com o de ministro da Fazenda, entre 1871 e 1875, o mais longo do 2º Reinado; neste foi promulgada a Lei do Ventre Livre. Faleceu em 1º de novembro 1880, no Rio de Janeiro.

O Visconde do Rio Branco: soberania, diplomacia e força

Francisco Doratioto

José Maria da Silva Paranhos, o Visconde do Rio Branco, foi um dos maiores homens públicos do Brasil no século XIX. Assim o diziam seus contemporâneos e assim constatam os historiadores, embora essa percepção se esmaecesse na memória das gerações seguintes, em parte como consequência da projeção, no cenário nacional, de seu filho, José Maria da Silva Paranhos Júnior, o Barão do Rio Branco.

Paranhos, nascido em Salvador, Bahia, em 1819, fez parte da geração que consolidou o Estado Monárquico brasileiro, construiu uma política externa firme na defesa da integridade do gigantesco território herdado do expansionismo colonial português e na qual o sentimento de ser brasileiro alcançou todas as províncias do país. Joaquim Nabuco o definiu como “a mais lúcida consciência monárquica que teve o Reinado” e que, na política externa do Império do Brasil era, entre seus estadistas, “o mais moderado, constante e inteligente defensor dos interesses da nossa posição” (s.d., t. 4, p. 187-188). José Murilo de Carvalho, por sua vez, classificou Paranhos como “o mais brilhante” diplomata do Império (1996, p. 15).

Em 1879, no final de longa viagem à Europa – visitou o sul da França, a Itália, a Alemanha, Holanda, Bélgica e Inglaterra –, o Visconde do Rio Branco escreveu para Alfredo Taunay que precisava refletir sobre o que vira. No entanto, adiantou uma conclusão sobre sua experiência europeia: “me fez mais brasileiro do que eu era” (TAUNAY, p. 35-36).

O contexto da infância de Paranhos não parecia destiná-lo a desenvolver forte sentimento de brasilidade e nem a percorrer uma bem-sucedida trajetória política. Afinal, seu pai, Agostinho, era um próspero comerciante português em Salvador, e posicionou-se a favor do general português Madeira de Melo, que resistiu à independência brasileira até suas tropas serem derrotadas pelos patriotas, em 2 de julho de 1823, e serem obrigadas a retornar a Portugal. Agostinho sofreu grande perda financeira nesses acontecimentos, mas ainda permaneceu com posses consideráveis as quais, após sua morte, ficaram em grande parte com um parente e também seu sócio, para liquidar supostas dívidas. Esta foi uma decisão de sentença judicial e a viúva da Josefa, mãe de Paranhos, gastou o restante da herança com os custos do processo (BARÃO DO RIO BRANCO, 2012, p. 151).

Dispondo de poucos recursos financeiros e contando com o apoio do tio materno, o coronel de engenheiros Eusébio Gomes Barreiros, continuou Paranhos seus estudos. Após a morte da mãe, ele partiu para o Rio de Janeiro, em 1835, com 14 anos de idade, e se matriculou na Escola da Marinha, nela se formando e tornando-se guarda-marinha. Em seguida, em fevereiro de 1841, ingressou no segundo ano da Escola Militar, sendo promovido a segundo-tenente do Corpo de Engenheiros em 1843 e nomeado para a cadeira de artilharia da Escola de Marinha. Paranhos foi transferido, nessa mesma condição de docente, para a Escola Militar em 1845 onde, três anos depois, nomearam-no catedrático da cadeira de Artilharia e Fortificações. Em 1856, ele passou a lecionar Mecânica e, quatro anos depois, essa mesma disciplina na Escola Central até que, em 1863, foi transferido para a nova cadeira de Economia Política, Estatística e Direito Administrativo, da qual fez o programa. Esse foi o curso de estatística pioneiro no meio acadêmico brasileiro (POUBEL, 2011, p. 7), e ele se tornou o primeiro professor de Estatística de um curso superior no Brasil. A Escola Central passou a denominar-se Escola Politécnica e dela foi Diretor, já portando o título de Visconde do Rio Branco, de setembro de 1875 até sua aposentadoria, em março de 1877. Paranhos, o filho de português que resistiu à independência brasileira, encontrou nas escolas militares o ambiente propício para imbuir-se do sentimento de brasilidade; a filiação paterna não determinou seu destino.

Paranhos foi “ave rara” no Rio de Janeiro no ambiente político do Império brasileiro. Neste, o setor letrado da elite política cursara Direito e seus membros eram, no geral, loquazes, verborrágicos e, muitas vezes, emocionais nos debates nas Câmaras legislativas e na imprensa. Em Paranhos, porém, a formação em matemática repercutia nas exposições e debates de que participava. Expunha argumentos que se encadeavam, tendo como linha de raciocínio a relação causa e efeito; usava a lógica em lugar de expressões grandiloquentes eivadas de citações de autores franceses, típicas do bacharelismo vigente. Em Paranhos, afirmou Joaquim Nabuco, “a estrutura lógica do discurso era vigorosa, a linguagem perfeita de propriedade e clareza, corrente e espontânea” (s.d., I, p. 169). Não lhe faltava, porém, vasta erudição e podia enfrentar o bacharelismo no seu campo, como se pode constatar em algumas de suas respostas a interpelações em sessões do Parlamento. Sua formação científica esteve presente na sua atuação como político e diplomata, caracterizada pela definição de objetivos claros e de métodos, da “norma certa e metódica” e em “raríssimas vezes perdia a calma”; “a paciência era nele característica” (TAUNAY, p. 19, 26).

Novamente na condição de “ave rara”, apesar de ter situação econômica apenas remediada e viver da remuneração de suas atividades, Paranhos fez carreira política no Estado Monárquico e alcançou seu ápice, a Presidência do Conselho de Ministros. Isso quando, na sociedade do Brasil Império, a riqueza definia a posição social e ambos eram elementos que sustentavam o sucesso político. Ele compunha o restrito círculo de funcionários públicos que viviam dos seus salários e cuja lealdade era para com a Coroa e os interesses do Estado Monárquico. Tinham se formado, é certo, nos valores da sociedade escravocrata, mas nem por isso se identificavam automaticamente com os interesses da elite econômica. Eram burocratas no sentido weberiano e diferenciavam os interesses de Estado daqueles dos escravocratas, embora estes constituíssem pilar daquele, o que criava importantes restrições à ação dos homens e instituições públicas.

Paranhos iniciou na vida pública identificando-se com o Partido Liberal e, em 1844, tornou-se redator do jornal Novo Tempo, pertencente a essa tendência política. No ano seguinte, foi eleito para a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, em trajetória política ascendente que o levou a ser nomeado secretário do governo dessa província em 1846 e, em seguida, seu vice-presidente. Foi eleito deputado à Assembleia Geral do Império, mas nela permaneceu apenas um ano, pois, com a criação da figura do presidente em 1847, introduzindo, na prática, o sistema parlamentarista, Pedro II dissolveu a Câmara em 1848. O imperador chamou o Partido Conservador de volta ao poder, nomeando o Visconde de Olinda, pernambucano, como presidente do Conselho, também conhecido como Gabinete de Ministros. Olinda procurou por fim ao controle de sua província pelos liberais, o que causou um levante armado em Pernambuco contra o poder central; foi a Revolução Praieira. Parte dos sublevados liberais, de origem urbana, tinham reivindicações radicais, como o federalismo, o fim do Poder Moderador e o sufrágio universal, com algumas restrições. Embora derrotados em 1849, quando atacaram Recife, os praieiros sustentaram uma guerra de guerrilha, contra as forças do governo imperial, até o ano seguinte (FAUSTO, 1995, p. 178-179). O radicalismo das reivindicações e a dura repressão do governo imperial assustaram os setores liberais mais moderados e parte da população, levando ao fortalecimento dos conservadores no poder central, os quais tiveram os saquaremas cariocas como núcleo condutor do governo imperial. O domínio conservador na Assembleia Geral foi acachapante: na legislatura de 1849 a 1852, 99% dos deputados eram do Partido Conservador e o eram 100% na legislatura seguinte, de 1853-56.

Após perda de seu cargo de deputado, Paranhos tornou-se redator do jornal Correio Mercantil, do Partido Liberal. No período em que frequentou as escolas militares, Paranhos tornou-se liberal porque, afirma Lídia Besouchet, nesse período, no Rio de Janeiro, “tudo convergia” para o liberalismo (“escolas, o jornalismo, a boêmia intelectual da Corte [...] os debates parlamentares”). Assim, formou-se uma geração de liberais que liderou o processo político “que provocaria os sucessos que levarão à Revolução Pernambucana de 1848”. O radicalismo desta impactou Paranhos que, também seguindo a tendência da Maçonaria à qual pertencia, acabou abandonando o Partido Liberal e, em 1853, foi eleito deputado à Assembleia Geral pelo Partido Conservador, sem modificar, porém, seu pensamento político-social (BESOUCHET, 1985, p. 28, 69).

Para Lídia Besouchet, a figura pública de Paranhos pode ser estudada quer isoladamente, na perspectiva da trajetória individual de político bem-sucedido, quer “como expressão nacional”, mas “nunca como força regionalista”. Ele não representava interesses imediatos regionais ou econômicos, caracterizando-se por uma ambição movida por aspiração “nacionalista”, fundamentada em interpretar o Brasil como “filho de Portugal, herdeiro de uma monarquia e capaz de procurar sua evolução natural dentro dessas tradições”. Seu liberalismo não se restringiu à fase inicial de sua trajetória política, persistindo por toda a vida, o que o colocou, em diferentes momentos, em divergência com o conservadorismo convencional. Sua transição de um partido político para outro, “tudo parece indicar”, refletiu a evolução da postura política da Maçonaria, da qual Paranhos já era membro por volta de 1840 (BESOUCHET, 1985, p. 64-66). Nela, no núcleo do Centro-Sul, oficialista e moderado, em contraposição ao do Norte, que era revolucionário, ele encontrou o ambiente acolhedor para suas convicções pessoais, de aversão a mudanças radicais que o vitimaram em sua juventude e de adesão a reformas sociais, e bússola para sua atuação política. Sobre a influência da Maçonaria na trajetória de Paranhos, Besouchet é taxativa:

Toda sua vida pública desde esse momento pode ser explicada pelas diretivas da Maçonaria; ninguém acatou com maior zelo suas instruções [...]. Assim, pois, a transformação operada no procedimento de Paranhos só pode ser realmente explicada pela modificação da linha política geral da Maçonaria no curso de nossa evolução política. Assim mesmo, cumpre observar que a cor nacionalista, o “brasileirismo” de que se reveste a obra de Paranhos, pode ser também invocada, sem nenhuma dúvida, como resultante de sua filiação à Maçonaria. (BESOUCHET, 1985, p. 67).

Em 1850, Paranhos deixou a redação do Correio Mercantil, dedicando-se ao magistério e a escrever uma coluna semanal no Jornal do Commércio, denominada “Cartas a um amigo ausente”, nas quais ficou caracterizada sua adesão ao ideário político do Partido Conservador. Este governava o Império por meio do Gabinete Olinda, composto pela chamada “trindade saquarema”, Eusébio de Queirós, Paulino José Soares de Souza e Joaquim José Rodrigues Torres. No ano seguinte, Olinda retirou-se do ministério por discordar da intervenção armada, que se construía no Rio de Janeiro, contra o líder da Confederação Argentina, Juan Manuel de Rosas, e da qual discordava por achar arriscada (NABUCO, s.d., v. I, p. 116). O novo presidente do Conselho era o conservador Visconde de Monte Alegre (1849-1852) que nomeou Paulino José Soares de Souza, futuro Visconde do Uruguai, para ser ministro dos Negócios Estrangeiros.

Nas “Cartas a um amigo ausente”, Paranhos tratava de diferentes assuntos, desde aspectos da vida na Corte até a condução da política externa brasileira. As convicções e opiniões que ele manifestou nessas Cartas mostram que seu pensamento convergia para os mesmos objetivos e valores dos conservadores no poder. Paranhos defendeu, nesses seus escritos, a política externa implementada pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Soares de Souza, que antes ocupara esse cargo (1843-1844) e que, nesse retorno, nele permaneceu até 1853.

Esse novo ministro, o futuro Visconde do Uruguai, definiu os objetivos e métodos a serem utilizados na relação com os vizinhos, particularmente os do Rio da Prata, e manteve a recusa à subordinação do Brasil aos interesses das grandes potências. Esta recusa manifestou-se com a não renovação, na primeira metade dos anos 1840, dos tratados de comércio assinados por Pedro I, concedendo privilégios comerciais à Grã-Bretanha e outras potências europeias para obter que reconhecessem a independência brasileira. No início do 2º Reinado necessitava-se melhorar as condições fiscais, pois os baixos impostos aduaneiros cobrados das mercadorias importadas, estabelecidos naqueles tratados, comprometiam o Tesouro Imperial e o financiamento das atividades governamentais. Daí o governo imperial estabelecer, em 1844, a Tarifa Alves Branco, com taxas de importação que variavam de 30% a 60%, as quais também tinham, acessoriamente, caráter protecionista para com a produção nacional. Em continuidade ao esforço no sentido de obter maior autonomia externa, em julho de 1845 o governo imperial decidiu pelo fim da vigência da convenção de combate ao tráfico negreiro, assinado com a Grã-Bretanha em 1826.

O governo britânico retaliou a essas medidas com o Bill Aberdeen, pelo qual, em decisão unilateral, continuava a viger a classificação de pirataria que fora dada ao tráfico negreiro pela convenção de 1826. Navios de guerra britânicos passaram a perseguir e capturar navios brasileiros que transportavam escravos e suas tripulações foram julgadas em Cortes unicamente com juízes britânicos. Belonaves britânicas desrespeitaram a soberania marítima brasileira e chegaram a trocar tiros com fortalezas do Império.

Na sua coluna semanal no Jornal do Commércio, Paranhos repudiou, repetidamente, a ação britânica e apoiou a condução que o governo imperial dava ao assunto. Acusou os “excessos que [...] se perpetraram em nome do direito das gentes que a Inglaterra tem inventado exclusivamente para si, bem entendido, e contra as nações mais fracas”. Embora se declarasse “entusiasta dos ingleses” em vários aspectos, Paranhos classificava o governo britânico como arrogante e “não lhe perdoo a vilania com que estão oprimindo nações mais fracas, de cujos mercados muito carecem para a manutenção de seu poder industrial”. Para ele o motivo real da imposição do Bill Aberdeen era pressionar para que o Brasil devolvesse aos britânicos os privilégios comerciais perdidos. Escreveu que nenhum brasileiro, independentemente de sua filiação política, suportava “tanta humilhação” e que ninguém era tão ingênuo a ponto de crer que a prepotência de Lord Palmerston, responsável pelo Foreign Office, fosse movida pela preocupação com a sorte dos africanos, e perguntava: “um vantajoso tratado de comércio não aplacaria [suas] iras?”. Raciocinando com a lógica do outro, ou seja a britânica, apresentou a hipótese de o Império responder à Grã-Bretanha “numa luta material [...] [e] poderia estreitar suas alianças com outras nações, em grave prejuízo do comércio britânico”; tratava-se de retaliação comercial (PARANHOS, 2008, p. 33, 37, 51).

A causa da indignação de Paranhos não era a mesma daquela dos comerciantes de escravos e de seus proprietários. Para estes a ação britânica significava permanente ameaça de perdas financeiras, enquanto o futuro Visconde do Rio Branco se indignava com o que ele via como motivação comercial do governo britânico, ao aplicar o Bill Aberdeen, e com o atentado à soberania do Império que, se aceito, poderia se repetir, por outros motivos, estabelecendo um padrão nas relações externas do Brasil. Paranhos condenava a escravidão “em toda sua nudez e horror” (PARANHOS, 2008, p. 419), considerando-a “um mal que herdamos”, mas do qual “não podemos desprender-nos senão com o andar do tempo” (voto em Atas do Conselho de Estado Pleno 1865-1867, p. 37). Entre a prudência do reformismo e a ousadia da ruptura, ele posicionava-se pelo primeiro em nome de preservar a produção nacional. No entanto, mesmo mudanças prudentes eram intoleráveis para setores mais conservadores e influentes da elite brasileira, como se viu nas críticas à Lei do Ventre Livre (1871), de iniciativa do Visconde do Rio Branco.

Apesar do Bill Aberdeen, o tráfico negreiro persistiu, atingindo seu apogeu em 1848, causado inclusive pelo aumento da demanda britânica por produtos produzidos pelo Brasil (ALMEIDA, 2001, p. 340) e tendo seu fim imposto em 1850 pela Lei Eusébio de Queirós. Esta é normalmente associada ao reforço, nesse ano, da esquadra britânica no Atlântico Sul e com instruções oficiais de perseguir os navios negreiros em águas territoriais do Império, inclusive nos portos. No entanto, o fato é que somente no final da década de 1840 o Estado brasileiro teve recursos e meios suficientes para se impor a grandes interesses, como no caso dos traficantes de escravos, ou, ainda, mediante a promulgação da Lei de Terras, de conter os latifundiários que apropriavam de grandes extensões de terras públicas. Eusébio de Queirós afirmou, na sessão da Assembleia Geral de 16 de julho de 1852, que o Bill Aberdeen adiou o fim do tráfico, pois a proibição deste estava pronta para ser implementada pelo governo imperial em 1848. Contudo, a promulgação do Bill pelo governo britânico e os primeiros apresamentos de navios negreiros por navios dessa nacionalidade causaram tal reação popular contrária, que se tornou inviável politicamente para as autoridades brasileiras implementarem a proibição naquele momento. Esse argumento foi repetido por Paranhos mais tarde, em 1855, em sessão da Assembleia Geral do Império, quando era ministro dos Negócios Estrangeiros:

A Câmara sabe que quando o governo imperial julgou azado o momento para desfechar seus últimos e decisivos golpes contra os traficantes de escravos, um dos obstáculos com que teve de lutar em sua própria consciência e na opinião pública, foi o bill de lorde Aberdeen (FRANCO, 2005, p. 37).

Nas “Cartas ao amigo ausente” são frequentes os elogios à política externa de Soares de Souza, quer na resistência aos abusos britânicos, quer na postura de firmeza quanto à situação no Rio da Prata. A adesão de Paranhos à condução da política externa pelo futuro Visconde do Uruguai levou-o a defender a permanência desse chanceler no cargo em nome da “honra” do Partido Conservador, como se o autor das Cartas já se considerasse parte deste, e da “honra e interesses do Império”. Estes, escreveu, “exigem que a cabeça que concebeu e principiou a dar execução à nova política brasileira concernente à grave questão do Prata seja a mesma que a dirija até o seu completo desenvolvimento” (PARANHOS, 2008, p. 148).

A política platina elogiada era de contenção de Juan Manuel de Rosas, ditador da Confederação Argentina e de preparativos para enfrentá-lo, e, após a queda, teve como desdobramento a continuidade da ação diplomática brasileira – até o século XX, o início da década de 1980 – para conter a influência de Buenos Aires na região. Quanto a fronteiras, foi adotado o critério do uti possidetis, ou seja, o território deveria pertencer ao país que nele tinha autoridades ou seus cidadãos no momento da independência. A justificativa da diplomacia imperial para adotar esse critério era que os tratados de Madri (1750) e de Santo Ildefonso (1777), assinados por Portugal e Espanha, não tinham sido capazes de estabelecer as fronteiras coloniais de modo inquestionável e que eles se tornaram obsoletos posteriormente, em virtude de acontecimentos históricos. O uti possidetis é basilar na doutrina brasileira sobre limites, mas ela não se esgota nele pois, lembra Rubens Ricupero, gerações de diplomatas brasileiros nela incorporaram elementos políticos, numa ação “que hoje chamaríamos de soft power ou clever power, a fim de atingir pacificamente o objetivo da consolidação do patrimônio territorial” (RICUPERO, 2012, p. 35). Os primeiros diplomatas dessa ação foram Duarte da Ponte Ribeiro, o Visconde do Uruguai, o Marquês do Paraná e o Visconde do Rio Branco.

Os objetivos da política externa brasileira para o Rio da Prata, definidos na gestão do Visconde do Uruguai frente ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, eram definir as fronteiras; obter a liberdade de navegação nos rios internacionais da região para os navios brasileiros e apoiar as independências do Paraguai e do Uruguai. A livre navegação era importante para o comércio com o oeste rio-grandense, pelo rio Uruguai, e para o contato regular, administrativo e comercial, entre o Rio de Janeiro e a isolada província de Mato Grosso pelo rio Paraguai. Manter o caráter internacional dos rios Paraná, Paraguai e Uruguai, para o que facilitaria que as margens deles pertencessem a países diferentes, é um dos fatores que explicam o interesse do Império brasileiro em defender as independências uruguaia e paraguaia. No aspecto econômico, havia o interesse dos pecuaristas gaúchos em terem acesso ao gado e à terra no Uruguai, o que seria muito difícil caso este se tornasse província argentina. No plano estratégico, os Estados uruguaio e paraguaio eram “tampões” entre o Brasil e a Argentina, reduzindo a extensão da fronteira comum, tornando-a menos vulnerável a uma invasão do Império por tropas de Rosas. Soares de Souza estava convencido que o ditador da Confederação atacaria o Brasil assim que pudesse, conforme expôs no Relatório que apresentou à Assembleia Geral do Império. Expôs em que circunstâncias isso ocorreria: após seus aliados blancos saírem-se vitoriosos na guerra civil uruguaia e se ver livre da pressão anglo-francesa, Rosas anexaria o Paraguai e, então, seria o momento de “vir sobre nós com forças e recursos maiores, que nunca teve, e envolver-nos em uma luta em que havíamos de derramar muito sangue e despender somas enormes” (Relatório dos Negócios Estrangeiros, 1852, p. XIX-XX)⁶⁴.

Juan Manuel de Rosas era, na prática, o ditador da Confederação Argentina desde meados da década de 1830, embora formalmente fosse unicamente o governador da província de Buenos Aires, que tinha capital de mesmo nome às margens do Rio da Prata. Essa posição estratégica permitiu a Buenos Aires monopolizar o comércio exterior das demais províncias argentinas e isolar o Paraguai, cuja independência não era reconhecida por Rosas. Este, sob o manto de um discurso nacionalista, bloqueou à navegação internacional os rios platinos, uma forma de melhor manter o seu controle sobre o interior argentino e o monopólio comercial de Buenos Aires, o que gerou contra si a hostilidade dos governos britânico e francês. Ademais, enfrentando ainda uma rebelião interna na província de Corrientes, o ditador propôs ao Império uma aliança para pacificar a guerra civil uruguaia o que, por sua vez, facilitaria ao governo imperial pôr fim ao movimento da farroupilha no Rio Grande do Sul. O ministro dos Negócios Estrangeiros era Honório Hermeto Carneiro Leão, que viria a chefiar o governo da conciliação na década de 1850. A proposta foi aceita, após alguma hesitação; D. Pedro II assinou o tratado proposto mas, quando o documento chegou a Buenos Aires, Rosas recusou-se a assiná-lo, sob pretexto de que sobre o seu conteúdo não fora consultado o general Oribe, líder dos blancos na guerra civil uruguaia e seu aliado. Na realidade, Rosas rejeitou o tratado porque não mais precisava dele, tendo em vista que as pressões externas haviam sido reduzidas e a revolta em Corrientes fora vencida.

Na guerra civil uruguaia, iniciada em 1839, enfrentavam-se os dois partidos políticos do país, o Colorado e o Nacional (também conhecido como blanco) cujos líderes eram, respectivamente, Fructuoso Rivera e Manuel Oribe. Os colorados identificavam-se com o liberalismo europeísta, enquanto os blancos eram nacionalistas antiliberais. As disputas políticas entre os dois partidos desencadearam a guerra civil, iniciada com a sublevação de Rivera, apoiado por unitários argentinos, opositores de Rosas, contra Oribe, que refugiou-se em Buenos Aires, onde obteve o apoio desse seu governador da província. A situação regional era delicada, pois o movimento farroupilha no Rio Grande do Sul se iniciara em 1835 e, em 1836, proclamara a República Riograndense. As forças leais ao Rio de Janeiro controlavam Porto Alegre e o litoral, enquanto os separatistas, liderados por grandes fazendeiros, controlavam a parte sul do território gaúcho. Em síntese, na guerra civil uruguaia estavam envolvidos os interesses dos federais rosistas pró-Oribe e dos unitários argentinos pró-Rivera; dos revolucionários rio-grandenses, que obtinham refúgio e armamento em território oriental e das potências europeias, pois Rivera recebia apoio financeiro e militar da Grã-Bretanha e da França.

A Farroupilha teve fim em 1845, após acordo negociado entre o governo imperial e os revolucionários farroupilhas, enquanto a luta continuou no Uruguai. Rivera, sitiado em Montevidéu pelos blancos, perdeu o apoio inglês e francês, inclusive financeiro, o que inviabilizaria que sustentasse sua posição. O chanceler Soares de Souza implementou, então, uma política de sustentação de Rivera, por meio de empréstimos feitos a este pelo banco do Barão de Mauá, e de isolamento de Rosas. Em 1850 romperam-se as relações diplomáticas entre os governos do Rio de Janeiro e de Buenos Aires e, em 1851, Justo José Urquiza propôs ao Império uma aliança para derrotar Oribe e seus aliados, com a finalidade declarada de pacificar o Uruguai. O tratado foi assinado em 29 de maio, pelo Império, Uruguai e as províncias argentinas de Entre Rios e Corrientes, e previa que caso houvesse reação contrária de Rosas, ele seria considerado inimigo da aliança. Urquiza avançou pelo interior do Uruguai e obteve a rendição de Oribe, enquanto Rosas declarou guerra ao Império.

A atuação de Urquiza nesse momento e nos meses posteriores despertou desconfianças do governo imperial, pois o caudilho entrerriano tentou minimizar a participação brasileira nos acontecimentos políticos e militares. Para não se ver surpreendido por alguma armação contra os interesses do Império, seus governantes, logo depois da rendição de Oribe, em 12 de outubro de 1851, nomearam Honório Hermeto Leão (futuro Marquês do Paraná) e Antonio Paulino Limpo de Abreu (futuro Visconde de Abaeté) para negociar e assinar cinco tratados com o representante uruguaio no Rio de Janeiro, Andrés Lamas. Eram tratados de aliança, limites (tendo como critério o uti possidetis), comércio e navegação, troca de criminosos, desertores e escravos foragidos, e de prestação de ajuda financeira ao governo uruguaio. Pelo tratado de aliança, o Império poderia prestar ajuda militar ao Uruguai, quando requisitada, e emprestou 138 mil patacões ao governo uruguaio, o que fez parte da “diplomacia dos patacões”, referência a empréstimos feitos aos aliados brasileiros no Prata.

Nas “Cartas ao amigo ausente”, Paranhos apoiava a atuação do governo imperial no Rio da Prata e se colocava ao lado daqueles que defendiam uma intervenção armada brasileira como solução para a crise platina. Paranhos classificava Rosas como “nefário”, “infando”, uma “fera dos Pampas” inimiga do progresso e da civilização (Paranhos, 2008, p. 49, 150, 388, 147). Estas duas designações aparecem, nas Cartas, como sinônimo de progresso material, liberdade individual e práticas políticas tendo como modelo o sistema político britânico. Paranhos via em Rosas não só uma ameaça aos interesses do Império, mas também um obstáculo à propagação do progresso civilizatório, do qual o futuro Visconde do Rio Banco era entusiasta – “Avante! Avante! É a divisa do século XIX” (PARANHOS, 2008, p. 131) – o que era coerente com sua condição de maçom.

Paranhos era a favor da paz mas, na falta de um ordenamento jurídico internacional que a tornasse uma realidade, “o si vis pacem, para bellum há de ser, não só uma máxima militar, senão também uma impreterível garantia de segurança interna e externa de todas as nações civilizadas” (PARANHOS, 2008, p. 224). Era, portanto, um realista avant la lettre, pois a teoria com esse conteúdo, o realismo, só seria elaborada em meados do século XX por Hans Morgenthau. O futuro Visconde do Rio Branco acreditava que a paz “deve seguramente ser o alfa e o ômega das nossas relações exteriores”, bem como que ela era a condição necessária “de todo o progresso bem entendido e estável”. No entanto, a paz não era um valor absoluto e estava condicionada à defesa “da dignidade e dos interesses nacionais”, quando ameaçados (PARANHOS, 2008, p. 211).

Os escritos e manifestações no Parlamento de Paranhos, nos anos 1850, mostram-no convicto de que o mundo e o Brasil vivenciavam uma escalada de avanços científicos e progresso material, somente possível, no caso brasileiro, devido à estabilidade política decorrente da Monarquia. No Brasil, esse movimento civilizatório teria garantida sua continuidade com a conciliação entre os dois partidos políticos e dos brasileiros em geral em torno dos grandes interesses nacionais (idem: 138-139). Entre estes encontrava-se a política externa, de defesa da soberania frente à Grã-Bretanha e outras potências de uma ação intervencionista no Rio da Prata, para garantir fronteiras e derrotar Rosas, a maior das ameaças naquele momento.

O apoio de Paranhos à política externa do governo imperial, os argumentos que utilizou para justificá-la, levaram ao convite de Honório Hermeto Leão, que não o conhecia pessoalmente, para acompanhá-lo, como secretário na missão diplomática que iria desempenhar no Rio da Prata. Honório Hermeto, um dos mais importantes políticos do Partido Conservador e também maçom, foi escolhido pelo governo imperial para negociar um acordo de paz com o governo uruguaio e tratar da aliança contra Rosas, após a declaração deste de guerra ao Brasil. Ele partiu do Rio de Janeiro em 23 de outubro, acompanhado de Paranhos, e em 21 de novembro de 1851 foi assinada a aliança entre o Império, o governo uruguaio e as províncias de Entre Rios e Corrientes contra Rosas. Na batalha de Monte Caseros, em fevereiro de 1852, tropas lideradas por Urquiza, entre as quais havia um regimento brasileiro de cavalaria, derrotaram o ditador da Confederação, que se exilou na Inglaterra, onde passou o resto da vida.

No Uruguai, em fins de 1851, realizaram-se eleições para o Congresso o qual deveria, posteriormente, eleger o presidente da República. Os blancos obtiveram escassa maioria no Legislativo e puderam, em março do ano seguinte, eleger um deles, o senador Juan Francisco Giró, para aquele cargo. O novo presidente buscou alterar o conteúdo dos Tratados assinados em 1851, que fora reconhecido pelo governo provisório que o antecedera, mediante o artifício de submetê-los à ratificação do Poder Legislativo, que se sabia ser-lhes hostil. Honório Hermeto, porém, condicionou a assinatura do Tratado de Paz entre o Brasil, a Confederação e o Uruguai, a que o governo de Giró declarasse aceitá-los e que seriam ratificados. Se isto ocorresse, declarou o negociador brasileiro “movido pelo desejo de ver terminado o negócio pacificamente”, poderia o governo imperial, “para satisfazer as exigências da opinião [pública de Montevidéu] e facilitar sua observância [dos Tratados de 1851]”, incluir alterações no acordo de paz a ser assinado (Relatório dos Negócios Estrangeiros, 1852, p. 11). O governo uruguaio apresentou, então, uma lista de propostas de modificações aos tratados do ano anterior, todas recusadas pelo negociador brasileiro, exceto a que reduzia ao rio Jaguarão o reconhecimento do uti possidetis. A resistência do governo uruguaio em validar os acordos de 1851 era considerado motivo de guerra e disso Honório Hermeto fez saber a Giró, conforme afirmou Paranhos anos depois, em 1862 (FRANCO, 2005, p. 201):

como esta exigência [do reconhecimento dos Tratados de 1851] dificultasse o arranjo da questão, ofereceu o Enviado Extraordinário e Ministro Plenipotenciário da Confederação Argentina a garantia desta para substituí-la, o que foi aceito pelo Plenipotenciário Brasileiro. Foi então celebrado o Tratado de 15 de maio de 1852 que modificou a linha de limites, traçada pelo de 12 de outubro, do Chuí ao Jaguarão, reduzindo-a ao uti possidetis e reconheceu em pleno e inteiro vigor os Tratados dessa última data [....]. (Relatório dos Negócios Estrangeiros, 12).

A assinatura do Tratado de Paz, em 18 de maio, pelos representantes de Argentina, Brasil e Uruguai, marca o início da hegemonia do Império no Rio da Prata, que se manteve inconteste até dezembro de 1864, quando o Paraguai declarou guerra ao Brasil. A política platina dos conservadores obteve sucesso em abrir as vias fluviais da região à livre navegação; afastou ameaças externas ao Rio Grande do Sul, bem como facilitou a manutenção de sua ordem interna; reafirmou a independência do Uruguai e levou ao reconhecimento do Paraguai como Estado soberano por parte da Confederação Argentina.

Paranhos tomou contato com alguns dos mais importantes personagens argentinos e uruguaios, consequentemente com suas motivações políticas, ao acompanhar o futuro Marquês do Paraná nas negociações em Buenos Aires e Montevidéu. Pôde aprofundar seu conhecimento dos assuntos do Rio da Prata ao permanecer no Uruguai, nomeado ministro plenipotenciário do Império, após Honório Hermeto Leão se retirar para o Rio de Janeiro, logo após a assinatura do Tratado de Paz. A percepção de que a carreira do futuro visconde do Rio Branco “deveu-a ele aos próprios esforços e a mais ninguém” (BAPTISTA PEREIRA, 1934, p. 75) não representa toda a verdade. Afinal, Honório reconheceu as qualidades de Paranhos, criando as condições para que assumisse essa função diplomática, bem como catapultou-o para a carreira política no seio do Partido Conservador, ao elegê-lo deputado à Assembleia Geral pela província do Rio de Janeiro, em 1853, embora Paranhos permanecesse em Montevidéu.

No Uruguai, coube a Paranhos acompanhar a aprovação dos Tratados de 1851 pelo Congresso e seu cumprimento pelo governo de Giró. Este buscou integrar os dois partidos no seu governo, nomeando o colorado Venancio Flores como ministro da Guerra e Marinha, mas a luta partidária se acentuou. Em setembro de 1853 ocorreu uma rebelião colorada contra o governo, apoiada pelos credores privados ameaçados pela iniciativa presidencial que lhes arrebatara o controle da Alfândega. Para conter as desordens, o governo uruguaio solicitou o desembarque de tropas aos comandantes das Estações Navais britânica e francesa que havia ao largo de Montevidéu. Invocando o Tratado de Aliança, de 1851, que determinava o apoio do Brasil ao país vizinho quando solicitado, Giró pediu a Paranhos o envio de forças imperiais, no que não foi atendido.

Paranhos via em Giró o responsável por essa situação, ao cercar-se de políticos blancos mais exaltados e ao não ouvir os conselhos de moderação dados pelo diplomata brasileiro (FRANCO, 2005, p. 46-48). O diplomata não atendeu ao pedido inicial de apoio do presidente uruguaio, mantendo-se evasivo e Giró, não conseguindo pôr fim às agitações, asilou-se na Legação francesa; em seu lugar, assumiu o poder, em 25 de setembro de 1853, um triunvirato. Somente em 30 de outubro, Paranhos comunicou a Giró, já fora do poder, que o governo imperial ordenara comunicar-lhe poder confiar no apoio de forças navais brasileiras no porto de Montevidéu e nas forças de terra que deveriam marchar da fronteira brasileira, “empregando os esforços a fim de que seja restabelecida a autoridade constitucional de V. Exa.”. Era feita a ressalva de que a atuação brasileira deveria ser linha auxiliar das autoridades constituídas para manter a ordem e não força principal que impusesse um governo contra a vontade da nação. Giró estava há um mês fora do poder, não contava com força armada sob sua autoridade e recebia a oferta brasileira de apoio “auxiliar” de uma força principal inexistente. Este oferecimento do governo imperial cumpria a função de manter as aparências e mereceu de Giró a resposta educada de que estava “inabilitado para dizer coisa alguma sobre este tópico” (FRANCO, 2005, p. 51-53).

O triunvirato que assumiu o poder no Uruguai era composto por Fructuoso Rivera, Venancio Flores e Antonio Lavalleja. Este último morreu no mês seguinte, em outubro, o mesmo ocorrendo com Rivera, em janeiro de 1854. Para restabelecer a ordem e resolver a luta interna a seu favor, Flores solicitou a intervenção de forças brasileiras. Dessa vez não houve delongas ou dúvidas da Legação Imperial: Flores, da facção colorada simpática ao Império, recebeu o socorro solicitado imediatamente, na forma de numerosa tropa brasileira.

Paranhos, porém, não se encontrava mais no Uruguai, pois em 15 de dezembro de 1853 assumiu o cargo de ministro da Marinha, no gabinete de conciliação do Marquês do Paraná. Em junho de 1855, o ministro dos Negócios Estrangeiros, Visconde de Abaeté, retirou-se do gabinete para ir em Missão ao Rio da Prata, e Paranhos o substituiu, permanecendo nessa função até maio de 1857, a ela retornando de dezembro de 1858 até agosto de 1859 e, em 1861, no Gabinete Caxias, por cerca de um mês. Retornaria ao cargo uma década depois, no crítico período de 1868 a 1871.

Tanto no Ministério da Marinha, quanto no dos Negócios Estrangeiros, Paranhos implementou medidas modernizadoras. No primeiro, elas foram destinadas a melhorar os recursos humanos, principalmente dos marujos e dos imperiais marinheiros, antecessores dos fuzileiros navais. Nos Negócios Estrangeiros, em 1859, foi implementada a reforma estabelecida pelo Decreto 2358, de 19.2.1859, que ampliou de 25 para 34 o pessoal lotado na Secretaria de Estado e atualizando os salários, que não eram reajustados desde 1842, quando os preços no período tinham “duplicado ou triplicado”. A estrutura do ministério foi ampliada de quatro para cinco seções e criou-se a função de Consultor do Ministério, que foi ocupada primeiro por José Antonio Pimenta Bueno (visconde de São Vicente) e, depois, pelo próprio Paranhos (Relatório dos Negócios Estrangeiros, 1858, p. 2-4,7).

Nesses anos como ministro de Estado, Paranhos expressou no Parlamento seu pensamento sobre política externa em diferentes momentos. Perante os deputados gerais, na sessão de 17 de julho de 1855, afirmou que a ação diplomática devia não só defender os interesses do país, mas também de seus súditos (FRANCO, 2005, p. 35). De fato, antes e depois de sua atuação em missões no Rio da Prata, Paranhos defendeu tanto os interesses de Estado como também os de fazendeiros gaúchos instalados no Uruguai ou interessados em obter nesse país gado em pé para a indústria do charque rio-grandense, bem como, depois da Guerra do Paraguai, de brasileiros que tiveram prejuízos materiais com as invasões paraguaias do Mato Grosso e Rio Grande do Sul e cobraram indenização do governo paraguaio.

Perante a mesma Assembleia Geral, na sessão de 6 de agosto de 1855, Paranhos, ao justificar sua atuação como ministro plenipotenciário no Uruguai, defendeu a necessidade de governos “fortes e enérgicos”, mas ressalvou que a força não consistia unicamente do emprego dos meios materiais e acreditava que “muitas vezes, dá prova de coragem e de força a autoridade que souber empregar os meios mais brandos de preferência a esse recurso extremo da força” (FRANCO, 2005, p. 75). Os governos fortes, ao serem assim reconhecidos pelas outras partes no plano internacional, para alcançar os seus fins podiam dispensar o uso da força em favor da negociação e do convencimento. Essa posição encontrava respaldo na sua experiência diplomática no Rio da Prata, tanto ao acompanhar a prática negociadora de Honório Hermeto, que tinha a respaldá-lo a força militar e financeira do Império nas negociações em Buenos Aires e em Montevidéu, quanto ao assistir o governo Giró adotar posições intransigentes para com o Império e com a oposição interna. Paranhos usou essa estratégia de negociação com sucesso em 1857/1858, quando foi em missão ao Prata, onde o governo de Carlos Antonio López, no Paraguai, criara obstáculos à livre navegação do rio por navios brasileiros, apesar dela ser garantida pelo tratado que os representantes dos dois países – ele próprio e o chanceler José Berges – assinaram no Rio de Janeiro, em abril de 1856.

Antes de chegar ao Paraguai, Paranhos deteve-se em Paraná, capital da Confederação Argentina, com a qual assinou tratados para a extradição de criminosos, desertores e de escravos fugitivos e, um outro, regulamentando a navegação e comércio pelos rios pertencentes aos dois países. Na mesma ocasião, Urquiza recebeu do Brasil um novo empréstimo de 300.000 patacões e em 14 de dezembro foi assinado um protocolo reservado. Por este, a Confederação, juntamente com o Uruguai, reclamaria a abertura do rio Paraguai à livre navegação, coincidindo a demanda com a presença de Paranhos em Assunção. Não se chegou a estabelecer uma aliança militar contra Carlos Antonio López porque Paranhos não aceitou a pretensão argentina quanto à definição de fronteira com o Paraguai. A reivindicação era da posse de todo o Chaco, à margem direita do rio Paraguai até a latitude 22 graus, enquanto o diplomata brasileiro aceitava tal posse somente até o rio Bermejo (BANDEIRA, 1985, p. 190).

O protocolo reservado criou a possibilidade de cooperação entre a Confederação e o Império, em caso de guerra deste contra o Paraguai. Neste caso, o governo argentino forneceria 6.000 homens, enquanto o Brasil acrescentaria outros 8.000 soldados, além de forças navais para realizar o bloqueio fluvial do inimigo e atacar as posições paraguaias. O comandante-em-chefe aliado seria o general Urquiza. Caso não participasse do conflito contra o Paraguai, o governo de Paraná permitiria que as forças imperiais passassem pelo território de Corrientes. O Império, por sua vez, se comprometia a impedir, com sua Marinha de Guerra, eventual ataque à Confederação por parte de Buenos Aires, que se recusara, em 1852, a integrá-la e se constituiu em Estado autônomo (BANDEIRA, 1985, p. 198-199). Paranhos também assinou um tratado de limites, com base no uti possidetis, que não entrou em vigor por não haver sido ratificado pelo Congresso argentino; a linha proposta em 1857 foi a fronteira brasileiro-argentina estabelecida em 1895, como resultado de laudo arbitral do presidente dos Estados Unidos.

Paranhos estava cônscio de haver resistência de alguns países vizinhos em aceitar o princípio do uti possidetis para definir as fronteiras com o Brasil. Isto porque eles acreditavam que o princípio era “uma invenção sutil” do governo imperial para aumentar seu território, quando na realidade era um critério “consagrado no direito das gentes e que é a base territorial de quase todas as nações”. O Império, afirmou, não carecia de território, ao contrário, “carecemos, sim, de gente útil que [o] povoe” e, por conseguinte, o governo imperial não pretendia estender a fronteira “além do que possuímos por direito originário e em virtude de nossas posses” (FRANCO, 2005, p. 128).

Paranhos refletia a convicção da geração que consolidou o Brasil, tanto no aspecto territorial quanto institucional: o país não necessitava de mais territórios mas, sim, devia ratificar a posse daquele recebido na independência, povoá-lo e, para usar termo caro ao futuro visconde do Rio Branco, civilizá-lo. Esse pensamento norteou Paranhos em suas negociações de limites com a Confederação Argentina e, no ano anterior, em 1856, com o Paraguai. Neste caso, em virtude de não se chegar a um acordo sobre qual país tinha a soberania sobre o território entre os rios Apa e Branco, foi estabelecida uma moratória de seis anos sobre o assunto. Nesse período, haveria a manutenção do status quo do território litigioso e os governos dos dois países assumiam o compromisso de nela não instalarem funcionários ou cidadãos.

A postura de Paranhos neste assunto e nas negociações de 1858 em Assunção mostra-o com discurso mais conciliador e sutil do que aquele das “Cartas ao amigo ausente”. Ele passou a tratar o uso da força pelo Império no Rio da Prata com discrição, vendo-o como instrumento auxiliar à negociação diplomática, a ser usado com cautela mesmo no plano do discurso. Não era uma alteração radical de postura, posto que a possibilidade do uso da força continuava presente, mas, sim, resultava da adaptação de seu pensamento ao novo contexto regional, pois não havia, então, uma ameaça potencial direta ao Brasil, como fora o caso de Rosas. Ademais, em meados da década de 1850, Paranhos adquirira maior maturidade política, após a experiência diplomática adquirida no Rio da Prata, e, ainda, como ministro dos Negócios Estrangeiros tinha a responsabilidade de tomar as decisões externas e arcar com suas consequências, enquanto anteriormente, como jornalista, competia-lhe analisá-las mas não se responsabilizar pelos resultados.

Quando chegou ao Paraguai, em 1858, Paranhos notou “que todas as disposições do governo eram bélicas”. Ao passar pela fortaleza de Humaitá, que controlava a navegação desse rio, havia um grande exercício militar feito com a evidente finalidade de impressioná-lo. Em Assunção, pouco depois de sua chegada, houve exercício de fogo real da guarnição militar da cidade, outra forma de mostrar que o Paraguai não se encontrava indefeso. Ele não se deixou intimidar com as aparências belicistas e manteve, “com firmeza e dignidade”, a defesa dos direitos do Império (FRANCO, 2005, p. 222). A determinação do governo imperial de obter o cumprimento do tratado que garantia a livre navegação dos rios Paraguai e Paraná, inclusive pelo o uso da força, levou Carlos Antonio López, que na década em que governou seu país mostrou-se prudente e pragmático nas relações com as nações vizinhas, a ceder. Em 12 de fevereiro de 1876 foi assinado convênio por Paranhos e o governo paraguaio sobre “a verdadeira inteligência e prática” do tratado de 1856 o que, na prática, garantiu essa navegação.

Houve, por parte do Império, a articulação entre a busca da solução diplomática, prioritária, e o recurso ao uso da força. O governo imperial estava preparado para recorrer a esta no caso de recusa de Carlos Antonio López em cumprir o Tratado de 1856 quanto à livre navegação (FRANCO, 2005, p. 225). Ademais, fez parte da estratégia de ação de Paranhos isolar o Paraguai nessa questão, que também interessava a argentinos e uruguaios. Contava com o apoio do governo uruguaio, que dependia do Brasil para ter a livre navegação do rio Jaguarão e Lagoa Mirim, e da Confederação, para o caso de eventual conflito entre o Império e o Paraguai. Paranhos obteve autorização para utilizar território argentino como base operacional para as forças brasileiras havendo, inclusive, a possibilidade de um apoio militar ativo pela Confederação. Paranhos respaldou-se diplomática e militarmente, o que lhe permitiu chegar a Assunção confiante e negociar sem se sentir em posição fragilizada; era uma vantagem inclusive psicológica.

Quatro anos depois, em 1862, o deputado Tavares Bastos, em sessão da Assembleia Geral, questionou Paranhos sobre os preparativos militares que acompanharam essa sua missão, como o envio de canhoneiras para o Prata e a compra de 20.000 toneladas de carvão para ser usado como combustível para as caldeiras dessas belonaves. Paranhos respondeu que o Tratado de fevereiro de 1858 “não foi ditado pelo canhão; é o fruto de muito estudo, e o resultado de uma negociação longa” e ratificou que não afastava o uso da força na política externa brasileira mas, sim, privilegiava a negociação: “a força é um meio auxiliar, que não dispensa trabalhos e esforços de inteligência para a solução amigável” (FRANCO, 2005, 225-226). Negociação diplomática e força militar se conjugavam no Rio da Prata, onde o Império tornara-se hegemônico. Mesmo quando não tinha esta vantagem, como em relação à Grã-Bretanha, França e EUA e suas tentativas de se fazerem presentes na Amazônia, o governo imperial não recuou: manteve fechado o Amazonas à livre navegação de barcos de países não ribeirinhos, como os norte-americanos, e se opôs às tentativas britânica e francesa de expansão territorial rumo ao vale do Amazonas a partir das Guianas (DORATIOTO, 2003).

No debate com Tavares Bastos, esclareceu Paranhos que a sua missão ao Prata, em 1857, era motivada pelo interesse “vital” do Império de obter do Paraguai a garantia da livre navegação; “esse era o objeto urgente, aqui é que estava o causus belli”. Acrescentou que a definição de limites por estava adiada, por seis anos, pelo tratado de 1856 e acrescentou que esse problema nunca foi urgente para o governo imperial e “não devia sê-lo, repito, não devia sê-lo ao ponto de querermos terminá-la por meio de uma guerra”. Paranhos finalizou o raciocínio argumentando que o Paraguai “não pode” provocar uma guerra com o Império, pois “não está isto nos seus interesses, não pode desconhecer a desigualdade de recursos que há entre um e outro país” (FRANCO, 2005, p. 230, 233). Enganou-se, pois a guerra chegou dois anos depois, em 1864, embora não tivesse na questão de limites o seu fator desencadeador imediato.

A Guerra do Paraguai se iniciou e foi travada em grande parte durante governos de Gabinetes Liberais (1862-1868). O conflito resultou de lutas políticas platinas, tendo como pano de fundo o processo de construção e definição dos Estados Nacionais na região, e pegou de surpresa a diplomacia liberal. No Rio da Prata, os interesses do governo da República Argentina, fundada em 1862 e presidida por Bartolomé Mitre; de Francisco Solano López, governante do Paraguai; dos federais argentinos, que tinham Justo José Urquiza como seu maior líder, e os dos fazendeiros rio-grandenses, se entrecruzavam na guerra civil uruguaia, desencadeada pelo general Flores contra o governo constitucional blanco instalado em Montevidéu. Mitre e um governo imperial impulsionado por apreciação equivocada da situação e pressionado pelos fazendeiros gaúchos apoiavam Flores, enquanto o governo uruguaio, presidido pelo blanco Atanasio Aguirre (antecedido por Bernardo Berro) contava com simpatias de Solano López e de Urquiza. Em outubro de 1864 houve uma intervenção militar do Império no Uruguai, declaradamente em retaliação pela recusa do governo Berro em punir funcionários que teriam praticado violências contra súditos brasileiros nessa república. A intervenção fora precedida de um ultimatum ao qual reagiu o governo paraguaio, em nota oficial à Legação brasileira em Assunção, afirmando que tal intervenção seria considerada contrária aos interesses paraguaios. Francisco Solano López declarou guerra ao Império em novembro e no mês seguinte tropas paraguaias invadiram o Mato Grosso.

A guerra pegou o governo imperial de surpresa, pois, visto do Rio de Janeiro, não havia motivo para o Paraguai sentir-se ameaçado pelos acontecimentos no Uruguai. Na realidade, vários foram os equívocos dos Gabinetes liberais de Zacarias de Góes e Vasconcellos (15.1 a 30.8.1864) e do conselheiro Francisco Furtado (30.8.1864 a 12.5.1865) na questão uruguaia. A gravidade da situação levou o conselheiro Furtado, presidente do Conselho de Ministros liberal, a recorrer a Paranhos já em novembro de 1864, enviando-o em missão ao Rio da Prata. Meses depois, no Senado, ele explicou que aceitou o convite por acreditar “que a política externa não deve estar sujeita às vicissitudes da política interna, que deve ter princípios tradicionais e fixos, comuns a todos os partidos” (FRANCO, 2005, p. 306).

Paranhos partiu com instrução para negociar com o presidente Mitre uma intervenção conjunta brasileiro-argentina no Uruguai, em apoio a Flores, pois o Império não tinha força militar suficiente para atacar, sozinho, a cidade de Montevidéu dominada pelos blancos. Essa instrução resultava dos interesses comuns entre o Rio de Janeiro e Buenos Aires, cujas relações haviam atingido, no ano de 1864, nível inédito de cordialidade na história das relações bilaterais. Mitre, porém, não pôde se comprometer nessa ação, pois, se o fizesse, seu ato provocaria uma reação interna da oposição e, mesmo, de setores divergentes do liberalismo. Enquanto isso, no Uruguai, terminou o mandato do presidente Aguirre que foi sucedido por outro blanco, Tomás Villalba, o qual foi pressionado para negociar a paz, por comerciantes que sofreriam prejuízos com o bloqueio do porto de Montevidéu declarado pela Marinha Imperial. Abriram-se negociações e, em 2 de fevereiro de 1865, chegou-se a um acordo de paz, articulado por Paranhos e assinado por ele, por Manuel Herrera y Obes, representante de Villalba, e por Venancio Flores.

Por esse acordo, Flores assumiu a Presidência do Uruguai. Tratava-se de um aliado do Império e sua ascensão constituía um sucesso diplomático de Paranhos, que se tornava ainda mais significativo por ter obtido a rendição de Montevidéu sem qualquer combate, pois a tomada da cidade custaria milhares de vidas. Sucesso que, surpreendentemente, custou a Paranhos sua demissão pelo governo imperial, sob a justificava de não ter obtido a punição de funcionários uruguaios que atentaram contra brasileiros e nem daqueles que arrastaram uma bandeira brasileira pelas ruas da capital uruguaia. Na realidade, foi demitido por motivos de política interna brasileira, pois o Gabinete Furtado utilizava a política externa para fortalecer-se frente às críticas por não dar respostas à crise financeira no Rio de Janeiro e também às lutas entre as correntes liberais moderada e progressista. Assim, “o Gabinete tentou apoiar-se na opinião pública belicista com uma medida de impacto para redimir sua política externa e recompor sua base de apoio interna”, demitindo Paranhos sob o pretexto de ser falho o acordo de 2 de fevereiro (BARRIO, 2010, p. 141).

Ocorreu, porém, o inverso e a demissão foi recebida como um ato de injustiça; Paranhos saiu engrandecido e o Gabinete Furtado cairia pouco tempo depois. Paranhos relatou sua missão e defendeu-se em Sessão do Senado, na qual estava presente Francisco Furtado, com discurso com oito horas de duração. Conclui-o com:

Não entramos em Montevidéu pisando sobre cadáveres e ruínas; as portas daquela capital nos foram abertas de par em par, entramos cobertos de flores, com aplausos gerais, com as simpatias de toda a população pacífica de Montevidéu.

(...)

Digam os nobres ex-ministros o que quiserem a respeito do ato diplomático de 20 de fevereiro, não poderão arrancar-me esta grata convicção: que, por aquela solução, salvei a vida de dois mil de meus compatriotas, evitei as ruínas de uma capital importante e atraí as simpatias gerais do Rio da Prata para o meu país (FRANCO, 2005, p. 398, 405).

O ataque paraguaio a Corrientes, em abril de 1865, levou à assinatura do Tratado da Tríplice Aliança entre o Império, a Argentina e o Uruguai. O documento, entre outras coisas, determinava as fronteiras futuras do Paraguai com a Argentina e o Brasil; determinava que todo o Chaco, até a Baía Negra, na fronteira com o Mato Grosso, seria argentino, bem como a área das Missões, localizada entre margem esquerda do rio Paraná e o rio Iguaçu. A fronteira do Império com o Paraguai era delimitada pela linha do rio Igurei, o que a diplomacia imperial não reivindicara anteriormente, a Serra do Maracajú e pelos rios Apa e Paraguai. Os países aliados comprometiam-se a não suspender a guerra a não ser em comum acordo e somente depois da retirada de Solano López do poder. O Tratado proibia expressamente qualquer iniciativa de paz em separado por um dos países aliados.

O texto do Tratado da Tríplice Aliança, que era secreto, foi levado em 1867 ao Conselho de Estado pelo governo imperial. Seu conteúdo foi duramente criticado pelos membros do Partido Conservador, particularmente quanto à cessão do Chaco à Argentina o que, segundo eles, era contrário “à política tradicional” do Brasil para com o Paraguai, que fora elaborada para manter a independência do Paraguai e sua soberania sobre território necessário para evitar o contato direto entre o Mato Grosso e a Argentina. A solução apresentada pelos conservadores era que a fronteira argentino-paraguaia fosse o rio Pilcomaio. Para Paranhos, era “exorbitante” a pretensão argentina sobre o Chaco, mas não julgava prudente fazer alteração no Tratado de Aliança enquanto durasse a guerra (Ata do Conselho de Estado Pleno, 1867-1868, p. 21, 23).

No início da guerra, os núcleos liberais que lideravam os governos brasileiro e argentino haviam estabelecido um clima de confiança mútua. No entanto, a longa duração do conflito gerou desconfianças entre chefes militares e políticos do Brasil e da Argentina sobre as intenções que cada um teria quanto ao Paraguai no pós-guerra. Em 1868, o poder no Brasil retornou para o Partido Conservador e, na Argentina, Domingo Faustino Sarmiento foi eleito presidente da República. Ambos eram críticos da aliança e desejavam terminá-la o assim que possível; os conservadores temiam que a Argentina planejasse incorporar o Paraguai, destruído e exangue e sem capacidade de resistir após a guerra, enquanto Sarmiento pensava que o Império desejava estabelecer um protetorado sobre o país vencido (Paranhos para Cotegipe, Buenos Aires, 22.5.1869. Arquivo do Visconde do Rio Branco – Arquivo do Itamaraty, 272-3-12).

Com o retorno dos conservadores ao poder, Paranhos tornou-se ministro dos Negócios Estrangeiros e já em fevereiro de 1869 partiu para longa missão – mais de um ano – ao Rio da Prata. Tinha como objetivo estabelecer um governo provisório em Assunção, sob ocupação militar brasileira, de forma a ratificar a continuidade do Paraguai como Estado soberano. Foi com grande dificuldade que Paranhos convenceu Sarmiento a aceitar essa proposta e, no final, o governo provisório foi instalado precariamente em agosto de 1869. Somente os países aliados reconheceram-no, pois Solano López continuava em território paraguaio, combatendo, e era reconhecido como chefe de Estado pelos EUA e por países europeus.

Francisco Solano López morreu em 1º de maio de 1870 e a guerra terminou. Os representantes aliados assinaram com o governo provisório paraguaio um protocolo formalizando a paz. Nele as autoridades provisórias aceitavam “en su fondo” o Tratado da Tríplice Aliança e se determinava que os tratados definitivos de paz seriam assinados pelo futuro governo constitucional paraguaio. Paranhos utilizou-se da declaração anterior do chanceler argentino, Mariano Varela, segundo a qual “a vitória não dá direitos” territoriais sobre o vencido (Relatório da Repartição dos Negócios Estrangeiros, 1872, v. I, p. 122), para incluir nesse protocolo uma aceitação parcial – “en su fondo” – do Tratado da Aliança pelo Paraguai. Isso criava a possibilidade de as autori-dades paraguaias questionarem a entrega do Chaco à Argentina. O futuro Visconde do Rio Branco utilizou de toda sua argúcia e das contradições do governo Sarmiento para retirar dessa entrega o caráter determinativo, inapelável, que constava daquele Tratado.

Paranhos estava convencido existir um plano do governo argentino para ocupar o Chaco e usá-lo como base para ampliar sua influência sobre o resto do Paraguai (Paranhos para Cotegipe, Assunção, 23.4.1870. Arquivo Barão de Cotegipe, lata 920, pasta 133). Convencera-se de que os governantes argentinos desejavam um clima político caótico no país guarani “para dizer que esta nacionalidade [paraguaia] já não existe” (Paranhos para Cotegipe, Assunção, 13.3.1870. Arquivo Barão de Cotegipe, lata 920, pasta 133), o que lhes facilitaria anexar o Paraguai. Se isto ocorresse, a Argentina não só ampliaria seu território, como também incorporaria uma população que se multiplicaria rapidamente e cujos homens constituíam “ótima infantaria”. “Entregar” o Paraguai à Argentina, afirmou Paranhos, significaria o Império ter como vizinho “um poder mais perigoso que o de López” (Paranhos para Cotegipe, Assunção, 13.4.1870. Arquivo Barão de Cotegipe, lata 920, pasta 133). Ele e outros homens de Estado e formadores de opinião de sua época acreditavam ser muito provável a guerra do Império com a Argentina, cabendo a esta o papel de agressora.

Um ano e meio após ter partido do Rio de Janeiro, Paranhos retornou a essa capital em agosto de 1870. Somente o fez após a eleição da Assembleia Constituinte paraguaia e de ter encaminhado a eleição presidencial para a vitória de candidato que se alinhava ao Império. No Rio de Janeiro, Paranhos permaneceu apenas três meses, tempo em que recebeu de Pedro II o título de Visconde do Rio Branco, retornando ao Rio da Prata para negociar com os governos argentino e uruguaio os termos do tratado de paz definitivo que seria apresentado ao governo constitucional paraguaio. Dependia do conteúdo desse tratado a realização dos objetivos da diplomacia imperial quanto ao Paraguai. Os representantes aliados se reuniram em Buenos Aires e Carlos Tejedor, novo chanceler argentino, defendeu a aplicação dos termos do Tratado da Tríplice Aliança e rejeitou a proposta de Rio Branco de que os aliados garantiriam perpetuamente a independência paraguaia. A recusa reforçava no diplomata brasileiro as suspeitas de haver na Argentina um plano de, no futuro, anexar o Paraguai (Relatório da Repartição dos Negócios Estrangeiros, 1872, Anexo 1, p. 185-187).

Rio Branco teve, porém, de voltar ao Rio de Janeiro, chamado por Pedro II para presidir o Conselho de Ministros, que foi o mais longo da história do 2º Reinado (1871-1875). Para o Rio da Prata foi enviado o barão de Cotegipe, que deu continuidade à aliança informal entre um vencedor da guerra, o Império, e o vencido, o Paraguai, contra outro vencedor, a Argentina. Em 1872, Cotegipe assinou em Assunção o tratado de paz em separado com o Paraguai, tornando explícito o fim da Tríplice Aliança, o que causou enorme reação contrária em Buenos Aires; chegou-se, mesmo, em falar em guerra entre o Império e Argentina na imprensa dos dois países. O Gabinete Rio Branco não recuou e ratificou o Tratado de Paz, além de manter o apoio à soberania paraguaia sobre o Chaco. Somente em 1876, no ano seguinte ao término do Gabinete Rio Branco, foi assinado o Tratado de Paz entre a Argentina e o Paraguai, pelo qual a posse do Chaco Boreal ficou para ser decidida por arbitragem do presidente dos Estados Unidos, este decidiu que ele pertencia ao Paraguai.

Coube ao Visconde do Rio Branco implementar no Rio da Prata a política elaborada na década de 1840, de garantia da livre navegação dos rios platinos; de contenção da influência de Buenos Aires e de defesa das independências paraguaia e uruguaia; e de definição das fronteiras do Império pelo critério do uti possidetis. Orientou-se por suas convicções de aversão a radicalismos; de defesa do Estado Monárquico e de sua integridade territorial (no Prata e na região Amazônica); e da ação diplomática como instrumento do progresso, que via obstaculizado pelos ditadores e aqueles que almejavam esta condição. Sua atuação no Rio da Prata, como ministro plenipotenciário; ministro dos Negócios Estrangeiros; enviado especial e presidente do Conselho de Ministros se confunde com a construção da hegemonia do Estado Monárquico na região. Via a Monarquia como instrumento de progresso, tanto por corresponder à realidade histórica brasileira, quanto por garantir a estabilidade política, assim como o era propícia ao progresso a circulação de mercadorias e de ideias, as quais demandavam a livre navegação – em 1866, em nome do avanço da civilização e da coerência, ele se colocou a favor da abertura à navegação do rio Amazonas (Atas do Conselho de Estado, 1865 a 1877: 79-80). O Visconde do Rio Branco era pragmático, defendendo que os problemas internacionais se resolviam pela negociação diplomática, pelo diálogo, pela exposição de argumentos jurídicos e históricos, mas reconhecendo na força militar elemento auxiliar necessário para o Estado Monárquico defender seus direitos. Era, porém, um otimista quanto ao futuro, afirmando, em 1870, crer que:

o cristianismo e a civilização moderna, que nele se funda, vão estabelecendo uma fraternidade de sentimentos e de interesses entre os povos, que tende a acabar com o antagonismo de raças, com o egoísmo de políticas retrógradas ou de ambições ilegítimas, [e] que, sob o ponto de vista da religião e da filosofia, todos os povos caminham para o mesmo destino e se pode dizer que constituem uma só família, isto é, a grande família que se chama humanidade (FRANCO, 2005, p. 468).

Referências bibliográficas

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Joaquim Tomás do Amaral

Carioca de família de funcionários públicos, cujo pai contribuiu para criação da Real Academia Militar em 1810, depois Escola Militar. Contou com um irmão diplomata. Abandonou o curso de medicina em favor da função pública aos vinte e dois anos. Desempenhou missões diplomáticas no exterior, destacando-se suas missões em Estados do Prata, por quatro anos, uma verdadeira escola para a diplomacia brasileira, em razão da ebulição política na vizinhança. Acumulou experiência, pensamento e conhecimento, especialmente orientados à superação de desafios das relações exteriores, evidenciados por três questões: a prepotência do representante britânico no Rio de Janeiro, William Christie, a instabilidade no Prata e a Guerra do Paraguai, enfim, questões de limites de que dependiam a paz e a tranquilidade do Brasil. Gozava de elevado prestígio no meio político e diplomático de então, havendo sido agraciado com títulos e honrarias brasileiros e estrangeiros, pelos governos da Bélgica, Prússia, Espanha, Itália e China. O regime republicano o manteve no posto, em razão de competência reconhecida por Quintino Bocaiúva e Floriano Peixoto.

Joaquim Tomás do Amaral
(Visconde de Cabo Frio): o pensamento gestor

Amado Luiz Cervo

Introdução

Joaquim Tomás do Amaral, Visconde de Cabo Frio, ocupou o posto de diretor-geral da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros, depois Ministério das Relações Exteriores, entre 1865 e 1907, ano de sua morte. Manteve-se no exercício da função, portanto, por mais de quatro décadas e apesar da mudança do regime político em 1889, a transição da Monarquia à República.

Uma das primeiras questões que vem à mente do estudioso consiste em indagar: como os serviços de um alto funcionário de Estado tenham sido requisitados tanto pelo imperador D. Pedro II quanto pelos presidentes Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto, que o erradicaram do poder?

A literatura especializada produziu imagens controversas do Visconde. Foi chamado de “arquivo vivo”, em razão do domínio que exercia sobre a documentação diplomática brasileira e estrangeira, necessária à instrução de qualquer decisão na área das relações exteriores do Brasil. De “burocrata”, introvertido, em razão da visão curta da política exterior, visão presumivelmente obstrutora daquela inovação de tendências demandada pela conjuntura. De exemplo de dedicação e empenho no exercício da função pública.

Nossa hipótese de trabalho é diferente. Estamos convencidos de que o Visconde de Cabo Frio supera estas e outras imagens, ao dar uma contribuição própria à evolução do pensamento diplomático brasileiro por meio da construção do pensamento gestor. Com efeito, como dirá o chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro, para evitar que “tudo acabe em um cafezinho”, a negociação diplomática há de cultivar a propensão ao resultado. Essa preocupação com a eficiência diplomática, a produção do resultado, orientou a atividade do diretor-geral da diplomacia brasileira durante mais de quarenta anos em que se manteve no posto a serviço do Estado.

Outros renomados diplomatas brasileiros do Império, antecessores de Cabo Frio, haviam por certo lançado raízes de um pensamento gestor. A ele teria pertencido, contudo, o mérito de elevar esse pensamento a maior consideração por parte do Estado, como se fosse um valor permanente, aliás conveniente a qualquer área da administração.

Examinaremos primeiramente as intepretações da literatura especializada sobre o pensamento e a ação de Cabo Frio. Em seguida aprofundamos a gênese e o perfil de seu pensamento gestor. Enfim, apontamos benefícios e riscos possíveis desse pensamento.

Utilizamos estudos disponíveis acerca das relações exteriores do Brasil durante a passagem do século XIX para o XX, com o fim de iluminar o contexto de produção do pensamento de Cabo Frio e de examinar sua aplicabilidade. Analisamos escritos do diplomata com o fim de identificar a essência de seu pensamento. Amarramos, enfim, as duas categorias de fontes com o intuito de avaliar benefícios e limites do pensamento gestor aplicado à condução das relações exteriores do país.

Avaliações da atuação e do pensamento de Cabo Frio

Estudos monográficos sobre Cabo Frio são praticamente inexistentes, além do breve ensaio biográfico publicado por José Antônio d’Espinheiro em 1903. Há, contudo, referências perspicazes sobre seu desempenho como diplomata, inseridas nas obras de Sérgio Correa da Costa, Luís Viana Filho, Álvaro Lins, Pandiá Calógeras, Nícia Vilela Luz, Zairo Borges Cheibub e Clodoaldo Bueno, entre outros. Em sua maioria, esses estudos aprofundam o pensamento já maduro de Cabo Rio, não o da época da Monarquia, porém do início da República.

Ao manipular imensa documentação diplomática, Sérgio Correa da Costa identificou traços do pensamento de Cabo Frio com base em evidências empíricas. Cabo Frio carregou para a República aquela aversão a tratados cultivada pela diplomacia imperial desde os famigerados tratados de reconhecimento da Independência, que restringiram a autonomia decisória do governo e prejudicaram a formação nacional, segundo interpretações da maioria dos estadistas brasileiros do século XIX. Essa aversão se reforça em Cabo Frio diante do fiasco do tratado de limites com a Argentina, firmado pelo primeiro ministro das Relações Exteriores do Brasil, Quintino Bocaiúva, e do tratado de comércio com os Estados Unidos, também firmado precipitadamente pela jovem República brasileira.

Uma manifestação concreta da aversão a tratados será provocada por Portugal. Ao tempo de Paço d’Arcos, Portugal mandou ao Brasil o enviado especial Matoso dos Santos com a missão de negociar seu tratado de comércio, já que o Brasil havia firmado um primeiro com os Estados Unidos. O ministro Justo Leite Chermont, o segundo ministro das Relações Exteriores da República, que mantivera Cabo Frio em seu posto, o recebeu e examinou a proposta. O titular da pasta era a favor da negociação, porém o diretor-geral, desconfiado, julgou mais adequado aos interesses brasileiros bloqueá-la.

Com efeito, em meio à instabilidade do cargo de ministro das Relações Exteriores, visto que entre a proclamação da República em 1889 e a ascensão do Barão do Rio Branco em 1902 onze ministros haviam precedido o patrono da diplomacia, Cabo Frio parecia ser a instituição. Os ministros transitavam e não impunham sua vontade ao diretor-geral, que permanecia, firme, temido e conservador.

A correspondência de Paço d’Arcos revela um Cabo Frio erudito, exibindo qualidades, porém desconfiado de todas as nações, todas querendo em seu entender enganar o Brasil e explorá-lo, inclusive Portugal, disposto a sugar a eterna colônia que ainda concebia ser o Brasil. Por tais razões, de acordo com o dirigente português, opunha-se ao tratado de comércio, aliás a todos os tratados. Desconfiava de todas as nações.

De fato, o diretor-geral obstrui nas reuniões de negociação as iniciativas de Chermont por meio de ardis burocráticos e sarcasmos, irritando o representante português. Apesar de tudo, o tratado é firmado a 14 de janeiro de 1892, quando já era Fernando Lobo Leite Pereira o ministro das Relações Exteriores. Talvez pela oposição do próprio presidente Floriano, ou de Cabo Frio, o Congresso deu a entender que se negaria a ratificar o tratado de comércio português, que nem recebeu nem examinou, quando eclode a Revolta da Armada. Aliás, a República de Floriano não aceitava mais prender-se a tratado algum com qualquer nação: a aversão a tratados é comum entre Cabo Frio e o Marechal. Triunfa, pois, o pensamento de Cabo Frio no início da República, tanto em razão de seu conservadorismo quanto pelo fato de o Tratado de Missões com a Argentina, feito por Deodoro da Fonseca, ter sido mal recebido no meio político brasileiro e o de comércio com os Estados Unidos haver suscitado reclamações das diplomacias europeias. Chile, França e Alemanha frustraram-se por verem malograr suas propostas de tratados de comércio encaminhadas por representantes diplomáticos no Rio de Janeiro. O de Portugal perdeu validade ao expirar-se o prazo de ratificação. Cabo Frio comunicou o fato ao governo português, com ironia: sem recusa formal, o tratado morreu (Costa, 1979, p. 213-218).

Nos primeiros anos da República, incorporam-se, pois, tradições da diplomacia imperial: aversão a tratados, estilo de negociação altivo e elegância de trato. Referindo-se à nota de 13 de maio de 1894, por meio da qual o governo brasileiro rompia as relações diplomáticas com Portugal em razão da atitude deste país diante da Revolta da Armada, Sérgio Correa da Costa escreveu,

Está à altura das melhores tradições da diplomacia imperial, que a República incorpora e consolida sob a custódia e o zelo do Visconde de Cabo Frio. A nota reflete, a um tempo, a personalidade do Marechal Floriano, firme e paciente, e o acervo de experiência e saber do velho servidor da nossa diplomacia (p. 71).

Correa da Costa nos presenteia, em suma, com uma interpretação plena de sentido sobre o papel de Cabo Frio: o real condutor da diplomacia, exceto em algum caso, por sobre o desfile de ministros na pasta durante a fase de implantação da República.

Os biógrafos do Barão do Rio Branco, por sua vez, costumam fornecer de Cabo Frio um perfil pouco lisonjeiro, agregando-lhe o fato de que o patrono da diplomacia brasileira não o apreciaria. Segundo Luís Viana Filho, Rio Branco apenas o tolerava em razão do cargo de diretor-geral. Com Viana Filho concordam nesse ponto Álvaro Lins e Pandiá Calógeras.

Lins o deprecia, considerando-o: “figura dominadora e absorvente”, com “ausência de imaginação e de ímpeto criador”. Teria dirigido a Secretaria de Estrangeiros do mesmo modo desde 1865, como burocrata, sem sequer perceber a transição para a República.

Ele representava ali o passado e a tradição, mas um passado estático e uma tradição estagnada. Vinha sendo desde a República o verdadeiro ministro, com exceção dos períodos de Quintino Bocaiúva e de Carlos de Carvalho. Pelos conhecimentos da política externa, pela continuidade afinal vitalícia no cargo de diretor-geral, criara uma situação de domínio no Itamaraty. Era o funcionário indispensável, o mestre-escola, ao qual os ministros recorriam e a quem acabavam por entregar quase completamente os negócios da pasta (Lins, 1996, p. 309).

Para Calógeras, Cabo Frio ignorava ministro que viesse com ideia de novas diretrizes de política externa: é bobagem, a tradição basta. Consciente da relevância decisória da tradição, como que exclusiva fonte de instrução, e da competência no exercício do cargo, redigia pareceres e encaminhava processos instruídos. O Barão escreveu que ele deveria ficar no cargo até morrer. O Barão o conhecia desde menino, não o tinha como amigo e temia contrariá-lo. Manteve-o, porém acabou com a “ditadura funcional”, nada cedendo ao velho diplomata de seus poderes de ministro. Rompeu, portanto, com o papel de ministro sem pasta, que se impunha a ministros de mandato efêmero, frequentemente desconhecedores da arte diplomática. Apesar de agraciá-lo com gentilezas, elogios e honrarias, até mesmo aumento salarial.

Lins conclui desse modo sua avaliação a respeito do diretor-geral:

Ficariam no Itamarati os dois espíritos: o de Rio Branco e o de Cabo Frio, o do ministro e o do diretor-geral. O de Rio Branco tinha a forma de uma política diplomática em grande estilo, com a amplitude da sua capacidade de estadista e a projeção de sua personalidade dominadora; o de Cabo Frio tinha a forma de uma eficiente organização burocrática, com a ordem e a regularidade de seu feitio de admirável funcionário (Lins, 1996, p. 312).

Ao aceitar o cargo, Rio Branco traçou as bases de uma reforma modernizadora do Itamaraty, porém cuidou para que Cabo Frio não viesse a saber que tais bases seriam encaminhadas ao presidente. Veria, depois, o jeito de fazê-lo aceitar a necessária reforma. Evitou, portanto, reproduzir a tentativa de Inocêncio Serzedello Correa, que Cabo Frio boicotara com coerência ideológica e êxito prático.

A imagem que os dois intérpretes, Lins e Calógeras, reproduzem de Cabo Frio, de homem sem pensamento inovador, dominador, introspectivo e produto do tempo, corresponderia à realidade de sua vida? Mais adiante, ver-se-á que tal não é nossa convicção. Contudo, outros estudiosos estabelecem novos limites ao avaliarem a atuação positiva do Visconde.

De acordo com Nícia Vilela Luz, o regime republicano trouxera ânimo aos industrialistas, que dele esperavam alento de progresso. Eram convictos representantes desse pensamento Amaro Cavalcânti e Serzedelo Correa. Mas Cabo Frio os ignorava, encastelado em seu burocratismo tradicionalista como, ademais, não fazia conta até mesmo da oposição dos liberais Joaquim Murtinho e Américo Werneck às indústrias artificiais, nutridas de exagerado protecionismo, que elevava custos de produção. Agia Cabo Frio como se a formação nacional nada devesse à manutenção de estruturas econômicas primárias ou ao avanço da organização econômica para a modernização industrial. Uma alienação mental diante de tendências históricas estruturantes?

Clodoaldo Bueno, moderno analista das relações internacionais do Brasil quando do advento da República, não confere destaque ao diretor-geral na formulação da política exterior do novo regime. Deixa, contudo, entender que se estaria diante de um homem com visão de mundo, porém preso em seus despachos à tradição da diplomacia imperial. Não de um inovador, porém de um administrador sem criatividade.

Entre os estudos acerca da atuação de Cabo Frio, a dissertação apresentada por Zairo Borges Cheibub em 1984 vai além de esporádicas e convencionais observações, na medida em que situa o trabalho do diretor-geral na institucionalização da pasta e na perspectiva de amadurecimento da carreira diplomática.

Durante o Império, segundo esse autor, os diplomatas não se diferenciavam de outros setores da administração, vista e tratada como patrimônio das elites, aliás pouco profissionalizadas. Mas a ordem se perpetuava dessa forma. Especialmente se for levada em conta a existência de uma elite estável e homogênea. O Estado brasileiro, por certo, era expressão dessa ordem, ao ostentar, à diferença dos vizinhos, continuidade de políticas e de pensamento. Veja-se, por exemplo, a questão das fronteiras. A racionalidade inerente à ação diplomática vem também do cargo de diretor-geral que substituiu o de Oficial Maior. Ao assumir o cargo de diretor-geral da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros, em 1865, o Visconde do Cabo Frio nele permanecerá até pouco antes de morrer, em 1907, tempo suficiente para imprimir sua marca pessoal à função, marca que iremos mais adiante designar de pensamento gestor.

A importância de Cabo Frio para a institucionalização da carreira diplomática, de acordo com o estudo de Cheibub, é percebida de múltiplas formas: a) manutenção da tradição diplomática; b) prolongamento da tradição imperial à República; c) estabilidade que se sobrepõe às mudanças de ministros; d) o Ministério das Relações Exteriores não se transforma como os outros setores da administração do Estado com o advento da República. Em suma: e) Cabo Frio “representava a instituição no que concerne à manutenção das regras, costumes e comportamentos tradicionais. Força e prestígio que não se baseavam no elemento pessoal, mas no seu símbolo, enquanto representante das tradições imperiais” (Cheibub, 1984, p. 41).

Rio Branco, prossegue esse autor, herda e inova. Moderniza o Itamaraty, enaltece seu prestígio. Centraliza a gestão em sua pessoa, por isso inevitavelmente disputa com Cabo Frio e com chefes de seções! Quebra costumes de reacionários! Fortalece o gabinete do ministro em detrimento da estrutura do Ministério. Ou seja, segundo o juízo severo de Cheibub, Rio Branco enfraquece a instituição e fortalece a pessoa. Por isso, apenas em 1931 criar-se-á a função de chefe da Secretaria-Geral, o atual secretário-geral (Cheibub, 1984, p. 42).

Cheibub conclui seu estudo, firmando posições: a) o Itamaraty pertencia às elites e apenas irá se democratizar após a Segunda Guerra, com a criação do Instituto Rio Branco; b) essa evolução não impede que adapte ao longo do tempo sua estrutura institucional aos diferentes momentos da política exterior, por exemplo, diante da instabilidade do Prata, da definição das fronteiras, do comércio exterior, da dívida externa, da industrialização, especialmente quando o impulso procede de fora da instituição; c) o corpo diplomático analisa a política exterior, função nobre e superior, e pode marcar momentos, como a Política Externa Independente; d) define a política exterior quando outros atores não o fazem, tais como Ministérios, Universidades, federações ou confederações de segmentos organizados da sociedade etc.

Com esse autor, ousaríamos concluir: o fortalecimento da gestão no Itamaraty passa por: a) continuidade institucional com Cabo Frio; b) elevação do prestígio e enfraquecimento da estrutura com Rio Branco; c) consolidação do equilíbrio institucional a partir de 1931; d) democratização e profissionalização desde a criação do Instituto Rio Branco após a Segunda Guerra.

A construção do pensamento gestor

Nosso argumento centra-se na construção do perfil de pensamento gestor, como sendo o perfil próprio do Visconde de Cabo Frio e seu legado pessoal.

A gênese desse pensamento gestor tira força de três mecanismos nutricionais: a redação de instruções dirigidas ao Conselho de Estado durante a Monarquia; a redação de pareceres destinados aos ministros da pasta dos Estrangeiros; enfim, os despachos que encaminhava para chefes de seções ou de legações, por vezes simplesmente assumidos como próprios e por estes assinados.

Além desses mecanismos que alimentavam seu pensamento gestor pela via da análise de documentos, Cabo Frio evoluía para a maturidade mental por meio de vasta correspondência que mantinha com grandes personalidades da época, brasileiros e estrangeiros. O Arquivo Particular do Visconde do Cabo Frio, doado pela família ao Arquivo Histórico do Itamaraty em 1909, cujo catálogo foi concluído em 1967, contém documentos das missões em Bruxelas, Buenos Aires, Londres, Rio da Prata e Montevidéu, de assuntos internacionais e administrativos, além dessa interessante correspondência com personalidades da época.

Ao redigir os textos acima referidos, munido de preocupação pela aplicabilidade, servia-se Cabo Frio do acervo documental do Itamaraty, constituído com zelo e responsabilidade institucional desde a Independência, aliás enriquecido com fontes anteriores a esse período, porque consideradas úteis à gestão diplomática. Das fontes de arquivo que manipulou por décadas extraía conhecimento sobre a inserção internacional do país, seus desafios, suas tendências. Tudo isso, em seu entender, caracterizado por crescente e contínuo êxito. O espírito gestor de Cabo Frio inclinava-se para o lado valorativo da experiência histórica, não para o lado crítico ou inovador.

Não convém, contudo, supor que Cabo Frio ignorasse o nível superior à ação diplomática, aquele que necessita domá-la e orientá-la: a política exterior. Esta, como sempre escrevemos, ao rechear a negociação diplomática de interesses, valores e padrões de conduta assentados sobre necessidades e conveniências da formação nacional, fornece à negociação seu conteúdo correto.

Ao auscultar meios, fins e riscos de uma decisão, levando em conta impactos do interno e do externo, o decisor eleva a política exterior a seu grau mais avançado, que corresponde ao grau de estratégia de inserção internacional. Não convém, agora, supor que Cabo Frio fosse dotado de todos os atributos de um estrategista das relações internacionais do Brasil.

Desde que assumiu o cargo de diretor-geral em 1865, Cabo Frio é solicitado de rotina a redigir instruções, atendendo a solicitações de membros do Conselho de Estado. Ao examinarmos as Consultas da Seção dos Negócios Estrangeiros, já publicadas em sua totalidade, percebemos que Cabo Frio encaminhava tais instruções com frequência e com dimensões variadas, que se estendiam de uma ou poucas páginas a constituírem-se volumes, alguns dos quais publicados.

Sabemos que o Conselho de Estado, quinto poder na acepção de José Honório Rodrigues, ocupava-se de todas as questões relevantes das relações exteriores do Brasil e instruía, a pedido do imperador, a decisão a ser tomada. O trabalho do instrutor mergulhava, pois, no âmago da decisão política. Cabo Frio sabia disso, aliás com suas instruções banhava-se no ambiente político que deveria conhecer e dominar por ofício.

Examinemos, a título de demonstração empírica, alguns aspectos dessa atuação de Cabo Frio, enquanto exerce a função de instruir o processo decisório em política exterior. Temos por fim captar com essa tarefa a aprendizagem do pensamento gestor ao longo do tempo.

Em julho de 1859, portanto antes de ser Joaquim Tomás do Amaral incumbido da direção-geral da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros, José Maria da Silva Paranhos, o estadista de maior peso na condução da política exterior do Império, escreve-lhe, por duas vezes, em linguagem respeitosa, solicitando que redija instruções e as encaminhe ao comandante-em-chefe das forças navais no Prata acerca da neutralidade da ilha Martim Garcia, situada na desembocadura do Rio da Prata de frente a Buenos Aires. O estatuto da ilha era crucial para o controle do estuário, uma questão geopolítica e de segurança, portanto, muito delicada. A função de Amaral, no entender de Paranhos, consiste em dar a conhecer ao Comandante a posição histórica da ilha nos fatos e na negociação entre os governos regionais. A si Paranhos reserva a descrição da conjuntura, o cálculo de riscos de decisões operacionais e o cuidado político requerido pela situação.

Em 1869, o mesmo Paranhos solicita a Cabo Frio um parecer referente ao pedido da Alemanha do Norte de uma Convenção Consular com o Império. Após estudar os papéis da Secretaria, Cabo Frio não evidencia nexo entre conhecimento de causa e decisão. As convenções consulares, cinco ao todo a começar pela da França, regulamentavam direitos de estrangeiros residentes. Eram tema sério, escrevia, pelos termos que continham e pela interpretação que as potências lhes davam. Mas o diretor-geral se eximia de opinar, deixando tal responsabilidade ao governo: existem argumentos pela aceitação da nova convenção, que o governo igualmente pode rejeitar.

Frequentemente, o diretor-geral encaminha à Seção de Estrangeiros do Conselho de Estado conjuntos de documentos sobre uma determinada questão sob exame, porém sem opinar, apenas autentificando os documentos com sua rotineira assinatura – Conforme, Barão de Cabo Frio. Por vezes opina, mediante parecer escrito.

Em 1869, por exemplo, pondera justo, com base em resoluções anteriores, pertinentes ou similares, cobrar tarifa de entrada por via terrestre no Rio Grande do Sul de cargas provenientes do Uruguai, visto que se cobra quando chegam por navegação, ademais convém arrecadar recursos com que custear o soldo dos cônsules, acrescenta com seu senso prático.

Opina também acerca de naturalização de marroquinos que regressavam a seu país, se lhes convinha manter a tutela do Império ou se haveriam de submeter-se àquela do Sultão, que então governava o Marrocos. E ainda acerca de pedidos de extradição de presumíveis criminosos, feitos por governos estrangeiros. Nesses casos todos, Cabo Frio consultava a correspondência diplomática pertinente e as bases legais de acordos, tratados, termos aditivos e dispositivos consignados em outros textos jurídicos.

A tarefa de localizar e arrolar documentos, depois remetê-los ao Conselho sem opinar sobre questões em exame, as mais variadas, corresponde à tarefa mais frequente executada pelo diretor-geral: assim desfilam sobre sua mesa, em forma de dossiês por ele confeccionados, questões de fronteira, pedidos de indenização, tutelas, presença de companhias estrangeiras no país e outras. Uma tarefa, portanto, que o tornava conhecedor do arquivo e da aplicabilidade de uso de documentos diplomáticos.

Cabo Frio não se nega, contudo, a emitir parecer por escrito sobre a questão debatida no Conselho, parecendo preferir fazê-lo quando a questão era relevante em termos de decisão de política exterior. Nessas ocasiões, esmiuçava o fato, desde a documentação manipulada, e investia no parecer perceptível bom senso e cálculo político.

É o caso do parecer que encaminha no dia 15 de janeiro de 1875 acerca das indenizações resultantes da guerra do Paraguai. Ao vencedor, como se sabe através da História e como confirmam, por exemplo, as imposições feitas à Alemanha após a Primeira Guerra Mundial, o diktat, motivo de deterioração progressiva das relações internacionais durante o período entreguerras, todo o direito de exigir reparações. Em 1875, Cabo Frio emitia um parecer sobre indenizações de presumíveis vítimas das operações do exército paraguaio, parecer cheio de equilíbrio e bom senso, verdadeira lição de mestre da arte política.

As indenizações requeridas ao governo paraguaio, nação então arruinada e empobrecida, por brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil, elevavam-se a tal monta que correspondiam, anualmente, ao total da arrecadação nacional do país vizinho. Cabo Frio percebe a angústia do governo derrotado, expressa em documentos oficiais sob suas mãos, que diziam: não nos é possível pagar, pois que equivalem à renda do país. E opina que corresponde a mau negócio levar o derrotado à ruína e que convém atenuar o montante da exigência. Elevava-se tal montante requerido, nos cálculos de Cabo Frio, a dez milhões de pesos fortes, além de quatro milhões de juros.

A solução adviria, segundo o parecer de Cabo Frio, da própria Comissão incumbida de arbitrar: que prossiga seu trabalho, leve em conta as ponderações do governo paraguaio e de seu representante no Rio de Janeiro e julgue com senso de justiça e equidade. Além de explicitar o espírito que deveria nortear a decisão, revelando pleno domínio de conhecimento do caso em exame, Cabo Frio aponta concretamente o modo de fazer para conformar a decisão política ao espírito político que lhe convinha: a) dispensar os juros; b) parcelar por ano; c) reduzir a dívida, d) receber em apólices; e) eliminar indenizações por danos ao patrimônio público do Paraguai.

Evidenciando a capacidade de superar sua função de burocrata autenticador de papéis, oferece aos conselheiros um projeto de Tratado acerca da dívida do Paraguai, com base nesses termos e assentado nessa filosofia política. Sucesso assegurado: diante do parecer do Barão de Cabo Frio, o Conselho de Estado sugere ao imperador reduzir a dívida a dois milhões e atenuar os juros, que seriam devidos somente a partir de 1876.

Outro tema relevante tratado por Cabo Frio com o intuito de prover solução diplomática por meio da decisão política advém do Aviso de 1882 do imperador. Este consulta a Seção de Estrangeiros do Conselho de Estado sobre Ajuste pendente, derivado da Convenção de 2 de junho de 1858, que criou a Comissão Mista para julgamento e liquidação das reclamações anglo-brasileiras da época do tráfico de escravos e de sua repressão pela marinha britânica. O Conselho de Estado solicita instruções ao diretor-geral da Secretaria dos Negócios Estrangeiros, Barão de Cabo Frio, que desse modo assina duas Informações endereçadas ao Conselho, reunidas e publicadas no respectivo volume arrolado na bibliografia.

A Primeira Informação, com dezoito páginas impressas, foi assinada em 14 de fevereiro de 1880. Nela Cabo Frio relata os trabalhos da Comissão Mista, as notas de William Christie, as interpretações dos governos acerca da Convenção de 1858, os pareceres do Conselho de Estado, os montantes das indenizações requeridas, contestadas e recalculadas, como ainda a mudança de Comissão. Cabo Frio revela que todas as negociações foram inúteis, não se havendo chegado a qualquer entendimento acerca de reclamações e indenizações até 14 de fevereiro de 1880, quando assina a Informação. Nesse ano, decidiu-se então que as reclamações dos dois governos seriam julgadas separadamente, consoante o alvitre ponderado por Cabo Frio.

Apesar de técnico, não conclusivo em respeito ao julgamento soberano do Conselho de Estado, reproduzindo citações abundantes de documentos diplomáticos de ambos os lados, o conteúdo da Informação instrui e conduz a decisão racionalmente à solução. Cabo Frio desempenha a responsabilidade de reproduzir, como afirma, “o estado da questão”, porém o faz dotado de acentuada propensão à solução.

A Segunda Informação, com nove páginas impressas, foi assinada dois anos depois, a 27 de fevereiro de 1882. Cabo Frio retoma o “estado da questão” durante o intervalo. Parece perder a paciência diante das intermináveis discussões do Conselho de Estado e das reações de ambas as diplomacias, incapazes de chegar à decisão. Muda o tom e se torna claramente opinativo. Vai mais longe, reproduz as convenções bilaterais sobre o tráfico de escravos e seus ajustes desde antes da Independência, a Lei Aberdeen e seus impactos, e conclui que houve inegavelmente abusos cometidos pela marinha britânica contra navios brasileiros, à margem dos termos conveniados. À diferença da primeira, a segunda Informação contém mais de 50% de texto próprio de Cabo Frio, que explicita claramente a opinião pessoal. Já não é mais o burocrata que opera, é o gestor. Este, com efeito, condensa em nove páginas a ação diplomática, a legislação, a história do tráfico, a história da repressão; esmiúça o todo e instrui o Conselho de Estado para que tome, enfim, decisão conclusiva. Se prosseguir insistindo em reclamações, ousa advertir, como fez durante décadas, o governo imperial “dificulta, se não impossibilita o julgamento”, escreve Cabo Frio, preocupado com a eficiência diplomática. Sem perder o respeito pelos Conselheiros, transita de burocrata a gestor: “Há, porém, outro modo de transigir, que talvez seja praticável”; cada governo retire as reclamações e indenize seus próprios súditos. As brasileiras, nos cálculos de Cabo Frio, alcançariam mil contos. Esse modo de transigir evitaria a criação de mais uma Comissão Mista, no que se pensava efetivamente, a qual, porém, malograria como as anteriores, na opinião de Cabo Frio, prolongando discussões diplomáticas burocratizadas, inúteis e inconclusivas. Assim se revela o pensamento de Cabo Frio: a do gestor preocupado com o resultado da ação diplomática, em detrimento da diplomacia pura, quando esta se prolonga indefinidamente em discussões estéreis, gravadas em convenções, notas, correspondências, reuniões, comissões, tratados e negociações intermináveis, sem alcançar o resultado. O pensamento gestor de Cabo Frio induz do melhor modo a autoavaliação da ação diplomática.

É presumível que tenha observado a necessidade de eficiência da gestão para a diplomacia por meio de suas experiências na África, nos Estados do Prata e na Bélgica, onde sua intervenção, propensa ao resultado, foi decisiva para se obter, em 1863, o laudo que encerrou como um relâmpago a questão William Christie: eficiência diplomática é o que importa para o diretor-geral.

Outro tema candente, sobre o qual não se recusa a opinar por escrito diante do Conselho de Estado, é tratado pela instrução que encaminha à Seção de Estrangeiros, para a sessão de 29 janeiro de 1884, sobre o trato a ser dado à questão pendente dos limites entre Brasil e Argentina. Diante de três alternativas decisórias, a nomeação de uma comissão bilateral para estudar a proposta, a designação de um árbitro, ou ambas, caso não se chegue ao entendimento, o Barão do Cabo Frio concorda com a proposta feita pelo ministro argentino no Rio de Janeiro, segundo a qual conviria para se alcançar a solução o estudo objetivo da Comissão, a ser oferecido como subsídio à sentença do árbitro. Outra demonstração de racionalidade e bom senso do gestor.

Na verdade, a questão dos limites com a Argentina tratou Cabo Frio das duas formas: opinião pessoal e composição de enorme dossiê documental. A opinião escrita dirigida ao Conselho consta na instrução acima referida, inspirada no vasto levantamento das fontes. Já o dossiê, exaustivo em termos de documentação, foi publicado nesse mesmo ano de 1884 em dois tomos.

O tomo I contém 138 páginas e o tomo II, 160. Reúnem documentos diplomáticos de ambos os lados acerca da árdua questão de limites entre os dois países do sul. Uma excelente coletânea apta, por certo, a instruir, mais tarde, a defesa de Rio Branco diante do árbitro norte-americano da questão.

Observa-se, portanto, que duas foram as tarefas de rotina executadas por Cabo Frio em sua relação com o Conselho de Estado: pela primeira, encaminha dossiês de documentos, selecionados para o debate adequado da questão em exame; pela segunda, redigia pareceres sobre a questão, à base de idêntica documentação. Por ambas, conclui-se logicamente, desenvolvia seu conhecimento sobre a política exterior e seus meandros e influía sobre as decisões tomadas na cúpula do poder e sobre a ação diplomática subsequente à decisão. Não se trata de uma atuação pública e notória, aquela que chega facilmente ao conhecimento da opinião, porém de apoio logístico prestado ao gestor. Raramente teve uma instrução ou parecer elogiado publicamente, como é o caso do parecer acerca da divisão do território litigioso entre o Brasil e a Argentina.

O pensamento gestor qualifica-se por um traço essencial: a propensão ao resultado. Com efeito, a negociação diplomática pode prolongar-se indefinidamente, e bem se poderia perguntar se não é esta a ideia de infindáveis negociadores. A viagem, a comissão, a reunião, a mordomia, a conversa entre conhecidos ou novos companheiros, tudo isso, e sem resultados, enfim, não bastaria para satisfazer a opinião de quem banca a despesa? Nisso consistiria o pensamento antigestor. Indolente, sem requerer preparo, estudo, percepção adequada das necessidades e conveniências, contribuição necessária do setor externo à formação nacional. Não somente tais vícios de função estiveram ausentes da gestão de Cabo Frio. Atributos de gestor eficiente, pensamento e ação, são identificados em sua atuação.

Limites do pensamento gestor

Propensão ao resultado não parece suficiente para qualificar de modo adequado o pensamento gestor. Dois exemplos nos serão úteis para precisar a qualidade do bom pensamento gestor no início da fase republicana da história do Brasil.

O primeiro exemplo consiste na missão do primeiro ministro das Relações Exteriores ao Prata, da qual resultou o Tratado de Montevidéu de 25 de janeiro de 1890. Negociado e firmado sob alento tempestivo do republicanismo – enfim o Brasil igualava-se aos Estados americanos quanto ao regime político – o Tratado dividia o território de Palmas ao meio, conformando-se com a proposta do chanceler argentino Estanisláo Zeballos. Desprezava longas negociações bilaterais, estrangulava a região sul do Brasil, pondo em risco a segurança e a integridade territorial. Enfim, não auscultava o interesse nacional, por isso provocou a indignação da opinião e a rejeição pelo Congresso Nacional. A questão voltou à situação anterior à República: encaminhar a solução dos limites entre Brasil e Argentina ao arbitramento do presidente dos Estados Unidos.

Pelo segundo exemplo, percebe-se outra falha possível do pensamento gestor, que não a decisão precipitada e inadequada. Contemporâneo de Cabo Frio, Rui Barbosa, organizador da República, nutria ideias sobre a importância do momento histórico, que o diretor-geral não tinha o direito de ignorar ou desprezar. Consoante admirável estudo de Carlos Henrique Cardim, Barbosa aspirava por uma República modernizadora e inovadora, marcada pela ascensão da classe média sobre o domínio das elites, uma ruptura relativamente ao atraso estrutural e ao conservadorismo monárquico. Far-se-ia esta evolução modernizadora mediante:

a) Valorização do Estado, com poder centralizado na União, com hierarquia e ordem;

b) Defesa das liberdades individuais pela vigência do Direito e aplicação da lei;

c) Promoção da descentralização do poder, em um federalismo sem excessos;

d) Luta por acelerado progresso material;

e) Diversificação da economia pela industrialização, imigração e educação;

f) Empenho pela ascensão social e preservação do status alcançado;

g) Visão universalista do papel do Brasil no mundo; e

h) Importância do bom conceito externo do país (Cardim, 2007, p. 21).

O conjunto das ideias avançadas por Rui Barbosa passou despercebido por Cabo Frio, incapaz de pensar a inovação e o progresso impostos pelo momento a partir de raciocínio correto acerca de estruturas arcaicas da economia e da sociedade. Logo, esse exemplo permite identificar um segundo limite do pensamento gestor: a alienação diante da realidade. Não basta a propensão ao resultado, requer-se percepção adequada de resultado conveniente à formação nacional.

O grau pessoal de alienação diante do real, todavia, não permitia a Cabo Frio operar em meio às três correntes que disputavam a ordem, ou seja, a proposta política no início da República, segundo estudo recente de Regina da Cunha Rocha: o jacobinismo, de influência francesa, o liberal-federalismo, de influência americana, e o positivismo, de inspiração em Auguste Comte. Valorização do povo, do trabalho e do empreendedorismo, da liberdade social. Por que alienar-se diante de tais perspectivas? Por que Cabo Frio não precedeu, tampouco ensinou como mestre, a linhagem de diplomatas perspicazes de que disporá a nação ainda no início na República: Lauro Severiano Müller, Domício da Gama, Octávio Mangabeira, anunciando Oswaldo Aranha, Afonso Arinos, San Tiago Dantas, Araújo Castro? Foi-lhe mais confortável acomodar-se no conservadorismo e não pensar a realidade em vez de reagir diante de incertezas e da efervescência de ideias que acompanharam a implantação da República?

A corrente conservadora à qual serve a inteligência de Cabo Frio não se impunha às mentes de então, embora sempre tenha vagado nos ambientes da gestão: à política exterior apenas convém a solução de pendências, não a prospecção, a projeção de objetivos, a estratégia. Acomodar-se, descansar o raciocínio, ironizar o inovador, como fez o diretor-geral diante de Serzedelo Correa, quando este lhe propôs injetar as ideias de modernização e progresso na formulação da política exterior.

Para não vir desprovido de bons atributos, o pensamento gestor de Cabo Frio haveria de assentar-se sobre duas bases, visto que sua apreciação pelo passado aconselharia uma inspiração apta a agitar a indolência do raciocínio: uma base operacional, outra conceitual.

Como base operacional, o pensamento gestor, mesmo que conservador, agregaria a seus cálculos as tendências do processo decisório em política exterior, amadurecido ao longo do século XIX. A leitura adequada do interesse nacional conduziu-o à superação do modelo de inserção internacional concebido à época da Independência e feito de inserção dependente à base de tratados desiguais. O processo decisório incorporou a crítica dos anos 1840 a esse modelo, o pensamento industrialista. Incorporaram-se outros atributos ao longo do tempo: a autonomia decisória, o zelo pela segurança, que dependia da instabilidade ao sul como também de fronteiras definitivamente traçadas com todos os vizinhos, a resistência altiva a pretensões desmesuradas de grandes potências. E nas décadas finais da Monarquia, duas outras tendências do processo decisório em política exterior: apaziguar eventuais ameaças advindas de vizinhos e abrir o país a relações consistentes com potências de todo o mundo, Estados Unidos, Rússia, Egito, países europeus, China.

Como base conceitual, o pensamento gestor de Cabo Frio, para exibir maturidade, haveria de incorporar o que de melhor exibira a evolução do pensamento aplicado ao movimento das relações exteriores como condicionamento operacional durante o século XIX. As ideias de cooperação e cuidado ao lidar com nações poderosas, a indispensável autonomia decisória, o equilíbrio geopolítico regional, liberalismo econômico de inserção domado pela formação nacional a preservar e promover, aproximação entre pensamento político e ação diplomática. Os expoentes dessa evolução, expositores de vertentes distintas que buscaram o domínio do processo decisório, foram homens de envergadura intelectual, políticos, diplomatas, ou ambos na mesma pessoa. Por vezes mais inclinados aos assuntos econômicos e comerciais, por vezes à segurança, por vezes à vizinhança, por vezes à abertura ao mundo com universalismo de visão. Por vezes geniais, com capacidade de abarcar todos os quadrantes das relações exteriores, como José Maria da Silva Paranhos, o Visconde do Rio Branco.

A plêiade de pensadores, tenham ou não sido membros do Conselho de Estado, parlamentares ou ministros dos Negócios Estrangeiros, inclui, entre outros: José Bonifácio de Andrade e Silva, Raimundo José da Cunha Matos, Bernardo Pereira de Vasconcelos, Diogo Antônio Feijó, José Clemente Pereira, Holanda Cavalcânti de Albuquerque, José Antônio Saraiva, Antônio Francisco de Paula, Francisco Gê Acaiaba de Montezuma, Francisco Carneiro de Campos, Pedro de Araújo Lima, Manoel Alves Branco, Antônio Paulino Limpo de Abreu, Miguel Calmon du Pin e Almeida, Honório Hermeto Carneiro Leão, José Antônio Pimenta Bueno, Francisco de Sales Torres Homem, Irineu Evangelista de Sousa, Aureliano Tavares Bastos, João Lins Vieira Cansanção de Sinimbu, José Tomás Nabuco de Araújo, Paulino José Soares de Sousa, Carlos Carneiro de Campos. Alguns dentre estes, especialmente os ministros dos Negócios Estrangeiros, haviam elaborado pensamento gestor consistente, apoiado na ideia de nação a construir e de fases de evolução rumo à maturidade do processo histórico.

Cabo Frio passou ao largo dessa linhagem de pensadores, acomodado no conforto de sua prática diplomática de baixa responsabilidade assertiva ou construtiva. É bem verdade que a conjuntura de transição da Monarquia à República não implicou em mudança do paradigma de inserção internacional, o liberal conservador do século XIX que se prolonga até 1930, apenas espelhou mudança do grupo dirigente, ou seja o alijamento da velha aristocracia imperial e a ascensão de novas elites vinculadas ao mesmo estrato social de plantadores e exportadores de café. Com seu pensamento conservador, Cabo Frio por certo contribuiu para adaptar, apenas adaptar a política exterior aos interesses das novas elites. Nesse contexto, do lado da diplomacia, Cabo Frio é relevante pelo conservadorismo que se prolonga na manutenção do paradigma. Uma mudança de paradigma requereria tomada de consciência de quatro fatores: ideia de nação a construir, leitura adequada do interesse nacional em distintas fases de evolução, elaboração política consequente com estes dois fatores e capacidade de avaliar resultados de decisões estratégicas, passadas ou presumíveis. De modo geral, junto às novas elites que se apropriam do Estado e o submetem a seus interesses de grupo, não se observa em 1889 essa consciência capaz de induzir a mudança paradigmática, que corresponderia à inovação conceitual, como sucederá em 1930. O defeito dos dirigentes republicanos não deve ser imputado apenas a Cabo Frio, pois que eminências da época o exibem.

Conclusão

Joaquim Tomás do Amaral, Visconde de Cabo Frio, foi objeto de apreciação pouco valorativa por parte de estudiosos de sua atuação diplomática. Visto, em geral, como conservador depositário das tradições da diplomacia imperial, teria prolongado no Ministério das Relações Exteriores da República a força do passado, por modo obstrutor da mudança de estratégias da ação externa. A apreciação pouco valorativa de sua atuação na literatura veio, contudo, temperada pelo reconhecimento comum de seu domínio, até mesmo em detalhe, dos arquivos diplomáticos e pela esperteza e rapidez com que reunia documentos sobre qualquer questão pertinente aos meandros da negociação.

Não faz por inteiro justiça essa literatura a dois traços específicos da atuação de Cabo Frio. Em primeiro lugar, sua capacidade não apenas de montar dossiês documentais completos, como também de analisá-los e emitir instrução, na condição de diretor-geral da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros. São dois atributos em questão, reunir o material e instruir a decisão, dos quais se beneficiavam à saciedade quantos o solicitassem, conselheiros de Estado durante a Monarquia, ministros de Estado, chefes de legações ou outras autoridades a qualquer tempo.

Em segundo lugar, a literatura não evidenciou a qualidade superior da atuação de Cabo Frio, a qual se deduz da análise de documentos por ele produzidos. Efetivamente, Cabo Frio criou e expressou pensamento gestor, feito de forte propensão ao resultado da negociação diplomática.

Aborreciam-lhe negociações intermináveis e inconclusas, vícios frequentemente observados e por vezes tidos por naturais na ação diplomática. Transigir, se necessário, especialmente para manter constante a preocupação indutora do resultado.

Os limites de eficiência do pensamento gestor de Cabo Frio foram postos por arraigado conservadorismo, desconhecimento de tendências da elaboração da política exterior e do pensamento de antecessores, alienação diante da realidade econômica e social que sugeria mudanças na transição da Monarquia à República, enfim, desconhecimento do papel do setor externo para fazer avançar uma fase arcaica da formação nacional para outra modernizante. Em suma, um pensamento gestor acrítico sob tais aspectos, valorativo da função burocrática, pouco criativo ou inovador de tendências capazes de forçar a evolução rumo à maturidade da nação.

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PARTE II

A política externa da Primeira República

A Política Externa da
Primeira República (1889-1930)

Rubens Ricupero

O marco inicial do período – a Abolição, a República, a Federação – separa-o da etapa anterior com um corte talvez mais nítido do que a Revolução de 1930 – seu fecho convencional – o distingue do que vem depois. A proclamação da república e, pouco antes, a abolição da escravatura, configuram indiscutível e notável transformação das condições políticas, institucionais e sociais precedentes.

A república presidencialista, com presidentes eleitos por quatro anos, sem direito à reeleição, substitui a monarquia de governos parlamentaristas equilibrados pelos fortes poderes do imperador. A Constituição de 1891 introduz o regime federativo, acompanhado do fortalecimento das lideranças regionais e de partidos estaduais de fato. A federação toma o lugar da centralização monárquica e os governadores, fonte crescente do poder federal desde a presidência Campos Sales, ocupam o espaço dos fugazes presidentes provinciais escolhidos pelo imperador quase sempre fora da província.

O fim da escravidão, que havia sido por 350 anos a instituição “orgânica” por excelência do país, coincide com a intensificação sem precedentes do ingresso de massas de imigrantes provenientes da Europa ocidental, do Japão e do Médio Oriente. A República Velha constitui o grande momento da imigração na história do Brasil: de 1890 a 1930 desembarcam no país 3 milhões e 800 mil imigrantes. A imigração completa a evolução iniciada antes em direção ao regime de trabalho assalariado e contribui para a formação de um mercado de consumo interno, ajudado pela expansão demográfica, as migrações interiores e o crescimento das cidades.

O setor cafeeiro, cuja expansão caracterizara as últimas décadas do Império, atinge na Primeira República o apogeu de sua influência política e econômica, ditando a orientação macroeconômica e pesando de modo decisivo nas decisões sobre câmbio e comércio exterior. A acumulação de capital em mãos de produtores e exportadores de café, aliada ao mercado consumidor e à mão de obra fornecida pelos imigrantes, cria condições propicias à industrialização, favorecida pelas crises recorrentes da economia cafeeira e pelas dificuldades para financiar as importações. A indústria, por sua vez, gera empregos e reforça a tendência à urbanização.

A era de Getúlio Vargas de 1930 a 1945 dá a impressão de uma fase de transição para o Brasil contemporâneo. Os arranjos institucionais – a Constituição de 1934, a Carta de 1937 – parecem predestinados a uma duração provisória. O desígnio ambicioso de instituir um Estado Novo não sobrevive ao desaparecimento do fascismo, cujo corporativismo serviu-lhe de parcial inspiração. O aporte inovador se faz sentir menos na durabilidade das invenções institucionais e mais fortemente na acentuação das transformações sociais e econômicas que já haviam começado: industrialização, urbanização, modernização do Estado. Esses quinze anos não pertencem certamente à Primeira Republica, preparando o advento da Segunda, da Constituição de 1946, que duraria até o golpe militar de 1964.

A lógica interna, coerência e continuidade básicas dos 41 anos da República Velha não correspondem a nada de semelhante no plano externo, onde esse lapso de tempo cobre três fases heterogêneas da história mundial. Os 25 anos iniciais, de 1889 a 1914, mais da metade, são sincrônicos com a fase crepuscular da prolongada Era Vitoriana da hegemonia europeia, da Idade dos Impérios, do acirramento das rivalidades imperialistas e nacionalistas que desfeririam um golpe mortal na globalização político-econômica da Belle Époque. Os pouco mais de nove anos do ministério do Barão do Rio Branco (1902-1912) se encontram inteiramente contidos dentro desse quarto de século.

Seguem-se os quatro anos da Grande Guerra (1914 a 1918), de seu desfecho diplomático no Tratado de Versalhes (1919) e da frustrada tentativa de reconstrução da ordem internacional destruída pelo conflito e pela dissolução dos impérios multinacionais da Áustria-Hungria, da Rússia Czarista, do Turco-Otomano.

Por último, a instável década de encerramento da Primeira República se superpõe aos turbulentos anos 1920, aos primórdios do multilateralismo da Sociedade das Nações, ao trauma das hiperinflações, da consolidação da Revolução bolchevista, do colapso da Bolsa de Nova York em 1929 e da aproximação da Grande Depressão e da crise da década de 1930.

As interações entre a evolução do contexto externo e as mudanças na diplomacia brasileira se consubstanciaram nessa fase mediante a influência de três fatores estruturantes, isto é, capazes de provocar tendências profundas, sistêmicas e destinadas a durar muito além de 1930 como características diferenciadoras da orientação da política exterior do Brasil.

O primeiro consistiu na emergência e afirmação do poder político e da irradiação econômica dos Estados Unidos. O segundo tem a ver com a intensificação de um relacionamento mais intenso e cooperativo entre países da America Latina, seja sob a modalidade do pan-americanismo patrocinado por Washington, seja por iniciativas latino-americanas autônomas. Finalmente, o último reside no aprendizado de novo tipo de ação diplomática nas instâncias do incipiente multilateralismo da Liga das Nações, estágio inicial de uma forte tradição de diplomacia multilateral que se desenvolveria nas fases seguintes.

Em termos sintéticos, as três transformações estruturais da política exterior na Primeira República se resumem: 1ª) na “aliança não escrita” com os Estados Unidos; 2ª) na sistemática solução das questões fronteiriças e ênfase em maior cooperação com os latino-americanos e 3ª) nos primeiros lances da diplomacia multilateral, na versão regional, pan-americana, ou global, da Liga das Nações.

A “americanização” da diplomacia brasileira representa, sem dúvida, a transformação mais evidente e notável da época. Anteriormente, sob a monarquia, as relações do Brasil com os Estados Unidos tinham sido mutuamente periféricas, apesar da tentativa posterior de fazer remontar o estreitamento dos vínculos ao reconhecimento da Independência (1824). Não faltaram episódios mais ou menos sérios de divergências em relação à livre navegação do Amazonas, à postura adotada pela Corte do Rio de Janeiro durante a Guerra Civil americana ou à recusa de Washington de reconhecer o bloqueio de Assunção na Guerra do Paraguai.

A proclamação da República inaugura a etapa de identificação com o modelo político norte-americano, cujas instituições – a constituição, o federalismo, o nome do país e, em certo momento, até a bandeira – forneceriam inspiração aos primórdios do republicanismo entre nós. O rápido reconhecimento do regime de 1889 pelo governo de Washington e sua atitude favorável a Floriano Peixoto na Revolta da Armada consolidariam a simpatia nascida das afinidades político-ideológicas, provocando denúncias de monarquistas como Eduardo Prado em “A Ilusão Americana”. Rompendo a tradição monárquica de não assinar acordos de comércio com nações mais poderosas, que vinha da reação aos “tratados desiguais” com a Inglaterra, o Brasil irá firmar com os Estados Unidos seu primeiro tratado comercial em 1891.

A aproximação com os americanos não teve início na era de Rio Branco, impressão que se criou erroneamente depois, exacerbando os ciúmes de Salvador de Mendonça, republicano histórico que, como primeiro representante diplomático da República em Washington, havia assinado o acordo comercial com o secretário de Estado Blaine. Exasperado por lhe terem roubado a primazia da opção preferencial pelos Estados Unidos, Mendonça ironizaria posteriormente que, quando o Barão enviou Nabuco para descobrir a América do Norte, esta já estava descoberta, medida e demarcada, obviamente por ele.

Coube, não obstante, a Rio Branco promover, em suas próprias palavras, o deslocamento do eixo diplomático do Brasil de Londres para Washington. A criação da primeira embaixada brasileira na capital norte-americana num momento em que eram raras as embaixadas (havia somente sete às margens do Potomac e nenhuma no Rio de Janeiro) sinalizou pelo simbolismo do gesto que o Brasil passava a privilegiar as relações com os EUA.

Isso ocorria sugestivamente em 1905, ano que para os historiadores da diplomacia americana coincide com os dois eventos emblemáticos da emergência dos Estados Unidos como potência mundial de interesses globais: a mediação do presidente Theodore Roosevelt para por fim à guerra russo-japonesa e a participação americana na conferência de Algeciras sobre o incidente de Agadir, no Marrocos, entre a França e a Alemanha.

Tirando a lição do aparecimento da primeira potência mundial no continente americano, Rio Branco concebe o desígnio de integrar as diversas dimensões da política externa brasileira com base numa estreita colaboração com os EUA. O que seria chamado por E. Bradford Burns de “aliança não escrita” consistia na busca pragmática da assistência do poder norte-americano em favor de objetivos diplomáticos brasileiros, de defesa em relação ao agressivo imperialismo europeu e de afirmação nos problemas de fronteira ou litígios de poder com os vizinhos sul-americanos. Em troca, o Brasil se dispunha a apoiar as políticas de Washington no Caribe, na América Central, no México, no Panamá, no nascente pan-americanismo patrocinado pelos americanos.

Essa diplomacia americanista ou monroísta, como se dizia, se converteria numa espécie de paradigma abrangente da totalidade da visão brasileira do mundo. A aliança virtual ou não escrita evoluiria para aliança militar formal em 1942, durante a Segunda Guerra Mundial. Antes e depois, a diplomacia brasileira desempenharia com frequência o papel de coordenadora e estimuladora da solidariedade aos EUA por parte dos outros países do continente em ocasiões como o ataque de Pearl Harbor, o rompimento com os países do Eixo, a declaração de guerra, o início da Guerra Fria, a conferência de Quitandinha para a assinatura do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR).

No começo do segundo governo Vargas (anos 1950), Oswaldo Aranha afirmaria numa conferência na Escola Superior de Guerra que a única política exterior concebível para o Brasil era apoiar os Estados Unidos nos foros mundiais (nas questões da Guerra Fria) e regionais, em troca do apoio americano à supremacia política e militar do Brasil na América do Sul. Tudo isso viria muito mais tarde, da mesma forma que a ilusão da existência entre o Brasil e os EUA de uma “relação especial”, quer dizer privilegiada. Suas raízes mergulham, no entanto, na política inaugurada por Rio Branco ao deslocar o eixo da diplomacia da Europa para a América do Norte e ancorá-lo firmemente na colaboração com os EUA.

O eixo comercial e econômico, por sua vez, começara a se deslocar da Europa para os Estados Unidos desde 1870, bem antes, portanto, de Rio Branco e mesmo da República. No início do século XX, o mercado norte-americano já absorvia mais da metade do café, principal exportação do país, 60% da borracha e a maior parte do cacau. No ano do estabelecimento das embaixadas, o Brasil ocupava o lugar de sexto parceiro no intercâmbio total dos EUA, vindo após a Inglaterra, a Alemanha, a França, o Canadá e Cuba. Chegou a ser o terceiro maior fornecedor ao mercado americano. Quando faleceu o Barão (1912), o mercado dos EUA representava 36% das vendas externas brasileiras.

Tendência similar se observa nos fluxos de investimentos e nos movimentos de capital. Os investimentos ianques começam a preponderar na indústria manufatureira, de preferência aos britânicos, concentrados em serviços públicos e de infraestrutura. Aos poucos, a praça de Nova York se converterá na fonte dos financiamentos aos planos de valorização do café. Gradualmente, ao longo do século XX, em especial depois da Primeira Guerra Mundial, o centro financeiro americano irá tomar o lugar de Londres nos empréstimos, financiamentos, investimentos estrangeiros diretos, colocando fim ao predomínio inglês herdado da metrópole portuguesa.

A República descobriu a América Latina ao mesmo tempo em que descobria a América do Norte. Na época, era bastante usual falar de americanismo como abrangendo todo o hemisfério ocidental, base conceitual do pan-americanismo. Quando os positivistas invocavam a “fraternidade das pátrias americanas” era nisso que pensavam. O fim da exceção monárquica nas Américas deveria determinar uma política exterior voltada tanto para os Estados Unidos quanto para os hispano-americanos, em contraste com o isolamento diplomático real ou não do regime imperial, que supostamente teria maiores afinidades com as monarquias do Velho Continente.

Uma das dimensões da estreia da América Latina no teatro do mundo se deu sob a forma multilateral do pan-americanismo. No momento em que a modalidade parlamentar de relacionamento interestatal ensaiava seus passos iniciais (as convenções de Haia, de 1899, a de Genebra, de 1906, e de Haia novamente no ano seguinte), os Estados Unidos resolveram reservar a área onde desfrutavam de indiscutível hegemonia – o hemisfério ocidental – para nela organizar um sistema independente daquele dominado pelas grandes potências do imperialismo europeu.

Nabuco, um dos colaboradores e intérpretes mais inteligentes do projeto ianque, acreditava que a América, continente de paz, formava um “hemisfério neutro” contraposto ao sistema da Europa e das rivalidades imperialistas na Ásia e África, que denominava de “hemisfério beligerante”. O edifício-sede da União Pan-Americana, construído na grande esplanada de Washington, onde se situam o Capitólio, a Suprema Corte, o Federal Reserve, os museus, todos os centros do poder norte-americano, inclusive a Casa Branca, a pequena distância, simbolizava e anunciava, no domínio regional, o impulso para organizar a ordem internacional sob a égide dos EUA.

À medida que o poder norte-americano sobrepuja os demais, esse mesmo impulso de organização de uma ordem hegemônica se encarnaria na proposta wilsoniana da truncada Sociedade das Nações de 1919 para plenamente frutificar em 1944/45 na Organização das Nações Unidas no plano político e no Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial, no econômico, todos solidamente instalados em solo dos EUA.

A espinha dorsal do pan-americanismo residia na Doutrina Monroe, declaração política unilateral ianque que Rio Branco e Nabuco se esforçarão em vão de multilateralizar e legitimar por parte dos demais países do hemisfério. A resistência a desígnios dos EUA, presente desde a primeira conferência pan-americana (1889-1890), localizada principalmente na Argentina e alguns outros países hispânicos, prosseguiria durante esses anos marcados por inúmeras intervenções norte-americanas em Cuba, Panamá, América Central, Caribe, México.

O Brasil dependia então do mercado dos EUA muito mais do que hoje. Estava longe de manter com a Grã-Bretanha a posição de estreito relacionamento comercial e de investimentos que levou os delegados argentinos à conferência de 1889-1890, Manuel Quintana e Roque Sáenz Peña, a liderarem a oposição à união aduaneira pretendida pelo secretário de Estado James Blaine. Por outro lado, distante da zona de intervenção direta ianque, o Rio de Janeiro não se sentia ameaçado pela política do Big Stick ou “cacetão”, na gráfica tradução de Oliveira Lima.

Por essas razões e mais ainda motivada pelo cálculo pragmático de Rio Branco de reforçar o débil poder brasileiro por meio de uma aliança virtual com a potência hegemônica emergente, a diplomacia brasileira se esforçou em definir posição própria no pan-americanismo. Em 1906, o Brasil acolhia a Terceira Conferência Interamericana, recebendo o secretário de Estado Elihu Root, ambas primícias, a primeira reunião fora de Washington e a primeira visita do chefe da diplomacia americana. O papel que os brasileiros conceberam para si próprios – o de intermediários entre os EUA e os hispânicos – se expressaria na tentativa de tornar multilaterais e, portanto, de submeter a um controle coletivo as manifestações do poder ianque.

A política interamericana do Brasil buscou manter relativa distância das expressões mais truculentas desse poder, preferindo dar ênfase à moderação dos conflitos entre os países hemisféricos e evitar que se criassem situações de antagonismo entre os EUA e a América espanhola. Teve vida longa após essa inauguração na conferência do Rio de Janeiro presidida em 1906 por Joaquim Nabuco.

Foram desdobramentos do conceito inicial muitas das realizações bem posteriores ao período sob exame, tais como as vinculadas à Segunda Guerra Mundial e à Guerra Fria. Depois de passar por incidentes ingratos como os da intervenção na Guatemala em 1954 e dos conflitos sobre a Revolução Cubana na transição dos anos 50 para 60 do século XX, iria entoar seu canto do cisne no papel protagônico que o governo Castelo Branco aceitou desempenhar na operação militar na República Dominicana, em meados da década de 1960, sessenta anos após a conferência do Rio de Janeiro.

Mas nem tudo decorreu da influência direta ou indireta do poderio norte-americano. A República desencadeou genuíno entusiasmo latino-americanista no Brasil, correspondido pelos hispânicos mais próximos. Na euforia do imediato reconhecimento pela Argentina do novo regime, Quintino Bocaiúva, ministro das Relações Exteriores do Governo Provisório, celebraria em Montevidéu com seu homólogo portenho o fatídico Estanislao Zeballos, acordo pelo qual os dois países partilhavam salomo-nicamente o contestado território de Palmas, chamado por vezes de Missões.

É possível que tenha sido essa a primeira manifestação de fenômeno recorrente que se repetiria até nossos dias, a prematura e ingênua ilusão de mudança definitiva e qualitativa para melhor no teor das relações com a Argentina, em consequência de algum evento: visitas presidenciais, slogans como “tudo nos une, nada nos separa”, encontros dos presidentes na fronteira, convergências como a do “Espírito de Uruguaiana”, superação de desentendimentos como o relativo aos aproveitamentos hidrelétricos na Bacia do Prata, Mercosul, supostas afinidades ideológicas. Invariavelmente seguidas de desapontamento, as fases de lua de mel tiveram duração variável. A primeira delas, no advento da República, se dissipou devido à intratável recusa do público brasileiro de ceder território numa reação que envolveu até o velho imperador no exílio, ocasionando a rejeição do tratado e o retorno ao arbitramento.

A mobilização combativa dos remanescentes do monar-quismo, que se renovaria no episódio do Acre, chama a atenção para a pesada herança de antagonismos e ressentimentos com os vizinhos deixada pelo Império. Uma das constantes da ideologia da política externa brasileira consiste na relutância em admitir rupturas na tradição diplomática. Não há, porém, como negar que a diplomacia platina do Segundo Reinado, dominada pela “política das intervenções” introduzida por Paulino José Soares de Sousa, Visconde do Uruguai, a partir de 1849 e 1850, contrasta vivamente com o pacifismo americanista republicano.

Culminando com a maior guerra de toda a história da América do Sul, a da Tríplice Aliança, só terminada em 1º de março de 1870, o espírito belicoso da política intervencionista haveria ainda de gerar a Questão Argentina, em torno da fronteira do Chaco entre argentinos e paraguaios, que por boa parte da década de 1870 ameaçou desencadear novo conflito entre o Brasil e a Argentina. De 1880 em diante, a consolidação dos Estados nacionais na Argentina e no Uruguai, a prosperidade trazida pelos imigrantes, os frigoríficos, a exportação de carne, lã, trigo, haviam suprimido as condições de instabilidade crônica e lutas internas que estiveram na origem das intervenções brasileiras. O Barão do Rio Branco percebeu claramente a mudança em texto famoso no qual dava balanço à política imperial e considerava para sempre encerrado o ciclo das intervenções.

A evolução platina coincidiu com os derradeiros anos de um Império já em declínio. É bem provável que, se a monarquia tivesse sobrevivido, não teria sido menos sensível à necessidade de alterar o relacionamento com os vizinhos sulinos, uma vez que o regime monárquico não era intrinsecamente mais agressivo ou militarizado do que o republicano. Seja como for, os primeiros republicanos brasileiros sentiam explicitamente a necessidade de se diferenciar do legado imperial. Reflete essa preocupação o dispositivo da Constituição de 1891 exigindo recurso prévio ao arbitramento antes da eventualidade de guerra.

A crise do Acre submeteu a determinação pacifista da República ao seu mais perigoso teste. O feliz encaminhamento do problema mediante negociações e espírito de compromisso evitou que se configurasse um precedente fatal para as futuras relações com vizinhos mais fracos. A proximidade a que se chegou então do choque armado alertou Rio Branco para a inadiável prioridade de resolver de modo sistemático todas as questões de limites pendentes.

O Barão atuara anteriormente como o vitorioso advogado dos direitos brasileiros na arbitragem sobre Palmas com a Argentina (1895) e na dos confins do Amapá com a França–Guiana Francesa (1900). O Tratado de Petrópolis (1903) com a Bolívia, sua obra magna, abriria caminho para longa série de negociações e arbitramentos: com o Equador, ressalvados eventuais direitos peruanos (1904); com o Peru, de início de forma provisória (1904), mais tarde definitiva (1909); o laudo arbitral com a Grã-Bretanha–Guiana Inglesa (1904); o protocolo com a Venezuela (1905); o acordo com os Países Baixos–Suriname (1906); com a Colômbia (1907) e o tratado retificatório com o Uruguai (1909).

Em 15 anos se levara avante com onze vizinhos, três dos quais potências europeias, sem guerras, por meios exclusivamente diplomáticos, o que o embaixador Álvaro Teixeira Soares com razão descreveu como uma das maiores realizações da história diplomática de qualquer tempo. A definição consensual do espaço dentro do qual se poderia exercer com legitimidade a soberania criou as condições da possibilidade de um relacionamento construtivo e de cooperação com os países limítrofes e os latino-americanos em geral.

Tal obra talvez não tivesse encontrado nem antes nem depois oportunidade de consumação. Antes porque não se havia ainda concluído a etapa de formação nacional de muitos países sul-americanos e os constantes conflitos armados tornavam impossível pensar em soluções consensuais. Depois porque a exacerbação dos nacionalismos trazida pela Grande Guerra, os extremismos políticos da era seguinte e as paixões de uma opinião pública cada vez mais radicalizada deixavam pouco ou nenhum espaço para soluções de transação e compromisso.

Morreriam com a Belle Époque as ilusões de que fosse possível humanizar a guerra, suprimir os passaportes, resolver todos os litígios por arbitragens imparciais. O Brasil chegou a assinar mais de trinta acordos de arbitramento, quase todos fadados a acumular poeira em arquivos esquecidos. A República soube aproveitar para a solução negociada do conjunto das fronteiras uma janela que logo se fecharia, a primeira a surgir em mais de 150 anos desde o Tratado de Madri de 1750.

Liquidar o contencioso territorial acabou se revelando tarefa mais fácil do que transformar qualitativamente a relação com a Argentina. O espírito do tempo favorecia, de fato, o apelo ao Direito Internacional, à arbitragem, às soluções negociadas, ao idealismo que ressurgiria depois da Grande Guerra com os 14 Princípios de Woodrow Wilson. No entanto, esse mesmo espírito coexistia em tensão dialética com o realismo da Balança do Poder europeia, a corrida armamentista, as rivalidades intraimperialistas que finalmente explodiriam nos canhões de agosto de 1914 e no fim do longo século XIX.

Algo disso fazia sentir sua influência na América do Sul, onde Brasil e Argentina jogavam seu “great game” de rivalidade estratégica no contexto do subsistema do Prata. Nada refletiu mais dramaticamente a desconfiança visceral que Rio Branco sentia em relação a vizinhos classificados como “rivais permanentes” do que o irreconciliável mano a mano entre o Barão e sua nêmese, Estanislao Zeballos. Era como se a emulação entre os Estados se encarnasse num duelo interminável de duas pessoas, evocativo de The Duel, o conto de Joseph Conrad que serviu de base ao filme The Duellists, de Ridley Scott. A longa disputa pessoal, iniciada no distante ano de 1875, durante o auge da Questão Argentina, culminaria no incidente do telegrama nº 9, em 1908, mas a rigor só se extinguiria com a morte dos dois duelistas, o brasileiro em 1912, o argentino, três vezes ministro do Exterior de seu país, em 1923.

Por baixo do pitoresco dessa troca de golpes de espada escondia-se um fundo real e renitente de velhas suspeitas, ciúmes e antipatias. Esse substrato, aos poucos enfraquecido, sobreviveria, no entanto, aos dois adversários, resistiria à euforia das visitas presidenciais de Roca, Campos Salles, Sáenz Peña. Reapareceria de tempos em tempos para condenar ao fracasso ideias ambiciosas de entendimento e coordenação como o ABC (Argentina, Brasil, Chile), uma das raras iniciativas sem sucesso de Rio Branco. Assinado em 1915, após o desaparecimento do Barão, o Pacto só foi ratificado pelo Brasil e não chegou a entrar em vigor.

Não obstante as conquistas reais em termos de aproximação e colaboração entre o Rio de Janeiro e Buenos Aires, não se logrou nesse período dissipar a emulação diplomática e a disputa de prestígio entre Argentina e Brasil no entorno imediato – Paraguai, Bolívia – ou no mundo. Tampouco se conseguiu eliminar o antagonismo militar, intensificado pela corrida de armamentos navais nas duas primeiras décadas do século XX e que continuaria por longo tempo a alimentar as hipóteses teóricas de guerra estudadas pelo Estado Maior de cada lado da fronteira.

Ao lado das tendências de aliança não escrita com os EUA e da relação mais intensa e construtiva com os vizinhos latino-americanos, a terceira das principais transformações de longo prazo introduzidas na política exterior pela Primeira República se originou numa inovação, o extraordinário desenvolvimento da diplomacia multilateral. A segunda conferência de Haia (1907) serviu de cenário para a grande estreia do Brasil no palco de modalidade diplomática que se converteria em elemento inseparável de sua personalidade externa.

Muitos dos traços que até hoje diferenciam essa personalidade se viram antecipados na atuação de Rui Barbosa: o ativismo na participação e formulação de propostas; a ação no sentido de mudar o status quo, com vistas a possibilitar o ingresso do país na “esfera das grandes amizades internacionais a que tem direito”, segundo as palavras de Rio Branco; a disposição de confrontar os opositores à reforma da ordem internacional; a promoção da igualdade no tratamento de todos os Estados.

Doze anos mais tarde, o fator que havia frustrado Rio Branco em Haia – a influência protetora dos Estados Unidos – se tornaria decisivo na Conferência da Paz após o término da Primeira Guerra Mundial. Graças ao apoio do presidente Wilson, o Brasil teve reconhecido o direito de participar das deliberações com três delegados e obteve satisfação básica para seus interesses relativos ao café depositado na Alemanha e aos navios alemães capturados durante o conflito.

O multilateralismo moderno nasce, sobretudo, da decisão de criar a Sociedade das Nações, primeira tentativa na história de estabelecer uma instituição política reunindo em teoria todos os membros do sistema internacional. Mais uma vez, a assistência norte-americana pesou para que o Brasil fosse escolhido como membro temporário do Conselho da Liga das Nações no seu período inaugural. Levando a sério a oportunidade, o governo abriu em Genebra sua primeira missão diplomática multilateral (1924) e passou a pleitear sua constante recondução ao Conselho (os mandatos eram de um ano apenas). Salvo uma vez, teve sempre êxito, obtendo a primeira ou segunda maior votação.

Apesar de tão auspiciosos começos, o país acabaria por se tornar o primeiro membro a abandonar a Liga por motivos políticos, ao fracassar no intento de obter o estatuto de membro permanente no momento em que a Alemanha era acolhida nessa categoria (1926). A impecável qualidade jurídica e política dos pronunciamentos de Afrânio de Melo Franco na hora da ruptura não conseguem esconder o erro de cálculo cometido pelo presidente Artur Bernardes e seu chanceler, Felix Pacheco. Aliás, anos antes, o próprio Melo Franco já pudera observar o isolamento a que chegara a política externa brasileira do quadriênio Bernardes ao chefiar a delegação à 5ª Conferência Interamericana, em Santiago do Chile (1923), marcada por discussões sobre a limitação dos armamentos navais.

Além das três transformações destacadas acima como as mais importantes, não se poderá esboçar um retrato completo da evolução diplomática do período sem mencionar o crescente relevo que adquirem na política exterior os temas econômicos e de imigração. As questões comerciais ligadas ao café, por exemplo, chegam em alguns momentos a dar o tom do relacionamento com os EUA. As vicissitudes da dívida externa atravessam, frequentemente com urgência crítica, as quatro décadas da Primeira República, do funding loan dos tempos de Campos Sales até o impacto devastador do colapso da Bolsa de Nova York em 1929.

Não surpreende assim que a Reforma Nilo Peçanha do Regulamento da Secretaria de Estado (1918) criasse pela primeira vez uma Seção dos Negócios Econômicos e Comerciais (4ª Seção), separada dos temas consulares. O mesmo decreto enumera dentre as medidas que os cônsules deveriam adotar para promover as exportações brasileiras a criação e apoio a Câmaras de Comércio, a manutenção nas chancelarias de mostruários de produtos, a promoção de conferências sobre o potencial econômico e comercial, o envio de publicações comerciais e a exposição de quadro contendo a cotação dos preços das principais exportações.

Ao longo de todo o ciclo da Primeira República, os esforços de modernização do serviço exterior serão constantes. Para se ter ideia da acanhada modéstia desse serviço, é bom lembrar que, em 1889, o total de empregados da Secretaria de Estado era de 31, que incluíam do diretor-geral (sempre o venerando Cabo Frio, desde 1869!) até um porteiro, dois contínuos e três correios! Os serviços diplomático e consular, separados da Secretaria até a década de 1930, contavam 74 pessoas, metade na Europa, metade nas Américas.

Quando Rio Branco chega ao Rio de Janeiro em dezembro de 1902, para assumir o ministério, os empregados da Secretaria haviam baixado a 27, passando em seguida a 38. O Barão levou avante reforma modernizadora dos quadros, complementada pela restauração da seção de arquivos, instalação de biblioteca, mapoteca, melhorias materiais. Quase todos seus sucessores agregaram aperfeiçoamentos e expansões de quadros, culminando nos grandes trabalhos de construção e restauração realizados na gestão Otávio Mangabeira. O edifício da Biblioteca e as reformas dos prédios laterais foram solenemente inaugurados pelo presidente Washington Luís dois meses mais ou menos antes da Revolução de 1930.

Crescia o serviço exterior junto com a República, dos 14 milhões de cidadãos de 1889, mais de 80% analfabetos, aos estimados 35 milhões de 1930. O progresso material fora incontestável; os 41 anos da Primeira República formam o núcleo dos 110 anos, de 1870 a 1980, estudados por Angus Maddison em “World Economic Performance since 1870”, no qual concluía que o Brasil tivera com uma taxa média anual de 4,4% o maior crescimento entre dez economias representantivas (cinco da OCDE – os EUA, Alemanha, Japão, França e Reino Unido – e cinco fora da OCDE – URSS, China, Índia, México e Brasil). Já vimos que foi essa a era por excelência da imigração. Deu igualmente contribuição decisiva à urbanização, à industrialização e à modernização do país.

Complementando o enfoque em personalidades adotado no livro “Pensamento Diplomático Brasileiro”, esta introdução privilegiou as linhas mestras, os grandes conjuntos, as tendências que atravessaram e unificaram gestões ministeriais e mandatos presidenciais. Não quer isso dizer que o ciclo inicial da República tenha sido um período homogêneo sem costura, um rio de curso plácido e sereno, sem corredeiras, sorvedouros e águas paradas.

O oposto é verdadeiro. Fora uns poucos anos que coincidiram com o quadriênio Rodrigues Alves e dois anos de Afonso Pena, um pouco mais talvez, não por acaso o ponto alto da Primeira República e da diplomacia de Rio Branco, o que antecedeu e se seguiu a essa idade dourada esteve longe de oferecer condições propícias a uma política exterior prestigiosa.

Do golpe militar da proclamação da República ao funding loan de 1898, uma sucessão de desastres desmoralizou o país. Encilhamento, Revolta da Armada, Revolução Federalista no sul, degolamentos e execuções sumárias, a Rebelião de Canudos, a permanente agitação da Escola Militar e dos quartéis, transmitiam a impressão de que o Império cedera lugar a uma nova e instável republiqueta sul-americana. Curiosamente, os primeiros êxitos legitimadores do regime provieram da área da política externa: as vitórias de Rio Branco nos arbitramentos de Palmas (1895) e Amapá (1900), e, entre esses dois marcos, a satisfação obtida com a restituição pelos ingleses da ilha da Trindade (1896), que tinham abusivamente ocupado.

Não se distinguiram particularmente os homens que ocuparam o Ministério das Relações Exteriores nos turbulentos começos do regime republicano. Dirá o Barão numa carta escrita quando convidado para o posto que “quase todos os ministros se tornaram empregados temporários da Secretaria, e ali vão diariamente para conversar e assinar papéis. Todo o serviço ficou concentrado nas mãos do Visconde de Cabo Frio, que, de fato, é há muitos anos o ministro”.

Há uma ponta de exagero no juízo: Rio Branco não apreciava alguns dos ministros, Dionísio Cerqueira e Olinto de Magalhães, por exemplo. Mais tarde, excluirá seu amigo Carlos de Carvalho da lista dos “que não gostavam de maçadas”. Contudo, é inegável que, entre 1891 e 1894, a chefia da diplomacia foi ocupada por sete ministros dos quais é difícil lembrar o nome (quem sabe o que fizeram Leite Pereira, Oliveira Freire, João Filipe Pereira, Alexandre Cassiano do Nascimento?). Até Olinto de Magalhães, que permaneceu durante o mandato inteiro de Campos Sales, saiu irreversivelmente arranhado dos primórdios do conflito do Acre devido à incapacidade de perceber a gravidade do desafio e a inépcia de querer aplicar-lhe solução de puro formalismo jurídico.

Coube a Paranhos Júnior a fortuna de um tempo bem mais favorável, não somente em termos de duração (de dezembro de 1902 a fevereiro de 1912), mas igualmente em conteúdo, na qualidade internacional do crepúsculo da Belle Époque, assim como, internamente, do fugaz parêntese de prosperidade e paz civil (apesar da Revolta da Vacina). Teve até a sorte de morrer quando a situação se degradava irremediavelmente no Brasil e no mundo. Conforme observou Carlos de Laet, a Revolta da Chibata e a ameaça do bombardeio da Baía de Guanabara pelos navios sublevados o abalaram profundamente, mostrando-lhe como estávamos longe do ideal de país forte e estável capaz de projetar o prestígio no mundo. As intervenções armadas nos Estados, as chamadas “salvações estaduais” da presidência de Hermes da Fonseca, o bombardeamento da Bahia liquidaram-lhe as derradeiras ilusões.

No cenário externo, o ano de sua morte coincidiu com as guerras balcânicas, uma espécie de pré-anúncio da Grande Guerra, aproximando o dia fatídico no qual se apagariam, uma a uma, as luzes que lhe haviam iluminado a vida, parafraseando Lord Grey. A guerra obviamente estreitou ainda mais o espaço potencial de atuação da diplomacia de um país sem poder e que só participou do conflito no final e de modo simbólico. Enquanto duraram as batalhas na Europa, até as conferências do sistema interamericano estiveram suspensas. O Brasil fez bons negócios, exportou muito, mas como sucedeu mais de uma vez em circunstâncias similares, o saldo comercial e a moeda forte não tardaram a se dissolver no ar, uma vez normalizada a situação.

A crise política do sistema da Velha República, que já vinha de longe, se acelera e caminha para desfecho fatal. Os quatro anos de Artur Bernardes se cumprem quase em permanente estado de sítio, como já acontecera em boa parte do governo Hermes. Os problemas internos absorvem todas as energias disponíveis, deixando muito pouco para a dimensão internacional.

Um exemplo impressionante é 1922, ano do centenário da Independência e, ao mesmo tempo, da Semana de Arte Moderna de São Paulo, da fundação do Partido Comunista, da introdução do imposto de renda e da irrupção em cena do Tenentismo com a Revolta dos 18 do Forte de Copacabana. Dois anos depois seria a vez da Revolução de São Paulo, dos movimentos menores em vários Estados, sobretudo no Rio Grande do Sul, na formação da Coluna Miguel Costa-Prestes, que percorreria milhares de quilômetros nos anos seguintes até se internar na Bolívia.

Agravam-se os problemas do café e, com o colapso da Bolsa de Nova York, as dificuldades de empréstimos para manter a valorização do produto. O preço mergulha para um terço do valor original e as perdas de exportação atingem brutalmente o comércio exterior, que dependia do café para mais de 70% do total das vendas externas.

Dos seis ministros após Rio Branco e antes da Revolução de 1930, dois (Nilo Peçanha e Domício da Gama) permaneceram no cargo por alguns meses apenas. Dos outros quatro (Lauro Müller, Azevedo Marques, Felix Pacheco e Otávio Mangabeira), nunca se disse que tenham podido realizar obra comparável ao do grande chanceler. Não possuíam para isso as qualidades necessárias e, mesmo que as tivessem tido, faltaram-lhes as condições externas e internas indispensáveis.

Escrevi uma vez, um pouco como caricatura, que os ministros posteriores ao Barão (não apenas esses citados acima) davam por vezes a impressão de poderem ser comparados ao escritor português Latino Coelho: “um estilo à procura de um assunto”! Pondo de lado o exagero ou injustiça, o que desejei expressar é que Rio Branco praticamente esgotou todo o potencial realizável de iniciativas diplomáticas ao alcance do poder do Brasil naquele momento. Depois da conclusão da definição das fronteiras com todos os vizinhos, da aliança não escrita com os Estados Unidos, da aproximação com os latino-americanos, o que se poderia ainda empreender que ele não houvesse feito?

Alguns como Lauro Müller tentaram começar por onde ele havia falhado, o Pacto ABC ou a transformação qualitativa das relações com os argentinos “rivais permanentes”. Já vimos antes que nenhuma das tentativas deu certo. Artur Bernardes, Felix Pacheco e Afrânio de Melo Franco pensaram poder triunfar onde ele havia naufragado: no ingresso na “esfera das grandes amizades internacionais”, no caso, o reconhecimento do estatuto de membro permanente do Conselho da Liga. Mais uma vez, não foi possível e aqui se poderia aplicar o que Joaquim Nabuco escreveu em seu Diário a propósito da malograda campanha de Rui em Haia: “Não se fica grande por dar pulos. Não podemos parecer grandes, senão o sendo. O Japão não precisou pedir que o reconhecessem grande potência, desde que mostrou sê-lo” (25 de agosto de 1907).

O argumento de Nabuco equivale a uma crítica do voluntarismo diplomático. Em termos um tanto mais explícitos, é o que muitas vezes ouvi pessoalmente do saudoso ministro Ramiro Saraiva Guerreiro: “O Brasil é país de interesses globais, mas seus recursos de poder são limitados”. A limitação de poder deve entender-se em sentido lato: o poder não só de intervir decisivamente; também o nível de avanço econômico, científico, cultural, tecnológico, de cooperação técnica, capaz de imprimir densidade a relações de outro modo meramente formalistas, de chancelaria a chancelaria.

A conquista de tais condições passa evidentemente pelo processo de desenvolvimento. Em discurso ao 3º Congresso Científico Latino-Americano realizado no Rio de Janeiro em 1905, declarava o Barão do Rio Branco: “É indispensável que, antes de meio século, quatro ou cinco, pelo menos, das maiores nações da América Latina, por nobre emulação, cheguem, como a nossa grande e querida irmã do Norte, a competir em recursos com os mais poderosos Estados do mundo”.

Passado o otimista prazo do discurso, Delgado de Carvalho comentava: “A cinquenta anos destas palavras, vale a pena citar a frase [...] que leva à meditação”. A Primeira República deixou de existir há mais de 80 anos e o pronunciamento de Rio Branco passou de um século. As limitações podem ser hoje menos graves que as enfrentadas pela política exterior daquela época, ou melhor, serão diferentes. Continua, porém, a valer a pena estudar e valorizar o legado dos diplomatas desse tempo e não perder de vista a lição das advertências de Joaquim Nabuco e Rio Branco.

Joaquim Nabuco

Filho do senador e conselheiro de Estado José Thomaz Nabuco de Araújo e de Ana Benigna de Sá Barreto, nasceu a 19 de agosto de 1849, no Recife. Estudou no Colégio Pedro II (1860-1865), na Faculdade de Direito de São Paulo (1866-1869) e na de Recife (1869-1870). Foi adido da Legação Brasileira nos Estados Unidos (1876-1878) e na Inglaterra (1878), correspondente do Jornal do Commércio (1881-1884) em Londres, deputado-geral por Pernambuco (1879-1880;1885;1887-8) e um dos líderes da campanha pela abolição da escravidão no Brasil. Casou-se em 1889 com Evelina Torres Soares Ribeiro, com quem teve cinco filhos. Com a queda do Império, escreveu panfletos de crítica à República e se autoexiliou em Londres (1890-1892). De volta ao Brasil, participou da organização do Partido Monarquista (1896) e da Academia Brasileira de Letras (1897), da qual se tornou secretário-geral. Em 1899, retornou à Europa, em missão diplomática. Dirigiu a legação brasileira em Londres (1900-1905) e a recém-criada Embaixada do Brasil em Washington (1905-1910). Presidiu a Terceira Conferência Pan-Americana no Rio de Janeiro (1906). Fez conferências pelos Estados Unidos (1906-1909), recebeu títulos de doutor honoris causa pelas Universidades de Columbia (1906) e Yale (1908). Escreveu artigos de jornal, manifestos, poesia e livros, dentre os quais destacam-se: O Abolicionismo (1883); Balmaceda (1895); A Intervenção Estrangeira durante a Revolta de 1893 (1896); Um Estadista do Império: Nabuco de Araújo, sua vida, suas opiniões, sua época (1898-1899), Minha Formação (1900), Escritos e Discursos Literários (1901). Morreu em Washington, a 17 de janeiro de 1910.

Joaquim Nabuco: diplomata americanista

Angela Alonso⁶⁵

Não se pode apartar Joaquim Nabuco, o diplomata, de Joaquim Nabuco, o aristocrata. É tão frequente quanto perigoso na análise da trajetória dos indivíduos que se destacam recorrer ao argumento da “vocação”, do “talento” ou do “gênio”. Como mostra Norbert Elias, em sua biografia de Mozart, mesmo o indivíduo excepcional surge de um contexto sociopolítico e de redes de interação social. Tomando esse ângulo para tratar da trajetória diplomática de Nabuco, é preciso antes de mais nada entender a configuração social que facultou a este indivíduo ascender às posições a que ascendeu. Nabuco não foi um self-made-man, foi, para usar o termo caro a Pierre Bourdieu, um “herdeiro”.

Filho de um estadista do Império, nascido em Pernambuco, em 1849, fez a tradicional Faculdade de Direito, de onde saiu em 1870, para partir pouco depois na igualmente tradicional viagem de formação à Europa. Seu primeiro contato com a diplomacia foi nessa condição de membro da elite social, pela via dos salões aristocráticos. Deslumbrou-o a Inglaterra e nela os modos e relações do ministro brasileiro em Londres, o Barão de Penedo, em cuja casa conheceu a nata política e intelectual local (NABUCO, 1900, p. 121ss).

Não foi nessa Inglaterra tão admirada que Nabuco estreou nas lidas diplomáticas. Sua posição social, filho do líder político José Thomaz Nabuco de Araújo, facultou-lhe acesso à dupla carreira (pois nenhuma das duas era independente no Império) de diplomata e de político. Havia uma hierarquia entre as duas, sendo os postos diplomáticos pontos de espera por postos políticos. A apreciação social como a apreciação pessoal de Nabuco era de que a posição diplomática seria inferior em prestígio e poder à política, que foi o que primeiro e sempre almejou.

Nabuco era, contudo, filho de um Liberal e chegava à maioridade em tempos de governo Conservador. Os cargos políticos, preenchidos por indicação, estavam ocupados pelos adversários. Restava pleitear, manejando as relações na sociedade de Corte, um posto na diplomacia. Nabuco buscou, via o pai, posição à sombra de Penedo. Todavia, muitos outros membros da elite social, igualmente alijados de cargos políticos, avançavam pleitos semelhantes, o que tornava os cargos diplomáticos disputadíssimos. Nabuco perdeu o posto na Legação em Londres, mas virou adido de legação nos Estados Unidos. De 1876 a 1878, viveria lá, em seu primeiro emprego. Com a tolerância do ministro do Brasil, Antonio Pedro de Carvalho Borges, acabou fixando residência em Nova York, de onde enviava seus despachos.

Esta primeira experiência norte-americana não foi das mais marcantes. Seus talentos não desabrocharam, viveu em atividade modorrenta e entusiasmo baixo. Seu deslumbramento pela sociedade aristocrática não encontrou onde se expandir na sociedade burguesa norte-americana. Viveu no novo mundo ansiando migrar para o velho. A ocasião se deu quando um colega de Legação alertou-o para uma vaga na Inglaterra, graças à sua própria ascensão ao posto de secretário (Carta de C. A. Viana de Lima a Joaquim Nabuco, 16/08/1877 CI-Fundaj)⁶⁶. Sempre por intermédio do pai, Nabuco tentou a transferência. Mas na concorrência estava ninguém menos que o filho do Barão de Penedo (Carta do Barão de Penedo a Joaquim Nabuco, 16/05/1877 CI- Fundaj), que levou o posto.

Apenas com a mudança de governo Conservador para Liberal, em 1878, quando houve dança de cadeiras, é que a influência política do pai concretizou o sonho do filho: Joaquim Nabuco virou diplomata brasileiro em Londres. Experiência efêmera, da qual guardaria a crença na superioridade da civilização europeia.

Nabuco não era diplomata, estava diplomata. A diplomacia lhe soava comoposição provisória. Sua ambição pessoal, como a expectativa social em torno do filho de um estadista do Império, era que sucedesse o pai na política. Foi o que fez quando da morte de Nabuco de Araújo o levou de volta ao Brasil em tempo de concorrer às eleições legislativas e estrear no Parlamento em 1879. A política roubou Nabuco da diplomacia.

Interregno

Na década de 1880, Nabuco brilhou como líder da campanha pela abolição da escravidão. Mergulhou na política, tomado intelectual e emocionalmente pela causa. A carreira de oposicionista foi cheia de idas e vindas. Viu-se, ao longo da década, várias vezes em maus lençóis políticos como financeiros. Sua aliança com abolicionistas da sociedade e sua contestação a lideranças políticas estabelecidas lhe custaram também o emprego de adido. É que Nabuco apenas se licenciara do cargo na Inglaterra, na expectativa de voltar, numa das frequentes reviravoltas de partido no poder do Segundo Reinado. Mas a independência política impôs seu preço, foi obrigado a renunciar ao cargo, em 1879. A consequência foi que, não conseguindo a reeleição, em 1881, ficou sem posto algum, sem amparo partidário e sem patrimônio próprio para seguir na política.

Foi o Barão de Penedo quem o socorreu no apuro. Enfronhando em extensas e poderosas redes de relações políticas e financeiras, o Barão arranjou-lhe a correspondência do Jornal do Commércio em Londres. Nessa condição, Nabuco viveria na Inglaterra pelos dois anos seguintes. Tempo de aprendizados. De utilidade imediata foi a socialização nas formas de ação e panfletismo da bem-sucedida British and Foreign Anti-Slavery Society, os quais Nabuco utilizaria na campanha abolicionista ao voltar ao Brasil. Outra aprendizagem revelou seus dividendos plenos apenas no longo prazo. Nabuco assistiu Penedo dirigir a legação brasileira em Londres e aprendeu com ele. Penedo representou para Nabuco o modelo de um tipo de diplomacia baseada no uso do treino aristocrático – elegância, etiqueta, erudição e autocontrole – acrescido de um maneirismo – o “charme”, o magnetismo pessoal – para o cultivo de relações no interior da elite social. Uma diplomacia ancorada na sociabilidade, que se poderia chamar de diplomacia social. Nabuco a poria em prática duas décadas mais tarde, ao alcançar o mesmo e cobiçado posto de ministro do Brasil em Londres, mas nos anos 1880 já compreendera e interiorizara os traços essenciais do modelo. Sua educação refinada de Corte e seu porte físico de homem alto e vistoso pavimentaram o caminho para domínio e uso exaustivo das artes da cortesia – visitas, cartões, soirees, jantares, etc. – em prol da diplomacia. Adquiriu maestria em estabelecer, cultivar e manter múltiplas e variadas redes de relações pessoais ao longo de décadas – com as boas famílias, políticos, jornalistas, intelectuais e homens de negócio. Este último caso graças às consultorias que arranjou para empresas com negócios no Brasil e às exigências de sua coluna do Jornal do Commércio, que incluia cobertura de economia e política externa.

Assim, embora sem posto diplomático, a residência de Nabuco em Londres nos anos 1880 deu dividendos de rentabilidade futura para o diplomata. De uma parte, o conhecimento de política externa e de temas econômicos, com os quais Nabuco não era antes nem familiarizado, nem interessado. De outro lado, o convívio com Penedo burilou em si os requisitos da diplomacia social: o bem falar, o bem receber, o bem vestir, o bem escrever e sua habilidade inigualável de cativar o próximo.

No curto prazo, Nabuco usou essas habilidades na campanha pela abolição da escravidão. Entre 1884, quando retornou ao Brasil, e 1888, quando se aprovou o fim da escravidão no Brasil, Nabuco foi político de corpo e alma. Escreveu peças de campanha, seu clássico libelo O Abolicionismo (1883) – que aponta a escravidão como fundamento da sociedade, da economia e da política brasileiras –, artigos de jornal, panfletos. Fez campanhas eleitorais momentosas e discursos memoráveis no Parlamento, angariando apoio público enorme. Os sucessos combinados no espaço público e no Parlamento deram-lhe uma aura, com a qual Nabuco adentraria o imaginário nacional: o cavaleiro andante da abolição. Que andava longe da diplomacia.

Antiamericanismo

Ao fim da campanha abolicionista, quando boa parte de seus correligionários prosseguiu na campanha-irmã, a republicana, Nabuco se insulou num pequeno grupo de monarquistas, que vislumbrava a possibilidade de prosseguir com as reformas sociais sob a monarquia. Quando a República se impôs, em 1889, muitos monarquistas a aceitaram como fato consumado. Nabuco ficou dentre os que resistiram ao novo regime. Essa condição de opositor fez com que passasse uma década afastado do serviço público, tanto da política de estado quanto da diplomacia. Contudo, nesse período emitiu opiniões sobre política externa nos panfletos e livros que escreveu.

Nos primeiros anos do novo regime, Nabuco redigiu vários textos de defesa do antigo regime e ataque à República, nos quais recorria à comparação com os demais países do continente. Sobretudo denunciava a emulação republicana das instituições norte-americanas e equiparava o novo regime brasileiro, por seus defeitos, à América Espanhola. Esse antiamericanismo comparece em Por que continuo a ser Monarquista, carta aberta a Fernando Mendes, diretor do Diário do Comércio, de 7 de setembro de 1890, dirigido à América Espanhola, que aparece associada a um par pernicioso, caudilhismo e ditadura militar: “A República, nos países latinos americanos, é um governo no qual é essencial desistir da liberdade para obter a ordem” (NABUCO, 1890b, p. 14). Em Agradecimento aos Pernambucanos, do ano seguinte, o antiamericanismo fica mais geral e mais patente, como “plagiarismo Americano” (Nabuco, 1891, p. 15), em relação aos Estados Unidos e visão negativa da América do Sul: “Eu lastimo a atitude suicida da atual geração, arrastada por uma alucinação verbal, a de uma palavra – república, desacreditada perante o mundo inteiro quando acompanha o qualificativo – Sul-Americana” (NABUCO, 1891, p. 4, grifos do autor). Nabuco insistiria nessa tecla durante o governo Floriano Peixoto, denunciando a caudilhização do Brasil, à maneira das “formas de opressão e desgovernos sul-americanos” (Nabuco, 1895, p. 3), que passou a nomear então também como “América Latina” (Nabuco, 1893, p. 96).

Durante a Revolta da Armada, com suas esperanças restauracionistas no ápice, Nabuco escreveu contra o americanismo em artigos de jornal, coligidos em seguida em dois volumes: Balmaceda, em 1895, e A Intervenção Estrangeira durante a Revolta, em 1896⁶⁷. O primeiro livro teve por pretexto resenhar José Manuel Balmaceda: Balmaceda, su Gobierno y la Revolución de 1891, obra de Julio Bañados Espinosa, que narrava a crise chilena culminada no suicídio do presidente da República. Nabuco traçou aí série de paralelos entre a situação brasileira e a chilena, a segunda mobilizada para iluminar a primeira, como no “Post-Scriptum – A Questão da América Latina”. O livro opera com pares antitéticos: monarquia e república, civilização e barbárie, estabelecidos e “parvenus”, para desembocar no paralelo entre os dois presidentes, Balmaceda no Chile, como Floriano no Brasil, ambos líderes do “assalto da turbamulta às posições defendidas pela antiga sociedade” (Nabuco, 1895, p. 126; 127; 15).

Nestes escritos, o juízo negativo abrangia também o modelo dos republicanos brasileiros, os Estados Unidos. Nos norte-americanos Nabuco via a consubstanciação de valores e estilo de vida em contradição com seus costumes e valores de aristocrata: os Estados Unidos seriam uma sociedade burguesa, capitalista, sem o refinamento das cortes europeias, carecendo de polidez, de refinamento, de alta cultura. Nabuco era contrário ao “Monroísmo”, de que seria paladino na década seguinte, pois:

Em nossos países, onde a nação se mantém em menoridade permanente, as liberdades [...] vivem resguardadas apenas por alguns princípios, por algumas tradições [...]. A esses países [...] onde a lei é frágil, não se adaptam instituições [...] como a norte-americana” (Nabuco, 1895, p. 36-37).

A “América Latina” seria um complexo cultural peculiar, não podendo, pois, emular os Estados Unidos sem artificialismo. Fazê-lo significaria transplantar instituições políticas inadequadas à realidade local. Defendia, ao revés, a recuperação da monarquia liberal, com sua aristocracia social (Nabuco, 1895, p. 142). Modelo que recomendava aos vizinhos: “O que a América do Sul precisa é um extenso Poder Moderador, um Poder que exerça a função arbitral entre partidos intransigentes [...]” (Nabuco, 1895, p. 134-5).

Suas opiniões sobre os Estados Unidos sobressaem mais em A Intervenção Estrangeira Durante A Revolta de 1893. Como diz o título, o livro toma o ângulo da diplomacia para tratar do conflito entre rebeldes, em parte monarquistas, e os legalistas republicanos, durante a Revolta da Armada⁶⁸. É que os navios de bandeira alemã, portuguesa, francesa, italiana, holandesa e norte-americana, aportados na Baía da Guanabara, acabaram por operar como árbitros do conflito intranacional. Nabuco se referia a todos os países envolvidos, mas seu alvo era apontar o apoio dos norte-americanos ao governo de Floriano Peixoto como decisivo no malogro da “Revolta Restauradora” (Nabuco, 1896, p. 265). Nabuco assomava crítico feroz dos Estados Unidos, promotores de “ato sem precedentes”, do ponto de vista do direito internacional, de intervenção em favor do governo e contra os rebeldes, ao enviar navios de guerra demandados por Floriano (Nabuco, 1896, p. 245)⁶⁹. Teriam, assim, os norte-americanos procedido “em socorro de um despotismo sul-americano”, muito de acordo com sua Doutrina Monroe, que Nabuco apontava como deletéria: “[...] a proteção, a intervenção, o socorro é sempre na história o modo por que primeiro se projeta sobre um Estado independente a sombra do protetorado [...]” (Nabuco, 1896, p. 258).

Nesse começo da República, Nabuco se apresentava, pois, como antiamericanista. Sua associação de americanismo com caudilhismo militar (América Latina) ou intervencionismo (os Estados Unidos), estava em sintonia com escritos de outros monarquistas, como Rodolfo Dantas, Eduardo Prado e o Barão de Rio Branco – embora no serviço diplomático sob governo republicano. Todos envolvidos, direta ou indiretamente, na organização de um Partido Monarquista, para o qual Nabuco escreveu o manifesto, a 12 de janeiro de 1896.

Assim, embora Nabuco não tivesse cargo na diplomacia durante quase toda a década de 1890, emitiu sistematicamente opiniões sobre a política externa. O Brasil devia se manter no rumo dado pelo Império, de amizade sólida com a Europa, independência em relação aos Estados Unidos e diferenciação crítica em relação à América Espanhola.

De volta à diplomacia

Durante os anos 1890, Nabuco fez a política ao seu alcance, como um dos articuladores do Partido Monarquista. Mas a morte de D. Pedro II, em 1891, e o desfecho da Revolta da Armada, abatida pelo governo de Floriano Peixoto em 1894, reduziram a pó, Nabuco reconheceu, a possibilidade de retorno à monarquia. Então se recolheu às letras e à historiografia, publicando dois livros que se tornariam clássicos, Um Estadista do Império (1897-9) e Minha Formação (1900). O destroçamento de suas esperanças restauracionistas como de suas finanças pessoais, fruto de péssimas decisões de investimento, o impeliram às pazes com o novo regime no fim da década de 1890. Nessa conjuntura, o retorno à diplomacia outra vez não se apresentou como escolha, mas como imperativo das circunstâncias.

A incorporação de um monarquista ao serviço público republicano se explica por uma peculiaridade da montagem do novo regime, que, carente de quadros, manteve homens de convicção monarquista em seus postos diplomáticos, como o caso já mencionado do Barão de Rio Branco. Nabuco foi reincorporado à carreira diplomática graças à sua formação aristocrática, que o provera dos atributos requisitados – a erudição histórica, política e literária; o domínio de línguas estrangeiras, da oratória, da escrita e da etiqueta. Graças também aos laços sociais que, como aristocrata, cultivou como um valor em si. Em 1899, sendo presidente seu ex-colega de parlamento, Campos Sales, Nabuco recebeu de Olinto de Magalhães, ministro das Relações Exteriores, proposta formal, para fundamentar a posição brasileira no litígio com a Inglaterra em torno da fronteira com a Guiana Inglesa. Respondeu que, numa

questão de caráter todo nacional, como é a reivindicação de território brasileiro contra pretensões estrangeiras, seria faltar mesmo à tradição do passado que há anos procuro recolher e cultivar, invocar eu uma dissidência política [...]. (Carta de Joaquim Nabuco a Olinto de Magalhães, 5/3/1899 CI – Fundaj).

Foi nomeado a 9 de março.

Nesta missão, Nabuco trabalhou no interior de seu círculo de relações pessoais, que incluía o ministro brasileiro na Inglaterra, Arthur Souza Correa, e o Barão de Rio Branco, cuja reputação crescia, graças aos êxitos em litígios de fronteira. Tanto Souza Correa quanto Rio Branco estavam envolvidos com a questão da Guiana Inglesa, que Nabuco assumia. O problema se arrastava desde a expedição da Royal Geographical Society, em 1838, quando os ingleses declararam sua a região do Pirara, que dava acesso à bacia do Amazonas. O Brasil contestou e, em 1842, firmou-se tratado de limites. O assunto esfriou até 1888, quando se formou comissão bilateral para estudá-lo e, em 1891, Lord Salisbury e Souza Correa entraram em negociações. O contencioso diplomático ficou candente em 1895, quando a Inglaterra invadiu a ilha de Trindade. Em 1897, Rio Branco preparou memória defendendo a linha do divisor de águas, nas planícies entre os rios Rupunami e o Tacutu. Em janeiro de 1899, decidiu-se recorrer à arbitragem. Foi então que Nabuco entrou na história, incumbido de embasar a posição brasileira. Ele que tanto admirava a Inglaterra, voltou à cena pública tendo que rivalizar com os ingleses.

A tarefa obrigou Nabuco a uma conversão profissional. Sem chances de retorno à política, encarou por primeira vez a diplomacia como ofício e carreira. Precisou, então, dominar novas habilidades, para ascender em novo campo.

Neste campo, Nabuco agiu em duas frentes. Uma foi argumentativa. Fundamentar a reivindicação brasileira, a ser apresentada ao árbitro, o rei italiano, exigiu redigir memória, coligindo e comentando farta documentação, para embasar o argumento central, o uti possidetis. Nesta frente, Nabuco precisou desenvolver também habilidades de coordenação e comando, para selecionar e dirigir uma equipe de auxiliares, versados sobretudo nas matérias que não dominava, caso da geografia e da topografia, e que recrutou na geração mais jovem, que conhecera no circuito da Academia Brasileira de Letras (seu refúgio durante os anos Floriano): contratou Graça Aranha, seu secretário, Caldas Viana e Domício da Gama⁷⁰. A outra frente foi a construção de uma base de apoio político para a posição brasileira. Nabuco manejou seu capital social, usando a rede de relações pessoais que já tinha na Europa e construindo novas relações na elite italiana, buscando assim alianças de sustentação para os argumentos de sua Memória.

Processo cheio de incidentes. Depois de montar equipe, rumou para a França, onde foi ter com Rio Branco, com quem tinha até então franca camaradagem. Depois seguiu para a Inglaterra, em busca de documentos, lá, a relação com Souza Correa, outro amigo de juventude, foi tensa. Embora não pudesse negociar diretamente com os ingleses, Nabuco pôs em uso sua rede social anterior e seu carisma renovado e esta presença ostensiva nos meios diplomáticos incomodou Souza Correa. A relação entre ambos azedou e Nabuco acabou deixando a Inglaterra. Afinal, em qualquer lugar poderia trabalhar na produção de uma memória. Assim que, não podendo permanecer no lugar preferido, Londres, estabeleceu-se em St. Germain-en-Laye, com a família.

Mas logo voltaria. Souza Correa morreu de repente. Nabuco estava por perto, tinha todas as qualificações para sucedê-lo. Mobilizou suas relações. O alinhavo de bastidores com Tobias Monteiro, Rodrigues Alves, ministro da Fazenda, e Olinto de Magalhães, ministro do Exterior, deu resultado. Em julho de 1900, aos 50 anos, foi elevado chefe provisório da legação brasileira na Inglaterra e, depois, a titular do cargo.

Aí sim, em posto de grande alcance, Nabuco fez política diplomática em sentido amplo e estratégico, operando como representante ativo dos interesses brasileiros. Também pode pôr em prática todo o seu aprendizado dos anos em que o Barão de Penedo conduzia a Legação. Nabuco orquestrou sua diplomacia social, cioso da relevância da sociabilidade para obtenção e manutenção de relações políticas, organizava jantares e banquetes, com figuras proeminentes, de franco apelo para a imprensa – noticiado no Daily News, no Express e eventualmente no Times. Quando não era o anfitrião, frequentava. Assim se aproximou de famílias poderosas, com os Rothchilds, banqueiros oficiais do Brasil. Nabuco via como parte indispensável da diplomacia impressionar e persuadir. Conversava sempre e muito com muita gente.

Este ofício de tecer relações, organizar e comparecer a cerimônias, era o que mais lhe aprazia na carreira diplomática. Já a rotina burocrática lhe era custosa: “Administrar é a mais complicada de todas as profissões” (Carta de Joaquim Nabuco a Tobias Monteiro, 25/12/1900. In: Nabuco, org., 1949). Também as pressões por tráfico de influência e tentativas de enredá-lo em negociatas o irritavam (Diários de Joaquim Nabuco, 1/1902). Teve até de ir a público, em 1901, desmentir um brasileiro que nem conhecia e que tentara fazer negócios valendo-se de seu nome. Essas miudezas fizeram-no cansar-se do cargo.

Mas não pensava em se demitir quando da eleição que conduziu Rodrigues Alves à presidência em 1902. Como soe acontecer em tais ocasiões, mudavam-se cargos e pessoas. O novo presidente era um político do Império. Nabuco o conhecia bem, tinham sido colegas no Colégio Pedro II. Mas Rodrigues Alves era um político formado no velho Partido Conservador, que se cercou de similares, a começar por Rio Branco, filho de um dos grandes líderes Conservadores do Segundo Reinado. Essa similaridade de origem, como Nabuco lembrou a Rio Branco⁷¹, somada aos seus sucessos diplomáticos recentes, orientou a escolha de Rio Branco como ministro das Relações Exteriores. Antes de aceitar, o Barão indicou Nabuco ao cargo (Lins, 1995:246), sabedor das baixas chances de que o amigo fosse convidado para ministro. Nabuco julgou que a cortesia embutia um plano do Barão de transferi-lo para Roma. Aborreceu-se: tratava-se de posto de menor importância do que Londres e “aqui pelo menos não se compreenderia que me dessem posição inferior” (Carta de Joaquim Nabuco a Rio Branco, 2/9/1902. In: Nabuco, org., 1949). E em condição provisória, pois Nabuco entendeu que Rio Branco queria Roma para si, no caso de desgostar do ministério – de modo que ficou “muito contrariado por eu não lhe guardar o lugar [...]” (Carta de Joaquim Nabuco a Evelina Nabuco, 22/11/1902CI – Fundaj).

O dissenso deu em briga, quando se avistaram em Paris. Nabuco cogitou demitir-se⁷². Mas sua única ocupação era a diplomacia, seu capital pessoal fora o dote de Dona Evelina, perdido todo em aplicações desastrosas na bolsa de Buenos Aires, no começo dos anos 1890. Precisava do emprego, mas permaneceu nele desconfortável, pois que Rio Branco aceitou o ministério das Relações Exteriores, tornando-se, assim, seu chefe.

Neste ambiente, Nabuco concluiu sua memória sobre a Guiana. Trabalhou exaustiva e incansavelmente, com uma dedicação e uma concentração que só encontram par no esforço que fez quando da redação da biografia do pai. Contou com a ajuda de assistentes, mas pouca de Rio Branco, apesar de seus pedidos por carta. Entre fevereiro de 1903 o trabalho começou a vir a público. Frontières du Brésil et de la Guyane Anglaise. Le droit du Brésil, a primeira memória, continha cinco volumes entre texto principal e anexos. A réplica dos argumentos ingleses saiu em três volumes em agosto do mesmo ano, sob o título La Prétention Anglaise; Notes sur la partie historique du Premier Mémorie Anglais; La Preuve Cartographique. Em fevereiro de 1904 saiu a última parte, os quatro volumes de tréplica: La Construction des Mémoires Anglais; Histoire de la Zone constestée selon le Contre-Mémoire Anglais; Reproduction des documents anglais suivis de brèves observations; Exposé final. O trabalho todo se alicerçava nos mesmos argumentos, sobretudo na doutrina do uti possidetis, já usada no Segundo Reinado e mobilizada por Rio Branco em contenciosos anteriores. Nabuco tentava demonstrar a anterioridade brasileira no uso do território disputado, para o que se valia de documentos, como registros de viajantes e tratados internacionais, como de conjecturas historiográficas. Texto eivado de citações, caudaloso, que não lembrava seu próprio estilo e nem o de Rio Branco⁷³.

As memórias seguiram, com seu autor, para Roma, já que o rei Victor Emanuel, da Itália, era o árbitro da disputa. Nabuco pôs lá em prática a “minha campanha”: vários eventos sociais, ao longo de 1904, por meio dos quais tentou persuadir a corte italiana da supremacia dos argumentos brasileiros vis-à-vis os ingleses. Porém, tanto o argumento do uti possidetis quanto sua diplomacia social fracassaram. A 14 de junho recebeu o veredito contrário. O monarca italiano definiu a divisão do território em litígio a partir do divisor de águas, o que dava três quintos aos ingleses, o que a Inglaterra oferecera ao Brasil em 1891. Além disso, os ingleses ganharam acesso à bacia do Amazonas.

Nabuco ficou deprimido com a derrota, consolado, contudo, pela imprensa brasileira e por meia centena de cartas de apoio de amigos de longa data. Nenhuma delas estava firmada por Rio Branco.

A derrota no contencioso com a Inglaterra enfraqueceu Nabuco politicamente. Em contraponto, o prestígio de Rio Branco virava popularidade, com a resolução do conflito com a Bolívia e a incorporação do Acre ao território nacional. Relação desigual, um chefe, o outro subordinado, um colecionando vitórias, o outro amargando um fracasso. A balança de poder pendia para Rio Branco, que tinha capacidade de influir sobre a permanência ou não de Nabuco como ministro brasileiro em Londres. Se tivesse de deixar a Inglaterra, Nabuco preferia Roma. Não ficou nem num posto, nem noutro⁷⁴. Rio Branco o surpreendeu, nomeando-o para uma posição recém-criada.

Rio Branco, nesse momento, queria solidificar a relação com os Estados Unidos e elevou a legação brasileira a embaixada. O Barão tomava decisão pragmática (Lins, 1995, p. 315ss). Monarquista como Nabuco, votava admiração pela Europa, mas acompanhava, vigilante, o desenvolvimento do primo rico do continente. Os republicanos não só se miravam nos Estados Unidos como faziam cada vez mais negócios com eles. Salvador de Mendonça, o primeiro republicano a comandar a legação brasileira em Washington, pusera para andar acordos de cooperação política e econômica entre os dois países⁷⁵. Política de aproximação mantida por chefes de legação subsequentes, Assis Brasil e Alfredo Gomes Ferreira. Na hora de indicar um novo nome ao posto, Rio Branco pesou que os Estados Unidos eram já os maiores compradores de café e borracha brasileiros e, doutra parte, o México trocara embaixadores com Washington, a Argentina tinha esse plano e ao Brasil seria inconveniente não fazer isso. Maior aproximação com os Estados Unidos facilitaria também a proteção do território nacional, caso os imperialismos europeus avançassem para a América do Sul. Havia desvantagens também, pois que com o “corolário Roosevelt” os Estados Unidos se colocavam na posição de guardiões do contingente, prestes a intervir em domínios nacionais se fosse o caso, como o sabiam Venezuela, República Dominicana, Cuba e etc. A superioridade econômica e bélica dos norte-americanos, contudo, não abria muitas alternativas. Uma aliança negociada era a melhor das alternativas disponíveis. Este leque de razões pôs na mira de Rio Branco a consolidação do que Bradford Burns (1966) alcunhou de “aliança não escrita”, na qual o Brasil se abria para uma colaboração bilateral preferencial com os Estados Unidos. A sinalização era elevar a legação em Washington à categoria de embaixada.

Decisão aplaudida pela imprensa nacional – O País, Gazeta de Notícias, Jornal do Commércio. Já para o incumbente foi “um terremoto” (Carta de Nabuco a Evelina, 19/6/1904 CI – Fundaj). Em 1905, Nabuco foi nomeado a contragosto. Nada conseguiu em suas tentativas de arranjar outro posto, e só partiu consolando-se de que ia provisório, até alcançar lugar melhor. Jamais lhe ocorreu que morreria em Washington.

Embaixador pan-americanista

Ainda quando servia na Inglaterra, Nabuco foi mudando de opinião sobre o cenário internacional. Sua admiração juvenil sem peias pelos ingleses foi declinando, em parte por causa do expansionismo inglês na África e Ásia, como também em razão do dissabor produzido pelo embate diplomático acerca da Guiana Inglesa. E, ainda, como chefe de legação em Londres, sua sobranceria face à América Espanhola reassomou, quando viu o Brasil equiparado ao resto da América do Sul. Justo ele, que tanto criticara o americanismo desde um ponto de vista aristocrático nos anos 1890, viu-se vitimado pelo aristocratismo inglês: notou que os chanceleres sul-americanos não eram convidados para a casa real inglesa, ao contrário do que se passava com os europeus. Essa soma de fatores esmaeceu tanto seu europeísmo como seu antiamericanismo. Nabuco desiludiu-se um tanto com o velho esplendor aristocrático do Império Britânico e passou a prestar atenção na estrela ascendente no céu das nações, os Estados Unidos.

Embora contrariado, e definindo-se sempre como provisório no posto, assumiu a embaixada em Washington, pondo em prática todas as suas habilidades. As graças da imprensa⁷⁶ e de políticos locais, tão difíceis de obter na Inglaterra, teve de pronto nos Estados Unidos. A acolhida calorosa o fez considerar estadia mais longa: “Se eu vir a) que posso servir e b) se o governo me der os meios, irei ficando até poder renunciar” (Diários de Joaquim Nabuco, 22/6/1905). Como em sua primeira vez em Washington, saiu em viagem, desta vez de costa a costa, para conhecer o meio em que atuaria. E, aos poucos, foi encontrando vantagens no novo posto.

Como embaixador, operou nas suas duas frentes já usuais. De uma parte, usou a diplomacia social. Nesse campo foi esplendoroso. Suas maneiras aristocráticas, sua cortesia, sua elegância, que o fizeram, a vida toda, um ás das relações pessoais, surtiram o melhor dos efeitos no meio norte-americano. Abriu um salão, fazia grandes jantares e eventos grandiosos, que atraíam atenção (do Evening Mail e do New York Times, por exemplo). Usou em plenitude o ensinamento de Penedo: os salões como espaço de alinhavo político. Cultivou amizades com diplomatas de toda parte e construiu relações privilegiadas com o presidente Theodore Roosevelt e sobretudo com o secretário de Estado, Elihu Root, (Diários de Nabuco, 12/1905; 11/6/1906ss). Nabuco ganhou prestígio por suas maneiras e nunca lhe ocorreu adotar o estilo de vida burguês local, com o qual jamais simpatizou, mas, para melhor aceitação na sociedade americana, burilou seu próprio estilo, pois “Aqui é preciso ser americano como em Roma, romano” (Carta de Joaquim Nabuco a Evelina Nabuco, 22/5/1905CI – Fundaj). Este “ser americano” para Nabuco significou uma revisão completa de seu antiamericanismo.

Sua outra frente de ação como embaixador foi justamente a difusão de uma retórica que ele próprio nomeou “pan-americanismo”. Nabuco, o monarquista antiamericano dos anos 1890, se convertia num americanista enfático. Seu objetivo passou a ser estreitar a relação Brasil-Estados Unidos e fazer o país ascender à liderança dos países da América do Sul. Desde seu primeiro discurso no novo cargo, quando da abertura oficial da embaixada brasileira em Washington, a 18 de maio de 1905, revelou esta postura nova e até surpreendente para quem se criara na admiração fervorosa pela civilização europeia. É que sua avaliação do cenário internacional agora era a da expansão de imperialismo, que tornava premente para o Brasil o alinhamento com um aliado forte: “Para nós a escolha é entre o Monroísmo e a recolonização europeia”. Se como intelectual monarquista preferira a proximidade política com a Europa, como embaixador da República elegeu a outra opção: “Eu falo a linguagem monroísta” (Carta de Nabuco a Graça Aranha, 17/12/1905. In: Nabuco, org., 1949).

Seu americanismo compareceu na defesa de acordos econômicos, fiscais e políticos bilaterais. Falava constantemente em “pan-americanismo”. A palavra estava em voga desde as conferências agrupando países do continente, iniciadas no século XIX (Ardao, 1986, p. 157ss). Nabuco a adotou, mas usou-a menos para frisar a integração continental, que para denotar a aliança Brasil-Estados Unidos. Sua “política americana” era “no sentido de uma inteligência perfeita com este país [os Estados Unidos]” (Carta de Joaquim Nabuco a Afonso Pena, 2/12/1905, CP – Nabuco, 1949, grifo de Nabuco). É que, além de ver nos Estados Unidos uma superioridade, Nabuco via no Brasil outra: o Império teria construído uma civilização, em política, economia e costumes, acima do nível das ex-colônias espanholas (Cf. Alonso, 2010).

Os dotes oratórios dos tempos de campanha abolicionista se reavivaram: mesmo ardor, nova causa. Nabuco encarou o pan-americanismo como um movimento de opinião à maneira do abolicionismo. A estratégia foi a mesma: viagens de campanha para “moldar a opinião” (Carta de Joaquim Nabuco a Graça Aranha 15/02/1906 CP – Nabuco, 1949). A diferença é que tinha de convencer os norte-americanos em vez de brasileiros, daí porque traçou simetria entre as duas campanhas, reavivando na memória americana seu próprio ícone nesta área: num discurso em Michigan comparou o monroísmo do presente com o abolicionismo de Lincoln (Nabuco, 1906c:02).

A ressonância, contudo, foi muito diversa da que encontrara durante a campanha abolicionista. Em sua juventude, quando boa parte de sua geração admirava ardentemente os Estados Unidos, Nabuco admirava a civilização europeia. Quando finalmente se voltou para os norte-americanos, vários de seus companheiros geracionais tinham mudado de referencial. No começo da República vigorara no Brasil um americanismo enfático, tendo os Estados Unidos por espelho. Na virada do século, o americanismo mudava de tonalidade para apontar a comunidade com as ex-colônias da América Espanhola (Preuss, 2011). Um latinamericanismo que buscava a comunalidade com vizinhos com base em marcações culturais e mesmo raciais (anglo-saxões e ibéricos) e se afastava dos norte-americanos, tidos por imperialistas (Morse, 1988). Esse gênero de alinhamento era defendido por membros da geração imediatamente posterior à de Nabuco que também estavam no serviço diplomático, caso de Manuel de Oliveira Lima⁷⁷ e de Manuel Bonfim⁷⁸. Ambos criticaram aguda e publicamente o “imperialismo” norte-americano, na opinião do primeiro, ou seu “parasitismo”, o termo do segundo, em relação à economia, à política e à cultura latino-americanas. Latino-americanismo que podia comprometer a aproximação que Nabuco tentava operar entre Estados Unidos e Brasil. E que poderia fortalecer outra via, a aliança ABC (Argentina, Brasil, Chile).

Por isso, Nabuco pediu a Rio Branco manifestação explícita em favor de sua posição e em detrimento da outra⁷⁹: “Nunca em minha opinião, um brasileiro teve tanta responsabilidade nos destinos do nosso país como você ante os dois caminhos que se lhe deparam: o americano e o outro, a que não sei como chamar, se de latino-americano, se de independente, se de solitário” (Carta de Joaquim Nabuco a Rio Branco, 19/12/1905 – CP Nabuco, 1949). Mas Rio Branco não era americanista à maneira de Nabuco. Ao mesmo tempo em que criou a embaixada nos Estados Unidos, abriu outra, no Vaticano e representações menores no continente americano quase inteiro – excluídos Haiti e São Domingos. Tampouco fechou às portas ao latino-americanismo e à aliança ABC. De modo que não tinha a inclinação exclusiva pelos Estados Unidos, como lhe pedia Nabuco, antes buscava manter a linha do Segundo Reinado, discurso de independência e alianças seletivas com os Estados Unidos (Cf. Bueno, 2003). Eram graus diversos de americanismo, o de Rio Branco mais moderado, enquanto era enfático o de Nabuco.

Este não foi o único ponto de tensão entre Nabuco e Rio Branco. Em várias questões miúdas divergiram até divergirem numa grande. Foi em novembro de 1905. Uma embarcação de bandeira alemã, o Panther, foi apontada como tendo invadido um porto brasileiro. Em tempos de temor de expansão do imperialismo germânico para cima do Brasil, o episódio gerou reação forte do governo brasileiro. Rio Branco pediu a Nabuco falar aos jornais norte-americanos em favor da posição brasileira, mas não o orientou a pedir apoio a Washington. Nabuco o fez por própria conta, ainda que informalmente, ao narrar os fatos a Root, que, por sua vez, chamou o embaixador alemão nos Estados Unidos. A notícia correu na imprensa brasileira e suscitou protestos no Parlamento. O ministro então mandou o embaixador retratar-se de algum modo. Nabuco ficou ofendido, por “me quererem fazer bode expiatório” (Diário de Joaquim Nabuco, 12/1/1906). O caso morreu logo, pois a Alemanha se desculpou com o Brasil, mas a já combalida relação Nabuco-Rio Branco sofreu com o caso mais uma avaria.

Pan-americanismo político

O americanismo enfático de Nabuco encontrava oposição nos meios brasileiros. As dificuldades de transformar seu projeto de alinhamento com os Estados Unidos em política revelaram-se todas em dois episódios: a conferência pan-americana no Brasil, em 1906, e a de Haia, em 1907. Nesses eventos se configurou um quadro com três posições diplomáticas diferenciais: 1) a de Nabuco, que, como embaixador em Washington, defendia que o eixo da diplomacia brasileira consistisse no alinhamento com os Estados Unidos; 2) a posição de Oliveira Lima, por exemplo, de alianças preferenciais na América do Sul, um latino-americanismo; e 3) a posição de Rio Branco, que tentava equilibrar esses polos e não afastar o Brasil da Europa.

No caso da Pan-Americana, a própria sediação da conferência no Brasil teve já o dedo de Nabuco. Sua proximidade com Root deu dividendos no interior do Bureau das Repúblicas Americanas, fórum que organizava Conferências Pan-Americanas visando avançar acordos de cooperação e de não agressão, com sede rotativa. Depois de Washington (1889) e México (1902), a Venezuela se candidatara para sediar a terceira, de 1906. Mas Nabuco achou que levar a conferência para o Brasil acentuaria a importância do país vis-à-vis os demais países da América Latina. Conseguiu apoio de Costa Rica e Chile. Para Root não era mau negócio, ainda mais em face do pan-americanismo de Nabuco e das relações bem menos estreitas com a Venezuela. Nabuco ficou esfuziante quando obteve o tento: “Quero tornar o Congresso um grande sucesso e a visita do secretário de Estado um grande acontecimento” (Diário de Joaquim Nabuco, 12/12/1906).

A escolha do Brasil, contudo, não desvaneceu políticos e diplomatas brasileiros, como esperava. Era hora de nova troca de presidentes e cada qual se preocupava em garantir seu espaço no novo governo. Nabuco viu que precisava fazer o mesmo. Ao eleito, Afonso Pena, pediu apoio para sua política americanista, do contrário, “talvez fosse melhor não ter aqui um monroísta tão pronunciado como eu [...]” (Carta de Joaquim Nabuco a Afonso Pena, 2/12/1905, CP Nabuco, 1949). Em rascunho de carta em seu diário foi mais explícito: “Se a política americana não for resolvida aí com a visita de Mr. Root, eu me sentirei mal em Washington” (Diários de Joaquim Nabuco, 17/12/1905).

Na preparação da Conferência, prevista para julho de 1906, Nabuco definiu o programa, em acertos com Root e o Brasil – Rio Branco, os dois presidentes, o que entrava e o que saía, Rodrigues Alves – e consultas aos países participantes. Sua intenção era formar um bloco do qual, além de Brasil e Estados Unidos, participassem México, Chile e Costa Rica. De outro lado, preferia manter distância do latino-americanismo da Argentina, cujo chanceler, Luís Maria Drago, queria por em discussão o que se chamaria de Doutrina Drago, a garantia de não intervenção em países para cobranças de dívidas. Nabuco, que já vinha às turras com Oliveira Lima por causa do latino-americanismo acerbo do amigo pediu a Rio Branco que transferisse o debate sobre a Doutrina Drago para Haia. “Um acordo geral de todas as nações americanas é mais impossível ainda que entre as europeias” (Carta de Joaquim Nabuco ao Barão de Rio Branco, 10/3/1906 CI – Fundaj). Nisso Rio Branco estava de acordo.

Em contrapeso aos problemas com o programa, Nabuco se esmerou no lado social do evento, no qual invariavelmente se saía bem. Comandou decoração, hospedagem, programação paralela de jantares, lista de convidados, mantendo sempre a imprensa a par de tudo, para que melhor noticiasse. Receber, por primeira vez, o secretário de Estado dos Estados Unidos no Brasil era alta honraria que Nabuco promoveu tanto quanto pôde, encantando o americano: “[...] o presidente [Roosevelt] me disse que se eu não tivesse vindo a Washington, Mr. Root não iria ao Brasil, porque a resolução dele de ir proveio da impressão que eu causei nele” (Diários de Joaquim Nabuco, 29/1/1906). A visita por si era uma vitória de seu pan-americanismo.

Mas o Brasil parecia não compartilhar do mesmo júbilo. Escreveu a Rio Branco, preocupado com a “falta de calor monroísta no governo e no país” na recepção a Root (Diários de Joaquim Nabuco, 21/12/1905). Mesmo a condição que no começo dera por certa de ser ele próprio o presidente da conferência não foi aceita sem certa hesitação. Nabuco pressionava por exibições de prestígio a si e à sua política de aproximação preferencial com os Estados Unidos. Rio Branco respondia com evasivas porque não tinham exatamente a mesma convicção. Cresciam no país as vozes latino-americanistas e a reserva em relação à política exterior norte-americana. Rio Branco, por isso, preferia agir com cautela e exibia um americanismo bem mais moderado que o de Nabuco. Culpa da voga anti-imperialista, de que Oliveira Lima era o representante com mais sanha e eficácia, pois que, além da posição diplomática na Venezuela, escrevia em jornal, O Estado de S. Paulo. Seus artigos – que saíram coligidos, no ano seguinte, em Panamericanismo (Monroe, Bolivar, Roosevelt), defendiam a unidade sul-americana e a recusa do protetorado “imperialista” dos Estados Unidos” (Oliveira Lima, 1907, p. 78-9; 44).

Nabuco pedira a Rio Branco providências para moderar o tom de Oliveira Lima e ao próprio, até então seu amigo pessoal, escreveu: “O Sr. parece interessado em que a Conferência naufrague, toma o partido da Venezuela, condena os que me auxiliam (…)” (Carta de Joaquim Nabuco a Oliveira Lima, 1/3/1906 In Nabuco, org., 1949). Explosivo ao seu costume, Oliveira Lima reagiu violento, conforme Nabuco contou narrou a Graça Aranha “[...] que a minha atitude de excessivo americanismo era muito mal vista por todos na América Latina, no Brasil e no próprio governo; que se admirava de me agastar eu com ele e de não me ter zangado com o Rio Branco que por trás falava de mim, etc., etc. [...]” (Carta de Joaquim Nabuco a Graça Aranha, 2/4/1906. In: Nabuco, org., 1949). Por tudo isso, ao embarcar para o Brasil, Nabuco temia um naufrágio, “tanto pessoalmente como em relação a Mr. Root e à Conferência” (Carta de Joaquim Nabuco a Evelina Nabuco, 19/6/1906 CI – Fundaj).

A Conferência não foi o desastre que antevira, mas tampouco a reiteração do pan-americanismo que almejava. O evento, que duraria um mês, começou a 23 de julho de 1906, sob a presidência de Nabuco e presença de representantes de 19 países – Venezuela e Haiti boicotaram. A imprensa cobriu tudo diariamente, um sucesso social. Em seu discurso a 19 de julho, no Cassino Fluminense, tentou desanuviar o clima, lastreando seu pan-americanismo na tradição brasileira e acalmando os que acusavam o imperialismo dos Estados Unidos: “não há perigo americano!”, disse. Mas a receptividade dos políticos foi menor do que gostaria. Rio Branco era um dos presidentes de honra da conferência – o outro era Root – e nas duas vezes em que discursou decepcionou Nabuco. Diante do latino-americanismo crescente, de um lado, a possibilidade de estreitar alianças com os Estados Unidos, de outro, Rio Branco preferiu mostrar equilíbrio. Embora apontasse o vínculo com os Estados Unidos, não deixou que ele ofuscasse os laços com as nações do velho mundo (Lins, 1995, p. 336ss).

Assim foi que sem declaração pan-americanista peremptória do governo brasileiro, Nabuco teve um evento grandioso, coroado com gesto simbólico: o prédio em que se realizou o evento foi batizado de “Palácio Monroe”. Já o resultado prático foi parco. Por conta de vetos mútuos dos vários países, parte da pauta não prosperou. Poucas resoluções foram aprovadas: indicação de reorganização do Bureau das Repúblicas Americanas; instituição de comitê de debate de códigos de direito internacional entre países americanos; troca de informações sobre recursos naturais; incentivo ao comércio continental; ideias de uma estrada de ferro pan-americana e novo evento para discutir apenas assuntos relativos à economia do café⁸⁰. Depois da Conferência, Nabuco recebeu múltiplas e variadas homenagens, no Rio, em Minas, Recife, Salvador. Era ainda um ícone, capaz de suscitar o amor das multidões, mas elas o viam ainda como estrela da velha campanha abolicionista, pouco interessadas na nova, pan-americanista.

O sucesso de público e a presença no Brasil na hora em que se organizava o ministério de Afonso Pena, que recebeu calorosamente Nabuco, estimulou especulações de que podia virar ministro (Carta de Joaquim Nabuco a Evelina Nabuco, 10/08; 16/08/1906CI – Fundaj). Carta do próprio presidente deu margem a isso: “Por motivo algum, dispensaria sua cooperação durante o meu governo, no posto em que você julgar melhor poder servir à nossa pátria” (Carta de Afonso Pena a Joaquim Nabuco, 30/8/1906 CI – Fundaj). Nabuco supunha que ia se acabar o “reinado do Rio Branco” – “tremo ao pensar que ele possa ser o seu próprio sucessor”. (Carta de Joaquim Nabuco a Graça Aranha, em 17/12/1905 In Nabuco, org., 1949) – e que poderia, quiçá, começar o seu. Nabuco, contudo, assistiu à recondução de Rio Branco no cargo e à sua própria reconfirmação como embaixador em Washington.

No retorno à Washington, viu-se mais ou menos como antes da ida ao Brasil. Com o governo americano, a relação seguia excelente, em particular a parceria com Root na reorganização do Bureau das Repúblicas Americanas, que passou a se chamar “União Pan-Americana” – e que viria, bem adiante, a ser a Organização dos Estados Americanos. Já com Rio Branco, a relação não se alterou. Nabuco lhe pediu que retribuísse a visita do secretário de Estado americano ao Brasil indo ele, Rio Branco, a Washington, coisa que o Barão não fez. Esse estado de esgarçamento de relações definiu o perfil da delegação brasileira na Segunda Conferência da Paz, em Haia, agendada para junho do ano seguinte.

Na preparação para a nova conferência, Nabuco julgou natural que, tendo presidido a Pan-Americana, lhe coubesse a chefia da delegação brasileira⁸¹, ainda mais que havia itens tirados de pauta numa conferência que reapareceriam na outra, caso da Doutrina Drago. Rio Branco, contudo, indicou Rui Barbosa. Nabuco comporia a comitiva, mas sem comando. Sentiu-se desprestigiado: “[...] eu não posso ir a Haia como segundo e ele [Rui Barbosa] só pode ir como primeiro [...]. Nenhuma nação mandou a Haia na Primeira Conferência um embaixador como segundo delegado” (Diários de Joaquim Nabuco, 28/2/1907). A saída que encontrou foi pedir licença médica. Aceitou depois solução de compromisso: sua nomeação em “missão extraordinária na Europa”, preparatória da participação brasileira em Haia – do que tentou depois voltar atrás. O fato é que partiu para a Europa numa posição indefinida e lá tentou articular preparativos para Haia.

Sua relação com Rui Barbosa era de altos e baixos. Conheciam-se há mais de três décadas, militaram juntos no Partido Liberal e na campanha abolicionista, mas tinham se afastado desde o golpe republicano. Nabuco tentou aproximação pessoal. Enviou-lhe Notas Confidenciais, nas quais mapeava os diplomatas que possivelmente participariam na Haia e suas possíveis estratégias – já que “V. não é um diplomata de carreira” (Carta de Joaquim Nabuco a Rui Barbosa, 13/7/1907), (Carta de Joaquim Nabuco a Rui Barbosa, 13/6/1907. In: Alencar & Santos, 1999). Custou a se falarem ao vivo e, na ocasião, comunicou a Rui “o grande interesse do governo americano em que da Segunda Conferência da Haia resulte pelo menos algum progresso do Direito Internacional quanto à limitação do emprego da força na cobrança de reclamações pecuniárias entre nações” (Diários de Joaquim Nabuco, 21/7/1907). Este item, o direito de captura em alto-mar em guerras e a organização de um Tribunal Arbitral Permanente, estavam em discussão. Nabuco queria influir na formulação da posição brasileira sobre tais assuntos, Rui, contudo, não abriu espaço. Mal respondia suas cartas – “Mande-me alguma coisa que lhe diga respeito na Conferência para eu não saber do que mais me interessa neste momento somente pelos jornais” (Carta de Joaquim Nabuco a Rui Barbosa 29/6/1907. In: Nabuco, org., 1949). Alijado do centro das decisões, Nabuco recolheu-se nas águas medicinais de Vittel. Já cogitava a aposentadoria (Diários de Joaquim Nabuco, 25/6/1907).

Assim foi que na Conferência de Haia, informações e opiniões de Nabuco tiveram peso relativamente baixo na definição da estratégia brasileira, que ficou concentrada em mãos de Rio Branco e Rui Barbosa. Em contraponto à aproximação franca com os Estados Unidos, que Nabuco defendia, Rui e Rio Branco conduziram a negociação em direção contrária. Isto teve a ver também com o posicionamento dos norte-americanos que tampouco demonstraram pelo Brasil a deferência que Nabuco esperaria na organização do Conselho das Nações que então se discutia. Alinharam-se com Alemanha, Áustria-Hungria, França, Inglaterra, Itália, Japão e Rússia, reivindicando para este grupo principal assentos permanentes, enquanto os demais países teriam mandatos temporários. Ante o que Rio Branco instruiu Rui (Lins, 1995) a obstruir em nome da América Latina. Em cartas do período, vê-se que Nabuco, se fosse o delegado brasileiro, teria tentado agir noutra direção, a de aceitar o acordo com que acenou o embaixador americano, de elevar o Brasil à categoria de países com assento fixo no Tribunal. A retórica de Rui foi a da igualdade de todas as nações, mas seu grupo de apoiadores eram os delegados da América Latina. Nesse sentido, a posição brasileira apareceu, ao cabo, mais próxima do latino-americanismo. Nabuco julgou que assim se punha a perder a relação privilegiada do Brasil com os Estados Unidos, sem atentar para princípios de realpolitik. A demanda por igualdade entre as nações, embora boa como princípio, teria eficácia nula – “não [a] podemos impor ao mundo” (Carta de Joaquim Nabuco a Graça Aranha, 2/9/1907CP Nabuco, 1949) –, pois que a desigualdade econômica e bélica entre os países era fato. E, ante ele, Nabuco preferia alinhar o Brasil com os que estavam acima nesta hierarquia, que se deixar nivelar por baixo. Pensou-se em algum momento nesta direção, Rui Barbosa preferiu outros aliados no andar de cima, caso de Japão e Alemanha. A estratégia Rui-Rio Branco foi de, em coalizão latino-americana, não assinar a convenção. Rui saiu exaltado como a “águia de Haia”, mas os Estados Unidos saíram, ao menos momentaneamente, da carteira brasileira de aliados preferenciais. Na opinião de Nabuco, Rio Branco “serviu-se da Haia para fazer política sul-americana, popularidade e legenda nacional” (Diários de Joaquim Nabuco, 10/10/1907), enquanto Rui Barbosa “desfez tudo que eu tinha conseguido” (Carta de Joaquim Nabuco a Evelina Nabuco, 30/9/1907CI – Fundaj)⁸², na relação bilateral Brasil-Estados Unidos.

Assim, a posição de Nabuco foi minoritária tanto na Pan-Americana, quando não obteve de Rio Branco a declaração peremptória em favor da aliança com os Estados Unidos, quanto na Haia, onde não conseguiu ser o delegado do Brasil, tampouco influir decisivamente sobre a posição do governo brasileiro.

De regresso a Washington, Nabuco tentou corrigir o estrago na tão bem construída aproximação com Root. Administrou os danos. Tentou que Rui fosse aos Estados Unidos, num gesto de amizade entre os dois países (Carta de Joaquim Nabuco a Rui Barbosa, 22/10/1907). Rui recusou-se. Tentou com outras autoridades brasileiras apoio ao seu pan-americanismo, insistia que “não podemos hesitar entre os Estados Unidos e a América espanhola” (Carta de Joaquim Nabuco a Alexandre Barbosa 7/7/1907, Nabuco, 1949). Nabuco julgou que o pêndulo ia para o segundo lado: o alinhamento em Haia fortalecia a latino-americanistas e defensores da aliança ABC, do Brasil com Argentina e Chile, o que lhe soou como mudança de eixo da política externa brasileira, em sentido contrário àquele no qual trabalhava. Daí porque passou a cogitar seriamente deixar seu posto: “[...] vá pensando em dar-me substituto, se nossa política externa passar por essa transformação de mudar o seu eixo de segurança dos Estados Unidos para o Rio da Prata” (Carta de Joaquim Nabuco a Rio Branco, 18/1/1908).

Mas a aliança ABC não prosperou, por causa de um desen-tendimento entre a Argentina e o Brasil, causado pelo ministro argentino Zeballos. Mas, mesmo aí, os Estados Unidos não foram reabilitados como os amigos preferenciais, como Nabuco gostaria. É que Root tentou acalmar os ânimos entre Brasil e Argentina e Rio Branco viu no gesto um intervencionismo, outra prova de que a estratégia pan-americanista não trazia tantos dividendos quanto Nabuco supunha (Diário de Joaquim Nabuco, 8/12/1908). Também na economia, em 1909, o Congresso norte-americano ameaçava taxar o café brasileiro nos Estados Unidos. Nesta ocasião Nabuco trabalhou em uníssono com Rio Branco, sempre mobilizando Root e seu substituto como secretário de Estado, Philander Chase Knox, como diplomatas americanos, parlamentares e gente de mercado. Ganhou apoios, até conseguir, por fim, o mais importante, o do presidente, que agora era William Taft. O resultado foi a entrada livre no mercado americano do café, com ainda de cacau, borracha e peles do Brasil (Dennison, 2006, p. 187).

Eventos como este tornaram Nabuco um tanto menos otimista quanto ao êxito de seu americanismo enfático. Via com preocupação o crescimento dos imperialismos, suspeitando de desfecho, na forma que de fato teve, de guerra mundial. Por isso, em seus últimos anos de vida, empenhou-se em evitar contenciosos próprios ao continente, jogando papel decisivo, ainda em 1909, em incidente diplomático entre o Chile e os Estados Unidos – a Questão Alsop –, para o qual negociou a saída via a nomeação de um árbitro. O episódio, no qual Rio Branco o apoiou, renovou o prestígio de Nabuco nos meios norte-americanos. Mas não havia mais espaço para as relações privilegiadas que planejara ao assumir a embaixada em 1905. Rio Branco não lhe dava o apoio decisivo e a autonomia completa que tanto almejava – “Ele quisera um autômato” (Carta de Joaquim Nabuco a Graça Aranha, 1/12/1908. In: Nabuco, org., 1949). Nabuco reclamava das dificuldades de trabalhar face ao desgaste na relação entre ambos:

Ele [Rio Branco] deve ir pensando em substituir-me. Além da nossa orientação diferente (ele confia na Alemanha, na França, na Inglaterra, no Chile, na Argentina, não sei em quem mais, e eu só confio nos Estados Unidos), estou cansado e desiludido da minha missão aqui sem acordo completo com ele. (Carta de Joaquim Nabuco a Hilário de Gouvêa, 19/1/1909. In: Nabuco, org., 1949).

Nabuco queria migrar de posto e acabar a vida – já seriamente enfermo da policitemia que o mataria no ano seguinte – no Vaticano. Rio Branco negou a transferência.

Pan-americanismo cultural

Os últimos anos de Nabuco foram de perda de influência. Incapaz de definir a linha dominante da política externa brasileira, preso nos Estados Unidos, sem poder fazer a política americanista como gostaria, envelhecido e doente, esperava aposentadoria ou mudança de ministro. Mas, apesar de mais uma troca de presidente, permanecia Rio Branco. Então, se a definição da linha política da diplomacia brasileira não estava ao seu alcance, o que lhe restava fazer, supôs, era uma diplomacia cultural.

Foi quando tornou a brilhar, numa campanha pan-americanista, com a qual correu clubes e várias universidades norte-americanas. Resgatou sua tão bem-sucedida estratégia de juventude na campanha abolicionista, quando buscara persuadir a opinião pública, ao encontrar governo refratário a mudanças. Na velhice, pensou em fazer o mesmo com o pan-americanismo, persuadir a opinião pública norte-americana das vantagens de uma aliança preferencial com o Brasil, usando seus atributos, sua inteligência, sua erudição, seu carisma.

Nos escritos curtos, de ocasião, que produziu durante o exercício do cargo em Washington, sobretudo nos três últimos anos, migrou então para um pan-americanismo cultural, sublinhando a especificidade brasileira em língua, cultura e tradição política em relação aos demais países da America Latina. Ideias que difundiu em conferências por universidades norte-americanas. Seu pan-americanismo apareceu mais polivalente, unificador das Américas. Na Universidade de Yale, em 1908, ante hispânicos, falou “on behalf of Latin America” (Nabuco, 1909, p. 166); em dois eventos de 1909, na homenagem ao escultor Saint Gaudens e na inauguração do novo prédio do Bureau das Repúblicas Americanas, frisou a unidade das Américas: “we are all sons of Columbus [...], all sons of Washington […]”. A mesma frase aparecera dois anos antes, em discurso, no Clube Liberal de Buffalo, New York: “(…) we, the peoples of all America are as much the children of Washington as we are the children of Columbus […] [sharing a] common inheritance and the hope of a common destiny” (Nabuco, 1907, p. 8).

Unidade sob liderança – não imperialismo. Os Estados Unidos, disse na Universidade de Chicago, em agosto de 1908,

with your high civilization, can do no wrong to any nation. Intimate contact with you will, therefore, under whatever conditions, bring only good and progress to the other part. The only certain effect I can see of a permanent and intimate intercourse of Latin America with you is a slow Americanization (Nabuco, 1908c, p. 3).

A defesa das posições norte-americanas ficou explícita na cerimônia de restauração do governo nacional em Cuba, no ano seguinte: “[…] the [North American] intervention had no other purpose than to establish the independence of this people on an unshakable base […]” (Nabuco, 1909, p. 1). Em “The share of America in civilization”, preparado para a University of Wisconsin, atribuiu a paz continental à Doutrina Monroe (Nabuco, 1909, p. 4).

Nabuco falava ao público universitário ou a um público culto em geral, insistindo em apartar o Brasil das outras nações da “América Latina”. Mesmo ao tratar de tópicos sem relação direta com a diplomacia, era isso o que transmitia: “Chamando atenção para a grandeza de Camões e dos Lusíadas, procuro mostrar aos americanos que a nossa língua não é um dialeto da espanhola” (Carta de Joaquim Nabuco a Rui Barbosa 11/04/1908, CP Alencar & Santos, 1999). Língua, cultura, tradição política, tudo a diferenciar o Brasil da América Latina e a aproximá-lo dos Estados Unidos.

Tais discursos reascenderam o fascínio de Nabuco pela e sobre a multidão. Sempre muito apreciado. Seu pan-americanismo cultural, contudo, não afetava os rumos da política diplomática brasileira. Menos de dois meses antes de morrer em Washington, Nabuco vislumbrou que para a Quarta Conferência Pan-Americana, prevista para Buenos Aires, em 1910, iriam poucos como ele, partidários da relação privilegiada com os Estados Unidos, ao passo que compareceriam muitos latino-americanistas (Diários de Joaquim Nabuco, 2/12/1909). A tese da aproximação preferencial com os Estados Unidos não contava com acolhimento caloroso em terra pátria.

Em janeiro de 1910, a doença o venceu. Tinha 60 anos. Mas não desapareceu. Visíveis se fizeram os efeitos de seus cinco anos de embaixador. Os funerais deram medida da grandiosidade da figura. O presidente americano, William Taft, o secretário de Estado, Philander Knox, o acompanharam, com parlamentares, membros da Suprema Corte, diplomatas, em exéquias solenes com honras de estado, repetidas quando seu corpo aportou em maio, no Rio de Janeiro. Ali coube ao Barão do Rio Branco, sempre ministro, saudá-lo. Foi velado no prédio de sua apoteose durante a Terceira Conferência Pan-Americana, que ele próprio batizara de Palácio Monroe. Mas nas extensas homenagens de que foi objeto, foi mais lembrado como líder abolicionista e intelectual monarquista que como diplomata pan-americanista. Nabuco foi celebrado como primo entre pares, criatura de uma rede de relações sociais, a sociedade aristocrática monárquica, e de um contexto sociopolítico, o do fim do século XIX. Mundo que, como ele, não existia mais.

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José Maria da Silva Paranhos Júnior

José Maria da Silva Paranhos Júnior nasceu no Rio de Janeiro em 20 de abril de 1845, filho do Visconde do Rio Branco, destacado político do Partido Conservador e chefe do governo de maior duração do Segundo Império. Após estudos secundários no Liceu Dom Pedro II, realizou a maior parte do curso de Direito em São Paulo, transferindo-se no último ano para a Faculdade de Recife, como era hábito na época. Foram difíceis os tempos iniciais de sua carreira pública, não se fixando em nenhum dos caminhos que tentou como professor de história, promotor público e deputado pela província de Mato Grosso em duas legislaturas.

Tendo estabelecido uma ligação amorosa com a atriz franco-belga Marie Philomène Stevens, da qual nasceu Raul, seu primeiro filho, optou por razões pessoais e familiares tornar-se Cônsul Geral do Brasil em Liverpool, considerado então um dos empregos mais rentáveis da Coroa (1876). Permaneceu na Europa até fins de 1902, num total de 26 anos, a maioria dos quais em Liverpool, tendo exercido no final desse período funções junto aos serviços brasileiros de imigração em Paris e, por curto tempo, em Berlim, como Ministro do Brasil.

Aproveitou o prolongado exílio voluntário para dedicar-se aos estudos de história diplomática e militar, geografia colonial, dos mapas e documentos de arquivos sobre o Brasil e seus vizinhos, acumulando nessas áreas conhecimento excepcional, erudição de especialista e competência de primeira linha. Escreveu nesses anos várias obras de circunstância, quase sempre encomendadas para algum evento especial. Dentre elas, os copiosos e pormenorizados comentários sobre a História da Guerra da Tríplice Aliança, de Ludwig Schneider, mandada traduzir e publicar pelo Ministério da Guerra, as Efemérides Brasileiras, redigidas para O Jornal do Brasil, boa parte do verbete sobre o Brasil da Grande Encyclopédie, de Levasseur, preparada por ocasião da Exposição Universal de Paris de 1889, o magistral Esquisse de l’Histoire du Brésil, inserida no livro informativo Le Brésil, a biografia do imperador D. Pedro II, assinada pelo rabino Benjamin Mossé, mas seguramente de sua lavra, além de inúmeros artigos para O Jornal do Comércio, A Nação e outros jornais.

Embora tivesse recebido o título de Barão do Rio Branco, em 1888, no crepúsculo da monarquia, paradoxalmente coube à República, na fase jacobina de Floriano Peixoto, proporcionar a esse monarquista convicto a oportunidade de emergir da obscuridade, ao nomeá-lo principal defensor dos interesses brasileiros na questão de arbitragem contra a Argentina, submetida ao Presidente Grover Cleveland, dos Estados Unidos e referente ao território de Palmas (às vezes impropriamente denominado de Missões), no sudoeste do país. Sua vitória plena e indiscutível no laudo emitido em 1895 transformou-o de um dia ao outro numa personalidade conhecida e admirada em todo o Brasil, tornando-lhe o nome irrecusável como advogado em outro litígio, o da arbitragem confiada ao Presidente da Confederação Helvética, da questão de limites entre o Brasil (Amapá) e a possessão francesa da Guiana. Mais uma vez, o êxito completo em assegurar para o país a totalidade do território em disputa consolidou o mito de sua invencibilidade (1900).

Dois anos depois, o Presidente Rodrigues Alves o escolhia como Ministro das Relações Exteriores, cargo do qual tomou posse em dezembro de 1902. Nessa posição permaneceria durante a duração completa do quadriênio de Rodrigues Alves, mantendo-se igualmente nos períodos de governo de seu sucessor, Afonso Pena, de Nilo Peçanha, em seguida de Hermes da Fonseca, falecendo em pleno exercício do cargo no dia 10 de fevereiro de 1912.

Havia-se convertido na prática em figura quase mais indispensável que os chefes de governo, graças às vitórias que acumulou em virtualmente todos os problemas diplomáticos com os quais lidou, que não foram poucos nem fáceis. Já ao chegar, teve de ocupar-se da crise mais grave da diplomacia da Primeira República: a rebelião contra a soberania boliviana dos brasileiros povoadores do Acre sob a liderança de Plácido de Castro. Conseguiu a duras penas evitar que o conflito degenerasse em guerra aberta entre o Brasil e a Bolívia, logrando incorporar o Acre ao território brasileiro após as negociações e concessões, inclusive financeiras e territoriais, que culminaram na assinatura do Tratado de Petrópolis (1903).

A partir do episódio, devotou-se à solução definitiva, sempre por negociações diretas ou arbitragens, de todas as questões limítrofes pendentes. Além da contribuição pessoal que havia dado à solução das divergências de fronteira com a Argentina (1895); a França (1900); a Bolívia (1903); devem-se a seu sistemático trabalho os tratados com o Equador (1904); o Peru, primeiro de forma provisória (1904), depois definitiva (1909); o laudo arbitral com a Grã Bretanha-Guiana Inglesa (1904); o protocolo com a Venezuela (1905); o acordo com os Países Baixos-Suriname (1906); com a Colômbia (1907); e o tratado retificatório com o Uruguai (1909).

Muito cedo percebeu a emergência dos Estados Unidos como potência global e criou em Washington a primeira embaixada brasileira (1905), nomeando como embaixador Joaquim Nabuco, sem nenhuma dúvida a personalidade mais brilhante e ilustre da diplomacia nacional. Assim como declarara ter “construído o mapa do Brasil”, sustentou que, com essa decisão, havia “deslocado de Londres para Washington o eixo da diplomacia brasileira”. Estabeleceu com os EUA o que o historiador norte-americano E. Bradford Burns denominaria de “aliança não escrita”, arranjo pragmático pelo qual o país apoiava as posições diplomáticas americanas no nascente pan-americanismo, no Panamá, no Caribe, na América Central, em troca da sustentação de Washington ao Brasil nas questões com os países hispano-americanos limítrofes e nos eventuais problemas com os seus três vizinhos europeus, dois dos quais, a França e a Grã Bretanha, no apogeu de fase agressiva de imperialismo e expansão.

Empenhou-se em melhorar as relações do Brasil com os países latinos e, em particular, com os sul-americanos, tendo sido pioneiro na proposta do Pacto A.B.C., isto é, da Argentina, do Brasil e do Chile, que só seria assinado após sua morte (1915). Não obstante o incidente grave do telegrama nº 9 com a Argentina, na época em que a chancelaria argentina era ocupada pelo seu rival e desafeto, Estanislao Zeballos, continuou a se esforçar em dissipar as prevenções e desconfianças nascidas do plano brasileiro de modernização da Marinha da Guerra. Alcançou genuína popularidade e elevado prestígio na maioria dos países do continente. Obteve para o Brasil a nomeação do primeiro cardeal da América Latina e demonstrou firmeza e discernimento no sério conflito com a Alemanha em torno dos desmandos praticados no sul do país pelo comandante da canhoneira alemã Panther. Da mesma forma, na Segunda Conferência Internacional da Paz de Haia (1907), agiu em estreito entendimento com o delegado brasileiro Rui Barbosa na recusa de aceitar para o Brasil uma classificação que não correspondesse à da igualdade com as demais potências.

Nenhum outro diplomata ou ministro das Relações Exteriores obteve, antes ou depois, vitórias diplomáticas comparáveis ou atingiu a admiração generalizada que fez dele em seu tempo o homem mais popular do Brasil. Quando morreu, o jornal A Noite resumiu em manchete o sentimento do país “A morte de Rio Branco é uma catástrofe nacional”. Pela obra diplomática e o trabalho de modernização que realizou no Ministério das Relações Exteriores, foi oficialmente designado Patrono da Diplomacia Brasileira e o dia de seu nascimento é festejado no Brasil como o Dia do Diplomata.

José Maria da Silva Paranhos Júnior(Barão do Rio Branco): a fundação da política exterior da República

Rubens Ricupero

A posição excepcional que o Barão do Rio Branco tende a ocupar em qualquer estudo sobre diplomacia brasileira decorre não tanto da longa e ininterrupta duração do tempo físico em que exerceu a direção das relações exteriores do Brasil. É a natureza rara do tempo histórico e espiritual em que atuou e suas invulgares qualidades pessoais que se conjugaram para permitir-lhe realizar obra difícil de ser igualada pelos sucessores.

Viveu-se então incomum coincidência de paz e prosperidade internas com um efêmero momento internacional de crença no arbitramento, na negociação, na solução jurídica dos conflitos. Abria-se oportunidade talvez inédita desde o Tratado de Madri (1750) para resolver o desafio de ampliar e consolidar o território, criando desse modo as condições de possibilidade para levar avante uma política externa mais construtiva com os vizinhos.

A definição das fronteiras normalmente se faz de uma vez por todas. Nenhuma outra realização da diplomacia é tão concreta ou valorizada aos olhos do público. Ela tendeu assim a ofuscar outras contribuições diplomáticas de natureza menos tangível do Barão, como a de ter concebido e executado possivelmente o primeiro desígnio intelectual capaz de abranger a totalidade do universo das relações internacionais do Brasil, articulando-lhe as diversas dimensões num sistema completo e coerente.

O pensamento de Paranhos a esse respeito e sobre a política externa em geral não se encontra na sua obra intelectual. Como historiador, foi, sobretudo, um erudito empenhado na reconstituição exata dos acontecimentos, raramente demonstrando nos escritos pendor para a teorização e as abstrações. Aquilo que poderíamos chamar de “paradigma Rio Branco de política exterior” tem de ser extraído especialmente dos escritos voltados à ação: discursos, conferências, artigos, entrevistas, exposições de motivos, despachos, memórias sobre fronteiras e cartas.

Antes de sua gestão, imaginava-se o relacionamento externo de modo parcial, fragmentário. Na visão dos estadistas e diplomatas do Império, o foco principal da atenção continuava a se concentrar, como nos tempos coloniais, no círculo dos países platinos, Argentina, Uruguai e Paraguai. Era esse o cenário do nosso “great game”, o da rivalidade com Buenos Aires, o dos temores da reconstituição do Vice-Reinado do Rio da Prata sob hegemonia portenha. Lá se esboçaram as únicas e goradas tentativas brasileiras de alistar o poderio dos grandes europeus, ingleses ou franceses, para ajudar os desígnios nacionais contra Rosas.

Fora disso, mantinham-se separadas e isoladas as distintas esferas da relação com o mundo. A partir do segundo Rio Branco é como se a política exterior se metamorfoseasse num duplo movimento de universalização e de integração.

De um lado, ela se globaliza e supera a limitação inicial do Prata, como se vê no artigo O Brasil, os Estados Unidos e o Monroísmo que o ministro assinou no “Jornal do Comércio” (12/5/1906) com o pseudônimo de J. Penn:

Há muito nossa intervenção no Prata está terminada. O Brasil nada mais tem que fazer na vida interna das nações vizinhas [...]. O seu interesse político está em outra parte. Desinteressando-se das rivalidades estéreis dos países sul-americanos, [...], o Brasil entrou resolutamente na esfera das grandes amizades internacionais a que tem direito pela aspiração de sua cultura, pelo prestígio de sua grandeza territorial e pela força de sua população (apud LINS, 1945, v. 2, p. 491, grifo nosso).

Ao mesmo tempo em que alçava voo do Prata às alturas das “grandes amizades internacionais”, a diplomacia passava a vincular seus diversos cenários de ação e estruturá-los num conjunto no qual os diversos elementos interagissem uns sobre os outros. Os três principais eixos que forneceram a estrutura do paradigma foram a política territorial, o relacionamento assimétrico de poder com as grandes potências e as relações de relativa simetria com os vizinhos sul-americanos.

A política territorial

O pragmatismo realista de Paranhos o conduziu a abordar cada problema fronteiriço na sua especificidade própria, sem se prender por princípios absolutos. No primeiro e maior desafio que enfrentou, a questão do Acre (1903), não hesitou em romper (palavras dele) com a interpretação invariável do governo brasileiro durante 35 anos no Império e na República. No último de seus atos limítrofes, a retificação da fronteira com o Uruguai (1909), tomou a iniciativa de abandonar um tabu que favorecia o Brasil: o da perpetuidade dos tratados de fronteira e dos atos jurídicos “perfeitos”.

A variedade das abordagens caso a caso não impede, contudo, de discernir algumas tendências gerais. A primeira reside no critério metodológico de preferir a negociação a outros meios de solução. Em relação, por exemplo, à “conquista disfarçada” que poderia ter ocorrido no Acre, caso se tivesse aceitado a incorporação do território dominado pelos insurgentes sem negociar compensações à Bolívia. Nesse caso se teria adotado “procedimento em contraste com a lealdade que o governo brasileiro nunca deixou de guardar [...] com as outras nações [...] (entrando) em aventura perigosa, sem precedentes na nossa história diplomática” (RIO BRANCO, 2012).

A posição assumida logo no início de seu ministério reaparece no final dele, quando escreve a propósito da disputa entre Chile e Peru: “É mais prudente transigir do que ir à guerra. O recurso à guerra é sempre desgraçado [...]. Foi transigindo com os nossos vizinhos que conseguimos por termo a todas as nossas questões de limites” (Despachos às Legações em Santiago e Buenos Aires apud LINS, 1945, v. 2, p. 683).

Sua preferência pela negociação era qualificada pelo senso prático da realidade. Não aceitou a pretensão do Peru de transformar em processo negociador tripartite as tratativas do Brasil com a Bolívia a respeito do Acre. Tampouco julgou viável a fórmula aventada pelo Uruguai e a Colômbia de uma negociação coletiva de fronteira, reunindo, do lado contrário ao brasileiro, todos os hispânicos herdeiros do Tratado de Santo Ildefonso. Lembrou, a propósito da primeira proposta, que o intento de negociar coletivamente as fronteiras do Paraguai com os membros da Tríplice Aliança provocou tensões que quase levaram a novo conflito entre o Brasil e a Argentina.

Apesar das vitórias pessoais nos arbitramentos contra a Argentina (Palmas) e a França (Amapá) e dos mais de trinta acordos do gênero que assinou, nunca mais recorreu a esse método após a decepção no caso da fronteira com a Guiana Inglesa, confiado ao rei da Itália. Opinou então num artigo sem assinatura que

o arbitramento nem sempre é eficaz. Pode a causa ser magnífica, o advogado inigualável, e, como é o caso, ter-se uma sentença desfavorável. [...] só devemos recorrer (à arbitragem) quando for de todo impossível chegarmos a um acordo direto com a parte adversa (Recortes de jornaisapud LINS, 1945, v. 2, p. 402).

Como deixou claro nas instruções enviadas a Joaquim Nabuco, em Washington, na preparação da III Conferência Internacional Americana que se celebraria no Rio de Janeiro (1906), recusava “o arbitramento incondicional, abrangendo quaisquer questões que possam surgir”, não aceitava “um árbitro previamente designado para resolver todas as questões que surjam” porque “árbitro que convenha hoje pode não convir poucos anos depois”. Recomendava que “(P)ara cada caso deve haver compromisso especial e escolha de árbitro” (Despacho à Embaixada em Washington, 10/3/1906 apud Lins, 1945, v. 2, p. 758), o que deveria ser feito com infinita atenção às menores particularidades pessoais e nacionais. Julgava que se devia dedicar igual ou maior cuidado em definir com precisão o objeto da disputa e circunscrever minuciosa e restritivamente a margem de discrição do árbitro.

Do mesmo modo que Nabuco, estava persuadido de que os princípios aplicados na partilha da África pelas potências imperialistas europeias reunidas no Congresso de Berlim (1880) punham em grave risco a integridade da esparsamente povoada Amazônia brasileira. Exceto em relação ao que denominava de “homens da velha escola”, duvidava dos árbitros europeus, influenciados por essa abordagem, preferindo os norte-americanos (sua primeira grande vitória, a de Palmas, se devia ao presidente Cleveland).

Com maior razão, suspeitava dos juristas da América Latina: “Para resolver questões entre nações da Sul-América, árbitros escolhidos na América do Norte e na Europa oferecem maior garantia de imparcialidade”. E, mais adiante:

Perante árbitros hispano-americanos estaríamos sempre mal [...] Temos questões territoriais pendentes com o Peru e a Colômbia, e também questões de navegação fluvial [...] Sempre sustentamos a nulidade do Tratado preliminar, ou provisório, de limites de 1777. Todos os nossos vizinhos, como agora a Colômbia e o Peru, opinaram pela sua validade. Não poderiam, portanto, ser juízes aceitos pelo Brasil (Despacho à Embaixada em Washington, 10/3/1906 apud Lins, 1945, v. 2, p. 759).

A segunda característica de sua política era a recusa de aceitar a validade dos ajustes coloniais anulados por guerras ou por execução incompleta, a não ser como elemento secundário e auxiliar na ausência de clara identificação da posse concreta. Tal convicção contrariava os vizinhos hispânicos, que defendiam como única base legítima para as fronteiras entre os sucessores de Portugal e Espanha o Tratado de Santo Ildefonso (1777), expressão jurídica do apogeu do poder militar espanhol na América do Sul.

A recusa de Santo Ildefonso se complementava pelo terceiro e decisivo princípio da política territorial do Barão: o uti possidetis (de facto), isto é, a ocupação efetiva, com ou sem títulos. Na memória em defesa do direito do Brasil apresentada ao árbitro da questão de Palmas, esses dois critérios de substância são expressos de maneira taxativa:

O governo brasileiro sustentou sempre que o uti possidetis da época da independência [...] e as estipulações do Tratado de 1777 que não contrariam esse uti possidetis são as únicas bases sobre as quais devem assentar os ajustes de limites entre o Brasil e os Estados seus confinantes de origem espanhola (RIO BRANCO, 2012, v. I, p. 63).

Armado desses princípios e alertado pela gravidade da crise do Acre, Rio Branco teve êxito em resolver de maneira conclusiva todos os casos limítrofes pendentes de solução com os vizinhos. Chegou a dizer ao diplomata argentino Ramón J. Carcano que havia “construído o mapa do Brasil”. De fato, definiu-lhe o perfil territorial em relação ao contexto físico exterior, utilizando exclusivamente a negociação direta ou a arbitragem. Recorreu para tanto a meios legítimos de poder, mas em nenhum dos casos houve imposição unilateral pela força.

A declaração feita a Carcano e outra frase atribuída ao Barão – “território é poder” – indicam sua compreensão de que, se não equivale ao poder, o território constitui a condição para torná-lo possível. Por conseguinte, ao traçar os limites dentro dos quais se exerceria a soberania e ao fazê-lo de forma consensual, sem traumas, o chanceler pensava haver estabelecido as precondições para que o Brasil pudesse ter uma política externa a fim de lidar, em primeiro lugar, com as relações assimétricas de poder.

As relações assimétricas de poder

Quase todos os temas fronteiriços faziam parte do eixo das relações com países dos quais não nos afastava uma insuperável desigualdade de poder. Pertencíamos, nós e eles, à mesma categoria, podíamos jogar o mesmo jogo. Nessa área de relativa igualdade, Rio Branco soube dosar com moderação o poder limitado de que dispunha. No fundo, eram questões herdadas do passado a serem resolvidas com métodos e conceitos elaborados no século XIX.

A capacidade de criar e inovar do ministro encontrará sua melhor expressão em domínio distinto: na maneira de reagir a um problema daquele presente do começo do século XX. Tratava-se de aprender a lidar com potências das quais nos separava tal diferencial de poder que não podíamos aspirar a jogar com elas o mesmo jogo ou na mesma categoria. Nesse eixo de desigualdade e assimetria, as nações europeias apareciam como ameaças potenciais. O Brasil era o único sul-americano limítrofe a três potências da Europa, duas das quais exemplos acabados do agressivo imperialismo da época, o Reino Unido, que aproveitara a confusão dos primeiros dias da República para ocupar a ilha da Trindade e a França, com a qual tivéramos os sangrentos incidentes do Calçoene, no Amapá.

Na transição da Colônia para a independência, a preponderância inglesa nos impusera os “tratados desiguais” de 1810, reconduzidos mais tarde como preço pela mediação no reconhecimento do país independente. A jurisdição especial do “juiz conservador da nação inglesa”, as preferências comerciais, a interferência inibidora nas operações luso-brasileiras no Uruguai, as violências na repressão do tráfico de escravos se conjugaram gradualmente para liquidar a influência política britânica, conduzindo por fim à ruptura das relações na Questão Christie (1863).

Embora tivesse perdido a capacidade de pesar decisivamente sobre as decisões diplomáticas do Rio de Janeiro, Londres seguia como a principal praça financeira, comercial e de atração de investimentos para o país. Nesse cenário internacional ainda marcado pelo apogeu vitoriano e a ameaçadora ascensão da Alemanha do Kaiser, Rio Branco será dos primeiros contemporâneos a perceber que um novo poder começava a se afirmar. Como dirá num despacho a Washington: “[...] só havia grandes potências na Europa e hoje elas são as primeiras a reconhecer que há no Novo Mundo uma nova e poderosa nação com que devem contar” (Despacho à Embaixada em Washington, 1905 apud Lins, v. 2, p. 496).

O despacho data de 1905, época que para os historiadores diplomáticos americanos coincide com os dois eventos anuncia-dores do início do engajamento global dos Estados Unidos em assuntos além dos limites hemisféricos. O primeiro foi a mediação imposta pelo presidente Theodore Roosevelt para pôr termo à guerra russo-japonesa; o segundo, a participação norte-americana na conferência de Algeciras, após o incidente de Agadir entre a França e a Alemanha a respeito do Marrocos.

O aparecimento de uma grande potência que começava a projetar sombra inibidora sobre o continente representava fato novo impossível de ignorar. No passado, as potências europeias, emaranhadas no seu infindável jogo de poder, pouco afetavam a diplomacia sul-americana do outro lado do Atlântico. Surgia agora um poder próximo, cuja força gravitacional passava a se fazer sentir de forma crescente. Não querer ver a realidade seria conceder uma vantagem a adversários potenciais. De fato, conforme observara Paranhos no citado artigo O Brasil, os Estados Unidos e o Monroismo: “Washington foi sempre o principal centro das intrigas e dos pedidos de intervenção contra o Brasil por parte de alguns dos nossos vizinhos, rivais permanentes ou adversários de ocasião”.

Além dos rivais permanentes (obviamente os argentinos) ou adversários de ocasião (peruanos, bolivianos), preocupava-o a ameaça dos europeus. O exemplo da interferência de Cleveland em favor da arbitragem entre o Reino Unido e a Venezuela convencera-o de que a França só não ocupara militarmente o Amapá por temor à reação americana. Na hora da negociação do acordo submetendo a arbitramento a questão com Paris, escrevera à Secretaria de Estado:

Penso [...] que o que contém principalmente o governo francês é o receio de complicação com os Estados Unidos [...] e com a Inglaterra e talvez mesmo a desconfiança de que já tenhamos alguma inteligência secreta com os governos dessas duas grandes Potências.(grifo nosso).

Aconselhava, portanto: “interessar os Estados Unidos na questão da Guiana francesa” (Rio Branco apud Jorge, 2012, p. 93-94).

Ecos da velha herança portuguesa de uma diplomacia consciente da fraqueza militar e necessitada de aliado poderoso, essas palavras preanunciavam a busca do que Bradford Burns chamou de “aliança não escrita com os Estados Unidos”. Tal desígnio se consubstanciaria, sobretudo, em dois momentos decisivos: a criação da embaixada em Washington e a realização da III Conferência Interamericana no Rio de Janeiro.

A criação da embaixada se deve exclusivamente à iniciativa de Rio Branco e o próprio Joaquim Nabuco, escolhido para ser o embaixador, julgou-a prematura. Em 1905, data da decisão, eram raras as embaixadas, consideradas apanágio das grandes potências. Só existiam sete missões desse nível em Washington (as seis potências principais da Europa e o vizinho México), não havendo nenhuma no Rio de Janeiro. A elevação de legação a embaixada não podia ser medida unilateral, requerendo negociação prévia entre os governos interessados.

Desse modo, a decisão expressou pelo simbolismo do gesto diplomático a mudança de ênfase que passava a ocorrer na relação brasileiro-americana. Consciente da importância da medida, o Barão declarou explicitamente que havia deslocado o eixo da diplomacia brasileira de Londres para Washington. No ano seguinte, graças ao esforço de Nabuco, o Rio de Janeiro sediaria a III Conferência Interamericana com a presença do secretário de Estado Elihu Root, evento raro na época. Configurava-se dessa maneira uma aliança tácita pela qual cada um se dispunha a prestar apoio ao outro com vistas a servir seu próprio interesse.

Havia nisso muito de cálculo, do que mereceria ser visto como o elemento pragmático do paradigma. O Brasil tinha condições de proporcionar aos Estados Unidos algo que não seria capaz de ofere-cer às potências europeias: um apoio diplomático no continente em favor das posições de Washington em questões hemisféricas, no que se referia ao México, ao Panamá, à América Central, ao Caribe, esforçando-se por obter da parte dos latino-americanos maior aceitação da Doutrina de Monroe.

Em compensação, esperava dos americanos sustentação em relação aos europeus em eventuais dificuldades limítrofes ou políticas, como no incidente da canhoneira Panther com a Alemanha. Contava, além disso, se não com o ativo comprometimento dos Estados Unidos, ao menos com sua neutralidade benevolente nos problemas fronteiriços com os vizinhos, conforme sucedeu nas negociações sobre o Acre com o Bolivian Syndicate, a Bolívia e mais tarde o Peru.

O fundamental não era que existisse efetivamente uma aliança no sentido estrito entre os dois países, com expressão eventualmente militar (como sucederia apenas muito mais tarde, na Segunda Guerra Mundial). A verdadeira natureza da relação encontrara perfeita definição num dos discursos de Root no Rio de Janeiro, no qual afirmava: “Que os Estados Unidos da América do Norte e os Estados Unidos do Brasil juntem as mãos, não em tratados formais e escritos de aliança, mas na universal simpatia, confiança e estima dos seus povos”⁸³. Acima de tudo, importava a percepção disseminada nos meios internacionais de que o Brasil, mais que qualquer outro país latino-americano, havia logrado estabelecer vínculos estreitos com os Estados Unidos.

Com outras palavras era o que asseverava Nabuco ao dizer que a política de aproximação com Washington equivalia ao “maior dos exércitos, à maior das marinhas, exército e marinha que nunca poderíamos ter”⁸⁴. Ao escrever que a hesitação da França no Amapá derivava da “desconfiança de uma inteligência secreta” do Brasil com os Estados Unidos (ver acima), o Barão acenava para o mesmo fenômeno: a importância da percepção e da imagem, ingredientes do prestígio diplomático, por sua vez componente apreciável do poder.

Longe de representar um gesto voluntarista motivado por considerações exclusivamente políticas, a decisão de intensificar a relação com os Estados Unidos refletia a transformação que se realizava no relacionamento econômico. O deslocamento do eixo diplomático acompanhava o da economia, que derivava cada vez mais da Europa em direção à América do Norte, à espera de que em nossos dias se movesse de novo rumo ao Pacífico.

Nos tempos de Paranhos ministro, o mercado norte-americano adquiria mais da metade do café brasileiro, 60% da borracha, a maior parte do cacau. Na época do estabelecimento da embaixada, o Brasil era o sexto parceiro no intercâmbio americano com o mundo, vindo após a Inglaterra, a Alemanha, a França, o Canadá e Cuba. Chegamos a ser o terceiro maior fornecedor dos EUA; no ano da morte do Barão (1912) o mercado norte-americano absorvia nada menos que 36% do total de nossas exportações.

Em razão dessa situação privilegiada, o trigo e outros produtos americanos gozavam de redução tarifária de 20%, idêntica à concedida por Washington ao café brasileiro. Tendo a Argentina pleiteado em 1907 tratamento similar, Rio Branco recusou o pedido, alegando que os argentinos compravam apenas 120.000 sacas de café, contra as 6,1 milhões importadas pelo mercado ianque. Em despacho a Buenos Aires, argumentava:

Não basta que um país suprima os direitos sobre o café para que fiquemos obrigados a tratá-lo no mesmo pé de igualdade com os Estados Unidos. É necessário que um tal país nos compre café em quantidade que ao menos se aproxime da que nos compram os Estados Unidos (Despacho à Legação em Buenos Aires apud LINS, 1945, v. 2, p. 586).

A resposta brasileira confirma que as considerações comerciais pesavam já de maneira expressiva na aproximação com os americanos. Ao mesmo tempo, indica como diferia, numa era em que nem se sonhava com integração latino-americana, a abordagem das relações de relativa igualdade ou simetria.

Relações de relativa igualdade ou simetria

Com efeito, prossegue o despacho:

Somos e queremos ser sempre bons amigos da Argentina, mas questões de intercâmbio comercial não são questões de amizade, e para a nossa exportação a Argentina está muito longe de ser o que são os Estados Unidos. Não é o Brasil que tem de dar compensações ao fraco comprador que é para nós a República Argentina; é ela que deve dar compensações ao grande comprador de produtos argentinos que é o Brasil (Despacho à Legação em Buenos Aires apud LINS, 1945, v. 2, p. 587).

Não passava pela cabeça dos estadistas de então conceder preferências ou vantagens em função da contiguidade ou da comum identidade latino-americana. No eixo de relativa igualdade de poder, exigia-se estrita reciprocidade. Sobretudo quando se tratava de lidar com rivais permanentes.

A rigor, a relativa simetria ou igualdade de poder do Brasil se media somente com a Argentina, em contínua ascensão de riqueza, prosperidade, estabilidade e prestígio mundial desde o início da era das “vacas e do trigo”, por volta de 1880. Registrara-se até certa inversão na correlação de forças entre os dois êmulos. O Brasil do tumultuado começo da República, convulsionado por conflitos civis, afetado pelo Encilhamento e a crise do endividamento, parecia encolher. Ao menos até que a presidência Rodrigues Alves inaugurasse, junto com o quadriênio seguinte, o melhor período da Primeira República.

Já em 1882, quando era cônsul em Liverpool, Rio Branco inquietava-se com o descaso pelo Exército e a Marinha após a Guerra do Paraguai. Queixava-se nas cartas de que, em contraste com a Argentina, o Brasil já não tinha exército, nem esquadrões, nem torpedos. Mais tarde, quando ministro, seu empenho pela modernização do Exército e, em particular, pela renovação da frota, contribuirá para intensificar as tensões e desconfianças com Buenos Aires.

Defendendo-se das acusações de militarista e promotor de corrida armamentista, diria em discurso no Clube Militar (15 de outubro de 1911):

Nunca fui conselheiro ou instigador de armamentos formidáveis [...] Limitei-me a lembrar [...] a necessidade de, após vinte anos de descuido, tratarmos seriamente de reorganizar a defesa nacional, seguindo o exemplo de alguns países vizinhos, os quais, em pouco tempo, haviam conseguido aparelhar-se com elementos de defesa e ataque muito superiores aos nossos (apud LINS, 1945, v. 2, p. 774).

O plural de “vizinhos” não enganaria seu auditório: era transparente a referência à Argentina.

O pano de fundo de rivalidades, falta de confiança e simpatia, de questões limítrofes ainda em pleno desenvolvimento, ajuda a entender o caráter predominantemente problemático das relações de vizinhança no início da gestão de Paranhos. Este herdara o resíduo emotivo e estereotipado de séculos de antagonismo. Chegou a escrever num despacho à embaixada em Washington:

[...] Vossa Excelência não ignora que contra os Estados Unidos e contra o Brasil há na América Espanhola antigas prevenções que só o tempo poderá talvez modificar. Verdadeiramente só não as há contra o Brasil no Chile, no Equador, no México e na América Central (Despacho à Embaixada em Washington, 10/3/1906 apud LINS, 1945, v. 2, p. 524).

O curioso nesse texto é a identificação do Brasil com os Estados Unidos como comuns objetos da antipatia hispânica, sentimento hoje difícil de imaginar. Mais significativo, no entanto, é que nesse mesmo momento (o despacho tratava da preparação da vinda do secretário de Estado Root ao Rio de Janeiro), o chanceler se esforçasse em convencer Washington a estender a visita a Montevidéu, Buenos Aires e Santiago. Assim, insistiu, “... dissipará ciúmes e prevenções. O melhor meio de obter o concurso dos hispano-americanos é afagar-lhes o amor próprio, e isso não fica mal a uma nação poderosa como a América” (Despacho à Embaixada em Washington, apud LINS, 1945, v. 2, p. 521).

É preciso lembrar que no começo do século XX e da gestão Rio Branco, o panorama das relações de vizinhança merecia ainda a seguinte descrição do despacho principal de instruções a Washington referido antes:

Olhando para o mapa, somos vizinhos de muitos países, mas vizinhos à moda da América, como dizia o Conde de Aranda no século XVIII, separados estes povos, uns dos outros, por desertos imensos. Só via Europa e Estados Unidos nos comunicamos com alguns de nossos vizinhos. No que diz respeito ao Brasil, a nossa influência e bons ofícios de amizade só se podem exercer com alguma eficácia sobre o Uruguai, o Paraguai e a Bolívia; procurando-nos operar de acordo com a Argentina e o Chile (Despacho à Embaixada em Washington, apud LINS, 1945, v. 2, p. 760).

Excetuadas as questões limítrofes, admitia-se assim de modo explícito que a densidade do relacionamento com a maioria dos vizinhos era superficial, carente da substância de comércio, vínculos econômicos, de cooperação e intercâmbio cultural. Esse vácuo teria de esperar décadas para começar a ser preenchido e o que surpreende é que o Barão tivesse começado, logo após a solução dos problemas fronteiriços, a tentar construir uma estrutura mais sólida de colaboração política. Ao declarar a Carcano que havia construído o mapa do Brasil (ver acima), o ministro acrescentou: “Agora o meu programa é contribuir para a união e a amizade entre os países sul-americanos” (apud LINS, 1945, p. 681).

A mais audaciosa expressão que encontrou esse programa foi, em 1909, o projeto de “Tratado de cordial inteligência política e de arbitramento entre os Estados Unidos do Brasil, a República da Argentina e a República do Chile”, redigido pessoalmente por Paranhos. O foco do tratado residia no artigo 1º, no qual as partes declaravam que procurariam “proceder sempre de acordo entre si em todas as questões que se relacionem com os seus interesses e aspirações comuns e nas que se encaminhem a assegurar a paz e a estimular o progresso da América do Sul” (grifo nosso).

Tratava-se, portanto, de criar no subsistema do Cone Sul um equivalente regional do Concerto das Grandes Potências na Europa. Não se pretendia nada de mais ambicioso como viria a ser em nossos dias a UNASUL. “Um acordo geral de todas as nações americanas”, observou o Barão no mesmo despacho diplomático, “é mais impossível ainda que entre as nações europeias”. Na América, a viabilidade de tal acordo dependeria de sua composição restrita aos países de maior poder, Estados Unidos, México, Brasil, Chile e Argentina. “Entrando muitos, seríamos suplantados pelo número sempre que se tratasse de tomar qualquer resolução” (Despacho a Embaixada em Washington apud LINS, 1945).

Apesar do realismo de limitar o entendimento aos três maiores poderes do sul do continente, a proposta se revelou prematura. A Argentina justificou a reticência com o argumento de que o arranjo despertaria a desconfiança do Peru e, significativamente, poderia ocasionar reações negativas da parte dos Estados Unidos. Retomado três anos depois da morte de Rio Branco, o projeto levaria à assinatura do tratado em Buenos Aires (maio de 1915), mas a ideia se mostraria novamente inexequível, pois apenas o Brasil ratificaria o instrumento.

Para o Barão, não passava de quimera a pretensão de contrapor aos Estados Unidos uma aliança geral de sentido hostil. Conforme escreveu a Nabuco:

A tão falada liga das Repúblicas hispano-americanas para fazer frente aos Estados Unidos é pensamento irrealizável, pela impossibilidade de acordo entre povos em geral separados uns dos outros, e é até ridículo, dada a conhecida fraqueza e falta de recursos de quase todos eles (Despacho à Embaixada em Washington, apud LINS, 1945, v. 2, p. 502).

Ante essa indiscutível evidência, existiam apenas duas possibilidades de introduzir algum contrapeso à concentração de poder nos Estados Unidos: a de arranjos sub-regionais como o do ABC ou a multilateralização da Doutrina de Monroe. Com o malogro do tratado, frustrara-se uma das hipóteses para contrabalançar de forma relativa o excessivo poder norte-americano mediante a formação de um eixo entre os três mais influentes países da América do Sul.

Mais ou menos na mesma época, o Brasil tentara um esforço para multilateralizar a Doutrina de Monroe, retirando-lhe o caráter de política unilateral de Washington e introduzindo-lhe na aplicação um elemento de controle e supervisão do conjunto dos governos hemisféricos. A escassa receptividade por parte da Argentina, do Chile e outros latino-americanos obrigara a desistir da iniciativa na Quarta Conferência Interamericana (Buenos Aires, 1909).

Não deixa de ser sugestivo da dificuldade de construir consensos entre os governos da América Latina daquele tempo que dois dos raros insucessos do Barão tenham ocorrido nesse domínio. Cabe-lhe, no entanto, o mérito indiscutível de haver tentado articular o eixo das relações do Brasil com a América Latina e o eixo das relações preferenciais com os Estados Unidos.

A olhos críticos, algumas decisões da política exterior brasileira davam a impressão de subordinar o primeiro desses eixos, o latino-americano, ao da preferência por Washington. Pertencem sem dúvida a essa categoria o rápido reconhecimento do Panamá, a aprovação do Corolário Roosevelt e da intervenção em Cuba (1906), a rejeição da Doutrina Drago sobre condenação de cobrança à força de dívidas internacionais, o silêncio diante das manobras intimidatórias do exército norte-americano na fronteira com o México (1911).

Não obstante, Rio Branco acreditava não existir incompatibilidade inconciliável entre a amizade estreita do Brasil com os Estados Unidos e vínculos cada vez melhores com os vizinhos. Via-se em termos idealizados como capaz de servir de ponte para aproximar e harmonizar a política norte-americana e a dos hispano-americanos. Para isso, o pan-americanismo poderia servir como instrumento para “substituir a desconfiança e o ressentimento infundados por uma crescente amizade entre todos os povos americanos” (Despacho a Embaixada em Washington). Não tardaria muito, porém, para descobrir os limites do paradigma pró-Estados Unidos.

Limites do paradigma pró-Estados Unidos

Embora fosse sincero o desejo do governo do Brasil de “poder em tudo estar de acordo com os Estados Unidos” (Telegrama de instruções de Rio Branco a Rui Barbosa apud LINS, 1945, v. 2, p. 565), a Segunda Conferência de Paz da Haia (1907) revelaria os limites insuperáveis da orientação e a existência de alternativas possíveis. Conduzida por Rui Barbosa, a delegação brasileira acabaria votando contra a americana em três das quatro grandes questões que dividiram a conferência, demonstrando a falta de substância da acusação de alinhamento automático. As divergências tiveram origem na aspiração de reconhecimento a uma posição internacional de destaque, por parte do Brasil, negada pelos critérios de classificação de potências da época. Para decepção do Barão, a delegação norte-americana, longe dos foros do pan-americanismo, se comportou da mesma forma que as grandes potências da Europa.

Esgotadas as diversas tentativas com vistas a obter para o país posição mais prestigiosa, o ministro evoluiu no sentido de finalmente apoiar o princípio da estrita igualdade jurídica dos Estados sustentado desde o princípio por Rui Barbosa, a quem telegrafou:

Os países da América Latina foram tratados [...] com evidente injustiça. É possível que, renunciando à igualdade de tratamento [...] alguns se resignem a assinar convenções em que sejam declarados e se confessem nações de terceira, quarta ou quinta ordem. O Brasil não pode ser desse número [...] Agora que não mais podemos ocultar a nossa divergência, cumpre-nos tomar aí francamente a defesa do nosso direito e do das demais nações americanas (Telegrama de instruções de Rio Branco a Rui Barbosa apud LINS, 1945, v. 2, p. 565).

O choque com a postura dos Estados Unidos levou o Brasil a assumir na conferência a liderança do grupo empenhado na igualdade jurídica, formado pelos latino-americanos e países europeus de menor porte. O historiador americano Bradford Burns comenta em seu The Unwritten Alliance (1966, p. 126): “[...] essa alternativa à cooperação com os Estados Unidos não era desagradável a Rio Branco, que aspirava fazer do Brasil um líder da América Latina”.

O episódio não produziu grandes consequências práticas, nem foi capaz de alterar o relacionamento estreito com Washington. Serviu, entretanto, para dissipar ilusões de que se pudesse contar sempre com a assistência dos EUA para elevar o Brasil à “esfera das grandes amizades internacionais” a que julgava ter direito. A descoberta de que já na época a prioridade americana obedecia a considerações de poder e favorecia os europeus seria registrada por Rio Branco no seguinte despacho a Nabuco:

A verdade [...] é que (o chefe e membros da delegação americana) procuraram sempre trabalhar de acordo com as grandes potências europeias, sem dar importância alguma ao Brasil e às demais nações americanas, contrariando assim a política pan-americana seguida pelo governo dos Estados Unidos [...] (Despacho à Embaixada em Washington apud LINS, 1945, v. 2 p. 569).

Nem sempre no futuro os sucessores e herdeiros do paradigma teriam presente a lição.

Mais de cem anos transcorreram desde essa época. Duas guerras mundiais, o nazifascismo, a Revolução Russa, o comunismo, a Guerra Fria, a Liga das Nações, a Organização das Nações Unidas, as armas de destruição em massa, transformaram em profundidade as relações internacionais e destruíram para sempre o mundo de Rio Branco. Sem embargo, nada disso elimina a sensação de que muitos dos dilemas enfrentados pelo pensamento e a ação do chanceler reaparecem sob outras formas.

A busca de papel central no centro das decisões mundiais – o posto permanente no Conselho da Liga ou no Conselho de Segurança da ONU – a substituição da Política Externa Independente ao envelhecido paradigma preferencial pelos EUA, a articulação de foros cada vez mais abrangentes com os BRICS, a África, o Oriente Médio, a opção pelo Mercosul e a América meridional, cada etapa evoca de um modo ou outro os desafios de um século atrás. Subjacente a essas questões percebe-se a permanência de um condicionamento mais profundo, o que se poderia chamar de tensão dialética entre aspirações e capacidades.

A tensão dialética entre aspirações e capacidades

Ao discursar no III Congresso Científico Latino-Americano que se realizava no Rio de Janeiro (1905), Paranhos aludia a uma de suas constantes preocupações, a segurança do continente que talvez outros possam vir a julgar menos bem ocupado”. Para garantir a segurança, afirmava ser

“indispensável que, antes de meio século, quatro ou cinco, pelo menos, das maiores nações da América Latina, por nobre emulação, cheguem, como a nossa grande e querida irmã do Norte, a competir em recursos com os mais poderosos Estados do mundo (CARVALHO, 1998, p. 249-250).

Delgado de Carvalho (1998, p. 250), que recordou o trecho ao expirar o prazo indicado para essa transformação, observava com ponta de melancolia: “A cinquenta anos destas palavras, vale a pena citar a frase [...] que leva à meditação”. Com melhores motivos poderíamos repetir o comentário agora que se passaram quase cento e oito anos pontuados de constantes recaídas após ilusórios surtos de progresso.

Apesar de haver subestimado o tempo necessário para alcançar os desenvolvidos, Rio Branco nunca participou das ilusões recentes sobre o quanto nos faltava para alcançar o poder na acepção convencional. Em outro pronunciamento, especulava: “Quando pelo trabalho de anos, e muitos anos, tiverem conseguido igualar em poder e riqueza, a nossa grande irmã do Norte e as mais adiantadas nações da Europa [...]” (CARVALHO, 1998, p. 250, grifo nosso). O que Nabuco em termos um tanto prosaicos assim descrevia em seu Diário⁸⁵: “Não se fica grande por dar pulos. Não podemos parecer grandes, senão o sendo. O Japão não precisou pedir que o reconhecessem grande potência, desde que mostrou sê-lo”.

O Barão não foi poupado pela fugacidade de nossos períodos de fastígio. Teve a sorte de que a melhor parte de sua gestão houvesse coincidido com os dois mandatos presidenciais de Rodrigues Alves e Afonso Pena, o ponto alto da Primeira República. Contudo, o final de seus anos de governo foi ensombrecido pela Revolta da Chibata, o bombardeio da Bahia, o começo da longa agonia que se acentua na presidência Hermes da Fonseca e só vai findar na Revolução de 1930.

Consciente da fraqueza herdada e recorrente, não obs-tante os avanços e conquistas, dava-se conta de que essas condições requeriam outro tipo de abordagem ao poder que não o convencional. Era o que antecipava no fim do século XIX, antes da arbitragem do Amapá, em carta ao ministro Carlos de Carvalho: “Os meios persuasivos são, a meu ver, os únicos de que lança mão para sair-se bem de negociações delicadas como esta, uma nação como o Brasil, que ainda não dispõe de força suficiente para impor a sua vontade a uma grande potência militar” (Carta a Carlos de Carvalho, 23/7/1896 apud Viana Filho, 1959, p. 234). Partindo dessa constatação, buscará primeiramente superar a distância entre aspirações e capacidades recorrendo às variedades de poder que, ao contrário da “força para impor a vontade”, estavam e estão a nosso alcance, as que hoje denominamos de poder brando ou suave.

O poder brando ou suave e o poder inteligente ou do conhecimento

O tipo de poder citado pelo Barão equivale justamente ao poder duro ou “hard power”, a capacidade de efetuar coação militar ou econômica. Já os “meios persuasivos” correspondem ao poder brando ou suave, o “soft power”, na nomenclatura atual. A ele conviria ajuntar o “smart” ou “clever power”, o poder inteligente ou nascido da inteligência, do conhecimento, da capacidade de persuadir com argumentos tirados da história, da geografia, da cultura em geral. Todas, duras, brandas, inteligentes, são distintas modalidades de uma mesma realidade, o poder, que não pode ser reduzido apenas à força e à coação. O professor Joseph Nye, de Harvard, que popularizou as expressões, admite haver-se inspirado nas concepções do marxista italiano Antonio Gramsci, o qual mostrou com clareza que a hegemonia pode derivar não da força coativa, mas da liderança moral e intelectual.

Muito antes do aparecimento dessas doutrinas modernas sobre o poder, Rio Branco já as compreendia por intuição e as antecipava na prática. Na carta-programa que escreve de Berlim ao ser convidado para ministro das Relações Exteriores (7/8/1902) mostrava compreender que uma chancelaria deve ser uma instituição baseada no conhecimento:

É preciso [...] restabelecer a seção do Arquivo [...] porque esse é o arsenal em que o Ministro e os empregados inteligentes e habilitados encontrarão as armas de discussão e combate. É preciso criar uma biblioteca e uma seção geográfica na Direção do Arquivo, como em França, Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos (Carta a Frederico de Abranches, 7/8/1902 apud LINS, 1945, v. 2, p. 748-749).

Traçava programa que ele mesmo havia cumprido em sua carreira ao acumular a extraordinária erudição em história e geografia coloniais das Américas, em cartografia, velhos livros e papéis de arquivo, fundo de conhecimento especializado a que deveu parte considerável de seus sucessos, em especial nos arbitramentos de Palmas e do Amapá. Todo esse acervo reunido ao longo da vida, mais de 6.000 livros, alguns dos quais de extrema raridade, juntamente com a coleção de cartas geográficas e documentos, móveis, quadros, adornos, foi adquirido pelo Itamaraty por 350 contos de réis que a família teve impacientemente de esperar que o governo pagasse depois de sete anos.

Nas questões essencialmente políticas como a do Acre, em que a erudição servia apenas de elemento complementar, revelou notável maestria na dosagem com que soube usar a ampla gama de meios legítimos de poder, inclusive a ocupação militar do território em reação preventiva à ameaça de expedição repressiva boliviana. Recorreu ao limitado poder econômico brasileiro para comprar com indenização a desistência do Bolivian Syndicate e a título de com-pensação ao governo boliviano. Aplacou também este último com a cessão de parcela pequena de território brasileiro a fim de guardar a aparência de que se tratava de permuta e não meramente compra de território. Reforçou o atrativo da transação com a garantia de livre navegação por rios brasileiros e utilização de nossos portos.

O conflito sobre o Acre foi o momento em que o Brasil mais perto chegou da guerra contra um vizinho, interrompendo a tradição iniciada em 1870 com o fim da Guerra do Paraguai e hoje com mais de 143 anos. O problema dominou por completo os primeiros meses do Barão como ministro e o marcou decisivamente, determinando tanto a prioridade da concentração nas questões limítrofes quanto a determinação de sempre resolver os conflitos por meios pacíficos. Na Exposição de Motivos do Tratado de Petrópolis expõe a preferência pela transação, como gostava de dizer, ou negociação, com fórmula lapidar: “(A)s combinações em que nenhuma das partes interessadas perde, e, mais ainda, aquelas em todas ganham, serão sempre as melhores” (RIO BRANCO, 2012). Sustenta no mesmo texto que “as maiores vantagens da aquisição territorial que resultam desse tratado não são as materiais. As de ordem moral e política são infinitamente superiores” (RIO BRANCO, 2012, grifo nosso). É explícita e consciente a convicção de que os valores éticos deveriam orientar a ação diplomática, elemento decisivo da construção idealizada de um Brasil pacífico, amante do Direito e da moderação.

Um Brasil pacífico, amante do Direito e da moderação

Rio Branco contribuiu mais do que nenhum outro para a elaboração do conceito de um país fiel à paz e ao Direito não por imposição das circunstâncias, mas por uma espécie de espontânea manifestação da essência profunda do caráter nacional. Pouco antes de sua morte, asseveraria no discurso no Clube Militar (outubro de 1911):

Toda a nossa vida [...] atesta a moderação e os sentimentos pacíficos do governo brasileiro em perfeita consonância com a índole e a vontade da nação. Durante muito tempo fomos incontestavelmente a primeira potência militar da América do Sul, sem que essa superioridade de força, tanto em terra como no mar, se houvesse mostrado nunca um perigo para os nossos vizinhos (apud LINS, 1945, p. 774, grifo nosso).

Para isso, era preciso reler a história com olhar, se não apologético, ao menos benevolente, a fim de declarar: “Só nos lançamos a lutas no exterior quando provocados ou quando invadido o nosso território” (apud LINS, 1945, v. 2, p. 685-686). A frase obedece à mesma intenção de justificativa indireta das intervenções nos países platinos do artigo citado no início do estudo, onde, após afirmar que nossa intervenção no Prata estava terminada, se explicava que o Brasil nada mais tinha a fazer na vida interna daquelas nações porque “está certo de que a liberdade e a independência internacional não sofrerão ali um desequilíbrio violento”⁸⁶.

Retomando o argumento de condenação constitucional da conquista utilizado, oito anos antes, no caso do Acre, o discurso no Clube Militar prossegue: “[...] jamais nos empenhamos em guerras de conquista. E muito menos poderíamos ter planos agressivos agora que a nossa Constituição política proíbe expressamente a conquista[...]” (apud LINS, 1945, v. 2, p. 774). O imperativo constitucional, no entanto, traduziria algo de mais inato e profundo, conforme se depreende do discurso no Instituto Histórico (1909), no qual esclarece a motivação da decisão unilateral de retificar a fronteira na Lagoa Mirim e no rio Jaguarão em favor do Uruguai, sem aceitar as compensações oferecidas: “Se queremos hoje corrigir parte da nossa fronteira meridional em proveito de um povo vizinho e amigo, é principalmente porque este testemunho de nosso amor ao Direito fica bem ao Brasil e é uma ação digna do povo brasileiro” (apud LINS, 1945, v. 2, p. 674-675, grifo nosso).

Por conseguinte, o amor ao Direito, a generosidade, a moderação seriam como que atributos de uma certa ideia do Brasil e dos brasileiros. Como tais, elas seriam intemporais, quase independentes das circunstâncias. Ao ponto de pretender que mesmo se algum dia “pensarem alguns destes países latino-americanos em entregar-se à loucura das hegemonias ou ao delírio das grandezas pela prepotência” (velada alusão aos argentinos?)

estou persuadido de que o Brasil do futuro há de continuar invariavelmente a confiar acima de tudo na força do Direito e, como hoje pela sua cordura, desinteresse e amor da justiça, a conquistar a consideração e o afeto de todos os povos vizinhos em cuja vida interna se absterá de intervir (Discurso no Clube Militar, 15/10/191 apud LINS, 1945, v. 2, p. 774)

Todos os trechos citados fazem parte de discursos, conferências, artigos, exposições de motivos, documentos que visam a explicar e “vender” a política externa. Nesse sentido, participam do esforço sistemático de edificação do que se poderia considerar uma “ideologia da política exterior”. Ideologia no sentido de conjunto de valores e padrões supostamente objetivos, mas que disfarçam ou maquilam interesses. Não seria difícil assim criticar ou “desconstruir” os argumentos, desvendando os objetivos que esconderiam.

Aceitando que a construção intelectual do ideário diplomático do Barão pertence a essa categoria de ideologias, deve-se reconhecer, entretanto, não ser indiferente escolher como conteúdo da construção a paz, o Direito, a moderação, a transação e não suas alternativas. Não faltam, com efeito, ideologias similares que puseram ênfase na ideia da “grandeza”, com fortes evocações da glória militar passada. Ou no “destino manifesto”, na superioridade de raça necessitada de espaço vital, ou na expansão do império eslavo e ortodoxo bem como inúmeras outras expressões mais ou menos agressivas. Ao escolher para distinguir a diplomacia brasileira aspirações mais especificamente “diplomáticas”, Rio Branco mereceu ser apontado por Gilberto Freyre como responsável pela conversão do Itamaraty num sistema de organização e definição de valores superiormente nacionais.

Sistema de organização e definição de valores superiormente nacionais

A afirmação aparece em “Ordem e Progresso”, em passagem na qual se descreve

a idealização do Itamaraty, dirigido pelo Barão do Rio Branco, como órgão supremo de irradiação ou afirmação do prestígio do Brasil no continente, em particular e no exterior, em geral [...] do Itamaraty que foi também, no Brasil dos dias do Barão, uma espécie de Ministério como que de Educação e Cultura, concorrendo para que viessem ao Rio de Janeiro intelectuais europeus eminentes, artistas, médicos de renome; e Ministério também de Informação ou Propaganda [...] (Freyre, 1959, 1º tomo, p. CXLVI).

Freyre observa que o chanceler se interessou até pela instalação no país de colégios de freiras francesas para aprimoramento da cultura feminina. Poderia acrescentar que sua influência se fez sentir nos mais diversos setores, a começar pela modernização das Forças Armadas. E conclui que, sob sua direção, o Itamaraty havia deixado de ser instituição puramente diplomática para transformar-se em sistema de “organização e definição de valores superiormente nacionais: sistema a que o Barão comunicou sua imagem de superprotetor de uma pátria a seu ver necessitada do respeito dos europeus e dos anglo-saxões, para crescente afirmação do seu prestígio” (FREYRE, 1959, 1º tomo, p. CLI, grifo nosso).

Não explicita claramente o que seriam esses “valores superiormente nacionais”. Uma interpretação plausível sugeriria que Paranhos não se iludia sobre o “país real” do atraso econômico, da Revolta da Vacina, do analfabetismo de mais de 80%. Não havia como iludir-se, já que o país real insistia em perturbar a imagem idealizada. Carlos Laet comentou que a Revolta da Chibata liderada pelo marujo João Cândido tinha sido para ele “um abalo tremendo. Sonhara um Brasil forte e capaz de, pela sua união [...] dominar os destinos desta parte sul do Continente”. Ao olhar a baía ameaçada, “teria talvez compreendido quão longe nos achávamos do seu ideal [...]” (apud LINS, 1945, v. 2, p. 691).

Não bastava, portanto, vender ao estrangeiro a imagem idealizada do Brasil, em conflito com os fatos e acontecimentos. Era preciso transformar a própria realidade a fim de aproximá-la do modelo ideal, por meio de um esforço para organizar e definir “valores superiormente nacionais”.

Esses valores coincidiam obviamente com aqueles que o Barão herdara do Segundo Império: o liberalismo jurídico, o conservantismo moderado para “por termo às agitações e à anarquia e assegurar, acima de tudo, a unidade nacional” (Carta a Joaquim Nabuco, 30/8/1902 apud Viana Filho, p. 317) um projeto de desenvolvimento assim descrito:

A Nação Brasileira só ambiciona engrandecer-se pelas obras fecundas da paz, com seus próprios elementos, dentro das fronteiras em que se fala a língua dos seus maiores, e quer vir a ser forte entre vizinhos grandes e fortes por honra de todos nós e por segurança do nosso continente [...] (Discurso no Congresso Científico Americano apud CARVALHO, 1998, p. 249-250).

Esses valores apelaram ao que havia de melhor na consciência cívica e moral do público. Além de sua qualidade ética intrínseca, eles se viram confirmados e reforçados pelos êxitos diplomáticos do Barão. As vitórias nos arbitramentos, no Acre, nas demais negociações de fronteira, no incidente da Panther, no do telegrama nº 9 com a Argentina, de certa maneira ajudaram a legitimar a república do Encilhamento, de Canudos, da Revolta Federalista. Restituíram, por outro lado, a autoestima aos brasileiros humilhados pelos desatinos e desencontros de governos que pareciam empenhados em fazer do país mais uma republiqueta latino-americana.

Não é de surpreender, portanto, que os contemporâneos se identificassem ao ministro e o confundissem com a encarnação do país ideal, conforme observou o diplomata argentino José Maria Cantilo (1935) ao escrever: “Rio Branco tinha uma popularidade extraordinária. Era o próprio Brasil” (grifo nosso).

Parcela significativa dessa popularidade devia-se ao papel que teve como “definidor de valores superiormente nacionais”. Não existiam obviamente condições de credibilidade entre nós para criar um “ideal republicano” como fizeram Jefferson e Lincoln para os Estados Unidos ou a Revolução de 1789 deu à França. Tampouco existia a possibilidade de compensar a ausência de um ideal político com uma extraordinária demonstração de progresso material.

A esse vazio moral e político trouxe o chanceler um conjunto de princípios e valores que fizeram da política exterior o único domínio de indiscutível êxito do Brasil, ratificado não só pelos resultados concretos e palpáveis em fronteiras, mas valorizado pelo prestígio e respeito do mundo exterior. Produziu-se fenômeno de virtual unanimidade consensual em torno da diplomacia, facilitado pelo cuidado do ministro de se abster da tentação da política interna ou partidária e de suas inevitáveis divisões.

Segundo explicou, preferiu dedicar-se apenas às relações exteriores, pois “ocupando-me [...] com assuntos ou causas incontestavelmente nacionais, eu me sentiria mais forte e poderia habilitar-me a merecer o concurso das animações de todos os meus concidadãos” (Discurso de Rio Branco em 20/4/1909 apud Viana Filho, 1959, p. 409-410). Em outra ocasião, seria mais explícito ao justificar por que não quisera ser candidato a presidente (na campanha que elegeu o marechal Hermes da Fonseca):

Candidato ou Presidente me lançava nas ondas da política militante, envolvia-me na voragem de todas as paixões e interesses humanos. Seria discutido, atacado, diminuído, desautorizado pelo choque das ambições bravias, e não teria como Presidente a força que hoje tenho como Ministro para dirigir as relações exteriores (apud Viana Filho, 1959, p. 418, grifo nosso).

Talvez seja nesses fatores – o sucesso constante, o afastamento de partidos e facções, o sistema de valores – que se tenha de buscar a explicação da prolongada valorização da tradição diplomática pela sociedade brasileira. Em contraste com o que se costuma encontrar em muitos países, no Brasil a glória do passado é mais frequentemente associada à diplomacia que aos feitos militares ou a realizações em outros setores.

Muita coisa envelheceu no paradigma Rio Branco, a começar pela aproximação preferencial pelos Estados Unidos. Porém, o sistema de valores éticos e políticos a que deu expressão teve a maior consagração que se pode desejar para um desígnio intelectual: de inovação, converteu-se em lugar comum.

O conceito de um Brasil não expansionista, satisfeito com seu território, confiante no Direito Internacional, nas soluções negociadas, fiel a não intervenção, incorporou-se de tal maneira ao discurso diplomático brasileiro que se tornou intemporal, como se tivesse sempre existido. A consolidação pelo Barão do ideário externo nacional em termos de objetivos e métodos foi internalizada de forma tão completa e profunda que passou a ser impensável imaginar um Brasil de personalidade internacional diferente.

E se nem tudo nesse ideário se transformou até agora em realidade, o próprio programa esboçado mais de um século atrás já assinalava o caminho para lá chegar. Ao fixar como meta a “esfera das grandes amizades internacionais” a que o Brasil teria direito, Rio Branco apresentava como razões desse direito o prestígio da grandeza territorial e a força da população, dois fatores já dados e existentes na época. Não aludia nem ao poderio militar, omissão significativa num homem apaixonado pela história militar, nem se referia à pujança econômica.

Antecedia a enumeração do território e da população por fórmula curiosa, a “aspiração da cultura”. Não a cultura em si, que não poderia invocar quando era analfabeta mais de oitenta por cento da população, mas a aspiração pela cultura. Menos que elemento presente, tratava-se de um vir-a-ser, algo que remete a Antonio Candido, que descrevia sua obra Formação da Literatura Brasileira (1964, v. 1, p. 27) como “a história dos brasileiros no seu desejo de ter uma literatura”.

Com a mesma inspiração, pode-se igualmente afirmar que o paradigma herdado do fundador da diplomacia republicana não é tanto um repositório de coisas idas e vividas, um museu de troféus do passado, mas um desafio dirigido aos brasileiros de hoje para virem a ter uma política externa à altura das qualidades sonhadas pelo Barão do Rio Branco.

Referências bibliográficas

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Afrânio de Melo Franco

Membro de tradicional família mineira, nasceu em Paracatu em 25/2/1870. Formado pela Faculdade de Direito de São Paulo em1891, foi deputado estadual de 1903 a 1906, iniciando nesse último ano sua longa carreira (1906-1930) como deputado federal, interrompendo-a periodicamente para servir ao governo federal. Após missão diplomática à Bolívia em 1917, tornou-se ministro da Viação durante 1918-1919, e representou o Brasil na 1ª Conferência Internacional do Trabalho em Washington em 1919. Chefiou a delegação brasileira à V Conferência Interamericana, em Santiago, em 1923, e naquele mesmo ano embarcou para Genebra como representante do Brasil à Liga das Nações, cabendo-lhe liderar (1923-1926) a campanha malsucedida e controvertida para obter um lugar permanente no Conselho da Liga. Reeleito deputado federal em 1927, teve papel de destaque na formação da Aliança Liberal sob cuja bandeira ocorreu a Revolução de 1930. De 1930 a 1933 foi ministro das Relações Exteriores no Governo Provisório de Getúlio Vargas. Pontos altos de sua atuação na chefia do Itamaraty foram a “Reforma Melo Franco” (1931) da administração ministerial e seu esforço mediador no conflito de Letícia entre a Colômbia e Peru; em 1934, depois de pedir demissão do Itamaraty, retomou o papel de mediador e conseguiu negociar um acordo de paz naquele mesmo ano. Em 1938 chefiou a delegação à VIII Conferência Interamericana e, durante os primeiros anos da Segunda Guerra Mundial foi presidente da Comissão Interamericana de Neutralidade. Morreu em 1° de janeiro de 1943.

Afrânio de Melo Franco: a consolidação da estratégia de política externa

Stanley Hilton

O telefonema na noite de 24 de outubro de 1930, feito em nome do chefe do Estado-Maior do Exército, pôs fim ao asilo voluntário de Afrânio de Melo Franco na embaixada peruana, onde se refugiara para escapar à perseguição policial. Chamado ao Palácio do Catete e convidado nessa mesma noite, pela junta militar que acabava de depor o presidente Washington Luís, a assumir a pasta do Exterior, Melo Franco concordou. Dias depois, Getúlio Vargas, líder das forças revolucionárias vitoriosas, tomou o poder no Rio de Janeiro e, ao formar seu Governo Provisório (1930-1934), pediu que ele continuasse no cargo. Partidário declarado do movimento que derrubara a República Velha, Melo Franco aceitou a incumbência, tornando-se, assim, o “Chanceler da Revolução” com responsabilidade pela conduta da política externa brasileira durante o que seria um dos mais tumultuados períodos da História Contemporânea. Não seria sua primeira experiência com crises diplomáticas – na década que antecedeu à Revolução de 1930 participara intimamente dos momentos mais dramáticos da diplomacia brasileira, ganhando reputação internacional por seus conhecimentos jurídicos e seu talento como negociador e diplomata. Mas os problemas que enfrentaria na chefia do Itamaraty poriam à prova todas suas qualidades de estadista. Sua gestão no Itamaraty abrangeria a época da Grande Depressão durante a qual eclodiria a Guerra do Chaco, irromperia o conflito de Letícia, o Japão lançaria a conquista militar da Manchúria, desencadearia seu programa de conquista no Extremo Oriente, e Adolf Hitler alcançaria o poder na Alemanha, provocando uma crise política no Velho Continente, cujo desfecho seria a guerra mais catastrófica da História moderna. Complicando ainda mais a conduta da diplomacia, as divisões políticas internas no Brasil levariam à rebelião do Estado de São Paulo contra o Governo Provisório em 1932. Tudo isto, e mais o desafio de modernizar o aparelho diplomático brasileiro, Melo Franco enfrentaria com tato, firmeza, e habilidade incomuns. Seus serviços ao Brasil não terminariam quando findou sua gestão no Itamaraty. Na iminência de nova conflagração global em fins da década, seria convocado para representar o país na 8ª Conferência Interamericana em Lima; e, quando a Segunda Guerra Mundial rebentou e espalhou-se pelo globo inteiro, Melo Franco encontrar-se-ia com a incumbência de presidente da Comissão Interamericana de Neutralidade. Morreu em 1943, tendo contribuído, com sua longa vida pública, de maneira fundamental para a consolidação das ideias e dos valores que serviam de base à estratégia de política externa seguida pelo Brasil⁸⁷.

Diplomata da Primeira República

Foi em julho de 1917, em plena guerra mundial, que Melo Franco, a pedido do presidente Venceslau Brás, empreendeu sua primeira missão diplomática independente e de significado político específico. Essa missão parecia ser apenas cerimonial – representar o Governo na posse do novo chefe do executivo da Bolívia – mas havia nela uma dimensão política bem mais ampla. A situação do Hemisfério naquele momento estava tensa por causa do conflito na Europa. Desde o início do ano, os Estados Unidos, com a colaboração do Brasil, vinham tentando, face à forte oposição da Argentina e do México, mobilizar o apoio latino-americano contra a Alemanha. Com a entrada dos Estados Unidos na guerra em abril, após ataques de submarinos alemães a navios mercantes norte-americanos, e o rompimento de relações com Berlim pelo Rio de Janeiro, essa campanha naturalmente ganhou em intensidade. A Argentina, por sua vez, imediatamente redobrou seus esforços para forjar um bloco neutro hispano-americano⁸⁸. A batalha diplomática, somada à beligerância de vários Estados Americanos, gerava múltiplos problemas políticos e jurídicos para os países latino-americanos, e Melo Franco, segundo as instruções recebidas do Itamaraty, deveria conversar a esse respeito com seus colegas hispano-americanos nas capitais por onde passaria. Mais especificamente, deveria tentar fortalecer o diálogo bilateral com a Bolívia face à pressão argentina sobre este último país⁸⁹.

Durante a viagem Melo Franco, em entrevistas e discursos, deixou clara sua simpatia pessoal, e a do Brasil, pela causa dos Aliados – e também proclamou suas convicções quanto à unicidade moral e ética de uma América unida em torno dos ideais americanos. “Este admirável espetáculo de solidariedade pan-americana”, declarou em discurso de saudação ao presidente boliviano, “é tanto mais consolador e cheio de esperanças quanto maior é o contraste que apresenta com o quadro sinistro que se oferece aos nossos olhos estupefatos nos campos de batalha do Velho Mundo”⁹⁰. Com seus pronunciamentos públicos, Melo Franco não só expres-sava seus sentimento íntimos, mas cumpria com suas instruções, lembrando aos outros povos americanos que havia uma alternativa à política neutralista e anti-Estados Unidos da Argentina – a da solidariedade em torno do país irmão agredido. Quanto à sua tarefa junto ao governo boliviano, conseguiu criar uma atmosfera de cordialidade que redundaria em benefício do Brasil durante negociações bilaterais posteriores. Em um sentido mais amplo, seus contatos com vários diplomatas e líderes sul-americanos – o presidente argentino, Hipólito Irigoyen, por exemplo – lhe deram uma compreensão mais profunda da América Espanhola e mais convencido de que a détente com a Argentina era imprescindível. De volta ao Brasil, em sessão secreta da Câmara dos Deputados, após a declaração de guerra à Alemanha, Melo Franco usou sua influência para acalmar paixões oriundas da atitude hesitante da Argentina em relação ao movimento pan-americano liderado pelos Estados Unidos. O objetivo da sessão era examinar a situação militar nacional brasileira em face do estado de guerra e das crescentes tensões no Cone Sul. Melo Franco foi designado para falar sobre a posição do Brasil em face da América Espanhola, principalmente a Argentina. Para contrabalançar o alarmismo de alguns de seus colegas, defendeu vigorosamente a necessidade de esforços ainda maiores para fortalecer a solidariedade interamericana⁹¹.

Melo Franco encontrar-se-ia ao centro dos dois episódios mais polêmicos da política externa do Brasil nos anos 20⁹² – o da V Conferência Interamericana em Santiago em 1923 e o da retirada do Brasil da Liga das Nações em 1926. O conclave de Santiago foi o mais controvertido da história do movimento pan-americano até então por causa do acalorado debate público travado em torno da questão do desarmamento, antes e durante a Conferência. O chanceler Felix Pacheco, visando justamente evitar atritos no seio dela, inadvertidamente prestou-se aos inimigos do Brasil quando propôs aos governos da Argentina e do Chile uma reunião preliminar dos três países a fim de encontrarem uma atitude comum sobre o desarmamento⁹³. Para os estrategistas brasileiros, as forças armadas de um país deveriam ser comensuradas com sua extensão territorial; uma nação como o Brasil, com um litoral de mais de 5.000 quilômetros, precisava, assim, de uma Marinha de Guerra bem maior do que a que possuía. Aliás, o estado lamentável do aparato militar do Brasil era segredo aberto naquela época, sendo que o general Maurice Gamelin, chefe da Missão Militar Francesa no Rio de Janeiro, comentara recentemente em relatório confidencial que a Argentina gastava quatro vezes mais do que o Brasil nas forças armadas⁹⁴. Para os líderes brasileiros, portanto, era impensável concordar com uma redução de armamentos e Pacheco, em boa-fé e apoiado por Rui Barbosa, esperava chegar a um acordo prévio com a Argentina e o Chile a esse respeito⁹⁵. A démarche de Pacheco, porém, foi contraproducente: o Chile aceitou seu convite para uma reunião preliminar, mas, enquanto a imprensa portenha denunciava o “armamentismo brasileño”, o governo argentino o recusou, alegando que “países irmãos” poderiam ficar ressentidos. Assim, Melo Franco, convidado para chefiar a delegação brasileira, alcançou Santiago em meio a uma tempestade diplomática⁹⁶.

Sua tarefa era delicada: impedir qualquer restrição ao direito do Brasil de adquirir os meios de defesa julgados necessários e, simultaneamente, desfazer intrigas e atenuar receios do suposto armamentismo brasileiro. Chegou na capital chilena em 24 de março e imediatamente procurou o presidente Arturo Alessandri para sublinhar as intenções pacíficas do Brasil e preveni-lo contra o que parecia ser uma tentativa de sabotagem da Conferência por parte de certos setores argentinos. O máximo que o enviado brasileiro admitia era uma declaração geral de princípios nos moldes dos já aprovados pela Liga das Nações e que levava em conta as necessidades de segurança peculiares a cada nação⁹⁷. No foro da Conferência os debates foram às vezes animados, os atritos frequentes, e a tensão constante. Sendo o Brasil alvo das “acrimoniosas investidas” do chefe da delegação argentina e dada a “campanha de virulenta hostilidade” movida ao Brasil pela imprensa de Buenos Aires, a pressão sobre a delegação brasileira era enorme, mas Melo Franco, por natureza um homem por natureza paciente, cortês, e afável, não perdeu sua serenidade, agindo, nas palavras do então major Estevão Leitão de Carvalho, um de seus assessores militares na ocasião, com “discernimento, espírito conciliador e firmeza”⁹⁸. Para combater as acusações de militarismo feitas ao Brasil, lembrou aos representantes hispano-americanos que a Constituição de 1891, então em vigor, proibia guerras de conquista e que o Brasil, outrossim, assinara no último quarto de século trinta convenções de arbitragem, destacando-se as negociadas com os países hispano-americanos limítrofes. Além disso, como membro da subcomissão que elaborou o texto final do chamado Pacto Gondra, que reforçava a arbitragem como meio de evitar conflitos armados, Melo Franco foi quem mais ativamente se empenhou em mediar divergências entre as delegações para poder chegar a um consenso em torno do Pacto. O documento acabou sendo aprovado pela Conferência e o Brasil seria o primeiro país a ratificá-lo. Melo Franco, outrossim, teve a satisfação de alcançar o objetivo principal de sua missão: desviar os debates da ideia de se fazer recomendações específicas sobre armamentos⁹⁹.

Sua experiência em Santiago deixou Melo Franco mais impressionado do que nunca com a dicotomia luso-espanhola na América, reforçando, assim, nele o que era a convicção central do pensamento estratégico brasileiro e aprofundando seus receios da politização e fragmentação ainda maiores do movimento pan-americano. “É evidente [que] a constituição de um bloco hispano-americano ... nunca nos poderá ser favorável”, advertiu em telegrama a Pacheco em 20 de abril. Como combater essa tendência? Componente chave da estratégia nacional era o uso da cordialidade diplomática como instrumento de contenção da Argentina; Melo Franco era firme partidário dessa linha de ação, vendo nela um meio de dissipar o ambiente de prevenção contra o Brasil. Seu apoio entusiástico ao Pacto Gondra foi um passo feliz naquele sentido; agiu também para impedir o que poderia ter sido interpretado como um gesto ostensivo de descortesia ou de ressentimento em relação ao governo argentino. Segundo Leitão de Carvalho, vários auxiliares de Melo Franco chegaram a recomendar que, na viagem de volta ao Rio de Janeiro, a delegação não fizesse escala em Buenos Aires, temendo que ela fosse vítima de desconsideração pública. Melo Franco, entretanto, após ouvir todas as opiniões, insistiu na necessidade de regressar pela capital argentina¹⁰⁰. Lá conversou amigavelmente com o presidente argentino, Marcelo Torquato de Alvear, aproveitando a oportunidade para demonstrar cordialidade fraternal em relação à Argentina. A imprensa portenha, entretanto, ao longo do resto do ano continuaria a atacar o Brasil, atribuindo-lhe ímpetos expansionistas, ao passo que o governo Alvear prosseguiria com seu programa de rearmamento, as despesas militares argentinas atingindo níveis sem precedentes nos anos 20¹⁰¹.

A batalha diplomática em Santiago foi excelente preparo para a próxima prova de fogo de Melo Franco. Poucas semanas depois de sua volta ao Brasil, o presidente Artur Bernardes persuadiu-o a aceitar a chefia da delegação à IV Assembleia da Liga das Nações, a reunir-se em setembro. Após essa primeira missão em Genebra em 1923, Melo Franco voltaria no ano seguinte como embaixador e ocuparia esse cargo até meados de 1926. O Brasil tomava parte ativa naquela organização, servindo como membro temporário de seu Conselho desde sua fundação, e o principal objetivo do governo Bernardes era obter um lugar permanente nele ao lado das grandes potências, o que teria aumentado enormemente o prestígio e influência do Brasil no cenário internacional – e também fortalecido o governo na frente interna¹⁰². Aquele objetivo, porém, era na verdade inatingível e a campanha empreendida para alcançá-lo carecia de realismo. O Brasil era o maior país da América Latina e o único a ter participado diretamente, embora em escala bem reduzida, da Grande Guerra ao lado dos Aliados. Mas era militar e economicamente fraco, fato que praticamente garantia que as grandes potências europeias não o aceitariam como parceiro diplomático em pé de igualdade. Enfraquecendo ainda mais a posição brasileira era o fato de os governos hispano-americanos se oporem tenazmente à ideia de que o Brasil deveria ser a porta-voz permanente da América Latina na organização mundial¹⁰³.

Melo Franco, sem embargo, batalhou de maneira sobre-humana para angariar votos para a candidatura brasileira. “Eu escrevo pouco porque não tenho tempo para fazê-lo, pois passo dias inteiros trabalhando, até 7 horas da noite, e, às vezes, até muito mais tarde...”, observou certa vez em carta a sua mãe¹⁰⁴. Na sessão de 1923 teve a ideia de dirigir um memorando a seus colegas no Conselho propondo que mais dois lugares permanentes fossem criados para serem ocupados eventualmente pelos Estados Unidos e pela Alemanha. Até que esses dois países ingressassem na Liga, o Brasil e a Espanha deveriam ocupar os lugares provisoriamente. Em vista da recusa terminante de os Estados Unidos ingressarem na Liga, o plano de Melo Franco seria uma maneira de o Brasil se tornar membro permanente de fato. Qualquer modificação da composição do Conselho, entretanto, exigiria uma reforma do próprio Pacto da Liga das Nações, a qual por sua vez dependeria do voto unânime do Conselho – e o governo britânico deixava clara sua oposição a tal reforma. Melo Franco acabou conseguindo a reeleição do Brasil para mais um mandato não permanente, mas uma reunião especial dos chefes das delegações latino-americanas para debater o assunto revelou que sua oposição à pretensão brasileira continuava forte¹⁰⁵.

Nos dois anos seguintes Melo Franco lutaria sem sucesso para convencer seus colegas em Genebra da justiça da reivindicação brasileira¹⁰⁶. Por outro lado, as nações europeias, que efetivamente controlavam a Liga, preocupavam-se acima de tudo com problemas do Velho Continente, demonstrando indiferença em relação à América Latina. “Não tenho conhecimento de interesse algum americano, de nenhuma dificuldade continental nossa, que tenha figurado em qualquer ordem do dia das sessões do Conselho ou da Assembleia”, Melo Franco reclamou. Segundo ele, a “ignorância” de líderes europeus com respeito à América Latina era quase total¹⁰⁷.

As possibilidades de o Brasil poder ocupar um lugar de maior destaque dentro da Liga eram, assim, quase nulas ao chegar no início de 1926, época em que o Conselho preparava-se para uma sessão especial para decidir sobre o pedido feito pela Alemanha para entrar na Liga e assumir um posto permanente no Conselho criado exclusivamente para ela. Esse pedido formava parte de um pacote combinado pelas principais nações europeias em um conclave em Locarno, em fins de 1925, e que visava estabilizar a situação da Europa por meio de garantias de fronteiras e a plena reintegração da Alemanha no vida política do continente. Da criação de um lugar permanente para aquele país no Conselho dependia a execução dos acordos de Locarno – e isso era a preocupação central das principais potências europeias naquele momento. Artur Bernardes, porém, julgava a questão do ingresso da Alemanha no Conselho como a grande oportunidade para insistir na reivindicação brasileira; estava disposto, inclusive, se o Brasil não fosse atendido pelo Conselho, a exercer o direito de veto que lhe cabia como membro (não permanente) do Conselho e bloquear, embora temporariamente, a entrada da Alemanha. Melo Franco apreciava o simbolismo do ingresso solitário da Alemanha, mas compreendia também seu significado político mais amplo e sua possível contribuição para a manutenção da paz na Europa. Por isso, em véspera da reunião especial do Conselho, chamou mais de uma vez a atenção de Pacheco para a grande inconveniência de o Brasil interferir nesse processo. “O veto agora exercido teria por efeito a queda do Tratado de Locarno, em que tanta esperança pôs a humanidade...”, declarou em telegrama de 20 de fevereiro. “Nós nos exporíamos a uma situação muito desagradável e à condenação universal, se assumíssemos esse odioso papel”, argumentou uma semana depois¹⁰⁸.

Bernardes, entretanto, foi intransigente, argumentando que o Brasil perderia “autoridade internacional” se deixasse a Alemanha entrar sozinha no grupo de membros permanentes do Conselho. Assim, nos primeiros dias de março mandou, por intermédio do Itamaraty, reiteradas instruções a Melo Franco no sentido de exercer o veto caso um posto permanente fosse negado ao Brasil¹⁰⁹. O período da sessão especial foi para Melo Franco talvez o mais árduo de sua carreira diplomática. “Estou cansadíssimo da rude batalha, que sustentei aqui durante 12 dias, trabalhando dia e noite, não encontrando repouso nem nos momentos em que me abrigava em nossa casa...”, escreveria a um filho seu no fim do mês. “Vivi pela energia nervosa, sem comer, sem dormir, sem conseguir isolar-me, ao menos, para fechar os olhos e refletir”. O embaixador esgotou, junto a seus colegas no Conselho, toda a argumentação jurídica e ética, mas acabaram cerrando fileiras em torno da entrada unicamente da Alemanha. Na esperança de conseguir uma modificação de suas instruções, no dia 12 de março apelou diretamente a Bernardes, admoestando-o de que seria “um erro funesto” recorrer ao veto. “Defensores da arbitragem, faremos cair o sistema de pactos dessa natureza, contraídos em Locarno,” exclamou, “e assumiremos a tremenda responsabilidade da anulação dos tratados concernentes à política e à paz da Europa, quando todos os outros membros do Conselho recuam diante desse gravíssimo perigo...”¹¹⁰. O presidente, porém, não deu ouvidos e insistiu no veto. O que tornou ainda mais amarga a derrota brasileira foi a atitude dos delegados hispano-americanos, que, mostrando, nas palavras de Melo Franco, “mal disfarçada hostilidade ao Brasil”, enviaram um apelo coletivo a Bernardes pedindo que retirasse o veto e até manifestaram ao Conselho seu desacordo com a atitude adotada pelo governo brasileiro¹¹¹. A humilhação final veio quando o Conselho, face à intransigência do Rio de Janeiro, nomeou uma comissão para estudar a reorganização do Conselho – ou seja, para encontrar um meio de remover o Brasil – e colocou nele a Argentina, que acabava de reingressar na Liga, cuja grande imprensa vinha criticando severamente o Brasil, desprezando seus argumentos em Genebra, e cujo representante na comissão de reforma do Conselho publicamente negava ao Brasil títulos para servir de porta-voz da América Latina em Genebra. Em vista do isolamento do Brasil em Genebra, Bernardes em junho mandou avisar oficialmente que seu país estava se retirando da Liga das Nações¹¹².

Sua experiência em Genebra deixou marca profunda em Melo Franco. Não desinteressou-se dos trabalhos da Liga das Nações e da política europeia e quis proteger o que restava do conceito que o Brasil ainda gozasse na Europa, lembrando, assim, a Otávio Mangabeira, chanceler no novo governo de Washington Luís, que o Brasil deveria liquidar sua representação em Genebra “sem atrito algum com quem quer que seja”. Também manteria correspondência esporádica com políticos europeus e achava desaconselhável que o Brasil cortasse toda e qualquer colaboração oficial com a Liga, recomendando a Mangabeira em fevereiro de 1927 que o Brasil participasse de uma conferência econômica que ela estava patrocinando. Mas guardou de sua missão em Genebra senão ressentimento, pelo menos maior reserva, em relação aos estadistas do Velho Continente. Em carta a Pacheco em 1929, disse estar convencido de que, na ausência dos Estados Unidos e do Brasil, a Liga se tornaria cada vez mais uma instituição europeia¹¹³. Em geral, o episódio do abandono da Liga em 1926 levou Melo Franco à conclusão de que havia realmente um abismo político entre a Europa e a América, que o Brasil tinha que redobrar seus esforços para promover a solidariedade pan-americana, manter estreita cooperação com os Estados Unidos, e, por extensão, evitar a intromissão europeia em assuntos do continente americano.

Chanceler da Revolução

A Revolução de 1930, que pôs fim à República Velha, foi o grande divisor de águas da História do Brasil, inaugurando uma era de centralização político-administrativa e rápidas mudanças econômico-sociais. Além de sua comprovada habilidade e experiência no setor diplomático, Melo Franco gozava de imenso prestígio no meio “revolucionário” por ter sido o principal elemento na negociação da aliança política entre Minas Gerais e Rio Grande do Sul, que resultara no lançamento da candidatura oposicionista de Getúlio Vargas, governador gaúcho, à presidência e, depois, na rebelião contra o governo de Washington Luís. Seu filho mais velho, Virgílio, além disso, era um dos principais conspiradores e grande amigo de Oswaldo Aranha, o verdadeiro organizador da Revolução. “Viu [Melo Franco] a solução do problema a uma larga distância e empregou para atingi-la sua consumada habilidade diplomática, seu savoir-faire, seu poder de persuasão, seu íntimo pensamento de democratizar-se a nossa República”, lembraria João Neves da Fontoura, principal agente político gaúcho no Rio de Janeiro. “Os homens de Outubro de 30 não o consideravam um chefe e um líder, que ele nunca quis ser, mas uma inspiração, um árbitro, um conselho, e, por vezes, um tribunal...”, recordaria Aranha, colega de Melo Franco no novo ministério. “Ele pairou sempre acima dos nossos debates e contendas... Havia muito de impessoal em todas as suas atitudes e opiniões”. Vargas escreveria posteriormente que o convidara para ser ministro do Exterior “pela projeção moral do seu nome no cenário da política internacional [e] pelas funções diplomáticas de relevo que havia exercido, sempre desempenhadas com brilho”¹¹⁴. Agora com sessenta anos de idade, Melo Franco, aos olhos da opinião internacional, emprestou ao novo governo uma dimensão de solidez moral que muito facilitou a estabilização inicial da nova ordem.

A Revolução, entretanto, desencadeou uma prolongada crise política interna que, ocorrendo no meio do colapso do sistema econômico internacional, agravou os problemas financeiros do país. Tudo isso significava pressões, atritos e desafios para a diplomacia brasileira e superar ou controlá-los foi a tarefa que Melo Franco enfrentava. Para poder executar um programa de reformas no Itamaraty, um de seus principais objetivos, Melo Franco estava bem consciente da necessidade de manter uma coerência de conduta que colocasse sua autoridade moral acima de qualquer crítica. Deixou que seu chefe de gabinete, Hildebrando Acioly, organizasse sua equipe de auxiliares, mas interveio quando Acioly propôs a inclusão de um dos filhos diplomatas do chanceler. “Tenho tido muita falta de um de vocês no meu gabinete”, confessou-lhes algumas semanas após a Revolução, “mas, para ter força moral a fim de levar a cabo a obra tremenda que me tocou neste quadro difícil, fui obrigado a abrir mão daquela medida”. Chegou a dizer-lhes que, se a reforma que pretendia implantar no Itamaraty os acabasse prejudicando em suas carreiras, “tereis no nome de família a recompensa do serviço que, por ventura, possa eu ter prestado ao nosso País”¹¹⁵.

Desde seu tempo de chefe de missão em Genebra, Melo Franco estava convencido da necessidade de um programa administrativo renovador no Itamaraty, cuja necessidade previa desde sua experiência como chefe de missão em Genebra. “É indispensável uma reforma fundamental no serviço diplomático, para que as funções não sejam um simples elemento decorativo e de gozo individual”, escrevera daquele posto em 1925. A situação caótica e ineficiente que encontrou no Itamaraty em 1930 foi um estímulo decisivo. “Pretendo fazer reformas profundas em todos os serviços...”, afirmou em carta particular de 2 de dezembro. “Não abrirei exceções, porque só assim serei respeitado”. Reconhecia que a tarefa seria árdua, mas estava decidido. “Não praticarei injustiças, mas não cortejarei a popularidade, porque o momento que atravessamos exige de todos um sincero espírito de sacrifício e de renúncia a quaisquer interesses materiais”¹¹⁶.

As medidas administrativas que Melo Franco pretendia adotar visavam melhorar a eficiência do serviço externo do país, mas tinham que obedecer às exigências da gravíssima crise orçamentária. Preocupado constantemente com a desordem financeira geral e querendo evitar uma suspensão do pagamento da dívida externa, Vargas, nas primeiras semanas do Governo Provisório, lembrou ao chanceler em mais de uma ocasião a importância de restringir os gastos¹¹⁷, e, assim, Melo Franco, prevendo que ia levantar contra sua pessoa “um oceano de ódios e de despeitos”¹¹⁸, viu-se obrigado a adotar um programa de cortes dolorosos. Redigiu para a assinatura de Vargas decretos exonerando “em massa” o pessoal extranumerário e abolindo todos os cargos que não fossem indispensáveis ao funcionamento dos consulados e missões diplomáticas. Em apenas dois meses conseguiu fazer uma redução de quase 21% nas despesas do MRE em relação ao ano anterior, e impôs, “quase à custa do próprio sangue”, novos cortes nas semanas seguintes. Mesmo assim, o Itamaraty, como os outros ministérios, continuaria a sofrer pressão do Ministério da Fazenda para restringir os gastos ainda mais¹¹⁹. Melo Franco teve que lutar para persuadir Vargas a autorizar o envio de uma delegação à Conferência do Desarmamento a ser realizada em Genebra no ano seguinte. Essa participação, o chanceler comentou com o embaixador britânico, seria o “único luxo” que o Itamaraty podia se dar nesse período¹²⁰.

Foi, portanto, no contexto de uma batalha constante para reduzir despesas que Melo Franco procurou implantar a primeira grande reforma estrutural do Itamaraty desde meados do século XIX. Para pôr fim à tradição de pequenos atritos entre os funcionários da Secretaria de Estado e os que serviam nos consulados e postos diplomáticos, e entre o pessoal consular e o diplomático, o chanceler planejava a fusão dos três quadros de funcionários em uma só categoria. Visava a formação de um serviço diplomático unificado e composto de servidores do Novo Brasil, imbuídos de um espírito nacionalista sadio e equipados intelectualmente e por treinamento a defenderem os interesses nacionais em face aos múltiplos desafios do mundo contemporâneo. Em outras palavras, como diria a Aranha mais tarde, a reforma visara a criação de “uma sementeira de chefes de missão para o futuro – chefes formados na escola realista da competição industrial, econômica e comercial dos nossos dias”¹²¹. O “saneamento” preliminar de pessoal através das medidas financeiras ajudou a preparar o terreno. A aposentadoria compulsória uma vez que um funcionário tivesse atingido um limite de tempo de serviço ou de idade seria outro meio de abrir espaço, ao nível hierárquico superior, para funcionários mais novos e essa medida constava do Decreto-Lei 19.592, de 15 de janeiro de 1931, que implantou a “Reforma Melo Franco”. Para completar a primeira etapa da fusão dos quadros, criaram-se dois mecanismos. O primeiro era o da rotatividade de pessoal entre serviço no exterior e serviço na Secretaria de Estado. Com isso o funcionário não só melhoraria sua capacidade profissional, mas os atritos setoriais deveriam ser progressivamente minimizados. Segundo o chanceler esclareceu em memorando a Vargas, “o espírito da Reforma é ... dar a máxima rotatividade ao pessoal e forçar o seu estágio na Secretaria de Estado”. Assim, o texto do Artigo 16 declarava que “a Secretaria de Estado, para todos os efeitos, passa a ser ‘posto’ para os funcionários do Corpo diplomático e do consular”. Chamando os primeiros elementos “de boa nota” de seus postos no exterior para servirem na Secretaria, explicou a um filho seu que esperava formar “uma espécie de milícia cívica, pequenina, mas especializada para o serviço da Pátria no exterior”. O segundo mecanismo era o da transferência de funcionários do quadro consular para o diplomático, e vice-versa (Artigo 22). Isto representava uma fusão parcial, sendo que a unificação integral viria no futuro após a “depuração” do pessoal – tal foi a explicação que deu a Vargas em relatório oficial. Tinha plena consciência de que a reforma não agradaria a todos, mas isso não afetou sua determinação. “Estou fazendo os maiores sacrifícios para ser justo e equânime”, comentou com seu filho. “Não olho amigos, nem inimigos, mas somente o Brasil e o seu serviço”¹²².

Quanto à política externa propriamente dita, uma das áreas de ação mais significativas e características de Melo Franco foi sua intervenção conciliadora nos conflitos do Chaco e de Letícia. O objetivo de manter a détente na Bacia do Prata e a paz nas fronteiras era inatingível devido em parte à volatilidade da situação política sul-americana. Quando assumiu o cargo, a disputa entre a Bolívia e o Paraguai pela região do Chaco já ameaçava degenerar em guerra, e o chanceler iniciou logo a busca de uma solução conciliatória que evitasse um conflito armado entre países limítrofes do Brasil¹²³. O Itamaraty participou de conversações interamericanas em Washington sobre o problema, sugeriu em mais de uma ocasião a arbitragem, e aconselhava as autoridades bolivianas a agirem com prudência, garantindo que, de parte do Brasil, “faremos o que estiver ao nosso alcance para que a questão tenha conveniente solução que seja do agrado de ambas as partes...”¹²⁴. Os dois adversários, entretanto, recorreram às armas em junho de 1932. Melo Franco, embora absorvido por suas responsabilidades como presidente da comissão criada por Vargas para elaborar o projeto de uma nova Constituição nacional, pelas dificuldades oriundas da revolução paulista, e pelas negociações de Letícia, fez o que pôde durante mais de um ano para promover a cessação das hostilidades. Na atmosfera de suspeita e intriga que reinava no continente, sua obra imparcial foi infrutífera. O novo embaixador norte-americano no Rio de Janeiro, Hugh Gibson, chegou em 1933 a comentar com o Departamento de Estado sua admiração pela sinceridade de Melo Franco em buscar restabelecer a paz no Chaco, mas reconhecia que o chanceler, no meio sul-americano, vinha trabalhando quase sozinho naquele sentido. Em vista da falta de apoio desinteressado para seus esforços, Melo Franco, após fazer uma última tentativa de conseguir a arbitragem do conflito em agosto daquele ano, os suspendeu em outubro¹²⁵.

Visando pôr fim à luta sangrenta e também melhorar a posição estratégica do Brasil no coração do continente, Melo Franco acenou com programas de cooperação bilateral. A Bolívia há tempos mostrava-se interessada em estreitar vínculos com o Brasil, e, devido à profunda dependência econômica do Paraguai em relação à Argentina, havia setores influentes também naquele país que sonhavam com maiores opções internacionais. Baseando-se no progresso modesto realizado por governos anteriores a 1930 no sentido ambicionado, o chanceler aproveitou a VII Conferência Interamericana, realizada em Montevidéu em dezembro de 1933, para retomar o assunto. Sendo a falta de comunicações um dos maiores obstáculos à expansão da influência brasileira, o projeto principal que tinha em mente era a construção de ferrovias ligando ambos dos vizinhos a São Paulo. Já existia um tratado com La Paz, datado de 1928, sobre financiamento de uma linha férrea entre a província boliviana de Santa Cruz e o território brasileiro; Melo Franco, em Montevidéu, propôs a seu colega paraguaio, entre outros projetos bilaterais, a construção de uma estrada de ferro que ligaria o Paraguai a São Paulo. Na visão mais ampla do Itamaraty, São Paulo viria a ser, no futuro, o centro abastecedor de produtos industriais para os dois países limítrofes, com tudo o que isso significaria em termos não só comerciais, mas também políticos e, portanto, estratégicos¹²⁶. Embora Melo Franco não tenha conseguido a paz no Chaco, seus esforços desinteressados nesse sentido e a retomada da discussão de cooperação econômica ajudaram a preparar o ambiente para os acordos bilaterais que o Rio de Janeiro assinaria com La Paz e Assunção em fins da década de 1930.

Simultaneamente com a questão do Chaco, o Itamaraty enfrentava outra crise militar em suas fronteiras, esta entre Colômbia e Peru. O episódio começou quando um grupo peruano armado tomou de assalto o porto fluvial de Letícia, pertencente à Colômbia, em fins de agosto de 1932. O governo peruano acabou apoiando o grupo, provocando um choque armado com a Colômbia. Mais uma vez surgiram questões de direitos de neutros e de segurança nacional. As incursões de combatentes em território brasileiro eram frequentes, Vargas deslocou tropas para a região, e mais uma vez Melo Franco entrou em ação à procura de uma solução conciliatória, insistindo a cada passo na necessidade de o Brasil se manter equidistante de ambos os lados na contenda. Explicando a Vargas que era imprescindível “que tomemos medidas que nos ponham a salvo de qualquer suspeita de parcialidade por um ou outro dos litigantes”, informou que pedira ao alto-comando do Exército e ao da Marinha que “usassem de muito tato a fim de não desgostarmos nenhum dos países beligerantes”¹²⁷. Uma comissão especial da Liga das Nações, com a qual o Brasil e os Estados Unidos colaboravam, finalmente conseguiu, após noves meses de guerra, um acordo preliminar estipulando que, enquanto se esperava as negociações formais entre os beligerantes, o território em disputa seria administrado por uma troika composta de oficiais espanhol, norte-americano e brasileiro. Este último recebeu de Melo Franco instruções para demonstrar “perfeita imparcialidade” em seus trabalhos¹²⁸. Mais tarde os governos do Peru e da Colômbia concordaram em que a sede das negociações de paz seria o Rio de Janeiro e ofereceram a presidência do conclave ao chanceler brasileiro.

Melo Franco, ao longo de sua vida pública, sofreu desapontamento atrás de desapontamento em seu relacionamento com a Argentina, mas mesmo assim, manteve sempre em vista os altos interesses da segurança nacional e a necessidade, portanto, de prosseguir empenhando-se para criar um ambiente mais harmonioso entre o Brasil e o adversário histórico. Suas experiências com os argentinos em Santiago e Genebra, portanto, não o detiveram nesse esforço. Chegou a enviar uma carta a Hipólito Irigoyen em 1928, na véspera do pleito que levaria o ex-presidente argentino de volta à Casa Rosada, na qual fez uma profissão de fé àquele respeito. “Profundamente convencido de que a Argentina é, de todas as nações da América, aquela com que havemos de fazer a política continental...”, declarou, “tenho feito um dos objetivos da minha vida parlamentar e de minha atividade de cidadão pregar a necessidade da harmonia e da confiança entre argentinos e brasileiros...”. Como chanceler, procurou estreitar as relações bilaterais com a Argentina, aproveitando cada oportunidade, por menor que parecesse, para abrir fissuras na muralha de prevenção e suspeita que separava os dois países. Deu pleno apoio, assim, à ideia de realizar uma exposição industrial brasileira em Buenos Aires, mandou negociar um novo convênio comercial bilateral¹²⁹, e persuadiu Vargas a convidar o general Agustín Justo, presidente da Argentina, a visitar o Brasil. Melo Franco cogitava desta iniciativa algum tempo para “ajudar a dissipar suspeitas mútuas” – palavras suas em carta particular. A elaboração de um tratado antibélico por sua contraparte argentina, Carlos Saavedra Lamas, que Melo Franco elogiou em telegrama circular às missões diplomáticas brasileiras, levou-o a voltar ao assunto, mandando sugerir ao governo argentino que uma visita oficial seria uma oportunidade perfeita para o Brasil assinar esse tratado inócuo. “Sempre fui partidário de uma larga política de entendimento com a Argentina...”, explicou à Embaixada em Buenos Aires. Em memorando ao embaixador portenho no Rio de Janeiro, Melo Franco disse que seria “um momento verdadeiramente feliz de sua história política” subscrever o pacto. Saavedra Lamas não queria perder a oportunidade de gerar publicidade em torno de seu tratado, e Buenos Aires aceitou o convite. A assinatura do “Pacto Saavedra Lamas” foi, para o chanceler argentino, o ponto alto da visita ao Rio de Janeiro em outubro de 1933, ocasião em que foram assinados o novo tratado de comércio e outros convênios. Vargas ficou mais do que satisfeito com a iniciativa de seu chanceler e com os preparativos feitos pelo Itamaraty. “Tudo correu perfeitamente: o acolhimento carinhoso, o entusiasmo espontâneo do povo, ... o brilho dos atos oficiais, a repercussão dos tratados e a boa impressão sobre os mesmos”, escreveu em seu diário¹³⁰.

Enquanto Melo Franco procurava melhorar as relações bilaterais com a Argentina, criar condições para uma intensificação com a Bolívia e o Paraguai, e restabelecer a paz nas fronteiras, esforçava-se para cultivar um relacionamento especial com os Estados Unidos. Foi justamente por isso que a necessidade, por motivos financeiros, de abrir mão da missão naval norte-americana lhe era tão penoso. O alto comando da Marinha objetava que o ensino naval seria gravemente prejudicado, e o chanceler concordava plenamente, mas, como informou ao diretor da Escola de Guerra naval em dezembro de 1930, Vargas infelizmente se mantinha “irredutível” quanto à necessidade de fazer essa economia. Em carta apologética a Edwin Morgan, embaixador americano, Melo Franco frisou que a crise financeira constituía, por força, “a preocupação essencial e primordial” do governo¹³¹. As circunstâncias internacionais naquela conjuntura não exigiam iniciativas bilaterais de grande envergadura, mas o Itamaraty, através de gestos diplomáticos e coordenação política, procurava compensar a falha inesperada no setor naval. Melo Franco, por exemplo, manteve contato frequente com o embaixador Morgan e seu sucessor, Hugh Gibson, durante a crise do Chaco, para tentar coordenar sua ação. O chanceler aplaudia a inauguração de Franklin Roosevelt como presidente dos Estados Unidos no início de 1933 e tornou-se profundo admirador do New Deal. “Bem sei que esse posto de Washington a todos sobreleva de relevo e interesse, principalmente agora, em que se processa o vasto programa de economia e finanças...”, observou. Gibson, servindo em seu primeiro posto sul-americano após longos anos na Europa, ficou impressionado com a amabilidade demonstrada pelo Itamaraty e o Governo Provisório em geral e rapidamente chegou a encarar o Brasil como amigo dedicado dos EE.UU. “Este povo estra-nho parece realmente gostar de nós”, comentou em carta a um amigo. Os sinais de boa vontade emitidos pelo Itamaraty eram bem-vindos em Washington, e Roosevelt, em conversação com o embaixador João Francisco de Assis Brasil, expressou “sincero interesse” pelo Brasil, país que, naturalmente, ocupava lugar central na política de “boa vizinhança” e que também representava parceiro chave no programa de tratados comerciais liberais que Roosevelt pretendia empreender. Para corresponder ao interesse de Washington, Melo Franco mandou iniciar as negociações preliminares em torno de um novo acordo comercial foram entabuladas¹³².

Em relação à Europa, a diplomacia brasileira ocupava-se principalmente com problemas comerciais e da dívida externa, evitando qualquer envolvimento político. A série de acordos comerciais que o Itamaraty começou a negociar em 1931 – acabaria assinando mais de trinta – visava em grande parte ressuscitar intercâmbio com o Velho Mundo. Mas o único episódio político-militar vinculado à Europa do qual o Brasil participou durante a gestão de Melo Franco foi a Conferência do Desarmamento, em Genebra, inaugurada em fevereiro de 1932. O chanceler, com uma visão realista do problema e conhecendo bem o meio europeu, era bastante cético quanto à contribuição que ela pudesse fazer para a paz internacional. “Não creio que se chegue a resultados apreciáveis”, confessou a seu filho Afonso Arinos, que acompanhou a delegação como secretário, “mas o nosso dever era comparecer e colaborar”. Melo Franco estava bem a par da precariedade dos meios de defesa nacional e, assim, colaborar significava insistir no direito de adquirir armamentos. Após consultar os líderes militares, já declinara um convite da Liga das Nações para participar de uma moratória sobre compras de armamentos, e foi durante a Conferência em Genebra que as autoridades brasileiras completaram seus estudos sobre um programa de rearmamento naval e Melo Franco iniciou as sondagens junto a possíveis fornecedores no exterior¹³³. Além da presença nessa Conferência e a cooperação com a comissão da Liga das Nações no caso de Letícia, os contatos e interação política com a Europa eram mínimos. Melo Franco não só deixou claro, em conversações com diplomatas britânicos, que o Brasil não estava interessado em reingressar na Liga das Nações, como também resistiu à intromissão dela na questão do Chaco. Chegou em meados de 1933 a expressar aos governos boliviano e paraguaio sua “tristeza” com a possibilidade de o sistema interamericano não poder resolver um problema “peculiarmente americano” e ter que entregá-lo a uma entidade essencialmente europeia. Confessou também ao encarregado de negócios norte-americano seu “desapontamento profundo” com a possibilidade de a Liga se envolver nas negociações questão do Chaco¹³⁴.

Havia outra influência política vindo da Europa que o Itamaraty resistia tenazmente nesse período: o comunismo. As informações que chegavam de vários pontos do Velho Continente sobre as atividades da Terceira Internacional (Comunista), ou Comintern, cuja sede ficava em Moscou, eram sombrias e, na América do Sul, os comunistas pareciam estar perigosamente ativos, fomentando greves e movimentos subversivos em diversos países do continente. O que era ainda mais grave, a Comintern estaria canalizando agentes, armas e fundos para o Brasil, seu alvo predileto na região. Sobre alegados movimentos de Luís Carlos Prestes, o antigo líder tenentista que se convertera ao marxismo e que, naquele momento, estava de fato em Moscou fazendo planos para uma revolução no Brasil, Melo Franco recebeu notícias constantes das missões diplomáticas brasileiras em países vizinhos. Dentro do próprio Brasil, havia sinais suficientes de agitação comunista que as informações do exterior pareciam cada vez mais acreditáveis. Melo Franco, portanto, adotou diversas medidas para fortalecer o “cordão sanitário” que governos nos anos 1920 haviam tentando erigir em torno do país em face da percebida ameaça oriunda da União Soviética, com a qual o Brasil rompera relações em 1918. O Itamaraty e a polícia do Distrito Federal desenvolveram uma intensa troca de informações sobre atividades subversivas, Melo Franco ajudou a estabelecer um entendimento entre as polícias brasileira e argentina sobre a cooperação anticomunista, procurou interessar as autoridades de Montevidéu em um serviço semelhante, e apoiou novas restrições sobre a imigração russa. Também se opôs firmemente ao restabelecimento de relações diplomáticas com o Kremlin e ao comércio direto com a URSS¹³⁵.

O episódio mais árduo para Melo Franco como chanceler foi sem dúvida o da guerra civil desencadeada em julho de 1932, quando o Estado de São Paulo, com o auxílio de elementos militares dissidentes, rebelou-se contra o Governo Provisório, alçando a bandeira da imediata reconstitucionalização do país. O chanceler acreditava sinceramente na causa da Revolução de 1930 no que dizia respeito à promessa de sanear e democratizar o sistema político, e via na rebelião paulista uma tentativa de restaurar os processos oligárquicos da República Velha. Assim, não teve dúvidas em contribuir para sufocar a rebelião. Inevitavelmente o conflito criou diversas áreas de atrito entre as autoridades federais e missões diplomáticas estrangeiras, entre elas a interrupção de comunicações, o bloqueio marítimo e aéreo, o envolvimento de estrangeiros na luta, e danos à propriedade estrangeira – todas provocando indagações, reclamações, atritos e até ameaças veladas, exigindo atenção constante, paciência, e tato por parte do chanceler e seus auxiliares¹³⁶.

O serviço de Melo Franco no Itamaraty terminou, inesperadamente, em dezembro de 1933. Encontrava-se em Montevidéu como chefe da delegação à VII Conferência Interamericana quando ocorreu o desfecho do chamado “caso mineiro”, i.e., a disputa pela interventoria de Minas Gerais. Virgílio de Melo Franco, apoiado por Oswaldo Aranha e vários outros próceres da Revolução de 1930, era candidato a esse posto e, no entender do chanceler, Vargas assumira o compromisso de nomear seu filho. Por isso ficou ultrajado quando Vargas inesperadamente nomeou um político de pouca projeção naquele momento. Sentindo-se desmoralizado, o chanceler deixou a Conferência, voltou ao Rio de Janeiro, e apresentou seu pedido de demissão. Vargas tentou dissuadi-lo, mas Melo Franco não cedeu. “Motivos morais, que só a mim dizem respeito, mas que reputei imperativos de consciência, obrigaram-me a deixar o governo”, comentou em carta a Acioly, seu chefe de gabinete¹³⁷.

Ato final e legado diplomático

Ironicamente, Melo Franco prestou um de seus maiores serviços à paz continental após deixar o Ministério. Atendendo a repetidos apelos, concordou, ainda em janeiro de 1934, em continuar como presidente da conferência reunida no Rio de Janeiro para resolver a questão de Letícia. O embaixador britânico, lamentando não poder contar mais com a presença daquele diplomata “muito cortes, paciente e amigável” no Itamaraty, chegou, em comunicação ao Foreign Office, de taxá-lo de “o mediador-em-chefe dos países irrequietos do continente” e a falta de progresso nas negociações sobre Letícia na ausência de Melo Franco parecia justificar esse título. Aliás, o embaixador Gibson confirmou isso, explicando ao Departamento de Estado que o ex-chanceler era “a única força motriz” no que dizia respeito à possibilidade de paz na zona de Letícia. Mesmo assim, após Melo Franco ter retomado o controle sobre as negociações, continuavam difíceis, o que não era uma crítica a sua atuação. Observando a situação da perspectiva de Washington, o secretário de Estado Cordell Hull julgava que só Melo Franco, com seu “alto senso de imparcialidade e justiça”, poderia levar as negociações a bom termo. Finalmente, em fins de maio o projeto de acordo elaborado por Melo Franco foi aceito pelos governos da Colômbia e do Peru, seus representantes no Rio de Janeiro expressando, segundo Gibson, “grande satisfação” com a obra de Melo Franco, que foi aplaudida pelo continente inteiro¹³⁸.

Após a feliz conclusão das negociações, Melo Franco considerava encerrada sua longa carreira internacional. “O lugar, agora, é dos moços e o meu tempo passou”, disse em carta a seu filho Caio. Demissionário, mas longe de ser esquecido, abriu-se agora a possibilidade de um coroamento extraordinário a essa carreira: o Prêmio Nobel da Paz. Nove governos sul-americanos, entre eles os da Colômbia e do Peru, anunciaram seu apoio ao nome de Melo Franco, que foi endossado também por cinco governos da Europa e por numerosas entidades culturais, acadêmicas e profissionais em vários países. O embaixador Gibson, em caráter não oficial, aprovou esse movimento e tentou persuadir o Departamento de Estados a agir oficialmente. “Pessoalmente, acho que o velho cavalheiro bem merece o prêmio”, Gibson disse em carta ao subsecretário de Estado, “e eu gostaria que o recebesse...”. As atividades em favor do ex-chanceler, entretanto, acabaram não produzindo o resultado esperado por seus amigos e admiradores¹³⁹.

Melo Franco abandonou o serviço nacional em um momento em que a crise global estava entrando em sua fase crítica. No Oriente Extremo o Japão prosseguia com sua expansão imperialista, iniciando uma guerra brutal de conquista contra a China em 1937; o regime de Hitler começou a se armar abertamente a partir de 1935, desprezando as restrições impostas pelo Tratado de Versalhes; Benito Mussolini desencadeou a guerra na África Oriental ao invadir Etiópia naquele mesmo ano; em 1936 a guerra civil irrompeu na Espanha, provocando a intervenção da Alemanha e da Itália em favor dos rebeldes; e, em fins do ano, Berlim e Roma proclamaram a formação do Eixo, completando a polarização ideológica da Europa. Em março de 1938, Hitler realizou sua primeira conquista territorial, abruptamente anexando a Áustria, e iniciou logo depois uma campanha de pressão sobre a Tchecoslováquia que culminou em fins de setembro na infame conferência de Munique, onde a França e Inglaterra aquiesceram no desmembramento daquele infeliz país centro-europeu pela Alemanha. Embora sem cargo oficial, Melo Franco acompanhava atentamente o desenrolar dos acontecimentos, notando-se em suas cartas a familiares e amigos uma profunda repugnância em relação às ditaduras, crescente desilusão com as grandes potências europeias em geral, e a previsão acertada de que a política de apaziguamento adotada por Londres e Paris em relação a Hitler acabaria sendo contraproducente¹⁴⁰.

Com as nuvens de guerra acumulando-se sobre a Europa, Melo Franco foi chamado de volta ao serviço do Itamaraty em fins de 1938 pelo novo chanceler, seu amigo Oswaldo Aranha, que representava a corrente liberal no Estado Novo, o regime ditatorial erigido por Vargas e o alto-comando militar em novembro do ano anterior. A VIII Conferência Interamericana ia se realizar em Lima em dezembro de 1938 para estudar a cooperação no caso de uma guerra extra-hemisférica e Aranha queria que Melo Franco chefiasse a delegação brasileira. Apesar dos rigores da viagem, o velho diplomata aceitou e foi recebido magistralmente em Lima pelo povo e pelas autoridades peruanas, que, em uma série de banquetes, homenagearam o mediador de sua contenda com a Colômbia. Inaugurada a Conferência, Melo Franco foi eleito presidente da comissão principal, a da Organização da Paz, encarregada de elaborar o texto da mais importante resolução do conclave, a sobre a solidariedade continental no caso de uma guerra extra-hemisfério. Por causa do obstrucionismo argentino, as negociações sobre o texto foram demoradas, mas Melo Franco mais uma vez desempenhou com grande eficácia o papel de mediador. A resolução final sobre a consulta entre os Estados americanos no caso de uma ameaça ao Hemisfério continha, para apaziguar os argentinos e poder mostrar ao mundo pelo menos uma fachada de unidade hemisférica, uma cláusula que tornaria tal consulta voluntária, em lugar de obrigatória¹⁴¹.

A tensão internacional continuou a aumentar nos meses seguintes e, à medida que aprofundava-se o pessimismo de Melo Franco quanto à liderança europeia – essa “meia-dúzia de malucos que ora governam o decrépito continente europeu” foi como a descreveu em fevereiro de 1939 – cresciam suas convicções pan-americanistas, motivadas por idealismo e considerações de segurança nacional. “Por tudo isso”, observou em carta a Acioly, agora embaixador no Vaticano, “cada dia mais me apego à ideia do fortalecimento da nossa solidariedade na América, porque este Continente é o refúgio da paz”¹⁴². O conflito temido há longo tempo rebentou em setembro, quando Hitler desencadeou a invasão da Polônia, provocando declarações de guerra à Alemanha por Inglaterra e França. Em fins do mês representantes dos países pan-americanos se reuniram no Panamá, onde anunciaram a criação de uma zona de neutralidade em torno do Hemisfério e estabeleceram uma Comissão Interamericana de Neutralidade para examinar as múltiplas questões oriundas do conflito na Europa. A escolha lógica para representante do Brasil nessa Comissão foi Melo Franco; a escolha lógica para sede dela foi o Rio de Janeiro, dados o significado estratégico do Brasil e sua dedicação à solidariedade hemisférica. Na sessão inaugural da Comissão de Neutralidade, em janeiro de 1940, Melo Franco foi eleito presidente por aclamação.

Durante o período de neutralidade hemisférica (1939-1941) duas coisas dominavam o pensamento íntimo de Melo Franco: a esperança de que a América pudesse escapar ao envolvimento direto na guerra, e, acima de tudo, a fé na solidariedade pan-americana. “Estou absolutamente convencido de que a união da América é a base da felicidade de seus povos e o mais poderoso fator da paz universal”, disse em carta a seu filho Afrânio em março de 1940, véspera do Blitzkrieg contra a Europa Ocidental¹⁴³. Um ano depois, enquanto a metade do Velho Continente encontrava-se subjugada pelo Terceiro Reich, a Luftwaffe bombardeava as cidades inglesas, a guerra no mar tornava-se cada vez mais destrutiva, e Hitler abria um nova frente de batalha no sudeste europeu, Melo Franco de novo expressou sua convicção de que era na união de todas que as nações americanas teriam sua salvação. “A Europa está novamente sob a treva da Idade Média...”, ponderou em carta a Acioly. “Voltemos, pois, os nossos olhos para a América, pois só aqui é que poderá reinar a paz”¹⁴⁴. As circunstâncias internacionais acabariam não permitindo o isolamento permanente do Hemisfério da guerra, mas, mesmo durante a marcha acelerada dos EE.UU. rumo à beligerância em 1941, a qual eliminou progressivamente as opções dos países latino-americanos, Melo Franco trabalhou assiduamente como presidente da Comissão Interamericana de Neutralidade (após Pearl Harbor, a Comissão Jurídica Interamericana) para assegurar que a comunidade americana marchasse tanto quanto possível ombro a ombro¹⁴⁵.

O ataque japonês à frota norte-americana em Pearl Harbor, em 7 de dezembro de 1941, trouxe o desfecho que Melo Franco desde havia muito previa. Com os EE.UU. agora um beligerante formal – Hitler, em solidariedade com o Japão, declarou guerra àquele país no dia 11 –, a maioria das nações americanas ou romperia relações com o agressor e seus aliados europeus ou lhes declararia guerra. Em fins de janeiro de 1942 teve lugar no Rio de Janeiro uma reunião especial de consulta interamericana para definir uma posição hemisférica comum face à beligerância dos EE.UU. Mais uma vez o governo argentino conseguiu bloquear uma ação mais decisiva e a Conferência limitou-se a recomendar que os países que ainda mantivessem relações com o Eixo as rompessem. No último dia dos trabalhos, o chanceler Oswaldo Aranha anunciou dramaticamente que o Brasil também estava cortando os laços oficiais com Tóquio, Berlim e Roma. Melo Franco, elogiado pelo plenário pelos resultados de sua Comissão, viu-a transformada em Comissão Jurídica Americana com atribuições bem mais amplas. Nos meses seguintes, enquanto o Brasil marchava a passos acelerados no sentido da beligerância, esse diplomata por excelência se dedicaria à coordenação do que seria o último trabalho jurídico que levaria seu carimbo: um estudo preliminar sobre os problemas do após-guerra, que ficou pronto em setembro de 1942. Em meados de dezembro sofreu um ataque cardíaco e, nas primeiras horas do dia 1º de janeiro de 1943, faleceu. Getúlio Vargas prestou-lhe sua última homenagem, decretando luto oficial por três dias e concedendo-lhe honras de ministro do Estado. De todos os pontos do continente chegaram expressões de pesar por parte de altas autoridades, destacando-se as da Bolívia e do Peru, mas vieram de todos os governos americanos – e também de autoridades e entidades em países europeus que ainda gozavam de liberdade suficiente para permitir tais demonstrações¹⁴⁶.

Melo Franco, uma das grandes figuras da diplomacia brasileira e interamericana, não era teórico da diplomacia ou das relações internacionais; não deixou um corpo de escritos sobre esses assuntos. Profundo conhecedor do direito internacional – isso, sim, e sua perícia nesse campo era amplamente reconhecida pela comunidade internacional. Mas qual teria sido sua influência sobre o conjunto de ideias que governavam, e futuramente governariam, a diplomacia do Brasil? É por meio da atuação dele que se pode tirar conclusões àquele respeito.

No período de Rio Branco, ou seja, na época em que Melo Franco iniciava sua carreira na Câmara dos Deputados, adotou-se uma estratégia de política externa que se originava de uma percepção de ameaça externa, ameaça de intensidade flutuante, mas permanente, da qual a Argentina era a principal fonte, embora tendências da política europeia também periodicamente representassem, aos olhos da elite brasileira, uma ameaça real ou potencial. A imagem da Argentina como país hostil ao Brasil era ingrediente permanente na visão brasileira do mundo e, por sua vez, era consequência da divisão histórica da América do Sul em duas regiões: a América Espanhola e a América Portuguesa. Para os líderes brasileiros, o que a Argentina ambicionava era a ressurreição em forma moderna do antigo Vice-Reinado do Prata mediante a projeção de sua influência sobre os outros países hispano-americanos do Cone Sul e o isolamento progressivo do Brasil.

Para combater essa ameaça geral, a estratégia adotada pelo Rio de Janeiro consistia basicamente em seis componentes: (1) a solução pacífica das disputas, através da diplomacia ou a arbitragem; (2) o fortalecimento da solidariedade pan-americana; (3) a contenção diplomática da Argentina mediante do uso de cordialidade oficial e da intensificação do comércio bilateral; (4) a expansão da influência do Brasil em outros países da Bacia do Prata, especialmente na Bolívia e no Paraguai, para contrabalançar a influência portenha; (5) um relacionamento especial com os EE.UU. baseado em experiências históricas semelhantes vis-à-vis a América Espanhola, a complementaridade econômica e a dependência comercial, e a assistência potencial em caso de guerra; e (6) o aumento da capacidade militar-industrial nacional¹⁴⁷. Brasil não era um país imperialista, não tinha ambições territoriais, e, portanto, essa estratégia era altamente defensiva, visando uma meta fundamental: a manutenção da paz no Hemisfério Sul.

O desenvolvimento de uma doutrina, seja militar, seja diplomática, começa com o estudo do passado, da experiência prévia, e do exame da situação do momento, para definir com clareza os problemas e desafios. Pode haver uma dose de teoria nos cálculos, mas, geralmente, quanto mais pragmáticas as conclusões sobre como se deveria proceder ou agir, melhor. A estratégia formulada no início do século XX era altamente pragmática, mas ainda não possuía o caráter de doutrina. Não constava de um documento. Não foi o resultado de um debate em torno do conjunto de seus componentes por um conselho de segurança nacional (que inexistia naquela época). Ela emergiu da experiência histórica, do exame dos problemas e vulnerabilidades nacionais, da observação atenta da política hemisférica e transatlântica – e do simples bom senso. Seria só na aplicação dessa estratégia a situações concretas, e a avaliação e reavaliação dos resultados obtidos, que os componentes dela iriam se solidificando e institucionalizando como doutrina. Foi nesse processo que Melo Franco contribuiu de modo importante para o “pensamento diplomático” brasileiro.

É importante frisar que sua carreira diplomática começou no período em que os componentes da estratégia nacional e seu caráter de plano de ação integrado ainda não haviam adquirido um perfil solidificado. Assim, o profundo conhecimento que Melo Franco possuía da direito internacional, suas observações a respeito da política internacional em geral, seu escrutínio das posições tomadas por governos sul-americanos sobre várias questões de interesse ao Brasil, e sua experiência pessoal em negociações, especialmente com diplomatas hispano-americanos, contribuíram para a consolidação dessa estratégia, já antes de ele se tornar ministro do Exterior; durante 1930-1933, investido de autonomia em grau desusado na tomada de decisões, Melo Franco pôde aplicar essa estratégia em todo seu vigor, entregando-a consolidada a seus sucessores.

O historiador descobre nas atividades diplomáticas de Melo Franco o reflexo dessa estratégia, ponto por ponto, principalmente os de natureza política, e do pensamento que constituía seu fundamento. A dedicação de Melo Franco à resolução pacífica das disputas era uma função de seu profundo apego à lei, de razões de Estado, e de sua personalidade – fatores exemplificados em sua atuação antes de 1930, especialmente em Santiago. Como chanceler, fez em relação às questões do Chaco e de Letícia um esforço pessoal extraordinário para evitar a guerra, mantendo a mais estrita imparcialidade enquanto buscava soluções aceitáveis por ambos os lados nessas disputas. Sua atuação desinteressada e generosa aumentou enormemente o prestígio do Itamaraty e o conceito que Melo Franco pessoalmente gozava na comunidade internacional – a tal ponto que, depois de sua saída do Itamaraty, Melo Franco, como cidadão particular, concordou em voltar a mediar a contenda colombiana-peruana, conseguindo finalizar um acordo de paz aplaudido pelos dois beligerantes.

O interesse de Melo Franco na restauração da harmonia entre países vizinhos formava parte da política mais larga de promover a solidariedade interamericana sempre que possível como meio de melhor assegurar a manutenção de paz. O objetivo de sua primeira missão diplomática, em 1917, foi justamente tentar harmonizar atitudes em torno da ideia de maior cooperação pan-americana. Apesar das dificuldades frequentemente encontradas ao procurar estreitar os laços entre o Brasil e os países americanos hispano-americanos, Melo Franco dedicou-se de corpo e alma a essa tarefa nos anos vindouros. A experiência desagradável em Santiago em 1923 não o desanimou e o episódio desapontador de Genebra tampouco o fez. Permaneceria a partir de 1926 um campeão da política de aproximação interamericana, advogando sempre soluções americanas para problemas americanos, sem a intromissão de governos ou entidades europeus. Sua oposição ao envolvimento da Liga das Nações nas crises político-militares na América do Sul nos anos 1930 era a consequência lógica dessa atitude. Em face ao tumulto global daquela época, Melo Franco via na solidariedade interamericana o único meio de proteger o Hemisfério Ocidental contra o contágio da guerra. Na Conferência de Lima em dezembro de 1938 teve que empregar todo seu talento de conciliador e mediador para manter a unidade continental; e, com a eclosão da guerra em 1939, sua dedicação ao pan-americanismo se tornou ainda mais intensa.

Cultivar um relacionamento cordial com a Argentina como meio de manter os atritos dentro de limites manejáveis era peça absolutamente indispensável da estratégia nacional. Melo Franco, seja em Santiago, em Genebra, no Itamaraty ou em Lima, e apesar de todos os pesares, procurou dissipar suspeitas, demonstrar boa vontade, e manter, ou estabelecer, bases para maior cooperação bilateral. Manter a détente na bacia do Prata constituía uma missão primordial e, sem dúvida alguma, se não tivesse havido a crise financeira, a guerra do Chaco, e a rebelião paulista, Melo Franco, chanceler, teria tentado fazer muito mais no sentido de melhorar as relações Brasil-Argentina. Melo Franco e seus colegas no governo compreendiam o valor do comércio como atenuante de divergências políticas, o que ajuda a explicar o apoio dado à ideia de uma exposição industrial brasileira em Buenos Aires e à negociação de um novo convênio comercial. Durante a Segunda Guerra Mundial haveria um tremendo surto nas exportações de manufaturas brasileiras para a Argentina¹⁴⁸, o qual era fruto, em parte, das discussões que haviam levado às modestas iniciativas tomadas pelo Itamaraty no tempo de Melo Franco.

Esforços para estreitar as relações com a Bolívia e o Paraguai em parte obedeciam, logicamente, a um interesse puramente comercial, mas representavam também uma peça lógica da máquina estratégica – um complemento à busca da solidariedade pan-americana e aos esforços para moderar os ímpetos antibrasileiros da política argentina. Mais uma vez a crise financeira e o conflito do Chaco impossibilitaram iniciativas de maior envergadura no período em Melo Franco comandava no Itamaraty, mas seu esforço pessoal para reconciliar as duas nações vizinhas e os planos para colaboração econômica uma vez terminada a disputa pelo Chaco constituíam um sinal claro do interesse do Brasil em criar as bases de um relacionamento mutuamente proveitoso no futuro. Digno de reafirmação é o fato de o Itamaraty, naquele momento, ter ajudado a traçar os contornos da visão do Brasil como centro industrial do Cone Sul – visão que levaria a várias iniciativas nos anos seguintes visando torná-la uma realidade¹⁴⁹.

Quanto ao relacionamento especial com os EE.UU., ele existia muito mais nas cogitações brasileiras do que na realidade. O fato é que Washington lhe atribuía importância apenas em momentos de crise – por isso, somente durante a Segunda Guerra Mundial é que haveria um verdadeiro relacionamento especial. Como componente da estratégia nacional, entretanto, perderia progressivamente sua saliência no pós-guerra à medida que a frustração do Brasil crescia devido à falta de verdadeira correspondência por parte de Washington. Mas isso pertencia a um futuro imprevisível; para a geração de Melo Franco, a necessidade de tentar forjar um relacionamento especial com os EE.UU. era artigo de fé. Nas difíceis circunstâncias que enfrentava como chanceler, Melo Franco fez o possível para manter contatos especialmente cordiais com a embaixada americana, procurou trabalhar tanto quanto possível em harmonia com diplomatas americanos nos casos do Chaco e de Letícia; e, em vista do interesse demonstrado pelo governo de Washington, mandou abrir negociações em torno de um novo tratado bilateral de comércio que acabaria sendo assinado em 1935. A Conferência de Lima em 1938 forneceu uma oportunidade especial para Melo Franco demonstrar a diplomatas norte-americanos o valor de estreita colaboração com o Brasil. O secretário de Estado Hull, que chefiou a delegação norte-americana, escreveria em suas memórias que as conversações em Lima com os argentinos haviam sido “entre as mais difíceis” de sua carreira; por outro lado, Melo Franco, nas palavras de Hull, “trabalhou comigo 100%”¹⁵⁰.

Melo Franco ajudou a dar definição à estratégia nacional e, ao se tornar chanceler, consolidou-a em todos os seus componentes, fixando, assim, os rumos da política externa do Brasil para o próximo quarto de século sem alteração. Nenhum de seus sucessores na chefia do Itamaraty e nenhum dos chefes do executivo a quem serviam pensariam seriamente em modificá-la – até a segunda metade do governo de Juscelino Kubitschek. Nesse período os formuladores da política externa finalmente chegaram à conclusão, ditada pelos fatos evidentes desde há muito tempo, e especialmente desde o fim da Segunda Guerra Mundial, de que Washington não estava interessado em um relacionamento especial com o Brasil, tal como este país o concebia, e não pretendia fornecer-lhe a ajuda econômica e militar do tipo e nas dimensões exigidas pelas necessidades do Brasil e comensuráveis com os serviços que prestara aos EE.UU. Portanto, argumentava-se, o Brasil deveria abandonar o esforço em prol do relacionamento especial, desistir do papel de intermediário entre Washington e os países hispano-americanos da América do Sul, e, ao contrário, aliar-se a esses países para formar um bloco sul-americano face aos EE.UU., visando aumentar o poder de barganha da região¹⁵¹. Ironicamente, os longos anos de uma diplomacia brasileira de fraternidade continental, como a adotada por Melo Franco, facilitariam essa mudança extraordinária.

As atividades diplomáticas de Afrânio de Melo Franco, especialmente durante o período em que chefiava o Itamaraty, contribuíram de maneira significativa para a consolidação do “pensamento diplomático” – o amálgama de ideias, imagens, percepções, expectativas, desconfianças, e esperanças que produziu uma visão do mundo compartilhada pela elite de política externa brasileira e que levou à formulação de uma estratégia bem definida, pragmática, e coerente que serviu admiravelmente aos interesses do país durante uma época de perigosas transformações internacionais. Ao enfrentar no setor externo os múltiplos desafios de sua época, Melo Franco, como chanceler, não esqueceu a base funcional da diplomacia. Empreendeu, assim, também na frente interna uma missão que julgava imprescindível: a de criar diplomatas de visão mais ampla, com experiências mais variadas, e imbuídos de um espírito coletivo. Com suas vistas sempre no futuro, começou sua reforma do Itamaraty reunindo em torno dele funcionários de capacidade já demonstrada e de alto senso dever para formarem “uma espécie de estado-maior do nosso futuro exército pacífico ao serviço das relações exteriores”, segundo disse em 1931. A reforma implantada naquele ano visava formar uma geração nova de diplomatas que estivessem a altura das necessidades do mundo moderno, por mais difíceis que fossem as circunstâncias. Afinal, para Afrânio de Melo Franco, os diplomatas “devem ser considerados como uma espécie de militares, pois que a eles também se confia à defesa da Pátria no exterior”¹⁵².

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Rui Barbosa

Intelectual e político, foi um dos organizadores da República, atuando, principalmente, na defesa da União e na promoção dos direitos e garantias individuais. Primeiro ministro da Fazenda do novo regime, marcou sua breve e discutida gestão pelas reformas modernizadoras da economia. Foi deputado e senador, e candidato por duas vezes à presidência da República. Destacou-se, também, como jornalista e advogado. Delegado do Brasil à “II Conferência da Paz na Haia” (1907), onde se notabilizou pela defesa do princípio da igualdade dos Estados. Teve papel decisivo na entrada do Brasil na Primeira Guerra Mundial. Rui Barbosa nasceu em Salvador, no dia 5 de novembro de 1849, filho de João José Barbosa de Oliveira e de Maria Adélia Barbosa de Oliveira. Formado em Direito pela Faculdade de Direito de São Paulo (São Francisco). Colega de Afonso Pena, Rio Branco, Rodrigues Alves e Joaquim Nabuco, Rui inicia sua vida pública ainda na academia ao participar dos debates sobre a extinção do trabalho escravo. De volta à Bahia, inicia vida profissional de advogado e jornalista.

A raiz das coisas - Rui Barbosa: o Brasil no mundo

Carlos Henrique Cardim

A questão que então se suscitou na Conferência (II Conferência de Paz da Haia, 1907; questão motivada pela proposta norte-americana de criação de tribunal arbitral internacionalcom desigualdade entre as nações) era um destes grandes problemas políticos que surgem de tempos a tempos para por à prova a coragem e desafiar o discernimento da humanidade. É raro surgir uma questão política tão vital, assim de chofre, com uma feição tão nítida, e sem o estorvo de questões colaterais. E não ficará resolvida em um ano, nem porventura em uma geração, porque toca a raiz das coisas, interessa aos mais sólidos princípios que governam a ação humana. Em sua essência consiste nisto: se a Força ou o Direito deve ser o fator dominante nos negócios do homem.

William T. Stead, in: O Brazil na Haia, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1925.

Rui e a política interna

Elege-se Deputado-Geral em 1878 aos 29 anos e muda-se para o Rio de Janeiro. Rui é reeleito Deputado em 1881 e permanece na Câmara até 1884, quando é derrotado nas eleições. No período de 1878 a 1889 produz importantes pareceres sobre métodos pedagógicos e apresenta proposta de reforma do sistema educa-cional. Considera a instrução o fator decisivo para o progresso real do país, defende o estabelecimento de escolas superiores não estatais, o incentivo ao ensino técnico industrial e o acesso das mulheres às faculdades. Além do combate à escravidão, Rui vai promover a ideia da federação e da reforma da monarquia para atender os reclamos da descentralização.

A antevéspera da queda da monarquia coincide com artigos críticos de Rui ao regime decadente, que chamam a atenção de líderes republicanos. Proclamada a República em 15 de novembro de 1889, Rui é convidado em seguida para ocupar o Ministério da Fazenda. Desempenha, também, as funções de vice-chefe do Governo Provisório até 1890. Propõe a separação da Igreja do Estado e, pelo seu grande conhecimento do sistema político norte-americano, transforma-se em uma das referências sobre o funcionamento das instituições republicanas.

Rui, desde os estudos acadêmicos e pela vida afora, foi sempre um estudioso sistemático da bibliografia dos temas que lhe interessavam. Dedicava boa parte de seu tempo à leitura dessas obras em suas versões originais. Assim, por exemplo, quando surge a República é dos poucos intelectuais e políticos no Brasil que domina a língua inglesa e a literatura política e jurídica anglo-saxã, em particular a dos Estados Unidos, modelo então da nascente República brasileira.

Assume o Ministério da Fazenda com um programa de incentivo à industrialização, à diversificação e ampliação da atividade econômica. Interpreta os anseios de progresso e proteção dos direitos das classes médias em ascensão, como assinalou San Tiago Dantas em notável ensaio intitulado “Rui Barbosa e a Renovação da Sociedade”. Tem entre seus objetivos a superação da estrutura agrária do Império, baseada somente na exportação do café. Seu propósito maior era transformar o Brasil em nação industrial. A gestão de Rui (15 de novembro de 1889 a janeiro de 1891) foi marcada por desenfreada especulação na Bolsa de Valores que provocou surto inflacionário, seguido de falências, muitas delas fraudulentas. Esse episódio ficou conhecido como “encilhamento”. Nas últimas décadas verificou-se, na academia, uma reavaliação do “encilhamento” e da gestão de Rui com um todo no Ministério da Fazenda, que resultou em balanço mais positivo do que negativo desse pioneiro esforço pela industrialização do Brasil.

A principal contribuição de Rui na elaboração da primeira Constituição republicana de 1891, além da revisão do texto da “Comissão dos Cinco”, que já consagrava o presidencialismo e o federalismo, foi a introdução dos controles dos atos dos poderes Executivo e Legislativo pelo Judiciário. É de Rui a iniciativa de conferir ao recém-criado Supremo Tribunal Federal o controle sobre a constitucionalidade das leis e dos atos do Legislativo e do Executivo. Rui acrescenta, igualmente, no projeto constitucional o direito ao habeas corpus para garantir a liberdade individual em situações de abusos do poder. Faz do STF, além de guardião da Constituição, guardião dos direitos e das liberdades individuais.

Rui entra no STF, em 18 de abril de 1892, com o primeiro pedido de habeas corpus sobre matéria política, pedido esse em favor de oposicionistas presos pelo governo de Floriano Peixoto.

Resultado de sua campanha em prol das vítimas da “ditadura florianista”, Rui é acusado de ser um dos mentores da “Revolta da Armada” (setembro de 1893), e ameaçado de prisão, parte para o exílio, primeiro em Buenos Aires, depois em Londres. Regressa do exílio somente em 1895, no governo Prudente de Morais.

Ponto alto da trajetória de Rui na política interna foi sua candidatura presidencial em 1910 contra Hermes da Fonseca. Lança nessa oportunidade a “campanha civilista”. Critica não somente o militarismo, como também o processo político comandado pelas oligarquias. Defende mudanças constitucionais, entre elas a introdução do voto secreto.

Derrotado, Rui protesta contra as fraudes ocorridas no pleito. Continua a seguir com sua atividade política, jornalística e como advogado, com foco na proteção dos direitos individuais contra os abusos do poder, como é o caso da defesa que faz no Senado de marinheiros presos na “Revolta da Chibata”, em 1911.

Eleito presidente do Instituto dos Advogados do Brasil, em 1914, Rui fora eleito presidente da Academia Brasileira de Letras, em 1908, posto que ocupou até 1919.

Em 1918, comemorou-se o “Jubileu Cívico” de Rui. Essa data tem como referência a sua saudação a José Bonifácio, o Moço, em 1868. Recebe muitas homenagens nacionais e estrangeiras. Na inauguração de seu busto na Biblioteca Nacional, Rui sublinha sua condição básica de um “construtor”, na qual “as letras entram apenas como a forma da palavra que reveste o pensamento”, para dar “clareza às opiniões”.

Em novembro de 1918, com a morte de Rodrigues Alves, novas eleições são convocadas, e Rui, aos 70 anos, apresenta sua candidatura, dessa vez concorrendo contra Epitácio Pessoa. Nesse pleito, a posição de Rui de intransigente defesa da reforma da Constituição muito enfraqueceu seu apoio no meio político.

Peça oratória de destaque nessa campanha é a conferência que Rui proferiu em 20 de março de 1919 sobre “A Questão Social e Política no Brasil”. Nela agrega a seu ideário liberal os temas da desigualdade, das relações entre capital e trabalho e o atraso secular de amplos setores da população brasileira, expresso na figura criada por Monteiro Lobato do “Jeca Tatu”, que é citada por Rui no início de sua palestra. Entre os temas que ele traz, de forma pioneira para a época, para sua plataforma de candidato estão: construção de casas para operários; proteção ao trabalho de menores; limitação das jornadas, em especial trabalho noturno; igualdade salarial para ambos os sexos; amparo à mãe operária e à gestante, licença-maternidade; indenização para acidentes do trabalho; legalização do trabalho agrícola e seguro previdenciário.

Rui sofre nova derrota eleitoral, mas dessa feita registra expressivo apoio nas capitais dos Estados. Tal fato demonstra o eco que suas ideias encontraram no Brasil urbano e progressista. Ainda em 1919, participa ativamente da campanha do candidato oposicionista, Paulo Fontes, ao governo da Bahia. Empreende longas viagens pelo interior do Estado, que lhe afetam a saúde. Em 1920, como paraninfo dos formandos da Faculdade de Direito de São Paulo redige a conhecida “Oração aos Moços”, que é lida pelo professor Reinaldo Porchat.

Mesmo com a saúde debilitada Rui continua atuando na vida pública nacional como senador. Sua principal tese nesse momento é da necessidade imperiosa da reforma da Constituição de 1891. O presidente Artur Bernardes convida-o para ocupar o posto de ministro das Relações Exteriores. O sério agravamento de seu estado impede-o de aceitar o convite. Rui Barbosa vem a falecer no dia 1º de março de 1923.

Rui Barbosa, perfil diplomático

As contribuições de Rui Barbosa à teoria e à prática da política externa brasileira estão, principalmente, em oito temas e momentos:

1) Defesa da igualdade entre os Estados na II Conferência da Paz da Haia, em 1907.

A participação do Brasil na II Conferência da Paz da Haia em 1907, tendo Rui Barbosa como seu delegado, marca a entrada do país na política internacional. Registre-se que o Brasil fora convidado para estar presente na I Conferência realizada em 1899, mas o presidente Campos Sales recusou o convite feito pelo czar russo.

No conclave mundial de 1907, que contou a presença de 44 Estados, Rui assume papel relevante ao se opor à proposta dos Estados Unidos, que contou com a adesão da Alemanha, da criação de Tribunal Permanente de Arbitragem. Por tal proposta o Tribunal contaria com 17 juízes, dos quais oito permanentes, indicados pelas grandes potências, e os outros nove a serem designados pelas outras 36 nações, sob a forma de rodízio. Rui – com seus discursos na Haia – e Rio Branco – com suas instruções e articulações com as chancelarias da região – constroem a posição brasileira de oposição a esse tratamento diferenciado somente pelo critério do poder. Obtêm o apoio das nações latino-americanas, e logram esvaziar a proposta estadunidense de seu conteúdo discriminatório.

2) Crítica à noção antiga de neutralidade, em conferência em Buenos Aires, em 1916.

Rui Barbosa profere conferência em Buenos Aires em 1916 na qual critica a noção vigente de neutralidade entendida, segundo sua visão, como passividade e omissão face a ações arbitrárias e agressivas por parte de algum Estado. O normal à época era a decretação, por decreto publicado nos respectivos diários oficiais, da neutralidade de países não envolvidos diretamente em um conflito bélico, deixando esses governos completamente silenciosos quanto às atrocidades que viessem a ocorrer nos campos de batalha ou fora deles. Rui rechaça essa noção passiva de neutralidade e propõe uma nova noção de neutralidade, fundada na responsabilidade internacional das nações, que devem se interessar mesmo por conflitos distantes de seus territórios. Entre a justiça e a injustiça não pode haver omissão: essa é a sua divisa.

3) Debate sobre a Primeira Guerra Mundial e a mudança de posição do Brasil.

Da maior importância foi o debate ideológico registrado entre anglófilos e germanófilos no Brasil no período de 1914 a 1918. Rui participa ativamente dessa discussão, critica duramente a política alemã e defende a entrada do Brasil na guerra ao lado dos aliados. Em 27 de outubro de 1917 o governo do presidente Venceslau Brás revoga o decreto de neutralidade e reconhece “o estado de guerra, iniciada pelo Império Alemão contra o Brasil”.

4) Rui, o primeiro defensor de Dreyfus.

Em artigo publicado, em 7 de janeiro de 1895, intitulado “O processo Dreyfus”, Rui Barbosa foi a primeira voz a se levantar em defesa do oficial francês de origem judaica acusado falsamente de traição por razões de preconceito como ficou demonstrado no final de seu processo. Destaque-se que a famosa série de textos de Émile Zola começou em dezembro de 1897.

Dreyfus, na obra autobiográfica Souvenirs et Correspondance, publicada por seu filho em 1936, qualifica Rui Barbosa de “le grand homme d’État Brésilien”, dotado de “un jugement remarquable et une grande liberté d’esprit”.

Alberto Dines, na apresentação da obra Rui Barbosa – o processo do capitão Dreyfus, comenta as diferentes biografias literárias e cinematográficas dedicadas a Dreyfus e a Zola, e lamenta que

o nosso precursor de Zola, Rui Barbosa, não teve a mesma sorte. Nem foi contemplado pela recente onda biográfica. Coisas do Brasil. Coisas de um Brasil minimalizado, sem nobreza, incapaz de desenrolar existências pelo prazer de admirá-las, cultor de “causos” e anedotas, nostálgico e perplexo, desgarrado do mundo, sem disposição para nele se situar.

Cabe ainda acrescentar o conhecido preconceito de autores europeus e norte-americanos com relação à participação de países antistatus quo como o Brasil na política internacional.

5) Rearmamento naval.

Rui Barbosa conferiu alta prioridade ao tema do poder naval. Dedicou ao assunto três importantes artigos: Lição do Extremo Oriente (1895), A lição das esquadras (1898) e O aumento das esquadras (1900). Em carta de 7 de maio de 1908 ao presidente Afonso Pena, governo que fez as encomendas de três encouraçados, Rui relembra que

voltando ao Brasil, quando fundei A Imprensa, sob o governo Campos Sales, tornei à minha ideia fixa, aproveitando todas as ocasiões de mostrar a urgência de medidas que reconstituíssem a nossa Marinha e aparelhassem o nosso Exército, em organização, educação e aptidão com os nossos vizinhos mais poderosos.

A Marinha brasileira consagrou sua vinculação com Rui ao colocar, no auditório da Escola de Guerra Naval, no Rio de Janeiro, frase de seu artigo A lição das esquadras: “O mar é o grande avisador. Pô-lo Deus a bramir junto ao nosso sono, para nos pregar que não durmamos”.

O parágrafo assim continua: “(...) As raças nascidas à beira-mar não têm licença de ser míopes; e enxergar no espaço corresponde a antever no tempo. (...) O mar é um curso de força e uma escola de previdência. Todos os seus espetáculos são lições: não os contemplemos frivolamente”.

6) “Dois formidáveis volumes”, na opinião de Clóvis Bevilaqua.

Assim se refere o grande jurista aos volumes, nos quais Rui Barbosa defende o direito do Estado do Amazonas ao Acre Setentrional. Vicente Marota Rangel, renomado internacionalista brasileiro, considera esta obra um dos momentos mais altos da elaboração teórica de Rui Barbosa sobre as relações internacionais.

Trata-se de apurado trabalho sobre conceitos-chave do Estado, como território, modalidades de aquisição e manutenção do território, teoria e história do uti possidetis, soberania, exercício da soberania, etc.

Rui dedica um capítulo de sua peça jurídica à exposição acerca do princípio do uti possidetis, no qual faz um histórico dessa instituição que vem do Direito Romano e que constitui, no seu entender, no “princípio diretor” da diplomacia brasileira no Império e no início da República.

7) Eleição para a Corte Permanente de Justiça, em 1921.

Conforme sublinha Afonso Arinos de Melo Franco, no livro Um Estadista da República,

por ocasião da escolha dos primeiros juízes integrantes da Corte, em 1912, o Brasil, pelo nome de Rui Barbosa, conseguiu uma grande vitória. Quarenta e dois países tinham assinado o protocolo concernente ao estatuto do tribunal. Oitenta e nove candidatos, juristas de todo o mundo, foram apresentados à eleição. Entre eles s achavam Rui e Clóvis. Realizado o pleito, verificou-se que, de todos os candidatos eleitos, Rui fora o mais votado, obtendo 38 votos no total de 42. Como se sabe o ilustre brasileiro nunca chegou a tomar assento no tribunal de Haia.

8) A questão do Acre, em 1903.

Gilberto Amado considera o Acre um dos mais sérios problemas diplomáticos até hoje enfrentado pelo Brasil. Em suas palavras: “O Tratado de Petrópolis representa o mais alto momento da inteligência brasileira aplicada ao serviço da construção do Brasil”. O próprio Rio Branco, na Exposição de Motivos do Tratado de Petrópolis, encaminhada ao presidente da República sublinha ter sido esta questão a que mais lhe exigiu:

Com sinceridade afianço a Vossa Excelência que para mim vale mais esta obra, em que tive a fortuna de colaborar sob o governo de Vossa Excelência, e graças ao apoio decidido com que me honrou, do que as duas outras, julgadas com tanta bondade pelos nossos cidadãos, e que pude levar a termo em condições, sem dúvida, muito mais favoráveis.

Ao assumir o Ministério das Relações Exteriores, em 1902, Rio Branco priorizou a solução da questão acreana, para a qual só via um caminho: tornar nacional, por aquisição, o território já habitado pelos brasileiros, considerando a situação de fato e a impossibilidade de lograr laudo favorável em arbitragem, tendo em vista o tratado de 1867, cuja interpretação dada pelo Brasil tinha sido benéfica para a Bolívia.

Conforme narra A. G. de Araújo Jorge, secretário particular de Rio Branco, no ensaio introdutório às Obras Completas de Rio Branco,

Em 17 de outubro de 1903, isto é um mês antes da assinatura do tratado, o Senador Rui Barbosa, que desde julho desse ano vinha colaborando com o prestígio e a autoridade de seu nome nas negociações como um dos Plenipotenciários brasileiros, conjuntamente com Rio Branco e Assis Brasil, julgou dever solicitar dispensa dessa comissão. Repugnava-lhe compartir a responsabilidade de conclusão de um acordo em que as concessões do Brasil à Bolívia se lhe afiguravam extremamente onerosas e, ao mesmo tempo, não desejava, por escrúpulos não compartilhados pelos companheiros de missão, ser obstáculo à coroação pacífica de um litígio que ameaçava eternizar-se com perigo iminente da ordem interna e, quiçá, da paz americana.

Araujo Jorge transcreve, na obra citada, as duas cartas trocadas entre Rui Barbosa e Rio Branco sobre a questão acreana que revelam também o grau de amizade e recíproca admiração entre os dois homens públicos. São documentos importantes não só pela pendência Brasil/Bolívia sobre o Acre, mas igualmente por mostrar dois estilos distintos, mas não antagônicos, de tratar um tema internacional. O de Rio Branco marcado pela paciência e certo grau de otimismo. O de Rui, pelo tom dramático e carregado de hipóteses pessimistas; ambos, porém com um ponto em comum: o patriotismo e a sinceridade na defesa do interesse público.

O desenlace da questão acreana demonstrou o acerto da estratégia de Rio Branco e a não realização das hipóteses pessimistas de Rui Barbosa.

A entrada do Brasil na política internacional: Rui Barbosa na Haia

Vi todas as nações do mundo reunidas, e aprendi a não me envergonhar da minha.

Rui Barbosa

Rio Branco, em artigo publicado, em 26 de setembro de 1908, no Jornal do Commercio, cujo tema era as relações brasileiro-argentinas, aconselhava, claramente, e de forma pioneira, a evolução da nossa política externa de um antigo e estreito continentalismo, dominado por pendências arcaicas de origem luso-espanhola, para um relacionamento mundial e para uma aproximação crescente entre Brasil e Argentina. Sublinhava que o Brasil estava com sua agenda externa gravemente desatualizada, e em forte descompasso com suas potencialidades e as possibilidades do cenário internacional. Por outro lado, assinalava, no mesmo texto, que o País começava a sair dessa situação e se projetava, decididamente, no cenário internacional. A propósito, assim se expressava, em dois trechos do referido artigo:

Nós vivemos fora da realidade da política internacional de hoje, em plena ilusão, a que o passado nos habituou [...].

[...] o Brasil entrou resolutamente na esfera das grandes amizades internacionais, a que tem direito pela aspiração de sua cultura, pelo prestígio de sua grandeza territorial e pela força de sua população.

Rui Barbosa, ator principal da mudança

A nova perspectiva de Rio Branco adquire realidade pela primeira vez com o pensamento e ação de Rui Barbosa na II Conferência de Paz da Haia, em 1907. É nesse conclave que o Brasil entra de fato na política internacional como ator chamando para si direitos e deveres de se pronunciar e atuar nos temas mundiais. A parceria Rio Branco – Rui Barbosa inaugura uma nova etapa da diplomacia brasileira, e marca o início da construção de novo paradigma para a inserção internacional do País.

O novo sentido geral da política externa brasileira define-se com a participação de Rui na assembleia da Haia. As relações exteriores do Brasil, no século XIX e nos inícios do século XX, voltaram-se, exclusivamente, para a as questões regionais, com ênfase nos temas da Bacia do Prata.

Rui Barbosa, ao defender o princípio da igualdade das nações, na Haia em 1907, coloca a política externa em outro eixo, abre uma visão mais ampla. Critica o então vigente sistema internacional, mas também assume responsabilidades de reformá-lo. É uma crítica de quem se reconhece membro da comunidade maior, e não pode se omitir, pelo contrário, abre-se com generosidade para dar sua contribuição, mas que vê claramente as iniquidades da cena presente.

As Conferências de Paz da Haia

Os temas convocatórios das Conferências de Paz da Haia de 1899 e de 1907 eram, basicamente, o do controle da corrida armamentista e o do Direito da Guerra. Dois assuntos de dimensões universais, e de fortes conteúdos propositivos de reforma e de organização do sistema internacional.

O governo de Campos Salles cometeu erro de política exterior ao não aceitar o convite feito pelo czar russo para, juntamente com o México, serem os únicos representantes da América Latina no conclave de 1899. O México aceitou e marcou posição. O Brasil retardou ainda mais, em quase uma década, sua entrada na política internacional.

A Primeira Conferência, conforme previsto, realizou-se na Haia de 18 de maio a 29 de julho de 1899, com a presença de 26 países: vinte representando as nações europeias de então, Estados Unidos, México, e quatro Estados asiáticos – China, Japão, Pérsia e Sião.

Oliveira Lima assim se expressa sobre o fato, ao se referir à representação brasileira para a Conferência de Haia de 1907:

[...] é de se esperar que o governo do Brasil não repita o erro diplomático de 1899 e se não esquive a comparecer nessa assembleia, por tantos títulos respeitável. Deixamos então de aceitar o convite que fôramos os únicos a receber na América do Sul por uma razão um pouquinho extraordinária, a qual declaramos alto e bom como senão fosse o mesmo que passar um recibo de desordem: a de estarmos anarquizados em crises demasiado conhecidas, precisando o Brasil recolher-se para refazer suas forças. ...O que espero, em todo caso, é que me não ocorrerá de futuro o que em Paris este ano me sucedeu. Aproveitava eu meu tempo indo diariamente ao Ministério dos Negócios Estrangeiros mexer em papéis velhos. O muito amável diretor da seção histórica, ao subirmos juntos a escadaria, ia comentando os quadros representando vários congressos e personagens ilustres. Ao indicar-me a enorme tela da Conferência de Haia (de 1899) ajuntou: “Cherchez là-dedans les délégués brésiliens”. Eu lancei um olhar hipócrita para a tela e respondi-lhe com a diplomacia que me possam ter incutido quinze anos de carreira:“Ils n’étaient pas encore arrivés”.

Rui, um parlamentar na Haia: defesa do princípio da igualdade das nações e crítica do princípio da graduação das soberanias

Rui Barbosa chefiou a Delegação do Brasil à Segunda Conferência da Paz da Haia, realizada de 15 de junho a 18 de outubro de 1907, que, “pelos resultados obtidos e pelo número de países nela representados (44), figura com marcado destaque entre as que mais contribuíram para o progresso do Direito Internacional contemporâneo”, conforme assinalou o embaixador Rubens Ferreira de Mello.

A agenda da reunião internacional de Haia era bastante especializada versando sobre questões diplomáticas e militares. No entanto, apesar dessa dimensão formal do enfoque ao tema maior que convocava o conclave – a Paz – Rui Barbosa desempenhou-se bem em vários pronunciamentos sobre temas técnicos e complicados, sem se descuidar do conteúdo especializado dos temas, e enfatizou a questão ideológica de fundo: a visão e ação discriminatórias das grandes potências contra os países mais débeis e menores.

Como o próprio Rui descreveu mais tarde o ambiente da Conferência: “Ali, não se levava muito a bem a liberdade, assumida por um governo remoto, desconhecido e inerme, de interpor com isenção o seu juízo nas principais questões oferecidas pelos direitos das gentes aos debates daquela assembleia”.

O ambiente diplomático da Conferência de 1907 da Haia, no qual deveria se mover Rui Barbosa, estava, igualmente, contaminado pela rigidez das posições das grandes potências que, para Pierre Renouvin, tornavam impossível se obter um acordo para a questão do desarmamento: as delegações entendem que os ‘casos particulares’ são muito diferentes para poderem ser regulados por uma fórmula geral. Impossível a adesão dos governos à ideia de uma arbitragem obrigatória, que se exerceria mesmo nas questões em que estão implicadas a honra e os ‘interesses vitais’.

Registre-se que, sem o saber, Rui Barbosa tinha a seu favor, nesse majestoso e rígido ambiente da Conferência da Haia de 1907, a sua ampla experiência de mais de duas décadas nas tribunas da Câmara e do Senado.

A atuação de Rui na Conferência de Haia

Em dois principais momentos na Segunda Conferência da Paz – o incidente com o delegado russo Martens e a questão da criação de um tribunal arbitral permanente – a competência diplomática de Rui Barbosa se manifestou em defesa da vigência de princípios democráticos para a ordem internacional.

O Incidente Martens

Assim apresenta o fato o embaixador Hildebrando Accioly, no prefácio do volume das “Obras Completas de Rui Barbosa” sobre a Segunda Conferência da Paz:

Foi ainda na primeira fase dos trabalhos da Conferência, quando parece que se encobria certa antipatia contra ele (Rui Barbosa) que se produziu, perante uma das comissões, o seguinte incidente, depois largamente divulgado. Rui acabara de proferir magnífico discurso sobre a questão da transformação dos navios mercantes em vasos de guerra, durante o qual, de passagem, fizera algumas incursões na esfera da alta política, quando o presidente da comissão, Senhor Martens, delegado russo, observou que a política devia ser excluída das deliberações daquela comissão, porque a política não era da alçada da Conferência.

Ao nosso primeiro delegado, pareceu aquilo uma censura a ele dirigida e à qual não podia deixar de revidar. Fê-lo, pois imediatamente, em famoso improviso, para mostrar que semelhante espécie de repreensão – se esta fora realmente a ideia do Senhor Martens – não era merecida. E demonstrou exuberantemente que, se aos delegados fosse proibido estritamente o contato com a política, se estaria impedindo o próprio uso da palavra porque – afirmou –“política é a atmosfera dos Estados, a política é a região do direito internacional”. Nas deliberações, nas concessões recíprocas, nas transigências – disse ainda – era sempre a política dos países, a política dos governos, que inspirava os atos ou as atitudes.

Dada a relevância do denominado “Incidente Martens” vale a pena trazer, na íntegra, o testemunho de um dos membros da Delegação Brasileira a Haia, Rodrigo Otávio, que é a fonte primária documental do referido marcante fato na atuação diplomática de Rui. Dessa maneira o narra Rodrigo Otávio no seu valioso livro Minhas memórias dos outros:

Nesse dia, discutia-se a palpitante questão da transfor-mação dos navios mercantes em vasos de guerra e Rui Barbosa proferiu a respeito um de seus memoráveis discursos. Terminando o Delegado do Brasil, o Presidente Martens, mal-humorado e com rispidez, declarou que “o discurso seria impresso e inserido na ata dos trabalhos”. Lembrava, porém a esse respeito, que a política havia sido excluída da competência da Comissão. O Sr. Martens no seu azedume não qualificara de discurso a oração de Rui Barbosa, mas de memória e a essa qualificação começou se referindo a Rui, em sua réplica.

Aplausos gerais cobriram esta impertinente observação de quem dirigia os trabalhos [...]. Com o incidente toda a Assembleia ficou alerta e foi dentro dos mais profundo silêncio que Rui Barbosa, como que impelido por uma força incoercível, se levantou e pediu a palavra.

Eu estava na sala, sentado num banco sobre a parede. Levantei-me, também, e foi esse um dos momentos de mais viva emoção de minha vida. Senti que uma grande cena se ia passar e era o nome do Brasil, o prestígio do Brasil, a honra do Brasil que estavam em causa. Num acentuado movimento de atenção, todos, na expectativa de um escândalo, pelo menos de uma estralada, se voltaram para o orador que, como Presidente honorário da Primeira Comissão, tinha assento na própria mesa, à direita do Presidente, circunstância que lhe dava ainda, no momento, maior realce.

Martens, ao lado de Rui, mantinha a cara amarrada e mostrava, de princípio, manifesto nervosismo.

E Rui, pequeno, humilde, com voz sumida, que depois se elevou e se tornou clara, começou a proferir esse discurso que foi, por certo, a peça oratória mais notável que a Conferência ouviu, e lhe proporcionou o seu momento de maior brilho intelectual.

Provocado por circunstância de ocasião, essa oração proferida, de improviso, em língua estrangeira para o orador, numa Assembleia em que todos os discursos eram lidos, fez o pasmo da assistência. Rui enfrentou o Presidente da Comissão e, fazendo saber ao representante da Rússia autocrática que ele havia envelhecido na vida parlamentar, e fora, para essa Conferência, trazido da Presidência do Senado do seu país, onde as instituições parlamentares já contavam sessenta anos de prática regular, bem sabia como comportar-se numa Assembleia como aquela. Observou que as palavras com que o Presidente recebera seu discurso pareciam envolver uma censura que ele não podia deixar sem uma resposta imediata. E, prosseguiu em sua oração, mostrando, com larga eloquência e a argumentação mais precisa e convincente, a improcedência da observação.

E disse: “Pour sûr la politique n’est pas de notre ressort. Nous ne pouvons faire de la politique. La politique n’est pas l’objet de notre programme. Mais est-ce que nous pourrions le remplir si nous nous croyons obligés de mettre une muraille entre nous et la politique, entendue, comme il faut l’entendre ici dans le sens général, dans le sens supérieur, dans le sens neutre du vocable? Non, Messieurs.

“Nous n’avons pas oublié que Sa Majesté l’Empereur de Russie, dans son acte de convocation de la Conférence de la Paix, a éloigné nettement de notre programme les questions politiques. Mais cette défense évidemment ne visait que la politique militante, La politique d’action, et de combat, celle qui trouble, qui agite, qui sépare les peuples dans leurs rapports internes et dans leurs rapports internationaux, jamais la politique envisagé comme science, la politique étudiée comme histoire, la politique exploré comme règle morale. Car, du moment qu’il s’agit de faire des lois, domestiques ou internationales, pour les nations, il faut tout d’abord examiner, en ce qui regarde chaque projet, la possibilité, la nécessité, l’utilité de mesure en face de la tradition, de 1’etat actuel des sentiments, des idées, des intérêts qui animent les peuples, qui régissent les gouvernements. Et bien: est-ce que ce n’est pas de la politique tout çà?

“La politique dans le sens le plus vulgaire du mot, celle-ci, personne ne le conteste, celle-ci nous est absolument interdite. Nous n’avons rien à voir avec les affaires intérieures des Etats, ou, dans les affaires internationales, avec les querelles qui divisent les nations, les litiges d’amour propre, d’ambition ou d’honneurs, les questions d’influence, d’équilibre ou de prédominance, celles qui mènent au conflit et á la guerre. Voici la politique interdite.

“Mais dans l’autre, dans la grande acception du terme, la plus haute et pas a moins pratique, des intérêts suprêmes des nations les unes envers les autres, est-ce que la politique nous pourrait être défendue? Non, Messieurs”.

E nesse tom prosseguiu cada vez mais seguro de si.

A impressão causada na assistência por esse improviso oratório foi enorme. Rui, desde o início dos trabalhos, vinha mostrando quem era. A Assembleia, porém, não queria saber disso e não lhe ouvia os discursos. O Incidente Martens, que provocou a curiosidade da Assembleia, forçou-a a prestar atenção ao discurso do Delegado Brasileiro. E Rui Barbosa, pequeno de estatura, modesto, quase tímido no trato, foi crescendo aos olhos da assistência, à proporção que, com o maior desassombro, com a maior segurança de si mesmo, com a mais subida eloquência, proferia sua magnífica oração, e prosseguiu, depois do incidente, crescendo de tal modo que acabou se impondo à admiração de seus pares.

Rui terminou seu discurso. Sentou-se. De Martens, sem comentário algum, mas visivelmente desapontado, indicou a ordem do dia – para o dia seguinte – e suspendeu a sessão. Na sala do buffet, porém, para onde todos se dirigiam, De Martens se aproximou de Rui e teve com ele alguns instantes de conversa que, dado o caráter autoritário do velho jurista russo, foi o coroamento do prestígio de Rui Barbosa, conquistado de golpe nesse memorável dia.

A criação de um Tribunal Arbitral Permanente

As delegações dos Estados Unidos, Alemanha e Reino Unido apresentaram um plano completo para a criação de uma alta corte de justiça arbitral. Segundo Accioly, por este plano o novo tribunal seria composto de dezessete juízes, dos quais nove indicados pelas oito grandes potências da época e mais a Holanda (certamente em homenagem ao país sede da Conferência), sendo os oito restantes nomeados por oito grupos de nações, formado um destes pelas dez repúblicas da América do Sul. A desigualdade era flagrante – e contra ela iria manifestar-se a delegação brasileira.

Rui Barbosa sugeriu a Rio Branco que o chanceler brasileiro gestionasse junto ao secretário de Estado norte-americano, Elihu Root, modificações na mencionada iniciativa, tendente a evidente assimetria de tratamento que humilhava e feria nações soberanas. O chefe da diplomacia norte-americana, conforme Accioly, propõe que embora se adotasse o sistema de grupos para a nomeação de juízes, o Brasil, por sua situação ou pelo prestígio de que gozava no Continente, deveria ter o direito de possuir, no tribunal, um árbitro seu. Ainda assim, nem Rio Branco nem Rui se sentiam plenamente satisfeitos. O primeiro estaria disposto, no entanto, a aceitar uma solução transacional, que não prejudicasse ou ofendesse o nosso país e se apresentasse sobre base mais aceitável. Rui, porém, insistia na necessidade primordial de manutenção do princípio da igualdade dos Estados. A situação, para nós, não se mostrava auspiciosa, porque as delegações das grandes potências não mudavam de atitude. Nessa conjuntura, Rio Branco, com o apoio de Rui, decidiu que, perante a Conferência, fizéssemos uma firme declaração oficial, no sentido de que não abriríamos mão do referido princípio – que não interessava só ao Brasil, mas também às demais Repúblicas latino-americanas.

Na declaração, feita em sessão de 20 de agosto, Rui acentuou que o projetado sistema de rotação, para a composição da Corte de Arbitragem internacional, “seria a proclamação da desigualdade entre as soberanias nacionais”. Nessa oportunidade, Rui Barbosa leva à consideração da Assembleia o projeto do governo brasileiro sobre a matéria da Corte Permanente de Arbitragem.

O Projeto Brasileiro

A proposta elaborada de comum entendimento entre Rio Branco e Rui Barbosa era precedida por uma série de considerandos, que destacavam, entre outros, os seguintes principais argumentos:

• “fixar de antemão para a Corte Permanente de Arbitramento de um número arbitrário de juízes, segundo certas ideias admitidas a priori sobre a extensão desse número, para cuidar em seguida de o acomodar à representação de todos os Estados, é subverter os termos necessários e inevitáveis da questão”;

• “transtornar deste modo os termos naturais do problema é arrogar-se o arbítrio de designar aos diferentes Estados representações desiguais na corte internacional”;

• “na convenção para o regulamento pacífico dos conflitos internacionais, celebrada na Haia em 29 de junho de 1899, as potências signatárias, entre as quais se achavam todas da Europa, bem como as dos Estados Unidos, do México, da China e do Japão, acordaram em que os Estados contratantes, não importa qual a sua importância, teriam todos uma representação igual na Corte arbitral permanente”;

• é um sofisma entender que um direito é igual para todos quando no seu exercício “para alguns (ele) é limitado a períodos mais ou menos breves, ao passo que se reserva a outros o privilégio de o exercer continuamente”;

• “não se serve aos interesses da paz, criando entre os Estados, mediante estipulação contratual, categorias de soberania que humilharam a uns em proveito de outros, solapando-lhes os alicerces da existência de todos, e proclamando por uma estranha antilogia, o predomínio jurídico da força sobre o direito”.

A Proposta Brasileira estava vazada nos seguintes termos:

I) Para a composição da nova Corte Permanente de Arbitramento, cada potência designará, nas condições estipuladas pela Convenção de 1899, uma pessoa capaz de exercer dignamente, como membro desta instituição, as funções de árbitro.

Ela terá, além disso, o direito de nomear um suplente.

Duas ou mais potências podem se entender para a designação em comum dos seus representantes na Corte.

A mesma pessoa poder ser designada por duas potências diversas.

As potências signatárias escolherão seus representantes na nova Corte, entre os que compõem a atual.

II) Uma vez organizada a nova Corte, cessará de existir a atual.

III) As pessoas nomeadas terão assento por nove anos, não podendo ser destituídas senão no caso em que, segundo a legislação dos países respectivos, os magistrados inamovíveis perdem o seu mandato.

IV) Nenhuma potência poderá exercer o seu direito de nomeação senão se comprometendo a pagar os honorários do juiz que ela designar, fazendo cada ano o depósito adiantadamente, nas condições em que a Convenção fixará.

V) Para que a Corte delibere em sessão plenária, é preciso pelo menos a presença de um quarto dos membros nomeados. A fim de assegurar essa possibilidade, os membros nomeados se dividirão em três grupos, segundo a ordem alfabética das assinaturas da Convenção. Os juízes classificados em cada um desses grupos estarão por três anos no exercício de suas funções durante os quais terão que fixar residência em ponto de onde possam chegar a Haia, em vinte e quatro horas, à primeira convocação telegráfica. Entretanto, todos os membros da Corte têm o direito, se o quiserem, de sempre tomarem assento nas sessões plenárias, ainda que não pertençam ao grupo aí chamado especialmente.

VI) As partes em conflito são livres, quer de submeter a sua controvérsia à Corte plenária, quer de escolher, para resolver o seu litígio, no seio da Corte, o número de juízes que convenham adotar.

VII) A Corte será convocada em sessão plenária, logo que tiver que julgar litígios, cuja solução lhe seja confiada pelas partes, ou nos negócios por elas submetidos a um menor número de árbitros, logo que estes façam apelo à Corte plenária, com o fim de resolver uma questão suscitada entre eles durante o julgamento da causa.

VIII) Para completar a organização da Corte sobre estas bases, se adotará tudo o que não lhe for contrário e que pareça conveniente adotar nas disposições do projeto anglo-germano-americano.

Na defesa da Proposta Brasileira, Rui Barbosa procurou desfazer vários mal-entendidos, particularmente as críticas do delegado norte-americano Choate, segundo as quais ele “estaria decidido a não tomar em consideração nenhuma outra proposta que não a brasileira”. Rui responde da seguinte forma:

Não ligo uma importância absoluta à proposta brasileira. Nem tive jamais esta intenção. E a prova é que a apresentei, na sessão de 20 de agosto, sob o título: “Sugestões provisórias para servir à discussão da composição de uma Corte permanente”. Do que eu faço deveras caso é dos princípios que ela encerra e de que se inspira.

Há nela três ideias essenciais. Primeiro, a que é o seu fundamento, o princípio da igualdade dos Estados. Segundo, este outro, que consideramos o único meio de pôr em obra este princípio: o direito de cada Estado de nomear um membro à Corte. Terceiro, a norma inseparável ao arbitramento, a qual assegura aos Estados em litígio o direito de escolher os seus juízes no seio de toda a corte arbitral.

No terreno da polêmica, Rui Barbosa sente-se, totalmente, à vontade, e não deixa passar nenhuma oportunidade para rebater críticas ou insinuações negativas com respeito à proposta brasileira. Apesar da veemência de algumas de suas intervenções, Rui, como assinala William T. Stead, “na tribuna era frio, calmo e imperturbável. Nada há de orador de meetings na sua eloquência. É um vigoroso apelo à razão, uma dialética que presume um auditório inteligente, mas, através de toda a sua cerrada argumentação, sente-se, vê-se arder a chama da paixão reprimida”.

Assim sendo, Rui voltou a ocupar a tribuna para esclarecer sobre mal-entendidos, para rebater o que em seu entender seria o grande argumento e o único mesmo que até aqui se empregou contra a proposta brasileira,

[qual seja, que] no seu sistema as grandes nações, os Estados superiores em extensão, em população, em riqueza e em cultura viriam a ficar na contingência de serem julgados perante um tribunal, em que os seus representantes teriam o mesmo voto que o dos Estados mínimos do mundo [...]. Mas o argumento é de si inexato. [...] no sistema brasileiro não se dá nada disso. Os juízes nomeados pelos pequenos Estados, como os pelos grandes, têm o direito de assento permanente na Corte; mas não exercem a função de julgar senão sobre os Estados, grandes ou pequenos, que os houverem nomeado. É o que estabelece a proposta brasileira em seu artigo VI: “As partes em conflito são livres, quer de submeter sua controvérsia à Corte plenária, quer de escolher, para resolver seus litígios, no seio da Corte, o número de juízes que lhes convenha adotar”. Por consequência, no sistema da proposta brasileira, as potências não correrão jamais o risco de se submeter, contra a sua vontade, aos juízes nomeados pelos pequenos Estados, ou a juiz qualquer no qual não tenham a mais absoluta confiança. São elas mesmas que escolherão a seu talante na Corte todos os juízes, compondo para a solução de cada negócio, um tribunal de três, cinco, sete membros, inteiramente, segundo a conveniência das partes.

Rui Barbosa aprofunda as discussões sobre as diferentes possibilidades de composição da nova Corte Arbitral, e enfatiza novamente três pontos básicos da posição do Brasil, a saber:

1. que não é necessária esta instituição, porque a Corte existente, melhorada, responde a todas as necessidades do arbitramento;

2. que a criar-se, apesar disso, cumpriria assentá-la sobre o princípio da igualdade dos Estados, seriamente observado, e que

3. para realizar este princípio de modo inteiramente satisfatório, a única solução possível seria a da partici-pação direta e toda igual de todos os Estados na Corte, assegurando a cada um a designação de um juiz, segundo a fórmula adotada na proposta brasileira.

Rui chama a atenção, reiteradamente, para o artigo VI da proposta brasileira que consagra o direito para as partes em litígio de escolherem os seus juízes. Assinala que este direito desempenha, além disso, importante ofício no mecanismo de arbitramento, qual o de conciliar a existência de uma Corte de 45 membros, imposta pelo princípio da equivalência jurídica dos Estados-membros, com a necessidade essencial à boa justiça, de fazer julgar cada causa por um pequeno número de magistrados. É o que se não deve nunca perder de vista na apreciação dos dois sistemas.

Após longos e minuciosos debates, o conclave de Haia veio a aprovar uma fria e formal sugestão de Lord Fry, segundo a qual “A Conferência recomenda às potências signatárias a adoção do projeto em anexo de Convenção para o estabelecimento de uma Corte de Justiça Arbitral, e sua colocação em vigor por acordo a ser feito sobre a escolha dos juízes e a constituição da Corte [...]”.

Rui Barbosa, ao retirar a proposta brasileira, sublinha que

seu fim essencial [...] era dar uma forma prática ao princípio da igualdade dos Estados, de o definir sobre uma forma concreta, contra o princípio da classificação das soberanias pelo mecanismo da rotação, consagrado na proposta anglo-germano-americana. [...] Assim, do momento que a nossa proposta prevaleceu em suas ideias fundamentais, e do momento ainda que a não apresentamos com a intenção de criar nova Corte, cuja necessidade nem utilidade não reconhecemos, mas com o fim de nos opor à instituição desta Corte segundo princípios contrários aos nossos, não temos nenhum interesse em que se discuta e vote nossa proposta. Ela vingou chegar a tudo o que visava.

O último discurso na Haia: despedida em grande estilo

Em seu último pronunciamento sobre o novo tribunal permanente de arbitramento, Rui Barbosa acentua que o voto do governo brasileiro tem por implícito

[...] o reconhecimento do princípio da igualdade dos Estados e, por consequência, a exclusão absoluta, em toda e qualquer negociação futura sobre a constituição da nova corte arbitral, quer do sistema da periodicidade ou da rotação na distribuição dos juízes, quer do que estabelece a escolha destes mediante eleitores estrangeiros.

Ao prosseguir sua derradeira alocução, Rui, apesar de reconhecer que talvez fosse mais indicado “deixar pelo meu silêncio uma boa impressão minha”, prefere explicar a razão da sua resistência em defesa da igualdade das soberanias no debate sobre o Tribunal Permanente de Arbitragem.

Resistimos porque, lado a lado com a necessidade suprema de preservar esse direito (da igualdade entre os Estados soberanos), era nosso empenho salvaguardar outro, não menos essencial, não menos inacessível: o de assegurar sempre à justiça internacional o seu caráter de arbitramento, com a faculdade a este inerente, para uma e outra parte, de elegerem os seus julgadores.

Agrega que

o bom juízo nos aconselhava, pois, quer-nos parecer, era que aguardássemos a Conferência vindoura. Não queriam estar por isso. Mas por quê? De onde se origina este açodamento? De uma tendência cujo caráter perigoso já vos assinalei, a qual nos alonga, rapidamente, da circunspecção que presidiu a obra da Conferência de 1899, substituindo o arbitramento, que constitui para as soberanias a forma da justiça pela jurisdição, que nunca se concebera para as questões internacionais, senão nos ocos devaneios da utopia? O perigo dessa adulteração do arbitramento, dessa ilusão sedutora, mas arriscada, já o entrevira e denunciara, em 1899, na primeira destas Conferências, uma voz que veio a se tomar o oráculo da Segunda. Escusado seria nomear-vos o nosso ilustre presidente, o senhor Léon Bourgeois.

Rui Barbosa, uma vez mais utiliza o precioso recurso diplomático e político de evocar antecedentes históricos de uma discussão em favor de sua tese. Assim sendo, reproduz trecho do pronunciamento do ilustre homem público francês, ao inaugurar, em 9 de julho de 1899, os trabalhos da terceira comissão:

É com o mesmo espírito de profunda prudência, e o mesmo respeito ao sentimento nacional que, em um outro projeto, nos abstemos de inscrever o princípio da permanência dos juízes. Impossível será, com efeito, desconhecer a dificuldade que haveria de instituir, na atual situação política do mundo, um tribunal, antecipadamente, composto de certo número de juízes, representando as várias nações e funcionando, permanentemente, na sucessão dos pleitos. Esse tribunal ofereceria, realmente, às partes, não árbitros por elas, respectivamente, eleitos com o necessário discernimento e investidos de uma espécie de mandato pessoal da confiança de cada nação, mas juízes na acepção do direito privado, previamente, nomeados fora da livre escolha das partes. Um tribunal permanente, por mais alta que fosse a imparcialidade dos seus membros, correria o risco de assumir, aos olhos da opinião universal, o caráter de uma representação dos Estados, e os governos, podendo suspeitar de exposto a influências políticas, ou a correntes de opinião, não acederiam em comparecer à sua presença como a de uma jurisdição, inteiramente desinteressada.

A seguir, Rui, dentro da melhor técnica dialética de expor com crueza as ideias do opositor para melhor defender sua posição, inclusive mostrando o seu absurdo, cita trecho de editorial do jornal The Times de 21 de setembro de 1907, onde se lê que

a sorte do projeto de criação de um novo tribunal arbitral nos dá a medir a incapacidade dos pequenos Estados no tocante à prática política. Insistem eles em que cada Estado, não importa sua condição material, moral e intelectual, tenha no tribunal comum representação igual à dos outros. Saber, caráter, experiência, força armada, tudo isso nada vale aos olhos desses doutrinários intransigentes. Haiti e República Dominicana, Salvador e Venezuela, Pérsia e China, todos vêm a ser Estados soberanos, e portanto, raciocinam eles, cada qual há de exercer a mesma função que a Grã-Bretanha, a França, a Alemanha, os Estados Unidos, na liquidação das controvérsias mais sutis do fato e direito pleiteados entre os maiores e os mais cultos Estados europeus. Dadas tais premissas, o argumento é irrefragável. Ora essas premissas constituem as próprias bases da Conferência. Jurídica e diplomaticamente a argumentação é perfeita; mas, infelizmente, a conclusão não tem senso comum. Não se poderá atinar com um exemplo que expusesse à luz mais em cheio os defeitos da composição da Conferência. Em resultado, não se achando resignadas as grandes potências a pôr acima de si mesmas, e com seus juízes, os Estados mais atrasados e corruptos da Ásia e da América do Sul, ainda agora não veremos realizada a Corte arbitral.

Rui escolheu com muita habilidade esse texto que reflete com dura clareza a ideologia das grandes potências, em sua visão fortemente preconceituosa e arrogante. Estão nítidas duas visões da política internacional, a da real politik e a idealista. É um ataque frontal à doutrina do poder, como fonte de sabedoria e bom senso.

Para sustentar sua tese da igualdade das soberanias, Rui Barbosa, como bom idealista, transfere para o âmbito internacional o modelo político ideal para o quadro nacional, e quer nele aplicar idênticos valores e mecanismos da prática doméstica da democracia liberal. Assim se expressa ao continuar seu discurso de despedida de Haia para defender a identidade de lógicas da política interna e da política externa:

Por certo, que entre os Estados, como entre os indivíduos, diversidades há de cultura, probidade, riqueza e força. Mas daí derivará, com efeito, alguma diferença no que lhes entende como direitos essenciais? Os direitos civis são idênticos para todos os homens. Os direitos políticos são os mesmos para todos os cidadãos. Na eleição desse augusto parlamento soberano da Grã-Bretanha, Lord Kelvin ou Mr. John Morley não dispõe de outro sufrágio que o mesmo do operário embrutecido pelo trabalho e pela miséria. Acaso, entretanto, a capacidade intelectual e moral desse mecânico, aviltado pelo sofrer e labutar, emparelhará com a do sábio, ou com a do estadista? Pois bem; a soberania é direito elementar por excelência dos Estados constituídos e independentes. Ora, a soberania importa igualdade. Quer em abstrato, quer na prática, a soberania é absoluta: não admite graus. Mas a distribuição judiciária do direito é um dos ramos da soberania. Logo, a ter de existir entre os Estados um órgão comum de justiça, necessariamente, nesse órgão todos os Estados hão de ter uma representação equivalente.

Rui volta, igualmente, ao ataque dos assim denominados critérios materiais (comércio marítimo, marinha de guerra) para classificar os países, e mostra que mesmo nesse terreno, aparentemente objetivo, há injustiças manifestas, como já demonstrou no debate da Corte de Presas, fruto de uma percepção discriminatória por parte das grandes potências. Indaga para fechar sua argumentação nesse ponto: “Ora, se foi isto que se deu nesse campo, onde para ser justo, não haveria mister de mais que ter olhos, que seria quando se tratasse de classificar as nações menos fortes pelo critério vago e elástico da inteligência, da moralidade e da cultura?”.

Tópico interessante na oração final de Rui em Haia é aquele em que ele rebate artigo publicado em jornal – “certa folha transatlântica” – no qual se afirmava que as grandes potências nunca recorreram em seus litígios à arbitragem por países como o Brasil, Haiti e Guatemala. O Delegado brasileiro mostra, nesse aspecto, que está atento a tudo o que passa dentro e fora da Conferência, e sabe da importância da imprensa na criação de ambientes hostis ou favoráveis para a operação da diplomacia. Ao refutar essa afirmação, usa, novamente, os antecedentes e demonstra seus conhecimentos de história da política externa nacional.

Assim se expressa a respeito da nota jornalística acima mencionada:

Abalança-se a uma tal linguagem contra o Brasil, só quem desconheça a história das relações internacionais no derradeiro quartel do século dezenove. Quem quer que dessa ignorância não padecesse, saberia que, entre todos os países da América Latina, o Brasil é o único onde as grandes potências foram eleger árbitros. No mais célebre dos arbitramentos, a questão do Alabama, entre os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, o tratado firmado pelas duas partes, em Washington, aos 8 de maio de 1871, criou o tribunal de Genebra, em que um dos árbitros foi um diplomata brasileiro, o Barão de Itajubá. No tribunal franco-americano de Washington, constituído para deliberar sobre as reclamações das duas potências em conflito, de conformidade com a Convenção de 15 de janeiro de 1880, a presidência tocou ao Brasil, na pessoa de um dos nossos representantes diplomáticos, o Barão de Arinos. Por derradeiro, as quatro comissões mistas que funcionaram de 1884 a 1888, em Santiago do Chile, para sentenciar sobre as reclamações da Inglaterra, da França, da Alemanha, da Itália contra o Estado americano, foram sucessivamente presididas por três brasileiros, os Conselheiros Lopes Netto, Lafayete Pereira e Aguiar de Andrade. [...] Em 1870, em 1871, em 1880, e de 1884 a 1888, a Alemanha e a Itália nos invocaram como árbitros uma vez cada uma, e a França, a Inglaterra, os Estados Unidos, cada qual duas vezes. É uma distinção que a nenhum Estado americano coube, salvo aos Estados Unidos.

Rui finaliza com ironia ao perguntar:

Eis senão quando nos surdiria agora quem se capacitasse a meter a riso os sul-americanos à nossa custa, figurando como um nec plus ultra da extravagância a hipótese de que uma grande potência viesse a aceitar por árbitro o Brasil. Quem senão nós, tem aqui de rir?

Arremata fustigando o rótulo de corrupção que sobre os países da Ásia e América do Sul The Times pretendeu colar:

Tampouco é exato que, se não lograram dotar as nações com uma Corte arbitral de sobresselente, fosse por causa da Ásia, da América do Sul, onde residem a ignorância e a corrupção. Não, tal absolutamente, não há. Contra essa invenção depõem os fatos com um peso irresistível.

Ao fazer balanço antecipado dos resultados da Conferência de Haia, Rui Barbosa responsabiliza as grandes potências pelo não logro de solução ao problema da composição da nova Corte Arbitral. Em síntese sobre esse impasse a que se chegou assim, se exprime a seguir:

Duas tão-somente foram as soluções por elas (grandes potências) alvitradas a esse respeito. Primeiramente, a proposta anglo-germano-americana. Pois bem; todas as grandes potências, inclusive as duas colaboradoras dos Estados Unidos, a saber, a Grã-Bretanha e a Alemanha, a desampararam no Subcomitê dos oito e no Comitê de exame B. Os próprios Estados Unidos, à vista dessa unanimidade, não insistiram pela sua obra. E deste feitio, acabou o sistema de rotação, assente na classificação dos Estados.

A outra solução engenhada foi a de compor o tribunal por eleição. Esta apresentou-a a delegação americana ao Comitê de exame 13, em 18 de setembro, e nessa mesma sessão caiu o alvitre, não tendo logrado mais que cinco sufrágios contra nove. Entre os nove, de envolta com quatro Estados de segunda ordem, a Bélgica, o Brasil, Portugal e a Romênia, avultavam cinco grandes potências: a Alemanha, a Áustria, a Grã-Bretanha, a Itália e a Rússia. Das grandes potências o projeto dos Estados Unidos só alcançara o apoio da França, concorrendo com a Holanda, a Grécia e a Pérsia.

Num caso, pois, foi a unanimidade das grandes potências, no outro a sua unanimidade menos só dois votos, o que fez naufragar, nesta matéria, a iniciativa americana.

Rui, como pode se observar, demonstra o grau de desagregação entre os atores maiores da cena internacional que pedem dos menores padrões de coerência, responsabilidade e racionalidade que eles mesmos não conseguem praticar. Evidencia o paradoxo dessa atitude com fina ironia e com números dos votos.

A posição do Brasil: “moderada e circunspecta, mas firme e altiva”

Rui Barbosa, em discurso, na homenagem que lhe prestou a colônia brasileira, em Paris, concluída a Conferência, no dia 31 de outubro de 1907, assim resume o sentido de sua missão na Haia:

Abaixo das oito grandes potências que entre si repartem o domínio da força, nenhum Estado se adianta ao Brasil no conjunto dos elementos, cuja reunião assinala superioridade entre as nações. Considerados eles no seu todo, nenhuma, dentre as potências de segunda ordem, se nos avantaja. Creio mesmo que nenhuma nos iguala. Nossas tradições diplomáticas nos colocaram, a certos respeitos, numa grande altura, lado a lado com os governos que haviam exercido a magistratura arbitral em grandes litígios entre as maiores potências do globo. Nossa fraqueza militar nos punha a uma distância mui longa dessas potestades armadas.

Esta situação, na sua extrema delicadeza devia ter uma linguagem sua, moderada e circunspecta, mas firme e altiva, quando necessário. Tratava-se de achá-la e de a falar, naturalmente, com segurança, com calma, com desassombro, com tenacidade. Não era fácil; mas não seria impossível. Um sentimento instintivo desse dever se apoderara de mim, desde que transpus os severos umbrais do Ridderzall. Aos primeiros passos ele me encheu de terror. Nos dias da estreia, quando entrei, da minha cadeira, a encarar o círculo de grandezas que me cercava, não vos sei exprimir o desalento, a sensação de impotência, de pavor, de abandono total de mim mesmo, que me entrou no ânimo, e o aniquilou. Mal se me ofereceu, porém, a ocasião de acudir pela honra do nosso posto, as forças, a coragem, a resolução, me vieram não sei donde, vi-me de pé com a palavra nos lábios, e desde então me tracei a mim mesmo a linha mediana e reta da nossa atitude, observada até ao fim, mercê de Deus, com invariável perseverança.

“O novo descobrimento da América”

Na Primeira Conferência de Paz da Haia de 1899, estiveram presentes 26 países, vinte da Europa, dois das Américas (Estados Unidos e México, sendo que o Brasil, o terceiro país convidado, decidiu não participar do conclave) e quatro da Ásia. Na Segunda Conferência de Paz da Haia, em 1907, estiveram presentes 44 países, 21 da Europa, 19 da Américas e quatro da Ásia, sendo a “grande assembleia internacional onde pela primeira vez se reuniram todos os Estados soberanos e constituídos do mundo”, no dizer de Rui Barbosa.

Ao responder o discurso do Dr. Virgílio de Leme, na recepção popular realizada no Palácio de Governo, em Salvador, Bahia, no dia 29 de dezembro de 1907, Rui faz importante avaliação do embate ocorrido na Segunda Conferência de Paz da Haia, entre a América do Sul e os Estados Unidos em torno da proposta de Washington da criação de um tribunal mundial de justiça, onde oito potências teriam assento permanente e as demais teriam assentos rotativos. Esta proposta foi abandonada pelos Estados Unidos ao verificar, principalmente, a reação dos demais países americanos, que foi iniciada pelo Brasil nas palavras de Rui Barbosa com a defesa do princípio da igualdade entre as nações. A presença expressiva de países da América do Sul e da América Central não era somente um dado quantitativo, mas evidenciava um grupo de nações com personalidade própria, atores conscientes e responsáveis e de alto nível como Saenz Peña pela Argentina e Matte pelo Chile.

Rui assinala que “a lição do drama da Haia”, está em “que a intuição das suas testemunhas mais diretas imediatamente classificou, sem contestadores, como o novo descobrimento da América, o seu descobrimento político, a revelação do peso desse grande fator, até então desconhecido, na vida internacional”.

Na mesma linha de observação, um dos mais brilhantes entre os delegados norte-americanos, James Brown Scott, afirmou que a Segunda Conferência de Paz da Haia representou “o advento da América do Sul nos destinos do mundo”.

Euclides da Cunha, escolhido por Rio Branco para saudar Rui Barbosa em nome do Itamaraty, após o conclave da Haia, sublinhou que via no “embaixador Rui Barbosa, não um representante do Brasil, mas sim, o plenipotenciário da América Latina, ‘o deputado do continente’”. Assinala, no entanto, que “não se pode atribuir o papel que desempenhou o nosso delegado unicamente às suas qualidades pessoais. O seu aparecimento é tão lógico, tão geométrico, como a resultante de um paralelogramo de forças”.

A força de uma nova mentalidade

San Tiago Dantas defende, em seu ensaio Rui Barbosa e o Código Civil, que as primeiras décadas da República apresentam

um contraste singular entre a economia e a inteligência, entre a situação de debilidade material do país e a força com que irrompiam os sinais de uma nova mentalidade. [...] por um desses descompassos, que fazem a maravilha do espectador, eleva-se a um nível, até então inatingido, a vida intelectual do país. Dir-se-ia que toda uma geração, captando os problemas agitados pela cultura europeia do seu tempo, lançava, entre nós, no espaço de um decênio, as bases de um grande movimento de ideias, sem diretriz comum definida, mas aberto à realidade histórica e atual do país, tanto quanto questões universais.

Rui Barbosa integra esta geração, da qual fazem parte de forma destacada, Machado de Assis, Rio Branco, Joaquim Nabuco, Euclides da Cunha, Farias Brito, Silvio Romero, Eduardo Prado, Alberto Torres, Olavo Bilac, e Graça Aranha. Rui, que não obteve em vida as vitórias na política interna, vai encontrar na política internacional sua grande vitória em vida. Vitória das ideias democráticas que defendeu, em Haia, ao proclamar a igualdade das nações. Aplica-se à atuação de Rui na Haia arguta observação de Hegel sobre a importância da teoria na vida política: “A cada dia fico mais convencido de que o trabalho teórico logra mais feitos no mundo do que o trabalho prático. Uma vez que o campo das ideias é revolucionado o estado atual das coisas não continua resistir”.

O “campo das ideias” foi revolucionado nas primeiras décadas da República, mesmo em um estado de coisas tumultuado, por nomes como Rio Branco e Rui Barbosa. Os resultados surgiram de forma imprevista e às vezes, atabalhoada, mas firmes. Firmes na coragem com que foram sustentados, na construção institucional republicana, na geração de paradigmas novos para a política externa, como foi o caso dos paradigmas da participação ativa e altiva na política internacional e da igualdade das nações, propugnados por Rio Branco e Rui Barbosa em Haia, em 1907.

Os dois patronos

Rio Branco, como bem definiu Gilberto Amado, é “o político de nascença, o abridor de caminhos, o iniciador”, e assim é, por ter feito história, o patrono da diplomacia brasileira.

Rui Barbosa, conforme observou Alceu Amoroso Lima, “era o homem cujo sonho foi fazer do Brasil, pela força do Direito, potência mundial [...] sonhava com o Brasil no mundo”, desta forma pode ser considerado o patrono da diplomacia multilateral brasileira.

Referências bibliográficas

Amado, Gilberto. Rio Branco. In Franco, Álvaro Costa; Cardim, Carlos Henrique (org.). O Barão do Rio Branco por grandes autores. Brasília: FUNAG, 2003.

Araujo Jorge, A.G. de. Rio Branco e as fronteiras do Brasil – uma introdução às Obras do Barão do Rio Branco. Brasília: Senado Federal, 1999.

Cardim, Carlos Henrique. A Raiz das Coisas. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007.

Hegel, G. W. F. Letters of January 23, 1807 and October 1805. In: Avineri, Sholmo. Hegel´s Theory of Modern State. Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p. 64 e 68.

Lopes, Mario Ribeiro. Rui Barbosa e a Marinha. Rio de Janeiro: Casa de Rui Barbosa, 1953.

Viana Filho, Luís. A Vida de Rui Barbosa. Rio de Janeiro: J. Olympio, 1977.

Euclides da Cunha

Nasceu em 1866, no município de Cantagalo, Rio de Janeiro. Ingressa na Escola Militar em 1886, instituição da qual é expulso dois anos depois em virtude de protesto contra o ministro da Guerra. Sua juventude é marcada pela adesão ao republicanismo e ao positivismo. É reintegrado à Escola Militar após a proclamação da República. Entre 1892 e 1896 trabalha como engenheiro militar. Em 1896, desliga-se do Exército e passa a trabalhar como engenheiro civil no estado de São Paulo. Em 1897, viaja à Bahia como correspondente do jornal O Estado de São Paulo para cobrir o conflito de Canudos. Sua experiência resultou na publicação, em 1902, de sua principal obra, Os Sertões. Em 1903, é eleito para a Academia Brasileira de Letras. Entre 1904 e 1909, trabalhou no Ministério das Relações Exteriores como assessor do Barão do Rio Branco, tendo chefiado a Comissão Brasileira de Reconhecimento do Rio Purus, em cuja qualidade viajou à Amazônia em 1905. Em 1906 publica o livro Peru versus Bolívia e, em 1907, a coletânea de artigos e ensaios Contrastes e Confrontos. Deixa o Itamaraty para assumir a cadeira de Lógica no Colégio Pedro II. Morre logo depois, no Rio de Janeiro, em agosto de 1909, depois de trocar tiros com o amante de sua esposa, o cadete Dilermando de Assis. O livro À Margem da História é publicado nesse mesmo ano, postumamente.

Euclides da Cunha: o cenário sul-americano

Kassius Diniz da Silva Pontes

Euclides da Cunha nasceu em 1866, no interior do Rio de Janeiro. De origem humilde, desempenhou, em seus 43 anos de vida, atividades profissionais “sob o manto protetor do Estado”: foi militar, engenheiro de obras públicas, funcionário do Itamaraty e, por breve período, professor de lógica no Colégio Pedro II (VENTURA, 2003, p. 33). Sua formação na Escola Militar da Praia Vermelha, na qual ingressou em 1886, ocorreu em contexto de grande efervescência política – os movimentos pela abolição da escravatura e em prol do estabelecimento do regime republicano ganhavam força – e sob a influência de pensadores como Benjamin Constant, um dos principais responsáveis pela difusão do pensamento positivista no Brasil, especialmente entre os jovens oficiais do Exército. Concluiu, naquela instituição, os cursos de bacharel em Matemática, Ciências Físicas e Naturais e Engenharia Militar. Essa formação no campo das ciências naturais e exatas estará claramente refletida em toda sua obra literária.

Após trabalhar como engenheiro militar e civil no Rio de Janeiro e em São Paulo, Euclides viaja em 1897 para cobrir a campanha militar de Canudos, na Bahia, testemunhando in loco a tentativa do regime republicano de sufocar a rebelião camponesa liderada por Antônio Conselheiro. O episódio veio a ser retratado em sua principal obra, Os Sertões, publicada em 1902. O livro o tornou, rapidamente, uma celebridade literária. Apesar disso, seguiu enfrentando dificuldades financeiras e frustrações com a engenharia. Como assinala Francisco Venâncio Filho, “enquanto a glória e fama do escritor atingiam bem alto, a vida do homem transcorre penosa e rude” (VENÂNCIO FILHO, 1995, p. 40). Decepcionado com o trabalho de engenheiro de obras públicas no interior de São Paulo, decidiu buscar ocupação que pudesse lhe propiciar melhores condições de vida. Ajudado por amigos que indicaram o seu nome ao Barão do Rio Branco, então ministro das Relações Exteriores, passou a trabalhar, a partir de 1904, no Itamaraty, deixando de lado definitivamente a engenharia.

Em seus cinco anos no Ministério das Relações Exteriores, Euclides da Cunha foi observador privilegiado das principais questões internacionais de sua época, em particular dos acontecimentos que se desenrolavam na América do Sul. Como auxiliar de Rio Branco, atuou no processo de definição das fronteiras brasileiras com o Peru e o Uruguai. Indo além do ofício de cartógrafo (para o qual estava preparado em virtude de sua formação na Escola Militar), refletiu e desenvolveu teses sobre questões de interesse mais amplo para a política externa, tais como as desconfianças dos países vizinhos com relação ao Brasil e a disputa imperialista pela ocupação de espaços econômicos na América do Sul.

Euclides foi também um defensor de maior integração física entre os países da região. À semelhança de Rio Branco, de quem era admirador confesso, tinha visão realista e pragmática do jogo de poder na região: seria fundamental para o Brasil definir suas fronteiras com os países vizinhos de maneira negociada, buscando, ao mesmo tempo, acautelar-se contra as tentativas de intervenção europeia no continente americano. Preconizava o desenvolvimento econômico e a industrialização como principais instrumentos de defesa contra a cobiça de potências estrangeiras. Fiel às suas convicções positivistas, acreditava que a adoção de políticas específicas para a Amazônia e o estabelecimento de infraestrutura adequada seriam as únicas armas capazes de assegurar a soberania brasileira sobre seu extenso território.

O objetivo do presente estudo é traçar a trajetória de Euclides no Itamaraty e apresentar seus principais textos sobre política internacional. Como reflexo de sua própria obra, o foco recairá no cenário político sul-americano do início do século XX. Uma melhor compreensão do pensamento de Euclides requer, porém, uma breve análise prévia do arcabouço conceitual e ideológico que permeia toda sua obra, o que constituirá o primeiro passo de nosso estudo. Em seguida, rememoraremos sua passagem pelo Itamaraty, antes de discorrermos sobre os textos que versam sobre política sul-americana, com foco em quatro aspectos principais: a consolidação das fronteiras brasileiras; o livro Peru versus Bolívia; a análise da disputa entre Estados Unidos e a Alemanha por espaços de influência na América do Sul; e a análise de três artigos esparsos, presentes no livro À Margem da História, sobre a integração física sul-americana, a Bacia do Prata e o Pacífico. Ao final, pretendemos sintetizar a contribuição de Euclides da Cunha para o pensamento diplomático brasileiro. A despeito da falta de sistematicidade, seus textos sobre política internacional refletem fielmente muitas das principais preocupações do governo brasileiro no início do século XX, alinhando-se de maneira evidente com a visão que tinha o Barão do Rio Branco com relação à inserção do Brasil na região e no mundo.

O arcabouço conceitual de Euclides da Cunha

Uma melhor compreensão dos textos de Euclides da Cunha sobre política internacional deve ser antecedida por uma breve revisão do conjunto de ideias que o influenciaram na passagem do século XIX para o século XX. A Escola Militar da Praia Vermelha tinha em seus quadros alunos originários majoritariamente da classe média, em contraste com as Faculdades de Direito, responsáveis por formar os filhos dos grandes proprietários rurais (SODRÉ, 1995, p. 16). É nesse meio caracterizado pelo estudo das ciências exatas que Euclides trava contato com o positivismo de Auguste Comte, cuja penetração nas hostes do oficialato foi profunda. Benjamin Constant expunha aos jovens cadetes – muitos dos quais de origem pobre – as “sínteses expositivas e formulações filosóficas” de Comte, conquistando amplo número de seguidores entre os jovens cadetes (VENTURA, 2003, p. 51). Euclides tornou-se, nesse ambiente, um entusiasta das propostas de reformismo social, com foco na mudança de regime político e na abolição da escravatura.

Episódio emblemático de sua inquietude com o sistema política político da época foi o protesto que protagonizou contra a visita do ministro da Guerra do Império, Tomás Coelho, à Escola Militar, em 1888. Durante a visita daquela autoridade, Euclides atirou seu sabre ao chão, num gesto político declaradamente a favor da proclamação da República. O ato resultou em sua expulsão da instituição, à qual veio a ser reintegrado apenas quando instalado o novo regime político, no ano seguinte. Ao longo de sua vida, Euclides manteve-se fiel aos princípios republicanos e à defesa da democracia e da transformação social, valores que, em sua opinião, não teriam sido observados nos anos imediatamente posteriores à queda da monarquia.

É nesse mesmo período que o escritor dá início à sua colaboração com órgãos da imprensa. Além de sua ideologia reformista, os artigos publicados no jornal O Estado de São Paulo – então denominado de A Província de São Paulo – explicitam sua crença no pensamento positivista e o culto às ciências. Esse cientificismo estará ainda mais presente em Os Sertões. Para escrever essa obra, Euclides se aprofundou no estudo das diversas ciências consideradas “exatas”, da geologia à botânica. Ao fazê-lo, passou a absorver ideias em voga nas principais correntes de pensamento europeu, lançando mão de conceitos de raça, clima, evolução e civilização presentes em autores como Saint-Hilaire, Ludwig Gumplowicz, Hippolyte Taine e Herbert Spencer. Não obstante a forte influência da linguagem científica em sua obra, Euclides não se propôs a escrever um estudo meramente descritivo da realidade que observava. Ao retratar a realidade de Canudos e a vida do sertanejo, acabou por se tornar, nas palavras de Gilberto Freyre, um “revelador da realidade brasileira”. Diversamente de outros pensadores imbuídos de espírito científico, mas sem pretensões literárias, sua obra contempla também a interpretação de uma parte do Brasil ainda pouco conhecida à época. Por essa razão, em seus textos “predominaram as virtudes artísticas sobre as científicas” (FREYRE, 1995, p. 30).

Esse arcabouço conceitual estará refletido também na produção de Euclides sobre política internacional. Ali mais uma vez se faz presente a aspiração de explicar a realidade com base em pressupostos deterministas e evolucionistas. O recurso frequente a autores estrangeiros reflete uma realidade da época: no início do século XX o estudo das ciências no Brasil ainda era rudimentar. Sua aplicação a uma obra literária, inédito. O fato de eventualmente professar um “darwinismo antropológico difuso, para não dizer arbitrário” (LIMA, 2000, p. 35) explica-se justamente por essas características de seu pensamento, voltado para a revelação e interpretação, num estilo literário pouco comum, do Brasil distante do litoral, assim como pela circunstância de manejar conceitos típicos de um pensador imbuído de pretensões científicas que viveu na transição dos séculos XIX e XX.

De forma mais geral, no pensamento de Euclides está refletida a preocupação da elite brasileira com a afirmação da identidade nacional e a questão da raça. O que se buscava, com esteio nas já referidas correntes de pensamento europeu, era estabelecer conexões entre o processo biológico de miscigenação e o processo histórico de construção da nação (SKIDMORE, 2012, p. 165). A abolição da escravatura havia ocorrido fazia pouco – em 1888, apenas 14 anos antes da publicação de Os Sertões – e no debate sobre temas raciais ainda prevalecia a tentativa pura e simples de incorporar à realidade brasileira ideias concebidas por autores estrangeiros. Euclides não esteve imune a esse processo. Em seu pensamento, a influência do determinismo muitas vezes resultou numa visão negativa da miscigenação, embora seus textos estejam permeados de contradições: em muitos casos, Euclides também louvou a força e o potencial do sertanejo, apresentando-o como o “cerne da nacionalidade”.

Ao discorrer sobre o contexto político sul-americano, Euclides manterá intacta a pretensão de aplicar conciliar ciência e literatura. Serão frequentes as referências à etnia, ao clima ou à geografia dos países sobre os quais discorre, bem como a ambição de estabelecer relações de causa e efeito entre os fenômenos naturais e aqueles de ordem social e política. Os artigos publicados em Contrastes e Confrontos, À Margem da História e Peru versus Bolívia devem ser lidos a partir desse enfoque específico, tendo em conta a formação intelectual e o contexto cultural prevalecente na época em que foram escritos.

Euclides da Cunha e Rio Branco

O ingresso de Euclides no Itamaraty, onde trabalhou como auxiliar do Barão do Rio Branco entre 1904 e 1909, é resultado das incertezas que caracterizavam sua vida após a publicação de Os Sertões, em 1902. Após atuar por breve interregno como engenheiro no estado de São Paulo, em 1903 e início de 1904, viu-se desempregado e decidido a abandonar sua profissão. Na mesma época, cresciam as demandas peruanas pela negociação de novas fronteiras bilaterais, em decorrência da incorporação do Acre ao território brasileiro por meio do Tratado de Petrópolis, celebrado com a Bolívia em 1903. O Peru não havia tomado parte das negociações entre Brasil e Bolívia e julgava-se prejudicado pelo acordo celebrado pelos países vizinhos. Em julho de 1904, os governos brasileiro e peruano decidiram dar início às negociações para a futura celebração de tratado limítrofe. Como primeiro passo, decidiu-se estabelecer Comissão Mista para percorrer os rios Juruá e Purus e conhecer in loco a região de fronteira entre os dois países.

Euclides esperava que a obtenção de uma posição no Itamaraty pudesse lhe dar a tranquilidade necessária para perseguir com maior conforto seus objetivos intelectuais. Repelia, porém, a possibilidade de pedir favores para conseguir cargo público. Em carta ao amigo Luiz Cruls, lamentou-se de que “nesta terra, para tudo faz-se mister o pedido e o empenho, duas coisas que me repugnam” (GALVÃO; GALOTTI, 1997, p. 149).

Ao recusar-se a buscar pessoalmente uma posição, a nomeação de Euclides passou a depender da ação de amigos próximos, que tinham boa relação com Rio Branco. Dois deles – o crítico José Veríssimo e o diplomata Domício da Gama – tiveram papel especialmente relevante na intermediação do contato de Euclides com o ministro. O Barão – que sempre teve interesse em manter entourage de intelectuais de peso – acabou realizando entrevista pessoal com Euclides, decidindo, em seguida, designá-lo chefe da Comissão Brasileira de Reconhecimento do Alto Purus, função que exerceu entre 1904 e 1905. Nesse período, viajou à Amazônia, o que lhe propiciou a oportunidade, como veremos posteriormente, de escrever diversos textos sobre aquela região. Uma vez encerradas as atividades da Comissão, Euclides retornou ao Rio de Janeiro e passou a atuar como cartógrafo, assessorando diretamente o Barão do Rio Branco.

O cargo de Euclides no Itamaraty nunca veio a ser criado oficialmente por lei. Tudo indica que foi empregado e remunerado diretamente por Rio Branco. Essa natureza precária de sua ocupação no Ministério foi fonte de angústias para o escritor, que continuou sem rumo profissional definido. De 1906 até o início de 1909, nutriu a ambição de assumir outras funções – dentre outros, cogitou postos na Comissão de Limites com a Venezuela e na Comissão da Estrada de Ferro Madeira-Mamoré. Acredita-se que teria acalentado, inclusive, o desejo de ser designado para trabalhar no exterior, ideia que não teria contado com o apoio de Rio Branco (VENÂNCIO FILHO, 2002, p. 228). Embora insatisfeito com sua situação, acabou desempenhando funções de relevo no Itamaraty. Além do já mencionado papel na negociação de limites com o Peru, escreveu, por solicitação de Rio Branco, o livro Peru versus Bolívia, e trabalhou na elaboração do tratado com o Uruguai que estabeleceu o condomínio sobre os Rios Jaguarão e a Lagoa Mirim. O respeito de que desfrutava no Itamaraty é demonstrado, além disso, pelo fato de haver sido incumbido de proferir o discurso de saudação a Rui Barbosa por ocasião de seu regresso da II Conferência de Paz da Haia, em 1907, ocasião em que enalteceu a atuação do representante brasileiro contra o “esmagamento da maioria dos povos em proveito de quatro ou cinco nações fortes e imperialistas” (ARINOS FILHO, 2009, p. 35; CARDIM, p. 172-174).

As razões de Rio Branco para não nomear Euclides para função de caráter permanente no Itamaraty não são claras. O que se pode depreender do epistolário de Euclides é que o próprio Barão teria insistido em que o escritor, a despeito de suas angústias, seguisse trabalhando na instituição. Em carta ao diplomata Oliveira Lima em novembro de 1908 – quando já contava, portanto, com quatro anos de serviços prestados ao Barão –, mencionou “os perigos da minha posição de Comissário in-partibus”, acrescentando: “Já lá se vão dois anos de expectativa, e maravilha-me a paciência com que os tenho suportado, embora ela se explique pela própria oposição manifestada pelo Barão do Rio Branco às minhas tentativas de seguir novo rumo”. Continuar trabalhando no Itamaraty sem qualquer garantia o tornaria, em suas próprias palavras, “o último dos românticos” (GALVÃO; GALOTTI, 1997, p. 362 e 392).

O fato de não ter logrado obter posição estável no Itamaraty não afetou a admiração de Euclides por Rio Branco. São diversas as manifestações de apreço ao então ministro. Em carta a Domício da Gama, assinalou que o Barão, com sua “majestosa gentileza”, traria lembranças de uma “idade de ouro, muito antiga, ou acabada”, confessando dele aproximar-se “sempre tolhido, e contrafeito pelo mesmo culto respeitoso”. Afirma, ainda, ser inevitável não considerá-lo “sem as proporções de um homem superior à sua época”. Também se referiu ao Barão como “caso virgem de um grande homem justamente apreciado pelos contemporâneos”, “açambarcador das simpatias nacionais” e “o único Homem que reúne o resto das esperanças do país” (GALVÃO; GALOTTI, 1997, p. 335, 421 e 423). Cabe notar que Euclides, em sua correspondência pessoal, sempre foi parcimonioso em elogios, além de ter sido um notório crítico dos rumos tomados pela República e da postura dos homens públicos de sua época.

É evidente a dualidade de sua relação com Rio Branco, caracterizada pelo respeito intelectual e pela formalidade, haja vista a estatura que o então ministro já tinha alcançado no cenário político brasileiro. O Barão, por sua vez, já admirava Euclides antes mesmo de trabalharem no Itamaraty, tendo, inclusive, votado em nome na eleição para a Academia Brasileira de Letras em 1903 (VENÂNCIO FILHO, 1946, p. 15-16). Cabe notar, ademais, as diferenças em suas origens. Euclides era filho de um contador de fazendas no interior do Rio de Janeiro e tornou-se órfão de mãe aos três anos de idade. Já Rio Branco era filho de estadista do Império e diplomata que vivera anos na Europa. A aproximá-los havia o desejo de trabalhar em prol da preservação da integridade territorial brasileira e o gosto pelo estudo dos documentos históricos e cartográficos que poderiam dar respaldo às pretensões brasileiras nas disputas de fronteira com países vizinhos.

Em sua luta permanente contra a insatisfação profissional – reflexo da “incômoda contradição entre a face pública de escritor consagrado e a busca inglória de emprego mais propício à atividade literária” (VENTURA, 2002, p. 76) –, Euclides acabou por deixar o Itamaraty em julho de 1909, quando foi nomeado professor de Lógica do Colégio Pedro II, após concurso marcado por controvérsias. O escritor obteve a segunda colocação no certame, logo atrás do filósofo Farias Brito. Em cartas a amigos, Euclides alegou haver se indisposto com a banca examinadora durante sua arguição oral. Ainda assim, foi nomeado pelo presidente Nilo Peçanha, supostamente em virtude da decisiva interferência do próprio Barão do Rio Branco. O ministro, em carta a contraparente do então mandatário, alegava estar se movimentando em benefício de seu amigo ao tomar conhecimento de “escandalosa cabala contra ele no seio da Congregação” e do recurso, por outros candidatos, a “padrinhos – ou pistolões, como diz o povo” (ARINOS, 2009, p. 40). Euclides exerceu o cargo por apenas um mês, já que foi assassinado em 15 de agosto de 1909, em troca de tiros com o cadete Dilermando de Assis, amante de sua esposa.

A política sul-americana da Primeira República

a) A delimitação de fronteiras com o Peru

Nomeado chefe da Seção Brasileira da Comissão de Reconhe-cimento do Alto Purus em agosto de 1904, Euclides prepara-se para viajar à Amazônia. Ele já escrevera sobre a região antes mesmo de começar a trabalhar no Itamaraty. Em artigos redigidos em 1903 e 1904, posteriormente reunidos no livro Contrastes e Confrontos, adotou os modelos de cientificismo – determinismo geográfico, evolucionismo e darwinismo social – já empregados em Os Sertões. Predominam, por isso, as considerações sobre a relação entre o clima e a adaptabilidade do homem e o emprego recorrente de expressões como “seleção natural dos fortes” e “concorrência vital entre os povos” (BARRETO DE SANTANA, 2000, p. 904).

O artigo “Conflito Inevitável”, publicado em 14 de maio de 1904 no jornal O Estado de São Paulo, é um bom exemplo dessa utilização de teses deterministas e evolucionistas para elucidar problemas de política internacional. Refletindo sobre as incursões de peruanos no Acre em busca da borracha, Euclides afirma que esse movimento é “determinado” por “leis físicas invioláveis”. A correta compreensão do fenômeno deveria ter em conta a “posição prejudicial” do Peru nos Andes. Confinado a um “litoral estéril” e separado, pela cordilheira, de sua “porção mais vasta e exuberante”, não restaria ao país senão a tentativa de buscar uma saída ao Atlântico. Para além dos aspectos geográficos, abundam, no artigo, as referências a questões raciais. Euclides assinala que faltaria ao Peru “um caráter predominante”, “um traço nacional incisivo”, já que o país se caracterizaria por uma “numerosa galeria etnográfica” resultante uma “mestiçagem dissímil”: “do caucásio puro, ao africano retinto, ao amarelo desfibrado e ao quéchua decaído” (CUNHA, 1975, p. 94). É particularmente frequente a referência à raça como fator determinante do comportamento de um povo – no caso dos países vizinhos, a miscigenação e a ausência de um caráter nacional único poderiam engendrar desordens e uma propensão natural ao conflito.

Mesmo ao argumentar contra um eventual conflito com o Peru na disputa por territórios fronteiriços, como faz no artigo “Contra os caucheiros”, Euclides recorre a teses geográficas e climáticas. As características físicas da região, permeadas por um “labirinto inextricável de igarapés”, dificultariam o movimento de tropas regulares. O clima, por sua vez, imporia aos soldados uma tarefa “difícil e penosa”. Desse modo, a defesa dos interesses brasileiros na região caberia principalmente aos brasileiros que lá viviam: os “destemerosos sertanejos dos Estados do Norte” (CUNHA, 1975, pp. 100-101). Já no artigo “Entre o Madeira e o Javari”, Euclides alude a ideias como “concorrência vital entre os povos” – expressão que se repetirá em outros textos – e à “seleção natural dos mais fortes” (CUNHA, 1975, p. 105).

Muitas das perspectivas iniciais de Euclides serão modificadas por força de seu contato com a realidade. Por essa razão, seus escritos sobre a Amazônia e os problemas de fronteira do Brasil são notadamente complexos, uma vez que convivem, lado a lado, perspectivas apriorísticas – explicitadas pela utilização de conceitos absorvidos do pensamento europeu e por leituras realizadas antes de sua viagem – e o testemunho in loco do que se passava naquela região.

Embora ansioso para iniciar seus trabalhos, Euclides só viajaria a Manaus em dezembro de 1904, quatro meses após sua nomeação. Naquela capital viria a encontrar diversos problemas logísticos, os quais provocaram sucessivos atrasos na partida da expedição pelo Purus. Iniciando sua jornada em abril de 1905, os membros da comissão percorreram todo o rio, chegando até sua cabeceira, e retornaram a Manaus em outubro do mesmo ano. Euclides traçou cenário negativo do apoio recebido pela Comissão, comentando, em missiva a José Veríssimo, que até o explorador inglês William Chandless teria tido melhores condições para realizar seu trabalho, ao passo que “nós, brasileiros, revestidos de uma comissão oficial, encontramos empeços indescritíveis” (GALVÃO; GALOTTI, 1997, p. 261-262).

O relatório final de Comissão de Reconhecimento foi publicado, em 1906, com o subtítulo “Notas complementares do comissário brasileiro”. Euclides comenta, com mais detalhes, suas impressões da Amazônia e dos problemas de fronteira com o Peru. Critica o atraso no recebimento de instruções e discorre sobre os caucheiros peruanos – explorador do caucho, goma que não se renova e impõe, a seus extratores, o nomadismo – e os seringueiros brasileiros, exploradores do látex e sedentários. A referência a essas características mostrar-se-ia importante para confirmar a pretensão brasileira sobre o território acreano: em razão do nomadismo dos caucheiros, seria difícil para o Peru comprovar a ocupação efetiva do território em disputa.

As negociações do tratado de limites com o país vizinho prolongaram-se por cinco anos e sua assinatura veio a ocorrer apenas em 1909, menos de um mês após a morte de Euclides. Por insistência do Brasil, o acordo consagrou, uma vez mais, o uti possidetis de facto como princípio para a definição das fronteiras bilaterais. O trabalho da Comissão Mista que percorreu o Rio Purus foi a base da negociação e da identificação da faixa de fronteira. Da região em disputa, 403.000 quilômetros quadrados ficaram com o Brasil e aproximadamente 39.000 com o Peru (LINS, 1996, p. 421). A negociação é vista por alguns como um “triunfo imenso” para o Brasil, já que frustrou as aspirações peruanas de incorporar a região ao Acre e de fazer valer o Tratado de Santo Ildefonso, o que poderia, na prática, redesenhar todas as fronteiras da região (CUETO; LERNER, 2012, p. 58).

É importante salientar que o relatório produzido por Euclides após a exploração do Purus foi além da questão limítrofe propriamente dita. O escritor aproveitou a oportunidade para denunciar o que considerava como “abandono” da Amazônia e de sua população. Permeia o texto sua sensação de que o virtual esquecimento da região poderia seguir representando ameaça aos interesses brasileiros. Chega a afirmar que, sem um trabalho efetivo de ocupação da região, “a Amazônia, mais cedo ou mais tarde, se destacará do Brasil, naturalmente e irresistivelmente” (CUNHA, 1975, p. 106). Argumentos nesse sentido viriam a ser desenvolvidos também em seu livro À Margem da História, constituído por uma série de estudos esparsos e concluído às vésperas de sua morte, em 1909.

Tendo como mote a possibilidade de um conflito entre Brasil e Peru, Euclides voltou a defender, em outros artigos, que as dificuldades enfrentadas pelo Brasil para conviver com as repúblicas vizinhas adviriam de uma série de fatores raciais e geográficos. Em “Solidariedade Sul-Americana”, também publicado no volume Contrastes e Confrontos, insiste em teses evolucionistas para explicar o cenário geopolítico do início do século XX. Em sua opinião, a figura do imperador permitiria, até 1889, diferenciar o Brasil da “atividade revolucionária e dispersiva” que tipificaria os demais países sul-americanos. A mudança de regime político, no entanto, teria perigosamente equiparado o Brasil, aos olhos do observador estrangeiro, à desordem dos países hispânicos. Avalia que prevaleceria, “nas gentes sul-americanas”, uma “seleção natural invertida: a sobrevivência dos menos aptos, a evolução retrógada dos aleijões, a extinção em toda a linha das belas qualidades do caráter [...] e a vitória estrepitosa dos fracos sobre os fortes incompreendidos” (CUNHA, 1975, p. 108).

Euclides enfatiza também as desconfianças que os países vizinhos nutririam com relação ao Brasil, a despeito do esforço de Rio Branco em manter boas relações e solucionar, pela via exclusivamente diplomática, eventuais litígios de fronteiras. Ainda em “Solidariedade Sul-Americana”, considera que o Tratado de Petrópolis seria o melhor atestado da “irradiação superior do nosso espírito” – no sentido de que o Brasil, embora já ocupasse de fato, mas não de direito, o território do Acre, dispôs-se a compensar financeiramente a Bolívia – e chama a atenção para os esforços do governo brasileiro em evitar um conflito armado com o Peru, numa demonstração de seu interesse em sacrificar “interesses transitórios” em prol do intuito de seguirmos “à frente das nações sul-americanas como os mais fortes, os mais liberais e os mais pacíficos” (CUNHA, 1975, p. 109). A conclusão do artigo é claramente pessimista. Tendo em vista a incompreensão dos países vizinhos com relação ao interesse brasileiro em manter boa convivência, deveríamos, se necessário fosse, aceitar “a luta com que nos ameaçam”. Arremata asseverando que a solidariedade sul-americana – supostamente baseada no compartilhamento do mesmo regime político e do interesse em proteger-se da “concorrência formidável de outros povos” – não passaria de um “ideal irrealizável, com o efeito único de nos prender às desordens tradicionais de dois ou três povos irremediavelmente perdidos” (CUNHA, 1975, p. 110).

b) Peru versus Bolívia

Concluído o seu trabalho como chefe de Comissão Brasileira de Reconhecimento do Rio Purus, Euclides retornou ao Rio de Janeiro em janeiro de 1906 e viu-se sem funções claras no Ministério das Relações Exteriores. Atuou, nesse período, como cartógrafo e cogitou, como assinalamos anteriormente, obter nomeação para a equipe que supervisionaria a construção da estrada de ferro Madeira-Mamoré. O convite para o cargo de fiscal das obras chegou a ser efetuado, mas foi posteriormente declinado por Euclides em decorrência da oposição familiar, especialmente de seu pai. A possibilidade de vir a integrar a Comissão de Limites com a Venezuela tampouco se concretizou (VENTURA, 2003, p. 245).

É nesse contexto que Euclides publica o livro Peru versus Bolívia. A obra teria sido elaborada a pedido do Barão do Rio Branco e versa sobre o litígio de fronteiras entre os dois países vizinhos. Receava-se, à época, que a disputa viesse a afetar os interesses brasileiros, especialmente seus direitos sobre o recém-incorporado território do Acre. O Peru almejava restaurar as fronteiras estabelecidas pelo Tratado de Santo Ildefonso, de 1777, demandando que a fronteira com a Bolívia fosse fixada pela linha média entre os rios Madeira e Javari. Para isso, amparava sua pretensão em documentos que remetiam à colonização espanhola. O processo havia sido submetido à arbitragem do presidente argentino.

No livro, Euclides apresenta argumentos favoráveis à pretensão boliviana, já que eventual vitória peruana poderia levar à impugnação do Tratado de Petrópolis. Não por acaso, a obra foi rapidamente traduzida ao espanhol pelo representante boliviano junto ao Tribunal de Arbitragem, Eleodoro Villazón. No plano jurídico, Euclides assinala que o Peru não poderia invocar, em seu benefício, textos que havia repelido quando de sua proclamação de independência. As cédulas e ordenanças reais seriam, portanto, “caducas, e não raro contraditórias” (CUNHA, 1995, p. 811). Além disso, o Tratado de Santo Ildefonso seria apenas um acordo prévio a um Tratado de Limites entre Portugal e Espanha, o qual nunca chegou a ser elaborado, já que apenas Portugal indicou os membros da comissão bilateral que o negociaria.

Euclides salienta que tanto o Peru quanto a Bolívia haviam celebrado acordos de limites com o Brasil ao longo do século XIX – em 1851 e 1867, respectivamente –, nos quais não se tomou em consideração as fronteiras determinadas pelo Tratado de Santo Ildefonso. A invocação do tratado no início do século XX representaria “salto mortal de cem anos, flagrantemente violador de toda a continuidade histórica” (CUNHA, 1995, p. 811). A posição supostamente contraditória do Peru – lançar mão, como país independente, de documentos da época colonial – levou Euclides a alcunhar o país de “República sonhadora do Pacífico” (CUNHA, 1995, p. 814).

O escritor recorre, mais uma vez, a argumentos raciais para explicar as diferenças entre as colonizações espanhola e portuguesa da América do Sul. As fronteiras originalmente estabelecidas no Tratado de Tordesilhas e no Tratado de Madri teriam sido superadas pelo espírito desbravador dos bandeirantes brasileiros, ao passo que a legislação espanhola “enclausurava os colonos no círculo intransponível dos distritos”. Por essa razão, a expansão territorial lusa no América do Sul configuraria o “triunfo de uma raça sobre outra” (CUNHA, 1995, p. 815-816).

Ao analisar especificamente as fronteiras entre Peru e Bolívia, Euclides recorre a documentos históricos e a mapas para sustentar que já à época do Vice-Reinado a audiência de Charcas – posteriormente Bolívia – tinha o domínio sobre o território correspondente ao Acre. Não haveria, portanto, razão para se impugnar a validade do Tratado de Petrópolis. A separação entre Bolívia e Peru teria sido ditada por também por outros dois fatores: geográficos, porquanto a cordilheira dos Andes estabeleceria um limite natural entre as duas nações; e geopolíticos, já que a criação da audiência de Charcas inseria-se na estratégia da Coroa espanhola de fazer frente à expansão portuguesa. Charcas passara, inclusive, a gozar de maior autonomia frente a Lima e Buenos Aires – capitais dos Vice-Reinados do Peru e do Prata, respectivamente. Desse modo, embora a Bolívia não houvesse ocupado de fato o território do Acre, seria dela o direito de posse sobre a região, e não do Peru.

O laudo arbitral do presidente argentino Figueroa Alcorta foi divulgado em julho de 1909 e determinava a divisão da área em disputa entre Peru e Bolívia. Embora tenha acolhido parcialmente as pretensões peruanas, o laudo não teve efeitos negativos para o Brasil.

A publicação de Peru versus Bolívia acabou por envolver Euclides em polêmica com o ex-ministro das Relações Exteriores argentino, Ernesto Zeballos, que via o Brasil como país rival e defendia, abertamente, o fortalecimento militar argentino, especialmente no campo naval. Era, além disso, diretor do diário La Prensa, notório por sua posição antibrasileira (BUENO, 2003, p. 254). Zeballos foi titular do Ministério das Relações Exteriores entre 1906 e 1908 e, logo após sua saída do cargo, divulgou suposto telegrama de Rio Branco às representações diplomáticas do Brasil em Montevidéu, Lima, La Paz, Santiago e Washington, com instruções para que levassem a cabo uma campanha contra a Argentina. As alegações revelaram-se falsas após a divulgação, no Brasil, do teor original do expediente. Em seguida, Zeballos sustentou haver obtido de Euclides – com quem se correspondia – “informações secretas” da política externa brasileira. Destacou haver recebido, inclusive, cópia de Peru versus Bolívia, que via como ingerência do Brasil na possível decisão a ser proferida pelo mandatário argentino.

Euclides fez publicar as duas cartas que havia recebido de Zeballos e desafiou seu interlocutor argentino a fazer o mesmo. As correspondências divulgadas contêm apenas elogios do argentino às obras Os Sertões e Castro Alves e seu tempo e sequer aludem a Peru versus Bolívia, embora o livro lhe tenha sido de fato enviado por Euclides. Em carta a Zeballos, o escritor brasileiro afirmou estar surpreso em ver as “nossas relações exclusivamente intelectuais envolvidas na campanha solitária que V. Exa. está travando com imaginários antagonistas” (GALVÃO; GALOTTI, 1995, p. 387). Zeballos não publicou as correspondências recebidas de Euclides e limitou-se a enviar telegrama lamentando a “moléstia”. O Jornal do Commercio ressaltou que foi o único responsável, sem qualquer ordem de Rio Branco, pelo pagamento da impressão de Peru versus Bolívia (TOCANTINS, 1968, p. 231).

Como destacamos anteriormente, o período 1906-1909 é caracterizado pela insatisfação de Euclides com seu trabalho no Itamaraty. Ainda sem posição estável e desempenhando basicamente a função de cartógrafo, sua correspondência pessoal revela constante frustração com a vida profissional e o desejo de buscar novas posições fora do Itamaraty. Em carta ao cunhado, assinalou que não abandonava seu trabalho porque o Barão o tratava com a “mesma simpatia, e falta-me ânimo para observar-lhe a inconveniência dessa posição” e também para não demonstrar “inconstância ou falta de persistência” (GALVÃO; GALOTTI, 1997, p. 393-394).

Além de haver trabalhado na definição das fronteiras com o Peru e publicado o livro sobre a disputa entre esse país e a Bolívia, Euclides colaborou também na elaboração do Tratado de Limites com o Uruguai, cuja exposição de motivos foi por ele redigida um pouco antes de morrer, em 1909. Também neste caso seus conhecimentos cartográficos foram importantes para dar amparo ao objetivo de Rio Branco de rever, voluntariamente, a linha de fronteira com o país vizinho. No acordo, o Brasil cedeu ao Uruguai parte da Lagoa Mirim e do rio Jaguarão, com a condição de que apenas embarcações dos dois países navegariam naquelas águas e de que nenhuma das partes militarizasse a região (ARINOS FILHO, 2009, p. 38-39; LINS, 1996, p. 427).

c)A disputa interimperialista na América do Sul

A visão pessimista que Euclides tinha do ideal de fraternidade sul-americana ajuda-nos a compreender melhor sua análise da disputa interimperialista travada entre Estados Unidos e Alemanha para aumentar sua influência no continente. Em compasso com a política de Rio Branco, que buscava uma maior aproximação com os Estados Unidos, inclusive de maneira a assegurar, pragmaticamente, os interesses brasileiros na América do Sul, Euclides via a cobiça de potências estrangeiras sobre territórios na região como resultado natural da expansão industrial de países do hemisfério norte. No artigo “Temores Vãos”, alude a uma suposta “mania coletiva de perseguição” que caracterizaria as nações sul-americanas, tendo como base o “terror do estrangeiro” e os espectros do “perigo alemão e do perigo yankee”. Indo além, opina que o imperialismo norte-americano não visava à absorção de territórios ou ao “esmagamento de nacionalidades fracas”, representando apenas o “curso irresistível de um movimento industrial incomparável” e a

expansão naturalíssima de um país onde um individualismo esclarecido, suplantando a iniciativa oficial [...] permitiu o desdobramento desafogado de todas as energias garantidas por um senso prático incomparável, um largo sentimento da justiça e até por uma idealização maravilhosa dos mais elevados destinos da existência (CUNHA, 1975, p. 116).

Esse ponto de vista é corolário direto da preocupação de Euclides da Cunha com a afirmação da nacionalidade brasileira e com o que considerava como sendo uma miopia da elite econômica e da classe dirigente com a promoção do desenvolvimento. Não consubstancia o que, à primeira vista, pode parecer uma admiração acrítica dos êxitos de potências estrangeiras, mas sim o que entende ser a constatação de uma realidade fática inquestionável: o fato de determinados países avançarem “triunfante e civilizadoramente para o futuro”, ao passo que as nações sul-americanas lutariam para se estabilizar politicamente e progredir economicamente. Fiel ao estilo hiperbólico presente em diversos momentos de sua obra, trata ironicamente do perigo representado pelo imperialismo para atacar o que, em sua opinião, é o único perigo “real”: o “perigo brasileiro”, caracterizado pelo “afrouxamento em toda a linha da fiscalização moral”, por uma “situação econômica inexplicavelmente abatida e tombada sobre as maiores e mais fecundas riquezas naturais” e pelos “desfalecimentos das antigas virtudes do trabalho e perseverança”. Avalia, ainda, que parte da crise brasileira se deve ao novo sistema político e ao “federalismo incompreendido” (CUNHA, 1975, p. 119).

Reflexão similar está presente no artigo “O Ideal Americano”, que versa sobre o livro, de mesmo título, do então presidente norte-americano Theodore Roosevelt. Embora considere o autor um “estilista medíocre” e a obra uma mera “sistematização de truísmos”, ressalva que o livro nos “diz tudo de útil”. Se as repúblicas sul-americanas temem o imperialismo da potência do norte, Roosevelt chama a atenção, ao revés, para o perigo representado pela “anarquia sul-americana”. Euclides deixa clara sua concordância com as críticas do mandatário norte-americano ao “localismo deprimente e dispersivo” que peculiarizariam o sistema federativo. As reprimendas de Roosevelt à desordem das repúblicas sul-americanas tornariam o livro uma leitura necessária para os homens públicos brasileiros, representando um alerta. Afinal, a “absorção de Marrocos ou do Egito, ou de qualquer outra raça incompetente, é antes de tudo um fenômeno natural” ou “o darwinismo rudemente aplicado à vida das nações” (CUNHA, 1975, p. 115).

Em dois outros artigos – “O Kaiser” e “A Arcádia da Alemanha” –, Euclides detém-se na análise do imperialismo alemão. Em ambos os textos, mostra-se mais crítico do que na apreciação do imperialismo norte-americano. No primeiro, afirma que a Alemanha “acordou tarde para a expansão colonizadora”. Seu “industrialismo robusto” teria imposto a expansão territorial como uma “condição de vida”. No entanto, considerando que os “melhores bocados” já estavam em outras mãos, teria passado a dedicar-se à “pilhagem dos últimos restos da fortuna dos países fracos” (CUNHA, 1975, p. 36). Em “A Arcádia da Alemanha”, ao discorrer sobre o suposto intento do país europeu em conquistar o sul do Brasil, adverte que a “Alemanha não pode abalançar-se, tão cedo, a empresa de tal porte”. Além das dificuldades intrínsecas à competição com outras potências, os países sul-americanos poderiam contar com a proteção oferecida pelo corolário Roosevelt à doutrina Monroe, consoante o qual os Estados Unidos deveriam desempenhar o papel de “polícia continental”, com o propósito de assegurar que os países do continente americano se mantivessem sob a sua exclusiva órbita de influência. O corolário Roosevelt, além de ser um “reflexo político dos interesses estritamente comerciais do yankee”, teria o condão de propiciar aos países sul-americanos “uma longa trégua” da cobiça de países europeus. Ainda que a suposta conquista de territórios no sul do Brasil se afigurasse, naquele momento, improvável, Euclides adverte que a ameaça perduraria enquanto o Brasil se limitasse a “contemplar [...] as nossas virgens bacias carboníferas, as nossas montanhas de ferro, as nossas cordilheiras de quartzito, os nossos litorais dourados pelas areias monazíticas, e o estupendo dilúvio canalizado dos nossos rios [...]” (CUNHA, 1975, p. 40).

A análise que Euclides faz da ação imperialista tem, como se nota, uma base realista. A cobiça estrangeira não representaria um perigo real naquele momento: os Estados Unidos não ambicionariam conquistar territórios na América do Sul, mas sim exercer o papel de gendarme; já os alemães, que acudiram tarde à corrida colonialista, não teriam a capacidade de adotar política mais agressiva no continente, inclusive em decorrência do papel desempenhado pelo corolário Roosevelt à Doutrina Monroe. Em todo caso, nossa vulnerabilidade resultaria do que denominou de “perigo brasileiro”, caracterizado pela desorganização política, falta de planejamento econômico e de nossa “velha tolice metafísica”. Nesse e em outros aspectos o pensamento de Euclides mostra-se plenamente em compasso com a política de Rio Branco de estabelecer aliança estratégica com os Estados Unidos (SEVCENKO, 1999, p. 142), sobretudo com o propósito de assegurar a estabilidade na região, evitar a cobiça de países europeus e fortalecer a posição brasileira ante eventuais problemas com países vizinhos.

d) A integração física na América do Sul, a Bacia do Prata e o Pacífico

Além dos artigos presentes em Contrastes e Confrontos e do livro Peru versus Bolívia, Euclides da Cunha também tratou de questões internacionais em três estudos publicados no livro póstumo À Margem da História. O primeiro deles – Viação sul-americana – adquire particular relevância ao propor maior integração física entre os países da América do Sul. Diferentemente do que se pode depreender da visão pessimista que tinha da associação, no plano político, entre o Brasil e as repúblicas vizinhas, nesse artigo Euclides mostra-se francamente favorável ao estabelecimento de vias férreas capazes de intensificar as trocas comerciais entre os países da região e deles com o resto do mundo.

Para Euclides, o fato de a Argentina contar, em 1902, com malha ferroviária mais extensa do que a brasileira atestaria a “nossa subalternidade econômica”. Em sua opinião, o progresso argentino adviria diretamente das estradas de ferro; já no caso brasileiro ocorreria o fenômeno oposto: “as nossas estradas de ferro resultam, antes de tudo, do nosso progresso” (CUNHA, 2005, p. 115-116). Em seu esforço de explicação dessa realidade, recorre, uma vez mais, a argumentos de natureza racial. No caso brasileiro, a conquista do território que está além do litoral teria dependido da formação de um tipo específico de homem – o bandeirante –, ao passo que na Argentina não teria sido necessário o “adaptar-se das raças”, já que os ocupantes de seu território teriam mudado de hemisfério “sem mudar de latitudes”. Tratar-se-ia da “cultura europeia estirando-se pelo nível dos mares” (CUNHA, 2005, p. 117).

Euclides alude, em seguida, à inauguração do que seria a primeira ferrovia entre dois países sul-americanos, entre La Quiaca, na Bolívia, e Buenos Aires. O tramo permitiria que se fosse da capital argentina à Bolívia em dois dias e meio. Como resultado, vaticinava que a economia boliviana cairia “na órbita avassaladora do país que lhe faculta semelhante desafogo” (CUNHA, 2005, p. 120). Além disso, a ligação entre Bolívia e Argentina seria o passo inicial para uma conexão ferroviária mais ampla na América do Sul, que poderia permitir, em poucos anos, que se fosse de Lima a Buenos Aires em três dias. A capital argentina tornar-se-ia uma “quase capital hispano-americana”, o que poderia até mesmo, especulava, facilitar a eventual formação de uma confederação política envolvendo Peru, Bolívia, Chile, Argentina, Uruguai e Paraguai. A ameaça mais tangível aos interesses argentinos seria a criação do canal do Panamá, uma vez que parte significativa do movimento mercantil poderia se deslocar para o norte.

Como forma de conter o que vislumbrava como sendo uma espécie de “imperialismo ferroviário” argentino, Euclides propunha, então, a construção da “Noroeste do Brasil”, que ligaria São Paulo à Bolívia. Partindo de Santos, a ferrovia cruzaria Mato Grosso e chegaria a Santa Cruz de la Sierra. De lá, poderia conectar-se com a malha ferroviária que ia à Argentina e ao Chile. A ferrovia brasileira poderia tornar o porto de Santos o “porto natural da Bolívia”, por estar mais próximo da Europa do que o de Buenos Aires. Além disso, ofereceria ao Brasil uma ligação para o Pacífico (CUNHA, 2005, p. 135).

Euclides discorre, no artigo “Martín García”, sobre a disputa entre Argentina e Uruguai pela jurisdição sobre o Rio da Prata. Como vimos, o escritor estava familiarizado com a geografia da região, já que no momento em que escreveu o texto trabalhava, no Itamaraty, na elaboração do tratado de limites do Brasil com o Uruguai. O escritor defende a jurisdição compartilhada da Bacia do Prata, impugnando as pretensões argentinas de deter o controle sobre o rio. O pretexto para examinar a questão é a resenha que faz do livro “Martín García y la Jurisdicción del Plata”, de Agustín de Vedia. Euclides inicia sua análise pelo tratamento da questão da posse da ilha “Martín García”, por muito tempo considerada de importância estratégica para a navegação naquela região. A pequena ilha havia sido, inclusive, demandada pelo Brasil em negociações sobre o status da Província Cisplatina levadas a cabo nos anos 1820, no Rio de Janeiro. Na narração de Euclides, a Argentina, para manter o controle Martín García, teria renunciado, naquele momento, a continuar pleiteando ao Brasil a incorporação do Uruguai. Tratar-se-ia do que avaliou como sendo um caso de “daltonismo político” (CUNHA, 2005, p. 147). Além disso, acreditava que a posse da ilha perderia pouco a pouco importância, já que, por fenômenos naturais, o território estaria propenso a “afogar-se nas águas”, desaparecendo em alguns anos.

O verdadeiro dilema a ser resolvido entre Argentina e Uruguai seria o a jurisdição sobre o Rio da Prata. A pretensão argentina de domínio exclusivo da navegação naquela área era vista por Euclides como uma “quimera retardatária” (CUNHA, 2005, p. 158), não só pela recusa em submeter a disputa à arbitragem, mas também por contrastar com a postura anterior do próprio governo argentino, que em meados do século XIX indicara como linha divisória do rio a metade de sua corrente. Euclides invoca o “governo crepuscular” de Juan Manuel Rosas, segundo o qual a Argentina não poderia “alegarse titulo alguno, siendo comunes las águas” (CUNHA, 2005, p. 159), e uma série de documentos e pronunciamentos de autoridades argentinas – todos descritos por Agustín de Vedia em “páginas extraordinárias” – reconhecendo a jurisdição uruguaia sobre águas do Prata. Citando Domingos Sarmiento – a quem se referia como uma “glória sul-americana” –, Euclides refere-se à necessidade de que todos os países da região celebrem acordo sobre a utilização de águas comuns. No caso do Rio da Prata, essa jurisdição compartilhada teria sido sempre “norma em todos os tempos assentada” (CUNHA, 2005, p. 161).

No último dos artigos sobre temas internacionais presentes em À Margem da História – “O Primado do Pacífico” –, Euclides da Cunha discorre, talvez no que seja sua análise mais abrangente da geopolítica internacional, sobre o crescente papel da Ásia na economia global. Esse fenômeno estaria levando os Estados Unidos a deslocarem para o Pacífico o “melhor de suas energias nacionais”, já que Oriente ofereceria as melhores potencialidades de comércio. Isso explicaria seu “expansionismo sem par”, já que os países asiáticos constituiriam não apenas uma fonte de matérias-primas, mas também amplo mercado consumidor de manufaturas. A construção do canal do Panamá estaria inserida nessa lógica de penetração no Oriente. O objetivo dos Estados Unidos – que Euclides exemplifica com o caso das Filipinas, confirmando a mesma visão que tinha do “imperialismo” daquele país na América do Sul – não seria o de colonização (no sentido de conquista de territórios) ou tutela, mas o do “primado mercantil”, com vistas a criar bases que garantissem a concretização de seus interesses comerciais. A crescente influência norte-americana poderia, no entanto, gerar conflitos, um “encontro entre dois mundos”. Euclides especula que no Oriente deverá ocorrer o “embate entre das duas raças defrontantes [...], a forma inicial de uma luta entre os Estados Unidos e o Japão” (CUNHA, 2005, p. 170). As diversas ilhas no sul do Pacífico seriam o palco desse choque, para o qual contribuiria o “rejuvenescimento” japonês. O fato de que o futuro norte-americano dependeria de sua “hegemonia plena” no Pacífico acabaria levando a um embate que “nenhuns arranjos políticos, ou diplomáticos, lograrão sobrestar” (CUNHA, 2005, p. 173).

Os três artigos de À Margem da História têm natureza díspar, mas atestam o claro interesse de Euclides por temas de política externa. Nenhum deles guarda relação direta com seu trabalho na chancelaria brasileira e tampouco constituem um conjunto orgânico de textos. Ecoam, no entanto, várias das preocupações que marcaram a reflexão de Euclides sobre temas internacionais, dentre eles a questão da integração física no continente, a rivalidade com a Argentina e a ascensão dos Estados Unidos. Viação Sul-Americana tem caráter propositivo e, como seria natural em se tratando de um engenheiro, traz sugestões objetivas para o estabelecimento de uma rede ferroviária ligando Brasil, Bolívia, Paraguai e Argentina, sob o pretexto de evitar que os países vizinhos se tornassem cada vez mais dependentes do porto de Buenos Aires. Cabe notar que proposta de integração similar na região norte, representada pela construção de via férrea entre o Brasil e o Peru – a Transacreana –, é defendida por Euclides no mesmo livro. Martín García, por sua vez, traz uma defesa dos interesses uruguaios na jurisdição compartilhada da Bacia do Prata, contestando a pretensão argentina de ter domínio exclusivo daquelas águas. Em ambos os casos, evidencia-se o receio – num reflexo da própria preocupação do governo brasileiro – com relação à ascensão da Argentina e sua crescente capacidade de influir sobre os países vizinhos. Já no artigo O Primado do Pacífico, Euclides recorre novamente à análise do fenômeno imperialista e do industrialismo estadunidense, tema de que já tratara, em artigos mais curtos, no livro Contrastes e Confrontos, com foco específico em seus impactos na América do Sul.

A contribuição de Euclides ao pensamento diplomático brasileiro

Euclides trabalhou no Itamaraty na fase final de sua vida, de 1904 a 1909, mas nunca foi designado para função permanente e tampouco teve, como foco central de seu pensamento, as grandes questões de política internacional. Essas questões se fazem presentes em sua obra na medida em que afetam, direta ou indiretamente, suas reflexões sobre a afirmação da nacionalidade brasileira, mas não constituem – exceto, talvez, pelo livro Peru versus Bolívia –, um corpus autônomo dentro de sua obra. A motivação principal do início de sua colaboração com Rio Branco foi o desejo de viajar à Amazônia e escrever sobre aquela região. A política internacional penetra em sua obra, portanto, a partir do desenvolvimento de suas reflexões sobre o que via como as duas principais ameaças à soberania brasileira: a desconfiança dos países vizinhos e a disputa interimperialista na América do Sul.

A despeito desse caráter subsidiário em sua produção intelectual, os textos de Euclides sobre a política externa da Primeira República contêm formulações originais para a época e articulam uma visão estratégica do que deveria ser a presença do Brasil no cenário sul-americano. Sobressaem, dentre as suas preocupações, a necessidade de medidas efetivas para integrar a Amazônia ao território brasileiro e promover o desenvolvimento econômico. Essa seria a única maneira de contra-arrestar a cobiça de potências estrangeiras sobre territórios e mercados na América do Sul. Sua visão pessimista de maior aproximação política entre os países sul-americanos era temperada pela defesa de maior integração física e econômica, tal como articulado, de maneira original, em seu artigo Viação Sul-Americana, no qual propugnou pelo estabelecimento de malha ferroviária que conectasse portos no Atlântico e no Pacífico.

Euclides analisou vários fenômenos internacionais à luz de elementos como clima, raça e geografia, num reflexo de sua formação intelectual no campo das ciências naturais e exatas. Devemos, por conseguinte, situar sua obra na época em que foi escrita – em que a definição da identidade brasileira, inclusive a questão racial, era tema pendente –, e, ademais, ter em conta a particular e problemática interação que existe, em seu pensamento, entre literatura e ciência. Em sua posição na chancelaria brasileira, Euclides foi observador e comentarista, em posição privilegiada, dos acontecimentos internacionais da primeira década do século XX, deixando, como legado, uma série de textos que, a despeito de sua falta de organicidade, refletem as principais preocupações do Estado brasileiro à época: a defesa da soberania, a preservação de sua integridade territorial por meio da solução negociada de litígios fronteiriços e a articulação de uma visão realista e pragmática do cenário internacional da época, marcado pela delimitação de nossas fronteiras e pela busca de aliança estratégica com os Estados Unidos. Na articulação dessas ideias, mostrou-se fiel defensor da política de Rio Branco e um dos intelectuais brasileiros que melhor representaram dilema comum à “intelligentsia” da época: servir ao Estado, buscando, ao mesmo tempo, manter a independência e a coerência de seu pensamento.

Referências bibliográficas

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Sugestões de leituras adicionais

ANDRADE, Olímpio de Souza. História e interpretação de “Os Sertões”. Rio de Janeiro, Academia Brasileira de Letras, 2002.

FREYRE, Gilberto. Perfil de Euclides da Cunha e outros perfis. Rio de Janeiro, Livraria José Olympio Editora, 1944.

SANTANA, José Carlos Barreto de. Ciência e arte: Euclides da Cunha e as Ciências Naturais. São Paulo: Hucitec; Feira de Santana: Universidade Estadual de Feira de Santana, 2001.

VENTURA, Roberto. “Memória Seletiva – À Frente da História”. In: Cadernos de Literatura Brasileira, nos. 13 e 14. São Paulo, Instituto Moreira Salles, 2002.

Manoel de Oliveira Lima

Nasceu no Recife, em 25 de dezembro de 1867. Filho de comerciante português, aos seis anos transferiu-se com a família para Lisboa, onde realizou os estudos secundários na escola dos lazaristas franceses e graduou-se na Faculdade de Letras. Recebeu a influência da intelectualidade portuguesa de fim de século e desde a juventude iniciou-se na atividade jornalística e na pesquisa historiográfica. Retorna pela primeira vez ao país natal em 1890, quando ingressa na carreira diplomática como adido da Legação em Lisboa. Serviu como secretário de Legação em Berlim, Washington e Londres, entre 1891 e 1900, período em que consolida sua trajetória nos meios intelectuais brasileiros, tornando-se sócio-correspondente do Instituto Histórico e Geográfico e membro da Academia Brasileira de Letras. Serve como chefe de Legação em Tóquio, entre 1901 e 1902, sendo removido ao final deste ano para Lima, posto que nunca chegou a assumir, permanecendo em disponibilidade informal no Rio de Janeiro, entre 1903 e 1904, quando inicia conflito público com Rio Branco. É transferido para Caracas e Bruxelas cumulativamente com Estocolmo, entre 1904 e 1913, aposentando-se do serviço diplomático neste ano. Vive um período em Londres e, entre 1916 e 1920, reside em Pernambuco. Neste ano, muda-se definitivamente para Washington, após concluir negociação com a Universidade Católica da América para transferência e abrigo de sua monumental biblioteca. Falece em 24 de março de 1928.

Manoel de Oliveira Lima: a reforma do serviço diplomático

Helder Gordim da Silveira

Em Oliveira Lima, o que se possa chamar de pensamento diplomático é uma das expressões de vasta produção intelectual dotada de múltiplas faces. Face de historiador, de diplomata, de jornalista, de professor, de colecionador, de viajante, sem que se possa afirmar que uma se sobreponha claramente às demais, aparecendo sempre em cada uma o “singular e plural” pernambucano, a um tempo brasileiro, americano, europeu, em suas influências e posicionamentos.

Difícil debruçar-se, ainda que muito limitadamente, sobre qualquer aspecto dessa obra e da figura individual de Oliveira Lima sem evocar a imagem do “Don Quixote gordo”, consagrada pelo amigo e, em certos sentidos discípulo, Gilberto Freyre. É o sociólogo recifense que afirma ter sido o conterrâneo

como indivíduo, diferente, dos seus compatriotas e dos seus companheiros de geração [...]. Por vezes, um corpo estranho entre eles: um imenso corpo estranho [...], singular, quase único, nuns tantos aspectos de uma personalidade que, entretanto, se afirmou em atividades diversas e até contraditórias (FREYRE, 1968, p. 37).

Polêmico e polemista, colecionou atritos e desafetos, em variadas esferas de sua atividade política e intelectual, vida afora e mesmo póstumos. Como diplomata, viveu praticamente metade da carreira “à sombra” do grande Barão do Rio Branco (ALMEIDA, 2009, p. 97), que será talvez o mais importante dos moinhos de vento do D. Quixote de Parnamirim.

É, portanto, particularmente difícil, tratando-se de Oliveira Lima, perceber a dimensão e os limites do pensamento do diplomata no tocante ao que punha como reforma necessária na estrutura e no funcionamento do Ministério, bem como no sentido primor-dial da política externa brasileira, se tomarmos suas teses de modo descolado de sua trajetória e de suas posições – contraditórias e conflitivas – nas esferas política e cultural em que atua e se situa. Tomando, assim, por fundamento seus biógrafos e analistas clássicos (FREYRE, 1968; GOUVÊA, 1976; LIMA SOBRINHO, 1971) e contemporâneos (FORSTER, 2011; MALATIAN, 2001), proporemos, sem pretensões de inovação, um exame de sua visão sobre a reforma no Itamaraty de seu tempo, necessariamente como parte de um pensamento diplomático mais amplo e singular em sua geração.

O menino pernambucano e o homem europeu

Manoel de Oliveira Lima é o filho caçula de Luiz de Oliveira Lima, natural da cidade do Porto e comerciante bem-sucedido radicado no Recife desde 1834, e de Maria Benedita de Miranda Lima, oriunda de família pernambucana tradicional ligada ao latifúndio açucareiro, setor econômico em evidente decadência nas décadas finais do século XIX. Em 1873, Manoel, então com seis anos de idade, acompanha os pais em mudança para Lisboa, onde o comerciante portuense do Recife, também por motivo de saúde, pretendera usufruir da sólida e bem afamada fortuna que acumulara no Brasil. Permaneceram em Pernambuco o irmão mais velho, Luiz, e as duas irmãs, Amália e Maria Benedita, casando-se esta, a Sinhá, mais próxima a Manoel, com o diplomata Pedro de Araújo Beltrão, que prestaria serviço inicialmente em Londres, como secretário de Legação, sendo um contato importante para a opção de Oliveira Lima pela carreira.

Quando do advento da República no Brasil, Oliveira Lima, que em breve seria um aclamado historiador nos meios intelectuais brasileiros, então com 22 anos, encontrava-se prestando serviço em caráter extraordinário na Legação brasileira em Lisboa, a qual muito precocemente frequentara desde a adolescência. Professava então o jovem intelectual luso-brasileiro vigorosa simpatia pelo ideário republicano, temperado com alguma influência comtiana – que, de resto, não seria profunda ou duradoura – oriunda de alguns de seus mestres na Faculdade de Letras de Lisboa em que se graduara, após os estudos fundamentais cumpridos no colégio dos padres Lazaristas franceses. Presta desde aí informações ao Governo Provisório sobre a recepção política e jornalística da jovem república em Portugal e na Europa e organiza campanha de resposta aos ataques que o novo regime brasileiro sofria, particularmente perpetrados pela imprensa monarquista portuguesa.

Estudante dedicado e amante dos livros desde a primeira adolescência – para o que foi, segundo ele próprio, decisiva a influência do pai, de formação autodidata refinada, em que pese a dedicação intensa de toda a vida à atividade comercial –, Oliveira Lima entrara em contato com figuras eminentes da intelectualidade portuguesa de fim de século, deles recebendo as influências mais marcantes, particularmente no âmbito da Faculdade de Letras, tais como Jaime Moniz, Adolfo Coelho, Vasconcelos Abreu, Pinheiro Chagas, Teófilo Braga e de gerações anteriores, como Alexandre Herculano. Iniciara-se precocemente no jornalismo da época, na redação de O Repórter, onde travou contato com Oliveira Martins. Desde os quinze anos fazia editar o Correio do Brasil, órgão pelo qual expressava seu interesse intelectual pela terra natal e sua ligação afetiva com Pernambuco, certamente alimentados pelo ambiente doméstico em Lisboa – a casa dos Lima era ponto de encontro e recepção de brasileiros em Portugal e os pais preservavam hábitos cotidianos que tornavam vivas, talvez, as memórias da infância no Recife. Ao longo dessa primeira juventude, Manoel de Oliveira Lima igualmente mantivera colaboração rica e permanente no Jornal do Recife, em que publicava impressões de viagens de férias pelas capitais europeias, particularmente Londres, desde sempre a preferida, e Paris, bem como análises do panorama político europeu e sobretudo de eventos culturais no Velho Mundo e, eventualmente, exames de questões domésticas brasileiras nestas esferas. As viagens da juventude e a frequência na Legação em Lisboa são marcadas igualmente pelos contatos com figuras eminentes da intelectualidade e da diplomacia brasileira, com destaque, nessa fase, para Eduardo Prado, de quem se tornaria íntimo, Carvalho Borges e o Barão de Penedo, cuja residência frequentava nas estadas em Londres.

Em 1890, ano da morte de seu pai, retorna pela primeira vez ao Brasil para negociar sua nomeação definitiva para o serviço diplomático, um anseio alimentado desde há muito e agora fortemente ancorado em sua profissão de fé republicana, na recente atuação em defesa do novo regime desde a Legação em Lisboa, bem como nos contatos indicados pelo cunhado diplomata Araújo Beltrão e por outros amigos da família, de algum modo integrados ao regime recém-instalado. Vai pessoalmente ao Rio de Janeiro para efetivar os trâmites necessários à desejada nomeação, obtendo entrevistas decisivas com o presidente Deodoro, o vice Floriano e o ministro de Exteriores, Quintino Bocaiúva. Sobre estes encontros com os próceres da República infante, Oliveira Lima diria em suas Memórias:

Deodoro gostava de sentar-se numa grande cadeira de balanço da sala de jantar do velho Itamaraty de antes da italianização pelo comendador Betti, e o que tinha a dizer gostava de fazê-lo coram populo, o que não acontecia com Floriano e este pormenor dá a nota da diferença de temperamentos (apud GOUVÊA, 1976, p. 172).

Sobre Floriano, a cuja presença fora levado pelo marechal Pires Ferreira, diria que “foi amabilíssimo comigo: falou-me dos meus serviços à república, como também aos mesmos se referiu Quintino Bocaiúva quando o visitei no seu chalé de Cupertino”. Ao ministro – contato decisivo para a nomeação – Oliveira Lima tinha sido apresentado pelo Conde de São Salvador de Matosinhos, amigo da família e proprietário do jornal O Paiz, então fortemente ligado aos interesses da colônia portuguesa no Rio. Sobre essas démarches para sua nomeação, rememoraria, enfim, Oliveira Lima:

o fato é que eu ganhara as minhas esporas de cavalheiro da república e quando mais tarde, diante dos desmandos dessa dama, disse alto o que muitos diziam baixinho, a saber, que a monarquia era melhor, Pinheiro Machado, que era intransigente como Robespierre mas não incorruptível como ele, referiu-se a mim como o nosso companheiro que nos abandonou (apud GOUVÊA, 1976, p. 173. Grifos no original).

Assim, em 10 de novembro de 1890, assinava-se o ato de nomeação de Oliveira Lima ao cargo de adido de primeira classe da Legação do Brasil em Lisboa, então sob a chefia de José Coelho Gomes. Antes de retornar à Europa para assumir o posto a que aspirara desde a adolescência, Oliveira Lima passaria uma primeira temporada em sua terra natal, quando conhece Flora Cavalcanti de Albuquerque, filha de famílias tradicionais ligadas ao latifúndio açucareiro, como sua mãe, e que então, aos 27 anos, exercia o magistério em escola privada do Recife – algo fora do padrão para moças de seu extrato social – de propriedade da ex-governanta de sua casa paterna, a dama inglesa Mrs. Rawllinson, então sua amiga próxima e com quem aprendera, além dos hábitos de comportamento social na primeira infância, um sólido inglês de acento britânico que carregaria vida afora. A católica praticante Flora confessaria, muitos anos mais tarde, ao amigo da família e conterrâneo Gilberto Freyre, que só sabia rezar em inglês (FREYRE, 1944, p. 82). Referiria o autor de Casa Grande e Senzala que D. Flora “como que nascera e se criara para ser embaixatriz [...]. Seu ar, suas maneiras, sua elegância de fidalga um tanto à inglesa – que entretanto não prejudicava a doçura de brasileira – eram bem o ar, as maneiras e a elegância de uma embaixatriz” e que “não se imagina Oliveira Lima sem a colaboração de Dona Flora, que era para ele mais que preciosa: essencial. Completava o Don Quixote” (FREYRE, 1944, p. 82-83). Algum tempo depois, em outubro de 1891, Manoel, na Europa, casaria por procuração com Flora, que será por toda a vida esposa e parceira próxima, de personalidade feminina ativa (MALATIAN, 2004), das suas muitas atividades – e batalhas – intelectuais e político-diplomáticas.

As experiências formadoras de um pensamento diplomático singular

Como diplomata em Lisboa, Oliveira Lima consolidaria seu já muito bem assentado círculo de relações nos meios intelectuais e jornalísticos portugueses e ampliaria seus contatos com muitos representantes da intelectualidade brasileira, além de diversificar sua colaboração com vários periódicos de importância no país, em Recife e no Rio de Janeiro. Todavia, a hostilidade dos meios diplomáticos da monarquia portuguesa para com o novo regime brasileiro, associada ao enfrentamento com a pasta de exteriores portuguesa, sob o comando do Conde de Valbom, em que se envolveu seu cunhado, Araújo Beltrão – que fora nomeado como primeiro ministro plenipotenciário da República em Lisboa – determinariam sua transferência, já promovido a segundo secretário, para Berlim, em abril de 1892.

Assumindo o novo posto em junho daquele ano, sob a chefia do Barão de Itajubá, Oliveira Lima permaneceria na capital do Império Alemão até 1895, período em que o diplomata-historiador iria projetar-se de forma definitiva no meio intelectual brasileiro. Um marco nessa trajetória foi a publicação, em 1894, do primeiro livro, Pernambuco – Seu Desenvolvimento Histórico, em Leipzig. A obra, que denotava forte influência dos mestres da historiografia alemã, com os quais o autor era familiarizado desde os tempos da Faculdade de Letras, recebe elogios unânimes nos círculos intelectuais brasileiros, destacando-se nesse sentido as apreciações positivas de Capistrano de Abreu e José Veríssimo.

Em julho de 1895, antes de ser transferido a Washington com nova promoção funcional, Oliveira Lima goza breve licença em Pernambuco. De volta à terra, como sempre renova e estreita contatos nos meios intelectuais e políticos, chegando desta feita a rejeitar convite do então governador, Barbosa Lima, de quem se tornara amigo e correspondente, para candidatar-se a deputado federal pelo partido governista. Sobre o episódio, rememoraria anos depois o diplomata-historiador:

em 1895 resisti à tentação política que mais ou menos todos nutrem [...] e preferi continuar na carreira diplomática, para o que contribuiu o acolhimento benévolo que no Rio se me deparou da parte de Carlos Carvalho, sem dúvida o titular mais competente que tem tido a pasta do Exterior do novo regime, superior a Rio Branco senão nos serviços efetivamente prestados no tocante à delimitação do país, pelo menos na assiduidade, na diligência aturada e ininterrupta prestada aos assuntos do seu departamento, no método de trabalho que soube imprimir no pessoal dependente de sua ação, na aptidão jurídica para abordar os problemas internacionais sem lhes perder de vista a feição política (apud GOUVÊA, 1976, p. 259).

Mais do que o elogio a Carlos Carvalho, essa passagem das Memórias é de algum modo esclarecedora do tipo de crítica que Oliveira Lima faria a Rio Branco, para além das questões pessoais e funcionais que fizeram deteriorar as relações entre ambos. Em fins do século XIX, parecia já sedimentada no diplomata pernambucano uma concepção moderna e modernizadora da diplomacia e do serviço diplomático – em uma era de sistemas imperialistas em choque e expansão neocolonial – fundada na promoção sistemática e profissional do comércio e na igualmente continuada divulgação científica e cultural do país – para o que a influência alemã e a presença profissional na capital do império germânico, então em pleno esplendor, foram decisivas em muitos sentidos, inclusive no plano das bases filosóficas do seu pensamento.

Promovido a primeiro secretário no princípio de 1896, Oliveira Lima é transferido para a Legação em Washington, então sob a chefia de Salvador de Mendonça, republicano histórico com quem desenvolverá sólidos laços de amizade e de admiração moral e intelectual, de resto recíprocas, que perdurariam até a morte daquele diplomata. Américo Jacobina Lacombe dirá mesmo ser “quase religiosa” essa admiração e que o fato de Salvador de Mendonça haver sido transferido para o quadro diplomático somente em 1889 – por necessidade urgente da novel República de mudar a representação em Washington em vista do I Congresso Interamericano que ali se realizava –, após desenvolver profícuo trabalho de propaganda brasileira e de criação de uma rede importante de contatos como cônsul-geral em Nova York, teria tornado Oliveira Lima, desde então, “um campeão da fusão das carreiras, gerando atritos e levantando más vontades” (LACOMBE, 1968, p. 6). Voltaremos a esse ponto adiante.

Desde o posto na capital norte-americana, Oliveira Lima passou a colaborar assiduamente na Revista Brasileira, periódico sob a direção de José Veríssimo e em torno de cujos fundadores seria criada a Academia Brasileira de Letras. O diplomata-historiador aproximara-se deste círculo intelectual durante sua estada de alguns meses no Rio durante a referida licença de 1895, quando igualmente tomou posse como sócio-correspondente do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro (IHGB). Data dessa época, assim, o estreitamento de relações e a sistematização de contatos por correspondência com Machado de Assis (MALATIAN, 1999) e demais frequentadores do círculo da Revista Brasileira. Igualmente neste período em Washington consolida-se a carreira jornalística do já renomado historiador e diplomata pernambucano, com destaque para as colaborações frequentes na Revista de Portugal e nos diários cariocas Jornal do Brasil e Jornal do Comércio.

Em 1896, apareceria o segundo livro, Aspectos da Literatura Colonial Brasileira, que fora parcialmente publicado na Revista Brasileira. A crítica em geral é positiva, embora já não apresente a unanimidade que se verificara quando da primeira obra historiográfica de Oliveira Lima.

No ano seguinte, fundava-se a Academia Brasileira de Letras, com trinta membros iniciais, os quais deveriam eleger mais dez. Dentre estes estava Oliveira Lima, então com 29 anos de idade, vencendo na eleição para ocupar a cadeira de número 39, figuras do porte do Barão do Rio Branco e de Assis Brasil, futuros desafetos. No grupo complementar eleito figuravam, com Oliveira Lima, Salvador de Mendonça, Domício da Gama e Clóvis Bevilacqua.

Em 1899, apareceria o primeiro livro de impressões de viagem, Nos Estados Unidos, impresso igualmente em Leipzig e também parcialmente publicado na Revista Brasileira. Nesse ano, chegaria ao clímax a deterioração das relações entre Oliveira Lima e Assis Brasil, novo chefe da Legação em Washington que substituíra o amigo, admirado quase religiosamente, Salvador de Mendonça, afastado do posto, segundo o julgamento do diplomata pernambucano, por intrigas políticas no Rio de Janeiro, após mais de 20 anos de serviço consular-diplomático nos Estados Unidos. Oliveira Lima, de resto, criticara desde o princípio o novo chefe gaúcho, ao qual via como evidentemente despreparado para as funções diplomáticas, seja pela superficialidade da formação intelectual, na qual destacava o desconhecimento do inglês, seja pelo que enxergava como pouca afeição ao trabalho cotidiano. O conflito profissional entre chefe e primeiro secretário acaba por atingir o âmbito pessoal e familiar – havendo quem sustente ter-se dado o oposto na ordem dos fatos – com as respectivas esposas rompendo de forma irreconciliável, o que teria finalmente levado Assis Brasil a requerer radicalmente a remoção do subordinado, ou a sua própria, da legação americana. O velho Visconde de Cabo Frio, então dominador da Secretaria de Estado, teria ironicamente sugerido ao ministro Olinto de Magalhães que fossem transferidas as esposas. No final do ano, viria, assim, a remoção de Oliveira Lima para Londres, o que pareceu, a ambos os desafetos, antes um prêmio do que um castigo, havendo Assis Brasil oficiado ao Ministério, acusando o secretário removido de desídia no trabalho e abandono de posto, o que resultou em advertência formal.

No princípio de 1900, assumia Oliveira Lima as novas funções em Londres, na Legação chefiada por Souza Corrêa, principiando então o jovem diplomata a ostentar em torno de si certa imagem, estabelecida sobretudo pelas vozes crescentes de desafetos, Assis Brasil à frente, de subordinado pouco afeito à disciplina característica da função. Nas Memórias, Oliveira Lima relata ter sido recebido com frieza pelo novo chefe, estando este já envenenado por intrigas de seu predecessor, que o teria qualificado de “secretário metido a literato”.

Todavia, o falecimento de Souza Corrêa, em março daquele ano, levou o primeiro secretário a assumir, em prolongada interinidade, a Encarregatura de Negócios em Londres, posto de primeira grandeza no serviço, o que deve ter provocado incômodo aos desafetos, já que Oliveira Lima contava então com apenas nove anos de Itamaraty e 33 anos de idade. Na condição de chefe interino da Legação, o diplomata pernambucano representaria o Brasil nos funerais da rainha Vitória, cujo falecimento iria considerar um marco no declínio do poder internacional da Inglaterra. É igualmente nessa condição de chefia interina que o diplomata-historiador encaminha as negociações iniciais e recebe a Missão Especial para a questão da Guiana Inglesa, chefiada pelo conterrâneo Joaquim Nabuco, que retornava à vida pública pela mão do presidente Campos Sales. Os ligeiros desentendimentos com Graça Aranha e com o grupo de trabalho da Missão, apesar de limitados a alguns incidentes, concorreriam para consolidar aquela imagem pública do diplomata-historiador, em que pese este haver então consolidado excelente relação pessoal com Nabuco, de quem se tornaria correspondente assíduo até o rompimento entre ambos, de resto bastante traumático para Oliveira Lima, dada a profunda admiração que abrigava pelo conterrâneo ilustre.

De volta à proximidade dos arquivos europeus, notadamente do Museu Britânico, Oliveira Lima complementa a pesquisa para trabalhos que estavam em andamento, alguns em conclusão, fazendo mais tarde publicar, na revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, excelente guia de pesquisa para manuscritos portugueses e brasileiros abrigados naquela instituição. A breve presença na Europa encerra-se ao final de 1900, com a nomeação de Joaquim Nabuco para a chefia da legação londrina e a transferência de Oliveira Lima para Tóquio, na condição efetiva de chefe da legação, como Encarregado de Negócios. O retorno ao Velho Continente, ou ao menos a transferência para uma legação de primeira importância nas Américas, tornar-se-ia, então, um objetivo na carreira sistematicamente almejado por Oliveira Lima.

Durante o período no oriente - que produziria o livro de impressões No Japão (ABREU, 2006) – aparece O Reconhecimento do Império – História Diplomática do Brasil, em 1901, em que condena o célebre “pagamento” por parte do Império, do que discordava o historiador Rio Branco. No campo diplomático, segundo entendimento de Américo Jacobina Lacombe, “o filósofo e historiador revelou-se [no Japão] um homem prático como raros o foram” (LACOMBE, 1968, p. 8). De fato, os dois estudos sobre as relações com o Japão, que Oliveira Lima incluiria na polêmica coletânea Cousas Diplomáticas, são modelares como explicitação do sentido predominantemente econômico que o autor entendia dever presidir a atividade diplomática moderna. De algum modo, a presença no Japão ocidentalizado e imperialista da era Meiji robustecia em Oliveira Lima a concepção pragmática e comercial de uma diplomacia positiva, a qual delineara pelo menos desde Berlim.

Sempre desejoso de retornar à Europa, Oliveira Lima guardava boas expectativas da sucessão presidencial em 1902 e a anunciada movimentação no Ministério de Exteriores. Nesse sentido, recebeu com otimismo a notícia da nomeação de Rio Branco, com quem mantinha, desde a juventude em Lisboa, correspondência pessoal esparsa, para chefiar o Ministério no governo Rodrigues Alves. Esperava sobretudo que o antigo correspondente, colega historiador e novo ministro viesse a rever sua remoção para o Peru, promovido a Enviado Extraordinário e ministro plenipotenciário, por Olinto de Magalhães, publicada em novembro daquele ano. Nas palavras de seu maior biógrafo, aquele posto parecia a Oliveira Lima “um pesadelo” (GOUVÊA, 1976, p. 525).

A Missão Peruana nunca assumida e a guerra com Rio Branco

Rio Branco não apenas confirma a remoção, como, ao que parece, contava com Oliveira Lima para, na qualidade de ministro no Peru, participar decisivamente nas negociações em torno à questão do Acre, sabidamente de máxima relevância e urgência para o Barão. Nesse sentido, desde janeiro de 1903, o novo chanceler passa a telegrafar para seu ministro em Lima ainda no Japão, solicitando máxima presteza em apresentar-se no Rio de Janeiro para receber instruções relativas às graves negociações lindeiras em curso.

Entretanto, os Lima deixam Tóquio somente em março daquele ano, para uma longa viagem ao Rio, via Europa. Alegando problemas de saúde – os quais desde a Itália, onde se encontraram, Joaquim Nabuco atestava ao Barão (GOUVÊA, 1976, p. 525-6) serem verdadeiros – e questões familiares a resolver, Oliveira Lima respondia algo vagamente a seu superior que somente em meados do ano poderia retornar ao Brasil, o que provocou o famigerado ultimato telegráfico do ministro:

são passados quatro meses e não sei ainda quando Vossa Excelência poderá estar no posto que lhe foi assinalado ou se poderá chegar a tempo de intervir nas graves questões pendentes cuja negociação vai brevemente começar [...]. Rogo-lhe portanto que me declare pelo telégrafo se seu estado de saúde ou outras razões lhe não permitem acudir ao apelo do Governo, para que este possa providenciar com urgência expedindo já daqui outro ministro e devo prevenir a Vossa Excelência que a não ser essa não terá o Governo tão cedo outra Legação em que possa utilizar os seus serviços (apud GOUVEA, 1976, p. 530).

Vale a pena reproduzir, nesse ponto, as ponderações do grande biógrafo:

como Ministro de Estado e diante da gravidade da situação internacional, Rio Branco tinha motivos de sobra para proceder àquela interpelação [...]. De sua parte, incapaz por temperamento, de aceitar a disciplina e as contrariedades impostas pelo serviço público, o telegrama do Ministro provocou em Oliveira Lima um impacto que ele jamais conseguiria superar. Sem exagero, pode-se afirmar que seus sentimentos alteraram-se a partir da interpelação de Rio Branco: um Oliveira Lima indignado, prevenido para com o Barão, um homem propenso às críticas ásperas, negativas, começou desde então a tomar o lugar do intelectual independente mas otimista.

E segue: “Oliveira Lima julgou-se atingido no seu amor próprio, e o seu despreparo para receber ordens, de fazer parte de uma corporação [...] exacerbou seus arroubos de independência, tornando-o desde então um homem de certo modo difícil” (apud GOUVEA, 1976, p. 531).

Descontado, talvez, o relativo exagero da relevância do episódio telegráfico em si mesmo, o certo é que a Missão peruana – que não seria assumida – representou um ponto de inflexão profundamente negativo na carreira e marcante, com certeza, se não para o pensamento do intelectual-diplomata, para a forma com que este pensamento passou a expressar-se, bem como para as razões dos desafetos que se multiplicariam. Talvez se possa afirmar que a “missão peruana” passada no Rio de Janeiro, ao longo de 1903 e 1904, quando Oliveira Lima esteve a um tempo presente e à margem do cenário que consagraria Rio Branco na política nacional, tenha sido um dos principais condicionantes do conjunto de ações e expressões discursivas que seriam coladas à imagem futura do Dom Quixote de Parnamirim.

De fato, o Barão adota uma postura que colocaria Oliveira Lima em situação funcional e política no mínimo embaraçosa: recebe “amigavelmente” no Rio o seu ministro em Lima, não lhe dando, todavia, ordem ou instrução alguma para assumir o posto e, principalmente, participar das negociações em torno da momentosa e midiática questão acreana, para as quais chamara o auxílio do arquidesafeto Assis Brasil, para ainda maior desconforto do diplomata-historiador e, nunca é demais lembrar, de sua sempre presente esposa.

É, portanto, impossível dissociar deste contexto original as críticas públicas que Oliveira Lima passa a fazer à política do Barão à frente do Ministério e à própria carreira, embora apareçam estas sempre embasadas em sua profunda formação intelectual e na experiência profissional significativa de que já dispunha. Serão marcantes, nesse sentido, os três artigos que publica, entre agosto e setembro de 1903, na primeira página do oposicionista Correio da Manhã, a convite de seu diretor, Edmundo Bittencourt, intitulados “Reforma Diplomática”, que seriam mais tarde incorporados à coletânea, não menos polêmica, Cousas Diplomáticas. Voltaremos adiante a este ponto.

A par da delicada e incômoda situação funcional no Rio de Janeiro, Oliveira Lima aproveita sua nova estada na capital da República para intensificar ações e contatos na esfera intelectual. Adianta a pesquisa para o Dom João VI no Brasil na Biblioteca Nacional e, finalmente, toma posse na Academia Brasileira de Letras. Em cerimônia no Gabinete Português de Leitura, profere o provocativo discurso de apologia ao também diplomata e historiador Francisco Adolfo de Varnhagen, a quem escolhe como patrono (ALMEIDA, 2009, p. 101-102), no qual de muitos modos reafirma as críticas à carreira que vinha fazendo pela imprensa e mesmo à própria atuação do chanceler brasileiro. Certamente a ausência mais sentida por Oliveira Lima na cerimônia foi a do Barão do Rio Branco. A julgar pelos códigos de sociabilidade e de reconhecimento que se entrecruzavam nas esferas políticas e intelectuais da República, teve razão o diplomata pernambucano em interpretar o não comparecimento notável como sinal inequívoco de seu afastamento do círculo central do poder no Ministério.

Somente em agosto de 1904 recebe Oliveira Lima a designação para novo posto, como enviado extraordinário e ministro plenipotenciário na Venezuela. Como já esperasse a transferência para uma Legação americana que considerava ainda de menor importância do que aquela no Peru, Oliveira Lima, conforme sua correspondência com o então amigo Nabuco, considera seriamente negar-se a assumir o novo posto e ser assim colocado formalmente em disponibilidade, passando a residir em Londres. As ponderações do conterrâneo e o aceno com algumas vantagens funcionais, bem como a nomeação, como secretário em Caracas, de seu amigo próximo, Luiz Lorena Ferreira, parecem ter contribuído para a reconsideração de Oliveira Lima, encerrando-se assim “o caso do que terá sido um dos mais longos e tormentosos trânsitos de chefe de posto em nossa história diplomática” (FORSTER, 2011, p. 40-41).

Os artigos no Correio da Manhã e o Cousas Diplomáticas – visões da Reforma à sombra do Barão

Os analistas estão geralmente de acordo ao considerarem as propostas de Oliveira Lima de reforma no serviço diplomá-tico – expostas nos referidos três artigos do Correio da Manhã, em 1903, e mais tarde, em 1908, reunidos a outros textos sob o título Cousas Diplomáticas – polêmicas e contundentes para a época e, sobretudo, diante da situação funcional em que se encontrava o autor em 1903 e frente a seu conflito com Rio Branco que se torna notório daí em diante; mas, vistas em perspectiva histórica, constituem um conjunto de críticas e sugestões realista e consistente, na esteira do processo de modernização que sofreria brevemente o Itamaraty, ainda sob o próprio Rio Branco (ALMEIDA, 2009; FORSTER, 2011; LACOMBE, 1968; GOUVÊA, 1976).

É assim que Maria Theresa Forster argumenta: “suas ideias, muitas delas pertinentes e promissoras para a modernização da estrutura do Ministério poderiam perfeitamente ter sido aproveitadas caso não tivessem sido lançadas de forma tão inoportuna” (FORTSTER, 2011, p. 157-158). Américo Jacobina Lacombe foi na mesma direção quando afirmou:

pode ser que na época em que apareceu [Cousas Diplomáticas] tivesse provocado a irritação surda dos birrentos e rotineiros, mas a verdade é que hoje nos faz sorrir, porque os males que ele aponta são exatamente aqueles que os responsáveis por esta casa [o Itamaraty] vêm combatendo e vencendo seguidamente (LACOMBE, 1968, p. 16-17).

Nessa perspectiva, a concepção de Oliveira Lima no tocante à reforma do serviço diplomático e do sentido predominante da política exterior brasileira fundamenta-se em uma crítica severa das condições em que se encontrava estruturado este serviço, bem como dos vícios e inadequações históricas de que era vítima no alvorecer do século XX. Segundo o diplomata pernambucano, o núcleo da solução residiria na unificação das carreiras de Secretaria, Consular e Diplomática, o que resultaria em real democratização do serviço, base para a efetivação futura de uma política exterior fundada na expansão das relações mercantis do país.

No primeiro dos artigos famosos do Correio da Manhã, Oliveira Lima introduz a temática com as cores e o direcionamento polêmico – e certeiramente provocativo – do seu estilo de escrita jornalística:

fala-se invariavelmente todos os anos em reforma diplomática. Os constas aparecem com as brisas frescas de maio e esmorecem com os calores de novembro. O ano corrente não escapou à praxe e, mais ainda se tem agitado a questão porque esperavam todos, de dentro e de fora da carreira, aspirantes e desiludidos, indiferentes e curiosos, que o atual ministro do exterior aproveitasse o enorme prestígio em que após inolvidáveis serviços regressou à pátria para imprimir nesse terreno, como nos demais do seu departamento, o cunho da sua notável individualidade. Uma gazeta já explicou que s. ex. tem tido, como é notório, todo o seu tempo tomado pelos negócios do Acre, e que a reforma viria depois, à sobremesa (CM, 25/08/1903, p.1).

À introdução cheia de malícia, Oliveira Lima acrescia que “as ideias do senhor Barão do Rio Branco sobre o assunto não se tornaram até agora conhecidas, o que aliás me permite a apresentação destas ligeiras considerações sobre a matéria, sem que tomem elas ares de crítica e constituam ato de indisciplina” (CM, 25/08/1903, p. 1).

Nessa direção, o diplomata considera que as duas reformas implantadas pela República, de Quintino Bocaiúva, em 1890, e de Carlos Carvalho, em 1895, haviam tratado “muito mais de classificação de legações e tabelas de vencimentos do que propriamente de serviços” e, sobretudo, ambas haviam sido “levadas a cabo sem um pensamento que as definisse, sem uma orientação que as caracterizasse” (CM, 25/08/1903, p. 1). Assim:

reformas para melhorar ordenados, para aumentar aposentadorias, para dificultar promoções ou garantir acessos, não são contudo verdadeiras reformas: são formas de expediente, pormenores de administração. A carreira diplomática encontra-se no entanto desde a sua organização no Brasil minada por um mal de que piorou com a mudança de regime e de que é mister livrá-la: é uma carreira privilegiada, como tal suscitando invejas e antipatias. Ao seu lado vegetam duas desprotegidas, a carreira consular e a hierarquia da Secretaria, a primeira sem miragens de grandeza, a segunda sem a realidade sequer da fortuna (CM, 25/08/1903, p. 1).

O remédio para esse mal de origem é, segundo Oliveira Lima, “simples, a um tempo depurativo e tônico”:

enquanto as três carreiras se não fundirem, enquanto subsistir a atual separação, provocadora do ciúmes e destruidora da eficiência do serviço, teremos uma situação falsa e daninha. Dá-se com ela o caso iníquo do empregado consular, mais habilitado pela natureza, extensão e variedade do seu trabalho, que abrange atos do notariado, estudo de questões econômicas e comerciais [...] ver limitadas a um consulado geral, a um posto sempre subalterno, as suas legítimas ambições, ao passo que o empregado diplomático, que como secretário nunca foi geralmente mais do que um copista, sobe bruscamente a chefe de uma legação (CM, 25/08/1903, p. 1).

A separação das carreiras condicionaria ainda duas outras iniquidades desastrosas na visão do autor-diplomata: de um lado,

um rebento de diplomatas que [...] ignora sua língua, seus compatriotas e os próprios costumes e ideias da sua terra, gastar a vida pelas capitais do Velho Mundo – pois que as do Novo Mundo não merecem essas figuras de cosmopolitismo – sem nunca aprender a respirar no seu ambiente moral.

e, por outro,

um funcionário da Secretaria [que] passa toda a vida [preso] à implacável disciplina burocrática, [...] aos vencimentos parcos, sem uma distração, um prazer da inteligência, um desvendar de novos horizontes, só porque nasceu pagão e nunca achou padrinho (CM, 25/08/1903, p. 1).

Postos assim os males e sua origem, pode o autor projetar as vantagens do remédio que aponta. Vislumbra, nesse sentido, a imagem de um futuro ministro de Exteriores ideal, fruto de um serviço unificado:

o ministro realmente preparado para seu cargo seria aquele que, tendo começado como amanuense da Secretaria, transitasse como chanceler por um consulado e como secretário por uma legação, para depois ocupar um posto consular de responsabilidade, estacionar como chefe de seção no Ministério e finalmente subir a chefe de missão diplomática. (CM, 25/08/1903, p.1).

E, ainda projetando vantagens futuras:

familiar o diplomata com a repartição a qual cumpre dirigi-lo, nela possuindo afeições e ligações, não viveria no constante terror de incorrer-lhe no fácil desagrado [...]; assim como, habituado a cuidar como cônsul de coisas práticas, visar manifestos de cargas de cebola, arrecadar espólios e rotular vidrinhos de café, não consideraria uma quebra de dignidade [...] o ocupar-se pelo miúdo de nossos interesses inadiáveis, só porque são positivos (CM, 25/08/1903, p. 1).

O autor ainda sustenta a necessidade de trânsito por experiências profissionais diferenciadas para o cônsul-diplomata ideal, afirmando que “não se aprendem [...] línguas estrangeiras com a simples leitura de passaportes, nem se disseminam borracha, açúcar, algodão, café, enfiando meias de seda para ir a concertos [...] ou envergando uma casaca irrepreensível”. Assim, “o cônsul carece de ter ocasião do mover-se na alta sociedade, como o diplomata de aprender o caminho das bolsas de comércio”. (CM, 25/08/1903, p. 1).

Dessa forma, pode Oliveira Lima concluir com uma indagação:

porque não democratizar verdadeiramente a carreira– democratizá-la, não rebaixá-la – conservando-lhe toda a tradição, cercando-a de todas as garantias, e encarecendo-lhe até o prestígio com o infiltrar-lhe novas e mais sérias preocupações, equivalente a inocular-lhe novo sangue? (CM, 25/08/1903, p.1).

Sustentadas assim as bases de seu pensamento quanto à reforma, Oliveira Lima tratará de propor contrastes legitimadores entre o que considera situações positivas que se apresentavam nos países “avançados” e a situação no Brasil. Assim, informa o autor que

organização similar [à sua proposta] desfruta a República Francesa e foi essa diplomacia de cônsules e empregados de secretaria que obteve Formosa e deu as mãos à Inglaterra para defender dos russos a Coreia [...]. Para diretor geral da secretaria de estrangeiros nomeou o governo japonês o seu ministro da Rússia, antigo cônsul em Xangai”. E o contraste: “entre nós é que se pensa que um estágio nas seções do Itamaraty inabilita para finuras diplomáticas, e que um cônsul serve tão somente para elaborar mapas estatísticos e autenticar procurações (CM, 25/08/1903, p. 1).

O segundo dos artigos é predominantemente dedicado a desenvolver este contraste entre os serviços diplomáticos que o autor considera modelares, de países avançados e progressistas, e aquele brasileiro de então. Nesse sentido, sustenta que, mercê do nefasto insulamento da carreira, “os nossos secretários de legação chegam a ministros ignorando-se absolutamente o que eles valem: são bilhetes de loteria que podem sair premiados ou brancos”. E, contrastando: “na Inglaterra já assim não acontece”, pois “o secretário trabalha por si, produz obra pessoal, não está reduzido a copiar o que elabora um chefe que algumas vezes vale menos do que ele”. E “cada nova língua que aprende, dessas línguas de que poucos cuidam, como russo, árabe, persa, japonês, chim (sic), traz ao secretário uma substanciosa gratificação adicional por ano” (CM, 28/08/1903, p. 1).

Exemplificando com o caso de um certo Sr. Elliott, segundo secretário em Washington, que já percebia três gratificações por três línguas exóticas que dominava e que por isso fora escolhido pelo Foreign Office para representar os interesses britânicos por ocasião da questão de Samoa, Oliveira Lima pode concluir que a Inglaterra “conta muitos botões de diplomata como esse, que cultiva com esmero”. E novamente contrastando: “entre nós o secretário, para salientar-se, tem que escrever livros, o que não prova tudo, porque o ser bom literato nem sempre é sinônimo de ser bom diplomata” (CM, 28/08/1903, p. 1).

Trataria ainda Oliveira Lima, neste segundo artigo, de sustentar, embasando-se em perspectiva histórica, a maior relevância para o Brasil de seu tempo de uma diplomacia econômica frente a uma diplomacia política, sendo impossível não ver aqui nova crítica a Rio Branco. Nessa direção, aponta que os últimos laivos de imperialismo luso-brasileiro à época colonial haviam sido perpetrados quando da presença da corte joanina no Rio de Janeiro, com a conquista de Caiena e Montevideo. Todavia, “o Congresso de Viena e Ituzaingó fizeram-nos volver aos primitivos limites”. A partir de então,

o nosso imperialismo passou a consistir mais modestamente [...] em zelar nossa supremacia no Rio da Prata, situação que o grande progresso da República Argentina transformaria mais tarde em equilíbrio, e o nosso bom direito nas discussões de fronteiras.

E, quanto a essas, “o que o Império obteve [...] foi preparar a solução das questões de limites que a República tem sido assaz feliz em ir dirimindo com o auxílio do conhecimento e da habilidade do atual ministro do exterior”. Interessante que, ao comentar tal “conhecimento e habilidade”, Oliveira Lima não menciona o caso do Acre, então em curso, referindo-se a Washington e Berna e o “bom Direito” aí esgrimido pelo Barão. Talvez para sustentar a afirmação:

um país como o Brasil, que não deve ter ambições territoriais, porque o território que abrange é enorme para sua população e para as perspectivas próximas da sua imigração, nem pode aspirar a representar agora um grande papel no cenário do mundo [...], não precisa tanto de uma diplomacia política como de uma diplomacia econômica (CM, 28/08/1903, p. 1).

E adiante:

se passou o período da hegemonia, se já não podemos ser preponderantes e temos que contentar-nos com ser influentes, visto que outros cresceram conosco; se por outro lado temos ido liquidando, sem receio do arbitramento, porque estávamos cônscios de que nos assistia a razão, velhas pendências que preocuparam nossos pais e nossos avós portugueses [...], não permanece por isso sem desígnio nem atividade a nossa ação diplomática. Conservar nestes casos já é melhorar, e o fundamento das boas relações internacionais é hoje mais que tudo mercantil, assim como o é a base das desconfianças e hostilidades[...]. O dever primordial dos nossos governantes é tratar de colocar e tornar assim remuneradora a produção nacional, pois que sem fortuna não há vigor e sem vigor não se pode infundir respeito (CM, 28/08/1903, p. 1).

Impossível não ver aí, para além de uma proposta realista e bem articulada, uma crítica ao Barão e ao que viria ser a “compra do Acre”, ficando esta, nas entrelinhas, oposta a um bom Direito.

No terceiro dos artigos, Oliveira Lima basicamente retoma suas teses para enriquecê-las com o que chama de alguns pormenores e casos especiais, como, por exemplo, o fato de que, para legações em cortes como a Rússia ou a Áustria, de alto refinamento e protocolo complexo na esfera diplomática, jamais seria de bom tom, e muito menos produtivo, enviar-se um funcionário de formação consular, bem mais útil no Japão ou na Suíça, segundo exemplifica.

Por fim, trata o autor de justificar parcialmente o esvaziamento da função consular como herança do Império, para encaminhar o fechamento de suas proposições:

os consulados eram cargos, não de trabalho, mas de repouso. Distribuíam-se por homens políticos ou de letras, doentes, cansados ou simplesmente ansiosos por viverem noutros meios. [...] O nosso cônsul por seu lado era um funcionário cuja atividade se cifrava em rubricar manifestos e repatriar brasileiros desvalidos, afora pilotar pelos museus e lojas os compatriotas amigos e conhecidos que o procuravam. Os nossos artigos davam muito dinheiro: o café era uma riqueza, o açúcar vendia-se por altos preços, o algodão, a borracha, o fumo, tudo vendia. Em casa, os fazendeiros e senhores de engenho dispunham de suas escravarias para alimentarem barato o rico manancial do comércio de exportação. Nada mais se fazia preciso do que plantar, colher, ensacar e embarcar. Os mercados estavam prontos e prestes os pagamentos em boas libras esterlinas. (CM, 1/09/1903, p.1).

Todavia, assim descrito de forma algo saudosista o passado recente, afirma o pernambucano, ligado familiarmente ao mundo do negócio açucareiro em decadência:

sabemos quanto tudo isso mudou, com que dificuldades luta presentemente a agricultura, como busca ansiosa consumidores para seus produtos, como para ela se tornaram os fregueses uma questão de vida ou morte, como se reflete a miséria daquela classe sobre toda a economia nacional, gerando o desânimo, provocando o pessimismo, nutrindo o descontentamento, fomentando a rebeldia! A solução do problema econômico reside toda, não na restrição da produção, mas no alargamento das relações mercantis (CM, 1/09/1903, p. 1).

Assim,

a função dos nossos diplomatas e cônsules, com o ser prática, passou a essencial, competindo-lhes esforçarem-se para remover embaraços aduaneiros, alcançar reduções de taxas de importação e ao mesmo tempo abrir novos mercados e granjear nos artigos mais larga aceitação, para isto proclamando a procedência e fazendo valer a superioridade do gênero.

Sustenta em suma Oliveira Lima que não “devem envergonhar-se os diplomatas por descerem de cortesões a caixeiros viajantes de seus países, quando os monarcas mesmo não repugnam tratar de igual para igual com os ditadores de trusts”, pois, finalmente, “a época é do mercantilismo” (CM, 1/09/1903, p. 1).

Quando do lançamento de Cousas Diplomáticas já se conheciam os primeiros resultados da reforma implementada por Rio Branco, consubstanciada pelo Regulamento de 1906. Oliveira Lima revelaria alguma satisfação em ver implementadas, senão formalmente ao menos na prática, algum grau de fusão nas carreiras, não sem fazer referências irônicas, como ao uso das máquinas de escrever no Ministério, que havia sugerido apenas de passagem em um de seus artigos de 1903. Todavia, nos finais da primeira década do século XX, continuava distante, segundo o diplomata, a efetivação de um sentido econômico para a política exterior do país.

Na América Latina e na Europa: contra Roosevelt e por uma diplomacia cultural

O período na Venezuela do caudilho Cipriano Castro, que se estenderá até junho de 1906, marca a aproximação de Oliveira Lima de diversos intelectuais do mundo hispano-americano e a sedimentação, no pensamento do diplomata-historiador, de uma bem fundada imagem dessa porção do continente, a qual se expressaria em diversos artigos, muitos dos quais ao Estado de São Paulo – que se tornaria seu jornal predileto no Brasil –, mais tarde reunidos sob o título Impressões da América Espanhola, de lançamento póstumo.

No plano da atividade diplomática, Oliveira Lima, para além dos serviços de rotina e da elaboração de relatórios reputados excelentes, leva a bom termo a Missão Especial de que estava encarregado em torno a problemas lindeiros, graças, em boa medida, às relações cordiais que logra estabelecer com o presidente Castro, que chegou mesmo a condecorá-lo com o Busto do Libertador. O diplomata pernambucano irá queixar-se de que seu sucesso na única questão de limites em que atuou foi completamente desconsiderado e abafado no Rio de Janeiro, em que pese haver, segundo ele próprio, atuado sob boicote de sua chefia e de que os ganhos territoriais obtidos, apesar de pequenos, terem sido os únicos que, na curta história republicana, não haviam gerado despesa alguma ao erário público, numa nova menção ao que costumava qualificar como “compra do Acre” pelo Barão.

A ação imperial intervencionista dos Estados Unidos na Venezuela, no célebre caso da dívida pública deste país, e as respectivas invocações contraditórias do neomonroísmo constituíram o contexto a partir do qual Oliveira Lima passará a condenar publicamente e com veemência o big stick de Theodore Roosevelt, já havendo, de resto, pronunciado-se desde 1903 a favor da célebre Doutrina do argentino Luis Maria Drago quanto à questão. Essa convicção extremadamente antirrooseveltiana e, em alguma medida, antimonroísta (SILVEIRA, 2003), que Gilberto Freyre chamaria de “pan-americanismo crítico”, assim como Paulo Roberto de Almeida qualifica como “principista” (ALMEIDA, 2009, p. 99), irá conduzir a um novo rompimento pessoal, ao que parece o mais traumático de todos, para Oliveira Lima: aquele com o primeiro embaixador em Washington, Joaquim Nabuco, confirmando a interpretação segundo a qual o diplomata pernambucano não hesitava em arriscar amizades por uma questão polêmica que lhe fosse cara (MOTA, 2002).

Em princípios de 1906, estando projetada a III Conferência Pan-Americana para realizar-se no Rio de Janeiro naquele ano – para cuja delegação brasileira Oliveira Lima, surpreendente-mente, chegou a solicitar de Nabuco sua indicação – com a presença espetacular do secretário de Estado Elihu Rooth, que Nabuco reputava diretamente relacionada à sua ação em Washington, Oliveira Lima, além de dirigir-se em carta ao amigo condenando o que considerava um monroísmo excessivo e inconveniente, embora fundado em boas intenções (GOUVÊA, 1976, p. 689), publica no Estado de São Paulo uma série de artigos condenando o espírito que presidia o futuro conclave e renovando suas posições contra o intervencionismo e o imperialismo norte-americano no continente. A incontinência de pena do conterrâneo e amigo, conforme então a qualificou Nabuco, associada ao temor de tudo que viesse a prejudicar a sua Conferência, leva o embaixador a interromper definitivamente a correspondência com Oliveira Lima, que jamais deixaria de fazer menções, para o bem e para o mal, ao antigo confidente e, de muitos modos, ídolo nos campos da política, da cultura e da diplomacia.

Essa série de artigos contra os perigos do que qualificava como subordinação a Washington da política brasileira seriam reunidos, em 1907, sob o título Pan-Americanismo, dedicado ao Barão do Rio Branco, justificadamente pelo célebre discurso de abertura na Conferência, enaltecendo as relações tradicionais do país com a Europa, que muito agradou a Oliveira Lima. O Barão teria apreciado a posição de equilíbrio que então ostentou entre os expoentes pernambucanos da diplomacia brasileira.

O ano de 1906 é igualmente marcado para Oliveira Lima pela deterioração de suas condições de saúde diante do agravamento do quadro de nefrite. Doente e profundamente insatisfeito com o posto, em muitos sentidos a materialização do “pesadelo” que apenas antevira no Peru, o diplomata resolve apresentar pedido formal de disponibilização funcional ao Ministério, após perder a esperança de obter licença regulamentar. O Barão, todavia, demonstrando, como de resto em outras oportunidades, efetiva consideração pelo subordinado – de quem parecia esperar apenas que não incomodasse tanto pela imprensa – ignora aquela solicitação e concede licença de seis meses para tratamento de saúde. Assim, em junho de 1906, os Lima deixavam Caracas rumo a Londres.

Após tratamento em balneários alemães e franceses e visita à irmã Sinhá em Madri, Oliveira Lima retorna uma vez mais ao Rio de Janeiro, em outubro, sempre na esperança de obter uma designação para a Europa. Sua situação funcional torna-se novamente delicada e, de novo, pensa em ser posto em disponibilidade, o que chega mesmo a comunicar, queixoso, diretamente ao presidente Afonso Pena. O Barão novamente ignora o pedido e renova a licença, aproveitando Oliveira Lima para finalmente concluir sua obra maior, Dom João VI no Brasil, cuja primeira edição sairia em 1908. É do período desta nova estada no Brasil uma visita triunfal a São Paulo para série de conferências sobre o papel de José Bonifácio na Independência, onde foi recebido, segundo comentários provocativos na imprensa, com honras de ministro de Estado.

Em dezembro de 1907, na esteira da movimentação diplomática do período, o diplomata pernambucano é finalmente designado para Bruxelas, cumulativamente com Estocolmo, o que seria seu último posto na carreira.

Na Europa, Oliveira Lima representa a intelectualidade brasileira em inúmeros eventos científicos, por vezes em missão especial designada por Rio Branco, como a conferência promovida pela Societé Royale Belge de Geographie, que contou com a presença da família real, e o Congresso dos Americanistas, de Viena, com ampla cobertura de O Estado de São Paulo, onde aparecem publicadas as suas comunicações, entre 1908 e 1909. O jornal paulista, de resto, traduz e publica praticamente todas as conferências de Oliveira Lima na Europa durante o período na legação em Bruxelas. É o caso, por exemplo, da série de conferências na Sorbonne, reunidas em livro, em 1911, sob o título Formation Historique de la Nationalité Brésilienne. A intensa atividade no campo do que hoje seria denominado diplomacia cultural fez então Oliveira Lima receber do poeta sueco Björkman o famoso epíteto de “embaixador cultural do Brasil”. No âmbito privado, Oliveira Lima queixava-se do que considerava indiferença e mesmo inveja de seu chefe da repercussão na Europa de sua atividade cultural, como na correspondência ao amigo Joaquim de Souza Leão: “o Barão desdenha das conferências [na Sorbonne], coitado! Com o que só prova a sua decadência. Nada há de pior do que a inveja senil” (apud GOUVÊA, 1976, p. 902).

No campo da atividade diplomática padrão, concluiu, em 1909, as negociações com a Suécia para um Convênio de Arbitramento bilateral, o qual julgou, dentro do espírito de sua concepção da diplomacia, perfeitamente inútil, dada a ausência de um tratado de natureza econômico-comercial entre os países. Passa igualmente a condenar em público a corrida armamentista com a Argentina, no célebre confronto de Rio Branco com Estanislao Zeballos, referindo-se ao Barão ironicamente como o “nosso Bismarck”.

No ano seguinte, Oliveira Lima irá envolver-se com intensidade e entusiasmo, inéditos na sua vida pública até então, na política doméstica brasileira, o que trará novos e graves desdobramentos negativos para sua carreira diplomática. Trata-se do apoio ao candidato presidencial e líder do movimento civilista, Rui Barbosa, na famigerada campanha contra o marechal Hermes da Fonseca, apoiado pelo Barão e pela articulação oligárquica comandada por Pinheiro Machado. Comentava-se então que, eleito Rui, Oliveira Lima seria o sucessor de Rio Branco no Itamaraty.

O seu entusiasmo civilista, que mais tarde chamará de “meu credo político”, associado pouco depois ao princípio de rumores sobre seu monarquismo Rui Barbosa a partir de artigo elogioso à figura de D. Luiz de Orleans e Bragança, tido como articulador de um virtual movimento restauracionista, com quem se encontrara por ocasião da Exposição Universal e Internacional na Bélgica – serão fatais para seu afastamento definitivo da carreira. De resto, na referida Exposição, o chefe da Legação brasileira tivera igualmente de haver-se com a visita do presidente eleito, Hermes da Fonseca, a qual conduziu dentro do melhor protocolo, sem escapar, todavia, de acusações no Brasil quanto a uma possível frieza inadequada, e mesmo desrespeitosa, para com o marechal.

Para complicar ainda mais sua situação na carreira, Oliveira Lima, e sua pena incontinente, envolve-se em novo confronto direto com o Barão, em meados de 1911, quando o historiador-diplomata toma as dores, via imprensa, do colega Gabriel de Piza, ministro em Paris, que envolvera-se em enfrentamento com o chanceler. Piza, aliás, faria brevemente as pazes com o Barão, restando as consequências mais duradouras do affair nas costas largas do D. Quixote de Parnamirim.

É assim que, nas palavras de Maria Theresa Forster, “em momento particularmente sombrio da relação com o chanceler” (FORSTER, 2011, p. 48), Oliveira Lima recebe a notícia da morte deste, em fevereiro de 1912. Dedica-lhe então artigo elogioso, embora sóbrio e sem esquecimento das desavenças passadas (GOUVÊA, 1976, p. 940).

Doente e, talvez, já sem esperança de obter um posto de primeira grandeza na carreira, o diplomata de Pernambuco recebe bem a notícia da nomeação do amigo catarinense Lauro Müller para a chefia do Itamaraty, mas consolida a decisão de requerer aposentadoria por motivo de saúde, o que lhe facultava então a lei, já tendo atingido os vinte anos de carreira. O novo ministro, planejando finalmente recompensá-lo com a sempre desejada Legação em Londres, ignora os termos do pedido, concedendo nova licença para tratamento. É assim que, em setembro de 1912, os Lima deixam Bruxelas rumo aos Estados Unidos.

Oliveira Lima fora convidado pelo amigo John Casper Branner, vice-presidente da Universidade de Stanford, para uma série de conferências naquele país, as quais se desdobram em várias outras universidades norte-americanas de primeira importância, como Yale, Harvard, Cambridge e Columbia, o que seria a base para a inserção do historiador brasileiro na vida universitária norte-americana. Em O Estado de São Paulo, Oliveira Lima publica na ocasião as Cartas dos Estados Unidos, série de artigos com impressões de sua volta ao país de Washington. O trabalho das conferências aparece reunido em 1914, sob o título Evolução Histórica da América Latina Comparada com a da América Inglesa.

Uma última passagem escandalosa pelo Rio, aposentadoria e exílio voluntário

No final de 1912, retornava Oliveira Lima ao Rio de Janeiro, para mais uma estada rumorosa na capital da República, desta feita a última como diplomata. Na chegada, o historiador chega a surpreender-se com a quantidade de repórteres, de praticamente todos os grandes diários cariocas, que, à americana, no cais do porto, atropelavam perguntas que exigiam respostas ágeis de um Oliveira Lima que já se considerava praticamente aposentado, desconhecedor que estava das intenções de Lauro Müller que, de resto, contava com seu voto para ingressar na Academia Brasileira de Letras.

É em meio à recepção, tão calorosa quanto atribulada, que Oliveira Lima dará a célebre resposta à Gazeta de Notícias, jornal de estilo americanizado de João do Rio, atestando sua simpatia pelo sistema monárquico comparativamente ao republicano e confirmando suas relações pessoais com D. Luiz, bem como as apreciações positivas quanto ao príncipe, o que cai como uma bomba nas manchetes cariocas. Imediatamente estouram os boatos de que Oliveira Lima retornava ao país para, em nome de D. Luiz, reorganizar o partido monárquico e liderar o movimento de restauração. O desmentido dado ao jornal O Imparcial, negando as ligações partidárias com o monarquismo, mas confirmando a simpatia teórica, bem como as antigas convicções civilistas, não apaga o fogo lançado em torno ao D. Quixote, antes atiça as labaredas. Teria razão Américo Jacobina Lacombe ao afirmar que “toda a intriga contra Oliveira Lima se fez em torno de dois pontos: o seu monarquismo e seus ataques à carreira” (LACOMBE, 1968, p. 14).

É em meio a esse fogo que Lauro Müller arrisca-se a enviar ao senado de Pinheiro Machado – então prevenido contra uma possível candidatura à presidência do ministro – a apreciação da transferência de Oliveira Lima para Londres. Diante do escândalo jornalístico, o senador gaúcho exige uma declaração formal de lealdade republicana do diplomata, que se nega a fazê-lo. Segue-se uma campanha extremamente agressiva contra a designação, que atinge duramente o plano pessoal – ironicamente liderada pelo jornal de Edmundo Bittencourt, que, anos antes, publicara, a convite, os famigerados artigos sobre a Reforma Diplomática.

É assim que, em sessão secreta, a 4 de julho de 1913, o senado da República desaprova a indicação de Manoel de Oliveira Lima para a Legação londrina. Em agosto, o diplomata-historiador, embasado em laudo médico que aponta obesidade e litíase renal, requer aposentadoria por invalidez. Oliveira Lima publicaria suas impressões a respeito deste último affair na carreira no folheto O Meu Caso, ainda em 1913.

Retirado para a vida privada, Oliveira Lima reside inicialmente na sua Londres, onde se encontrava então a maior parte da vasta biblioteca que colecionara ao longo da vida, assistindo ao princípio da Primeira Guerra na Alemanha, em tratamento médico. Não escapou então o D. Quixote Gordo de nova intriga em torno à sua germanofilia que, alimentada pelos artigos de ardorosa defesa do pacifismo que vinha publicando, acabam por inviabilizar sua residência na capital do império britânico, de onde sai, para não mais retornar, em setembro de 1915, novamente em direção aos Estados Unidos para novo ciclo de conferências em Harvard.

Passaria no seu Pernambuco os anos entre 1916 e 1920, quando entra em contato com os jovens estudantes e a nova geração de intelectuais de seu estado, com destaque para o adolescente Gilberto Freyre e Assis Chateaubriand. Realiza bem-sucedido ciclo de conferências na Argentina, em 1918-19, que seria a base para novo livro de impressões, Na Argentina, lançado em 1919.

Em 1920, viria a decisão da mudança definitiva para Washington, baseada no aceite ao convite da Universidade Católica para uma cátedra no curso de Direito, bem como no custeio da transferência e do abrigo, negociado desde 1916, da biblioteca e da coleção monumentais de Oliveira Lima (LEÃO FILHO, 1968; LEAL, 2004), que se tornará referência mundial para estudos ibéricos e brasileiros na capital norte-americana.

Nas palavras de Ângela de Castro Gomes (GOMES, 2005), a casa dos Lima em Washington, magistralmente descrita pelo gênio antropológico de Gilberto Freyre (FREYRE, 1968), constituiria “um endereço que se torna um salão brasileiro nos EUA durante os anos 1920, sendo frequentado por intelectuais americanos e de outras nacionalidades, além de ser local de hospedagem para brasileiros” (apud FORSTER, 2011, p. 56). Em muitos sentidos, se retivermos a visão de Oliveira Lima sobre diplomacia como meio de difusão cultural, a casa do 3536 13th Street terá sido uma verdadeira embaixada do Brasil nos Estados Unidos.

“Aqui jaz um amante dos livros”, faria o D. Quixote de Parnamirim, falecido na manhã de 24 de março de 1928, esculpir em lápide anônima de campa rasa do cemitério de Mount Olivet, Washington, feita de boa pedra vinda de Pernambuco. Deixou o diplomata brasileiro igualmente expresso em testamento o desejo de não ter seu corpo removido em mais uma e última viagem, assim como a recusa de qualquer distinção póstuma por parte do governo brasileiro. Dona Flora, “a viúva trágica”, na expressão de Gilberto Freyre, permaneceria até sua morte, em 1940, guardando a casa e os manuscritos do sempre seu Lima. Os esforços da grande dama vitoriana-pernambucana permitiriam a publicação póstuma de D. Miguel no Trono, em 1933, e das inacabadas Memórias – Estas Minhas Reminiscências, em 1937.

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Domício da Gama

Domício da Gama nasceu em 23 de outubro de 1861 em Maricá e faleceu no Rio de Janeiro em 8 de novembro de 1925. Filho de Domingos Affonso Forneiro e Mariana Rosa do Loreto, foi escritor, jornalista, membro fundador da Academia Brasileira de Letras. Foi amigo de Raul Pompéia, João Capistrano de Abreu, Eça de Queiroz, Eduardo Prado e o Barão do Rio Branco. Com este iniciou os trabalhos na seara diplomática através do Serviço de Imigração do Ministério da Agricultura. Também secretariou Rio Branco nas missões de Palmas, Guiana Francesa e Acre. Serviu nas Legações de Bruxelas e Londres. A partir de 1903 serviu no Gabinete de Rio Branco até ser promovido e removido para Lima. De lá serviu na Legação de Buenos Aires e representou o Brasil na 4ª Conferência Internacional Americana. Foi o segundo embaixador nomeado da história do Itamaraty e seguiu para os Estados Unidos da América onde serviu entre 1911 e 1918. Neste país, além de haver sido um servidor atento, participou das mediações no caso por ocasião da Revolução Mexicana. Nomeado para a chancelaria em 1918, desenvolveu um papel fundamental para a inclusão do Brasil entre os oito membros do Conselho da Liga das Nações. Em 1919 substituiu Rui Barbosa na presidência da Academia Brasileira de Letras. Em julho do mesmo ano exonerou-se da pasta de Relações Exteriores para chefiar a Embaixada em Londres, onde permaneceu até 1924 quando foi posto em disponibilidade. Faleceu em 8 de novembro de 1925 no Copacabana Palace.

Domício da Gama: a diplomacia da altivez

Tereza Cristina Nascimento França

Domício da Gama nasceu em Maricá em 23 de outubro de 1861¹⁵³. Filho do português Domingos Affonso Forneiro e de dona Mariana, teve seis irmãos: Maurício, Maria Agnelle, Antônio, Domingos, José e Sebastião. Seu pai tinha três crenças para os sete filhos. A primeira era que eles deveriam fazer seus próprios nomes ao longo da vida, daí os sobrenomes diferentes: Forneiro, Faustino e da Gama. A segunda era relativa aos estudos. Forneiro estabeleceu que Maurício e Antônio seriam médicos, “para serem respeitados pelos fazendeiros ricos”; Domingos e José, advogados, “para ganharem sempre nas questões de terras e impostos”, e Domício e Sebastião, engenheiros, pois deles “muito precisava o Brasil, tão grande, nu e atrasado”¹⁵⁴. Por fim, em caso de reprovação na escola teriam uma segunda chance, mas se houvesse recorrência teriam a mesada cortada e duas escolhas: retornar à casa paterna e à enxada, ou abrir caminho sozinhos na vida.

Aos 16 anos, Domício alimentava uma vocação para a literatura. Seus contos de 1878 retratam dúvidas religiosas, além de insatisfações com os desejos do pai para seu destino. Na Politécnica, Domício “aguentou até o fim do primeiro ano, no segundo passou raspando e no terceiro foi um fracasso completo e definitivo. Reprovação vergonhosa e inapelável”¹⁵⁵. Em sua segunda tentativa, aos dezoito anos, ele pouco apareceu na Politécnica por já estar entretido com o Grêmio Literário Jardim de Academus, uma sociedade formada por vinte sócios que falavam em reformar o mundo e, para tal fim, estudavam política, religião e arte, fisiologia e gramática e poesia. As reuniões semanais ocorriam nos fundos do segundo andar de um prédio que dava para oficinas d’A Gazeta de Notícias, jornal carioca surgido em 1875. Domício, mais tarde, afirmaria que ali fez um voto de bandear-se da matemática para a literatura. No fim do ano, apesar de reprovado e sem mesada, conseguiu se livrar da enxada ao conseguir com Ferreira de Araújo, editor d’A Gazeta de Notícias, e uma vaga como contista na Sétima Coluna. Colaborando naquele periódico, veio a travar contato com duas grandes influências em sua vida pessoal e profissional: Raul Pompéia e João Capistrano de Abreu. Abandonou a Politécnica, mas não largou os estudos. Empenhou-se na tarefa de fichar autores clássicos, estudar francês, participar de discussões literárias, além de refletir acerca de um método experimental de literatura e, além de contista, tornou-se professor de geografia em colégios particulares do Rio de Janeiro. Aos 24 anos, chegou a prestar concurso para o cargo de oficial de secretário da Biblioteca Nacional, ficando em segundo lugar.

Escolhido por Ferreira de Araújo para cobrir para o seu periódico a Exposição Universal de Paris, Domício tomou o vapor para Paris, carregando na bagagem cartas de apresentação de Capistrano e do próprio Ferreira de Araújo para Eduardo Prado e o Barão do Rio Branco. Na escala do vapor em Londres, conheceu Eça de Queiróz. Em Paris apresentou-se à porta de Eduardo Prado para entregar as cartas de apresentação. Este, após ler a carta, gritou para a sala ao lado: “Juca, não tenhas medo: é um rapaz amigo do Araújo que chega do Rio”. Apareceu então Rio Branco que entrou resmungando: “Pensei que fosse algum cacete...”¹⁵⁶. O primeiro encontro foi rápido e cerimonioso. Enquanto Rio Branco somente observava, Prado pediu-lhe que aparecesse de vez em quando para dar notícias. Dias mais tarde, quando Domício passava pelo Champs Elysées a caminho da Place de la Concorde, descobriu Prado e Rio Branco em meio a uma multidão. Prado o chamou para juntar-se a eles e, a partir daquela noite, tornaram-se amigos. Domício iniciou assim um período de boemia, estudos, livrarias, restaurantes e conversas na biblioteca de Eduardo Prado.

Quando Eça de Queiróz e família passaram a residir em Paris, na rue de Neuilly, Domício passou a frequentar a casa e a ver a família como seu ‘agasalho’. Segundo ele, se Rio Branco o fizera diplomata, Eça o fizera um escritor. Enquanto o convívio com os Queiróz o imergia na literatura, a diplomacia entrou na vida de Domício pela via de um convite de Rio Branco para desempenhar-se como secretário na Superintendência-Geral de Emigração, repartição do Ministério da Agricultura cuja função principal seria a de fazer propaganda do Brasil. Ficou no cargo entre 27 de agosto de 1891 e 28 de fevereiro de 1893, quando saiu para compor a missão especial de arbitramento em Washington, também a convite de Rio Branco.

Domício e as fronteiras brasileiras

A República recebeu do Império uma nação praticamente sem fronteiras, exceto pelos acordos com o Peru (1851) e a Bolívia (1867). Todas as tentativas de fixar limites com a Argentina, ocorridas a partir de 1857, não encontraram uma solução que ajuizasse um acordo. A última tentativa de negociação realizada no Império, em 7 de setembro de 1889, havia previsto uma decisão arbitral em prazo de noventa dias. O primeiro chanceler da República brasileira, Quintino Bocaiúva, no afã de resolver o problema rapidamente, assinou com o seu contraparte argentino, Estanislau Zeballos, um tratado pelo qual o território contestado seria dividido ao meio. A reação negativa da opinião pública e a subsequente recusa do tratado pelo Congresso brasileiro levou a controvérsia adiante, ou seja, à arbitragem do presidente norte-americano Groover Cleveland.

A chefia da comissão demarcadora brasileira ficou a cargo de Francisco Xavier da Costa Aguiar de Andrada, o Barão Aguiar de Andrada, que chegou a viajar para Washington e iniciar os preparativos para a missão, mas faleceu inesperadamente em 28 de março de 1893. No dia seguinte, Rio Branco foi convidado para ser o negociador plenipotenciário da missão. À equipe, já formada pelo general Dionísio Cerqueira, como segundo plenipotenciário; Olinto de Magalhães e Domingos Olímpio, segundos secretários e almirante Cândido Guillobel como auxiliar técnico, Rio Branco solicitou a adição de Domício da Gama como terceiro secretário e o professor inglês Charles Girardot como tradutor.

Rio Branco impôs à missão o lema mãos à obra lentamente o que exigia dedicação absoluta ao trabalho, e silêncio sobre o que se fazia. Às vésperas da entrega da memória, a equipe foi dividida entre corretores e revisores do texto, enquanto Rio Branco furava e costurava as páginas. O ritmo do trabalho causou sérios problemas de saúde à Domício, que sofreu ataques de uremia. Mesmo assim ele permaneceu na revisão das provas das duas da tarde às seis horas da manhã seguinte. Em 6 de fevereiro de 1895 foi noticiada a decisão do laudo arbitral, a favor do Brasil. O resultado repercutiu atos públicos pelo país inteiro. A República havia resolvido a pendência lindeira em que o Império havia falhado.

Domício da Gama havia ficado encarregado de organizar os livros, manuscritos e mapas de Rio Branco e ainda estava às voltas com esta tarefa quando outro problema de fronteiras se acirrou: a questão da Guiana Francesa, ou do Oiapoque. No rastro da vitória em Palmas, o nome de Rio Branco foi naturalmente apontado para a composição da equipe que cuidaria do novo desafio. Dessa vez, os seus pedidos de nomeação de Domício da Gama e Raul Rio Branco para a missão emperraram nos trâmites do então chanceler Dionísio Cerqueira, que nutria ressentimento por Rio Branco haver assinado a memória de Palmas e recebido créditos completos. Com isso, a nomeação de Domício saiu apenas em 22 de dezembro de 1898, já sob o mandato de Olinto de Magalhães.

O lado literato de Domício seria realçado em 1897, quando ele foi eleito para a cadeira 33 da Academia Brasileira de Letras. Domício se disse encabulado com a escolha, feita em detrimento de outros mais velhos, como Ferreira de Araújo, Capistrano de Abreu e o próprio Rio Branco¹⁵⁷. Comentou que os amigos que se lembraram do seu nome e votaram nele “se esqueceram de me explicar o que vai fazer a sociedade para cuja composição me fizeram a honra de escolher”¹⁵⁸. Para patrono de sua cadeira, escolheu Raul Pompéia, homenageando assim o amigo, que havia abreviado a própria vida dois anos antes.

O chamado da Academia o fez lembrar-se do voto feito quando jovem, no Jardim Academus, sobre a importância da literatura em sua vida. Mas como conciliá-la com a atribulada vida diplomática?

Durante os cinco anos da missão da Guiana Francesa, Gama se dividiu entre cópias, traduções e viagens. O ritmo de trabalho, bem como o difícil relacionamento de Rio Branco com o negociador plenipotenciário do caso, Gabriel de Toledo Piza incidiu negativamente nos ânimo dos membros da missão. Perto dos quarenta anos, Domício queixava-se de que suas tarefas não tinham utilidade e buscava uma razão de vida. Nesse estado de espírito, Olinto de Magalhães o chamou para fazer um exame escrito, de maneira a qualificar-se para a carreira diplomática.

Joaquim Nabuco e Rio Branco se amofinaram com a iniciativa de Olinto, que decerto estava ciente de um decreto, então tramitando no Congresso, que previa a entrada de Rio Branco e seus auxiliares no quadro diplomático, sem concurso. Nabuco chegou a pleitear junto a Olinto que Domício fosse nomeado para o cargo de primeiro secretário da Legação em Londres, ou fosse mandado para algum outro posto como Encarregado de Negócios. Argumentava que os seus serviços se diferenciavam dos demais secretários, visto haver começado sua carreira há mais tempo. O decreto que tramitava no Congresso previa não somente o reconhecimento do tempo de serviço dos que se encontravam na posição de Domício, mas também lhe davam preferência para as primeiras nomeações.

Apesar de não se sentir à vontade com a situação, Domício partiu para o Rio de Janeiro. Lá, além de fazer o exame, aproveitou para articular apoio ao projeto em tramitação no Congresso, algo que Olinto não havia feito, e também para trabalhar na possibilidade de aumento da ajuda de custo para Rio Branco, na questão da Guiana Francesa. Após os exames escritos, Olinto decidiu deixar Domício naquela missão, mantendo o posto em Londres. Não o promoveu, porém, ao nível de primeiro secretário, conforme sugerira Nabuco. Alegando falta de vagas, nomeou-o segundo secretário, deixando de reconhecer os seus sete anos de antiguidade e, na prática, rebaixando-o ao cargo para o qual havia sido nomeado em 1893.

Com o final da missão finalmente se avizinhando, Domício preocupava-se com o incerto destino de Rio Branco e intercedeu junto a Tobias Monteiro, que era próximo ao presidente Campos Salles, pela nomeação de Rio Branco para Lisboa, conforme desejo deste, e pediu também que Nabuco falasse com José Carlos Rodrigues sobre a situação embaraçosa na qual o Barão se encontrava. Em contrapartida, Rio Branco escreveu a Olinto comunicando não somente a finalização dos trabalhos da missão, mas fazendo elogios às qualidades pessoais de Domício e ao seu trabalho.

Com a decisão arbitral favorável ao Brasil, o Congresso brasileiro concedeu a Rio Branco uma dotação anual de 24:000$000 e um prêmio de 300:000$000. Justo nesse momento, a lei sobre a oficialização da carreira diplomática foi aprovada. Por meio dela, Rio Branco, Joaquim Nabuco, Oliveira Lima e Magalhães de Azeredo entraram oficialmente na carreira. Como a lei previa o reconhecimento retroativo do tempo de trabalho nas missões, Domício tinha a esperança de ser promovido a primeiro secretário. Mas Olinto exonerou-o do cargo em Londres e o removeu para a legação na Santa Sé, não como primeiro, e sim como segundo secretário. Olinto ainda mexeria com ele uma terceira vez, consultando-o sobre uma possível ida para Roma em agosto de 1901, e subitamente removendo-o para Bruxelas, ainda como segundo secretário, não obstante seu tempo de serviço e o fato de arcar naquela legação com as responsabilidades de um Encarregado de Negócios.

A paradoxal situação aumentava o desgosto de Domício com a carreira e o impedia de melhorar seu salário. Na época, chegou a pensar em aposentadoria¹⁵⁹, mas acabou resolvendo investir dois mil francos na publicação de seu livro Histórias Curtas, para ver se lhe daria retorno financeiro. Ficaria depois profundamente aborrecido com a notícia de que a publicação não havia tido vendagem alguma, pois a Gazeta de Notícias o distribuíra de graça.

Nuanças de um convite

No início de julho de 1902, o presidente eleito, Rodrigues Alves, convidou Rio Branco para a pasta das Relações Exteriores. O convite apelava para o patriotismo de Rio Branco, e Domício da Gama discordou daquele tipo de apelo: “é a maneira mais pérfida de forçar a decisão de um homem, que, embora não queira, é figura nacional”¹⁶⁰. Julgava que a chefia do ministério seria para Rio Brancoum ato de “puro sacrifício. Decerto ele se arrependerá muitas vezes de ter aceitado a empreitada, mas não deixará por isso de trabalhar para levá-la a cabo”. Por outro lado, a aceitação não deixaria de ser “um grande bem, não somente para nós todos, como para o serviço público”, pois “é de esperar que se renove a boa linha, que se defina o programa da política do Itamaraty”¹⁶¹. Um mês depois, Rio Branco ainda estava indeciso e Domício o incitava a tomar uma decisão, qualquer que fosse ela: “Essas suas agonias desapareceriam ante a necessidade de agir”¹⁶².

Após a anuência de Rio Branco a Rodrigues Alves, Domício continuou em Bruxelas. O seu desejo era poder colaborar com Rio Branco, mas de longe, “no Peru, na Bolívia, em Washington”¹⁶³. Capistrano de Abreu alertou-o, porém, de que Rio Branco desejava não somente promovê-lo, mas também buscá-lo. Ao receber um telegrama de Rio Branco confirmando tal desígnio, Domício se sentiu atraído pela possibilidade. Admitia que “vai sendo a minha paixão que me faz sonhar de noite, que me entretém de dia, tão absorvente como uma pena ou um grande desejo contido”¹⁶⁴. Temia, contudo, que aceitar, nas suas condições, fosse um erro. Numa carta, expôs suas incertezas a Rio Branco: “Para aproveitar do impulso que o Sr. me deu, sem arriscar-me a passar afinal por simples satélite seu, seria preferível que eu continuasse essa colaboração cá fora, talvez mais proveitosamente para o serviço público e para nós dois”¹⁶⁵.

Acabou por aceitar o convite. No dia seguinte, saía a ansiada promoção a primeiro secretário. O Decreto Legislativo nº 754, de 31 de dezembro de 1900, determinava a contagem do seu tempo como segundo secretário de Legação desde 31 de dezembro de 1895, bem como a contagem da antiguidade no posto de primeiro secretário a partir de 22 de novembro de 1898. A expectativa de Domício era ficar ao “pé do chefe”, na “posição de um filho que tem de esperar a melhor oportunidade para pedir um serviço para outro”¹⁶⁶, mas esperaria pela vaga “mesmo deixando preenchê-la, se ele continuar a precisar de mim”¹⁶⁷.

De volta ao Brasil

Rio Branco despachava de tempos em tempos, acompanhando o expediente de modo superficial. Domício dizia que quando se falava em “outra coisa que não seja Acre, ele se escuda com a obrigação mais urgente: que tem que terminar o seu relatório anual, que assim tem sido adiado de mês para mês, depois de tê-lo sido de uma semana para a seguinte”¹⁶⁸. Seus planos iniciais de Domício da Gama eram de secretariar Rio Branco no assentamento da máquina da política exterior, ajudá-lo a azeitar suas peças e sair de perto dele. Mas acabou permanecendo na função por quatro anos, dividido entre a rotina do Gabinete, a movimentação do meio diplomático e as negociações do Tratado de Petrópolis.

O seu maior desafio era sair de perto de Rio Branco. Este não levava em consideração os pedidos pessoais de movimentação, a não ser que o interessassem. Domício conseguiu, em agosto de 1904, nomeação para Paris. Chegou a seguir viagem para lá, mas um mês e meio depois Rio Branco chamou-o de volta como adido de apoio ao gabinete, apesar de continuar lotado em Paris. Quatro meses depois, recebeu do Visconde de Cabo Frio o decreto presidencial que o promovia a ministro residente na Colômbia. Ainda assim, Domício não foi deslocado para aquele posto.

Havia uma vaga aberta em Lima, posto este importantíssimo para Rio Branco haja vista a questão lindeira com o Peru. A chefia da legação foi concedida, em 14 de novembro de 1902, a Manuel de Oliveira Lima, que não se apressou para assumi-la. De fato, ao deixar o Japão, Oliveira Lima fez uma viagem que foi chamada por Almeida de “the longest diplomatic transfer, ever”¹⁶⁹, ainda que estivesse ciente não somente da urgência da posse quanto da relevância do posto para o chanceler. Afinal, Domício da Gama foi designado para o Lima, aonde chegou em 13 de dezembro de 1906, ou seja, no início do segundo mandato de Rio Branco.

Assumindo um posto

Em 2 de abril de 1907, Domício da Gama aportou em Lima levando ordens de apresentar ao governo local uma proposta de reconhecimento do limite oriental do Peru. Sua atuação foi, porém, além das instruções, dedicando-se a amenizar o duro tom dos jornais contra o Brasil. Dois meses depois de sua chegada já relatava a Rio Branco o resultado de seu trabalho: “há já algumas semanas nenhum adjetivo acerbo aparece manifestando rancor ou simples malevolência contra nós”. Nas aulas de espanhol com um frade agostiniano, deu-se conta de que a sociedade peruana desconhecia os escritores brasileiros. Ao saber que a Biblioteca Nacional de Lima ainda se refazia do saque feito pelos soldados chilenos durante a ocupação da cidade, iniciou um trabalho de recuperação da mesma, pedindo aos amigos literatos que lhe enviassem livros.

Após observar um desfile militar, Domício escreveu a Rio Branco um ofício reservado, em que recomendava a nomeação de adidos militares para as três legações da América do Sul “que mais nos interessam conhecer”¹⁷⁰. O perfil dos adidos deveria ser cuidadosamente avaliado, pois precisariam reservar-se sem parecerem reservados, e serem sociáveis sem intimidades. Rio Branco anotou e prometeu uma resposta, mas não o fez. A intuição de Gama, sobre a conveniência de adidos navais e militares somente viria a tomar corpo com o regulamento Nilo Peçanha, em 1918¹⁷¹.

A cadência das negociações das fronteiras sob Domício da Gama foi pachorrenta. A finalização da questão peruana só viria a ocorrer em 1909, quando Gama já estava na Argentina. Num balanço posterior da sua estadia no Peru, Domício se disse convencido de que conseguira aplainar as arestas no relacionamento dos dois países, pois durante sua estadia não houve nenhuma hostilidade aberta ou desinteresse. O encanto dos peruanos foi atestado por vários veículos da imprensa limenha, como a Revista Actualidades, que chegou a considerá-lo um diplomático modelo.

Em Buenos Aires

A transferência de Domício para Buenos Aires foi publicada em dezembro de 1907, mas a sua movimentação somente se efetivou ocorreu em maio de 1908, e não sem atribulações. Telegramas de Rio Branco, recebidos durante o trajeto, informavam Domício de que o seu destino seria o Rio de Janeiro e não mais Buenos Aires. De modo concomitante, Rio Branco instruía a legação em Buenos Aires a consultar o governo argentino sobre a nomeação de um adido naval. Estas incomuns instruções de Rio Branco deviam-se ao aumento de tensão nas relações diplomáticas entre Brasil e Argentina, em seguida à ascensão de Estanislau Zeballos, o negociador argentino na questão de Palmas, à chefia da chancelaria argentina, em novembro de 1906.

Dado esse pano de fundo, a viagem de Domício da Gama para assumir o posto em Buenos Aires seria longa e movimentada. Depois de 34 dias de viagem do Peru para o Brasil, os vinte dias passados no Rio de Janeiro foram de intensos estudos e trabalhos junto ao “chefe absorto, rageur e atormentado por ocupações dispersivas”¹⁷². Não obstante, julgava que a capital argentina seria um posto interessante, mormente pelo desafio de uma “experiência da ação pessoal e gradual da propaganda de cavalheiro brasileiro em um meio francamente hostil”.

No dia 2 de agosto, chegava ele a Buenos Aires em meio a um ambiente de pico da desconfiança argentina para com o Brasil. Devido a isso, num primeiro momento, com base em conversas com Assis Brasil, a quem sucedera no posto, Domício sugeriu a promoção de uma tríplice entente Argentina-Brasil-Chile, pois “basta que não seja votada a autorização para os armamentos e um gesto amistoso nosso (a entente) promoverá a détente”¹⁷³.

A recepção oficial somente ocorreu dezoito dias depois de sua chegada, mas o Diário de Buenos Aires o entrevistou logo no dia seguinte de sua chegada. O balanço final do periódico foi que o Brasil havia feito uma boa escolha, visto que as circunstâncias que exigiam alguém direto e não contradanzas de espadín. Mesmo assim o ânimo da imprensa não estava amistoso. Domício dizia a Rio Branco que o objetivo de Zeballos era trabalhar para sua candidatura a deputado e aconselhava-o a não alimentar a polêmica, acrescentando que Zeballos tinha mais amigos que inimigos. Enquanto isso, tratava de manter o sangue frio e de buscar os meios para uma conciliação. Ante a continuação da campanha alarmista de Zeballos, Gama pedia a Rio Branco que intercedesse junto à imprensa brasileira no sentido de evitar o jogo do argentino, cuja finalidade era provocar agitação no Brasil.

O aumento da desconfiança no cenário argentino levou Domício a desaconselhar a continuação da adidância do comandante da marinha brasileira Batista Franco, por ele não ter “podido cumprir sua missão de estudar progressos navais d’este país cujo governo recusou-lhe permissão para visitar portos e estabelecimentos militares”¹⁷⁴. Para acirrar mais ainda o cenário político, Estanislau Zeballos lançou críticas nos jornais argentinos acerca do teor de um telegrama que o chanceler brasileiro teria emitido. Envidando esforços no sentido de descobrir o problema, Rio Branco indentificou o telegrama de Zeballos como o seu telegrama enviado à legação brasileira em Santiago do Chile cujo número era nove. A partir daí os esforços foram feitos em ação triangular: Rio de Janeiro, Buenos Aires e Santiago. A função de Domício da Gama foi a de buscar junto a Victorino de la Plaza três cópias do telegrama cifrado verdadeiro, contrastando seu texto com o teor da denúncia feita por Zeballos e com uma das supostas cópias que o chanceler argentino circulava. Isto posto, os documentos foram publicados nos jornais platinos, e os debates se dividiram sobre a veracidade de tais instruções.

Domício interpretava que os acontecimentos progrediam favoravelmente, pois os jornais mostravam-se cansados do assunto, enquanto os diplomatas europeus admiravam a paciência brasileira no caso. Sua expectativa era de que o incidente aproximava-se do fim e aguardava um pronunciamento do governo argentino, ou uma palavra cordial de Victorino de la Plaza sobre o caso. Domício receava, contudo, que de la Plaza usasse a estratégia do silêncio para enterrar o incidente, e assim evitar marolas que pudessem atrapalhar seu projeto de ser indicado à presidência. Durante um jantar no Jockey Club, Gama e de la Plaza tiveram o que Domício chamou de uma hora de discussão acalorada, “levantando eu muito a voz várias vezes”¹⁷⁵. Essa irritação pública, inédita em sua carreira, decorreu da inconformidade de Domício com a atitude do governo argentino, que pretendia dar por encerrado o incidente sem uma explicação formal. O que foi realmente o que acabou por acontecer.

Para Domício da Gama o final do episódio do telegrama número nove não foi satisfatório. Serviu para reforçar o seu argumento de que a franqueza que ele havia utilizado era justificada, pois estava seguro de que falar alto e claro era uma tática que traria bons resultados naquele episódio. Para ele, os argentinos eram impulsivos e mudavam de opinião e de resolução muito rapidamente: “Assim os devemos tratar, gritando quando é preciso, e abaixando o tom quando se admiram de se haver ‘extra limitado’”. Domício não temia um rompimento, pois os interesses conservadores argentinos eram “indiferentes a tudo o que lhes parecesse um simples jogo político, ou mesmo divertimento de ambiciosos e exibicionistas”, porém se levantariam para “reprimir qualquer tentativa ou ameaça de prejuízo para a vida material da nação”¹⁷⁶.

Gama também não se abalava com as sugestões de redução dos armamentos brasileiros. “Ao terceiro que me tocou nessa tecla”, dizia, “já respondi com uma quase impaciência que mesmo que nos convencêssemos de que havíamos errado construindo navios grandes, não cederíamos a uma pressão exterior acintosa em matéria de dignidade nacional, e que ninguém pode crer que a lei de armamentos na Argentina seja uma consequência da nossa”¹⁷⁷. Diante de boatos acerca de uma possível mediação estrangeira, sustentou que a única opção política possível seria a não admissão de intervenção em assuntos internos. Causava-lhe preocupação a possibilidade de que “o pacifismo ou o americanismo do Nabuco pudesse dar azo a uma mediação americana”¹⁷⁸, caso o patamar da discussão alcançasse tais níveis.

Embaixador nos Estados Unidos da América

Com a morte de Joaquim Nabuco em 17 de janeiro de 1910, os jornais na Argentina e no Brasil especularam amplamente sobre quem seria o seu sucessor no cargo. Enquanto o nome de Domício da Gama era visto com agrado pelos argentinos, a imprensa brasileira se dividia. A carreira de Domício da Gama era analisada e suas qualidades ressaltadas, ao mesmo tempo em que surgiam alusões à indicação de Rui Barbosa ou de Oliveira Lima para o cargo.

Em 18 de abril de 1911, Rio Branco informou a Domício que sua nomeação como embaixador nos Estados Unidos da América estava assinada, embora ainda não publicada. A sanção pelo Senado brasileiro ocorreu um mês depois, em 17 de maio de 1911, sem debate e em votação unânime. Aos 49 anos, Gama tornava-se o segundo embaixador (o primeiro havia sido Nabuco) da história do Ministério das Relações Exteriores. Em uma rara demonstração pública de estima, Rio Branco saudou Domício por ocasião de sua partida para os Estados Unidos da América, naquele que acabou por ser também o último encontro pessoal dos dois:

Conheci-o ainda na sua juventude, há mais de um quarto de século, já então querido por meu pai e por meus tios, que eram velhos servidores da pátria. Desde esse tempo pude apreciar os belos dotes de seu espírito e do seu coração, e acompanhar com afetuoso interesse a sua laboriosa e digna carreira tanto na Europa como na América, e também aqui no Gabinete das Relações Exteriores. Com as suas qualidades pessoais, e tendo trabalhado nos primeiros anos de sua vida pública, sucessivamente, sob as vistas imediatas de Antônio Prado, Rio Branco e Joaquim Nabuco, a sua carreira não podia deixar de ser o que tem sido: um exemplo de proveitosa dedicação ao serviço da pátria¹⁷⁹.

A ida para Washington dava a Domício o prazer de encerrar a sua carreira diplomática no mesmo país em que a iniciara. Mas a sua visão dos Estados Unidos da América era diferente daquela de Joaquim Nabuco. A seu ver, o ‘‘americanismo de Nabuco’’ o fazia acreditar que os Estados Unidos da América retribuiriam a amizade com a mesma intensidade. Monroísta assumido, Nabuco interpretava a doutrina como um aviso de boa-fé aos estrangeiros, um interdito possessório que assegurava ao Brasil a possibilidade de dormir profundamente enquanto os americanos ficavam “de vigia toda a noite”¹⁸⁰. Para Domício, o sentido de vigiar era entendido de maneira totalmente oposta. Adotava o que ele mesmo chamava de psicologia da sentinela, “pois quem vela está atento, e por força, desconfiado”. Venerava o apego ao lar doméstico, que era para ele a extensão do sentimento da pátria, e acreditava que se “tivéssemos nós tempo para ter paciência, moralmente seria esta (o Brasil) a terra superior”. Ao contrário de Nabuco, ele dificilmente deixaria um estrangeiro vigiar sua pátria – sua casa – de tão perto.

Domício estudou largamente o que chamou de espírito do povo norte-americano, ou seja, sua tradição política, seus proces-sos governativos, suas manifestações internas e internacionais. Chegou à conclusão de que por ter sido o país formado por tantos povos diferentes, passou a se sentir superior aos demais. Os negócios haviam impelido os norte-americanos a privilegiar a vida material, ampliando individualmente o egocentrismo que veio a se plasmar no próprio egoísmo nacional. Domício entendia que as alianças ou mesmo as manifestações de amizade não lhes chamava a atenção senão por um cálculo de interesse. Nesse sentido cumpriria precaver-se para “quando o interesse americano, seja ele nacional ou simplesmente particular, esteja em conflito com o nosso”¹⁸¹.

Depreendia-o que o ânimo americano estava em plena expansão. A ideia de poder intervir “como irmão maior (big brother) na vida política das irmãs intranquilas, para ensinar-lhes como se vive” era uma prática mesmo antes de se firmar como doutrina. “Esta será a doutrina Taft ou Knox, se Roosevelt não reclamar que lhe deem o seu nome”¹⁸². Para ele, os Estados Unidos da América não somente estavam crescendo como nação, mas também se mostravam cada vez mais conscientes de seu peso no mundo. Assim, entendia ser uma necessidade e um dever nacional somente ceder aos Estados Unidos da América no que fosse justo e útil. O seu pensamento era que o Brasil deveria se relacionar com os norte-americanos com base nas amostras de consideração efetivamente recebidas, e não em adiantamento a elas. Além do desprestígio, um acomodamento poderia levar a um desequilíbrio nas relações bilaterais dos dois países, especialmente pela competição desigual, já que, para Gama, o Brasil era ainda uma nação pequena no sistema internacional.

O pragmático Domício não acreditava em amizades coletivas nem em certos tipos de cooperação, especialmente quando ocor-ridos entre potências e países fracos. Entendia que, quando posta à prova, quando diante de um choque de interesses, a potência abandonava suas boas intenções e colocava seus poderes em ação. Destarte, a colaboração com a potência deveria estar claramente delineada, para evitar armadilhas ou concorrências viciadas que deixariam os mais fracos expostos a desmandos dos mais fortes. Tratar com independência os assuntos dos Estados Unidos era ainda mais necessário à medida que aumentava o número dos que pensavam que as concessões àquele país deveriam ser feitas indefinidamente. A tendência ao aumento da importância do mercado norte-americano, já consumidor de cerca de 40% de toda a produção brasileira de café e em decidida expansão, após haver obtido o status de parceiro comercial do Brasil e recebido favores aduaneiros de 30% para uma série de produtos, exigia a atenção do governo brasileiro. Previa Domício que os norte-americanos sempre teriam novas demandas, que contavam ser prontamente atendidas. “Ora é a isto que convém pôr um paradeiro, se não queremos reduzir-nos a simples província econômica dos Estados Unidos”¹⁸³. Concessões não deveriam ser feitas em troca de interesses políticos, pois quanto mais se concedesse, mais concessões seriam demandadas e as exigências não teriam limite. No entender de Domício da Gama, um país, qualquer país, não deve assumir um comportamento condescendente que possa ser confundido com uma porta aberta à intervenção externa em seus assuntos internos. A seu ver, em política internacional não convém de modo algum parecer fraco. Não compreender o próprio interesse é também mostrar fraqueza. Dizia que deveríamos mostrar-nos ao mundo como uma Self Made Nation, que se desenvolve sem prejuízo do direito alheio, entretendo amizades na mesma linha de nível, cônscia de sua responsabilidade, zelosa da sua soberania.

O caso do café

Nos Estados Unidos, Domício da Gama mergulharia imediatamente no problema que o café brasileiro enfrentava no mercado local. O principal produto brasileiro tinha uma situação singular: internamente era praticamente todo produzido e financiado pelos fazendeiros nacionais e 90% de sua exportação era realizada por exportadores britânicos, norte-americanos e alemães¹⁸⁴. Neste cenário o governo brasileiro era refém das exigências e demandas da burguesia de café, o que se refletia na política conhecida como café com leite. Para sustentar sua superprodução, o excedente do produto era comprado pelo governo dos estados ou pelo governo federal. Sucessivas políticas de valorização eram capitaneadas pelos barões do café com o aval do governo federal. A recessão mundial de 1907 afetou a promessa do governo federal brasileiro de ajudar no levantamento de fundos para o governo de São Paulo que havia iniciado as tratativas de um novo empréstimo com banqueiros alemães. Ao final de 1907, e com a oposição dos Rothschild, o esquema já se mostrava fadado ao fracasso. Sem dinheiro, os paulistas apelaram aos importadores e exportadores de café.

Em dezembro de 1908, o governo de São Paulo concluiu um acordo no valor de quinze milhões de libras com o Banco Schroder, do inglês Henry Schroder, e a Société Générale. Dez milhões do Schroder e cinco da Société; porém, mais tarde a Société vendeu 2 milhões para os banqueiros norte-americanos, J.P. Morgan e First National City Bank. O empréstimo foi garantido pela taxa especial de 3% ouro sobre cada saca de café exportada aos preços do Convênio de Taubaté e pelo valor do café comprado pelo governo paulista. Com o empréstimo, o governo de São Paulo repetiu a ação de 1905, comprando grandes quantidades e retendo uma parte para manter o preço, vendendo a outra para pagamento do empréstimo¹⁸⁵.

Com isso, das cerca de 11 milhões de sacas que foram compradas pelo Estado brasileiro, sendo que aproximadamente 7 milhões estavam armazenadas, à disposição da Comissão Executiva do empréstimo, que seria composta por sete membros: quatro apoiados por Schroder, dois pela Société Générale e um pelo governo de São Paulo (Paulo Prado, da casa Prado Chaves). As sacas estavam em Nova Iorque, Havre, Antuérpia, Londres, Roterdam, Bremen, Trieste em Marselha. Pari passu, os banqueiros que financiavam as operações sobretaxaram o café e criaram o Comitê da Valorização para coordenar a venda do produto, que era por sua vez controlada pelo comerciante Herman Sielcken. Em fevereiro de 1911, o deputado norte-americano George Norris, alegando perigo de exploração do consumidor norte-americano, entrou com um pedido de informações, tendo em vista a possibilidade de que o Brasil retaliasse, impondo impostos alfandegários. Em vista disso, o Departamento de Justiça endossou uma série de investigações por parte do Congresso¹⁸⁶.

Ao iniciar as conversações com Philander Knox, o secretário de Estado norte-americano, Gama argumentou que a intenção do governo paulista havia sido proteger os fazendeiros contra a baixa gradual dos preços do produto¹⁸⁷. Realçou que, apesar da alta de preço de todos os artigos comerciais, os preços do café haviam mantido, especialmente nos Estados Unidos da América, um nível estável por 25 anos. Gama sabia que ele e Knox não concordavam nos fundamentos de suas argumentações, mas defendia que era melhor que Knox soubesse de sua postura política para não evitar excesso de “pretensões conosco ou, pelo menos, para ser cauteloso no apresentá-las”¹⁸⁸. Todavia, a maior preocupação de Domício da Gama era com a possibilidade de que o governo norte-americano apadrinhasse oficialmente a causa, o que seria contraproducente para o Brasil, devido à “nossa extrema suscetibilidade tratando com nação poderosa”.

Domício da Gama e Lauro Müller

Com o falecimento de Rio Branco em 10 de fevereiro de 1912, Lauro Müller assumiu a pasta. Já em 23 de fevereiro, solicitava ele que Domício assuntasse a opinião dos norte-americanos, “com quem desejamos sempre marchar de acordo”, sobre o caso do Paraguai. Apesar de não conhecer Lauro Müller pessoalmente, Domício respondeu no dia seguinte, aconselhando-o a manter a liberdade de ação que o Brasil sempre havia tido. Propôs que o novo ministro evitasse pedir conselhos ou buscar a aprovação dos norte-americanos para a política brasileira na América do Sul, “para não abrir caminho a pretensões inadmissíveis, nesse e noutro terreno, como vai sendo tendência”¹⁸⁹. Domício consulta se o ministro concorda com sua maneira de pensar e se o autoriza a prosseguir nessa linha. A resposta a essa consulta, porém, nunca chegou. A postura de Müller era a de evitar assuntos relativos ao café.

Gama informou à chancelaria brasileira de que o Ministério da Justiça norte-americano preparava-se para apresentar um parecer sobre a questão do café. Intuía que o governo norte-americano seria rigoroso e receava a instauração de um processo criminal, o que levaria a opinião pública a reclamar contra o produto estrangeiro¹⁹⁰. Temia que os rumores da venda judicial do café prejudicassem os negócios, e limitassem a ação dos poderes públicos brasileiros, impedindo-os de reter os produtos e de manter os preços. Tal ação poderia ter uma repercussão imprevisível na lavoura cafeeira brasileira. Em 30 de maio de 1912 Müller respondeu a Domício da Gama autorizando a contratação de um advogado e definindo uma posição sobre o caso: impedir a venda judicial do café.

Apesar de um evasivo Knox, Domício conseguiu arrancar-lhe a promessa de que falaria com o ministro da Justiça. Duas horas depois, Knox ligou para Gama afirmando que o ministro havia se recusado intervir ex officio e que o processo somente poderia ser decidido pelo tribunal. Em uma nova visita ao Departamento de Estado, Gama constatou que as intenções eram no sentido de adiamento processual, e não supressão do mesmo. Em vista disso, protestou junto a Knox pelo tratamento inamistoso e injusto e afirmou que trataria do assunto no discurso a ser realizado no banquete pan-americano no Waldorf Astoria. Knox concordou que a atitude do ministro da Justiça havia sido imprudente e que ele mesmo havia protestado junto ao Ministério da Justiça.

Por sua vez, Lauro Müller sustentou o argumento segundo o qual somente o cancelamento do processo interessaria ao governo brasileiro e, caso tal não ocorresse, o Brasil teria direito de reclamar formalmente. Presumindo que Müller e ele estavam trabalhando de modo uníssono, Gama partiu para Nova Iorque, passou a noite em Long Island e de lá seguiu diretamente para o banquete no Waldorf Astoria. Com isso, não passou pela embaixada e não leu os telegramas de Lauro Müller e Enéas Martins que instruíram-no a não falar no incidente do café.

O salão de baile do Waldorf Astoria estava lotado de políticos, homens de negócios, embaixadores e ministros latino-americanos. O discurso de quatro páginas de Domício da Gama veio após o de Philander Knox e tomou a todos de surpresa. Seguindo o con-selho de John Barrett, diretor da União Pan-Americana, ele fez o discurso mais memorável de sua vida. Iniciou discorrendo sobre a América do Sul, passando pelos sentimentos de justiça dos cidadãos norte-americanos e retratando a existência de um véu de ignorância por parte deles sobre a América do Sul. De acordo com o New York Times, quando a palavra café surgiu “throughout the hall, there were heard whispered words ‘coffee trust, coffee trust’”¹⁹¹. Gama prosseguiu chamando atenção para a necessidade de que o desenvolvimento do comércio levasse as Américas do Sul e do Norte a uma nova era de relações comerciais. Afirmou haver recebido um duro golpe ante o endosso do governo americano a “um tanto arbitrária e inteiramente revolucionária doutrina de pagar a mercadoria dos outros não a preço que eles pedem, mas ao que os Estados Unidos da América, isto é, os negociantes americanos quiserem pagar por ela”. Concluiu que ao imiscuir-se com propriedade de um Estado estrangeiro e ao admitir que um tribunal de justiça americano determinasse a perda da soberania daquele Estado estrangeiro, o governo dos Estados Unidos cometia um “descuido da consideração devida a um governo amigo que toca os limites da descortesia internacional”¹⁹².

Somente ao retornar ao hotel, Domício tomou ciência da instrução prévia do chanceler. Respondeu-lhe, então, pedindo que não divulgasse, para não enfraquecer o processo do café. No dia seguinte Müller, afirmou a Domício que o seu propósito era criar uma situação desagradável para os Estados Unidos da América. O discurso teve uma enorme repercussão, tendo sido noticiado de várias maneiras não somente nos Estados Unidos da América como em Buenos Aires e Londres¹⁹³. Cinco dias depois, Knox solicitou ao presidente William Howard Taft que acabasse o coffee suit, e um mês após o banquete, o Procurador-Geral do caso foi demitido. O discurso de Domício da Gama, somado ao debate interno alimentado pela imprensa levou a procuradoria a reafirmar que o processo era movido contra indivíduos e comerciantes, e não contra o Brasil.

A reação de Müller foi de silêncio. Voltara a não responder aos ofícios de serviço de Gama. Este pedia a Enéas que persuadisse Müller a deixá-lo passar uma Nota pedindo ao governo norte-americano uma definição de sua política comercial. O mutismo de Müler o levava a questionar: “como saber que política estou servindo, se me não escrevem, nem para aprovar procedimentos anteriores?”. Ainda assim Gama persistia em sua posição contra os excessos dos Estados Unidos da América. Em agosto, Müller fez a primeira tentativa de afastá-lo de Washington sugerindo que seria conveniente que ele fosse ao Japão para os funerais do imperador, juntamente com Philander Knox. Gama respondeu que não era mais possível alcançar o navio de Knox. Seis meses depois do banquete, Müller ainda mantinha o silêncio. Gama recebia notícias de São Paulo via Herman Sielcken e continuava sugerindo em suas correspondências com a Secretaria de Estado que aquele seria o momento de eliminar os favores tarifários concedidos aos norte-americanos, pois a alta do preço do café os impediria de retaliar tributando o produto. Argumentava que a vitória dos democratas na eleição de 1912 tornaria a situação mais fácil para o Brasil, já que ele tinha entre seus melhores amigos alguns próceres daquele partido. Em novembro, Müller fez a segunda tentativa de afastá-lo de Washington, convidando-o para chefiar a Legação Brasileira em Londres. Gama retrucou que sua saída naquele momento traria prejuízos à causa, agradecia a confiança e dizia que nunca havia desejado o posto em Londres. Cabe ressaltar que a proposta, embora honrosa, era para uma Londres que somente veio a ter nível de embaixada em 1918, quando Domício da Gama se tornou ministro de Estado.

A firmeza de Gama era embasada em sua convicção que era preferível comprometer a sua posição pessoal a mostrar fraqueza política ou macular o caráter nacional. Com frequência, tinha que desmentir, em Washington, boatos de que o café seria vendido pelo governo brasileiro e que opor-se a pressões que Müller lhe dizia haver recebido da embaixada norte-americana no Rio de Janeiro. Tendo Sielcken afirmado que o governo norte-americano não prosseguiria com o processo, Müller asseverou a Edwin Morgan, embaixador norte-americano no Rio de Janeiro, que as declarações de Sielcken não refletiam o desejo do governo brasileiro. Nessa altura, Gama esclareceu que as indiscrições não partiram dele, e sim do Ministério da Justiça, que havia se desculpado com a Embaixada, e preveniu o chanceler sobre as notícias tendenciosas que saíam nos jornais e que ele tratava de desmentir. Argumentava ainda que os Estados Unidos seriam os maiores perdedores se a situação perdurasse e, tendo em vista a próxima assunção da administração democrata, o momento seria oportuno para assentar as relações entre os dois países.

Não obstante os conselhos de Gama, quando, em novembro, o embaixador Morgan propôs à chancelaria brasileira a venda das sacas no mercado livre de restrições e em curto prazo (antes ou até de 1º de abril de 1913), Müller aceitou o arranjo, sem consultar Domício, e em janeiro o estoque foi liquidado em Londres. Cabe ainda ressaltar que um mês depois da negociação com Morgan, o Ministério da Fazenda renovou a redução de direitos a determi-nados produtos de procedência norte-americanas, “anteriormente concedida para os exercícios de 1904, 1906, 1910, 1911 e 1913”¹⁹⁴. Assim, na grave crise financeira de 1914, concomitante com a guerra mundial, o café do Brasil sofreu graves perdas no valor.

Gama ainda tentou atrair a atenção do chanceler para um provável efeito colateral desta atitude na região: a Argentina, especialmente, poderia se sentir prejudicada. Ressaltou que uma retirada da Argentina da União Pan-Americana seria um golpe no pan-americanismo tão caro aos estadistas e também negociantes americanos. Alertou a Müller de que o representante argentino lhe havia antecipado que a questão das farinhas iria retornar ao debate. Diante do quadro, sugeriu que Müller pleiteasse junto a Morgan a exclusão da farinha de trigo da lista de produtos favorecidos pela tarifa brasileira, e que restabelecesse a redução para 20% para outros artigos. Mesmo sabendo que não seria ouvido, reiterou sua avaliação de que era necessário um tratamento igualitário recíproco, de uma amizade sem dependência.

Com a ascensão do democrata Woodrow Wilson, a política norte-americana passou a priorizar o esforço de reduzir os preços do café. Essa posição contrariava todo o esforço da embaixada brasileira que, desde 1907, tentava impedir uma política especial sobre o café. Irritado, Domício da Gama desabafou com o amigo José Veríssimo sobre a atitude de negociação de Müller e sobre a inibição de reclamar contra a ofensa recebida: “agora temos uma lei especial contra a entrada do café da valorização nos Estados Unidos da América. Isto foi o que ganhou o Sr. Lauro Müller com a sua negociação sem sucesso: um processo acintoso ainda pendente e um especial contra o governo de São Paulo e o seu café. Não é uma grande diplomacia?”¹⁹⁵.

Em março de 1913, Domício recebeu um telegrama em que Müller solicitava que este aproveitasse o início da administração Wilson para expor a situação do café e solicitar maiores facilidades comerciais¹⁹⁶. Seguindo as instruções, Gama procurou o novo secretário de Estado, William J. Bryan, que lhe pediu um memorando sucinto sobre o assunto. Houve um pesado jogo entre os dois governos acerca da taxação sobre o café por razões fiscais, tendo em vista o aumento da renda do tesouro¹⁹⁷. Gama insistiu junto a Bryan que a ação obstaculizaria as relações entre os dois países. Em abril de 1913 o processo foi retirado pelo procurador-geral Bryan e encerrado um mês depois. A postura de Domício da Gama foi um contraponto à servilidade em diplomacia e em pleno momento de expansão da diplomacia do dólar. No entanto, à visão realista de Gama contrapôs-se o servilismo de Lauro Müller. E a ação de Domício no caso do café passou a ser vista como a voz dissonante no meio diplomático brasileiro.

A Conferência de Niagara Falls

A Revolução Mexicana não teve repercussões profundas no Brasil. O Itamaraty acompanhava o caso através de seu consulado na Cidade do México e de sua embaixada nos Estados Unidos da América. Com o rompimento das relações diplomáticas entre os Estados Unidos da América e o México, o representante consular brasileiro, Cardoso de Oliveira, passou a representar os interesses norte-americanos no país.

Em 9 de abril de 1914 um oficial, e nove marinheiros norte-americanos desacataram autoridades mexicanas, entrando em zona proibida do porto de Tampico que estava sitiado e foram presos. O contra-almirante considerou a prisão um insulto e exigiu o hasteamento da bandeira norte-americana no solo mexicano, acompanhado de 21 tiros de canhão, ato que o então presidente mexicano Victoriano Huerta negou-se a realizá-lo. A reação do presidente norte-americano Woodrow Wilson foi solicitar ao congresso uma autorização para emprego das forças armadas contra o México. Dez dias depois, os norte-americanos ocuparam o porto de Vera Cruz antes que o vapor alemão Ypiranga desembarcasse com material bélico para Huerta. A tensão aumentou e tanto Huerta quanto o primeiro chefe do exército constitucionalista, Venustiano Carranza, consideraram a ação norte-americana como um ato de guerra.

Em 25 de abril, Domício da Gama, juntamente com os ministros Rómulo S. Naón, da Argentina, e Eduardo Suárez Mujica, do Chile, enviaram uma proposta conjunta de bons ofícios ao secretário de Estado norte-americano William Jennings Bryan. A proposta dos chamados “A.B.C. Powers” foi saudada pelos jornais mexicanos como um meio capaz de restaurar a paz. A iniciativa partira de Suarez Mujica, que chamou dois outros colegas para discutir com o Departamento de Estado a crise mexicana. No dia seguinte, as três chancelarias apoiaram o esforço conjunto de mediação. O historiador Frank H. Severance, coetâneo do caso, observa que com o bloqueio dos portos mexicanos, o bombardeamento das cidades e a invasão do território pelos Estados Unidos da América, “an offer of mediation came like a ray of light through the storm clouds”¹⁹⁸.

Apesar de a mediação ter sido aceita inicialmente por ambas as partes, o presidente Wilson mudou de ideia. O verdadeiro problema, alegou, era o caos mexicano e assim, antes da negociação, o México deveria apresentar um governo digno de reconhecimento. Os mediadores pediram um cessar fogo tanto a Carranza quanto a Huerta. Carranza redarguiu que o conflito entre os Estados Unidos da América e o México independia da guerra interna e que suspensão das hostilidades só beneficiaria Huerta¹⁹⁹.

Em março de 1915, o Congresso norte-americano outorgou aos mediadores a Medalha de Ouro, sua maior honraria, pelos seus generosos serviços na prevenção do conflito. De acordo com Stephen W. Stathis, somente dezessete cidadãos não norte-americanos receberam a condecoração²⁰⁰. Cabe ressaltar ainda que a mediação mostrou aos países sul-americanos que era possível e era útil trabalhar em conjunto. Em maio os chanceleres dos três países sul-americanos assinariam, em Buenos Aires, o tratado de paz do ABC, comprometendo-se a preservar a paz e a se abster de guerras, encaminhando quaisquer controvérsias a uma comissão imparcial²⁰¹. Este tratado foi moldado com base nos tratados bilaterais de paz de William Jennings Bryan intencionando um “coolingoff period” para disputas internacionais. Dois meses depois Domício da Gama, Naón, Suarez Mujica e Bryan assinaram tratados de paz bilateral entre os respectivos estados em Washington.

Os encontros entre os mediadores, os representantes norte-americanos e os de Huerta em Niagara Falls iniciaram-se em 20 de maio de 1914 e se estenderam por cinco semanas. Carranza não enviou delegados por considerar inaceitável o alargamento do escopo da conferência, visto que, os Estados Unidos da América não tinham o direito de intervir em assuntos internos do México. A posição de Domício da Gama era contrária a qualquer intromissão nos assuntos internos mexicanos, durante o encontro e nos trabalhos posteriores. Lauro Müller avaliava que o Brasil deveria seguir os Estados Unidos da América caso estes reconhecessem um governo no México, mas não deveria influir no estabelecimento deste governo. Gama sustentava que o Itamaraty deveria ter uma política independente daquela dos Estados Unidos da América, pois por maior que fosse a vontade de ajudá-los não “nos ficaria bem acompanhá-los incondicionalmente como verdadeiros satélites em ações que só devem ser promovidas com inteira independência de julgamento e segurança de motivos”²⁰². E a opinião interna do Brasil era mais ligada à posição de Domício do que à de Müller, tendia a opor-se a qualquer atentado contra a soberania mexicana²⁰³.

Durante a reunião pan-americana de 18 de setembro de 1915, Domício assumiu posição contrária à aprovação de projeto de resolução que, a seu ver, violava a soberania mexicana – postura, de acordo com Arthur Link, correta e sensível²⁰⁴. Quinze dias depois, em 18 de outubro, foi realizada uma nova conferência entre o secretário de Estado Robert Lansing e os mediadores. Conclui que o partido carrancista era o único que apresentava substancialmente as características cruciais para ser reconhecido como governo de facto. Domício foi autorizado pelo governo brasileiro a reconhecer o governo carrancista separadamente, mas no mesmo dia dos demais. No mesmo dia em que recebeu essa instrução, despachou ele um ofício a Müller, aconselhando-o a não acreditar de imediato um ministro junto ao governo carrancista. Ponderava que o Itamaraty reconheceria isoladamente o governo de Huerta como um gesto de pan-americanismo²⁰⁵.

Nos anos seguintes, Domício continuou a acompanhar o caso pelos jornais e também em conversas com políticos mexicanos, como Eliseo Arredondo. Em seus ofícios a Müller, devolvia a tese de que a ruína da República do México foi apressada, senão determinada, pela vizinhança dos Estados Unidos da América, mas caso a guerra explodisse a culpa seria do governo carrancista²⁰⁶.

A Primeira Grande Guerra Mundial

Lauro Müller instruiu a Domício da Gama no sentido de que o governo brasileiro defendia a paz e, por isso, reservava-se o direito de aguardar oportunidade de cooperar ou agir em cada caso que se apresentasse e que envolvesse seus direitos soberanos. Em 5 de fevereiro de 1917, dois dias após o rompimento das relações diplomáticas entre os Estados Unidos da América e a Alemanha, Gama informou a Müller de que havia exposto diretamente ao presidente Wilson porque o Brasil adotava a posição de neutralidade: “A justiça da história diria que rompemos com a Alemanha por seguir incondicionalmente os Estados Unidos da América que só nos comunicam atos consumados para que os apoiemos”²⁰⁷.

Em junho, já se correspondendo com o chanceler Nilo Peçanha, Domício expressou suas opiniões sobre a guerra e sobre os Estados Unidos. Tinha ele certeza de que os norte-americanos apreciavam o valor moral da cooperação brasileira em qualquer ato de política internacional. Reiterando que não criticava ordens, ou descuidava de cumpri-las da melhor maneira possível, afirmava que era seu dever, enquanto agente do governo, dizer confidencialmente o que julgava útil, no sentido de contribuir para o bom êxito da política internacional brasileira, que “tem sido sempre correta e altiva e, como tal, me orgulho a servir. Mas Vossa Excelência sabe que não basta ser, mas também é preciso parecer, pois que sobre aparências se fundam e se desfazem reputações”²⁰⁸.

Ministro das Relações Exteriores

Em meados de 1918 Domício da Gama recebeu o convite para chefiar a chancelaria brasileira. Na qualidade de ministro, estava certo de sua participação na Conferência de Paz em Paris já que todos os chanceleres aliados iriam à conferência. Já havia iniciado a organização da missão quando, vinte dias depois de sua posse no Itamaraty, veio a saber que o presidente Rodrigues Alves desejava que Rui Barbosa chefiasse a delegação brasileira. Apesar de haver ficado surpreso com a notícia, Domício não opôs qualquer argumento e logo avisou o secretário de Estado norte-americano Frank J. Polk que não iria ao Congresso, alegando razões políticas internas²⁰⁹. Entrementes, continuou a instruir a legação brasileira em Paris sobre os preliminares da Conferência, confirmando, no mesmo documento, não somente o convite a Rui (“vamos hoje convidar senador Rui Barbosa para ser chefe da delegação”) como também o fato de haver telegrafado aos “Estados Unidos e Inglaterra encarecendo bom efeito política interna sermos representados também conferências preliminares e insistindo sejamos convidados já”.

Rui, ao contrário, ao receber a carta das mãos do filho de Rodrigues Alves, alegou que o convite fora tardio, pois a imprensa já anunciava o chanceler como chefe da delegação. Domício foi então à casa de Rui e reiterou o convite do presidente. Debalde: Rui declinou do convite, apesar das “explicações leais do honrado ministro, não ter sido ele quem suscitou a sua candidatura, e deu por coisa consumada a sua designação. Tudo isso ocorre por conta dos jornais”.

Para Moniz Bandeira, apoiado na leitura de Rui sobre o caso, houve uma sórdida intriga internacional em que os Estados Unidos da América vetaram o nome de Rui. Já Francisco Vinhosa sustenta que Rui não quis submeter-se às instruções de Domício da Gama. Joseph Smith alega “Domício feared, however, that Rui’s selection would diminish his own authority as foreign minister”²¹⁰. O certo é que, foi a partir dessa celeuma, surgiu a indicação de Epitácio Pessoa para a chefia da delegação, que estava composta por Raul Fernandes, João Pandiá Calógeras e Olinto de Magalhães, este último ministro da legação brasileira em Paris.

No tocante à organização da conferência, Domício esforçou-se para garantir a participação de quatro representantes brasileiros no evento e, para tal, ele recorreu ao apoio norte-americano. Woodrow Wilson apoiou a pretensão do Brasil, sustentando na reunião do Conselho Superior de Guerra, em 14 de janeiro, o argumento da densidade populacional brasileira. Decidiu-se que as grandes potências teriam cinco delegados, enquanto que Bélgica, Brasil e Sérvia, três, e as demais delegações um ou dois. Cabe ressaltar que tanto a Bélgica quanto a Sérvia foram, ao contrário do Brasil, largamente afetadas pelo conflito. A decisão do Conselho Superior de Guerra demonstrava o prestígio pessoal de Domício da Gama, que teve seus interesses defendidos pelo próprio secretário de Estado norte-americano Robert Lansing.

Em 13 de janeiro, aprovou-se a proposta de dois delegados para “a comissão de representação das pequenas potências no Conselho Executivo da Liga das Nações, nomeados pela Assembleia Legislativa”²¹¹. Epitácio Pessoa protestou e propôs que fossem quatro e, diante da possibilidade de que o Brasil não figurasse entre esses quatro, acionou Domício e este mais uma vez, apelou para os norte-americanos. Dirigiu-se não só ao Departamento de Estado, mas também ao presidente Wilson. De acordo com o subsecretário de Estado, Frank J. Polk, o difícil pedido foi atendido exclusivamente pela intervenção pessoal de Domício Gama²¹². O Brasil ganhou a vaga e um mandato de três anos.

Os interesses brasileiros estavam ligados à venda do café paulista, que estava estocado em portos europeus como garantia de dois empréstimos e à posse dos navios alemães que o Brasil havia capturado em abril de 1917, quando o país rompeu relações diplomáticas com a Alemanha. Os interesses brasileiros no quesito da responsabilidade alemã pelo pagamento foram geridos por Epitácio Pessoa no âmbito da Comissão Financeira. O resultado foi favorável, em virtude do artigo 263 do Tratado de Versalhes. Já no caso da apreensão dos navios alemães a situação do Brasil era parecida com a dos Estados Unidos da América, conforme assinalado por Vinhosa. Ambos os Estados haviam capturado maior tonelagem do que perdido. Ao final prevaleceu a tese de não aceitação da partilha dos navios na proporção marítima, como pretendia a França.

Em 15 de janeiro de 1919, Rodrigues Alves faleceu. Três meses depois, Epitácio Pessoa foi eleito presidente do Brasil. Em seu retorno para o Rio de Janeiro, Epitácio demitiu Domício. Um ano mais tarde, justificou que a sua intenção fora a de reorganizar o ministério com auxiliares de sua escolha, e que Domício desejava seguir para a Embaixada em Londres. Mas Domício nunca soube a razão de sua demissão. Julgou que Epitácio lhe recriminasse a escolha dos colaboradores que não lhe agradavam, mas na verdade a delegação já estava praticamente organizada quando Epitácio foi escolhido para chefiá-la²¹³. Para Heitor Lyra, explicação mais plausível é que o novo presidente não queria ter em seu governo alguém de quem dependera tanto enquanto esteve na Europa, e sem o qual ele não teria sido possível conseguir os resultados que conseguiu²¹⁴.

O mandato de Domício da Gama foi curto e atribulado, porém vitorioso. Amparado em seu prestígio pessoal, obteve para o Brasil o resultado que possivelmente nenhum outro diplomata em sua posição obteria. Não obstante os êxitos, seu destino ficou em suspenso por três meses. Em setembro começaram a surgir indicações de sua ida para Londres, quando a legação fosse alçada à categoria de Embaixada. O anúncio oficial de sua movimentação para Londres ocorreu em 18 de outubro de 1919. Dez dias depois ele assumiu a sua última função diplomática.

Da Embaixada em Londres à disponibilidade

Durante o seu período como embaixador em Londres, Domício da Gama voltou a ter a Liga das Nações em seu caminho. Nela ele foi delegado, presidente do conselho durante a terceira assembleia da 21ª Sessão, em 1922²¹⁵, e representou a Bolívia na disputa territorial entre Bolívia e Peru contra o Chile, sobre o território de Tacna e Arica. Em 1923, o Brasil conseguiu sua reeleição como membro provisório. O governo de Artur Bernardes, sucessor de Pessoa, tornou a busca por um assento permanente uma verdadeira obsessão. Em 13 de março de 1924 foi criada uma Delegação Permanente em Genebra com a categoria de Embaixada, da qual, em 19 de maio, Afrânio de Melo Franco seria nomeado chefe. Após intervir no governo do Rio de Janeiro, Bernardes enviou o recém-eleito governador carioca, Raul Fernandes, para coordenar a campanha brasileira em busca do assento permanente. Em meados de setembro, Domício escreveu a Melo Franco:

Imagino que você não tenha muita esperança de ver o Brasil permanente. Tudo o quanto sei opõe a essa pretensão. Quando, desde o encerramento da 3ª Assembleia, escrevi e telegrafei sobre a conveniência de fazermos trabalhos diplomáticos para assegurarmos votos na Assembleia deste ano, eu previa que não conseguiremos persuadir ninguém, a não ser teoricamente, da vantagem de vir o Brasil ocupar permanentemente um lugar a que todos se julgam com direito... Entretanto, o que se poderia esperar de um trabalho diplomático separado, não devemos esperar de uma delegação sobre uma maioria já descontente... Tyrrell me perguntou se, caso seja excluído do Conselho, o Brasil se retiraria da Liga e respondi que não, mas que ficaríamos muito desapontados e perderíamos o ardor para trabalhar e para pagar. A ameaça de sair e a própria retirada não são gestos generosos, em tais casos²¹⁶.

Esta carta transformou-se no que veio a ser o enfático telegrama que Franco enviou ao então chanceler Felix Pacheco sobre a necessidade de “um trabalho antecipado, metódico e enérgico junto às outras chancelarias pela causa do assento permanente”²¹⁷.

O cenário da Liga das Nações mudara com o afastamento dos Estados Unidos da América, especialmente pelo aumento da influência da França e da Inglaterra²¹⁸. As diversas tentativas de Domício para criar uma situação favorável ao Brasil esbarravam sempre no desinteresse e no pedantismo de Lord Curzon, ministro dos Negócios Estrangeiros da Inglaterra. Domício optava por trabalhar com outros funcionários do Foreign Office. Este fato, aliado aos seus diversos problemas de saúde levou o Itamaraty a considerar que ele tinha pouca entrada no Foreign Office, por “desleixo ou desinteresse”, e por isso não obtinha o apoio inglês²¹⁹. Em 17 de outubro de 1924, o governo Artur Bernardes o aposentou em virtude dessa avaliação bastante questionável, já que o governo inglês jamais cederia a quem quer que fosse, como ficou claro com os substitutos de Domício da Gama, Raul Fernandes e Régis de Oliveira. Gama ainda permaneceu na embaixada londrina até 12 de novembro, data de seu último ofício assinado. No dia seguinte, partiu para Paris, a caminho do Brasil. Ainda com esperança de reverter sua situação, enviava cartas e telegramas que não recebiam respostas.

Apesar da saúde frágil, Domício afirmava não se resignar à invalidez oficial. Sua expectativa era de que o Brasil ganhasse prestígio na Liga das Nações em decorrência da qualidade de seus representantes, quando estes entrassem em contato com os representantes de outras nações, fazendo-se conhecidos. O mais importante para ele era a distinção dos brasileiros “no Conselho, nas comissões da Assembleia, nas juntas especiais, emanações da Liga, na Corte de Justiça Internacional”. Defendia o pagamento anual de quarenta mil libras pela honra de ali poder figurar, e esperava que o Itamaraty criasse “uma seção especial e técnica de liaison com a Delegação do Brasil em Genebra, que a habilite a cumprir sua missão, transmitindo-lhe informações, esclarecendo instruções, ajudando de dentro os que trabalham lá fora e utilizando aqui e divulgando a obra feita lá fora”. Uma visão um tanto profética da diplomacia brasileira.

Heitor Lyra descreveu de forma impressivamente a saída de cena de Domício da Gama, registrando o desrespeito com que foi tratado no Palácio do Itamaraty. Ao ser ignorado pelo presidente da República e pelo chanceler, limitado aos corredores e às salas dos auxiliares do Gabinete, onde se sentava silencioso à espera de um chamado do ministro. Não procurava, nem era procurado:

Uma tarde, como de costume, chegando ao Itamaraty, subiu à sala dos auxiliares de Gabinete e foi procurar a sua cadeira. Não mais a encontrou. Tinha sido retirada. Então compreendeu. Pegou, silencioso, o chapéu e retirou-se. Retirou-se para nunca mais voltar. Em verdade para morrer²²⁰.

A sua morte física ocorreu às dezoito horas e trinta minutos do dia 8 de novembro de 1925, aos 64 anos, em um quarto no Copacabana Palace de frente para a Praia da Ponta Negra, lugar de sua juventude. O laudo assinado pelo médico Oscar Clark apontou a arteriosclerose e a uremia como causa de seu falecimento, mas de fato foram as mágoas e a melancolia que incidiram decisivamente sobre ele.

Conclusões

A visão diplomática de Domício da Gama ancorou-se em três dimensões entrelaçadas e fundamentais: o amor à pátria, o anti-intervencionismo e a self made nation. Dizia que comprometeria a sua situação pessoal antes de arranhar a defesa do país. Esta foi uma lição que ele apreendeu com Rio Branco, que costumava dizer que o homem público deve se entregar com o melhor de suas forças ao serviço do país.

Anti-intervencionista ferrenho postou-se contra a Doutrina Monroe, afirmando que a América para os americanos equivaleria a uma condenação de povos infelizes à barbárie. Atento a tudo o que interessasse ao Brasil defendia intransigentemente as barganhas possíveis, mesmo quando não parecia haver uma real reciprocidade de interesses. Levou suas convicções ao pé da letra tanto em Buenos Aires quanto nos Estados Unidos da América, na defesa do café e do caso mexicano. Tal zelo em defesa da conciliação internacional e de amizades sem dependências era complementado pela franqueza no trato e por um pragmatismo que o fizeram defender tanto uma postura sem retraimentos diante dos Estados Unidos da América quanto a aproximação dos países hispano-americanos.

Dizia-se um agente do Estado. Sua intenção era contribuir para o bom êxito da política internacional brasileira, que era correta e altiva, e por isso ele se orgulhava de servi-la. A sua noção de self made nation implicava o direito e o dever de um país ao desenvolvimento, sem prejudicar a outrem e com plena consciência de sua responsabilidade para com o sistema internacional. Domício da Gama acreditava que trabalhar com afinco na obra de conciliação internacional era mais proveitoso do que qualquer campanha de propaganda. Esta foi a visão que ele defendeu em toda a sua caminhada diplomática, uma proposta altiva e que supunha uma necessária densidade nacional como plataforma para poder alçar voos no cenário internacional. Como disse seu amigo Rio Branco, a carreira de Domício da Gama foi um exemplo de proveitosa dedicação ao serviço da pátria.

Referências bibliográficas

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PARTE III

A reforma do Estado e a modernização da diplomacia

Introdução à política externa e às
concepções diplomáticas do Brasil
moderno

Eiiti Sato

Os textos que compõem esta parte do livro referem-se a um período de pouco mais de duas décadas marcado por turbulências e por mudanças significativas na ordem internacional. Há cerca de dois mil e quinhentos anos Tucídides iniciava sua história da guerra do Peloponeso dizendo “o ateniense Tucídides escreveu a história da guerra entre os peloponésios e os atenienses, começando desde os primeiros sinais, na expectativa de que ela seria grande e mais importante do que todas as anteriores [...]”²²¹. Desde então, muitos outros autores, de alguma maneira, reproduziram esse entendimento de que a época em que se vive é sempre a mais complexa e a mais crucial. Em vários aspectos, no entanto, Tucídides tinha razão já que, efetivamente, a guerra entre a liga ateniense e os aliados de Esparta foi decisiva para o declínio, até o completo ocaso, daquele conjunto de cidades-Estado que formavam a Grécia clássica, que nos deixou o imenso legado cultural que tanto aprendemos a admirar. O fato é que algo parecido pode ser dito acerca do período compreendido entre os fins da década de 1930 e o início da década de 1960, objeto desta parte do livro. Foi um tempo marcado por um verdadeiro turbilhão de eventos e de transformações que produziram um mundo realmente novo, com muitos elementos inéditos na história que se refletiram tanto no conteúdo quanto na forma de se fazer diplomacia.

As relações exteriores do Brasil num mundo em transformação

No final da década de 1930, as nações ainda tentavam sair da grande depressão desencadeada em 1929 quando mergulharam na Segunda Guerra Mundial. Em seguida, houve um período de reconstrução com iniciativas completamente inéditas nas relações internacionais como o Plano Marshall e a criação das Comunidades Europeias. O pós-guerra viu também surgir o fenômeno de um mundo bipolarizado em torno de ideologias excludentes e onde os polos de poder não mais se encontravam entre as tradicionais potências da Europa. No final da guerra, havia uma hierarquia internacional onde, no topo, estavam os Estados Unidos, a União Soviética e a Grã-Bretanha – o Big Three – as três potências que comandaram os arranjos de Ialta, Potsdam e San Francisco, no entanto, em apenas dez anos, a crise de Suez, de meados da década de 1950, já deixaria exposta a incapacidade da Grã-
-Bretanha de continuar sendo, efetivamente, uma potência global. Paralelamente, o processo de descolonização na África e na Ásia avançava rapidamente trazendo consigo dezenas de novas nações com demandas e valores que aumentavam substancialmente a complexidade da ordem internacional. Tudo isso sem falar do advento da era nuclear no campo da segurança internacional e da incorporação do multilateralismo como componente inerente às formas de ação da diplomacia.

Sob todos os ângulos esses desenvolvimentos, entre outros não mencionados, fizeram do período um “tempo interessante” no sentido referido pela sabedoria dos chineses dos tempos antigos: um tempo de mudanças, de novidades e também de muitas incertezas, inquietações e angústias. A sucessão de novas realidades e de iniciativas inéditas na esfera internacional era difícil de ser acompanhada pelos governos nacionais. A integração internacional se intensificava, mas as instituições econômicas e políticas nacionais eram ainda muito pouco afeitas ao multilateralismo e à convivência com regimes internacionais mais estruturados. Além do mais, a maior parte dos governantes e diplomatas em ação eram pessoas de uma geração formada dentro de um caldo de cultura política onde as percepções da era Vitoriana, centradas na permanência, ainda não tinham desaparecido completamente. Assim, era grande a dificuldade que as chancelarias tinham de compreender adequadamente os contornos mais importantes de uma ordem internacional em constante mutação.

Hoje, tendo a nosso favor a passagem do tempo, que consolidou tendências, transformou os fatos em história e, principalmente, sem a premência de decisões a serem tomadas ao sabor dos acontecimentos, é possível analisar e identificar o lugar ocupado pelo Brasil naqueles tempos de mudança. Da leitura dos textos que compõe esta obra, é possível extrair o entendimento de que dois desenvolvimentos foram particularmente importantes para definir as posições brasileiras. De um lado, a introdução de novos elementos nas relações internacionais, como o reconhecimento do destacado papel da diplomacia econômica, do multilateralismo e da diversificação de parcerias diplomáticas e, de outro, as transformações substanciais vividas na esfera doméstica da vida econômica e política de um Brasil que também buscava a modernização com crescente avidez. Os textos que compõem esta parte do livro têm seu foco nas respostas da diplomacia brasileira, mas deixam ver que esse era um esforço generalizado entre as nações que, independente da sua condição no cenário internacional, precisavam ajustar suas instituições nacionais a uma crescente quantidade de elementos da vida política e econômica, que se revelavam cada vez mais integrados internacionalmente.

Com efeito, o alcance das novas armas de guerra, que podiam atingir alvos a milhares de quilômetros, tornou o problema dos investimentos em segurança uma questão impossível de ser tratada apenas do ponto de vista da política de segurança dos estados considerados como entidades soberanas. No plano da economia e da sociedade, a noção de riqueza e de bem-estar das nações foi se tornando mais conectada com a vida e com os interesses de outras nações por meio do comércio e dos investimentos e, além disso, os avanços nas tecnologias da informação e dos transportes, fizeram com que as aspirações e as demandas individuais e coletivas passassem a ter conexões cada vez intensas com a realidade e o modo de vida de outras sociedades. Assim, em toda parte, os governos procuravam novas formas de organizar o Estado tanto no que se refere aos instrumentos de arrecadação de recursos quanto nos mecanismos de utilização desses recursos para objetivos que se disseminavam internacionalmente como a promoção da riqueza e o fornecimento de serviços voltados para o bem-estar e a seguridade social. Nesse quadro, também a agenda diplomática e as formas de conduzir as relações exteriores sofreram consideráveis mudanças. A diplomacia brasileira – como a de todas as nações – tinha diante de si a difícil tarefa de adaptar-se adequadamente a esse novo mundo emergente ao mesmo tempo em que tomava iniciativas para fazer face às demandas dos fatos que se desenrolavam celeremente no contexto das relações internacionais.

O retrato de uma era por meio de seus personagens

Na apresentação geral desta obra já foram explicitados a forma e os objetivos dos textos aqui reunidos, no entanto, parece importante enfatizar alguns aspectos para melhor compreender este subconjunto de personagens cuja atuação se estendeu entre os fins da década de 1930 e primeiros anos de década de 1960. O presente trabalho procurou reunir estudiosos das relações internacionais e, em particular, da política externa brasileira – diplomatas e acadêmicos – que pudessem oferecer uma visão de conjunto da trajetória das relações externas do Brasil por meio dos personagens que se destacaram na sua formulação ou na sua execução. Essa abordagem, tendo por referencial o que seus atores mais relevantes viam e pensavam, permite observar a evolução dos acontecimentos na política externa não apenas do ponto de vista das circunstâncias e das condições políticas de cada momento, mas permite também observar certos elementos imponderáveis, como se apresenta notavelmente o fator humano, mas que frequentemente são decisivos para os resultados de uma crise ou para o produto resultante das controvérsias ocorridas no âmbito de uma conferência internacional.

A presente compilação pode complementar e até ajudar a melhor compreender obras como a já clássica História da Política Exterior do Brasil, de autoria de Amado Cervo e Clodoaldo Bueno, que apresenta uma visão de conjunto da trajetória da política externa do Brasil desde que se tornou uma nação independente no cenário internacional²²². Também complementa obras como aquela organizada por J. A. Guilhon Albuquerque sob o título Sessenta Anos de Política Externa Brasileira: 1930-1990 na qual vários estudiosos apresentam suas visões do ponto de vista temático, isto é, de questões e de problemas que, ao longo do período escolhido, ocuparam as atenções dos governantes e formuladores das ações externas do Brasil²²³. Isso também pode ser dito acerca das inúmeras obras e autores que trataram de temas específicos da política exterior do Brasil como a questão da energia atômica, do desenvolvimento econômico e da cooperação regional ou ainda das relações do Brasil com determinado país ou grupo de países.

Inicialmente, a ideia dos organizadores desta visão panorâmica da política externa brasileira era a de estabelecer padrões e regras editoriais que dessem homogeneidade aos textos. No entanto, quando os primeiros textos começaram a chegar essa ideia começou a ser abalada. Com efeito, a primeira reação foi a de pedir aos autores que revisassem seus ensaios a fim de acomodá-los aos padrões editoriais estabelecidos na concepção original da obra, mas ao ler os textos, começou-se a verificar que muitas das informações e observações trazidas eram demasiadamente interessantes para serem excluídas e, assim, percebeu-se que, em muitos aspectos, homogeneizar implicava não apenas contrariar o estilo de seus autores, mas em certa medida, implicava até mesmo empobrecer a apresentação do personagem. Na realidade, os organizadores perceberam que olhar a política externa do País por meio do pensamento e da obra daqueles que nela atuaram ou a influenciaram de forma destacada significava trazer para o leitor um verdadeiro mosaico de momentos e de visões onde a variedade de estilos e de enfoques também não deixava de ser uma forma de refletir o que foi um período, uma época estudada, com seus personagens e suas próprias idiossincrasias.

Há personagens muito conhecidas, sobre as quais muito já se escreveu, e há personagens que, muito embora importantes, há relativamente pouca coisa escrita e cuja passagem pelos caminhos da diplomacia brasileira foi marcante apesar da discrição, como exigiam as circunstâncias e as condições do momento. Nesse mosaico, é possível identificar algumas virtudes relativamente óbvias, comuns a esses personagens, como a preocupação com a formação de uma boa imagem da pátria, mas cada momento da história exigiu atitudes diferentes de seus diplomatas e daqueles que atuaram em instâncias onde o Brasil se fez representar. Uma qualidade notável, presente em todas as figuras retratadas, especialmente num ambiente de grandes mudanças, é a do discernimento. O bom discernimento é uma qualidade mais fácil de ser verbalizada do que efetivamente praticada, todavia na diplomacia é uma capacidade de importância essencial tanto para as pequenas quanto para as ações de grande envergadura. Como afirmava Monsieur de Callières, que havia servido Louis XIV em várias missões, na diplomacia, registrar os eventos como eles de fato acontecem e, principalmente, compreender apropriadamente seus significados é um talento que nem o príncipe mais poderoso pode desprezar. Dizia Callières ser esse o talento que permite construir boas alianças e que permite prevenir o reino contra a formação de articulações hostis²²⁴. Dois séculos depois de Luís XIV as guerras deixaram de ser um fato do dia a dia para a maioria das nações, mas tornaram-se mais destrutivas e muitas novas formas de interação internacional emergiram fazendo com que a segurança e os interesses das sociedades passassem a depender das forças em ação no seio da realidade internacional reforçando, assim, a importância do discernimento como uma virtude central para a diplomacia.

Pode-se dizer que dois desenvolvimentos ocorridos no segundo pós-guerra na esfera das relações internacionais foram especialmente notáveis para reforçar a importância da capacidade de discernimento para a diplomacia: a velocidade das mudanças e o acesso a quantidades crescentes de informação. Como já mencionado anteriormente, a mudança, ao se tornar uma componente intrínseca à ordem internacional, trouxe consigo a constante inquietação quanto ao futuro, tornando-o menos distante e mais imprevisível. Por outro lado, o acesso a quantidades crescentes de informação fez com que também fossem crescentes as dificuldades de, entre tantos dados e informações, selecionar e apreender com precisão o que é, de fato, relevante para o País. Dessa forma, o discernimento tornou-se uma virtude ainda mais valorizada e desejada tanto para a realização de empreendimentos da vida pessoal quanto para a condução dos negócios públicos.

Alguns personagens foram importantes não porque tenham realizado feitos que mudaram o curso da diplomacia brasileira, mas porque compreenderam que a boa política nem sempre é feita de atos e de iniciativas ruidosas e notáveis aos olhos do público. Compreender seu próprio tempo não é tarefa fácil e mais difícil ainda é traduzir essa compreensão em decisões e ações levando em conta que uma nação se torna poderosa quando consegue manter seu curso com persistência e tranquilidade diante de situações adversas. Muito embora seja natural que as atenções sempre se voltem para os momentos em que uma postura desafiadora ou uma iniciativa ousada foi necessária, a diplomacia é uma atividade bem mais complexa e, se há ocasiões em que é preciso buscar um novo curso de ação, há também circunstâncias em que a discrição, a persistência e até o sangue-frio são as qualidades demandadas.
O escritor C. Virgil Gheorghiu escrevia que o homem verdadeiro não está nos atos e nos momentos heroicos. O homem verdadeiro deve ser procurado na calma, na simplicidade daquilo que faz no seu dia a dia²²⁵. No entendimento desse autor, o ato heroico é, na verdade, um acidente indesejável, necessário apenas diante de “tempos interessantes”, que os chineses consideravam verdadeiramente uma maldição.

Se cabe uma metáfora, pode-se dizer que a opção feita pelos organizadores foi a de preferir deixar que os autores escolhessem os veículos que lhes parecessem mais apropriados para percorrer a trajetória da política externa brasileira feita ora de planícies, ora de terrenos acidentados e de solos por vezes pouco firmes e até pantanosos. Em outras palavras, a obra não poderia ser diferente da realidade que é sempre variada e frequentemente até paradoxal, reunindo elementos de harmonia e de homogeneidade com a diversidade que é própria das coisas humanas. Por outro lado, para que a leitura dos textos ora apresentados seja adequadamente aproveitada, o leitor também deve dar sua contribuição usando sua sensibilidade e sua paciência para levar em conta as circunstâncias, o estilo e as particularidades de cada uma das contribuições.

Diplomatas e não diplomatas: pensando as relações exteriores do Brasil

Como o leitor irá perceber, a ideia de discutir o pensamento diplomático brasileiro não implica a noção de que, em algum momento, teria havido uma visão estruturada e perfeitamente articulada a respeito do que eram ou do que deveriam ser as relações externas do País. O entendimento implícito na coleção é o de que ao longo do tempo, sempre houve, em maior ou menor grau, uma preocupação em estabelecer propósitos mais abrangentes e também em tornar mais orgânico o curso das ações diplomáticas. Nesse sentido, à guisa de apresentação, talvez seja interessante chamar atenção para alguns fatos notáveis do período, que aparecem na coleção de textos.

Nesse período se acentua a participação de figuras influentes na diplomacia brasileira sem terem sido diplomatas de carreira e sem terem sido ministros das relações exteriores e nem mesmo sem terem ocupado posições de chefia em missões permanentes. Na figura de Helio Jaguaribe, por exemplo, se destaca a crescente importância das iniciativas do mundo intelectual brasileiro, que passa não apenas a debater de forma sistemática os problemas e as perspectivas das relações exteriores do País, mas também torna-se um fator de aglutinação de pensadores de formação variada dispostos a exercer alguma influência na atuação do Brasil sobre temas da política internacional a partir de instituições estruturadas. Mais tarde essas iniciativas iriam ser identificadas pela expressão inglesa think tanks. Na mesma direção, também um historiador como José Honório Rodrigues não deixa de ser notável por suas contribuições ao estudo da história que ajuda a compreender a posição do Brasil no mundo. Apesar de ter sido um historiador engajado no sentido de insistir na defesa de princípios como o da soberania nacional e dos “interesses nacionais”, a inclusão de sua obra nesta coleção pode ser vista principalmente como um reconhecimento da importância dos estudos históricos para a condução das questões diplomáticas, sendo uma forma de reconhecer o trabalho realizado por outros historiadores como Amado Cervo, Clodoaldo Bueno e o próprio Varnhagen, também incluído nesta coleção e que, apesar de diplomata, seu legado mais notável foi no campo do estudo da história. Outro caso notável a ser destacado, é o de Álvaro Alberto, que era militar de carreira e que representou o Brasil na Comissão de Energia Atômica da ONU em 1946. Não produziu concepções ou interpretações acerca da política exterior do Brasil, mas sua importância decorre do fato de ter percebido e vivenciado ativamente ajustes na organização do Estado brasileiro a partir da observação da política internacional. Pode-se dizer que, em grande medida, a criação do CNPq se deveu à sua participação na Comissão de Energia Nuclear da ONU que lhe proporcionou uma oportunidade única de observar os novos caminhos que tomavam a pesquisa científica no mundo, em especial em termos de sua relação com o Estado.

Além desses aspectos, vários outros desenvolvimentos estão refletidos nos ensaios que compõem esta obra. Todos eles bastante significativos para o mundo da atividade diplomática brasileira.
No período, ocorreram mudanças na importância relativa dos atores com quem o Brasil precisava interagir enquanto, paralelamente, as demandas do meio internacional traziam muitas iniciativas com vistas à reorganização da carreira diplomática, tanto na forma de ingresso quanto na preparação dos diplomatas.
No âmbito do Ministério das Relações Exteriores áreas de ação foram reforçadas, como o da diplomacia econômica, e também foram
ampliadas as instâncias de representação diplomática diante da criação do sistema ONU e do estabelecimento de relações políticas e comerciais com um crescente número de países. Temas antigos, como o do desarmamento, ressurgiram com roupagem completamente nova face ao advento da era nuclear, enquanto novos temas como o da descolonização e da Guerra Fria tornaram-se fatores condicionantes da agenda internacional. Também estão refletidos nos trabalhos vários momentos marcantes da ação diplomática brasileira como a perspectiva frustrada de o Brasil tornar-se o sexto membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, as controvérsias envolvendo o lançamento da Operação Pan-Americana, a formulação da Política Externa Independente e a defesa brasileira na ONU da ideia de que desarmamento, desenvolvimento econômico e descolonização constituíam as faces distintas de uma mesma estratégia voltada para a promoção da paz. Os leitores sempre poderão entender que outros personagens deveriam ter sido incluídos nesta coleção, mas obviamente, os editores tinham limitações, inclusive de recursos e de disponibilidade de especialistas. Em resumo, o entendimento é que o presente conjunto de ensaios oferece um retrato suficientemente fiel de um tempo de turbulências na ordem internacional e de ajustamentos nas ações e nos instrumentos da diplomacia brasileira. Na realidade, qualquer esforço de compreensão das relações externas do Brasil de hoje deveria sempre incluir as grandes transformações ocorridas ao longo das duas décadas que se seguiram à Segunda Guerra Mundial.

Oswaldo Aranha

Nascido em 1894 no Rio Grande do Sul, de tradicional família gaúcha, fez Colégio Militar e graduou-se em Direito no Rio de Janeiro, voltando ao seu estado para tornar-se prefeito de Alegrete e deputado federal. Como um dos líderes da Aliança Liberal, foi o mais ativo no movimento armado que derrocou a República Velha em 1930. Nomeado ministro da Justiça do Governo Provisório, torna-se, em 1931, ministro da Fazenda. Em 1934, Getúlio Vargas o designa para chefiar a Embaixada em Washington, onde constrói uma relação especial com o governo Roosevelt, cultivando amizades que seriam relevantes na aliança militar durante a Segunda Guerra. Se demite do cargo no golpe do Estado Novo e volta ao Brasil como líder virtual da oposição. A amizade com Vargas o faz aceitar ser ministro das Relações Exteriores (1938-44), quando atua para manter o Brasil na coalizão das forças democráticas e antifascistas. Abandona o governo Vargas em 1944, por desentendimentos com o ditador, e acumula imenso prestígio político, que poderia catapultá-lo a ser o sucessor. Dedica-se aos negócios e à advocacia durante alguns anos, mas é chamado novamente a representar o Brasil na ONU (1947), quando preside à sessão que aprova a partilha da Palestina. Serve novamente como ministro da Fazenda (1953-54) no governo Vargas, mas, depois do suicídio do presidente volta a dedicar-se aos negócios e consultoria. Falece em 1960.

Oswaldo Aranha: na continuidade do estadismo de Rio Branco

Paulo Roberto de Almeida²²⁶; João Hermes Pereira de Araújo

A diplomacia brasileira é a escola da paz, a organização da arbitragem, a política da harmonia, a prática da boa vizinhança, a igualdade dos povos, a proteção dos fracos, a defesa da justiça internacional, enfim, uma das glórias mais puras e altas da civilização jurídica universal.

(Oswaldo Aranha, discurso de posse no Itamaraty, Rio de Janeiro, 15/3/1938)²²⁷

A trajetória político-diplomática de Oswaldo Aranha

Não basicamente um diplomata, mas possivelmente o mais diplomático dos políticos brasileiros, antes mesmo de se engajar na defesa e na representação externa do Brasil, Oswaldo Aranha foi, sem sombra de dúvida, um dos atores mais relevantes do processo de transição política que encerrou a velha República e deu início à chamada era Vargas, durante a qual ele foi um dos homens públicos de primeira grandeza, em especial na fase inicial daquele ciclo²²⁸. O impacto do grande estadista, tanto na política interna quanto na externa, se estende, aliás, muito além desse período crucial da modernização do Brasil ao longo do século XX, cabendo ressaltar seu já importante papel na política gaúcha dos anos 1920, e também, mais adiante, sua reconhecida e continuada liderança e prestígio, mesmo depois da morte, em 1954, do seu mentor e amigo, ao qual ele foi fiel durante toda a sua vida ativa, mesmo em detrimento de sua própria carreira política.

Como diplomata, ele se distinguiu em um dos momentos mais desafiadores da história contemporânea do Brasil, cuja trajetória talvez tivesse sido outra, caso ele não estivesse à frente do Itamaraty nos anos dramáticos da Segunda Guerra Mundial. Nessa vertente, ele pode ser visto como um herdeiro pragmático do Barão do Rio Branco, ao avaliar realisticamente o ambiente externo relativamente à segurança do Brasil e ao estabelecer, com base nos mesmos fundamentos, fortes laços de cooperação entre o país e os Estados Unidos, aliança que se revelaria decisiva naqueles anos turbulentos; assim procedeu impulsionado também por sua visão do futuro, identificando o pleno interesse do Brasil na continuidade de uma relação que eles desejava cada vez mais igualitária e no respeito das soberanias respectivas. De certa forma, sua atuação na política externa foi um prolongamento de sua trajetória pessoal no quadro do intenso ativismo que já o vinha caracterizando na política nacional, desde a fase anterior à Revolução de 1930, a cuja preparação e deflagração político-militar seu nome está intimamente associado.

De fato, se não fosse pela ação decisiva e a comprovada capacidade de liderança de Oswaldo Aranha, na montagem da contestação armada da Aliança Liberal à enviesada sucessão presidencial conduzida por Washington Luís, em 1930, talvez
o Brasil sequer tivesse atravessado, em meados do século passado, o processo de modernização pelo alto que acabou sendo identificado exclusivamente ao nome de Getúlio Vargas. Eram conhecidas as hesitações do líder gaúcho em face dos momentos de tomada de decisão, e é possível que a Revolução de 1930 não tivesse ocorrido, não fosse pelas iniciativas daquele que foi identificado como “a estrela da Revolução”²²⁹. O Brasil provavelmente teria enveredado por outros caminhos, sem a ação decisiva de Oswaldo Aranha nesse episódio específico do itinerário político do país. Da mesma forma, uma história hipotética do Brasil poderia ter assumido feições bem diferentes, caso Aranha tivesse eventualmente ascendido à presidência da República, seja em seus momentos de maior preeminência política, nos anos 1930 e em 1945, seja ainda em 1950, quando preferiu continuar fiel a Vargas, ou mesmo depois, em 1955, numa conjuntura em que diversas opções de alianças partidárias lhe estavam abertas²³⁰.

No campo da política externa, igualmente, a história do Brasil poderia ter sido outra, caso este homem de ação não estivesse à frente da chancelaria nas horas cruciais de tomada de posição entre as duas grandes coalizões de forças hegemônicas existentes no final dos anos 1930: de um lado, o poderio crescente do nazifascismo, em relação ao qual diversas lideranças políticas e militares do governo Vargas mantinham claras simpatias; de outro, a posição aparentemente hesitante, talvez declinante, do velho Império britânico e o isolacionismo errático da potência americana ascendente. Se o Brasil se colocou, não apenas do lado “certo” nas contendas militares da Segunda Guerra (diferentemente, por exemplo, da Argentina, que continuou exibindo suas simpatias fascistas até quase o final do conflito, e mais além), mas, sobretudo, do lado das democracias e das economias de mercado, foi basicamente devido à ação firme e decidida do homem político e estadista Oswaldo Aranha.

Como ministro da Fazenda, antes e depois de suas missões diplomáticas, ele também teve um papel preeminente no encaminhamento das fragilidades do Brasil em suas relações econômicas externas, contribuindo para o equacionamento de crises cambiais e a estabilização macroeconômica. Em sua primeira passagem, pelo Ministério da Fazenda, entre novembro de 1931 e julho de 1934, Aranha teve de adaptar o Brasil aos impactos da crise mundial, encaminhando de maneira satisfatória a crise de superprodução da economia cafeeira – numa espécie de keynesianismo avant la lettre – e concluindo um novo funding para o problema da dívida externa, no chamado Esquema Aranha, que reduzia o montante do principal a ser pago nos quatro anos à frente, obtendo uma economia de 57 milhões de libras sobre um total de 91 milhões²³¹. Na segunda passagem, novamente a serviço de Vargas, entre junho de 1953 e agosto de 1954, ele tem de enfrentar graves problemas cambiais, ao lado de pressões inflacionárias atiçadas pelo ministro do Trabalho João Goulart; desempenhou-se mais uma vez com competência, minimizando o nacionalismo exacerbado do presidente na questão da remessa de lucros das subsidiárias estrangeiras e seus instintos populistas, que se traduziam em forte pressão por emissões irresponsáveis.

Nascido no interior do Rio Grande do Sul (Alegrete, 15 de fevereiro de 1894), Oswaldo Euclydes de Souza Aranha participou de diversos episódios político-militares do cenário estadual, antes de alcançar projeção nacional a partir de sua eleição para a Câmara dos Deputados em 1927; no ano seguinte, Getúlio Vargas, eleito governador do Rio Grande do Sul, o convida para ser seu secretário do Interior; pouco depois, ele se engaja no esforço de renovação da política nacional, no quadro da Aliança Liberal²³². Sucessivamente ministro da Justiça (1930-31) e da Fazenda (1931-34) do Governo Provisório de Getúlio Vargas, Aranha deixou sua marca tanto nos preparativos do novo quadro constitucional quanto na superação dos efeitos da crise internacional sobre a economia. Sua escolha como embaixador em Washington, conduzida maquiavelicamente por Vargas – para afastar um dos grandes nomes para uma futura sucessão – revelou-se como fundamental para este último e para o próprio Brasil, ao oferecer-lhe a oportunidade de tecer uma rede de alianças na política americana – a começar pelo próprio presidente Franklin Roosevelt, passando pelo chanceler Cordell Hull e pelo subsecretário Sumner Welles, de quem se tornaria grande amigo – que acabou sendo o mais poderoso fator da chamada aliança militar Brasil-Estados Unidos nos anos turbulentos da Segunda Guerra Mundial.

Tendo renunciado à missão, na sequência do golpe do Estado Novo, sua nova associação à política externa, com a designação como chanceler a partir de 1938, foi decisiva, num momento em que a ascensão do nazifascismo parecia irresistível. É no quadro de sua atuação como representante diplomático e como chefe da chancelaria, durante a tormentosa década que se estende de 1934 a 1944, que se deve efetuar a avaliação de uma gestão que pode ser colocada na continuidade intelectual e prática do Barão do Rio Branco, ao defender Oswaldo Aranha a soberania e os interesses brasileiros, no contexto da aliança não escrita, mas real, com os Estados Unidos, como aliás tinha sido a intenção, ao início do século, do Barão, de quem Aranha pode ser visto como um seguidor espiritual.

Embaixador em Washington: antevendo o futuro do Brasil²³³

Em consequência de problemas de política interna, Oswaldo Aranha deixa definitivamente o Ministério da Fazenda e a liderança do governo na Assembleia Constituinte e, em abril de 1934, é nomeado embaixador em Washington. Aranha viajou para os Estados Unidos via Itália, visando entabular diretamente com Mussolini acordos comerciais, o que entretanto não ocorreu. Em carta a Vargas (5/9/1934), descreveu uma Europa em “estado potencial de guerra”, com a Itália caída no bonapartismo e a Rússia no Termidor. “Se não vier a guerra, viveremos uma paz sem justiça, sem humanidade, de miséria geral”. Desde sua chegada aos Estados Unidos, Aranha expressa sua mais viva admiração pelo país: “É uma construção ciclópica do milagre americano. (...) Tudo é grandioso, colossal, inimaginável”.

Aranha entregou suas credenciais ao presidente Roosevelt em 2 de outubro e colocou-se imediatamente em atividade. Um acordo comercial, a partir de proposta dos EUA de julho de 1933, e que enfrentava dificuldades devido a ofertas concorrentes da Alemanha, foi finalmente assinado em fevereiro de 1935, por ocasião da visita do novo ministro da Fazenda, Artur da Souza Costa, no seguimento do qual o Brasil concluiu um outro, com a Alemanha, em junho de 1936, baseado no conceito de compensações. Na fase final de negociação do acordo, os americanos fizeram questão de inserir uma cláusula de nação-mais-favorecida no caso de controles cambiais, o que foi aceito pelo ministro da Fazenda, em vista de delicadas negociações financeiras com os EUA e o Reino Unido. O governo americano estava dividido entre as vantagens do liberalismo comercial, defendido pelo secretário Cordell Hull, e a reciprocidade estrita, preferida por conselheiros econômicos do presidente.

Em meados de 1935, o presidente Roosevelt propôs ao Brasil, pelo canal exclusivo da Embaixada em Washington uma conferência de união dos povos americanos para garantir paz e segurança hemisférica, o que foi bem acolhido por Vargas. Aranha viu aí uma possibilidade de ampliar o monroísmo para um entendimento verdadeiramente pan-americano; o Itamaraty, porém, pretendeu envolver o embaixador no Rio e propôs um “pacto interamericano de segurança coletiva” a ser acordado em Buenos Aires, o que contrariava os objetivos dos EUA.

Aranha alertou para o espírito contrário dos congressistas americanos a esse tipo de esquema, e que já tinha motivado a recusa da Liga das Nações. O Departamento de Estado reduziu de seis para três artigos o texto de pacto formal proposto pelo Itamaraty, mas este o considerou muito vago. Aranha queixou-se, em carta a Vargas (26/8/1936), da atitude do Itamaraty, considerando a iniciativa de um pacto “uma grande coisa para o Brasil, ainda quando os demais países venham a recusá-lo em Buenos Aires”.

A caminho da conferência em Buenos Aires o presidente Roosevelt realizou breve escala no Rio, no final de novembro, consolidando relações e posturas que reforçaram as posições defendidas por Aranha para as relações bilaterais e hemisféricas.
O presidente argentino, na abertura da conferência, em 1/12/1936, até buscou em discurso de Rio Branco argumentos para a postura universalista que orientaria a posição do seu país. Roosevelt sustentou a ideia do pacto em termos muito similares aos que vinham sendo defendidos por Aranha. Buenos Aires se opôs veementemente à ideia do Itamaraty de um pacto de segurança coletiva, como aliás previra Aranha desde Washington. Foram aprovados, contudo, os princípios da consulta e o da não intervenção, este proposto pelo México. Aranha foi incansável em contornar a má vontade e a oposição argentina, por questões menores, defendendo sempre a unanimidade e a conciliação.
O Herald Tribune, de Chicago, chegou a referir-se a uma “Doutrina Aranha” e o New York Times fez um editorial afirmando que o embaixador brasileiro se tinha tornado o “expoente máximo do Monroísmo”.

As relações do Brasil com a Argentina e a busca, pelos EUA, de neutralidade na competição mantida pelos dois países em torno da capacitação militar influenciaram as negociações paralelas mantidas em torno da aquisição de novos equipamentos navais e de defesa militar. Antes da chegada de Aranha, a Marinha pretendia a aquisição de 12 guarda-costas, mas após a apresentação de suas credenciais mudou de opinião e resolveu adquirir dois cruzadores. Depois da conferência naval de Londres, contudo, Roosevelt informou em carta a Vargas (8/7/1936) que “não era mais possível ceder os cruzadores”, prometendo oferecer uma contraproposta.

Outro complicador era a necessidade de aprovação do Congresso: do projeto de contrato constava uma cláusula segundo a qual o arrendatário se obrigava a só utilizar os navios para fins de instrução e treinamento, comprometendo-se a não empregá-los contra qualquer nação. O embaixador argentino em Washington solicitou ao Departamento de Estado que o assunto fosse postergado, “a fim de haver entendimento prévio entre as nações americanas”. Aranha concede em aguardar o desanuviamento da questão, mas deixa claro ao Departamento de Estado (14/8/1937) que não se deveria transigir com pressões de outros países.
As negociações ficaram em banho-maria, e o golpe de Estado em novembro desse ano sepultou de vez todo o negócio: ele causou a pior repercussão na opinião pública americana. Aranha pede demissão do cargo, mas ainda como embaixador embarca para o Brasil. O projeto de arrendamento dos contratorpedeiros foi então dado como encerrado.

Imediatamente após o golpe, Aranha apresenta sua demissão ao Itamaraty, argumentando que “não me é possível continuar a representar o Brasil, neste país, de forma eficiente, porque nem seu governo nem seu povo poderão, como anteriormente, acreditar nas minhas afirmações e informações. Nesta situação,... a minha permanência não só seria inútil como, parece, seria prejudicial aos interesses do Brasil” (Tel. Conf. 188, 12/11/1937). Em telegrama a Vargas (15/11/1937), dizia claramente que “não concordo, antes condeno, o que se fez no nosso país, e mais ainda, o que se pretende fazer, de que é indicação alarmante a nova Constituição. Deponho, assim, em tuas mãos, por forma indeclinável, minha renúncia”. Vargas tenta dissuadi-lo, por telegrama do dia 17, mas Aranha retruca no dia seguinte: “A discordância com o que se fez sobremodo com o texto da nova Constituição é de tal natureza que não me permite, dignamente, continuar no exercício de minhas funções atuais”.

Em nova carta de 24/11/1937, Aranha prepara a sua saída, de molde a preservar a colaboração futura com os EUA, mesmo com as inclinações inegavelmente fascistas da nova constituição: argumenta que seria do próprio interesse do governo americano, e de Roosevelt, continuar a aproximação com o Brasil, buscando então “americanizar ou pan-americanizar o Brasil, antes que se ele se europeíze, hitlerize ou mussolinize de todo”. Finalmente, acerta sua “chamada” ao Brasil ainda como embaixador, para não dar a ideia de que se opusera às novas realidades políticas brasileiras, e é nesse contexto que embarca de volta no dia 11 de dezembro, cônscio de haver cumprido rigorosamente todas as suas responsabilidades de embaixador em Washington.

Ministro das Relações Exteriores: o democrata reformista

Aranha chegou ao Brasil como símbolo de oposição às correntes nazifascistas que, mesmo dentro do ministério, desejariam extrapolar para o campo internacional as ideias e os princípios adotados na Constituição de 1937. Foi para evitar essa transposição que Aranha decidiu aceitar, em março de 1938, chefiar o Itamaraty, para equilibrar as tendências opostas às suas convicções e para que não se modificasse a orientação da política exterior do Brasil pela qual havia lutado desde Washington.
O convite para o Itamaraty foi aceita segundo um entendimento claro: a política interna ficaria com Vargas, a externa com Aranha. Ele deixou isso claro no seu discurso de posse, em 15 de março: “Eu serei, no Itamaraty, um dos secretários do presidente da República, adstrito unicamente ao exercício desta função...”.

Os maiores eventos de 1938 foram, no plano mundial, a anexação da Áustria pela Alemanha hitlerista, seguida pelo acordo de Munique (que representou o desmembramento da Tchecoslováquia pelo mesmo Estado nazista); no plano continental, o tratado de paz que selou o fim das hostilidades entre Paraguai e Bolívia na guerra do Chaco e a 8a Conferência Internacional Americana realizada em Lima.

As relações com a Alemanha e a Itália e as expectativas de seus governos de obterem um aliado nas Américas, com o golpe de 1937, logo se viram frustradas, já que Vargas extinguiu todos os partidos e recusou-se a aderir ao Pacto Anti-Komintern, levando ainda a cabo uma política de nacionalização que atingiu as colônias alemãs no sul do país, e boa parte da imigração italiana e seus descendentes. Um decreto proibindo rigorosamente a atividade política de estrangeiros no Brasil motivou protestos do embaixador alemão, criando um clima de animosidade que redundou na sua qualificação como persona non grata pelo Itamaraty. A despeito disso, as relações entre os dois países permaneceram inalteradas no plano comercial.

Aranha envolveu-se pessoalmente nas negociações com países sul-americanos, que redundaram na assinatura, em 9 de julho, do Tratado Definitivo de Paz, Amizade e Limites entre Bolívia e Paraguai, terminando uma guerra que havia durado dois anos e deixado uma herança de armistício armado quase insolúvel; pouco depois, em outubro, um laudo arbitral, patrocinado pelos países do cone sul, atribuía ao Paraguai a maior parte do Chaco.

A realização da 8a Conferência Internacional Americana, prevista para ter lugar em Lima, em dezembro desse ano, esteve por um momento ameaçada por hostilidades de fronteira entre o Equador e o Peru; Aranha envidou esforços para que o Equador participasse. Seu maior esforço, porém, foi em relação à Argentina, que se opunha, terminantemente, a dar forma de tratado, ou de convenção, ao projeto do Itamaraty, já apresentado em 1936, de um Pacto de Segurança Coletiva, consagrando a passagem da etapa de consultas para a de solidariedade. Ressalvada a preocupação argentina quanto à forma, foi possível chegar-se a uma Declaração dos Princípios de Solidariedade da América, que preservava a substância do que desejava o Brasil: a reafirmação da solidariedade continental, a defesa contra qualquer intervenção ou ameaça à soberania dos países americanos e a coordenação dos mecanismos de consulta em caso de ameaças à paz, segurança ou integridade territorial de qualquer das repúblicas americanas, por meio de reuniões nas capitais por iniciativa de quaisquer delas.

No plano interno, Aranha deu continuidade ao processo de reforma das carreiras do Itamaraty, iniciado por Melo Franco, em 1931, criando dois quadros de funcionários – o diplomático e o consular – que podiam servir tanto no exterior como na Secretaria de Estado. Por um decreto de outubro de 1938, Aranha encerrou a separação secular, unificando as duas carreiras e estabelecendo um quadro único²³⁴.

Aranha realizou visita oficial aos EUA, de janeiro a março de 1939, a convite do próprio presidente Roosevelt: entre os principais temas estavam o programa brasileiro de defesa nacional, os investimentos americanos no Brasil e a situação da dívida brasileira. Aranha se reuniu a sós com Roosevelt durante largo tempo, tratando da situação europeia, sua repercussão nas Américas e da política interna americana. Ocorreram, logo depois, as visitas do subchefe do Estado Maior do Exército, general George Marshall, ao Brasil, e do chefe do Estado Maior do Exército brasileiro, general Góes Monteiro aos EUA, tendo este sido recebido por Roosevelt por duas vezes na Casa Branca. O presidente já tinha chamado a atenção para as ilhas Fernando de Noronha e o cabo S. Roque, e revelado temores de que os alemães pretendessem bases aéreas e navais nas costas ocidentais da África, para daí atacarem países americanos. Em outros termos, os EUA já preparavam sua futura logística de apoio para operações em direção da África do norte e da Europa a partir do Brasil.

A opção pela neutralidade: consciente da fragilidade do Brasil

Com odeslanchar da guerra na Europa, o Itamaraty atuou no sentido de reforçar os laços de solidariedade continental, em especial com os EUA, e de resolver as múltiplas questões derivadas pela declaração de neutralidade em face dos países em guerra. Aranha orienta os trabalhos do Itamaraty na primeira reunião de consultas dos ministros das repúblicas americanas em setembro, imediatamente após o início da guerra europeia. A neutralidade brasileira é proclamada por decreto desde o dia 2 de setembro e, já no dia seguinte, o governo americano propõe uma reunião de consulta, de acordo com os entendimentos efetuados em Buenos Aires em Lima: a primeira reunião de consulta se realiza no Panamá, de 23 de setembro a 3 de outubro de 1939.

Apesar de o presidente Roosevelt lhe ter oferecido o cruzador Trinidad, para a sua viagem, Aranha resolve ficar no Rio, mas mantém estreito contato com os principais protagonistas durante todo o período preparatório e na própria reunião: ele mesmo redigiu uma declaração sobre o mar continental, aprovada junto com duas outras declarações, sobre segurança e neutralidade.
Na verdade, a neutralidade das águas americanas foi rompida logo em seguida, pelo incidente do Graf Spee, em águas uruguaias, seguido por outro incidente em águas brasileiras com um cargueiro alemão. Aranha e os chefes militares antecipam dias difíceis para os países americanos, em especial para o Brasil, dotado de larga costa atlântica.

O ano de 1940 viu a completa modificação do mapa político e militar na Europa, com as vitórias e ocupação por tropas alemãs de países beligerantes e neutros, o que acarretou complexos problemas aos representantes diplomáticos e consulares de países neutros como o Brasil. Aranha escreve longa carta a Vargas (11/5/1940), ecoando alguns dos argumentos de Rui Barbosa, feitos numa conferência em Buenos Aires, em 1916: não pode haver impassibilidade entre o direito e a injustiça, não se pode ser imparcial entre a lei e o crime. De forma surpreendente, porém, em 11 de junho, na comemoração da batalha do Riachuelo pela Marinha, Vargas pronuncia um discurso no qual denuncia os “liberalismos imprevidentes” e proclama a organização da economia e do trabalho pelo Estado, embora também proclamasse o apoio ao pan-americanismo. A repercussão internacional foi imediata, tendo sido interpretado por muitos como uma manifestação de independência, ou até de rejeição, em relação aos EUA. Aranha pensa imediatamente em demitir-se, novamente, mas resolve ficar para, justamente, não reforçar o polo fascista do governo.

As tensões belicistas se aprofundam

Na Itália e na Alemanha, as reações oficiais foram positivas, contrastando com o repúdio geralmente expresso nos meios de comunicações das democracias. Tão fortes foram as reações nos EUA que, no dia 14 de junho, o governo divulga um comunicado, que traz a visível colaboração de Aranha, confirmando a manutenção da política externa brasileira, “de inteira solidariedade americana, na defesa comum do continente contra qualquer ataque de fora”. Não obstante, no dia 29, Vargas pronuncia novo discurso, sem a contundência do primeiro, mas igualmente enfatizando o conteúdo autoritário, inclusive antissemita (“financismo-cosmopolita” dos “sem-pátria”), de sua visão política. Ele confirma, porém, a estrita neutralidade do Brasil e a defesa do pan-americanismo, mas no pleno respeito das soberanias nacionais e do direito de cada povo escolher o regime político que lhe convenha.

Em face do ativismo dos alemães da Krupp para oferecer a Vargas uma siderúrgica, Aranha incita o embaixador americano no Rio a apressar o fornecimento de créditos para a usina e de equipamentos militares para o Brasil. De fato, a questão da siderurgia foi resolvida com extrema rapidez, num esquema pouco usual: propriedade e controle estatais, mediante financiamento do Eximbank, e tecnologia de empresas privadas dos EUA (United States Steel Corporation). O reequipamento das forças armadas é resolvido entre o final de 1941 e o início de 1942. Foi traçada assim a aliança política e militar Brasil-EUA.

Na segunda reunião de consulta dos países americanos, em Havana, de 21 a 30 de julho de 1940, foram discutidos os temas da neutralidade, a cooperação econômica e a paz nas Américas, este compreendendo a defesa dos “ideais interamericanos”, sob os quais o governo brasileiro temia que se cogitasse dos regimes políticos dos países. Aranha alegou “motivos alheios à sua vontade” para não comparecer; nas instruções dadas ao representante brasileiro, o secretário-geral Mauricio Nabuco, não deixou de anotar que
“o pan-americanismo nunca foi uma doutrina para defesa de regimes políticos nem uma prática de intervenção”. A Ata de Havana tratou da situação das colônias europeias nas Américas, que poderiam ser colocadas sob um “regime de administração provisória” das repúblicas americanas; uma resolução sobre Assistência Recíproca e Cooperação Defensiva das Nações Americanas proclamou que “Todo atentado de um Estado não americano contra a integridade ou inviolabilidade do território e contra a soberania ou independência política de um Estado americano será considerado com um ato de agressão contra os Estados que assinam essa Declaração”.

Em 1940 e durante todo o ano de 1941, Aranha procurou reforçar aliança com os EUA, ultrapassando a fase da “equidistância”
e do “equilíbrio pragmático”, presente em alguns discursos de Vargas. Em janeiro de 1941, num momento em que a Alemanha parecia consolidar uma dominação inabalável na Europa, Aranha divulgou uma declaração na qual informava que o Brasil iria “manter-se-á fiel aos compromissos continentais, políticos, econômicos e militares” e “leal à histórica solidariedade na paz como na guerra, que sempre ligou seu governo e seu povo aos Estados Unidos”. Concluía reafirmando esse propósito: “A guerra europeia, com seus imprevistos, complicações ou possíveis resultados, não tem nem terá influência capaz de modificar a atitude americanista sempre coerente do Brasil, que lhe é ditada por seus superiores interesses”. O próprio Vargas confirmava, pouco depois, a um empresário americano que lhe trouxera uma carta pessoal de Roosevelt, que a colaboração sem reservas com os EUA constituía a pedra angular da sua política externa: se os EUA fossem agredidos, o Brasil não ficaria neutro, mas se colocaria ao seu lado.

Não obstante, a Alemanha era o segundo parceiro comercial do Brasil: o intercâmbio dispensava a utilização de divisas e o próprio Vargas tratava do comércio com o embaixador alemão, sem o conhecimento do seu chanceler; os fluxos, porém, vieram a termo com a intensificação do bloqueio naval britânico. Aranha, já havia alertado os americanos, desde 1940, para a intensidade do comércio com a Alemanha, instando-os, então, a se mostrarem mais dinâmicos; em 1941, o comércio bilateral Brasil-EUA praticamente duplicou.

Washington pretendia instalar bases no Nordeste, se possível com tropas americanas, no quadro de uma verdadeira “aliança militar”, ao passo que os militares brasileiros preferiam assegurar eles mesmos a defesa do território, mas com material que esperavam comprar nos EUA. Em abril de 1941, o Eximbank abriu uma linha de crédito para material bélico, que no entanto não foi utilizada, pois os militares brasileiros a consideraram insuficiente. No mesmo mês foi assinado um acordo para facilidades de ancoragem e de abastecimento para navios de guerra americanos no Nordeste, em troca de cooperação com a Marinha de guerra brasileira. Novo acordo no mês de julho criou uma comissão mista militar, sediada no Rio de Janeiro, que ampliava sobremaneira o escopo e a dimensão da cooperação bilateral nesse terreno, seguido ainda de outro acordo em outubro, sobre fornecimento de material de defesa.

Pearl Harbor e a reunião americana de consultas no Rio de Janeiro

O ataque japonês às bases americanas do Havaí, em 7 de dezembro de 1941, causou grande comoção no Brasil: no dia seguinte Vargas telegrafou a Roosevelt, comunicando que, tendo reunido o seu governo, o Brasil se declarava solidário com o país atacado. Aranha informou ao embaixador americano que, na reunião do gabinete, todos os ministros se declararam prontos a concretizar a política de solidariedade. O chanceler imediatamente chamou os representantes da América Latina exortando-os a agir, e acelerou os preparativos para a terceira reunião de consulta dos chanceleres americanos no Rio de Janeiro, realizada logo após.
O governo argentino mostrou-se vacilante: os ministros do Exterior, da Marinha e da Justiça se inclinavam pelos países totalitários, enquanto os da Guerra e do Interior tinham simpatias pelos EUA. Aranha estava perfeitamente informado sobre esse quadro.

Em 7 de janeiro de 1941, Roosevelt escreveu pessoalmente a Aranha, demonstrando total confiança na sua capacidade de liderança. Aberta a reunião pelo presidente Vargas, no dia 15, este deu primazia, na agenda, às questões de defesa, colocando em segundo lugar a cooperação econômica. Em face de ameaças proferidas pelos embaixadores dos três países do Eixo, Aranha escreveu-lhes para relembrar que o rompimento de relações diplomáticas e comerciais é medida de alcance restrito, que não implica o estado de guerra; mas se o governo (desses países) “entender, porém, levar tão longe a sua reação, o governo brasileiro muito o lamentará, seguro, entretanto, de que os seus atos o exoneram de tal responsabilidade”.

Na condução da reunião, Aranha teve de enfrentar dois grandes problemas, um interno, outro externo. No plano interno, os chefes militares – ministro Dutra e o chefe do Estado Maior, Góes Monteiro – reclamavam que ele havia tomado decisões que lhes cabiam inteiramente, e que a declaração de rompimento representava praticamente o estado de guerra com as potências do Eixo, situação para a qual o Brasil não se encontrava militarmente preparado. No plano externo, a Argentina empreendeu um esforço de manutenção da neutralidade, para o que obteve o apoio do Chile e as reticências do Peru, da Bolívia e do Paraguai, que no entanto apoiaram a declaração final alguns dias depois. A Argentina ainda tentou exercer um direito de veto sobre as decisões de todo o hemisfério; a despeito dos esforços de Aranha para se chegar a uma fórmula aceitável para eles, os argentinos se recusaram a aceitar a decisão unânime de rompimento; a resolução final acabou apenas consignando uma “recomendação”, o que foi interpretado como uma vitória argentina.

No curso da reunião, Vargas entregou a Sumner Welles listas detalhadas dos materiais militares que o Brasil desejava adquirir. Foi nesse contexto que se assinou, em março de 1942, o mais importante dos acordos de assistência recíproca, o de “empréstimo e arrendamento”, pelo qual o Brasil passava a ser equiparado à
Grã-Bretanha e União Soviética no fornecimento de material militar, até o limite de 200 milhões de dólares. Novo acordo em maio de 1942, criou duas comissões militares nas duas capitais, sendo a de Washington subordinada ao Itamaraty: Aranha passou a se envolver diretamente nas aquisições militares.

O envolvimento consciente na guerra

Depois da conferência, intensificaram-se os torpedeamentos contra navios brasileiros, inclusive na própria costa do Brasil, e contra navios de passageiros em viagens de cabotagem. No dia 22 de agosto de 1942, Aranha comunica a todas as missões diplomáticas brasileiras nas Américas que o governo brasileiro estava declarando o estado de beligerância com os países do Eixo; no dia 31, Vargas decreta o estado de guerra em todo o território nacional. O prestígio popular de Aranha cresce bastante nesse período, quando ele passa a ser identificado como o líder das correntes antifascistas e um possível novo dirigente nacional.

O ano de 1943 assistiu a desenvolvimentos decisivos na inversão de tendências que, até então, vinham favorecendo as potências do Eixo, bem como a iniciativas importantes na direção do envolvimento efetivo do Brasil no esforço militar que levaria à derrota dos países totalitários a partir do ano seguinte. Voltando de uma reunião com o primeiro-ministro britânico Winston Churchill, em Casablanca, o presidente Roosevelt deteve-se em Natal, no final de janeiro de 1943, mantendo ali longas conversações com Vargas. Ausente do encontro, mas em carta preparatória a Vargas, Aranha alinhou os pontos que considerava relevantes do ponto de vista do Brasil para o encontro bilateral.

Com exceção de pontos menores, todas as questões abordadas na carta de Aranha foram discutidas por Vargas com Roosevelt; ele tinha mostrado a carta ao embaixador americano, que pode assessorar o presidente Roosevelt. Em consequência, logo em seguida, munido de plenos poderes, o embaixador Carlos Martins assinava em Washington, em nome do Brasil e na presença de Cordell Hull, a Declaração das Nações Unidas.

Mas, um ano após a reunião de consulta dos chanceleres, e da recomendação de ruptura com o Eixo, a Argentina e o Chile eram os únicos países que ainda se mantinham neutros; no final de janeiro de 1943, finalmente, depois de ter tentado que a Argentina o seguisse na mudança de posição, o Chile decide romper relações com os três agressores. Segundo o presidente argentino, a neutralidade era a pedra fundamental de sua política externa.
A pressão dos militares pró-nazistas do Grupo de Oficiais Unidos (dos quais fazia parte Perón) sobre os líderes políticos dificultou qualquer mudança de posição, até que a realidade terminou por se impor, não sem a troca de presidentes, no início de 1944: ainda assim o decreto de rompimento de relações foi mal acolhido por boa parte do oficialato.

Torpedeado por Vargas, Aranha deixa o Itamaraty

Não deixara de causar surpresa a ausência da Aranha no encontro presidencial de Natal, em janeiro de 1943. Difícil explicar o não comparecimento do chanceler, sendo ele, por direito, o principal assessor do presidente em matéria de política internacional. A ausência foi ainda mais chocante pelo fato de Roosevelt estar acompanhado de seu assessor especial Harry Hopkins e do embaixador Jefferson Caffery, presença diplomática que deveria ter, como contrapartida, a participação do chanceler brasileiro.

Quando, em 1938, Aranha aceitou a pasta mantinha postura nítida contra a Carta de 1937, de inspiração totalitária. Timbrou, então, em dedicar-se exclusivamente à política externa com o objetivo de impedir que as ideias prevalecentes em influentes setores se projetassem no campo internacional, traduzindo-se em apoio, ostensivo ou não, aos países do Eixo. Uma questão atraía a atenção: a Constituição, mesmo não estando formalmente em vigor, por não ter sido realizado o plebiscito nela previsto, fixava o mandato presidencial em seis anos; o de Vargas, portanto, terminaria em 10 de novembro de 1943. Aranha acreditava que Vargas seria reeleito e, assim, legitimado, teria mais autoridade para participar das negociações do após-guerra. Outros afirmavam que a declaração de guerra de 1942 tinha suspendido o prazo do mandato presidencial, e que Vargas ainda teria, segundo essa interpretação, um ano e dois meses de mandato após o termino do período de exceção. Isso não impediu que a agitação começasse, com pressão das ruas por eleições e declarações de personalidades a favor dos ideais democráticos. Aranha poderia cristalizar esse movimento e surgir como a figura política da transição para a democracia.

A saída de Sumner Welles do Departamento de Estado, em agosto de 1943, também afetou o nível do diálogo que tinha sido alcançado entre os dois durante anos. Em março de 1944, o Departamento de Estado publicou um documento sobre a política externa americana afirmando “não haver mais necessidade de esferas de influência, alianças, equilíbrio de poder ou qualquer outro acordo especial”. Aranha queixou-se a Caffery que os EUA estavam relegando o Brasil a segundo plano. Cordell Hull enviou-
-lhe um telegrama que se pretendia tranquilizador, afirmando que as relações com Grã-Bretanha, União Soviética e China eram a condição sine qua non para vencer a guerra, mas que isso não enfraquecia as relações no hemisfério. Aranha retrucou, em 17 de maio, dizendo que essas declarações pareciam reduzir a força da aliança brasileiro-americana; ele considerava que a interdependência e a cooperação eram a base da política continental brasileira e que só a ilimitada confiança do governo brasileiro na fidelidade dos líderes americanos a estes princípios podia justificar a política brasileira, sem precedentes, de cooperação, de concessões e de abertura.

Na realidade, a alteração do cenário militar e a perda de importância estratégica do Brasil modificaram a política americana de relacionamento especial: os EUA estavam agora mais focados na cooperação com todas as repúblicas do continente, sem distinguir o Brasil, salvo quando fosse do seu interesse. Dois meses depois, Cordell Hull envia carta amistosa, convidando Aranha para estar em Washington no dia 17 de agosto, para entrevistar-se com o presidente e tratar com ele, em conversas diretas e particulares, de diversos temas da agenda hemisférica e de segurança internacional, referindo-se então ao Brasil como uma potência capaz de participar na organização da segurança do novo mundo do pós-guerra.

Aranha respondeu em 7 de agosto, de maneira interlocutória, dizendo que ele e o presidente Vargas estavam inteiramente de acordo com o proposto, mas que não lhe era possível viajar naquele momento, “por motivos independentes da [sua] vontade”. A resposta já demonstrava as dificuldades por que passava o relacionamento de Aranha com Vargas. No dia 10 de agosto, convidado para vice-presidente da Sociedade Amigos da América, Aranha deveria assumir formalmente o cargo; na véspera, policiais invadiram e fecharam a sede da entidade, nos locais do Automóvel Clube; no dia seguinte, novamente, policiais invadiram o restaurante do clube, onde Aranha se encontrava, e evacuaram arbitrariamente o recinto.

Certo da conivência de Vargas no episódio, e tendo esperado vários dias, em vão, por alguma consideração quanto ao episódio, Aranha escreve uma carta de demissão ao chefe de governo e expede, em 22 de agosto, circular telegráfica às missões diplomáticas no exterior comunicando que estava deixando suas funções. Aranha perdia sua condição oficial, mas mantinha intacto todo o seu prestígio. A repercussão internacional foi enorme, e a imprensa americana e argentina, particularmente, dedicou grande espaço à renúncia do chanceler, tendo ele recebido inúmeras manifestações de solidariedade de personalidades americanas, brasileiras e hispano-americanas.

Nas Nações Unidas: um retorno episódico à política internacional

Afastando-se do Itamaraty, Aranha voltou a dedicar-se à advocacia e, também, mais tarde, a atividades empresariais. Mas voltou a servir com brilho, por mais duas vezes, ao Itamaraty, ao ser indicado para chefiar a delegação do Brasil junto à ONU, em 1947, e para cumprir a mesma função por ocasião da 12a assembleia, em 1957.

Aranha estava nos EUA, em janeiro de 1947, a convite da revista Time, para uma reunião de líderes do Council on World Affairs, quando lhe chegou o convite inesperado de Dutra para chefiar a representação na ONU, tornada vaga com o falecimento do ex-chanceler interino da fase final do governo Vargas, Pedro Leão Velloso. Nos EUA, seu nome tinha sido destacado pelo próprio editor da Time, Henry Luce, que pinçou uma de suas frases naquele encontro: “O povo que desintegrou o átomo tem, agora, a missão de integrar a humanidade”. Ao enviar seu relato da reunião ao governo brasileiro, Aranha informou sobre a imagem do Brasil no exterior, concluindo que “a opinião geral em relação ao Brasil é de desconfiança” e que o “pan-americanismo está em crise”.

Mesmo não havendo simpatia recíproca entre Dutra e Aranha – por motivos que remontavam a visões políticas contrárias sobre os assuntos internos e internacionais, e que os tinham colocado em campos opostos durante o governo Vargas –, o presidente, sob recomendação do chanceler Raul Fernandes, acatou a sugestão de seu nome para ocupar o “posto de maior responsabilidade no exterior”, conforme telegrafou este a Aranha, em 5 de fevereiro de 1947. A situação internacional e o relacionamento do Brasil com os EUA tinham mudado substancialmente desde que ele tinha deixado suas funções em agosto de 1944. O Brasil não tinha participado das conversações de Dumbarton Oaks, que colocaram as bases do que seriam as Nações Unidas enquanto organização, e tampouco foi visto positivamente durante a conferência de Ialta, quando os três grandes trataram do futuro Conselho de Segurança. Durante as negociações de São Francisco, o Brasil defendeu a universalidade da organização, insistiu no princípio da não intervenção nas questões internas, mas não logrou ter a sua pretensão contemplada como membro permanente do Conselho de Segurança.

Quando Aranha foi nomeado, já havia terminado a segunda parte da 1a Assembleia Geral e se realizava uma reunião do Conselho de Segurança, cuja presidência, em fevereiro de 1947, caberia ao Brasil. A Grã-Bretanha havia solicitado que fosse colocada na agenda da 2a AGNU a questão da Palestina, e que fosse realizada uma sessão extraordinária para constituir e instruir um comitê destinado a estudar o assunto. O ex-chanceler, além de participar do Conselho de Segurança, que presidiu em fevereiro, chefiou a delegação à 1a sessão extraordinária da AGNU, realizada em abril, da qual foi eleito presidente. Em fins de maio regressou ao Brasil, retornando em setembro para a 2a AGNU. Aranha demonstrou que tinha todas as qualidades de um perfeito orientador dos debates e pôs, logo, o Brasil em posição de destaque entre os estados-
-membros.

A questão da Palestina foi a mais complexa que teve de tratar logo ao início de seu mandato: o único item da agenda da sessão extraordinária era a constituição de um comitê e a preparação de um relatório a ser encaminhado à AGNU, no entanto alguns Estados árabes pediram a inclusão de um item adicional: “O término do mandato [da Grã-Bretanha] sobre a Palestina e a declaração de sua independência”. Por uma manobra do secretariado, e o apoio de diversas delegações latino-americanas, Aranha acabou sendo eleito quase unanimemente à presidência dessa sessão, por 45 votos a 5.

A 2a AGNU teve início em setembro, em Flushing Meadows, tendo como presidente provisório Aranha, por ter dirigido a sessão extraordinária anterior. A despeito de reticências da SERE, Aranha terminou por ser eleito com ampla maioria para presidir a AGNU; o Itamaraty ainda insinuou que ele tinha sido eleito com votos do bloco soviético, cujo candidato recebeu poucos votos numa primeira rodada; uma segunda eleição a cargo rotativo no CSNU, de um país do bloco soviético, deu vazão a que Aranha fosse apontado, em certa imprensa, como “russófilo” e “antiamericano”. O Itamaraty pretendia que o Brasil seguisse sempre as posições dos EUA, independentemente de regras de procedimento e de práticas consagradas de equilíbrio nas representações em órgãos da ONU. Em meio aos desentendimentos com o Itamaraty e a presidência, que tinha decidido o rompimento de relações diplomáticas com a União Soviética, Aranha, acompanhado do secretário de Estado George Marshall, era homenageado com o título de doutor “honoris causa” em Direito, no Lafayette College, uma das mais tradicionais instituições de ensino dos EUA.

Como previsto, o tema da Palestina foi a mais complexa e difícil das questões inscritas na agenda da 2a AGNU: Aranha se desempenhou de modo brilhante, não exatamente para lutar pela partilha, mas para que o plenário decidisse de uma vez sobre o problema, sem delongas e protelações. Sua atuação foi objeto de elogios unânimes de praticamente todas as delegações, e o reconhecimento explícito do futuro Estado de Israel. Sua fala de encerramento da segunda sessão da AGNU foi recebida com imensa aclamação, registrando-se o destaque na primeira página do New York Times e na capa das revistas World Report e UN World, tendo ela sido acolhida em livro compilando os mais famosos discursos mundiais²³⁵.

O nome de Aranha era sempre lembrado quando da escolha das delegações às subsequentes assembleias. Um convite lhe fora feito em 1956, mas ele não aceitou. Reiterado, porém, no ano seguinte pelo presidente Juscelino Kubitschek, ele considerou ser seu dever conduzir a delegação à 12a sessão da AGNU. Era o auge da Guerra Fria e seu discurso inaugural, no debate geral, tocou na questão do desarmamento nuclear; havia um conflito entre a Turquia e a Síria, que parecia apontar para a guerra, e guerras de libertação na Argélia e nas colônias portuguesas. O desenvolvimento, porém, foi o foco principal de seu discurso; sugeriu que as Nações Unidas deveriam concentrar seus esforços nessa questão, embora em carta ao presidente JK reconhecesse que o momento internacional não era o mais propício para se obter ajuda econômica. Reconheceu, por outro lado, na mesma carta, que o apoio a Portugal colonialista quase havia custado ao Brasil uma derrota nas eleições para a comissão dos Mandatos:

Nossa atitude em favor das potências coloniais, mas contrária à nossa formação... muito enfraquece nossa posição e reduz nossa autoridade, mesmo entre os países latino-americanos. Cingi-me à letra de nossas instruções, mas, agora, julgo-me no dever de aconselhar uma revisão dessa orientação... Criou-se um estado de espírito mundial em favor da libertação dos povos ainda escravizados e o Brasil não poderá contrariar essa corrente sem comprometer seu prestígio internacional e até sua posição continental.

A chefia da delegação à 12a AGNU foi a última atividade diplomática de Oswaldo Aranha, que faleceria em janeiro de 1960. Até os 40 anos dedicara-se à política interna. Nomeado embaixador em Washington, em 1934, função que exerceu até 1937, soube, como poucos, desincumbir-se não só na diplomacia bilateral, como nos arranjos hemisféricos. Ele foi o responsável quase exclusivo por um período excepcional no relacionamento entre o Brasil e os EUA, durante o qual obteve a cooperação americana inclusive para o início do desenvolvimento industrial do Brasil.

À frente do Itamaraty, em um momento particularmente difícil, de 1938 a 1944, passou a ser considerado, com justiça, um dos maiores ministros das Relações Exteriores. Foi nessa fase, a mais difícil de sua carreira de homem público, que demonstrou em alto grau suas qualidades de estadista, conseguindo orientar a posição internacional do Brasil no caminho certo, em um momento crucial da História²³⁶.

Oswaldo Aranha: na continuidade prática do Barão do Rio Branco

Pouco mais de dois anos após sua última missão diplomática, Aranha viria a falecer, aos 65 anos, em janeiro de 1960, não sem ter ainda recomendado, num artigo publicado na Revista Brasileira de Política Internacional (n. 2, junho de 1958), o reatamento de relações diplomáticas com a União Soviética, potencialmente uma grande compradora, junto com outros países do bloco, de café brasileiro, negócio de exportação ao qual membros de sua família do ramo paulista haviam estado associados. Suas duas gestões à frente do Ministério da Fazenda, nos anos 1930 e 1950, o tinham habilitado a perceber o papel relevante daquele produto básico para o equilíbrio externo do Brasil.

Aliás, bem mais do que isso, pois nas duas oportunidades Oswaldo Aranha foi conduzido à frente da economia nacional por Getúlio Vargas exatamente para enfrentar conjunturas especialmente difíceis para a economia brasileira na vertente externa. Como sublinhou Mário Henrique Simonsen, sua “dupla passagem pelo comando das finanças nacionais [em 1931-34 e em 1953-54] é menos importante na sua biografia do que as realizações na política e na diplomacia. Mas, se a sua vida se tivesse limitado ao que fez no Ministério da Fazenda, Aranha já teria conquistado sua cadeira cativa na História do Brasil”²³⁷. O mesmo economista, que respalda inteiramente as duas gestões de Aranha em termos de estabilização macroeconômica, considera que sua ação, na primeira crise da grande depressão foi essencial para a diminuição do seu impacto na economia brasileira, e que o “aspecto mais polêmico [da sua segunda gestão] foi a política cafeeira” (p. 437).

Aranha foi essencialmente pragmático, nas duas ocasiões, assim como o foi em sua gestão na embaixada em Washington e à frente do Itamaraty, entre 1938 e 1944: armado de seus princípios democráticos em política e liberais em economia, mas sem se deixar prender por teorias ou ideologias, ele se guiou por um espírito prático que lhe permitiu superar óbices e dificuldades, tendo sempre presente os interesses maiores do Brasil. Não tendo deixado memórias ou escritos nos quais tivesse desenvolvido seu testemunho pessoal sobre cada um dos episódios políticos e diplomáticos em que esteve envolvido, sua ação e pensamento podem ser deduzidos do imenso manancial de cartas e pronunciamentos que elaborou ao longo dos quinze anos em que ocupou funções relevantes na política doméstica e na política internacional do Brasil²³⁸.

De fato, Aranha não foi um memorialista sistemático, mas os arquivos pessoais, constantes de cartas, discursos e notas de trabalho, bem como os fundos documentais oficiais, já trabalhados por alguns historiadores, e exaustivamente pelo brasilianista Stanley Hilton, permitem recuperar fragmentos de seu pensamento em vários temas de política internacional, que ilustram de forma clara suas principais tomadas de posição em questões relevantes das relações internacionais do Brasil. Caberia destacar, em especial, sua postura verdadeiramente democrática no plano político-institucional, herança, provavelmente, de seu período adolescente e juvenil, quando tinha se colocado ao lado de Rui Barbosa, na defesa das democracias ocidentais, que lutavam contra a autocracia imperial do Reich alemão, durante a Primeira Guerra. Suas desavenças com Vargas em torno da organização do Estado e sua adesão sem vacilações a uma Constituição aberta à alternância das urnas foram notórias e repetidas, culminando com o episódio do afastamento da embaixada em Washington, por causa do golpe do Estado Novo, em novembro de 1937.

Não obstante, poucos meses depois, consentiu em servir ao regime ditatorial, consciente de que, assim fazendo, buscava reforçar o frágil polo democrático num governo recheado de simpatizantes do fascismo europeu, alguns até dispostos a alinhar os destinos do Brasil aos da Alemanha nazista. Bem mais tarde, em 1945, já fora do Itamaraty, embora ainda sob a ditadura de Vargas, numa entrevista que deveria ter sido transmitida pela Rádio Tupi, mas que acabou sendo proibida pela censura da regime, Aranha deu explicações mais circunstanciadas sobre sua decisão política de então:

Entrei para o Governo, em 1938, não para servir ao Estado Novo, mas decidido a evitar a repercussão de seus malefícios internos na situação internacional do Brasil. (...)
A Constituição de 1937 repugnava, como fiz sentir, em muitas de suas inovações, quase todas traduzidas de constituições totalitárias europeias e asiáticas, as minhas convicções democráticas e a minha fidelidade aos compromissos e fins da Revolução de Outubro. (...) Nesse período, participando das reuniões governamentais e privando com o Chefe do Governo, não tive a menor parcela de responsabilidade na política interna do país, salvo de reserva quando ela ameaçava comprometer a conduta da política exterior. Fui, única e exclusivamente, Ministro do Exterior, exercendo a minha função fechado na sala onde viveu e morreu o grande Rio Branco, o exemplo maior e melhor de como todo brasileiro tem o dever de servir ao seu país no Itamaraty, sem que isso importe no sacrifício de suas convicções políticas e pessoais. Não renunciei às minhas ideias e nem reneguei um só daqueles princípios que foram, são e serão parte inseparável de minha vida de devoção ao Brasil. Nessa função, defendi essas ideias e princípios e, graças à minha fidelidade a eles, evitei, com o concurso do povo, que o Brasil fosse arrastado ao erro e à derrota pelas tendências políticas consagradas pela Constituição de 1937. (...)
O curso da guerra era ameaçador e a minha intransigência parecia comprometer a posição com os então vencedores. Eu mesmo tive dias de perplexidade e se não vacilei foi porque sempre acreditei que o homem não inventou ainda armas capazes de vencer as ideias. (...) As vitórias da força são efêmeras, ainda que espetaculares, ante a da decisão e de coragem de uma consciência e um coração bem formados²³⁹.

A referência ao Barão do Rio Branco não é gratuita, sobretudo agregada à qualificação que fez sobre o dever de servir ao país, “sem que isso importe no sacrifício de convicções políticas e pessoais”, o que correspondia inteiramente à sua atitude durante o Estado Novo; foi um período no qual enfrentou inúmeros contratempos políticos e pessoais, em especial por parte do ministro da Guerra, Eurico Dutra, do ministro da Justiça, Francisco Campos, e do chefe da polícia, Filinto Müller, sempre buscando preservar sua margem de ação para melhor servir ao Brasil. Aranha se inspirou em Rio Branco, por exemplo, para tratar das difíceis relações com a Argentina. Gaúcho da fronteira, amante de Buenos Aires (onde tinha se tratado dos olhos quando ainda jovem), mas também profundo conhecedor das ameaças militares que sempre concentraram a atenção dos militares brasileiros nas fronteiras do Sul, Aranha se esforçou durante toda a sua gestão diplomática para encontrar um modus vivendi que respeitasse as peculiaridades argentinas no contexto regional e internacional e que pudesse ser conciliado com os interesses brasileiros no plano hemisférico, em especial seu desejo de aprofundar a solidariedade americana em face das ameaças fascistas²⁴⁰.

Não foi fácil, sobretudo porque tinha de conciliar as posturas unilaterais dos EUA com as suscetibilidades dos vizinhos regionais, várias vezes engajados em conflitos potenciais ou reais (como o Paraguai e a Bolívia em torno do Chaco, ou o Peru e Equador em disputas de fronteira, por exemplo). Nas conferências americanas que dirigiu, ou das quais participou, teve de recorrer a todo o seu tato diplomático para evitar que a Argentina adotasse uma postura isolada, que justamente poderia levá-la à ruptura da solidariedade pan-americana, ou que, na pior das hipóteses, além do neutralismo, à concretização de suas simpatias nazifascistas, como aliás desejado por vários oficiais de sua alta cúpula militar. Diferente de Rio Branco, porém, Aranha via na intensificação dos laços comerciais com a Argentina um dos cimentos possíveis para vínculos mais estreitos entre os dois países; em consequência, ele buscou, incessantemente, multiplicar acordos para expandir o comércio recíproco²⁴¹.

Um programa para o desenvolvimento e a presença internacional do Brasil

Ainda que comandando o Itamaraty, Aranha não tinha controle sobre a tomada de decisões em questões importantes da diplomacia²⁴², assim como se viu marginalizado por Vargas em diversas ocasiões, em temas como o das relações com a Alemanha nazista ou o estabelecimento da aliança com os EUA²⁴³. A exclusão mais dramática – e simbólica da atitude pessoal de Vargas em relação a um possível concorrente presidencial – se deu por ocasião do encontro entre este e Roosevelt em Natal, em janeiro de 1943. Já sabedor de seu afastamento, mas ainda assim preocupado com os rumos que as conversas poderiam tomar, Aranha, em longa carta a Vargas, preparatória ao encontro, expôs o seu pensamento sobre o cenário internacional e sobre as atitudes que o Brasil precisava tomar, imediatamente em relação ao cenário bélico e no pós-guerra de médio prazo.

Uma fórmula resume o essencial de sua postura quanto à política externa que o Brasil deveria adotar: “apoiar os Estados Unidos no mundo em troca de seu apoio na América do Sul”.
A orientação que recomendou a Vargas, era a de seguir os EUA “na guerra, até a vitória das armas americanas e, na paz, até a vitória e [a] consolidação dos ideais americanos”. Como salientou ainda Aranha, aos EUA caberão, no pós-guerra, a liderança da paz, e por isso o Brasil “deve formar ao lado dos Estados Unidos”, começando por aderir à Carta do Atlântico e à Declaração das Nações Unidas, e pleitear em seguida um lugar nos conselhos militares e participar dos estudos para uma futura organização internacional. No plano hemisférico, o Brasil deveria confirmar sua adesão ao pan-americanismo, pois sem um perfeito entendimento com os EUA em torno desse princípio, “o Pan-americanismo não seria possível e os Estados Unidos não contariam nessa guerra com o apoio unânime dos povos continentais”. Aranha reconhecia que o Brasil era um país fraco, econômica e militarmente, mas não duvidava que, no futuro, “será inevitavelmente uma das grandes potências econômicas e políticas do mundo”. Nada justificava, portanto, o retraimento brasileiro, cabendo, então, o engajamento pleno no esforço de guerra, para conseguir vantagens na paz.

Após a guerra, recomendava Aranha, a política econômica
deveria ser de liberalização do comércio internacional, intensificação da cooperação americana no programa de industrialização e desenvolvimento, e de ampla liberdade de imigração e de transferência de capitais para o Brasil. Nesse início de 1943, Aranha não acreditava ser necessário enviar tropas para a frente de combate naquele momento, mas julgava que, mais tarde, talvez fosse do interesse do Brasil fazê-lo. De qualquer modo, o Brasil precisava preparar-se como se estivesse na iminência de entrar em combate, pois “esta preparação, por si mesma, sem que sejamos chamados à batalha, será contada como uma ou muitas vitórias na mesa
da paz”.

Sintetizando seu pensamento, o chanceler brasileiro se referiu, finalmente, a objetivos que o Brasil devia perseguir, de um lado, no contexto internacional e, de outro, no campo próprio do seu desenvolvimento. Internacionalmente, Aranha desejava uma melhor posição para o Brasil, uma estreita colaboração com os EUA para estimular o desenvolvimento do pan-americanismo. No âmbito interno, sua preocupação era com o desenvolvimento do país, quer das suas Forças Armadas, quer da indústria pesada; a criação e o desenvolvimento das indústrias bélica, agrícola, extrativa, e de todas as demais necessárias ao progresso do país e à reconstrução mundial, dando lugar especial à exploração do petróleo e outros combustíveis²⁴⁴.

A carta, de dez páginas²⁴⁵, encerra todo o pensamento de Aranha sobre a posição do Brasil nos cenários regional e internacional, naquele momento e no futuro, cabendo destacar, na prática, vários elementos que podem facilmente aproximar sua diplomacia daquela conduzida três décadas antes por Rio Branco. Como síntese de seu pensamento, Aranha oferecia na carta, a título de conclusões, onze objetivos que o Brasil deveria buscar, no curso da guerra e no seu seguimento. Eles valem como um programa inteiro de governo, naquele momento e durante todo um processo de modernização política e econômica do Brasil que Aranha entendia ser uma espécie de projeto de país. Em sua conformação básica, os objetivos alinhados sumariamente por Aranha, poderiam, mutatis mutandis, também ter sido delineados por Rio Branco, o que justifica sua transcrição integral, para o devido registro histórico: uma melhor posição na política mundial;

• uma melhor posição na política com os países vizinhos;

• uma mais confiante e íntima solidariedade com os Estados Unidos;

• uma ascendência cada vez maior sobre Portugal e suas possessões;

• criação de um poder marítimo;

• criação de um poder aéreo;

• criação de um parque industrial para as indústrias pesadas;

• criação da indústria bélica;

• criação de indústrias agrícolas, extrativas e de miné-rios leves complementares dos norte-americanos e necessários à reconstrução mundial;

• extensão das vias férreas e rodovias para fins econômicos e estratégicos;

• exploração de combustíveis essenciais.²⁴⁶

Correspondendo às expectativas altamente promissoras que Aranha alimentava para a manutenção da aliança bilateral que vinha sendo laboriosamente construída por ele desde sua chegada a Washington, quase dez anos antes – e que a sua carta a Vargas claramente antecipava –, Roosevelt, numa das conversas em Natal, confirmou a Vargas que esperava tê-lo ao seu lado na projetada conferência de paz, o que deixou o ditador especialmente satisfeito²⁴⁷. Esse era exatamente o projeto de Aranha para o futuro do Brasil, seu cuidadoso planejamento para a inserção internacional do Brasil o imediato seguimento da guerra e no pós-guerra, inserção que ele antevia como o resultado de um constante e extenuante processo de negociações com os Estados Unidos – até para “educá-los” sobre o que era o Brasil verdadeiramente –, para a viabilização dessa nova postura do país no cenário internacional, situação que para ele não poderia deixar de estar intimamente associada à visão do mundo e aos valores da democracia americana, que ele considerava como sendo os do Brasil, de forma integral e indivisível. A preocupação de Vargas, em Natal, ao negociar armamentos e envolvimento do Brasil na guerra, era a de assegurar a sua própria manutenção no poder, enquanto que a visão de Aranha era a de um estadista que queria fazer daquele encontro uma alavanca para a construção do Brasil do pós-guerra. Por isso mesmo, ele rejeitava a nascente
visão – que se insinuava nos encontros das três principais potências aliadas – de um condomínio hegemônico sobre o mundo e sobre o funcionamento da futura organização das Nações Unidas: para ele, a base da política continental do Brasil era uma relação de cooperação e de interdependência com os Estados Unidos para, a partir daí, criar as bases da futura projeção mundial do Brasil.

Roosevelt, que vinha de uma longa convivência com o pensamento de Aranha, estava plenamente consciente de que ele encarnava, pessoalmente, e representava, no contexto da política brasileira, a melhor relação possível que os EUA poderiam desejar no continente sul-americano, e mesmo no plano mundial. Foi com esse objetivo que, em 17 de julho, Cordell Hull escreve importante carta a Aranha, convidando-o, em nome do presidente Roosevelt, para vir a Washington em agosto de 1944. Na carta, Hull diz que ele e o presidente aceitam “sem reservas” o conceito fundamental, expresso em 17 de maio por Aranha, no sentido de continuar a “cooperação extraordinariamente estreita e produtiva que caracterizou as nossas relações durante a guerra”. Prosseguia, convidando Aranha a visitar Washington por tempo suficiente para um novo entendimento:

Além de assuntos que dizem respeito particularmente ao Brasil e aos Estados Unidos, há outros de natureza hemisférica e ainda alguns do alcance mundial, que só podem ser discutidos na intimidade das palestras privadas. Creio merecerem especial atenção as suas sugestões relativas à situação e participação de potências como o Brasil, na organização da segurança do novo mundo no após-guerra, bem como a respeito do sistema interamericano em face da referida organização. Não conheço outro meio de examinar essas questões, de que dependem nossa paz e bem-estar no futuro, a não ser as conversas diretas e particulares. (...) O presidente, que muito estimaria ter consigo longa palestra, poderá vê-lo em 17 de agosto, se o Senhor estiver em Washington nessa data²⁴⁸.

O convite – indiscutivelmente um dos mais importantes jamais feitos na história das relações bilaterais Brasil-Estados Unidos – prenunciava, provavelmente, uma evolução política favorável aos interesses americanos no Brasil, ao final da guerra; esse, justamente, pode ter constituído o motivo que levou Vargas a vetar sua aceitação. Deve ter sido, portanto, muito a contragosto que Aranha se vê levado a responder a Cordell Hull, não por carta direta, mas por meio de um telegrama à Embaixada em Washington, expedido em 7 de agosto – ou seja, três dias antes do início da crise que levaria ao seu afastamento definitivo do Itamaraty, depois de tantos dissabores –, instruindo-a a transmitir a posição de Aranha e de Vargas quanto ao convite: “Não me é possível viajar neste momento, por motivos independentes de minha vontade. Está o presidente examinando essa possibilidade para tempo a ser combinado...”²⁴⁹. Em 10 de agosto, Aranha, ultrajado por Vargas no episódio da Sociedade Amigos da América, decide sua saída do Itamaraty.

O Brasil pode ter perdido, aí, a sua melhor chance de construir uma relação madura com o principal parceiro hemisférico e mundial, a partir da qual se poderia alavancar uma participação mais intensa nos foros negociadores que estavam construindo os fundamentos da ordem internacional do pós-guerra. Ao ter eleito um presidente, no ano seguinte, que era visto com desconfiança em Washington e Londres, e mais ainda em Moscou, por suas posições no mínimo ambíguas até o início da guerra, em detrimento daquele que poderia ter representado uma perspectiva infinitamente mais cosmopolita para um país ainda atrasado no plano material, o Brasil viu fechar-se uma janela de oportunidade que não mais voltaria a repetir-se nos anos turbulentos da Guerra Fria e nos de sua própria instabilidade político-social.

De certa forma, faltou a Oswaldo Aranha ambição para lançar-se decisivamente na arena política, ele que tinha sido a “estrela da Revolução” e que ainda encarnava os melhores valores das classes médias urbanas em ascensão, e que aspiravam por um tipo de liderança política diferente daquela a que elas estavam acostumadas, com os velhos oligarcas rurais, os novos oportunistas do trabalhismo ou os caudilhos existentes aqui e ali. Mas, à sua maneira, ele também foi um líder carismático, tendo deixado
sua marca profunda nas instituições em que trabalhou e que liderou, no setor público, assim como na própria história do país. O Brasil, provavelmente, teria se desenvolvido de outra maneira, se por acaso ele tivesse sido guindado a postos de ainda maior responsabilidade que os que ocupou ao longo de sua magnífica trajetória política, eventualmente no cargo de presidente. Independentemente disso, porém, Aranha certamente contribuiu para fazer do Brasil um país melhor do que era, em todas as áreas nas quais pode exercer sua competência e excepcional honestidade intelectual.

Referências e leituras complementares

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Cyro de Freitas-Valle

Nasceu em São Paulo, em 16 de agosto de 1896, filho do senador José de Freitas-Valle e de Antonieta E. de Sousa Aranha de Freitas-Valle. Graduou-se pela Faculdade de Direito de São Paulo (1916). Ingressou na carreira diplomática em 1918 e ocupou diversas funções na Secretaria de Estado e em postos no exterior. Foi embaixador do Brasil em La Paz (1936), Bucareste (1937), Berlim (1939-42), Ottawa (1944), Buenos Aires (1947-48)
e Santiago (1952-55). Nomeado duas vezes secretário-geral das Relações Exteriores (1939 e 1949-51). Chefiou a delegação brasileira à reunião de 1944 da Administração de Assistência e Reabilitação das Nações Unidas (UNRRA). Participou da Conferência de São Francisco e da Comissão Preparatória das Nações Unidas (1945), bem como da I Assembleia Geral da ONU em Londres e da Conferência de Paris entre os países aliados (1946). Representou o Brasil no Conselho de Segurança, tendo presidido o órgão entre fevereiro e março de 1946. Chefiou a delegação brasileira à IV e V Sessões da Assembleia Geral da ONU (1949 e 1950), quando tem início a tradição de ser o Brasil o primeiro país a discursar. Foi representante permanente do Brasil junto às Nações Unidas em Nova York (1955-61). Participou de sessões do Conselho Econômico e Social (Ecosoc) e presidiu a Conferência do Desarmamento em 1958. Aposentou-se do Itamaraty em 1961. Faleceu no Rio de Janeiro, em 7 de novembro de 1969.

Cyro de Freitas-Valle: Nações Unidas,
o Brasil Primeiro

Eugênio Vargas Garcia

Introdução

Cyro de Freitas-Valle era, à sua época, o brasileiro que possivelmente mais conhecia os meandros da organização multilateral que viu nascer. Foi ele um dos delegados que teve o privilégio de assinar a Carta das Nações Unidas, em nome do Brasil, em 26 de junho de 1945. Até sua aposentadoria, presenciou momentos cruciais na história da ONU, participou de inúmeras conferências e reuniões, liderou muitas vezes as delegações que representavam o Brasil e manteve sempre vínculo estreito com as práticas do multilateralismo em todas as suas dimensões.

Seu primeiro contato com a nova estrutura que surgia havia
sido na reunião de 1944 da Administração de Assistência e Reabilitação das Nações Unidas (UNRRA), criada para prestar auxílio aos milhões de refugiados e pessoas deslocadas durante a guerra. Embaixador em Ottawa, foi nomeado delegado à Conferência de São Francisco. Logo em seguida, integrou a Comissão Preparatória das Nações Unidas, incumbida de tomar as medidas operacionais necessárias para as primeiras sessões da Assembleia Geral e demais órgãos da ONU, incluindo o seu Secretariado. Esteve presente à
I Assembleia Geral, realizada em Londres, e foi o representante do Brasil quando o país exerceu pela primeira vez, como membro não permanente, a presidência do Conselho de Segurança, em 1946. Na abertura anual do debate geral, discursou perante a Assembleia Geral em Nova York em quatro ocasiões. Exerceu outras funções como embaixador e culminou sua trajetória multilateral como Representante Permanente junto à ONU, de 1955 a 1961, período de efervescência política e crescentes desafios diplomáticos.

Apesar de sua expertise e envolvimento pessoal com os temas multilaterais, e do próprio reconhecimento que recebeu em vida de seus pares e subordinados como um embaixador diferenciado e uma referência dentro do Itamaraty, pouco se escreveu até o momento sobre seu legado. Não existem estudos específicos mais alentados e as menções ao pensamento diplomático de Freitas Valle são escassas na bibliografia. Uma razão para tanto pode ser atribuída ao fato de que ele, homem prático, identificado com o Zeitgeist da sociedade brasileira de meados do século XX, não se via como um teórico das relações internacionais. Embora a reflexão política fosse parte de seu cotidiano, deixou relativamente pouco material estruturado de tal forma que pudesse conformar uma linha de pensamento passível de sistematização e crítica. Voltado para a ação e preocupado em resolver problemas à medida que se apresentavam, Freitas-Valle representava uma tradição de diplomatas que, eficientes em sua função, não se sentiam compelidos a teorizar em profundidade sobre o seu ofício ou sobre as magnas questões internacionais que os absorviam no trabalho de cada dia. Talvez por isso mesmo, compreender melhor sua
visão de mundo significa também render tributo a incontáveis indivíduos que, embora não necessariamente engajados em considerações de natureza mais formal ou acadêmica, imprimiram sua marca como agentes da política externa.

Presente à criação: o lugar que compete ao Brasil

O processo preparatório que conduziu à criação da ONU foi levado a cabo pelas grandes potências que lideravam a aliança militar vencedora na Segunda Guerra Mundial. O planejamento político-estratégico para a reestruturação da ordem mundial no pós-
-guerra era conduzido em absoluto sigilo. Em 1944, na Conferência de Dumbarton Oaks, que reuniu os Quatro Policiais (EUA, URSS, Grã-Bretanha e China), foi aprovado um texto preliminar, trazido à luz em outubro daquele ano. Essa minuta de Carta seria a base de negociação para a Conferência a realizar-se em São Francisco, com o propósito explícito de estabelecer uma nova organização para substituir a desacreditada Liga das Nações.

Em Dumbarton Oaks, o Brasil foi o único país a ser cogitado como possível sexto membro permanente no projetado Conselho de Segurança. O balão de ensaio lançado pelo presidente Franklin Roosevelt encontrou resistências da Grã-Bretanha e da União Soviética. A própria delegação norte-americana, após reunião interna, recomendou que Roosevelt desistisse da ideia. Tanto britânicos quanto soviéticos eram refratários a um aumento no número de assentos permanentes maior do que cinco. Alegava-se que, se fosse muito expandido, o Conselho poderia ter sua eficiência comprometida. Churchill e Stalin tampouco veriam com simpatia a hipótese de permitir o ingresso de mais um “voto certo” para os Estados Unidos.

Sem saber dos planos de Roosevelt e da discussão ocorrida em Dumbarton Oaks, Freitas-Valle anteviu que se abria uma janela de oportunidade para o Brasil. Confidenciou a um diplomata
norte-americano que ninguém discutiria a necessidade de incluir os Três Grandes como membros permanentes, juntamente com a França (para tratar de assuntos europeus) e a China (represen-tante do continente asiático). Sugeriu que essa era a mesma posição do Brasil e indagou se algo poderia ser feito efetivamente no continente sul-americano “sem a cooperação do Brasil”. Por esse motivo, arriscou dizer, se uma Carta da ONU tivesse de ser escrita para o próximo século, seria um “bom investimento para todos” conceder uma cadeira permanente ao Brasil²⁵⁰.

Convém lembrar que essa posição não era ponto pacífico no Itamaraty. Na verdade, não havia consenso nessa matéria dentro do governo. Hildebrando Accioly, Raul Fernandes e José Carlos de Macedo Soares pertenciam ao grupo que, na comissão de notáveis que analisou o projeto de Dumbarton Oaks, tinha restrições quanto à participação do Brasil no Conselho de Segurança. Pedro Leão Velloso, que exercia a interinidade no Ministério das Relações Exteriores depois da saída de Oswaldo Aranha, tentava manter-se neutro, ainda que reservadamente simpatizasse com aquele grupo. A outra corrente, encabeçada pelo presidente Getúlio Vargas, contava com Carlos Martins, embaixador em Washington, Freitas-Valle e outros diplomatas e juristas que desejavam ver o Brasil reconhecido por sua contribuição à guerra, pelo tamanho de seu território e população, bem como por sua posição na América do Sul.

Terá pesado na consideração do problema a memória da crise de março de 1926 na Liga das Nações e a subsequente retirada do Brasil em junho, em meio a críticas e condenações, após o fracassado intento de obter um assento permanente no Conselho Executivo daquela organização. Para os céticos, evitar a repetição de uma situação constrangedora como aquela parecia ser motivo forte a desestimular nova investida na organização mundial que se ia criar em 1945. Para os defensores da ideia, contudo, a experiência histórica impunha um “dever de coerência” e caberia reapresentar a candidatura brasileira para reforçar a antiga aspiração pelas mesmas razões apontadas antes na Liga.

Outro nome merece ser lembrado aqui. Afrânio de Melo Franco, que antes de ser o chanceler da Revolução de 1930 havia sido embaixador junto à Liga das Nações em Genebra, defendera a permanência do Brasil no Conselho: “O meu pensamento é ainda o de que, para sermos considerados na Sociedade das Nações e termos aí a autoridade a que a nossa grandeza, o nosso devotamento aos ideais da Sociedade e a nossa grande população nos dão direito, precisamos ter assento no Conselho”. Melo Franco argumentava que o trabalho para o êxito não poderia ser feito “no tumulto da atividade da Assembleia, mas sim no intervalo das sessões e por negociações de governo a governo”. Discordou, porém, da forma intransigente como o presidente Artur Bernardes decidira encaminhar o assunto, criando embaraços aos acordos de Locarno e ameaçando vetar o ingresso da Alemanha na Liga (“vencer ou não perder”). O Brasil ficaria exposto a uma situação muito desagradável e à condenação pela opinião pública mundial se assumisse esse “odioso papel”, advertiu (GARCIA, 2006, Capítulo 5).

Freitas-Valle acompanhou à distância aquela crise, mas não deixou de registrar sua opinião. Em artigo para um jornal paulista, reconheceu que com sua atitude (o veto à Alemanha) o Brasil havia promovido o “torpedeamento” de Locarno. Faltou ao país o apoio das grandes potências e das demais nações latino-
-americanas, que “inexplicavelmente tiveram ciúmes de nós”. O balanço de 1926 teria sido a “alienação” da solidariedade do resto do continente, com resultados desalentadores para o Brasil, isolado na região e visto na Europa como o responsável pelo fiasco da Assembleia²⁵¹. A exemplo de Melo Franco, Freitas-Valle apoiava a aspiração brasileira. O equívoco na Liga havia sido de método e tática: Bernardes fizera da reivindicação um jogo de soma-zero, superestimou suas capacidades, opôs o país às potências europeias e se privou da alternativa de uma solução negociada ou de um recuo estratégico.

Na Conferência de São Francisco, cujos trabalhos tiveram início no final de abril de 1945, o número de cinco membros permanentes já chegou como uma questão fechada pelas grandes potências. A inesperada morte de Roosevelt, duas semanas antes, selou qualquer perspectiva de rediscussão das pretensões brasileiras ao Conselho de Segurança. Leão Velloso ainda fez gestões bilaterais junto ao secretário de Estado norte-americano, Edward Stettinius, mas nada conseguiu. A discussão em nível técnico foi responsabilidade de Freitas-Valle. No Comitê 1 da terceira Comissão (sobre estrutura e funcionamento do Conselho de Segurança), a posição levada pela delegação representou, na prática, uma candidatura indireta. O Brasil defendeu que se criasse, em primeiro lugar, um assento permanente para a América Latina. Posteriormente, seria definida sua forma de preenchimento por um país da região (que o Itamaraty confiava que fosse o Brasil).
Sem chances realistas de sucesso, Freitas-Valle adotou perfil cauteloso, conforme as instruções que recebera²⁵².

A estratégia brasileira de discrição em São Francisco foi exatamente oposta ao histrionismo exibido na Liga das Nações, mas tampouco teve êxito. Eis um dilema a ponderar. Excelentes credenciais e uma campanha bem articulada podem contribuir para fortalecer o pleito, mas a consecução da meta fixada, por sua natureza fundamentalmente política, depende também de outros fatores mais amplos e de um projeto global de política externa que dê sustentação crível à candidatura. Esses requisitos estiveram ausentes tanto em 1926 quanto em 1945.

Restava ao Brasil a opção de se tornar membro não permanente pelo voto da Assembleia Geral. Freitas-Valle estimava necessário assegurar que o Brasil fosse eleito para o Conselho de Segurança e outros órgãos principais da ONU. Sabia que a disputa seria renhida. “Por causa disto é que antes afirmei que não será tarefa fácil a que incumbirá a Vossa Excelência [Leão Velloso], de vindicar no concerto das nações para o Brasil o lugar que, em verdade, lhe compete. Não se esqueça que a Ucrânia, o Egito e o Canadá também pretendem ser o sexto país (depois dos Big Five) do mundo”²⁵³.

Assim, quando o Brasil foi eleito pela primeira vez membro temporário para um mandato de dois anos (1946-47), com votação expressiva, Freitas-Valle avaliou que a vitória era justa, pois dessa forma o Brasil via satisfeita “sua única e legítima aspiração no seio das Nações Unidas”, ou seja, integrar o órgão máximo da estrutura recém-criada pela Carta. Teria sido uma maneira de recompensar o esforço que o Brasil fizera na guerra, como o único país latino-americano a despachar forças militares para o combate na Europa²⁵⁴. O saldo da experiência, porém, terá permanecido como uma realização não plenamente cumprida. Por muito tempo ainda, políticos e diplomatas brasileiros sopesaram acerca do que “poderia ter sido”, caso fosse outra a configuração de fatores ao final da guerra para fazer do Brasil o sexto membro permanente²⁵⁵.

O fundador de uma tradição

Algumas hipóteses já foram sugeridas para tentar esclarecer o porquê de ser o Brasil o primeiro país a discursar na abertura do debate geral, no mês de setembro, da Assembleia Geral da ONU. Tratado como “prática estabelecida” pelo Secretariado, esse honroso privilégio obteve reconhecimento formal no protocolo da Organização por meio da resolução 51/241 da Assembleia Geral, de 1997, intitulada “Fortalecimento do sistema das Nações Unidas”. O parágrafo 20 do anexo à resolução, item d, relativo ao debate geral, estabelece que o Secretariado deverá preparar a lista de oradores com base nas “tradições existentes” e em expressões de preferência para melhor acomodar as necessidades dos Estados-membros (GARCIA, 2011, Anexo Especial).

A julgar pelo estado do conhecimento histórico disponível até o momento, Freitas-Valle desponta como o provável fundador dessa tradição. Sabemos que o Brasil não inaugurou os debates em 1946 nem nos anos imediatamente posteriores. Foi somente na IV Assembleia Geral, em 1949, quando Freitas-Valle se tornou efetivamente o primeiro a ocupar a tribuna para discursar no plenário como chefe da delegação brasileira. No ano seguinte, ele repete o feito. Segundo o depoimento de Ramiro Saraiva Guerreiro, o convite ao Brasil teria surgido em função de uma discordância entre os Estados Unidos e a União Soviética: “Não desejando nem os EUA nem a URSS abrir o debate, o Secretariado sondou vários países europeus que se recusaram, alegando geralmente não poderem falar proveitosamente sem antes ouvir as superpotências. Esgotadas as possibilidades europeias, o Secretariado recorreu ao Brasil e Cyro imediatamente aceitou” (GUERREIRO, 1992, p. 41-42).

Entretanto, embora Mário de Pimentel Brandão também pronunciasse primeiro o seu discurso em 1951, a deferência ao Brasil foi interrompida por três anos consecutivos, sem que as razões para tanto possam ser precisadas. Em 1955, nomeado uma vez mais para representar o Brasil, Freitas-Valle não gostou da situação que encontrou. Durante toda a sua carreira, sempre tivera presente a questão da imagem do país. Antes do início da Assembleia Geral, dirigiu um ofício ao chanceler Raul Fernandes, queixando-se do “decrescente prestígio do Brasil na ONU”.
A culpa, segundo ele, não era “de ninguém especificamente”. Seria tão somente uma constatação observada ao longo dos anos. Após eleições consagradoras para o Conselho de Segurança e o ECOSOC em épocas passadas, o Brasil agora tinha dificuldade em concorrer com países bem menores para postos eletivos em órgãos importantes da ONU. Freitas-Valle lamentou a acusação de que o Brasil votava “quase invariavelmente e de acordo com os Estados Unidos” e que seria “pequeno e pobre” o rol de suas iniciativas em dez anos de existência da Organização²⁵⁶.

É perfeitamente plausível que Freitas-Valle tenha decidido buscar maneiras de soerguer o abalado prestígio brasileiro. Uma delas poderia ser justamente recolocar o Brasil na posição de primeiro orador. Com efeito, em 1955, coube a ele abrir o debate da X Assembleia Geral e, novamente, em 1956. A partir daí, a sequência não será mais descontinuada e se consolida, em definitivo, a tradição de caber ao Brasil essa distinção, que hoje em geral costuma ser atribuída ao presidente da República ou, na sua falta, ao chanceler. Salvo melhor juízo, já seria hora de dar o crédito a quem lhe é devido.

A política no âmbito da ONU: males de origem

A ONU é um espaço institucionalizado de diálogo, negociação e deliberação entre Estados soberanos. Trata-se de uma organização intergovernamental que busca disciplinar a conduta desses Estados, mas não se propõe a assumir funções de supranacionalidade. Um de seus desafios consiste em harmonizar o individual e o coletivo, a razão comunitária e a razão de Estado. Conforme o conceito desenvolvido por Gelson Fonseca Jr., os Estados possuem certos “interesses multilateralizáveis” que se prestam a um encaminhamento pela via da cooperação. O plano multilateral, nesse sentido, pode ser tanto o locus para a legitimação de normas, conceitos e práticas dos Estados ou para a gestação de interesses comuns com potencial para assumir uma manifestação concreta de ação conjuntamente coordenada (FONSECA, 2008, passim).

É claro que na ONU as diferenças políticas se manifestam em toda a sua plenitude. Meses de árdua negociação podem resultar em consensos frágeis ou simplesmente naufragar sem chegar a porto algum. Essa perspectiva pode parecer frustrante e de fato é vista assim por negociadores de boa-fé e grande parte da opinião pública. Não deve, contudo, obscurecer o fato de que, diante de conflitos ou problemas que exigem uma resposta coletiva, são poucas as alternativas críveis para substituir a negociação diplomática. Seria um grave erro ignorar o problema e optar desde o início pela inação ou, pior ainda, deixar que diferenças se resolvam de forma violenta sem um esforço genuíno para solucioná-las pacificamente²⁵⁷.

Um exemplo prático, vivenciado por Freitas-Valle, foi a Conferência sobre os usos pacíficos da energia nuclear em 1955, que levaria posteriormente à criação da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA). Essa Conferência, a despeito da clivagem Leste-Oeste, teria sido “prova da recompensa ganha por se fazer amplos usos de nossa Organização”. Sobressaía assim o papel instrumental do multilateralismo na oferta de espaços cooperativos de negociação de acordos e mecanismos internacionais que, se bem-sucedidos, alteram a forma como os Estados lidam com os dissensos, mesmo aqueles de alta sensibilidade política.

Ainda assim, no longo prazo, poucos estão realmente satisfeitos com os resultados. O saldo desigual de realizações da ONU não oferece alento suficiente. Como bem resumiu o problema Marcos Azambuja:

Para os visionários tudo o que se obteve em termos de ordenamento internacional justo, de manutenção da paz e de respeito ao direito ficou muito aquém do que haviam sonhado. Para os pragmáticos o multilateralismo é difuso, declaratório, romântico e procura escapar aos constrangimentos brutais da força e do poder. Desagradados esses dois pilares da opinião pública, o multilateralismo continua a operar em uma área estreita de insatisfação relativa e de ceticismo matizado (AZAMBUJA, 1989,
p. 190).

É oportuno recordar a avaliação que fez Freitas-Valle da Conferência de São Francisco. Malgrado o elevado número de emendas apresentadas à Carta, o Conselho de Segurança, a “mola mestra da organização”, manteve praticamente intactos seus poderes, bem como a aura de entidade “todo-poderosa” que havia presidido sua concepção. As potências menores (Brasil incluído) tentaram mudar disposições fundamentais do plano de 1944, arguiu Freitas-Valle, “mas prevaleceu a força, pois bem que se percebeu que os Big Five não cederiam no que julgavam direitos oriundos dos sacrifícios incorridos e do dever de evitar sua renovação”. Ressaltou que “a autoridade dos grandes derivava de seus grandes sofrimentos, de sua maior experiência da desgraça que é a guerra, do cataclismo que foi e ainda está a ser esta, que precisa ser a última”. Diante daquela conjuntura, sua conclusão decorria da própria rudeza desses fatos da vida internacional, exacerbados pela hecatombe global que se abatera sobre o mundo: “O veto foi, de todas as concessões permitidas, a que mais custou. O conflito do idealismo dos pequenos com o pragmatismo dos grandes então se revelou em toda a sua força. E, entretanto, o direito de veto é uma coisa que decorre da circunstância de existirem grandes potências e pequenos Estados”²⁵⁸.

Em São Francisco, coube a Freitas-Valle expor a posição brasileira no Comitê incumbido de estudar a polêmica questão do veto. Declarou que o Brasil “firmemente” se opunha, por questão de princípio, à concessão de tal poder aos membros permanentes e não acreditava na efetividade do sistema de veto para uma ação rápida do Conselho. A regra da unanimidade, adotada no Conselho da Liga das Nações, havia demonstrado “na prática sua ineficiência e rapidamente se constituiu na malsinada arma que para sempre desacreditaria” aquela organização. Desse modo, a delegação brasileira apoiaria todas as propostas que diminuíssem as chances de ser exercido o veto. Não obstante, com o intuito de demonstrar que a principal preocupação do Brasil era “contribuir para o completo êxito desta Conferência”, se nenhuma emenda alcançasse a maioria necessária para sua aprovação, então – caso o voto brasileiro fosse “útil para formar maioria” – o Brasil votaria a favor: “Tal passo construtivo é dado para demonstrar que nós acreditamos na boa-fé com que as quatro potências patrocinadoras [a França foi incluída depois no P-5] reclamam como necessidade indeclinável para a manutenção da paz que se lhes outorgue o direito de veto e que confiemos que dele façam um uso prudente”²⁵⁹.

Paralelamente, com o apoio de outras potências médias, o Brasil procurou fazer avançar uma proposta de revisão periódica da Carta. Em discussões internas, Freitas-Valle lançou essa ideia, que passou a ser conhecida nos corredores como a “emenda Velloso”, em referência ao chefe da delegação brasileira. Haveria uma nova Conferência constituinte, na qual qualquer mudança nas disposições da Carta poderia ser adotada por maioria de dois terços (sem veto). Seria o meio de fazer com que a opinião pública nos países contrários ao veto compreendesse e aceitasse tal concessão, que se pretendia provisória, de caráter emergencial. Passados alguns anos, a Carta seria revista e os privilégios antidemocráticos poderiam ser abolidos.

Infelizmente, o alvitre brasileiro, na expectativa de “suavizar a brutalidade da outorga do veto”, não foi suficiente para derrubar a moção vitoriosa das potências patrocinadoras, que acabou prevalecendo (Artigo 108). Tampouco se realizou a revisão prometida da Carta dez anos depois, conforme estipulado no Artigo 109. Em 1955, quando a questão foi analisada pela Assembleia Geral, Freitas-Valle constatou que a desarmonia existente entre os Estados-membros e as fissuras do cenário internacional não davam muitas esperanças de obter apoio para a aprovação de uma reforma ampla da Carta: “Isto se aplica não apenas à sua adoção em termos de votos, como também ao processo mais lento da ratificação” (dependente da concordância dos P-5). Assim, com realismo, a delegação brasileira se limitou a propor que se tomasse uma decisão em favor da convocação daquela Conferência, deixando para a próxima sessão da Assembleia Geral a tarefa de marcá-la para uma data futura (SEIXAS CORRÊA, 2012, p. 144). Como se sabe, essa data nunca foi definida.

Após a assinatura da Carta, a Comissão Preparatória das Nações Unidas se reuniu em Londres, a fim de tomar as medidas práticas para a realização da I Assembleia Geral. Representado por Freitas-Valle, o Brasil tomou parte nos trabalhos como um dos membros do Comitê Executivo. A orientação geral, nas palavras de Leão Velloso, era “acompanhar os Estados Unidos em questões de importância capital para a sua política”. Concluídos seus trabalhos, no final de 1945, Freitas-Valle enviou ao Itamaraty considerações a latere sobre a preparação que se fazia necessária para as reuniões internacionais de que o Brasil participasse. Reuniu sugestões práticas para melhorar a eficiência do serviço das delegações, tais como tomar providências com antecipação, coletar material a respeito da agenda dos encontros, redigir instruções e nomear representantes com tempo hábil para que não partissem atrasados. A falta de instruções detalhadas muitas vezes levava à improvisação. A Secretaria de Estado, no Rio de Janeiro, deveria estar aparelhada e centralizar o acompanhamento de cada evento. As delegações também precisariam ser dotadas de pessoal, recursos e instalações em nível adequado, incluindo atenção ao pagamento das diárias. Tudo isso ajudaria a fortalecer a presença brasileira, pois “o relevo do Brasil não existia faz um quarto de século” e seria agora “uma realidade”. Entretanto, para manter essa situação de “destaque”, ponderou Freitas-Valle, era indispensável lastreá-la com uma colaboração eficiente: “Deixar de prestá-la seria comprometer esse mesmo prestígio”²⁶⁰.

Foi Freitas-Valle quem primeiro sugeriu a João Neves da Fontoura, em 1946, que se criasse uma Missão de representação permanente do Brasil junto à ONU em Nova York. É interessante constatar que, quinze anos depois, na sua avaliação, “o trabalho da Missão pode chegar a ser fascinante, mas é extremo”. Lamentava que possuía pouco pessoal para as necessidades do posto e eram precárias as condições materiais para o bom exercício da função diplomática: remuneração, auxílios adicionais e correções do salário no exterior. Reclamava também da demora em receber respostas às consultas formuladas à Secretaria de Estado. A falta de instruções céleres gerava problemas de todo tipo: “Ficando sem ordens a respeito, perdem-se prazos, perdem-se oportunidades de comunicar pontos de vista, perdem-se de formular sugestões”. Sua proposta (depois acatada) era criar uma Divisão das Nações Unidas na Chancelaria, “com pessoal de bom quilate”, para melhorar a qualidade do serviço e dar mais agilidade aos despachos. Freitas-Valle temia que a demora em dar respostas diminuísse o prestígio do Itamaraty aos olhos de outros países latino-americanos (Vale Dico, p. 56).

Outro momento histórico ocorreu em fevereiro de 1946, quando o Brasil assumiu a presidência do Conselho de Segurança, com Freitas-Valle à frente da delegação. Em declarações redigidas por ele, contou que estava “de prontidão, como o bombeiro não precisa de fogo para ficar de prontidão, e se algo de ameaçador surgir para a paz do mundo, então logo terei o dever de convocar e fazer trabalhar esse Conselho de Segurança que, durante um mês, tanto deu de falar”. Recordou que havia cabido ao Conselho examinar a reclamação do Irã contra a União Soviética, a queixa desta última contra a presença de tropas britânicas na Grécia, a da Ucrânia a respeito da situação na Indonésia e, por fim, a reclamação da Síria e do Líbano contra a manutenção em seus territórios de tropas britânicas e francesas. “Todos esses casos foram resolvidos ou, pelo menos, o Conselho de Segurança ficou com a convicção de haver indicado sua solução”. Os onze membros do órgão estavam representados permanentemente em sua sede, a fim de ficarem em condições de acudir sem demora às reuniões, sempre que convocados. O Brasil, sustentou, vinha atuando “com votos claros” sobre princípios que constituíam a tradição da política exterior
do país²⁶¹.

A Guerra Fria e sua repercussão multilateral

Freitas-Valle se referia amiúde ao fato de que, em 1945, o Brasil havia mostrado sua confiança na capacidade das grandes potências de usarem o veto “sabiamente”. Diante da cizânia provocada pela Guerra Fria, sua preocupação primordial era “resgatar o espírito de São Francisco”, ou seja, fazer retornar o sentido de união que teria sido o elemento aglutinador da aliança que derrotou o nazifascismo e guiou o desenho da engrenagem de paz sob a garantia das Nações Unidas. O descrédito que se abateu sobre a ONU, dizia ele em 1949, era o resultado da atitude dos Estados, ou mais precisamente dos governos, que davam mais atenção aos interesses ligados à sua “própria subsistência”, ao invés de preocupar-se de modo genuíno com o progresso da ONU.

No pós-guerra, entrou em acentuado declínio o idealismo que teria caracterizado o trabalho das delegações que acudiram à Conferência de São Francisco. A unidade das grandes potências não se verificou como esperado:

Conquanto seja admitido que a política internacional não deveria ser submetida a mudanças violentas, não é menos verdadeiro ser extremamente difícil manter o equilíbrio numa estrutura cujas fundações tenham sido assentadas sob os auspícios de um grupo de países que, desde o princípio do trabalho, perdeu a capacidade de compreensão mútua e começou a trilhar caminhos antagônicos no campo da segurança coletiva.

O que estaria errado, explicou, não era a ONU, “mas o mundo em si” (SEIXAS CORRÊA, 2012, p. 83).

Os primeiros anos da ONU foram de domínio ocidental. Em maior número, o bloco liderado pelos Estados Unidos, do qual o Brasil fazia parte, lograva aprovar pelo voto resoluções de seu interesse na Assembleia Geral. No Conselho de Segurança, todavia, a União Soviética recorria ao veto para bloquear decisões que acreditava atentatórias aos seus interesses (de 1946 a 1955, a delegação soviética usou o veto 75 vezes). Recorde-se que o Brasil rompera relações diplomáticas com a URSS, em 1947, em meio a uma atmosfera de antagonismo no plano externo e virulenta campanha anticomunista do governo Dutra no âmbito interno.

O ano de 1949 foi particularmente tenso. Logo em janeiro, em Moscou, foi instituído o Conselho de Assistência Econômica Mútua (Comecom) entre os países do Leste europeu. Em abril, era estabelecida a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), com o fim claro de encetar uma aliança militar entre os países ocidentais que se opunham ao bloco socialista. No centro da Europa, consumou-se a divisão do território alemão em dois Estados distintos. Como se não bastasse, em agosto a URSS testou sua primeira bomba atômica e quebrou o monopólio nuclear norte-americano.

Esse quadro de confrontação repercutiu intensamente na ONU, onde o governo soviético propôs, para surpresa de muitos, um “novo pacto de paz”. No debate sobre o assunto em Lake Success, em novembro de 1949, Freitas-Valle declarou que o Brasil iria votar contra a proposta e assim se exprimiu:

A Carta das Nações Unidas é o mais belo instrumento de cooperação internacional já concebido pelo homem, documento tão perfeito e equilibrado que os governos do mundo consentiram em tomar a medida inesperada de admitir que cinco dentre eles, em razão de serviços prestados na dominação do nazifascismo e da força e fidelidade que haviam demonstrado, assumissem a responsabilidade primordial pela manutenção da paz e da segurança mundial. Essa medida, Senhor Presidente, não foi tomada com facilidade, mas nós a adotamos porque depositávamos inteira confiança nos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança. [...] Infelizmente, a União Soviética não se mostrou favoravelmente disposta nesse sentido. Em consequência, o medo da guerra, de uma nova guerra total, voltou a ser a constante obsessão de todos nós. E esta espécie de preocupação é sumamente nefasta, porque pode levar os povos a perderem fé nas Nações Unidas.

Mais adiante, lamentou que o veto, destinado a ser usado “excepcional e conscienciosamente”, havia-se tornado “um instrumento de pressão e partidarismo”. Acrescentou que tanto o TIAR quanto a OTAN eram acordos regionais que se ajustavam às cláusulas da Carta e “somente se celebraram por causa da política soviética de obstrução ao mecanismo de paz desta Organização”. E concluiu: “Se a União Soviética persistir em sua atual tática de perturbar a vida normal das nações pacíficas, através de incontida expansão imperialista, não nos caberá senão ater-nos às cláusulas de segurança do Tratado do Rio de Janeiro e do Pacto do Atlântico”. A dificuldade causada pelo “abuso do direito do veto” se coadunava com a retórica antissoviética da diplomacia brasileira. Como disse Freitas-Valle, “a política exterior soviética e a propaganda comunista são fenômenos inseparáveis, todos nós o sabemos”. Considerava perigoso o crescimento do comunismo e abominava “a disseminação de um credo ímpio em todo o mundo, numa febre insana de anarquia”. A acrimônia que travava a ação do Conselho de Segurança tinha um culpado certo na visão cyriana: Moscou estaria suscitando “a crescente condenação por parte do mundo todo a respeito de sua atitude negativa”²⁶².

Nesse contexto carregado, sob a ameaça de uma conflagração nuclear, os temas de segurança estavam na ordem do dia. Quando eclodiu a Guerra da Coreia e os Estados Unidos ventilaram a ideia de acionar a Assembleia Geral em lugar do Conselho de Segurança (que resultaria na adoção da famosa resolução Uniting for Peace de 1950), Freitas-Valle considerou a proposta norte-americana “francamente subversiva” em relação ao plano original da ONU. Admitiu, porém, que os delegados mudaram seu ponto de vista “por causa da necessidade” (a resolução foi aprovada por 52 votos a favor, incluindo o do Brasil, cinco contra e duas abstenções). Esse episódio demonstrou, para o bem ou para o mal, a capacidade da Organização de se adaptar aos diferentes cenários políticos. Embora a Carta seja virtualmente a mesma de 1945, a prática dos Estados se encarrega de gerar fórmulas ou mecanismos novos, nem sempre juridicamente bem fundamentados – e muito menos consensuais.

No plano discursivo, Freitas-Valle procurava salvaguardar a congruência da atuação brasileira, em linha com a sua proposição de que não existiria “quem possa discutir a honestidade dos propósitos internacionais do Brasil”²⁶³. Ciente de que a conveniência política não resiste por muito tempo sem amparo na legitimidade internacional, passou a sustentar que era necessário equipar melhor a Organização, com vistas a estabelecer uma força internacional ou um sistema para a mobilização imediata dos recursos comuns que os Estados-membros pudessem aportar. Deplorava o fato de que a ONU não havia podido reunir uma força militar suficiente para assegurar uma ação enérgica onde quer que ocorresse uma ameaça de agressão ou violação iminente da paz. Por isso, na
XI Assembleia Geral, saudou a constituição da Força de Emergência das Nações Unidas para intervir no conflito de Suez. Via essa experiência como possível núcleo “de onde emanará a força que dará a esta Organização o poder físico que tanto lhe tem faltado” (SEIXAS CORRÊA, 2012, p. 152).

De fato, a UNEF I seria depois considerada, no sentido clássico, a primeira operação de manutenção da paz strictu sensu, por haver utilizado tropas, sob a bandeira da ONU e usando capacetes azuis, para criar uma zona-tampão e supervisionar a retirada das forças beligerantes em Suez²⁶⁴. De certa forma, Freitas-Valle colaborou para que o conceito ganhasse força, pois ele fora encarregado de apresentar, em 1956, sugestões brasileiras para dotar a ONU de meios para agir tempestivamente. A proposta do Brasil previa que as forças armadas de cada Estado-membro tivessem, em base permanente, uma ou mais unidades sempre à disposição das Nações Unidas. O tamanho dessas unidades seria definido soberanamente pelo governo interessado, de acordo com sua capacidade de contribuir. Para Freitas-Valle,

o efeito psicológico conseguido, se essa sugestão fosse aceita, talvez criasse, em bases mundiais, um sentimento de maior respeito pela nossa Organização, e a convocação de tropas em obediência às resoluções adotadas tanto pelo Conselho de Segurança quanto pela Assembleia Geral passaria a ser considerada um procedimento normal. (SEIXAS CORRÊA, 2012, p. 155).

Óbices e adversidades eram de rigor na faina diária da Missão em Nova York. No entendimento de Freitas-Valle, a Organização teria sido concebida “não para complicar, mas para simplificar a vida internacional”. Inquietava-se com o excesso de reuniões e o surgimento descontrolado de órgãos, funções, agências, fundos, programas, instâncias e foros vários: “O resultado disso é a criação quase que automática de instituições e comissões para solucionar problemas diariamente submetidos à Organização como novos. O problema não é resolvido, mas um aparato internacional para estudá-lo é imediatamente criado, o que apenas o torna mais complicado e de solução mais difícil”. Coerente com sua visão concreta da operacionalidade das coisas, não via como um dado alvissareiro o aumento exponencial no número de reuniões. Quantidade não significava qualidade nem garantia de eficácia. A proliferação exagerada das atividades da ONU e de suas agências especializadas poderia traduzir-se em overlapping, serviços supérfluos e irrealizáveis. Não se alcançavam conclusões satisfatórias na proporção do esforço despendido. Detectado determinado problema, criava-se um comitê para analisar a questão e apresentar um relatório, seguido de outros estudos e reuniões técnicas que se autoalimentavam continuamente.

Uma vez concluídos os trabalhos da IV Assembleia Geral, Freitas-Valle destacou que, entre as decisões tomadas, havia sido aceita pela unanimidade das 59 nações representadas uma proposta brasileira para tentar conter essa tendência, tornar mais enxuta a máquina administrativa e obter maior economia de orçamento²⁶⁵. Nessa mesma linha, advogou por maior equidade na distribuição de cargos no Secretariado. Escreveu ao secretário-geral Trygve Lie especificamente para solicitar critérios mais transparentes: “Sem uma ampla representação geográfica de nacionalidades em seu pessoal, o Secretariado das Nações Unidas falharia em adquirir um largo perfil internacional, uma combinação de cultura e experiência e a imparcialidade indispensável ao desempenho de suas funções”²⁶⁶.

Por último, mas não menos importante, o tema do desenvolvimento também ocupou lugar de preeminência no rol de suas preocupações. Freitas-Valle falava na necessidade de “um maior esforço para corrigir a tremenda disparidade dos níveis econômicos entre as várias regiões do mundo”. Este seria um dos propósitos essenciais da Organização. Defendeu que o Brasil deveria candidatar-se a membro do Conselho Econômico e Social (ECOSOC), onde poderia apresentar suas reivindicações com mais autoridade como país em desenvolvimento. Sua meta não era exigir que todos os países fossem “igualmente ricos”, mas que a desigualdade no plano internacional, incluindo a deterioração dos termos de troca ou o protecionismo, não representasse um estorvo adicional ao bem-estar e à qualidade de vida nos países pobres.

A industrialização dos países subdesenvolvidos e a estabili-zação dos preços dos produtos primários foram temas recorrentes na agenda do ECOSOC na década de 1950. Lamentavelmente, o desencanto não tardou muito. Os escassos resultados foram motivo de crítica da delegação brasileira, que acusou o órgão de ser “antiquado e omisso”, inabilitado para diminuir o fosso que crescia entre países ricos e pobres. Freitas-Valle se queixou de que parte do problema advinha da profunda divisão ideológica entre países capitalistas e socialistas. A política de blocos afetava os países menos desenvolvidos,

cujos povos não podem mais aceitar o subdesenvolvimento, numa busca desesperada dos meios pelos quais poderão acelerar seu processo de desenvolvimento, envolvendo-se em diferentes sistemas de aliança militar na esperança de assim poder contar com uma ajuda maior dos líderes ou sublíderes desses sistemas (SEIXAS CORRÊA, 2012, p. 153).

As amarras da Guerra Fria não podiam ser facilmente desfeitas.

Contra a “duplicação do voto”

Durante uma conferência que proferiu em 1950, Freitas-Valle teceu elogios à cooperação com os Estados Unidos, consoante a posição oficial do governo brasileiro:

Fator constante da política exterior do Brasil tem sido a nossa quase aliança com os Estados Unidos da América. Não é, porém, o resultado de um planejamento, mas o produto espontâneo do gênio político brasileiro. Todos os homens, de todos os partidos, no Império e na República, sempre viram no entendimento íntimo com os Estados Unidos a pedra angular de nossa política exterior. É natural, portanto, que nossa intimidade sempre aumentasse.
Duas guerras em comum, nas quais entramos em hora de risco, haveriam de contribuir para acentuar entre nós um espírito de colaboração, que a eles como a nós é indispensável²⁶⁷.

É preciso, no entanto, matizar suas declarações públicas e confrontá-las com o seu verdadeiro pensamento acerca do significado da relação que o Brasil deveria manter com a maior potência mundial. Ainda durante a guerra, Freitas-Valle era um dos que se preocupavam com os efeitos do alinhamento apriorístico na política externa. Em 1944, escreveu uma carta particular a Leão Velloso para admoestá-lo quanto a um ponto que acreditava “errado na política certa do Itamaraty de amizade com Washington: o de se saber sempre, em qualquer vicissitude internacional, que o Brasil vai ficar invariavelmente com os Estados Unidos”. Ele entendia que formar um bloco com os países americanos poderia não ser, em todas as circunstâncias, o melhor para o Brasil. O problema seria a perda de credibilidade decorrente da percepção de que o voto brasileiro nos foros multilaterais já era sabido de antemão. “Eu não sou ingênuo a ponto de ignorar quanto precisamos dos Estados Unidos e de seguir sua política. Mas é o fato que a eles estamos desservindo quando os demais nos tomam por seus caudatários”. Os outros países, por exemplo, seriam contrários a um posto permanente para o Brasil no Conselho de Segurança se isso representasse uma “duplicação do voto dos Estados Unidos”. Essa crença, frisou, não servia nem a Washington nem ao Rio de Janeiro, uma vez que “para fazer triunfar nossa política comum, é preciso que nos respeitem cada tanto as opiniões e sempre os interesses”²⁶⁸.

Freitas-Valle iria sustentar essa visão crítica em outras ocasiões, mesmo em discordância com a linha definida pela capital. Seus reparos eram dirigidos à rigidez de uma posição que, ao contrário, deveria ser pensada caso a caso, de acordo com o interesse nacional. Como membro não permanente do Conselho de Segurança, no biênio 1946-47, o Brasil acompanhava os Estados Unidos nas votações. Freitas-Valle alertava seus chefes para os riscos inerentes à falta de flexibilidade nas suas instruções: “Sempre me pareceu que não deve o representante brasileiro procurar conformar seu voto sistematicamente com o do norte-americano, coisa que lhe enfraquece a posição, pois cria a impressão de duplicação de votos”²⁶⁹. Após a eleição do Brasil para seu segundo mandato, no biênio 1951-52, declarou que a delegação deveria ter a capacidade de agir com autonomia e firmeza, em razão da “clareza de nossa atitude, defendendo princípios de salutar cooperação internacional e não se dobrando os delegados brasileiros em face de dificuldades emergentes, para servir ou contrariar interesses deste país ou daquele”²⁷⁰. Subjacente ao seu pensamento estava a percepção de que o automatismo militava contra a eventual obtenção de um assento permanente, na medida em que a possibilidade de “voto duplo” gerava desconfiança em outros países e subtraía apoios.

Outro aspecto que convida à reflexão é a sua defesa do principismo como estratégia multilateral. Nas suas palavras:

Quando todos acreditávamos (mais do que hoje em geral se acredita) na ONU, ainda falando de Londres, insistia eu para o Itamaraty em que os membros temporários do Conselho de Segurança se ativessem aos princípios, não se envolvendo nos casos concretos senão para compor decisões de alto nível²⁷¹.

Essa faceta de seu pensamento apresenta dois elementos em conflito. Em primeiro lugar, sugere-se que uma postura assentada em princípios seja a mais adequada como guia para a tomada de posições, o que sem dúvida fornece um receituário correto do ponto de vista da formulação de uma política que se pretenda coerente, fundada no direito internacional e em outros preceitos básicos da convivência entre os Estados. Sua segunda sugestão, todavia, propõe o não envolvimento em casos concretos, salvo para “compor decisões de alto nível”, o que parece indicar que, como regra geral, a delegação brasileira não deveria participar dos debates quando estes saíssem do plano dos princípios e entrassem no terreno contencioso dos interesses em choque. Nessas situações, o Brasil contribuiria apenas com seu voto, mas sem intervir na questão em si.

A recomendação de Freitas-Valle se encaixava sob medida na diretriz da política externa da época: um país com interesses econômicos limitados, ambições modestas e pouca projeção fora de sua região. Para uma atuação multilateral razoável naqueles tempos, bastava proteger-se sob o manto de enunciados principistas e abster-se nas grandes discussões de fundo. Quando fosse o caso, o Brasil acompanharia o consenso ou, hipótese mais comum na Guerra Fria, ajudaria a compor uma decisão que fosse referendada pelo bloco ocidental pró-EUA. Claro está que nada há de condenável em somar-se a uma posição, qualquer que seja, se esta de fato corresponde aos interesses nacionais, aos valores e à visão de mundo brasileira. A dificuldade surge quando, a priori, define-se qual será o voto do Brasil independentemente da consideração crítica do problema, sob todos os ângulos possíveis, e da definição de uma posição própria, que pode coincidir (ou não) com a posição de outro país ou grupo de países.

O serviço no Itamaraty: “não apenas um emprego”

Pouco antes de se aposentar, em 1961, Freitas-Valle enviou de Nova York uma série de telegramas que intitulou Vale Dico (do latim, “digo adeus”). Seu objetivo era compartilhar os conhecimentos adquiridos em 43 anos de carreira, o que ele chamava de “saber de experiências feito”. Não se propôs a realizar análises de alta política sobre os grandes temas das relações exteriores. Seu foco era voltado à administração e aos aspectos operacionais do dia a dia, inserindo aqui e ali algumas reminiscências pessoais.

Para ele, a necessidade do serviço tinha precedência inconteste sobre a conveniência do funcionário. Incomodava-se com os casos de abuso no gozo de férias e afastamentos, sustentando que ele mesmo pouca usufruía desse benefício. Preocupava-se constantemente com a forma, o protocolo e o culto ao vernáculo, o que seria a seu ver uma tradição da correspondência do Itamaraty. O serviço tinha de ser “escoimado e escorreito”, da redação de minutas aos pareceres técnicos, do arquivo à criptografia. Sua postura muitas vezes irredutível contribuía para que não poucos o qualificassem de chefe severo e disciplinador, que exigia o trabalho cumprido à risca e a dedicação total dos funcionários. Daí a alcunha que recebeu depois de assumir pela primeira vez a Secretaria-Geral do Itamaraty em 1939: Dragão da Rua Larga.

Valorizava o “trabalho silencioso” que se fazia na Casa, que chamou também, em tom mais abnegado e ascético, de “espírito de contrição”. A missão do diplomata, repetia sempre, era pensar nos interesses permanentes da nação, “o Brasil de amanhã e o de dentro de cinquenta anos”²⁷². Denominava tal atitude mental como um “sentido de projeção”. Ainda que considerando a experiência do passado e a realidade do presente, o longo prazo não poderia deixar de pautar a ação dos operadores internacionais. Nesse ponto, revelava-se sua visão estratégica da diplomacia como vanguarda de um país ainda por construir. Não basta defender o Brasil de hoje. É preciso atuar com perspectiva de futuro e preparar desde já o terreno para um país que se transforma, que será algo mais daqui a algumas décadas. Esta, no seu pensamento, seria uma tarefa inerente ao ofício diplomático quando exercido com zelo e responsabilidade.

Freitas-Valle era o representante típico de uma era que não existe mais. O Itamaraty à moda antiga, sediado no Rio, cingia-se a um núcleo de elite, relativamente pequeno, de pessoas que conheciam umas às outras ou frequentemente tinham laços de parentesco ou amizade de longa data. Havia quem cultivasse com orgulho a crença de que integravam um grupo seleto de connoisseurs com particularidades e idiossincrasias próprias, muitos deles descendentes de aristocratas ou famílias tradicionais. Na verdade, raramente estavam em contato com o Brasil profundo que representava a realidade da maioria da população. A ênfase no protocolar e o insulamento em relação à sociedade podiam não raro contribuir para desvirtuar as prioridades profissionais²⁷³.

Desnecessário dizer que, nos últimos anos, a composição social, os hábitos e as tecnologias disponíveis no Itamaraty estão mudando a olhos vistos. Os desafios do século XXI são tais que não existe manual capaz de orientar qualquer aluno do Instituto Rio Branco, por mais bem formado que seja, às situações que inexoravelmente terá de enfrentar na vida real. Nos anos cinquenta, Freitas-Valle antevia que as transformações em curso já começavam a ter impacto sob a organização tradicional da Secretaria de Estado: “É, por sua própria natureza, muito complexa a formulação de uma política exterior e um só homem à testa do Ministério das Relações Exteriores já não pode tomar a si tamanha tarefa”. O Itamaraty era “feito para explicar o Brasil ao estrangeiro e o estrangeiro ao Brasil”. Reconhecia, ao mesmo tempo, a necessidade de abertura e diálogo com outros órgãos do governo, com o Congresso e a sociedade civil²⁷⁴.

Freitas-Valle apoiou o projeto de criar em caráter permanente um Conselho Consultivo de Política Exterior, encarregado de discutir a orientação diplomática com antigos chanceleres, as Comissões de Relações Exteriores do Senado e da Câmara de Deputados e outras autoridades. Na ONU, dava atenção à composição das delegações à Assembleia Geral: advogava a indicação de parlamentares ou personalidades da vida pública para atuarem como delegados, representando os interesses do país, sem importar se sua filiação partidária fosse a favor do governo ou da oposição. Entendia que o Itamaraty deveria assumir plenamente seu papel de coordenador último das ações do governo na área externa. Suas advertências e sugestões mostram, por fim, seu compromisso em manter a motivação e o alto nível do trabalho a ser executado:

O Itamaraty precisa criar volume no seio da opinião nacional. [...] O pessoal do Ministério precisa capacitar-
-se de que cada um de nós, grandes ou pequenos, tem uma missão a cumprir e não apenas um emprego. Impera em nossos quadros tamanho hedonismo que se justifica a frase, aí popular, de alguns dos nossos servirem para tudo e muitos para cousa alguma. A maior parte do pessoal se limita a fazer unicamente aquilo que lhe é especificadamente ordenado, na justificada crença de não poder errar aquele que nada faz. Há uma ausência absoluta de esprit de corps e uma despreocupação flagrante do trabalho em conjunto²⁷⁵.

Conclusão

Um traço distintivo do pensamento diplomático de Freitas-Valle foi a noção de que as Nações Unidas refletem a vontade e o estado das relações entre os seus Estados-membros, imersos na condição dada pela política mundial em determinado contexto histórico. Em função disso, o trabalho na ONU seria essencialmente político, mesmo quando a discussão parecesse técnica. Passadas décadas após sua criação, analistas internacionais não hesitam em concordar nesse ponto, mas distingui-lo tão rápido foi mérito de poucos. Como ele afirmou nos primórdios da Organização: “As Nações Unidas padecem hoje do mal de que padece o mundo. Se os cinco chanceleres [dos P-5] não se entenderem, como poderá o Conselho de Segurança trabalhar?”²⁷⁶.

Freitas-Valle tinha consciência da tensão entre o mundo exterior e a realidade algo hermética que o espaço multilateral constrói para si mesmo. Esses dois mundos podem muitas vezes comunicar-se entre si, entrar em conflito ou permanecerem longo tempo apartados um do outro. O delegado diligente pode por um momento acreditar que os procedimentos e o aparato legal do multilateralismo – além de muito empenho e certa dose de criatividade – darão a chave para destravar os problemas. Contudo, o resultado é com frequência condicionado por forças e elementos que pertencem ao mundo “lá fora”, à revelia do que se diga ou se faça na sala de negociação ou no plenário.

Nesse sentido, Freitas-Valle foi testemunha de como a ONU se modifica, mesmo que sua Carta permaneça inalterada. Tal como concebido originalmente, o Conselho de Segurança estaria no centro de poder da instituição que tinha como tarefa primordial preservar a paz. A Guerra Fria colocou em xeque essa premissa²⁷⁷. Ainda que o Conselho continuasse a ser um comitê restrito com inegáveis poderes, sua paralisia em virtude do veto tornou o órgão menos apto a cumprir sua função segundo seus idealizadores. Seria preciso esperar a queda do Muro de Berlim e as mudanças da década de 1990 para que a dinâmica do Conselho adquirisse outra conotação.

O Conselho de Segurança é em geral associado ao poder (capacidade de impor decisões), ao passo que a Assembleia Geral, pelo caráter não mandatório de suas resoluções, costuma ser vinculada sobretudo à questão da representatividade (seu caráter universal). Tal dicotomia, que decorre da estrutura da Carta, não deve ser tratada como um elemento imutável. Há amplo espaço para que os Estados reivindiquem – e de fato isso já ocorre – que a Assembleia Geral tenha seu papel fortalecido e que o Conselho seja mais representativo, com o consequente reforço de sua legitimidade no longo prazo. A conjunção dessas duas mudanças seria benéfica para a Organização pela possibilidade que abriria de minorar ou corrigir desequilíbrios presentes na Carta. Freitas-Valle sabia da importância de garantir uma reforma futura do texto. Afinal, em São Francisco, partira dele a ideia, defendida pelo Brasil, de se convocar uma Conferência de revisão depois de alguns anos. Essa reforma ampla ainda está por vir, mas o pensamento cyriano talvez possa servir de inspiração para as novas gerações que buscam unir o ideal e o possível na consecução dos objetivos nacionais.

Fontes e referências bibliográficas

Arquivo CFV/CPDOC.

O Arquivo Cyro de Freitas-Valle se encontra depositado no Centro de Pesquisa e Documentação em História Contemporânea (CPDOC) da Fundação Getúlio Vargas, no Rio de Janeiro.

AHI-Rio de Janeiro e CDO-Brasília.

Documentos sobre a participação do Brasil nas Nações Unidas podem ser consultados no Arquivo Histórico do Itamaraty (AHI) no Rio de Janeiro e, para a parte mais recente, nos arquivos mantidos em Brasília pela Coordenação de Documentação Diplomática (CDO) do Departamento de Comunicações e Documentação do Ministério das Relações Exteriores.

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José Carlos de Macedo Soares

Filho de José Eduardo de Macedo Soares e de Cândida de Azevedo Sodré de Macedo Soares, nasceu em 6 de outubro
de 1883. Graduou-se pela Faculdade de Direito de São Paulo em 1905. Prestigiado advogado, casou-se em 1908 com Matilde Melchert da Fonseca, de rica família paulista. Durante a revolução tenentista de 1924, distinguiu-se como intermediário entre os rebeldes e o governo. Acabou preso e, libertado, partiu para o exílio na Europa, onde viveu de 1924 a 1927. Apoiou a Aliança Liberal e a Revolução de 1930. Chefiou, em 1932, missões diplomáticas especiais, entre elas a da Conferência do Desarmamento, reunida em Genebra. Foi deputado constituinte em 1933/1934. Entre 1934 e 1936 foi ministro das Relações Exteriores. Distinguiu-se nas negociações que conduziram à paz entre a Bolívia e o Paraguai em 1935. Ocupava a Pasta da Justiça quando, descontente com os rumos do governo, demitiu-se às vésperas do golpe que instaurou o Estado Novo. Foi presidente do IBGE, da ABL e do IHGB.
Após a queda de Vargas, foi nomeado interventor federal em São Paulo, cargo que ocupou entre 1945 e 1947. Nereu Ramos o nomeou, em 1955, para chefiar o Itamaraty, ocasião em que criou o Museu Histórico e Diplomático. Kubitschek o manteve no cargo. Desprestigiado quando do lançamento da OPA, que desconhecia, apresentou sua demissão em julho de 1958. Faleceu em 28 de janeiro de 1968.

José Carlos Macedo Soares: liberal, nacionalista e democrata

Guilherme Frazão Conduru

Este artigo pretende esquematizar uma reflexão sobre a contribuição de José Carlos de Macedo Soares (1883-1968) para a política externa brasileira tanto no que diz respeito aos princípios como aos métodos de ação diplomática. Ao contextualizar, de forma episódica e sem pretensão biográfica, a atuação de Macedo Soares em importantes acontecimentos da História política do Brasil e ao procurar identificar as características do pensamento de um chanceler que esteve à frente do Ministério em duas conjunturas distintas, a presente aproximação levanta alguns aspectos que poderão servir como roteiro para investigação mais detida sobre o personagem e também como balizas para uma avaliação comparativa do legado de protagonistas da política externa.

José Carlos de Macedo Soares distinguiu-se no cenário político de seu tempo como um homem público de ação. Antes de se tornar, em 1924, representante da classe empresarial de São Paulo, foi professor, diretor de ginásio, advogado e empresário. Na esfera política, ocupou cargos como secretário estadual, chefe de delegações diplomáticas, deputado constituinte, interventor estadual e ministro de estado. Do levante tenentista de 1924 à Conferência de Punta del Este, de 1962, esteve presente em importantes acontecimentos da política interna e internacional do Brasil.

Filho de farmacêutico empreendedor de abastada família fluminense, Macedo Soares pode ser considerado, por sua formação bacharelesca, um típico representante da elite liberal urbana. Seu pai emigrou com a família, em 1882, do interior do Rio de Janeiro para a capital da província de crescimento mais rápido. Em São Paulo, que começava a receber forte influxo de imigrantes, fundou o Ginásio Macedo Soares, do qual o futuro ministro seria diretor (AMARAL, 1983, p. 14).

Além do exercício de diversas atividades profissionais com distinção – como advogado, professor, executivo e parlamentar –, Macedo Soares também se distinguiu por uma produção intelectual que teve maior expressão nos estudos de História. Na vertente técnico-administrativa de suas atividades, deixou importante contribuição para a institucionalização da Estatística e da Geografia como instrumento de governo, tendo ocupado a presidência do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) por quinze anos. Além disso, foi sua a iniciativa de criar, em 1955, na qualidade de ministro das Relações Exteriores, o Museu Histórico e Diplomático do Itamaraty (MHD), como unidade dedicada à preservação e divulgação da memória diplomática.

No entendimento de que conhecer seu desempenho político constitui pré-condição para avaliar suas ideias sobre relações diplomáticas e política externa, descreve-se, a seguir, a participação de Macedo Soares em diferentes momentos históricos, nas quais se distinguiu por uma postura ética, pela fidelidade ao sistema democrático-representativo e pela busca da conciliação de pontos de vista e interesses.

Do local ao nacional e ao internacional: projeção no cenário político

Mediação, prisão e autoexílio: atuação durante a Revolta de 1924 em São Paulo

Antes de sua primeira nomeação como chanceler, em 1934, José Carlos de Macedo Soares já desempenhara papel protagonista na vida pública de seu estado. Por ocasião da Revolta de 1924 em São Paulo – movimento de sedição militar, iniciado em 5 de julho, que se insere no ciclo de rebeliões tenentistas – Macedo Soares, na qualidade de presidente da Associação Comercial local, atuou como mediador entre as autoridades municipal e estadual, as forças insurgentes e as forças legais.

Diante da ausência de autoridade legal, após o abandono da cidade pelo governo estadual e suas força armada, Macedo Soares dialogou com os líderes militares de um lado e de outro, protagonizou ações em defesa da ordem e da proteção da propriedade, esforçando-se para amenizar os efeitos destrutivos dos confrontos para a cidade e a população paulistana. A fim de prevenir saques a armazéns e depredações de lojas, intercedeu junto aos rebeldes para que apoiassem a milícia municipal na restauração da ordem. Assinou vários comunicados e boletins à população e apelou, sem sucesso, às forças legais para que poupassem a cidade de bombardeios. Preocupava-se ainda com as repercussões negativas no plano internacional da continuidade da luta por São Paulo, cujo caráter cosmopolita se refletia no volume de interesses e investimentos estrangeiros (AMARAL, 1983, p. 25-49).

Durante o período da revolta militar – de 5 a 28 de julho –
o presidente da Associação Comercial recebeu em sua residência, para negociar uma solução que pusesse fim às hostilidades, o general Isidoro Dias Lopes (1865-1949), líder dos revoltosos, que chegou a propor-lhe que assumisse o governo de São Paulo, num triunvirato que incluiria mais dois oficiais militares, proposta que recusou, alegando que se posicionara, desde o início dos enfrentamentos, em defesa do respeito às autoridades legalmente constituídas. Encerrado o conflito com a retirada dos rebeldes para o interior, Macedo Soares foi preso em 4 de agosto e transferido para o Rio de Janeiro no dia seguinte. Sua atuação foi considerada pelo governo de Artur Bernardes (1875-1955) como de cumplicidade com os insurgentes. Libertado em 22 de setembro, seria recepcionado em São Paulo por grande manifestação popular. Pressões do governo por meio das autoridades policiais levaram-no, contudo, a evitar a capital paulista e a decidir seguir para o exílio, em dezembro de 1924. Viveu por três anos e meio em Paris. (AMARAL, 1983, p. 50-9; GUIMARÃES, 2008, p. 8).

Anfitrião de Vargas em São Paulo: adesão à Revolução de 1930

Ainda que reconhecesse o papel dos partidos políticos como organizadores da opinião e, portanto, como instrumento da democracia, Macedo Soares admitiu que seu entusiasmo de servir à causa pública não se “enquadrava na sujeição da vida partidária”, por essa razão não teria se filiado ao Partido Democrático (PD), organizado pelo Conselheiro Antonio Prado (1840-1929), em 1926, como oposição ao Partido Republicano Paulista (PRP), do qual se originou. Tão logo criada a Aliança Liberal, em 1929, porém, ingressou em suas fileiras (SOARES, 1937, p. 19-35). Alinhou-se com os revolucionários de 1930 e integrou como secretário do Interior o primeiro governo paulista constituído após a deposição de Washington Luís (1869-1957) pela Junta Governativa, em 24 de outubro de 1930. No secretariado então formado predominavam membros do PD, que integrara a Aliança Liberal, mas não tivera participação direta no movimento deflagrado em 3 de outubro.

Quando Getúlio Vargas (1882-1954) chegou a São Paulo a caminho da capital federal, em 29 de outubro, nomeou como delegado militar o coronel João Alberto Lins e Barros (1897-1955), veterano das rebeliões tenentistas. Convenceu o PD a aceitar a nomeação e a permanecer com a maioria do secretariado civil. Durante sua rápida permanência em São Paulo, o líder da Revolução teria se hospedado na residência de José Carlos de Macedo Soares, dando início à relação de amizade e respeito mútuos (GUIMARÃES, 2008, p. 8).

Ao longo dos quarenta dias em que permaneceu como secretário do Interior, Macedo Soares deu início à modernização do arquivo da repartição, adotou medidas para melhorar a qualidade do ensino nas escolas técnicas estaduais e também deu atenção ao Instituto Butantã e à Faculdade de Medicina. As divergências entre João Alberto, efetivado como interventor, e o secretariado logo se agravaram. Ainda em dezembro de 1930, a prisão discricionária de integrantes do PRP e a nomeação pelo chefe de Polícia, Vicente Rao (1892-1978), de filiados ao PD como delegados, à revelia do Interventor, resultou na exoneração coletiva do secretariado civil. Ainda em abril de 1931, tentativa de golpe contra João Alberto foi abortada e provocou a prisão de mais de 200 civis e militares ligados ao PD. Nesse contexto de incompatibilidade entre o interventor e a política paulista, Macedo Soares estabeleceria um padrão de relacionamento com Getúlio Vargas que lhe permitia mediar às demandas dos paulistas (CARONE, 1974, p. 289-94; GUIMARÃES, 2008, p. 8).

Embaixador entre a fidelidade estadual e a lealdade ao Chefe de Estado

Em 1932, Macedo Soares foi designado para chefiar as delegações do Brasil à Conferência do Desarmamento e à XVI Conferência Internacional do Trabalho, que se reuniram em Genebra. Da Conferência do Desarmamento, convocada pela Liga das Nações, não resultaram compromissos formais; a Alemanha, desarmada em Versalhes e não tendo obtido a desejada igualdade de direitos, decidiu retirar-se dos trabalhos e da Liga. Por sua atuação durante a Conferência, Macedo Soares recebeu elogios do presidente dos EUA, Herbert Hoover (1874-1864) (OLIVEIRA, 1968, p. 52). No mesmo ano, foi nomeado para representar o Brasil como embaixador especial e plenipotenciário em missão especial nas homenagens ao general Giuseppe Garibaldi (1807-1882) e na inauguração, em Roma, de monumento em honra à memória de Anita Garibaldi (1821-1849). Na ocasião, foi recebido em audiência por Benito Mussolini (1883-1945), quando intercedeu a favor da Santa Sé em assuntos das relações bilaterais entre o Vaticano e o Quirinal, o que lhe teria valido acesso privilegiado aos arquivos secretos do Vaticano (BOSI, 2008, p. 50).

Ao tomar conhecimento do levante paulista deflagrado, em 9 de julho de 1932, pela constitucionalização do País e pela autonomia estadual, Macedo Soares renunciou suas funções diplomáticas por meio de telegrama dirigido ao ministro Afrânio de Melo Franco (1870-1943). Na mesma data, comunicou a Getúlio Vargas sua resignação e, confiante no espírito conciliador do chefe, assinalou que o conflito “não podendo ter solução militar, só terá solução política”. Em resposta, Vargas afirmou que seu regresso seria oportuno para colaborar na obra de restauração da paz. Durante a crise entre a classe política paulista e os representantes impostos pelo Governo Provisório, Macedo Soares posicionara-se contra a política do governo federal. Nomeado para chefiar a missão diplomática do Brasil em Bruxelas, não assumiu o Posto, segundo afirmou, “pela autonomia de São Paulo”. Assumia o risco de uma posição ambígua, pois, ao mesmo tempo em que defendia a restauração da autonomia estadual, confiava na liderança de Vargas e nas suas “excepcionais qualidades de espírito político” (SOARES, 1937, p. 26-8).

Em nova correspondência para Vargas, informou-lhe de sua disposição para participar das tratativas com vistas a encontrar solução para acabar com a luta fratricida. Na comunicação, Macedo Soares colocava-se à disposição para antecipar seu retorno, caso Vargas o considerasse de utilidade. Numa manifestação de lealdade, tanto a sua filiação política estadual como ao chefe de Estado, o embaixador reiterava que, independentemente do desenrolar dos acontecimentos, se colocava solidário com seus coestaduanos: “prefiro ser vencido com São Paulo a ser vencedor contra São Paulo” (apud SILVA, 1967, p. 171 e 176).

Deputado Constituinte pela Chapa Única Por um São Paulo Unido (1933-1934)

Nas eleições de 3 de maio de 1933 para a Assembleia Nacional Constituinte²⁷⁸, Macedo Soares foi um dos deputados eleitos pela Chapa Única Por São Paulo Unido, que reunia integrantes do PD e do PRP. Durante os trabalhos da Constituinte, instalada em 15 de novembro de 1933, Macedo Soares manteve um perfil contemporizador, assumindo a difícil posição de apoiar a bancada paulista e, ao mesmo tempo, manter uma postura de lealdade em relação a Vargas.

Desde antes da instalação da Assembleia, a maior preocupação do governo consistia em ter controle sobre o processo de constitucionalização do País. Por cima do antagonismo entre centralização e autonomia estadual, a questão de fundo nos debates era a da continuidade ou não de Vargas. A maioria dos eleitos apoiava o governo, que se esforçou para consolidar laços com as oligarquias estaduais, articuladas em torno dos interventores, o que reproduzia um esquema de troca de apoio político semelhante àquele vigente durante a Primeira República. A oposição estava concentrada nos remanescentes do tenentismo, nas oposições oligárquicas estaduais e na bancada paulista (SILVA, 1969, p. 30-1).

Logo no início dos trabalhos da Constituinte, conversa telefônica entre Macedo Soares, no Rio de Janeiro, e Armado de Sales Oliveira (1887-1945), em São Paulo, foi grampeada e transcrita para Vargas. Esse exemplo da discricionariedade do chefe de Estado demonstra sua capacidade para acompanhar, ainda que por métodos ilegais, a movimentação política durante o processo constituinte e, dessa forma, expõe as limitações para o
pleno exercício das liberdades democráticas no período. No diálogo, Macedo Soares descrevia o ambiente da Assembleia no primeiro dia de reunião, no qual notava animosidade em relação aos paulistas, e explicava ao Interventor a conveniência para sua bancada de abandonar uma postura confrontacionista e revanchista em relação ao governo (SILVA, 1969, p. 50 e 123-4).

Em carta ao chefe do Governo Provisório, de 8 de abril de 1934, Soares queixava-se das dificuldades que tinha junto a bancada paulista, pois medidas que poderiam contribuir para angariar apoio entre seus conterrâneos não se realizavam, tais como a anistia, a volta aos cargos dos funcionários que se envolveram no movimento revolucionário de 1932, a desocupação militar de São Paulo e a remoção de militares incompatibilizados com o governo estadual, constituído após a guerra civil com o beneplácito de Vargas. Em nova correspondência, de 11 de abril, Soares comunicava a Vargas a decisão dos paulistas de apresentar emenda que tornava inelegíveis o chefe do Governo Provisório, os ministros de estado e os interventores. Ao mesmo tempo, dizia que os paulistas não apoiariam outro candidato. Acrescentava que entre os militares brasileiros, a maioria era contra a democracia liberal e alertava para a candidatura do general Góes Monteiro (1889-1956), que poderia representar uma solução antidemocrática. Como a denunciar o que seria uma omissão de Vargas, insistia para a “necessidade da coordenação das correntes políticas no País” (SILVA, 1969, p. 463-5).

Promulgada a nova Constituição em 16 de julho, no dia seguinte, a Assembleia Nacional Constituinte elegia para presidente da República Getúlio Vargas, que tomou posse a 20 de julho e formou novo Ministério, no qual manteve apenas os ministros da Marinha e da Guerra. Macedo Soares foi o primeiro chanceler do governo constitucional de Vargas, que ainda nomeou Vicente Rao, de São Paulo, como titular da Justiça e Negócios Interiores. Como hipóteses explicativas da sua escolha para ministro se poderiam avançar, de um lado, o interesse de Vargas em cultivar a elite paulista e sua representação política e, de outro, o reconhecimento do apoio recebido durante o processo da Constituinte, expresso pela postura moderada e contemporizadora de Macedo Soares, conforme assinalado.

Ministro de Estado de Vargas no Itamaraty e na Justiça (1934-1936 e 1937)

Macedo Soares sucedeu a Félix de Barros Cavalcanti de Lacerda (1880-1950) na chefia do Itamaraty em 26 de julho
de 1934. Lacerda, diplomata de carreira, era secretário-geral quando Afrânio de Melo Franco, primeiro chanceler do regime instaurado pela Revolução de 1930, renunciou, em 28 de dezembro de 1933. Em pleno processo constituinte, Vargas decidira manter o secretário-geral do Itamaraty como responsável pela Pasta, primeiro como interino, logo como titular.

Discurso de posse no Itamaraty: a valorização da tradição e da continuidade

No discurso de posse, Macedo Soares mencionou todos os titulares da Pasta que o antecederam desde o Barão do Rio Branco (1845-1912) e invocou a tradição do Itamaraty como referência para a conduta que assumiria. Macedo Soares identificou na política externa uma função “conservadora”, como fator de continuidade e de credibilidade internacional. Atribuiu prioridade aos precedentes e aos antecedentes históricos como fonte para a tomada de decisões e, por essa razão, sublinhou a necessidade de manter os arquivos organizados (SOARES, 1937, p. 11-4).

Na Introdução ao Relatório referente a 1934, assim expressou seu pensamento sobre as relações entre tradição, política externa e história:

Nenhum departamento da pública administração está tão ligado ao passado como a pasta a meu cargo. Ela tem a responsabilidade da política exterior do país e representa a nação no conceito internacional. Seu caráter essencial é a continuidade, acima dos partidos e até mesmo dos regimes de governo [...]. No trato da política exterior [...] sente-se a imagem da nação, como força imanente, em marcha, num movimento entrelaçado com a tradição e o porvir – a nação permanente, com seus problemas essenciais e fundamentos imutáveis, pelos quais temos que velar para que permaneça eterna, imperecível. Este é o sentido fundamental de toda a política exterior de uma nacionalidade. A administração da pasta e a sua orientação política estão subordinadas pois a esse alto conceito conservador. Nestas condições, a base do estudo e solução dos problemas internacionais assenta nos precedentes [...]. (grifo nosso)²⁷⁹.

Para Macedo Soares – servidor do Estado e, portanto, defensor do Estado Nacional – a nação é natural, “permanente”, “eterna”, “imperecível”; daí o apego à tradição e a valorização da continuidade e do sentido conservador da política externa. Embora o conteúdo da tradição não tenha sido objeto de elaboração em termos de doutrina – uma vez que a tradição é considerada um valor em si, positivo na medida em que identifica a nação e lhe confere legitimidade internacional –, estava implícita a dimensão pacifista da diplomacia brasileira. Nesse sentido, toda boa política externa seria conservadora, ou seja, apegada à tradição, porque baseada nos “precedentes”. E o conteúdo da tradição diplomática brasileira seria o pacifismo, a defesa da paz e a busca de soluções pacíficas para as controvérsias internacionais.

Instinto de conciliação nas negociações para acabar com a Guerra do Chaco

Realizada por Getúlio Vargas no encouraçado São Paulo, a chamada “viagem ao Prata” durou de 16 de maio a 8 de junho de 1935; foi a segunda viagem oficial de mandatário brasileiro ao exterior²⁸⁰ e incluiu visitas a Buenos Aires e a Montevidéu, em retribuição às visitas ao Rio de Janeiro do presidente argentino, general Agustín P. Justo (1876-1943), em outubro de 1933, e do presidente uruguaio, Gabriel Terra (1873-1942), em agosto do ano seguinte. Na capital portenha, a visita coincidiu, não por acaso, com o início de mais uma rodada de negociações para estabelecer a paz entre o Paraguai e a Bolívia, da qual resultou o fim da guerra que, desde 1932, exauria os dois países em torno da disputa pela soberania sobre a vasta região do Chaco Boreal. O papel de Macedo Soares, que permaneceu em Buenos Aires após a partida de Vargas para a capital uruguaia, é enaltecido pelo registro oficial brasileiro da mediação diplomática, que conduziria à assinatura do Protocolo sobre a Convocação da Conferência de Paz (DANESE, 1999, p. 292-6).

Após sucessivas tentativas de mediação envolvendo os países vizinhos, os Estados Unidos e a Liga das Nações – nas quais interesses estratégicos conflitantes refletiam-se na busca por protagonismo diplomático –, as negociações transcorridas em Buenos Aires em maio e junho de 1935 lograram por fim às hostilidades. Ilustrativa da rivalidade e da preocupação com o prestígio foi a omissão do Brasil como destinatário de convite formulado a países vizinhos pelas chancelarias da Argentina e do Chile para participar de conferência para discutir temas econômicos decorrentes do conflito. Atribuída a erro datilográfico, a falta foi posteriormente desculpada, não sem que antes Macedo Soares assinalasse, em nota aos ministros argentino e chileno no Rio de Janeiro, sua surpresa pelas ausências de Brasil, Estados Unidos e Uruguai. A reação ao incidente provocou atritos entre Macedo Soares, que pretendia colocar o Rio de Janeiro no centro das negociações, e Oswaldo Aranha (1894-1960), embaixador em Washington, que defendia a formação de novo grupo negociador como desdobramento da proposta argentino-chilena. Seguro de que as negociações não prosperariam caso delas não participassem representantes dos beligerantes, Macedo Soares sugeriu que os chanceleres de Bolívia e Paraguai fossem convidados para negociações diretas entre si com o apoio dos mediadores (SILVEIRA, 2008, p. 16-23; LANÚS, 2001, p. 494-521).

O chanceler argentino Carlos Saavedra Lamas (1878-1959) reiterou ao ministro do Brasil em Buenos Aires suas desculpas pela alegadamente inadvertida omissão e, em 9 de maio, foi constituído o Grupo de Mediadores, formado por representantes de Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos, Peru e Uruguai, ao qual se juntaram os chanceleres boliviano e paraguaio, em 22 de maio. Após intensas negociações, nas quais Macedo Soares sobressaiu-
-se por suas habilidades de conciliador, os protocolos de paz foram assinados a 12 de junho e estabeleceram, entre outras medidas, o fim imediato das hostilidades, a desmobilização dos exércitos, a proibição de aquisição de material bélico e a constituição de uma comissão militar neutra para supervisionar o cessar-fogo.
A simbolizar o reconhecimento do governo local pela sua conduta nas negociações, Macedo Soares retornou ao Rio de Janeiro a bordo do 25 de Mayo, cruzador da Marinha de Guerra argentina.
A questão territorial somente seria definida após a longa Conferência de Paz, reunida na capital argentina de junho de 1935 a janeiro de 1939. Pela sua contribuição para o restabelecimento da paz, Saavedra Lamas se tornaria, em dezembro de 1936, o primeiro latino-americano a receber o Prêmio Nobel. Por ocasião de visita à La Paz, no seu segundo período como chanceler, Macedo Soares seria objeto de singela, porém significativa manifestação de mães e esposas bolivianas de veteranos da Guerra do Chaco, que se colocaram em frente à Embaixada do Brasil para demonstrar sua gratidão e homenagear com flores o ministro brasileiro (LANÚS, 2001, p. 521-532; AMARAL, 1982, p. 146 e 165-89).

Ao reassumir o Itamaraty após regressar de Buenos Aires, em discurso proferido durante cerimônia interna em sua homenagem, Macedo Soares invocou as “nobres e generosas tradições desta Casa” como base para sua atuação durante as negociações do Protocolo de Paz. E essas tradições se sintetizariam no desejo de paz, “empenho comum da diplomacia brasileira”. Para demonstrar com fatos essa tradição diplomática de cultivar relações pacíficas e soluções jurídicas para os conflitos internacionais, Macedo Soares elencou as seguintes evidências: as constituições de 1891 e de 1934, que condenavam a guerra de conquista e adotavam o princípio da arbitragem obrigatória nos litígios internacionais; a solução pacífica das questões de fronteira por Rio Branco; a defesa por Rui Barbosa (1849-1923) do princípio da igualdade jurídica dos Estados; a contribuição de Raul Fernandes (1877-
-1968) na criação da Corte Permanente de Justiça Internacional; a mediação de Afrânio de Melo Franco na solução do conflito entre Colômbia e Peru sobre o caso de Letícia e sua contribuição para o Tratado Antibélico de Não Agressão e Conciliação, assinado por ocasião da visita do presidente Agustín P. Justo ao Brasil. Semanas depois, em discurso para estudantes de Direito, reiterou que, durante as negociações, se apoiou na tradição pacifista da política externa brasileira e agregou os seguintes exemplos dessa tradição: José Bonifácio (1763-1838) e Gonçalves Ledo (1781-1847);
o manifesto às nações amigas firmado pelo príncipe regente, futuro Pedro I (1798-1834); a ação do Império no combate às tiranias; e a atuação de Epitácio Pessoa (1865-1942) como magistrado da Corte Permanente de Justiça Internacional de Haia (SOARES, 1937,
p. 51-5 e 65-8).

Cooperação internacional para combater a ameaça comunista

A insurreição visando a instauração de um governo comunista, em novembro de 1935, desencadeou violenta repressão e intensificou a hostilidade do governo em relação à União Soviética, país com o qual o Brasil não mantinha relações diplomáticas. Na visão de Macedo Soares, não havia dúvidas quanto à natureza comunista do levante nem de que tivesse sido financiado por Moscou. A divulgação de informações sobre elevadas movimentações financeiras realizadas pela Legação soviética em Montevidéu fortaleceu a convicção de Macedo Soares sobre o envolvimento de Moscou na Intentona. Deflagrados os levantes no Nordeste e ainda antes da rebelião na Praia Vermelha, a Embaixada em Montevidéu já havia sido instruída a fazer gestões junto ao governo de Gabriel Terra para desautorizar o funcionamento da agência comercial soviética (Yuzhamtorg) na capital uruguaia. Com a notícia da insurreição no Rio de Janeiro, o objetivo das démarches brasileiras passou a ser o rompimento das relações diplomáticas entre Montevidéu e Moscou. Convencido pela apresentação de documentos que comprovariam a compra de moeda brasileira pela Legação soviética, o presidente Terra autorizou, em 27 de dezembro, a emissão da nota de rompimento (HILTON, 1986, p. 121-8).

Foi intensificada a cooperação com os governos de países que também lutavam contra a infiltração comunista. De Buenos Aires, Saavedra Lamas solidarizou-se com Macedo Soares pela supressão do levante. Em Londres, o governo britânico foi prestativo e forneceu pistas que levaram à prisão de um casal de agentes do Comintern. No Rio de Janeiro, os documentos apreendidos pela Polícia depois de dominada a insurreição foram disponibilizados ao embaixador norte-americano e funcionário diplomático dos EUA foi autorizado a entrevistar-se com presos políticos de alegada nacionalidade norte-americana. A morte do cidadão norte-americano Victor Barron na prisão provocou a intensificação das críticas à Polícia brasileira na imprensa dos EUA. O governo dos EUA aceitou a versão oficial de suicídio (HILTON, 1986, p. 128-48).

Ao reconhecer os soviéticos como inimigos que tentaram subverter a ordem no Brasil, a diplomacia brasileira passou a identificar aliados naqueles que se opunham à União Soviética. Nesse contexto, Macedo Soares defendeu, sem sucesso, o reconhecimento do estado de beligerância das forças espanholas sob o general Francisco Franco (1892-1975), que haviam se rebelado contra o governo republicano de Madri, considerado aliado de Moscou. Além disso, o chanceler instruiu José Joaquim de Lima e Silva Moniz Aragão (1887-1974), nomeado, em 1936, como primeiro embaixador do Brasil em Berlim, a estabelecer contato com a polícia política e com outros órgãos alemães com vistas a colher informações sobre as atividades e planos do Comintern para o Brasil (HILTON, 1986, p. 148-59; RODRIGUES, 1995, p. 352-9).

Resistência ao fechamento do regime e interventor na restauração democrática

Macedo Soares demitiu-se da chefia do Itamaraty em 26 de novembro de 1936, quando foi substituído por Mário de Pimentel Brandão (1889-1956). Pretendia disputar as eleições presidenciais, previstas para janeiro de 1938; logo constatou que carecia de apoio. No início de 1937, representou o Brasil na segunda cerimônia de posse de Franklin Delano Roosevelt (1882-1945) como presidente dos EUA. Vargas convidou-o a voltar ao Ministério. Antes de aceitar a pasta da Justiça, Macedo Soares negociou e obteve o compromisso de Vargas de que seriam restauradas as garantias constitucionais e de que o estado de guerra não seria renovado. Acreditava que o combate à subversão poderia ser empreendido dentro do quadro constitucional, que garantia as liberdades individuais.

Macedo Soares assumiu o Ministério da Justiça e Negócios Interiores, em 3 de junho de 1937, numa conjuntura ainda sob os efeitos da aventura comunista de novembro de 1935. Com vistas a garantir apoio durante a volta da normalidade constitucional, Macedo Soares manteve entendimentos com líderes do Congresso Nacional, que, pela primeira vez desde novembro de 1935, recusaram-se a renovar o estado de guerra. Desejando assegurar a vigência do estado de direito e, assim, criar um ambiente de distensão política, determinou a libertação de 345 presos políticos que não tinham sido formalmente acusados, o que lhe valeu a antipatia e a desconfiança do alto comando militar. Num gesto humanitário, visitou o Quartel da Polícia Especial, onde estavam presos, em condições precárias, Luís Carlos Prestes (1898-1990) e Harry Berger-Arthur Ewert (1890-1959). A hostilidade dos militares evidenciou-se na recusa do chefe de Polícia, Filinto Müller (1900-1973), com apoio do ministro da Guerra, general Eurico Dutra (1883-1974), a obedecer à ordem de transferir Prestes e Berger-Ewert para a Casa de Correção (HILTON, 1986, p. 160-7).

Em reunião com o presidente, no Palácio Guanabara, os ministros militares e o chefe de Polícia queixaram-se da soltura dos presos políticos e do fim do estado de guerra. Presente, Macedo Soares argumentou que a suspensão indefinida das garantias constitucionais não traria a paz social; sustentava que a modernização do Judiciário e da Polícia, dentro do regime constitucional, seria a melhor forma de enfrentar a propaganda financiada por Moscou. As divergências entre ele e a cúpula militar aprofundavam-se, apesar do anticomunismo do ministro da Justiça, que participou da criação da Defesa Social Brasileira (DSB), entidade que se propunha a apoiar o regime por meio de propaganda e serviço de informação na luta contra a infiltração comunista no Brasil²⁸¹ (HILTON, 1986, p. 168-71).

Nesse quadro de tensão política, forjou-se, em setembro, na cúpula militar propensa a uma solução autoritária, um plano subversivo, batizado de Plano Cohen, apresentado pelo governo como justificativa para a suspensão dos direitos constitucionais, decretada pelo Congresso, por 90 dias, em 2 de outubro de 1937. Em meados de setembro, Macedo Soares ainda tentara convencer o comando militar, em reunião no Gabinete de Dutra, de que seria possível reformar a Constituição, sem a necessidade de suprimir as liberdades essenciais. Vargas determinou a criação da Comissão Superintendente do Estado de Guerra (CSEG), para a qual designou Macedo Soares e dois generais, cuja função seria a de coordenar as ações de repressão, como impedir o recebimento de transmissões radiofônicas soviéticas, elaborar programa educacional anticomunista, identificar órgãos de imprensa e livros que deveriam ser censurados. Macedo Soares era a favor da garantia das liberdades individuais e da preservação do sistema democrático representativo²⁸²; por essa razão acabou por desentender-se com os demais membros da CSEG e pediu exoneração da Comissão e do Ministério, em carta de 5 de novembro ao presidente. A 10 de novembro consumava-se o golpe que instaurou o Estado Novo com o fechamento do Congresso, a dissolução dos partidos políticos, o cancelamento das eleições e a outorga de nova Constituição, de inspiração corporativista, que conferia poderes discricionários ao presidente²⁸³ (SKIDMORE, 1982, p. 49; HILTON, 1986, p. 178-83; AMARAL, 1982, p. 190-203).

Embora tenha se mantido afastado do primeiro escalão do governo, Macedo Soares, como muitos intelectuais de sua época, colaborou com o Estado Novo, tendo se mantido como presidente do IBGE. Depois do golpe militar que, liderado pelo general Góes Monteiro, depôs Vargas, em 29 de outubro de 1945, as eleições para os governos e assembleias legislativas estaduais foram suspensas e novos interventores foram nomeados para substituir àqueles indicados por Vargas. Macedo Soares foi nomeado por José Linhares (1886-1957), presidente do Supremo Tribunal Federal, empossado como presidente da República, para o cargo de Interventor Federal em São Paulo.

No discurso de posse, pronunciado em 5 de novembro de 1945, Macedo Soares louvou a restauração da vocação democrática, o restabelecimento dos direitos e liberdades públicas e o compromisso com a livre expressão da vontade popular para a escolha dos representantes políticos nas urnas; louvou ainda as Forças Armadas, que, com “desinteresse, generosidade e patriotismo”, foram as responsáveis pela instauração do novo regime político. Como Interventor, priorizou o reequilíbrio do orçamento estadual e a educação pública, com a criação de ginásios e escolas normais em dezenas de municípios; restabeleceu os símbolos estaduais – a bandeira e o brasão de armas –, cujo uso havia sido proibido durante o Estado Novo. Organizou as eleições estaduais de 19 de janeiro de 1947, vencidas por Ademar de Barros (1901-1969), a quem entregou o governo em 14 de março de 1947 (AMARAL, 1983, p. 67-73).

Simbiose cultural e promoção da cooperação acadêmica internacional

Quando estava na chefia do Itamaraty, em 1936, Macedo Soares foi nomeado, por Getúlio Vargas, presidente do Instituto Nacional de Estatística (INE). Depois de insistir para que aceitasse a incumbência, diante das repetidas recusas, o presidente nomeou lhe à revelia. Criado em 1934, o INE foi transformado no IBGE em 1938. Macedo Soares foi o primeiro presidente do IBGE, cargo que ocupou até 1951; voltou a exercer a função em 1955-1956.
No discurso pronunciado na primeira posse, o chanceler sublinhou a relevância dos dados estatísticos para orientar a elaboração e a condução de políticas públicas bem como para identificar e prevenir desvios; reconheceu na iniciativa importante contribuição para a padronização dos critérios de quantificação de dados e para o entrosamento dos serviços de estatística e geografia dos diferentes órgãos públicos (SOARES, 2008, p. 59-61).

Em 1938, foi eleito para a Academia Brasileira de Letras (ABL), da qual foi presidente em 1942 e 1943, acumulando com a presidência do IBGE e a do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro (IHGB). Sua vinculação com o IHGB tivera início em 1921, quando foi aceito como sócio-correspondente depois da publicação, no ano anterior, de Falsos Troféus de Ituzaingó. Em 1939, sua rápida ascensão de sócio-benemérito à presidente do IHGB deveu-se à coincidência entre a necessidade institucional de renovação dos quadros dirigentes e a identificação por Max Fleiuss (1868-1943), secretário perpétuo do Instituto, de Macedo Soares como intelectual com espírito de liderança, disponível, generoso e empreendedor, além de bem relacionado nos meios políticos e diplomáticos, nos negócios e nas instituições de cultura (GUIMARÃES, 2008, p. 9-11).

Sua eleição como presidente do IHGB pode ser considerada como uma operação de troca simbólica de prestígio entre, de um lado, o político, ex-deputado e ex-ministro de Estado, bem-sucedido homem de negócios e filantropo, conjunturalmente afastado da alta política, e, de outro, a mais tradicional instituição de saber histórico, em permanente busca da continuidade do apoio oficial. Com efeito, durante o Estado Novo, o IHGB desfrutou do apoio de Vargas num momento de diversificação dos atores, oficiais e privados, no mundo da cultura, decorrente da criação e organização de instituições universitárias e de preservação do patrimônio e da memória²⁸⁴.

Como presidente de prestigiosas instituições de cultura
– oficiais, como o IBGE, ou paraoficiais, como o IHGB e a ABL –, Macedo Soares procurou desenvolver atividades conjuntas que beneficiassem a todas, além de reforçar seu prestígio pessoal. Aproveitando-se do exercício simultâneo dos cargos máximos dessas instituições, promoveu intensa atividade de cooperação acadêmica. A título de exemplo, mencionem-se as reuniões internacionais sobre Geografia e Cartografia promovidas pelo IBGE e realizadas no IHGB, além de vários congressos científicos, seminários e conferências. No IHGB, tomou a iniciativa de aproximação com os institutos históricos da América do Sul, em especial dos países da bacia do Prata, com o objetivo de fortalecer uma identidade sul-americana comum. Nesse sentido, ampliou o quadro de sócios correspondentes estrangeiros, promoveu e participou de missões culturais e eventos acadêmicos internacionais. Significativo exemplo dessa vontade de aproximação e entendimento ficou registrado na simbólica doação à Academia de Nacional de História, da Argentina, de metade de uma moeda de ouro, cunhada em 1851, com a esfinge de Pedro II (1825-1891). Mesmo fora do Itamaraty, pode-se considerar que Macedo Soares colocou em prática uma “diplomacia cultural” a serviço da intensificação das relações com os países vizinhos (CAMARGO, 2008, p. 28-09).

Historiador e ideólogo de um “nacionalismo territorial”

Se for possível conhecer facetas do pensamento de Macedo Soares sobre a política exterior do Brasil quando se estuda o seu papel na promoção de atividades culturais, o mesmo se poderia dizer do estudo de sua produção historiográfica. Suas obras de interesse histórico incluem dois trabalhos que hoje poderiam ser considerados como de História do tempo presente: Justiça: a revolta militar em São Paulo, depoimento sobre o movimento tenentista de 1924, escrito durante o autoexílio em Paris, e O Brasil e a Sociedade das Nações (1927), também escrita no exterior, referência ainda válida para o estudo da participação brasileira nas negociações de Versalhes e na criação da Liga das Nações, assim como para a análise do processo de desligamento do Brasil da instituição de Genebra.

Ao lado dos mencionados, os mais importantes trabalhos de História de Macedo Soares têm em comum a transcrição de fontes primárias, a apresentação em edições de luxo e um conteúdo analítico de menor relevância do que o valor documental. Fontes da História da Igreja Católica no Brasil, de 1954, obra de erudição rara na historiografia brasileira, oferece indicações sobre acervos documentais de museus, arquivos, bibliotecas e instituições públicas, eclesiásticas e privadas, do Brasil e do exterior, onde se podem consultar documentos para a elaboração de uma história da Igreja católica no Brasil, objetivo que Macedo Soares almejou. Em Santo Antonio de Lisboa, militar no Brasil, de 1942, Macedo Soares transcreve documentação sobre religioso português do século XIII que foi santificado e cuja adoração propiciava o recebimento, pelos administradores do culto, do soldo correspondente à patente que lhe atribuíam em diferentes unidades militares da América portuguesa; tema original que revela sensibilidade do autor para uma perspectiva historiográfica que hoje seria considerada própria da História das mentalidades (NEVES, 2008; LACOMBE, 1968, WILLEKE, 1968).

Para explorar o que seria o “pensamento diplomático” de Macedo Soares, Fronteiras do Brasil no Regime Colonial, de 1939, possuiria maior interesse, sem dúvida em razão do tema. Tese apresentada no III Congresso de História Nacional, em comemoração ao primeiro centenário da fundação do IHGB, com uma introdução e oito capítulos, seguidos de bibliografia e parecer dos relatores, a edição, que inclui oito mapas e diversos ornamentos gráficos desenhados por José Wasth Rodrigues (1891-1957), transcreve dez bulas papais dos séculos XV e XVI e sete tratados, datados entre 1494 e 1821, sobre os limites dos domínios coloniais portugueses, além do tratado de reconhecimento do Império do Brasil por Portugal, de 1825, precedidos de textos introdutórios do autor.

Nessa obra, a escrita da História está condicionada por uma perspectiva ideológica que não hesita em recorrer a um “nacionalismo territorial” para justificar, com base na História, a “fronteira” ou, em outras palavras, a formação e definição do território nacional brasileiro contemporâneo. Segundo Macedo Soares “No Novo Mundo nunca houve sentimento dinástico, nascemos com a ideia nacionalista”; ou seja, os nacionalismos americanos antecederiam a formação das nações e dos Estados Nacionais. Para o historiador/ideólogo, o território possuiria valor como patrimônio original e constituinte da nacionalidade e, nesse sentido, como formador da identidade nacional:
“A fronteira completa, define e especifica o país, sede de um povo organizado. A fronteira assegura o instinto de propriedade tão natural e imperioso nos povos, como nos indivíduos”. Segundo essa concepção “territorial” do nacionalismo, a plenitude da consciência nacional somente seria alcançada quando as fronteiras deixassem de ser uma abstração para a maioria dos brasileiros, somente então os brasileiros tomaríamos posse da integralidade do território nacional (SOARES, 1939, p. 5; NEVES, 2008, p. 38-9).

Pode-se identificar no trabalho a ênfase na caracterização da expansão territorial luso-brasileira – e a consequente conformação do território do que viria a ser o Brasil – como resultado do esforço bandeirante: “Em fins do século XVI começou a epopeia desbravadora do oeste e do sul do Brasil, sublimemente realizada pelo bandeirismo”. Os bandeirantes seriam os criadores do império colonial português na América e para ilustrar a argumentação cita, em epígrafe ao capítulo sobre as negociações do Tratado de Madri, de 1750, frase de Rocha Pombo (1857-1933), historiador então consagrado: “Sem a obra das bandeiras paulistas o Brasil não seria o que é”. Sem ser um clássico historiográfico, Fronteiras do Brasil no Regime Colonial compartilha com outras obras da época a preocupação com a construção de um sentimento de nacionalidade e com a criação de uma consciência nacional (SOARES, 1939, p. 92 e 122; NEVES, 2008, p. 39).

Vale registrar que o livro é concebido como uma homenagem ao Exército Nacional – defensor e demarcador das fronteiras, seu “guarda ingénito [...], na paz e na guerra” – e, em especial, ao general Cândido Rondon (1865-1958), o “general sertanejo”, desinteressado e exemplar servidor do Brasil. O Exército, singularizado em Rondon, com esforço, dedicação e patriotismo na realização da “obra de conquista e fundação nacional”, seria, segundo a formulação de Macedo Soares, um continuador da obra bandeirante. O anacronismo do ideólogo/historiador se revela com clareza na seguinte passagem sobre o período 1580-1640:
“É possível que Portugal tenha perdido com a dominação espanhola, mas o Brasil, não há dúvida, lucrou e não pouco, com os reinados dos três Felipes” (SOARES, 1939, p. 6 e 92).

Consoante essa visão, o Brasil seria uma entidade a-histórica, que precederia a independência política/ o “descobrimento”. A própria definição territorial do Brasil – na verdade, domínios portugueses para além do “mar oceano” – precederia seu conhecimento histórico e geográfico. Assim, o território precederia a nação e o Estado. Embora essa seja uma visão do historiador Macedo Soares, sua lógica nacionalista estaria na base do seu pensamento político-diplomático: um nacionalismo – anterior à nação – fundado sobre a unidade de um grande território constituiria como que um lastro do pensamento do diplomata e do estadista Macedo Soares (SOARES, 1939 p. 3-4; NEVES, 2008, p. 38-9).

De volta ao Itamaraty: História e política externa nos tempos de JK (1955-1958)

A Diplomacia a serviço da História e vice-versa: pesquisa, “consultoria” e museu

Aos 72 anos, José Carlos de Macedo Soares foi nomeado chanceler pela segunda vez em 12 de novembro de 1955, momento de grave instabilidade institucional, cuja origem relaciona-se com a crise política que se aprofundou com o suicídio de Vargas, em agosto de 1954. Diante da expectativa de golpe para impedir a posse de Juscelino Kubitschek (1902-1976), vencedor das eleições presidenciais de 3 de outubro de 1955, o general Henrique Teixeira Lott (1894-1984), então ministro da Guerra, depôs Carlos Luz (1894-1961), presidente da Câmara dos Deputados, que ocupava interinamente a presidência da República em razão da internação, por razões médicas, de Café Filho (1899-1970), vice de Getúlio. Nereu Ramos (1888-1958), vice-presidente do Senado Federal, foi empossado como presidente da República em seguida ao “golpe preventivo” de 11 de novembro, e formou novo ministério para o qual convidou para as Relações Exteriores seu antigo colega na Assembleia Constituinte de 1933/1934. Juscelino Kubitschek, empossado em 31 de janeiro de 1956, manteve Macedo Soares à frente do Itamaraty até julho de 1958, quando aceitou seu pedido de demissão.

Três iniciativas de Macedo Soares durante sua segunda gestão no MRE demonstram sua convicção na possibilidade de aplicação política do conhecimento histórico, que procurou valorizar: (I) a disponibilização do serviço diplomático para a pesquisa histórica; (II) a revitalização da Comissão de Estudos de Textos da História do Brasil (CETHB); e (III) a criação do Museu Histórico e Diplomático (MHD).

Retomando prática dos tempos do Império, pela Portaria de 16 de janeiro de 1956 o ministro determinou que fossem realizadas pesquisas em arquivos de países europeus em busca de documentos de interesse para a História do Brasil. De acordo com a Portaria, funcionários lotados nas embaixadas em Lisboa e Madri seriam designados para elaborar um índice geral de documentos relativos ao Brasil, que seria enviado à CETHB, a quem competiria – como ao IHGB durante o Império – dar instruções sobre a condução das pesquisas, indicar quais os documentos a serem copiados e, depois de receber as cópias, determinar onde deveriam ser arquivadas²⁸⁵.

Essa iniciativa revelaria uma visão instrumental da Diplomacia, entendida como facilitadora da pesquisa histórica. Neste sentido, a utilização de diplomatas ou da estrutura das missões diplomáticas para pesquisar em arquivos poderia ser interpretada como a instrumentalização do serviço exterior para objetivos historiográficos, numa operação que reproduziria a preocupação, de inspiração iluminista, com a escrita da História da nação, em conformidade com os objetivos da criação do IHGB, em 1838.

Outra medida do ministro Macedo Soares de valorização dos assuntos relacionados à História consistiu na reativação da Comissão de Estudos de Textos da História do Brasil, unidade consultiva criada por Portaria de Oswaldo Aranha, de 13 de abril de 1943, então integrada por cinco membros – entre historiadores, diplomatas e militares – designados pelo ministro de Estado, que presidiria os trabalhos²⁸⁶. O Relatório referente a 1955 indica que a Comissão realizou 29 sessões naquele ano e apresentou 150 pareceres²⁸⁷. Sob a chefia de Macedo Soares, a CETHB foi reorganizada nos termos da Portaria de 28 de maio de 1956: passou a ter dez membros, um dos quais seria o chefe do Serviço de Documentação do MRE, que exerceria a função de secretário-
-geral da Comissão; passaria a ter um representante do IHGB, do qual, como se viu, Macedo Soares era presidente perpétuo, e previa ainda três auxiliares para a Comissão²⁸⁸.

Não foi somente pelo aumento do número de membros que Macedo Soares pretendeu conferir maior consistência ao trabalho a ser desenvolvido pela CETHB. As competências da Comissão foram ampliadas. Além da elaboração de bibliografias de História do Brasil, da preparação de uma relação bibliográfica das principais obras e artigos sobre assuntos da História do Brasil, com resumos e transcrições, e da revisão das informações compendiadas, com indicação das inexatidões, tornaram-se atribuições da Comissão: a organização e publicação dos Anais do Itamaraty, periódico, cuja publicação havia sido interrompida, com transcrições de fontes primárias do acervo do AHI ou de outros arquivos sobre temas de história da política exterior do Brasil; a elaboração de instruções para orientar pesquisas em arquivos estrangeiros; o estudo do material resultante e a proposição do destino que lhe deveria ser dado e da parte que o MRE deveria conservar em seus arquivos. Foi mantida a competência para apresentar pareceres sobre questões de História relacionadas à política externa. Ao dar conta das atividades desenvolvidas pela CETHB, o Relatório referente a 1957 menciona o empenho de Macedo Soares de “dar à Comissão um papel correspondente à Divisão Histórica do Departamento de Estado americano, que mantém vasto programa de pesquisas no exterior”, o que demonstra a sintonia do ministro com iniciativas de outras chancelarias para a construção da História nacional e a preservação da memória²⁸⁹.

Quando, nas sucessivas portarias de criação e reorganização da CETHB, discrimina-se entre as competências da Comissão a de elaborar pareceres para o ministro de Estado sobre assuntos históricos relacionados à política externa, o conhecimento histórico é valorizado como subsidiário da ação diplomática: reconhecia-se a possibilidade de que o historiador pudesse desempenhar o papel de um consultor para fins políticos. Assim, a revitalização e o fortalecimento institucional da CETHB bem como o reconhecimento de sua função como potencial fonte de informações para a formulação político-diplomática são reveladores da visão pragmática que Macedo Soares tinha do conhecimento histórico.

Uma terceira iniciativa de Macedo Soares que demonstraria sua visão pragmática da História e da memória diplomáticas como instrumentos políticos foi a criação do Museu Histórico e Diplomático do Itamaraty (MHD). Cerca de 40 dias após assumir a Pasta, Macedo Soares logrou submeter ao presidente Nereu Ramos decreto de criação do Museu, não sem antes ouvir o embaixador Hildebrando Accioly (1888-1962), consultor jurídico do Ministério. Em seguida à criação, Macedo Soares solicitou projeto de regulamento interno para o MHD ao então diretor do Museu Histórico Nacional, Gustavo Barroso (1888-1959), antigo expoente do Integralismo, idealizador daquele Museu, criado em 1922, e responsável pela criação de curso pioneiro de formação de profissionais de museus.

As decisões de criar o MHD, reativar da CETHB e mandar pesquisar documentos históricos em arquivos estrangeiros têm em comum a preocupação com a construção e a preservação da História e da memória diplomáticas, integradas numa estratégia de valorização do conhecimento histórico como instrumento da ação política.

Crítica do “jurisdicismo”: “despolitização”
e imobilização da diplomacia

Essas iniciativas revelam uma visão da História e da prática diplomática nas quais a História da nação ocupa um lugar central e, neste sentido, podem contribuir para identificar traços do “pensamento diplomático” de Macedo Soares. A análise de dois textos assinados por Macedo Soares pode enriquecer a reflexão sobre seu pensamento a respeito da política internacional e da presença do Brasil no mundo.

Em reposta a questionário formulado pelo Jornal do Comércio sobre o anteprojeto da carta das Nações Unidas, elaborado durante as conferências de Dumbarton Oaks, nos EUA, em setembro e outubro de 1944, Macedo Soares demonstrou ceticismo quanto ao futuro da nova organização em gestação. Considerava que, nos moldes previstos, seria uma organização internacional coercitiva, que, para impedir as guerras, empregaria a força armada das grandes potências. Considerava, em última análise, que as Nações Unidas seriam uma união dos Estados Maiores das forças armadas dos membros para o policiamento dos Estados turbulentos. Reconhecia, no entanto, que poderia ser adequada para realizar a transição da guerra para paz. Ao Conselho de Segurança seria atribuída a função de ser o fiador da paz e da segurança internacionais; assim agiria com mandato e recursos dos membros. Apontava a contradição entre o princípio da igualdade soberana dos Estados – enunciado como base da organização – e a composição do Conselho de Segurança, que previa membros permanentes e temporários. Notava que a paz a ser garantida pela nova organização – que seria obtida não por um armistício, mas pela rendição incondicional das forças do Eixo – estaria fundada num condomínio das grandes potências.

Apesar da crítica ao realismo das Nações Unidas, assinalava que o Brasil reconhecera, desde 1918, a realidade do poder na Liga das Nações ao aceitar a permanência das grandes potências no Conselho. Idealista, não deixava, contudo, de reclamar a “hora do Direito”, o compromisso com a democracia representativa e com a garantia das liberdades democráticas, a despeito das disparidades entre os níveis de cultura e de organização política dos Estados. Para Macedo Soares, o Brasil não deveria assumir as responsabilidades dos membros do Conselho de Segurança; deveria, sim, interessar-se pela participação no Conselho Econômico e Social, com vistas a discutir soluções para os problemas econômicos, sociais e humanitários e promover o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais (SOARES, 1945, p. 22-7).

A ideia da política externa como fator de continuidade, anunciada no discurso de posse como chanceler, em 1934, foi reiterada no Relatório referente a 1955, onde Macedo Soares afirmou que o MHD, conservando e expondo os objetos, móveis e documentos existentes no Palácio Itamaraty, estaria contribuindo “para preservar o sentimento de veneração e respeito que todos devem ao nobre passado do Brasil”. Num desdobramento jurídico dessa visão da política externa, Macedo Soares acreditava que a solução dos problemas internacionais estaria no estudo dos precedentes, como se as controvérsias internacionais pudessem ser solucionadas por critérios baseados na História – e não por critérios políticos. Além disso, o ministro compartilhava uma visão “positivista” da investigação histórica, como se fora um inquérito por meio do qual se revelaria a verdade, escondida pelos vestígios do passado²⁹⁰.

Por um lado, a partir dessa forma de pensar a política internacional e a condução da política externa, identificam-se
dois desdobramentos limitadores da ação diplomática: (I) atribuir à História a chave para a solução das controvérsias internacionais significaria “despolitizar” a atividade diplomática, que ficaria limitada a uma dimensão jurídica; (II) decorrente desse “jurisdicismo histórico” e considerando a multiplicidade de inter-pretações possíveis da História, inclusive contraditórias entre si,
essa perspectiva contém o risco da imobilizar a ação diplomática.

A propósito do jurisdicismo na condução das relações exteriores, é oportuno reproduzir avaliação crítica de José Honório Rodrigues (1913-1987) sobre a estagnação doutrinária da política externa brasileira entre a morte de Rio Branco e os meados dos anos 1950:

O jurídico voltou a dominar totalmente o político e a diplomacia é, como antes, uma dinastia de classe, pelo menos até a criação do Instituto Rio Branco. O papel do direito internacional, embora reduzido nas relações entre os Estados, é exaltado e a política deve subordinar-se ao direito, que é uma espécie de camisa de força, que os diplomatas usam para o disfarce de sua inexpressividade política ou de sua incapacidade na defesa dos interesses do Estado (RODRIGUES, 1966, p. 57-8).

Por outro lado, um desdobramento positivo da valorização dessa História foi sua instrumentalização para uso político-
-diplomático, seja por meio da racionalização e modernização dos arquivos, seja por meio da utilização da História diplomática e da memória institucional como veículo de comunicação social a serviço do Itamaraty, objetivo da criação do MHD. Daí a preocupação com a organização dos arquivos por meio de um trabalho de catalogação e classificação de forma a facilitar o acesso aos documentos, que deveriam ser agrupados em dossiês temáticos para consulta.

A política externa de Juscelino Kubitschek: ambiguidades e contradições

A capacidade de conciliar crescimento econômico e industrialização, de um lado, e democracia e estabilidade institucional, de outro, contribuiu para que o governo de Juscelino Kubitschek entrasse para a História como uma espécie de “idade de ouro”, apesar das tentativas de golpe, da sucessão de crises financeiras, da inflação e das greves que marcaram aquele período. Embora controlada, a polarização da opinião pública em torno do modelo de desenvolvimento econômico – com maior ou menor intervenção do Estado e com maior ou menor participação do capital estrangeiro – foi uma característica do período que se refletiu na política exterior. A dimensão externa passou a ser percebida como fundamental para o desenvolvimento nacional. Como resultado do processo de desenvolvimento, à medida que a industrialização avançava e a economia se diversificava, a sociedade e o Estado se tornavam mais complexos. Nestas condições, a formulação da política externa receberia o influxo de interesses e percepções de uma multiplicidade de atores e de agências burocráticas. Daí a dificuldade para definir a política externa de JK, que apresentaria ambiguidades e contradições (MOURA, 1991, p. 24; apud GONÇALVES, 2003, p. 165).

Macedo Soares esteve à frente do Itamaraty durante metade do mandato presidencial de JK. Seu pedido de demissão do Ministério está relacionado com o lançamento da Operação Pan-Americana (OPA), em maio de 1958, que é considerado como marco divisório numa periodização que distingue o período de 1954 a 1958, de alinhamento com os EUA, do período de 1958 a 1961, quando teria sido retomada uma política de barganha com Washington e empreendida uma tentativa de ampliação das parcerias internacionais (VIZENTINI, 1995, p. 133-9). Embora a periodização proposta seja discutível, o fato é que durante a segunda gestão de Macedo Soares, alguns temas da agenda diplomática tiveram grande repercussão na opinião pública e sua condução favoreceu a identificação do Itamaraty como agente de uma postura conservadora, senão retrógada na formulação da política externa (GONÇALVES, 1993, p. 165-95).

Limitações do alinhamento tradicional: Suez, Noronha, Portugal e Leste europeu

De modo esquemático, podem ser mencionados como posturas tradicionais da política externa os seguintes exemplos, que reafirmariam a alinhamento do Brasil ao Ocidente: a decisão de enviar tropas, em 1957, para a missão de paz das Nações Unidas no Oriente Médio, criada após a guerra decorrente da nacionalização do canal de Suez pelo Egito; a negociação de acordo com os EUA para a instalação de uma base de rastreamento de foguetes; o apoio a Portugal na defesa de suas possessões coloniais e a limitação da aproximação com a União Soviética ao relacionamento econômico.

O Acordo por troca de notas de 21 de janeiro de 1957, que autorizava a instalação de base no arquipélago de Fernando de Noronha para observação de projéteis teleguiados pode ser considerado uma tentativa de Kubitschek de cultivar o apoio dos EUA para seu projeto de desenvolvimento e, ao mesmo tempo, para garantir o apoio interno dos militares. Embora reafirmasse um alinhamento tradicional, o acordo envolvia uma barganha política para conseguir o reequipamento das Forças Armadas. A negociação enfrentou forte reação parlamentar, exercida, inclusive, por setores nacionalistas do partido do presidente. Após acalorado debate, o Congresso Nacional concluiu que o Acordo não necessitava de aprovação do Legislativo, pois estaria ao abrigo do acordo bilateral de Assistência Militar, de 1952 (WEIS, 1993, p. 100-2).

No caso das relações com Portugal e do posicionamento brasileiro frente ao processo de descolonização, manifestações retóricas de solidariedade aos movimentos de libertação nacional e de reconhecimento do princípio de autodeterminação dos povos contrastavam com o apoio nas Nações Unidas às potências coloniais. A política externa brasileira no período JK não criticou nem condenou o colonialismo. Esse alinhamento com Portugal teve, em 1957, um de seus momentos mais vergonhosos e, ao mesmo tempo, eloquentes no discurso proferido pelo delegado brasileiro na Comissão de Tutela da Assembleia das Nações Unidas em defesa da tese de que Portugal não teria colônias, mas “territórios de ultramar” (CERVO; BUENO, 2008, p. 300-1; GRIECO, 1957).

Uma face retrógrada e estreita da política externa de JK se manifestaria também no debate sobre a aproximação com a União Soviética, que derivava da necessidade de abertura de novos mercados para as exportações brasileiras. Macedo Soares teria articulado apoio nos meios políticos para evitar o reatamento, defendido por setores ligados à agroexportação, inclusive dentro do governo. Oswaldo Aranha, representante junto à ONU em Nova York, defendia o reatamento das relações diplomáticas e, mais uma vez, divergia de Macedo Soares. Acabou por prevalecer a fórmula do reatamento de relações econômicas, e não diplomáticas. Quando Macedo Soares já não mais ocupava a chefia do MRE, em novembro de 1959, missão comercial do Itamaraty foi enviada a Moscou (MOURA, 1991, p. 38-9).

Último movimento: nacionalista nos Acordos de Roboré, desprestigiado na OPA

Outra tema de política externa que alcançou as manchetes durante a segunda gestão de Macedo Soares no Itamaraty foram os chamados Acordos de Roboré, entre Brasil e Bolívia, conjunto de 31 notas reversais negociadas, em Corumbá e Roboré, pelos chanceleres Macedo Soares e Manoel Barrau Pelaez (1909-1972) e assinadas, em 29 de março de 1958, em La Paz. A mais importante das notas reversais dizia respeito à exploração de petróleo na Bolívia e procurava atualizar os Tratados bilaterais de 1938 sobre saída e aproveitamento do petróleo boliviano e ligação ferroviária. A polêmica em torno dos Acordos e sua grande repercussão na opinião pública se explicaria por dois motivos. Por um lado, reverberava a clivagem ideológica, em certa medida enganadora para a análise do caso, entre nacionalistas e “cosmopolitas” (ou “entreguistas”, segundo expressão das esquerdas) em torno da intervenção do Estado na economia e do papel do capital estrangeiro no desenvolvimento nacional. Por outro lado, a discussão sobre os Acordos foi amplificada pela oposição e, convertida numa arenga entre o Legislativo e o Executivo, serviu de instrumento para fustigar o governo com objetivos eleitoreiros.

A definição da posição do governo sobre as demandas bolivianas para rever os Tratados de 1938 constitui demonstração da complexidade do processo decisório da política externa, onde incidiam interesses divergentes e rivalidades interburocráticas. Com efeito, às necessidades de especialização da administração pública num contexto de ampliação das funções do Estado correspondeu uma multiplicação de novas instâncias burocráticas, que também representavam um instrumento à disposição da chefia do Executivo para sobrepor-se aos órgãos tradicionais (SKIDMORE, 1982, p. 228). No caso dos Acordos de Roboré, diferentes unidades da administração federal participaram do processo decisório: além de órgãos da administração direta, como o MRE e os ministérios militares, órgãos técnicos, como a CACEX e a SUMOC, empresas públicas, com a Petrobras, o BNDE e o Banco do Brasil, e conselhos, como o Conselho Nacional de Petróleo (CNP), e o Conselho de Segurança Nacional (CSN).

Em síntese, a negociação dos Acordos de Roboré envolvia, entre outras, três questões com grande potencial para controvérsias e manipulação política: (I) O papel da Petrobras. Embora a legislação boliviana vedasse a participação de companhias estatais na exploração do petróleo – o que não impediu o Itamaraty de tentar obter concessões para a Petrobras –, a previsão de concessões para empresas privadas brasileiras foi apresentada pela oposição como uma ameaça ao monopólio estatal do petróleo no Brasil. (II) Os critérios para a definição da nacionalidade brasileira das empresas que receberiam concessões para a exploração do petróleo.
De acordo com o processo interno de implementação dos Acordos, coube ao BNDE definir os critérios para a seleção das empresas brasileiras que receberiam concessões na Bolívia. Ao arrepio do teor dos Acordos, o BNDE, presidido por Roberto de Oliveira Campos (1917-2001), previu a participação de capital estrangeiro na constituição das referidas empresas. (III) A capacidade de notas diplomáticas para modificar o conteúdo de tratados previamente assinados. Sob o pretexto de atualizarem os Tratados de 1938, as notas reversais sobre petróleo modificaram aqueles tratados. Por essa razão, deveriam ser submetidas ao Congresso Nacional para eventual ratificação, segundo o deputado Gabriel de Resende Passos (1901-1962), relator de parecer contrário às reversais.

Ao longo do processo negociador, o Itamaraty procurou uma composição com os interesses bolivianos, para benefício dos dois países. Apesar da natureza exclusivamente brasileira das empresas que explorariam petróleo na Bolívia ter sido fixada no teor das reversais sobre petróleo, houve desgaste para o Executivo e, em particular, para o MRE. Chamado a depor na CPI convocada para investigar acusações de favorecimento na seleção das empresas, Macedo Soares, que se posicionava por uma solução nacionalista para a questão do aproveitamento do petróleo boliviano, defendeu os Acordos de Roboré e manifestou discordância dos critérios aplicados pelo BNDE para a seleção das empresas brasileiras. (GUILHERME, 1959, p. 209-14).

A substituição de José Carlos de Macedo Soares por Francisco Negrão de Lima (1901-1981) na titularidade do Itamaraty relaciona-se com o desencadeamento da OPA a partir da carta endereçada por Juscelino, em 28 de maio de 1958, ao presidente dos Estados Unidos, Dwight Eisenhower (1890-1969). Em livro de memórias, Mario Gibson Barboza (1918-2007) apresenta versão sobre chamada a serviço ao Rio de Janeiro, quando era Encarregado de Negócios em Buenos Aires. Na ocasião, foi convocado ao Palácio Laranjeiras, onde teria sido recebido por Juscelino, que lhe encarregou de obter o apoio do presidente argentino, Arturo Frondizi (1908-1995), para discurso que pronunciaria expondo os princípios da OPA. Depois de ser recebido pelo presidente, Barboza apresentou-se no Itamaraty, quando deu conhecimento da missão de que fora incumbido ao secretário-geral, que dela não tinha conhecimento. Macedo Soares tampouco conhecia a iniciativa; sentindo-se desprestigiado, pediria demissão em julho seguinte (BARBOSA, 1992, p. 47-55; GONÇALVES, 2003, p. 185).

Restaria indagar se Macedo Soares teria discordado do conteúdo da argumentação da OPA – que inovava ao vincular o combate ao comunismo à necessidade de superação da pobreza e do subdesenvolvimento – ou se se viu desautorizado por Kubitschek pela forma com que conduziu a iniciativa, confiando a assessor de fora dos quadros diplomáticos – o poeta e empresário Augusto Frederico Schmidt (1906-1965) – a concepção e a liderança na execução daquela que pretenderia ser a mais importante negociação diplomática de seu governo.

Considerações finais

Nesta tentativa de avaliação do papel e da influência de Macedo Soares sobre a doutrina e a prática da diplomacia brasileira não poderia deixar de ser mencionado o artigo, publicado em 17 de janeiro de 1962, no jornal O Globo, que assinou, com três outros ex-chanceleres, onde sustentavam que o Brasil deveria se posicionar, na 8ª Reunião de Consulta dos chanceleres americanos, a Conferência de Punta Del Este, pelo isolamento de Cuba por meio do rompimento coletivo de relações diplomáticas. No artigo, coassinado por João Neves da Fontoura (1887-1962), Vicente Rao (1892-1978) e Horácio Lafer (1900-1965), argumentavam que, sendo os objetivos do pan-americanismo a consolidação dos regimes democráticos e a proscrição de todos os regimes totalitários, e tendo Fidel Castro (1926) instaurado um regime ditatorial e se aliado às potências comunistas, a atitude a tomar, sem ferir o princípio da não intervenção, seria expulsar Cuba da Organização dos Estados Americanos (OEA) (GARCIA, 2008: 513-6).

Macedo Soares foi um político ético, democrata e com instinto para a conciliação. Como diplomata sempre defendeu o primado do Direito. É possível que sua visão de mundo estivesse por demais influenciada pela rigidez da bipolaridade ideológica da Guerra Fria e pelo temor da ameaça que o marxismo-leninismo representaria para o Brasil. Talvez por essa razão não teria tido a frieza para perceber que o rompimento de relações diplomáticas por parte da repúblicas americanas teria efeito contraproducente e contribuiria para integrar Cuba ainda mais ao bloco socialista e que, além disso, a expulsão de Cuba da OEA, naquela conferência, contrariava a própria Carta de Bogotá, conforme assinalou o ministro San Tiago Dantas (1911-1964).

Seu “pensamento diplomático” esteve condicionado, de um lado, por uma visão de mundo liberal, adepta do sistema político representativo e do respeito às liberdades democráticas; de outro, pela defesa do interesse nacional, num nacionalismo que se expressou pelo apego à tradição de uma política externa pacifista, dedicada à busca de soluções jurídicas e conciliadoras. Em ambas vertentes, a liberal e a nacionalista, há em Macedo Soares um reconhecimento da centralidade do Direito, num formalismo jurídico por vezes inibidor da ação diplomática. Assim, para enquadrar numa fórmula as características do “pensamento diplomático” de Macedo Soares, o levantamento factual e conceitual esquematizado neste artigo permitiria elencar: liberalismo, nacionalismo e “jurisdicismo”.

Em meados dos anos 1930, a Prefeitura de São Paulo decidiu instalar em zona residencial próxima ao centro histórico um monumento em homenagem a Augusto (63 a.C. – 14 d.C.), primeiro imperador de Roma. O monumento em bronze, fundido em Nápoles, fora doado pelo governo italiano e reproduz estátua original do imperador, Augusto de Prima Porta, com o braço direito estendido, como em saudação a militares em parada. A condição de grande metrópole já infundira nos habitantes de São Paulo a descontração citadina própria das grandes aglomerações urbanas tropicais. Esse humor popular logo gerou um apelido para o monumento: “É ali que mora o Carlito”, numa alusão ao casarão onde residia José Carlos de Macedo Soares, na rua Major Quedinho, para onde o braço estendido do imperador romano apontava.

Essa pequena crônica urbana – mencionada, sem precisão onomástica, pelo antropólogo Claude Lévi-Strauss (1908-2009) e referenciada pelo historiador Guilherme Pereira das Neves –, revela a intimidade e o carinho com que a população paulistana reconhecia e se referia ao antigo professor e então representante político. É incluída como fecho desta fragmentada aproximação ao personagem José Carlos de Macedo Soares como homenagem ao estadista Carlito.

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Almirante Álvaro Alberto

Nascido em 1889, foi Oficial da Marinha e chegou ao posto de almirante por decreto presidencial em reconhecimento à sua contribuição à formação de oficiais da Marinha e do Exército e também à ciência e à pesquisa no Brasil. Entre as muitas atividades que desenvolveu, Álvaro Alberto destacou-se como pioneiro no estudo e nas pesquisas sobre energia nuclear tendo, já em 1939, incluído o estudo dessa disciplina no currículo da Escola Naval. Sua importância para a política externa do País está associada à sua atuação como representante do Brasil na Comissão de Energia Atômica estabelecida pela Resolução no1 da recém-criada Organização das Nações Unidas, em 1946. Nessa Comissão uma de suas preocupações foi a de utilizar as reservas minerais atômicos, que se acreditava existir no País, para desenvolver a capacitação tecnológica e industrial do Brasil no setor. Foi Álvaro Alberto quem presidiu o Grupo de Trabalho que elaborou o projeto de criação do Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq). O projeto foi encaminhado ao presidente Dutra e aprovado em janeiro de 1951. Pode-se dizer que, em grande parte, o projeto de criação do CNPq foi também produto de sua experiência e sensibilidade para as questões internacionais. Álvaro Alberto foi presidente da Academia Brasileira de Ciências (1935-37 e 1949-51) e o primeiro presidente do CNPq (1951-1955). Faleceu em 1976.

Almirante Álvaro Alberto: a busca do desenvolvimento científico e tecnológico nacional

Eiiti Sato

O objetivo deste ensaio não é o de apresentar uma breve biografia do almirante Álvaro Alberto da Mota e Silva e nem tampouco o de discutir o papel de liderança que desempenhou no estabelecimento de instituições importantes no desenvolvimento da comunidade científica no Brasil. Outros trabalhos já o fizeram e, com certeza, muitos outros ainda se seguirão sem que, necessariamente, o tema seja esgotado. O objetivo deste ensaio, dentro do que foi estabelecido no propósito geral do livro, é o de buscar na figura e na obra de Álvaro Alberto elementos que marcaram de forma significativa a trajetória da política externa brasileira. Em linhas gerais, o trabalho discute possíveis explicações para dois aspectos ou questões que, na trajetória de Álvaro Alberto, se apresentam como duas faces de uma mesma moeda. De um lado, por que Álvaro Alberto, um militar de carreira com notável envolvimento com a comunidade científica no Brasil, deve ser incluído entre aqueles que tiveram um papel de relevância na política externa do País? Na outra face da moeda, discute-se de que maneira e em que medida as relações internacionais e a política externa brasileira desempenharam papel significativo no estabelecimento do CNPq como instituição central do sistema de ciência e tecnologia do Brasil. Com efeito, a figura pública do almirante Álvaro Alberto ficou fortemente associada à sua atuação no campo da pesquisa científica no Brasil, à frente da Academia Brasileira de Ciências e liderando a criação do CNPq e de outras instituições voltadas para a pesquisa científica, mas ficou também associada à representação brasileira na Comissão de Energia Atômica da ONU e à defesa dos recursos minerais nacionais que poderiam ser utilizados no campo da energia nuclear.

Do ponto de vista da política externa, a atuação de Álvaro Alberto deixou várias heranças importantes. Provavelmente a mais geral entre essas heranças tenha sido o reconhecimento da ciência e da tecnologia como dimensão relevante da interface da nação com o meio internacional. Álvaro Alberto entendia que não bastava apenas reconhecer essa importância e trazer para a agenda externa do Brasil o tema do desenvolvimento científico e tecnológico; seu entendimento era o de que a pesquisa e o aproveitamento do conhecimento científico estavam cada vez mais conectados com as transformações e as políticas de segurança e desenvolvimento de todas as nações.

Um segundo legado de sua atuação foi mostrar que a observação do meio internacional era fundamental para se compreender quais os rumos que tomavam o desenvolvimento científico e tecnológico no mundo e que, portanto, observar esses rumos constituía um elemento essencial para se estabelecer as orientações a serem dadas pelos governos nacionais. Segurança estratégica e ciência tinham se tornado muito mais integradas, especialmente na área da energia nuclear, e a cooperação internacional nesse campo demandava a incorporação de especialistas capazes de compreender o significado e as implicações das descobertas científicas.

Um terceiro legado de Álvaro Alberto foi o seu entendimento de que a noção de “defesa das riquezas nacionais” só poderia ser apropriadamente aplicada por meio do desenvolvimento da capacidade tecnológica do País de aproveitar essas riquezas em suas próprias indústrias. Desenvolver a indústria nacional na área nuclear era a única maneira de, efetivamente, distribuir para toda a nação os benefícios da posse de jazidas minerais. O fato de que o conceito de “doença holandesa” somente emergiu muitos anos depois, não quer dizer que o problema não existisse. Por outro lado, somente dessa forma as nações estrangeiras, em especial as grandes potências, não precisariam ser vistas como oponentes ou como adversários gananciosos a serem combatidos, mas como nações com as quais, na medida do possível, o País deveria buscar linhas de cooperação tanto comercial quanto tecnológica.

A ciência e a tecnologia no cenário de um mundo em transformação

Um ponto de partida para a discussão de possíveis explicações para a questão analisada neste ensaio é considerar que qualquer interpretação de possíveis motivações para a ação de mentes empreendedoras deve levar em conta tanto o perfil intelectual e as preocupações do homem quanto o quadro político e sociológico de seu tempo. A frase “Yo soy yo y mi circunstancia...” tornou-se uma das frases mais citadas entre aquelas extraídas da obra de Ortega y Gasset por sintetizar essa simbiose inescapável entre o homem e seu tempo²⁹¹. Essa simbiose entre o homem e seu meio, entre o pensamento e seu tempo, sempre foi importante, no entanto no século XX, compreender essa relação tornou-se uma questão mais complicada, uma vez que o século XX foi um período de grandes turbulências em decorrência de um verdadeiro turbilhão de mudanças. Vários pensadores produziram obras notáveis mostrando que o século XX foi um século onde ocorreram verdadeiros terremotos na esfera política e social, trazendo transformações e incertezas em que crenças e instituições tradicionais foram substituídas e padrões tecnológicos, que condicionam a existência humana, passaram a durar menos do que uma geração²⁹².

Com efeito, na esfera internacional, ao longo da primeira metade do século XX, a geografia política europeia foi redesenhada mais de uma vez, os Estados Unidos e a União Soviética se afirmaram como as grandes potências mundiais, e a bipolaridade ideológica e estratégica se combinou com o advento da era nuclear, mostrando a necessidade de novos conceitos para qualquer tentativa de se compreender adequadamente o jogo de forças no cenário internacional. Nesse ambiente de mudanças, as questões militares extrapolaram de forma radical o domínio estrito do pensamento estratégico, para se tornarem integradas às políticas governamentais para a indústria e para a pesquisa científica. Além disso, mesmo para um país como o Brasil, que sempre valorizou a autossuficiência, as dinâmicas da política internacional nos anos que se seguiram à segunda guerra mundial tornavam-se uma condicionante cada vez mais relevante. Entre as mudanças em curso, a questão do emprego da energia atômica emergiu com grande destaque influenciando as percepções sobre a diplomacia, sobre as estratégias de segurança e também sobre o futuro da pesquisa científica e do desenvolvimento industrial.

O entendimento de que o advento da era nuclear mudava muitas coisas de forma radical era bastante generalizado, mas nem sempre suas implicações eram claramente percebidas. A grande imprensa e as pessoas em geral podiam ficar atônitas ou preocupadas diante do efeito devastador das armas nucleares, mas tinham dificuldade de perceber as muitas implicações e desdobramentos desse fato. As pessoas comuns podem sentir horror, revolta ou preocupação diante da cena de um crime ou diante do desmoronamento de uma ponte, mas o experimentado policial ou o engenheiro especialista, embora possam ter o mesmo sentimento de repulsa diante de uma cena de destruição, terão adicionalmente uma visão mais técnica da cena, que lhes permite estabelecer hipóteses plausíveis a respeito de causas e consequências do evento observado. Álvaro Alberto estava entre os poucos que, por sua formação militar e por sua familiaridade com o meio científico, podiam perceber com mais clareza a extensão e o significado das mudanças em curso para a nação brasileira.

No domínio das questões militares as armas atômicas mudavam completamente a noção de equilíbrio estratégico. Não se tratava mais de aumentar o alcance e a precisão das armas existentes ou de aumentar os efetivos e deslocar tropas para um maior número de regiões. As bombas atômicas lançadas sobre o Japão fizeram em menos de uma semana o que dezenas de divisões tradicionais bem armadas teriam dificuldade de realizar em meses de combate. O caráter devastador das armas nucleares havia deixado estadistas, analistas e a população em geral diante de questionamentos de conceitos essenciais acerca do problema de se compreender e formular estratégias de segurança em bases até então impensadas. Tratava-se de uma sensação radicalmente diferente das experiências vividas anteriormente como, por exemplo, por ocasião da queda de Constantinopla quando as noções tradicionais de segurança estratégica também passaram a ser questionadas. O escritor Stefan Zweig, ao fazer um relato da queda de Constantinopla, lembra que as muralhas que circundavam Constantinopla haviam se revelado eficientes para proteger a cidade por mais de mil anos, mas os grandes canhões mandados fabricar por Maomé II, em pouco tempo, mostraram que aquelas sólidas muralhas não conseguiriam resistir ao poder de fogo da nova arma de guerra. Na realidade, por milênios, muros altos e sólidos haviam sido cruciais para resistir ao ataque de exércitos formados de soldados, arqueiros e cavaleiros apoiados por catapultas e outras máquinas de guerra utilizadas ao longo dos séculos para sitiar cidades fortificadas (ZWEIG, 1999, p. 41-73). Troia, diz a história, como tinha meios para garantir víveres e outros suprimentos, só foi conquistada pela astúcia de Ulisses, que percebera que os muros da cidade eram invulneráveis aos ataques do poderoso exército grego. Em outras palavras, construir muralhas – como havia feito Adriano, Teodósio e tantos outros reis e generais notáveis nas cidades europeias até a Idade Média – deixava de ser fator decisivo na proteção de cidades ou de regiões. Apesar de tudo, mais de dois séculos haviam se passado desde que a pólvora fora inventada e, mais importante, cerca de quatro séculos ainda iriam se passar até que a tecnologia das armas de fogo tornasse as tradicionais armas brancas totalmente obsoletas.

Com efeito, o advento da era nuclear foi algo completamente diferente. Trouxe consigo o impacto de mudanças súbitas e bem mais fundamentais. As bombas atômicas, que haviam devastado Hiroshima e Nagasaki, mais do que uma formidável arma de destruição, num só golpe haviam deixado claro que o mundo estava no limiar de uma nova era, trazendo consigo uma série de novos dilemas. No entanto, possuir armas nucleares passava a não depender apenas da decisão política de governantes e da disponibilidade de capacidade financeira. Nesse domínio, decisões governamentais passavam a depender também da existência de uma comunidade científica doméstica ativa e de uma complexa infraestrutura tecnológica e industrial, que poucas sociedades efetivamente possuíam. Por outro lado, na esfera internacional, diante do fato de que jamais a humanidade havia se defrontado com a possibilidade de que uma guerra pudesse produzir destruição em escala tão vasta e até mesmo colocar em risco a própria continuidade da espécie humana, a opção dos governos no sentido de construir sua capacitação em tecnologia nuclear passou a demandar a concordância da comunidade internacional, em especial das grandes potências.

Nesse quadro, os padrões de convivência internacional também se transformavam demandando novas formas de ação diplomática e novas bases institucionais. A realização de conferências internacionais, e até mesmo a existência de organizações internacionais já era um fato, todavia, juntamente com a criação da ONU em substituição à Liga das Nações, pode-se dizer que o multilateralismo de nossos dias efetivamente teve início. A ONU diferia da Liga das Nações tanto pela forma quanto pelas circunstâncias e também por seus mecanismos operacionais, entre eles o multilateralismo. Um elemento característico desse multilateralismo é o reconhecimento de que muitas questões que, em princípio, estariam afeitas à ação soberana dos Estados Nacionais passaram a ser consideradas como objeto de apreciação da comunidade internacional devido às suas inevitáveis implicações para os interesses e as necessidades de outras nações. Nesse sentido, se afigura bastante sintomático que a Resolução No 1 da recém-estabelecida organização tenha sido a criação da Comissão de Energia Atômica cujo propósito era o de debater e encaminhar propostas para um regime capaz de regular e monitorar as questões derivadas do desenvolvimento da tecnologia nuclear²⁹³.

Diante dessas circunstâncias, compreende-se melhor as razões que levaram o governo brasileiro a indicar Álvaro Alberto, militar e cientista, para chefiar a representação do Brasil junto à Comissão de Energia Atômica da ONU. Por outro lado, compreende-se também quão privilegiada era essa posição para alguém como Álvaro Alberto – familiarizado tanto com o meio militar quanto com o ambiente da pesquisa científica – como observador de tendências em curso no mundo da ciência e das questões de segurança. Com efeito, a experiência de Álvaro Alberto nessa Comissão serviu para mostrar não apenas a extensão das dificuldades de se obter consenso em matéria de segurança internacional, mas permitiu também perceber com mais clareza que a segurança deveria ser vista para além das questões estritamente militares. Na nova era, a ciência e a tecnologia ganhavam importância para o desenvolvimento das sociedades modernas e só poderiam ser adequadamente vistas e avaliadas tendo como referência os desenvolvimentos na política internacional. As discussões acerca das implicações e do significado das armas atômicas para a segurança e para a ordem política mundial deixavam claro que passava a existir uma distinção bastante radical entre aqueles que possuíam essa tecnologia e os que não a possuíam. Por outro lado, de várias maneiras, a posse da tecnologia nuclear constituía um verdadeiro “passaporte” para a maturidade da ciência e da tecnologia de uma nação. Como consequência, as nações que buscavam o desenvolvimento dessa capacitação não poderiam ser vistas necessariamente como agressivas e potencialmente hostis à paz mundial.

A forte rejeição ao Plano Baruch por parte da União Soviética e também por outros países, entre eles o Brasil, derivavam em grande parte dessas percepções²⁹⁴. No caso da União Soviética, a preocupação se concentrava mais na questão da segurança, mas no caso do Brasil, claramente, a preocupação de Álvaro Alberto se concentrava mais na questão do domínio da tecnologia nuclear como fator de desenvolvimento científico e como base para o aproveitamento de recursos naturais que se acreditava abundantes no País. Como sua mente era familiarizada também com o mundo da ciência, podia ver com particular clareza o papel crucial que a atividade científica e tecnológica passava a ter nas sociedades modernas tanto nas questões de segurança quanto para a prosperidade das nações. Na realidade, os trabalhos da Comissão tinham um objetivo manifestamente diplomático, mas envolviam diretamente um bom domínio dos aspectos estratégicos e científicos trazidos pela energia atômica. É dentro desse quadro que deve ser vista a indicação de Álvaro Alberto para a Comissão de Energia Atômica da ONU, bem como sua atuação ao longo do tempo em que a Comissão permaneceu atuante.

A tecnologia civil e os recursos do poder militar

A percepção de que a tecnologia civil e o desenvolvimento de armamentos sempre mantiveram estreita relação entre si é muito antiga, mas foi no século XX que essa relação tornou-se mais evidente, mais complexa e mais crítica²⁹⁵. Foi sobretudo com o advento da era nuclear que o conceito de tecnologia sensível foi sendo incorporado ao vocabulário corrente da política internacional, designando as tecnologias que podem ter uso tanto civil quanto militar. A expressão em inglês dual technology deixa mais explícita essa noção de uso duplo da tecnologia. Além da tecnologia nuclear, em outros domínios esse uso duplo também foi se tornando cada vez mais evidente como ocorre na tecnologia espacial, na construção de foguetes lançadores de satélites, na indústria da aviação, no desenvolvimento de computadores, na química industrial, etc. Foguetes podem ser usados no lançamento de satélites, mas podem servir também para carregar ogivas nucleares; os satélites, por sua vez, podem servir para transmitir imagens e monitorar alterações ambientais, mas podem servir também para espionar e orientar o disparo de mísseis. Todas as tecnologias, em alguma medida, trazem em si algum potencial de uso duplo, o problema é que no caso de certas tecnologias é mais difícil de se separar o uso civil do uso militar. Nos debates travados no âmbito da Comissão de Energia Atômica da ONU havia, da parte da União Soviética, o receio de que sem armas nucleares a nação permanecesse perigosamente vulnerável diante do poderio americano dramaticamente revelado em Hiroshima e Nagasaki. Ao mesmo tempo, os representantes de outras nações, entre eles o Brasil, viam quão próximos estavam os investimentos em segurança e o futuro da pesquisa científica e tecnológica. A era nuclear tornou muito mais difícil circunscrever o desenvolvimento científico e tecnológico apenas à esfera civil.

Na realidade, de forma mais inquietante, o desenvolvimento e a produção das primeiras bombas atômicas haviam revelado que a relação entre a pesquisa científica pura e seu emprego para fins militares havia se invertido. Isto é, tradicionalmente, primeiro ocorria algum avanço nos conhecimentos em virtude de pesquisas realizadas em universidades ou laboratórios e, em seguida, desenvolvia-se o emprego desses conhecimentos em artefatos militares. Entre os muitos desenvolvimentos que seguiram essa lógica talvez o caso mais notável tenha sido o da dinamite.
O desenvolvimento do potencial de uso da dinamite trouxe a Alfred Nobel grande fortuna pelo aproveitamento na mineração, na abertura de túneis e na construção de represas e de outras obras que demandavam o uso de explosivos. No entanto, a dinamite serviu também de base para um substancial aumento do poder de destruição das bombas, granadas e outras armas de guerra. Paradoxalmente, a fortuna amealhada com a industrialização dessa tecnologia da guerra e da destruição serviu para o estabelecimento do mais notável incentivo às ações e à reflexão sobre a paz: o Prêmio Nobel da Paz. Especialmente no caso de Álvaro Alberto, o exemplo de Alfred Nobel deve ter estado sempre presente pois ministrava a disciplina “Química dos Explosivos” na Academia Naval e, embora não tenha conseguido sucesso semelhante ao de Alfred Nobel, foi também industrial fabricante de explosivos.

O fato é que, em larga medida, o advento da era nuclear inverteu a tradicional lógica na qual o conhecimento científico era desenvolvido em universidades e laboratórios e depois os estrategistas procuravam aplicar esses conhecimentos no desenvolvimento de armas e de outros equipamentos militares.
Não quer dizer que anteriormente, em alguns casos, a pesquisa na área militar não gerasse novos conhecimentos. Muitos aprimoramentos realizados para fins militares, sobretudo na primeira guerra mundial, serviram, em seguida, para aumentar a eficiência nos transportes e a produtividade na indústria. Na era nuclear, todavia, a pesquisa para fins militares passou a se confundir com a própria pesquisa científica e o avanço dos conhecimentos.

Se a dualidade entre objetivos civis e militares aparecia cada vez mais evidente nas armas e nos equipamentos empregados na guerra, o mesmo também não poderia deixar de acontecer com o homem em relação às suas ocupações, ou seja, com o cientista e o produto de seu trabalho. Os nomes envolvidos com o desenvolvimento das armas nucleares passaram a ser os mesmos que debatiam as questões situadas nas fronteiras da ciência da física: Albert Einstein, Werner Heisenberg, Niels Bohr, Enrico Fermi, Leo Szilard, Carl von Weiszacker, Ernest Rutherford, Richard Feynman, Arthur Compton, Eugene Wigner, Von Neumann, entre outros.

Para se compreender a atmosfera da pesquisa naquela época é preciso levar em conta o fato de que é da natureza humana interessar-se por aquilo que move as atenções da grande maioria das pessoas num certo momento. Nas sociedades humanas, a moda, os assuntos do momento, ou os últimos acontecimentos sempre chamaram a atenção das pessoas em toda parte e, com a comunidade científica, não poderia ser diferente. Seria difícil pensar que a comunidade científica no Brasil, em franca expansão, ficasse alheia às pesquisas que moviam as instituições e os nomes mais notáveis da ciência no mundo na primeira metade do século XX. Nos tempos de Galileu e de Newton a Astronomia era considerada a “rainha das ciências”, isto é, os grandes nomes da ciência eram astrônomos como Kepler, Huygens, Cassini e Tycho Brahe, além do próprio Newton e de Galileu. Obviamente que a atividade científica não se restringia apenas à Astronomia havendo outros destacados nomes como Francis Bacon, Blaise Pascal e Leibniz, que não se dedicaram diretamente a esse ramo da ciência, mas é notável o interesse que a Astronomia despertava para a grande maioria daqueles que atuavam ou que pensavam um dia dedicar-se à atividade científica. Quando Luis XIV fundou a Académie Royale des Sciences em 1666, uma das primeiras iniciativas foi construir um observatório astronômico e, uma década depois, na Inglaterra, o rei Charles II estabeleceu o Observatório Real de Greenwich e criou uma nova posição de elevado reconhecimento social, o de Astrônomo Real, que correspondia ao cargo de diretor do Observatório de Greenwich.

Nesse sentido, algo semelhante ocorria com o ambiente científico na esteira da segunda guerra mundial em relação à física, em especial em relação à física nuclear. Um país para tornar-se participante pleno da comunidade científica internacional precisava construir sua capacitação no domínio da energia nuclear. Isto é, aquilo que cientistas como Fermi, Bohr e Arthur Compton pensavam e pesquisavam, é o que se afigurava relevante e despertava a curiosidade e o interesse das sociedades científicas em toda parte, inclusive no Brasil. Com efeito, há vários fatos na história da ciência no Brasil que são evidências claras dessa estreita ligação da comunidade científica no Brasil com esse círculo de cientistas que desenvolviam a física atômica. Simon Schwartzman escrevendo sobre a formação da comunidade científica no Brasil conta que, em 1941, Arthur Compton organizou uma expedição científica para realizar medições dos impactos causados pelos raios cósmicos sobre os Andes bolivianos e sobre a cidade de São Paulo. Entre os cientistas que participavam do projeto estavam Gleb Wataghin, que viera da Itália para liderar a instalação do Instituto de Física da Universidade de São Paulo, e também os jovens cientistas brasileiros Marcelo Damy de Sousa Santos e Paulus Aulus Pompéia. No ano seguinte, Arthur Compton deixou esse projeto ao ser nomeado Diretor do Metallurgical Laboratory, onde se desenvolvia o Projeto Manhattan cujo objetivo era o desenvolvimento da bomba atômica (SCHWARTZMAN, 2001, p. 204).

O caso de Gleb Wataghin é bastante revelador desse ambiente dominante na comunidade científica brasileira. Wataghin veio da Itália para o Brasil juntamente com Luigi Fantapié para associar-se
ao projeto de criação do Instituto de Física e da própria Universidade de São Paulo, em 1934. Seu papel era fazer com que o Instituto de Física se constituísse num centro de pesquisa científica de ponta, o que significava estar ligado àquele notável círculo de cientistas envolvidos com as pesquisas nucleares, como Arthur Compton e Enrico Fermi. Por meio de Wataghin nomes que se tornariam notáveis na ciência brasileira como Cesar Lattes, Paulus A. Pompéia, Marcelo Damy, Mario Schenberg e Oscar Sala, podiam aprender e discutir os desenvolvimentos que ocorriam nas fronteiras da física (SCHWARTZMAN, 2001, p. 204). Outro fato revelador dessa estreita conexão entre a comunidade científica brasileira e o cerne do grupo pensante da física nuclear no mundo foi a vinda, já na década de 1950, de Richard Feynman, que trabalhara diretamente como físico teórico no Projeto Manhattan e que mais tarde, em 1965, seria agraciado com o Prêmio Nobel de Física. Feynman esteve no Rio de Janeiro como professor por quase um ano no início da década de 1950 ensinando física no Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas²⁹⁶.

O fato é que a relação entre o mundo da pesquisa científica e o da segurança estratégica claramente havia se invertido, isto é, as possibilidades de emprego militar do conhecimento servia de estímulo e de orientação para pesquisa científica. Qualquer comunidade científica nacional, que quisesse participar dos debates científicos mais relevantes, precisava atuar no campo da pesquisa em energia nuclear e a pesquisa nuclear, por sua vez, inevitavelmente se associava, como ocorre até hoje, à produção de armas atômicas.

A observação desses fatos é muito importante para se compreender porque a criação do CNPq no início da década de 1950, sob a liderança de Álvaro Alberto, se associa à preocupação com o desenvolvimento no País da capacidade científica e técnica em energia nuclear. Na Exposição de Motivos para a criação do CNPq encaminhada ao presidente Eurico Gaspar Dutra, preparada por uma comissão de notáveis cientistas, sob a presidência de Álvaro Alberto pode-se ler:

[...] Todos os países vanguardeiros da civilização procuram dar o máximo desenvolvimento à cultura, incrementando a ciência, a técnica e a indústria como bases de seu progresso e de seu prestígio [...]. A fundação da indústria de energia atômica avulta entre os objetivos colimados. Indústrias subsidiárias já existem algumas, e outras dependem da formação de técnicos e das possibilidades econômico-financeiras²⁹⁷ (A CRIAÇÃO..., 2000, p. 184).

Em outras palavras, sob a perspectiva do mundo da pesquisa havia uma clara preocupação de que a comunidade científica brasileira pudesse integrar-se aos avanços em curso na ciência no mundo, e a capacitação na área de energia nuclear se afigurava como algo de importância primordial.

A ideia de que era preciso criar uma instituição para promover e coordenar a atividade científica no Brasil era uma consequência natural da observação desses desenvolvimentos que ocorriam no mundo. Por outro lado, para se compreender adequadamente o significado da criação de um Conselho Nacional de Pesquisas para o País naquele momento é também importante considerar a experiência do desenvolvimento da energia atômica pelo seu lado institucional. No Brasil, as instituições universitárias estavam voltadas essencialmente para o ensino enquanto os laboratórios de ciência aplicada como o Instituto Biológico, o Instituto de Manguinhos e o Instituto Agronômico de Campinas estavam voltados para fins específicos como combater a praga do café ou desenvolver vacinas para evitar epidemias estando, portanto, pouco atentos para a pesquisa científica de ponta²⁹⁸. A criação da Universidade de São Paulo em 1934 era fruto da crescente preocupação que se disseminava nos círculos ilustrados em relação ao desenvolvimento de uma verdadeira comunidade científica brasileira em condições de, efetivamente, “fazer ciência”. Nesse quadro é fácil compreender o quanto essa percepção se fazia presente num ambiente como o da Academia Brasileira de Ciências, onde Álvaro Alberto já havia se tornado uma destacada liderança. O entendimento era o de que o Estado deveria ter papel decisivo na promoção do desenvolvimento científico e tecnológico e, para tanto, o canal natural seria a constituição de um Conselho Nacional de Pesquisas. O caso dos Estados Unidos era o mais notável, mas outros países como o Canadá, a Itália, a França e a Inglaterra são citados nominalmente na própria Exposição de Motivos para a criação do CNPq, como exemplos ou modelos de que o Brasil deveria se valer para estabelecer seu próprio Conselho Nacional de Pesquisas. Após resumir o papel e a trajetória do National Research Council do Canadá, a Exposição de Motivos argumenta:

Os resultados fornecidos por essa excelente organização inculcam-na como paradigma, que o tem sido, efetivamente, para instituições similares. Outros modelos de grande utilidade são, também, as legislações similares da França, da Itália, da Inglaterra, dos Estados Unidos (A CRIAÇÃO..., 2000, p. 185).

O advento da era nuclear trouxe consigo outro desenvolvimento que serviu para impulsionar ainda mais essa percepção de que a atividade científica passava a depender mais diretamente das políticas governamentais. Foi nessa época que se consolida a noção de Big Science como padrão de organização da pesquisa científica. A expressão grande ciência derivava do entendimento de que o avanço da ciência e do conhecimento deixava de ser produto dos achados realizados pelo gênio escondido atrás da figura romântica do cientista, um tanto desajustado e incompreendido na sociedade, trabalhando solitariamente em seu laboratório na universidade ou instalado nos porões de sua própria casa com suas buretas, tubos de ensaio, retortas e outros equipamentos rudimentares. O conhecimento agora passava a avançar por meio de grandes projetos integrados envolvendo numerosos cientistas de diferentes especialidades, organizados em equipes multidisciplinares e baseados em instalações e recursos tecnológicos caros e complexos como aceleradores de partículas, espectrofotômetros e geradores e transformadores de energia centenas de vezes mais potentes do que aqueles utilizados nas residências. Mais tarde, Alvin M. Weinberg, que foi Diretor do Oak Ridge National Laboratory, ao observar esses acontecimentos escrevia que a Big Science era produto de três desenvolvimentos que ocorreram separadamente, mas em grande medida de forma simultânea: 1) o aumento massivo da produção científica e, consequentemente, da quantidade de informação científica disponível; 2) a institucionalização da ciência aplicada de forma multidisciplinar e orientada para propósitos de largo alcance e estabelecidos com objetivos político-estratégicos; 3) talvez a mais importante, a crescente complexidade e os altos custos dos equipamentos e das instalações necessárias à pesquisa científica (WEINBERG, 1972, p. 113-140).

Nessas circunstâncias, apenas as grandes corporações e, em certos casos, apenas os governos ricos e poderosos possuíam de fato os recursos financeiros necessários para esses projetos. Em outras palavras, os achados da ciência e da pesquisa deixavam de ser apenas fruto do gênio, do interesse e das vocações individuais para se tornarem produtos de políticas governamentais. O Projeto Manhattan, que gerou a bomba atômica, havia sido o caso mais paradigmático dessa forma de fazer ciência. Nasceu de uma decisão estratégica do governo americano e foi notavelmente organizado como um projeto da big science. Arthur Compton era o Diretor do Metallurgical Project, mas o projeto era amplo e a tecnologia da reação em cadeia iria necessitar de físicos, matemáticos, químicos, metalurgistas, especialistas no manejo de equipamentos sensíveis, engenheiros de diversas especialidades para transformar os achados em instrumentos e processos controlados, e até mesmo biólogos revelaram-se necessários para monitorar e evitar que os níveis de radiação comprometessem o ambiente dos laboratórios. Para Compton e seus colegas estava muito claro que a reação em cadeia ia muito além de um trabalho de física experimental. Esse conjunto de pesquisadores precisava trabalhar de forma integrada e ter à sua disposição uma enorme soma de recursos e de instalações laboratoriais. Tudo isso, por sua vez, estava subordinado ao Office of Scientific Research and Development – OSRD, que era uma agência ligada diretamente à Casa Branca²⁹⁹. A OSRD estava sob a Direção de Vannevar Bush, que era um experimentado cientista e engenheiro, e fazia parte do mundo das decisões estratégicas tomadas diretamente pela cúpula do governo que decidia os rumos da política americana.

Originalmente não se pensava o CNPq como uma grande burocracia ou agencia de distribuição de recursos financeiros para a pesquisa de forma atomizada, mas simplesmente como um Conselho de alto nível trabalhando diretamente com a cúpula governamental e estabelecendo as linhas gerais de uma política científica para o País. O entendimento era o de que a existência desse Conselho era a forma pela qual se poderia viabilizar o ingresso do País no mapa das nações com capacidade de atuar verdadeiramente nas fronteiras do conhecimento. Em conferência proferida na Academia Brasileira de Ciências em dezembro de 1948, Álvaro Alberto cita o Relatório Vannevar Bush feito para o presidente Truman e publicado posteriormente sob o título Science, the Endless Frontier. John R. Steelman, conselheiro científico do presidente ao apresentar o relatório afirma:

Na guerra, o laboratório tornou-se a primeira linha de defesa e o cientista o guerreiro indispensável [...]. A nação que ficar para trás no conhecimento científico fundamental – que se deixar distanciar na exploração do desconhecido – será severamente handicapped em qualquer guerra que sobrevier (TRECHOS..., 2001, p. 250-1).

Como lições a recolher, Álvaro Alberto argumenta que “os exemplos – positivos e negativos – que vimos de invocar são ambos férteis em ensinamentos úteis. Temos que estabelecer uma política da ciência e da pesquisa, em harmonia com os interesses nacionais” (TRECHOS..., 2001, p. 252).

A questão das reservas minerais para a energia nuclear

Adicionalmente à preocupação com a pesquisa científica, outra linha de preocupação de Álvaro Alberto e da representação brasileira junto à Comissão de Energia Atômica da ONU era com o domínio da tecnologia nuclear para que o País pudesse aproveitar devidamente suas reservas minerais. Noticiava-se a existência no País de consideráveis reservas de urânio, tório e outros minerais utilizados na indústria nuclear e o entendimento de Álvaro Alberto era o de que a única forma de assegurar a proteção e o aproveitamento efetivo dessas fontes de riqueza mineral seria pelo domínio da tecnologia nuclear e a utilização dessas reservas pela indústria nacional. Defender as reservas minerais existentes no País pela simples imposição de restrições às exportações não seria apenas ineficaz, seria também estéril como fonte de riqueza para a nação. Somente as nações capazes de desenvolver pesquisas e de ter sua própria indústria nuclear podiam beneficiar-se e fazer com que reservas minerais de urânio ou de quaisquer outras matérias-primas da indústria nuclear não se tornassem apenas fonte de cobiça e de pressões internacionais. A expressão doença holandesa surgiu no campo da Economia apenas mais tarde, mas é óbvio que muitas pessoas, mesmo que não expressassem de forma sistematizada, percebiam intuitivamente que apenas exportar commodities trazia benefícios limitados aos países, além de, em muitos casos, prejudicar o desenvolvimento de setores industriais. O termo passou a ser empregado somente na década de 1960 a partir da observação de que, se por um lado os preços do gás favoreciam as exportações desse recurso pelos Países Baixos, por outro, o aumento nas receitas cambiais trazia como efeito indesejável a valorização da moeda nacional (florin) prejudicando, dessa forma, outras indústrias do país. A lógica no substrato desse argumento é a de que a valorização da moeda nacional reduz os preços das importações e, ao mesmo tempo, encarece os bens exportados e esse efeito incide sobre o setor de manufaturados que concorre diretamente com produtos fabricados em outros países. O conceito continua sendo objeto de controvérsia, mas os fatos mostram que a esmagadora maioria dos países industrialmente avançados são países que não exportam commodities, mas, ao contrário, dependem fortemente da importação de matérias-
-primas e de outros bens primários³⁰⁰.

Nesse sentido é que se pode compreender sua proposta de “compensações específicas” para as exportações de minérios utilizados na indústria nuclear. Em outras palavras, minerais como o urânio e o tório deveriam ser exportados tendo como contrapartida a transferência de tecnologias voltadas para o desenvolvimento da pesquisa e do desenvolvimento de uma indústria nuclear no Brasil. Antes de partir para sua missão de representar o País junto à Comissão de Energia Atômica da ONU, Álvaro Alberto encaminhou ao Ministério das Relações Exteriores a proposta para se criar no âmbito daquele ministério uma Comissão Nacional de Energia Atômica como forma de exercer um controle efetivo da execução dessa política de compensações específicas. João Neves da Fontoura, que era na ocasião o ministro das Relações Exteriores, efetivamente constituiu uma comissão para preparar uma proposta de lei para a formação dessa Comissão (ou Conselho) Nacional de Energia Atômica³⁰¹. Essa Comissão, por-tanto, deveria ir além do simples controle da exploração e das exportações de minerais atômicos e seus derivados, mas deveria também orientar as estratégias de desenvolvimento dessa área, nas quais as “compensações específicas”, isto é, a cooperação tecnológica por parte dos países importadores – em especial os Estados Unidos – na forma de fornecimento de equipamentos e de treinamento de especialistas seria parte importante. De acordo com a proposta, deveriam fazer parte dessa Comissão representantes dos ministérios militares e das relações exteriores, além de representantes das principais universidades e institutos de pesquisa brasileiras, da Academia Brasileira de Ciências e do Departamento de Produção Mineral.

O empenho entusiasmado de Álvaro Alberto no sentido de impulsionar institucionalmente a pesquisa científica e promover a defesa das reservas minerais nacionais expressava seu forte sentimento nacionalista. É importante, no entanto, compreender que esse nacionalismo não tinha o sentido um tanto pejorativo que hoje costumeiramente se associa ao termo. À época, a expressão estava muito mais próxima do que hoje se costuma referir como patriotismo, na esfera moral, e como promoção dos interesses nacionais, na linguagem diplomática. Nacionalismo significava essencialmente produzir políticas que beneficiassem a nação como um todo e era um sentimento cultivado em toda parte. No plano cultural, quando Álvaro Alberto era ainda um jovem oficial, um dos eventos mais notáveis levados a efeito no Brasil, que evidenciava esse sentimento generalizado de valorização da nacionalidade foi, sem dúvida, a Semana de 1922, onde se destacaram figuras como os pintores Di Cavalcanti e Anita Malfatti, o escritor Mário de Andrade e o músico Heitor Villa-Lobos. A Semana foi marcada pelo ativismo de grupos como o do Movimento Pau-Brasil, o Grupo da Anta, o movimento Verde-Amarelo e o Movimento Antropofágico. Os dois aspectos marcantes nessas manifestações foram, de um lado, a apresentação de uma nova percepção estética para a arte e, de outro, a valorização das bases históricas e antropológicas que haviam conformado a cultura nacional.

Na esfera política, a geração de Álvaro Alberto viu nascer em 1916 a Liga de Defesa Nacional, com a participação de personagens notáveis da história do Brasil como Olavo Bilac, Rui Barbosa, Pedro Lessa e Miguel Calmon, e que teve como primeiro presidente o próprio presidente Wenceslau Braz. A Liga exercia influência significativa na formação da juventude e suas ações eram voltadas para o civismo e a brasilidade. Além disso, a Liga de Defesa Nacional tinha nas Forças Armadas uma de suas bases de atuação mais ativa e melhor estruturada. Entre as muitas campanhas que marcaram a trajetória da Liga nos tempos de Álvaro Alberto estão a difusão do Hino Nacional e de outros símbolos nacionais e também a campanha “O Petróleo é Nosso”, que mobilizou toda a nação e que, afinal, foi decisiva na criação da Petrobras. Assim, seria impensável que alguém como Álvaro Alberto, inclusive sendo um militar de carreira, ficasse alheio a esse movimento representado pela Liga da Defesa Nacional.

Na realidade, é importante considerar também que, na primeira metade do século XX, movimentos de natureza cívica com o propósito de disseminar os valores da nacionalidade eram comuns em toda parte. Robert Baden Powell, um oficial do exército britânico, fundara o movimento dos Escoteiros em 1907, que se disseminou por todo o mundo. Na Inglaterra, o esforço de mobilização na primeira guerra mundial se beneficiou muito do sentimento cívico incutido por movimentos como o dos escoteiros. Nos Estados Unidos, o National Civic League era provavelmente o mais influente, mas havia muitas outras associações locais com propósitos semelhantes, isto é, disseminar sentimentos de civismo e de exaltação dos valores e dos símbolos nacionais.

Enfim, não há dúvida de que razões patrióticas ou nacionalistas tiveram papel importante nas iniciativas de Álvaro Alberto e que se fez presente tanto nas suas ações chefiando a representação brasileira na Comissão de Energia Atômica da ONU, quanto nas suas propostas para proteger as riquezas nacionais e estabelecer as bases institucionais para modernizar a pesquisa científica e tecnológica no País. Os sentimentos de nacionalismo de Álvaro Alberto era, de alguma forma, compartilhado por toda a sociedade e, assim, o mais importante era a sua avaliação acerca de como deveriam ser encaminhadas tanto as estratégias de desenvolvimento da pesquisa científica no Brasil quanto o seu entendimento de que as riquezas minerais do País não deveriam ser protegidas, mas sim aproveitadas pela nação por meio do estabelecimento de uma verdadeira indústria nacional de energia atômica.

As iniciativas de Álvaro Alberto e o ambiente político internacional

As dificuldades com as quais Álvaro Alberto teve que se defrontar tinham forte relação com o ambiente político internacional que se alterava drasticamente diante dos acontecimentos trazidos pela Segunda Guerra Mundial. Em larga medida, obviamente essas mudanças também influenciavam o jogo de forças políticas na esfera doméstica dos países, geralmente criando obstáculos adicionais à implementação de políticas governamentais. As duas décadas que se seguiram ao final da segunda guerra mundial foram marcadas pelo ambiente político da Guerra Fria cujas características podem ser resumidas em dois termos: temor e desconfiança. Temor pelas dimensões catastróficas da destruição trazida pela guerra e também pelo efeito devastador das armas nucleares; desconfiança decorrente das incertezas de uma nova ordem que emergia e das ideologias conflitantes e excludentes que predominavam no seio das principais potências.

No ambiente que emergiu da guerra tornava difícil de se sustentar o princípio jurídico de que a única razão aceitável como justa para uma guerra seria a agressão ou a grave injúria. A tradição jurídica do Ocidente havia introduzido esse princípio no Direito Internacional, no entanto, na era nuclear, uma agressão poderia assumir proporções inaceitáveis. Pearl Harbor se tornara um símbolo perfeito do que seria uma guerra justa no sentido de que a agressão perpetrada pelo Japão contra aquela base naval americana constituía um ato inequívoco de hostilidade armada que justificava uma retaliação, isto é, o início de uma guerra perfeitamente dentro dos princípios do Direito Internacional. Com efeito, o princípio de que somente uma agressão ou uma grave injúria seria justificativa suficiente para uma guerra constituía parte importante da evolução dos códigos do Direito Internacional que, a duras penas, emergira na Europa sobre os escombros das guerras religiosas.
A noção de que a religião poderia justificar a guerra havia dividido a Europa de forma sangrenta e, apenas lentamente, os filósofos sociais foram construindo as bases de um Direito Internacional para a modernidade onde ficava abolida a religião como motivo de guerra. Francisco de Vitória, um desses pensadores, mesmo sendo religioso da Ordem dos Dominicanos, foi um precursor desse princípio ao não reconhecer o direito de os espanhóis fazerem a guerra contra os povos indígenas da América pelo fato de os índios não serem governados por reis católicos³⁰². É interessante notar, no entanto, que nos argumentos de Francisco de Vitória uma das cláusulas associadas ao conceito de “guerra justa” dizia que somente os príncipes tinham o direito de declarar a guerra diante de uma injúria grave ou de uma agressão. O ataque desferido pelo Japão em Pearl Harbor fora contra uma base militar, mas não houve qualquer declaração prévia de guerra. Todavia, até que ponto uma potência poderia esperar ser agredida com armas nucleares para só então reagir? Além disso, um ataque nuclear não poderia ser desferido por uma potência sem qualquer aviso ou razão aparente? Que governante, na era nuclear, estaria disposto a não tomar precauções e medidas preventivas para evitar um possível ataque? É importante considerar que a Comissão de Energia Atômica da ONU iniciara seus trabalhos menos de seis meses depois dos bombardeios atômicos às cidades de Hiroshima e Nagasaki.

Nos anos que se seguiram ao fim da segunda guerra mundial os debates nos meios intelectuais mais destacados tentavam compreender a extensão desses dilemas. Mesmo um pensador como C. P. Snow, cujo foco de preocupações era a educação e a natureza do conhecimento científico, ganhou notoriedade por suas conferências reunidas na obra As Duas Culturas (1965), onde identificava o enorme descompasso entre o conhecimento que é capaz de produzir a bomba atômica e o conhecimento que leva os homens a decidir fabricá-la e, pior, a empregá-la. Outro pensador muito influente nas décadas de 1940 e 1950, foi Reinhold Niebuhr (1952), que via o trágico e irônico dilema em que os Estados Unidos e o Ocidente tinham diante de si: embora confiantes em suas virtudes, era preciso ter bombas atômicas prontas para serem usadas com a finalidade de evitar um novo conflito mundial e evitar que essas armas voltassem a ser utilizadas. Em outras palavras, era irônico que a possibilidade de um conflito se tornasse cada vez mais inevitável em razão da ameaça e, no entanto, não se pudesse deixar de manter a ameaça justamente com o objetivo de evitar que essa possibilidade se tornasse real.

A interpretação teórica mais completa e que reflete mais plenamente o ambiente internacional do pós-guerra surgiu nas obras de Hans Morgenthau³⁰³. Com efeito, ao menos três razões faziam com o que o chamado realismo emergisse como pensamento predominante na política internacional. A primeira, mais óbvia, era o fato de que o mundo acabava de sair de uma guerra de dimensões até então inimagináveis afetando severamente todas as grandes nações. A percepção geral era a de que governos imprudentes, ambiciosos ou formados sobre ódios e ressentimentos tinham promovido políticas nacionalistas agressivas produzindo uma guerra que envolveu de forma trágica toda a comunidade internacional. A segunda razão residia no fato de que a desconfiança deixava a esfera moral para tornar-se uma dimensão generalizada da prática política. Num ambiente de incertezas onde o temor e a desconfiança predominavam, os Estados deveriam observar
e serem observados continuamente pois, nas suas ações residiriam as melhores esperanças de que focos de tensão não degenerassem em conflitos que poderiam afetar tragicamente seus interesses e, principalmente, sua segurança. No plano do indivíduo é preciso muita força moral para responder o sentimento de ameaça e desconfiança com confiança; no plano dos Estados, pensadores como Maquiavel, Rousseau e Hobbes haviam ensinado que, na maioria das circunstâncias, responder a ameaça e a desconfiança com confiança se aproxima da irresponsabilidade.

A terceira razão dizia respeito às mudanças na relação entre governo e a atividade industrial e tecnológica. Os governos sempre declararam intenções elevadas, mas como nas tragédias gregas, no final, a lógica política é que acabava por determinar o curso dos acontecimentos e, além disso, mesmo um governo cooperativo e bem intencionado um dia será, inevitavelmente, substituído por outro, que pode ter outros propósitos e outras percepções acerca de seus vizinhos e até de seus aliados. Nesse ambiente de temor e de desconfiança, a bomba atômica passava a ser uma espécie de “espada de Dâmocles” pendente sobre os governos e as sociedades³⁰⁴. A expressão mais concreta desse ambiente de tensões e desconfianças na política internacional era a Guerra Fria e a possibilidade de posse de armas atômicas transformava o sentimento de ameaça em algo dramático, inquietante e mesmo inaceitável.

Em termos cronológicos toma-se como marco do início da Guerra Fria a publicação do famoso Artigo X de George Kennan³⁰⁵, no entanto os fatos mostram que à época da rendição da Alemanha nazista e da capitulação do Japão, a Guerra Fria já ganhava seus contornos com a divisão da Alemanha, com a ocupação dos países do Leste Europeu pelas tropas soviéticas e com o lançamento das bombas atômicas sobre o Japão. O Artigo X tem grande importância no sentido de que trouxe para o mundo da política uma interpretação inteligível do fenômeno da bipolaridade ideológica
e estratégica na política internacional.

Cabe destacar que essa interpretação da política internacional baseada na bipolaridade e no entendimento da existência de um conflito inescapável entre uma aliança americana e outra soviética era compartilhada pelas lideranças de ambos os lados, e também da Grã-Bretanha – a terceira potência que formava a aliança do Big Three, que assentara os termos de paz do final da segunda guerra mundial. Na realidade, esse fato tornou-se mais claro somente com o fim do regime soviético meio século depois. A abertura dos arquivos do Kremlin após o fim da URSS trouxe à luz documentos que mostram que quase um ano antes da publicação do famoso Artigo X, o embaixador da União Soviética nos Estados Unidos, Nikolai Novikov, enviara para o Kremlin um long telegram no qual discutia a política exterior dos EUA argumentando que o conflito entre as duas potências era inevitável, uma vez que, para o sistema capitalista americano, a expansão imperialista era um desdobramento que fazia parte integrante da natureza do capitalismo e que somente a URSS se constituía na força capaz de evitar essa expansão (JENSEN, 1993). Por sua vez, o long telegram enviado ao Departamento de Estado por George Kennan no início de 1946, quando era o Chargé d’Affaires na Embaixada Americana em Moscou, que dera origem ao Artigo X, tinha um conteúdo muito parecido com o do embaixador Novikov, apenas o sentido era, obviamente, o oposto e baseava seus argumentos na observação de que a segurança soviética estava associada à expansão da doutrina comunista pelo mundo e que aos Estados Unidos não caberia outro papel senão o de conter o avanço soviético. Nessa mesma época, em março de 1946, Richard Cables, embaixador britânico em Moscou, também produzira um long telegram no qual relatava ao Foreign Office (Ministério das Relações Exteriores britânico) o avanço do processo de deterioração das relações diplomáticas entre a URSS, os EUA e a Grã-Bretanha. No telegrama Richard Cables argumentava que desde o fim da segunda guerra mundial a política da URSS tornava-se cada vez mais hostil ao Ocidente (JENSEN, 1993).

Enfim, os fatos mostram que enquanto a Comissão de Energia Atômica da ONU realizava seus trabalhos, o ambiente de confrontação e até de hostilidade política entre a URSS e as potências do Ocidente capitalista já era evidente e se deteriorava nas declarações e nas atitudes relativas às inúmeras questões que a aliança que derrotara as potências do Eixo deixara por resolver.
A divisão da Alemanha, a ocupação dos territórios do Leste Europeu e a disputa pela influência no governo da Turquia, da Grécia e do Egito, eram apenas algumas entre as muitas questões que se revelavam intratáveis no pós-guerra imediato. Até mesmo entre aliados, como os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, não havia um sentimento de compreensão e cooperação capaz de reduzir as tensões no ambiente internacional. Há relatos, por exemplo, de que no ambiente da Conferência de Bretton Woods, havia grandes desconfianças entre White e Henry Morgenthau, de um lado, e Keynes e o governo britânico de outro. O governo americano acreditava que o grande objetivo dos britânicos era valer-se do dinheiro americano para manter e reforçar seu sistema colonial, que se encontrava em franco declínio e que os americanos viam com reprovação e até com suspeição (STEIL, 2013). A ocorrência de corridas armamentistas são relatadas até por Tucídides há mais de dois milênios, mas com as armas nucleares a questão ganhava em dramaticidade e urgência. Nada podia melhor ilustrar essa lógica do que o chamado dilema dos prisioneiros, uma metáfora característica do realismo político, que procura ilustrar o fato de que na política não se pode confiar nem mesmo nos aliados.

O fato é que uma verdadeira paranoia tomou conta da política americana inclusive no plano doméstico a ponto de alguém como o próprio Harry Dexter White, que representara os Estados Unidos na Conferência de Bretton Woods, ser considerado suspeito de colaboração com a União Soviética (STEIL, 2013,
p. 44-46). Certamente o “McCarthysm” foi o fenômeno mais notável envolvendo essa verdadeira paranoia que tomou conta da política americana nos anos que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundial. Se os americanos desconfiavam até dos seus nacionais por que haveriam de confiar nos governos estrangeiros? No caso do Brasil, obviamente as pressões vinham principalmente dos Estados Unidos, já que o País estava dentro da área de influência americana, mas na esfera soviética o termo “pressão” nem sequer se aplicaria uma vez que era exercido um verdadeiro controle sobre os governos e as instituições dos países sob sua influência. A situação de certo modo reproduzia o ambiente das guerras religiosas dos séculos XVI e XVII. Foi naquele ambiente de desconfiança e de conflito, que afetava praticamente todas as nações e Estados europeus organizados, que Thomas Hobbes (1993, p. 56), escrevera “realmente, não se pode pensar em nada mais absurdo do que liberar e deixar tornar-se forte um inimigo fraco, mantido antes sob nosso poder”.

A descrição desse ambiente é importante porque permite perceber com maior clareza toda a extensão das dificuldades de se conseguir um acordo que refletisse minimamente algum consenso na Comissão de Energia Atômica da ONU e ajuda também a perceber a dimensão das dificuldades de Álvaro Alberto no sentido de implementar as “compensações específicas” e até mesmo de criar um Conselho de Energia Atômica junto ao Ministério das Relações Exteriores com o objetivo de fazer a interface com o mundo a partir de uma política para o desenvolvimento de capacitação brasileira em energia nuclear. No Primeiro Relatório da Comissão de Energia Atômica da ONU fora incluída, por iniciativa de Álvaro Alberto, uma cláusula dizendo que “a propriedade, pela ADA (Agência de Energia Atômica proposta para ser criada pela ONU), das minas e dos minérios ainda não extraídos, não deve ser considerada como obrigatória”, no entanto, ainda em 1946, o Congresso dos EUA produziria a Lei McMahon-Douglas que restringia o acesso de empresas e governos estrangeiros aos conhecimentos desenvolvidos na área da energia atômica no território americano (MOTOYAMA, 1996, p. 65-69). Como consequência, mais tarde, já na década de 1950, a iniciativa do Brasil de adquirir centrífugas na Alemanha para o enriquecimento de tório, também capitaneada por Álvaro Alberto, seria abortada por pressões dos Estados Unidos (CERVO; BUENO, 2008, p. 282).

Considerações finais: ambiente internacional hostil e uma comunidade científica nacional em expansão

Por qualquer ângulo que se olhe, não há dúvida de que o almirante Álvaro Alberto deixou uma expressiva herança que se associa estreitamente com as relações exteriores do Brasil. Entre os legados mais notáveis emerge o fato pouco lembrado de que foi sua experiência como representante do Brasil na Comissão de Energia Atômica das Nações Unidas que deu o impulso decisivo para a criação do CNPq. A posição de observador privilegiado da questão mais momentosa de seu tempo – o advento da era nuclear – lhe permitiu consolidar a ideia e reforçar a certeza da importância para o Brasil de se criar um Conselho Nacional de Pesquisas capaz de transformar o desenvolvimento científico e tecnológico numa verdadeira política de Estado.

A Resolução no 1 da Assembleia Geral da ONU, que criou a Comissão de Energia Atômica, estabeleceu que fariam parte dessa Comissão os representantes dos países membros do Conselho de Segurança e mais o Canadá. O Brasil era membro, embora não permanente, e essa participação era importante, entre outras razões, devido às reservas de minerais atômicos que se supunha existir em grande quantidade no País. Sua familiaridade com as questões de segurança e, ao mesmo tempo, com o meio científico permitia a Álvaro Alberto ver como poucos que a disponibilidade de reservas não significava apenas a posse de uma riqueza de valor comercial e estratégico que os governantes brasileiros deveriam proteger, mas implicava em algo muito mais complicado e mais difícil de ser concretizado: a capacidade de o País desenvolver o domínio da tecnologia nuclear. Na realidade, a simples posse de recursos naturais de qualquer natureza pode beneficiar alguns, mas a única forma de tornar esses recursos uma fonte de benefícios para toda a nação e não apenas para uns poucos, que lucrariam com sua venda, é pelo desenvolvimento da sua capacidade tecnológica de processá-los e de utilizá-los industrialmente.

A existência num país de reservas minerais consideradas de interesse estratégico torna esse país apenas objeto de cobiça e de pressões internacionais, a menos que esteja em condições de aproveitá-las. Com efeito, a própria tradição do Direito Internacional reconhece que o acesso a bens essenciais é um “direito perfeito” das nações. O jurista Emer de Vattel (2004, p. 65) em seu Direito das Gentes, publicado em 1758, já reconhecia que “[...] uma Nação tem o direito de obter por preço equitativo as cousas que lhe faltem, comprando-as dos povos que delas não necessitem para eles próprios. Eis o fundamento do direito do comércio entre Nações, e especialmente do direito de comprar”. Em outras palavras, em se tratando de bens essenciais – isto é, bens de interesse estratégico – as nações que as possuem podem discutir preços e condições, mas não podem se recusar a fornecê-los àqueles que dele necessitam. O conceito de “compensações específicas” trazia claramente esse entendimento: o Brasil não deveria se acomodar na condição de simples fornecedor de insumos para a indústria nuclear de outros países, mas, para isso, precisava desenvolver sua própria capacidade tecnológica para aproveitar esse tipo de matéria-prima.

A conjuntura do pós-guerra, no entanto, impunha grandes dificuldades políticas decorrentes do ambiente de temor e de desconfiança que caracterizava a política internacional. Assim, se por um lado, a proximidade entre a ciência de ponta e o desenvolvimento tecnológico tornava a cooperação internacional uma dimensão essencial, de outro lado, o ambiente de temor e de desconfiança predominante no ambiente político tornava muito difícil a cooperação internacional especialmente numa área tão sensível como é até hoje, a da tecnologia nuclear. A importância da cooperação e do intercâmbio no desenvolvimento de conhecimentos de ponta é ilustrada de forma lapidar pela peça de teatro intitulada Copenhagen escrita por Michael Frayn (1998). A peça narra o encontro entre Werner Heisenberg e Niels Bohr em 1941. Não houve qualquer registro documentado do que trataram nesse encontro, mas é fato que em 1941 Heisenberg efetivamente fez uma visita a Niels Bohr e à sua esposa Margrethe e que, provavelmente, teriam jantado e passeado juntos pelo jardim da residência de Bohr. Na peça, Margrethe se sente até ofendida pelo pedido feito nas entrelinhas por Heisenberg para que seu marido coopere com ele, que estaria trabalhando no desenvolvimento de uma arma nuclear nos laboratórios de Munique. A guerra tinha colocado em campos opostos um discípulo e seu mestre, dois cientistas, dois velhos amigos. Ainda assim, era importante conversar sobre o princípio da indeterminação, sobre as possibilidades de fender o átomo numa reação em cadeia e sobre o que estariam fazendo seus velhos conhecidos como Enrico Fermi e Otto Hahn.

Adicionalmente, o advento da era nuclear trouxe também a noção de que políticas nacionais de desenvolvimento científico e tecnológico, em virtude de sua estreita ligação com as questões de defesa e segurança, passavam a ser objeto de consideração da comunidade internacional. Até hoje o desenvolvimento de capacitação em tecnologia nuclear vai além da decisão soberana dos governos, sendo objeto de atenção de outros países, notadamente das grandes potências. Nesse sentido, foi bastante sintomático o fato de que a primeira resolução produzida pela ONU tenha sido o estabelecimento da Comissão de Energia Atômica com o propósito de tentar estabelecer um regime para regular o desenvolvimento e o uso da energia atômica pelas nações. Em relação ao Brasil, os episódios envolvendo a questão nuclear também servem para contestar a hipótese um tanto simplista, mas bastante comum na historiografia da política externa brasileira, de que o período do Governo Dutra foi uma fase de “alinhamento automático” aos ditames da política americana.

Se por um lado o ambiente internacional constituía um obstáculo difícil de ser contornado, por outro, Álvaro Alberto contava como seus aliados toda a comunidade científica brasileira que, de muitas formas, trabalhava no mesmo sentido e, mesmo sem um entendimento explícito, via as relações entre o mundo da política e do desenvolvimento científico e tecnológico sob a mesma ótica. O entendimento e a postura de Álvaro Alberto tinham os mesmos impulsos que levaram à fundação da Universidade de São Paulo em torno da criação da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras, em 1934, e levaram também à criação da Universidade do Distrito Federal (UDF), no Rio de Janeiro. Antonio Paim (1981, p. 77-79) faz um balanço da importância da UDF na construção, em torno das universidades, de uma comunidade científica mais dinâmica e mais condizente com a pesquisa científica moderna. Em sua análise, Paim destaca o papel de liderança desempenhado por Anísio Teixeira que, como secretário da Educação do Rio de Janeiro, profere a aula inaugural da UDF propondo esse modelo de universidade onde, para além do ensino tradicional, a reflexão e a pesquisa científica deveriam ter lugar de destaque.

Nessa mesma direção, outra iniciativa reflete materialmente e de forma notável esse ambiente que tornava muito próximas a esfera militar, a sociedade e a comunidade internacional. Trata-se da iniciativa de 1946 no sentido de criar em São José dos Campos (SP) o Centro Técnico Aeroespacial (CTA) e o Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA). A iniciativa era liderada por outro militar, o brigadeiro Casimiro Montenegro Filho, que percebia que a aviação tinha desempenhado um papel decisivo nos destinos da segunda guerra mundial e que, além disso, a indústria aeronáutica teria importância crescente em qualquer cenário futuro tanto do ponto de vista militar, quanto do ponto de vista da aviação civil. Pode-se identificar três vetores importantes na estratégia de implantação do complexo tecnológico de São José dos Campos: 1) a decisão estratégica tomada pelo governo brasileiro de investir num projeto científico e tecnológico amplo e de longo prazo; 2) a consecução de um acordo de cooperação entre a Força Aérea Brasileira e o governo americano, que possibilitou a vinda de notáveis cientistas e docentes do Massachusetts Institute of Technology (MIT) e da Cornell University; 3) a reunião de notáveis especialistas brasileiros não apenas em torno de um complexo de laboratórios, mas também em torno de uma escola de engenharia inovadora e de alto nível, capaz de integrar a pesquisa básica com a pesquisa aplicada para o desenvolvimento da capacitação nacional numa área estratégica como era – e como é até hoje – o da tecnologia aeronáutica. Tal como Álvaro Alberto, Casimiro Montenegro percebera que, ficar à margem da corrente dos avanços da ciência e da tecnologia em áreas tão importantes como a aeronáutica e a nuclear, traria sérias implicações para a segurança e para a posição do País no cenário internacional. Não é preciso dizer que essa iniciativa foi o verdadeiro embrião que, mais tarde, deu origem à Embraer.

Se por um lado, o ambiente internacional se apresentava como obstáculo aos projetos de Álvaro Alberto e da diplomacia brasileira de desenvolver a capacitação nacional em energia nuclear e a autonomia científica e tecnológica do Brasil, por outro lado, havia bons motivos para que Álvaro Alberto tivesse o apoio e o respeito da comunidade científica brasileira. Álvaro Alberto era um deles. Na verdade, era mais cientista do que militar. Nas suas aulas na Escola Naval, embora a disciplina por ele ministrada fosse “Química dos Explosivos”, suas preocupações iam muito além do conteúdo estrito dos processos de fabricação de explosivos, seus efeitos e suas aplicações militares e civis. Distinguiu-se por sua participação ativa nos debates científicos correntes. Tornou-se membro da Academia Brasileira de Ciências em razão de suas inquietações típicas do cientista. Discutia a lógica de Aristóteles e jamais deixava de ensinar seus alunos a olharem a física e a química na perspectiva das mentes que construíram a ciência moderna como Berthelot, Newton e Lavoisier. Também se revelava bastante atualizado com a ciência de seu tempo apresentando reflexões sobre Nils Bohr, Heisenberg, Rutherford, Irving Langmuir e Wilhelm Ostwald. Uma coleção de seus escritos foi organizada pela Imprensa Naval e publicada a partir de 1960 sob o sugestivo título de “À Margem da Ciência” (v. 1, 1960; v. 2, 1968; v. 3, 1970; v. 4, 1972). Os quatro volumes contém conferências proferidas na Academia Brasileira de Ciências, em congressos científicos e nas universidades brasileiras e de outros países. A coleção traz também artigos publicados em jornais e em revistas científicas. Em seus escritos é marcante a sua preocupação com a natureza da ciência e seus avanços. Com efeito, na palestra proferida em 1948 na Universidade Católica de Washington discutiu a crise do materialismo visto sob o ângulo dos conhecimentos correntes referentes à física atômica (v. 2, p. 61-90).
Ainda na década de 1920 travara debates acerca da teoria da relatividade e do significado dos trabalhos do casal Curie (GARCIA; ALBERTO, 2000, p. 14-15).

Em resumo, se Álvaro Alberto tinha contra si um ambiente internacional adverso, quase hostil, por outro lado tinha a seu favor uma comunidade científica e militar atuante e que percebiam a importância da ciência e da tecnologia para a nação. A trajetória de Álvaro Alberto era um testemunho vivo de que o mundo transformara a diplomacia numa atividade mais complexa e mais integrada com segmentos importantes da sociedade, em especial a comunidade científica. Começava a ficar claro que um bom negociador não tem muita condição de sucesso, a menos que seja respaldado por uma sociedade atuante e organizada em instituições robustas e em condições de interagir de forma relativamente equilibrada com outras nações. Na esteira da segunda guerra mundial também se tornava claro que a prática da diplomacia introduzia o multilateralismo e a necessidade de especialistas para atuarem sistematicamente junto às missões diplomáticas. Muito embora a Comissão de Energia Nuclear da ONU não tenha produzido acordos e consensos como Bretton Woods, servira para mostrar que o multilateralismo, que tornava certos assuntos nacionais em preocupação diretamente afeita a outras nações, se tornara uma dimensão regular da atividade diplomática. A questão nuclear também refletia o fato de que emergia uma nova relação entre governo, diplomacia e sociedade.

Esse complexo legado foi deixado na forma de instituições como o CNPq, por exemplo, mas pode-se considerar também que algo menos visível aos olhos, mas igualmente importante foi transferido para a prática e para as ações diplomáticas. Quando se observa que o jovem diplomata designado para integrar a representação brasileira junto à Comissão de Energia Atômica da ONU chamava-se Ramiro Saraiva Guerreiro não se pode deixar de pensar que a participação brasileira nessa Comissão foi importante também para a formação de quadros na diplomacia brasileira com uma visão mais moderna acerca do jogo de forças na política internacional e da relação entre a posse de riquezas naturais e o seu aproveitamento. Com efeito, três décadas depois, já na condição de secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores, Saraiva Guerreiro seria um personagem importante nas negociações do Acordo Nuclear com a Alemanha e na construção das ações diplomáticas brasileiras num período em que o governo brasileiro teve que se defrontar novamente com as pressões das grandes potências, especialmente dos Estados Unidos³⁰⁶. Com certeza, no desempenho de suas funções e nas missões em que se viu envolvido ao longo de sua trajetória de diplomata, Saraiva Guerreiro deve ter tido nas imagens dos embates no âmbito da Comissão de Energia Atômica e nas amizades construídas em torno da questão da energia atômica um conjunto de referências orientadoras para suas ações.

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Edmundo Barbosa da Silva

Formado em direito, Barbosa da Silva foi diplomata, fazendeiro, filantropo e empresário. Foi adido à embaixada do Brasil em Londres, de 1939 a 1941, quando atuou na Divisão Especial para Salvaguarda dos Interesses Italianos na Grã-Bretanha. Participou como membro da delegação do Brasil à Conferência Internacional de Aviação Civil, Chicago, 1944. Negociou acordos sobre transportes aéreos com dez países entre 1946 e 1948. Foi secretário executivo da Comissão Consultiva de Acordos Comerciais (1950) e presidente da Comissão Consultiva do Trigo (1951). Chefiou a Divisão Econômica e, posteriormente, o Departamento Econômico do Ministério das Relações Exteriores de 1952 a 1961. Nesse período, conduziu as negociações com diversos países da Europa Ocidental para a conclusão de Novos Ajustes incluindo suas respectivas moedas no Sistema de Conversibilidade Limitada de Pagamentos Multilaterais. Entre esses países estavam a Alemanha, Holanda, Grã-Bretanha, Bélgica, Itália, Áustria e França. Ele organizou a viagem ao exterior do presidente eleito Juscelino Kubitschek e presidiu várias sessões das Partes Contratantes do GATT. Após ter se licenciado do Itamaraty, atuou em diversas empresas do setor privado. Seu maior feito foi ter expandido e consolidado a área de atuação do ministério no setor econômico.

Edmundo Penna Barbosa da Silva: dos Secos & Molhados à diplomacia econômica multilateral

Rogério de Souza Farias³⁰⁷

No dia 3 de abril de 1939, dezoito jovens adentraram o gabinete do ministro das Relações Exteriores no Palácio Itamaraty. O diplomata Cyro de Freitas-Valle franqueou-lhes a passagem e logo eles pisaram o tapete persa Oushak que decorava a suntuosa sala. O gaúcho Oswaldo Aranha, ministro das relações exteriores, recebeu-os “com gestos sóbrios e irradiante simpatia” (Silva, 1994, p. 3). O ambiente tinha um ar grave. Não pela grande mesa de jacarandá ou as cortinas de um tom verde esmaecido. A razão estava nas letras douradas gravadas no friso verde, imitando mármore, que envolvia o teto do ambiente, lembrando que ali trabalhara e morrera o Barão do Rio Branco, patrono da diplomacia brasileira, criador de tradições ainda vivas no órgão.

Aranha foi um dos principais líderes da revolução que irrompeu em outubro de 1930 e, desde março de 1938, chefiava o ministério. Uma de suas primeiras medidas administrativas foi finalizar o processo de unificação do corpo consular e diplomático. Outro esforço foi renovar e mudar o perfil da força de trabalho do órgão. Dos quase trezentos funcionários do serviço exterior brasileiro em 1939, setenta nasceram antes da Proclamação da República. A média etária era de 42 anos. Mas não bastava só aumentar o número de diplomatas. Era necessário melhorar o sistema de recrutamento, utilizando o concurso público como via única
de ingresso. Por isso ele apoiou o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) na tarefa de expandir a base de candidatos e de tornar o procedimento mais meritocrático. O concurso público abriu as portas do ministério à crescente classe média urbana não necessariamente vinculada com laços de sangue, compadrio e amizade à classe política dirigente.

O resultado imediato dessa iniciativa era o grupo de jovens que adentrara o gabinete. Eles passaram pelo programa mais rigoroso de seleção para cargos públicos já realizado até aquele momento no Brasil. A concorrência, para padrões contemporâneos, não era elevada – 55 candidatos para 18 vagas. O que tornou o concurso difícil foi o número de provas e suas exigências, além das incertezas sobre a nomeação. Nas décadas seguintes, Antonio Borges Leal Castello Branco, Sergio Corrêa da Costa, Edmundo Penna Barbosa da Silva, Antonio Correa do Lago, Paulo Leão de Moura, Celso Raul Garcia, Roberto Campos e os demais da turma dariam prova do sucesso do certame; a maioria teve grande impacto na inserção internacional do país. Era uma nova tradição que se integraria à diplomacia brasileira. Os jovens ali presentes adaptariam o ministério a uma nova era, respeitando, ao mesmo tempo, os princípios fundamentais da herança do Barão.

Um dos mais jovens do grupo era Edmundo Penna Barbosa da Silva. Nascido na cidade de Curvelo (MG), em 11 de fevereiro de 1917, formou-se em Direito pela Universidade do Brasil em 1937. Ele teve uma longeva vida, falecendo em 2012 após desempenhar grandes tarefas na diplomacia e no setor privado. Sua importância é ignorada na atualidade, em claro contraste com o papel destacado que teve durante sua vida funcional. O diplomata, o que é peculiar, nunca foi removido do Brasil após ter retornado de seu primeiro posto. De 1942 até 1961, quando se afastou da chefia do Departamento Econômico, ele, conjuntamente com sua geração de colegas, forjou uma linguagem essencialmente nova para justificar o controle da diplomacia na área de negociações econômicas internacionais e, acima disso, criou uma tradição no setor econômico do Itamaraty, que deixou de ser uma área marginal do órgão para ocupar lugar central na estratégia de inserção internacional do país.

A Segunda Guerra Mundial e o multilateralismo emergente

Logo após sua posse, ainda em 1939, Edmundo recebeu uma bolsa da Cultura Inglesa para estudar no Reino Unido (Vinicius de Moraes foi um dos agraciados no ano anterior). Seu objetivo era cursar algumas matérias em universidades de prestígio do país e, posteriormente, fazer um doutorado sobre as relações comerciais anglo-brasileiras, do Tratado de Methuen (1703) até a Abertura dos Portos (1808). A escolha do assunto demonstra como o jovem bacharel de direito já tinha preocupações sobre a temática econômica.

Barbosa da Silva não conseguiu concluir o seu projeto acadêmico. A Segunda Guerra Mundial eclodiu durante seu traslado no Atlântico e, cerca de um ano após instalar-se em Cambridge, o governo brasileiro ficou responsável pela salvaguarda dos interesses italianos na Grã-Bretanha. O jovem diplomata foi convocado a Londres para desempenhar o delicado trabalho de defesa dos interesses de um inimigo perante autoridades pouco propensas a respeitar o direito da guerra. A diminuta equipe da qual fez parte como subchefe cuidou de 12.000 internados civis e cerca de 250.000 prisioneiros de guerra (incluindo 91 generais) no Reino Unido e em outras localidades – Líbia, Egito, Quênia, África do Sul, Índia e Canadá. Aqui ele iniciou sua aprendizagem na difícil arte da persuasão, intermediando os interesses de italianos e ingleses. A sua estadia em Londres coincidiu com os horrores da Blitz.
Por várias vezes, quase foi ferido gravemente nos bombardeios.

Após seu retorno ao Brasil, no início de 1942, Barbosa da Silva foi lotado na área de transportes da Divisão Econômica e Comercial do Itamaraty. Na época, o assunto tinha elevada importância, pois a eclosão da Segunda Guerra Mundial rompera a maioria dos vínculos que ligavam o transporte internacional. Havia, ainda, fator adicional de relevância. Desde a década de 1920 que o transporte aeroviário prometia ser uma alternativa às longas e cansativas viagens marítimas. Não havia, porém, marco regulatório significativo sobre a dimensão econômica e logística dessa modalidade de transporte. Foi nesse ambiente que Barbosa da Silva iniciou, avidamente, a estudar a matéria. Sua primeira atuação de envergadura veio como membro da delegação brasileira que atuou na Conferência Internacional de Aviação Civil (Chicago, 1944).

O mundo multilateral após a Segunda Guerra Mundial era mais rico e complexo que a situação anterior, conduzida sob os auspícios da Liga das Nações. A arquitetura institucional do multilateralismo emergente partia da premissa que a interdependência entre os povos daria ensejo a muitas oportunidades, mas também a muitos choques, o que exigia uma política de diálogo e harmonização mais agressiva. Segundo Barbosa da Silva, havia “uma progressiva tendência universal de utilizar os organismos internacionais de cooperação econômica para a discussão e busca de soluções para os grandes problemas que afligem a humanidade”. Ele, em 1946, já afirmava para seus interlocutores em outros órgãos do governo que essa realidade exigiria do Brasil uma atenta revisão não só do arcabouço regulatório doméstico como do processo interno pelo qual ele era articulado – “depois desta guerra, o Brasil está com obrigações e empenhos mais definidos; os problemas crescem e os responsáveis pela nossa política, tanto no campo internacional, como no nacional, não poderão negar-se a procurar-lhes a devida solução” (Silva, 1946, p. 4).

A Conferência de Chicago examinou temas complexos em um ambiente de grande desequilíbrio de poder. Era inegável que o sistema internacional era composto por unidades severamente desiguais, estando o Brasil em posição desvantajosa. Essa situação, para muitos diplomatas e observadores da época, era fonte de ressentimento e desconfiança. Barbosa da Silva, apesar de adotar o mesmo diagnóstico para o problema, detinha convicção distinta sobre suas consequências para o país. Ele tinha confiança na capacidade negociadora brasileira de obter ganhos, mas sem resvalar para o proselitismo nacionalista ou a chantagem oportunista. Sua convicção era que o afastamento diplomático equivalia a uma tentativa da negação da realidade internacional. Se isso impedia os riscos inerentes de um relacionamento desigual, a posição igualmente eliminava as possibilidades de benefícios – algo que o Brasil urgentemente necessitava. Para ele, a responsabilidade do diplomata brasileiro era não voltar “as costas à cooperação internacional, recebendo-a ou prestando-a conforme for o caso” e, nesses exercícios, não pecar por falta de convicção na defesa dos interesses nacionais ou na falta de exteriorização desses anseios. Por ser um campo altamente regulado, aqui Edmundo tirou uma lição que o guiaria no futuro: “Hoje [em 1946], os governos não mais deixam suas empresas sozinhas, a pleitear direitos em outros países; eles próprios tomam a si a discussão desses direitos, e os sabem defender muito bem [...]” (Silva, 1946, p. 1 e 21). Esse era um chamado para o estreitamento de laços entre o setor público e o privado e o reconhecimento que o governo brasileiro (leia-se, o Itamaraty) poderia ser bem-sucedido na defesa dos interesses de suas empresas em uma economia internacional cada vez mais integrada. Ele colocaria esse ensinamento em prática nos anos seguintes, quando negociou acordos sobre transportes aéreos com dez países.

Secos & Molhados

Em meados da década de 1920, ainda havia três carreiras separadas no Ministério das Relações Exteriores – diplomática, consular e de secretaria de estado. Um dos poucos momentos em que todos os servidores interagiam era nas férias extraordinárias, quando diplomatas e cônsules abarrotavam os hotéis do Rio de Janeiro. Em uma dessas ocasiões, Raul de Campos, diretor-geral dos negócios comerciais e consulares do órgão, organizou uma excursão a alguns estabelecimentos fabris. Um dos mais entusiastas pelo projeto foi José da Fonseca Filho, cônsul do Brasil em Cádiz. Ele animou-se com a ideia de reunir amostras de produtos brasileiros para enviá-los aos consulados do país no exterior. O ministro de Estado ordenou que lhe fosse dada uma sala no Palácio Itamaraty para receber as mercadorias. Fonseca Filho, certo dia, chegando ao local, deparou-se com um formidável cartaz: “Grande Armazém de Secos & Molhados. Fonseca Filho e Cia”. Espalhados na sala estavam réstias de cebola e alho, alguns quilos de carne seca e duas gigantescas peças de bacalhau³⁰⁸. Era uma pilhéria de seus colegas da Secretaria de Estado. Acostumados a associar o Palácio da Rua Larga a grandes eventos sociais e à solenidade sóbria do cotidiano burocrático de uma chancelaria diplomática, causava estranheza as atividades que tomavam força naquele ambiente. Eles teriam, contudo, que se acostumar com a crescente importância da área comercial. Nas gestões Félix Pacheco e Octávio Mangabeira, a celebração de acordos comerciais e a promoção dos produtos brasileiros no exterior começaram a receber maior atenção por parte chefia do órgão.

Essa situação, contudo, não perdurou, pois havia resistência ao avanço das atividades econômicas. Um comentarista, ao apontar a “mania comercial” da época, censurou os que desejavam “converter os diplomatas em caixeiros viajantes”³⁰⁹. O jurista Pontes de Miranda, por sua vez, criticou, poucos meses antes da posse de Barbosa da Silva, a “convicção tenaz de que o diplomata tinha de deixar de ser o político, para se tornar simples agente comercial do seu povo” (Miranda, 1939, p. 51). Assim, imediatamente após a Segunda Guerra Mundial, o Itamaraty foi progressivamente marginalizado por outras instituições na área econômica.
O maior desafio veio no final da década de 1940, com a criação da Comissão Consultiva para o Intercâmbio com o Exterior (CCIE) da Carteira de Exportação e Importação do Banco do Brasil (CEXIM), em dezembro de 1949, que retirou o poder de coordenação do Itamaraty na área comercial. Logo depois, a CEXIM criou um setor de Acordos Internacionais, negociando diretamente com governos estrangeiros tratados comerciais – sete entre 1949 e 1950 – sem informar adequadamente a chancelaria brasileira.
No período, o desaparelhamento do Itamaraty era tal que diplomatas estrangeiros pouco procuravam o órgão para tratar de assuntos econômicos, especialmente os de natureza comercial.
A maioria dos acordos, nessa época, chegava no Itamaraty somente para ser assinado.

No início de 1950, havia elementos suficientes para que os diplomatas da “turma dos 18” trabalhassem, conjuntamente com seus superiores, na reversão desse quadro. Aliás, nesse período, vários diplomatas oriundos do que se pode denominar de “geração daspiana” atuaram na área – Roberto Campos, Otavio Dias Carneiro, João Baptista Pinheiro, Antonio Correa do Lago, Sérgio Armando Frazão, Maury Gurgel Valente, Celso Raul Garcia, George Maciel, Miguel Osório, Paulo Leão de Moura e Alfredo Valladão. Celso Raul Garcia e Roberto Campos, particularmente, lideraram o processo de formulação e Barbosa da Silva o de execução da reforma. Eles discordavam do fato de a política comercial ser conduzida sem nenhuma consideração sobre seus impactos na política externa brasileira e nos compromissos do país com seus parceiros internacionais. Não havia preocupação com os antecedentes, tampouco com o preparo das delegações enviadas ao exterior. Eles não se conformavam com a situação, principalmente quando eram criticados quando ocorriam problemas nas negociações conduzidas ou lideradas pela CEXIM ou por outros órgãos do governo (Farias, 2012, p. 68-69). Barbosa da Silva, Roberto Campos e Celso Raul Garcia não tinham, contudo, instrumentos para reverter, no Itamaraty, a situação no curto prazo. O arcabouço legal era inadequado; era frágil a interlocução com o setor privado; e inexistia um repositório de informações, que se somava à grave a carência de quadros para expandir a atuação na área. Por fim, mesmo contando com o apoio da cúpula, o prestígio da área econômica não ajudava, pois era ainda considerada pela maioria dos diplomatas como um desterro – a imagem do “Secos & Molhados” permanecia.

Roberto Campos, de maneira empreendedora, iniciou o processo que solucionaria futuramente esses problemas. Ele retornou ao Brasil no final da década de 1940, após anos de intenso aprendizado no exterior. Nos encontros multilaterais de que participara, notou a carência de informações que orientassem a formulação adequada da posição brasileira. Por isso, propôs a criação de um serviço de pesquisas sobre política econômica no Itamaraty. A proposta não era responder a problemas específicos do dia a dia, mas sim procurar “antecipar-se aos problemas e formular de antemão as diretrizes econômicas apropriadas”. O serviço deveria, outrossim, introduzir “sugestões práticas”, que, caso aprovadas, poderiam ser transmitidas a outros órgãos do governo “como contribuição do Itamaraty para a definição de diretrizes nacionais”. Essa ambição é interessante, pois demonstra que a iniciativa buscava no conhecimento especializado em economia a legitimidade para fazer com que as políticas de outros órgãos na área econômica convergissem para as preferências do Itamaraty. Para solucionar o problema da falta de mão de obra, Campos propôs a possibilidade de requisição de funcionários de outros ministérios e do Banco do Brasil. Com essa manobra, ao mesmo tempo esvaziava-se setores importantes do governo com mão de obra qualificada e criava-se, no Itamaraty, uma equipe de estatísticos e economistas. A proposta foi aprovada por Raul Fernandes em janeiro de 1950. A segunda iniciativa de Campos, apoiada por Cyro de Freitas-Valle e Celso Raul Garcia, foi a aprovação da Comissão Consultiva de Acordos Comerciais (CCAC) pelo Decreto Nº 27.893, de 20 de março de 1950. Ela teria responsabilidades equivalentes à CCIE da CEXIM, mas seria gerenciada pelo Itamaraty. Campos, no entanto, logo se afastaria das atividades cotidianas da Divisão Econômica para atuar fora do órgão e seria função de Barbosa da Silva a implementação da CCAC e da Seção de Estudos e Pesquisas (Farias, 2012, p. 69-70).

Sua primeira batalha foi a de assegurar recursos orçamentários e humanos aos órgãos recém-criados. Em 1946, quando se fundiram as Divisões Econômica e Comercial, a área tinha mais de vinte funcionários. Cinco anos depois, esse número havia diminuído para menos de dez, em uma situação de ampliação das responsabilidades – a Divisão Econômica recebia em média oitenta processos por dia. Seus funcionários, mergulhados em excessivas atribuições, pouco acompanhavam no exterior as matérias de interesse do órgão. Edmundo lançou onda após onda de solicitações aos seus superiores para arregimentar recursos. Sua maior vitória foi fazer com que os economistas e os estatísticos contratados para a Seção de Estudos e Pesquisas fossem transferidos para atuar nas atividades cotidianas da área econômica. Desse grupo de apoio fizeram parte grandes profissionais – Antonio Patriota, Lúcia Pirajá, J. O. Knaack de Souza, Olintho Machado, Mário Guaraná de Barros, Joaquim Ferreira Mangia, Jayme Magrassi de Sá, Benedicto Fonseca Moreira, Wander Batalha Lima e outros. O ministério perdeu o think tank que Roberto Campos planejara, mas ganhou uma base técnica que o projetou para a liderança na formulação da política econômica externa no governo.

Barbosa da Silva, assim como Roberto Campos, partia da premissa que o Itamaraty era um ministério político por excelência. Isso não impedia que o fator econômico fosse uma das variáveis mais determinantes da política externa brasileira. Para ele, as relações econômicas com o exterior tinham de ser necessariamente planejadas em função de objetivos políticos, sendo o principal assegurar meios para garantir o bem-estar e a segurança econômica do povo brasileiro. Mas qual instituição deveria orientar o Estado brasileiro no âmbito externo? Em sua opinião, por ter uma visão do todo, cabia ao Itamaraty o papel de vanguarda. O diplomata entendia, todavia, ser de extrema necessidade o apoio dos órgãos domésticos e do setor privado como condição de fortalecimento da posição externa do país. Era um grande desafio conseguir ambos.

Do ponto de vista dos órgãos domésticos, Barbosa da Silva conduziu-se com uma postura de humildade, nunca olvidando a colaboração e incentivando a participação deles nas delegações brasileiras no exterior. Sua estratégia era criar amplos contatos com esses setores. Afinal, eram eles que tinham o conhecimento especializado necessário para o bom desempenho nas negociações internacionais e, muitas vezes, era por intermédio deles que os compromissos internacionais eram executados internamente. Foi por todo esse esforço que essas instituições aceitaram, com o tempo, a liderança doméstica de Barbosa da Silva e a chefia e a orientação dos diplomatas no exterior, quando, nas atividades bilaterais ou multilaterais, os assuntos de suas respectivas áreas fossem discutidos. Com relação aos empresários, ele introduziu-os como membros da CCAC e também facilitou a presença deles nas negociações no exterior. Para Barbosa da Silva, o êxito diplomático ligava-se intimamente à articulação com a iniciativa privada.

Foi pelas mãos de Vasco Leitão da Cunha e de Vicente Rao que, como jovem ministro de segunda classe, Barbosa da Silva iniciou sua chefia do Departamento Econômico e Consular.
A nomeação foi uma demonstração da confiança de seus superiores em seu trabalho, pois preferiram indicar um diplomata de formação jurídica a outros com formação em economia. Seus superiores corretamente avaliaram que a economia internacional era regulada por um sistema de regras e princípios, e que a habilidade de ser um grande negociador e atuar dentro dos parâmetros do juridicismo diplomático eram mais relevantes do que a formação específica em economia.

As relações com outros setores do governo, os contatos com políticos, as constantes viagens ao exterior e as rápidas promoções que Barbosa da Silva infatigavelmente batalhava para seus funcionários era poderoso chamariz para os mais brilhantes jovens que acediam à carreira diplomática. Com efeito, muitos de seus subordinados teriam grande impacto na diplomacia (e fora dela) nas décadas seguintes – uma lista não exaustiva contaria com Paulo Nogueira Batista, Sérgio Bath, Raul Leite Ribeiro, Marcílio Marques Moreira, Luiz Paulo Lindenberg Sette, Luiz Augusto Souto Maior, Octavio Rainho, Carlos Proença Rosa, Amaury Bier, Sérgio Paulo Rouanet, Oscar Lorenzo Fernandes, Arnaldo Vasconcellos, Marcelo Raffaelli e Paulo Tarso Flecha de Lima.

Ao assumir a chefia do Departamento, cargo que manteve até o início da década de 1960, já estava consolidada sua persona diante de seus pares e subordinados. Barbosa da Silva, na época, era figura apolínea, de porte fidalgo. Trajava seu terno de linho como um lorde; seu inglês era etoniano em wit e maneiras – irônico sem ser debochado, assertivo sem ser petulante, cauteloso sem ser passivo, educado sem ser distante. Detinha uma das maiores qualidades que François de Callières atribuía a um diplomata: a habilidade de escutar com atenção a tudo e governar sua conduta pelo equilíbrio (Callières, 1983 [1716], p. 145). Era calmo, compenetrado, habilidoso na fala e persuasivo na escrita. Para uma funcionária apresentada a ele no início da década de 1950, era “um homem jovem, bonito e elegante”, além de “muito sério” que se expressava “como se fosse um inglês britânico”. Segundo Antonio Patriota (senior), era “personalidade simpática, fisicamente parecido com o ator Robert Taylor, apelidado de Lorde Ho-Ho por conta de seu sotaque exageradamente britânico”. Para Gibson Barboza, foi “um dos melhores negociadores diplomáticos” que conhecera (Barboza, 2002, p. 55; Moreira, 2002, p. 21-23; Patriota, 2010, p. 95). Apesar de ter obtido esse reconhecimento, Barbosa da Silva conservava uma simplicidade sertaneja, uma mineiridade ao mesmo tempo altiva e circunspecta. Apontava seu lápis com canivete e, sempre que podia, calçava suas botas e fugia para a fazenda de sua família em Campos.

O primeiro problema que enfrentou foi a grave situação do balanço de pagamentos brasileiro. Durante o início do segundo governo Vargas, o sistema de licenças de importação em vigor foi excessivamente relaxado, ocasionando, em um ambiente de taxa cambial supervalorizada, problemas na habilidade do país pagar suas importações essenciais. Posteriormente, essa dinâmica foi agravada com o declínio dos ganhos das exportações. Barbosa da Silva conduziu, nesse primeiro momento, a renegociação dos atrasados comerciais, ao mesmo em tempo que reviu o regime de acordos bilaterais de comércio e de pagamentos (havia trinta em vigor em 1953). Em 1955, conseguiu reestruturar o sistema de pagamentos com seis países da Europa.

No início de 1956, ele atuou em uma missão que mudaria para sempre a sua carreira. Eleito presidente, Juscelino Kubitschek decidiu fazer uma viagem pelos Estados Unidos e pela Europa antes de sua posse. O objetivo do périplo era tanto afastar-se da conturbada política nacional e do assédio clientelista como apresentar para a comunidade internacional um plano de desenvolvimento acelerado para o Brasil. Edmundo foi o escolhido para organizar a delicada iniciativa. Era necessário, primeiro, garantir a boa recepção do presidente eleito nos países visitados. A batalha pelo protocolo e pelo cerimonial foi coroada de sucessos. Conseguiu-se uma visita a Eisenhower em Key West e a rainha da Inglaterra saiu de suas férias para encontrar-se com JK; na Espanha e em Portugal, por sua vez, a recepção foi apoteótica. Em todos os dez países visitados, o presidente eleito e sua equipe foram acompanhados com interesse por empresários e potenciais investidores – muitos dos quais iniciariam ou aprofundariam investimentos no Brasil nos anos seguintes. Foi com muito trabalho que esses resultados foram alcançados. Isso envolveu redigir dossiês de informações que apresentassem o perfil de seus interlocutores, agendas bilaterais de contenciosos, notas para conversações, relatórios sobre a situação econômica e política e, acima de tudo, um guia para apresentar uma posição otimista sobre os potenciais econômicos do país para investidores internacionais. Ao longo da viagem, Barbosa da Silva privaria da confiança e da intimidade de JK.

Com o prestígio de contar com a confiança presidencial, Barbosa da Silva lançou-se na atividade de fortalecer ainda mais a área econômica do ministério. Primeiro, conseguiu retirar do Departamento Econômico as questões de natureza consular. Segundo, providenciou a separação da Divisão Comercial e Econômica, aumentando a lotação das duas. Terceiro, promoveu maior delegação de competências para áreas subalternas, deixando para si maior tempo para a articulação de alto nível das diretrizes da área. Quarto, fez com que a agenda fosse tratada por duplas de economistas e diplomatas na rotina diária. Adicionalmente, a despeito da resistência de vários diplomatas, voltou-se para a internalização, no âmbito do Itamaraty, das atividades dos Escritórios Comerciais que o Ministério do Trabalho mantinha no exterior para as atividades de promoção comercial – transferência que só se concretizaria em meados da década de 1960. Assim como na década de 1920, havia sérios críticos à expansão da área econômica. Um dos mais eloquentes era Vasco Leitão da Cunha. Tanto na Comissão de Reforma de 1953 como na de 1958 ele foi veemente na sua oposição ao que julgava ser uma excessiva distorção da atividade diplomática (Cunha, 2003, p. 21, 171 e 303; Farias, 2012, p. 335-336). Apesar de guardarem visões diametralmente opostas sobre o que deveria constituir o ofício do diplomata e como o serviço exterior brasileiro deveria ser organizado, Leitão da Cunha e Barbosa da Silva eram grandes amigos e não deixaram que o confronto repercutisse em suas vidas profissionais e pessoais.

Contando com a colaboração de Antonio Correa do Lago, um de seus melhores amigos e contemporâneo de concurso, Barbosa da Silva trabalhou para reposicionar o comércio exterior brasileiro, de maneira a reduzir os graves problemas de balanço de pagamentos que o país enfrentava desde o início da década de 1950. Como outros membros de sua geração, ele acreditava que o desenvolvi-mento econômico dependia fundamentalmente da capacidade de importar, o que, por sua vez, dependia das exportações. Mesmo sendo mais liberal do que a maioria dos seus contemporâneos, o diplomata considerava a deterioração dos termos de troca um fato crucial da vida comercial brasileira. Isso influenciou sua visão de que o país deveria diversificar sua pauta exportadora, ampliar mercados externos, trabalhar para evitar oscilações cíclicas dos mercados internacionais e ter um perfil de política econômica voltado para a atração de capital estrangeiro.

A primeira tarefa a que se dedicou foi acompanhar o longo e intrincado processo de reforma da tarifa aduaneira brasileira. Por ela ser específica e não ad valorem, a inflação constantemente corroía o nível de proteção da economia. No final da década de 1940, o governo utilizou o sistema de licenças prévias, depois substituído pelo mecanismo de leilão de divisas para contornar o problema. As tarifas aduaneiras não poderiam ser elevadas em decorrência dos compromissos consolidados pelo país no Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT). A solução foi primeiro conseguir uma derrogação de compromissos no GATT, depois, aprovar uma nova tarifa aduaneira no Congresso Nacional (mais protecionista e ad valorem) e, por fim, renegociar os compromissos com os parceiros comerciais. Barbosa da Silva delegou quase todo o trabalho para seus competentes colegas e subordinados, mas trabalhou nos bastidores – em especial junto ao Ministério da Fazenda e ao Congresso Nacional. As negociações com os parceiros comerciais foram as maiores que o Brasil empreendeu no multilateralismo comercial no período que vai de 1947 até o fim da Guerra Fria. Muitos países criticaram o fato de a transposição das tarifas do sistema específico para ad valorem ter sido acompanhada de uma elevação agressiva do nível de proteção. O Brasil, por sua vez, respondeu que, no impedimento da renegociação de compromissos, denunciaria o arranjo multilateral. No final, o Congresso Nacional aprovou, com modificações, as renegociações, mas o país pelos próximos trinta anos continuou a solicitar derrogações das disciplinas do GATT (Farias, 2012, p. 217-225).

A elevação das tarifas aduaneiras foi mais uma sinalização a investidores internacionais de que o Brasil aprofundaria seu processo de desenvolvimento estruturado pela substituição de importações. O fechamento da economia, contudo, acabou elevando e não diminuindo a necessidade de divisas. As expor-tações brasileiras, para piorar a situação, enfrentaram cada vez mais dificuldades para serem colocadas de forma competitiva no mercado mundial. Além da redução da cotação do café, o maior desafio decorreu das consequências do Tratado de Roma. A criação do bloco comercial europeu promoveu a elevação das preferências às ex-colônias, o aumento das taxas internas sobre produtos primários (como o café, o açúcar e o cacau) e a harmonização inadequada das tarifas a terceiros países, prejudicando seriamente o Brasil. Barbosa da Silva, nas reuniões das Partes Contratantes do GATT, buscou compensações pelos prejuízos que o arranjo acarretaria aos exportadores brasileiros e repetidamente encetou gestões para que a instituição atuasse na preservação das regras multilaterais.

Os resultados foram desanimadores. Muitos diplomatas brasileiros, a partir de então, buscaram uma via alternativa, mais agressiva, para a reformulação do sistema multilateral de comércio. Barbosa da Silva concordava com eles que o sistema de cooperação internacional econômico e financeiro estabelecido ao final da Segunda Guerra Mundial, a despeito de ter criado um ambiente de diálogo e um melhor entendimento técnico da realidade, falhara na correção dos principais aspectos adversos das condições de subdesenvolvimento no Terceiro Mundo. Ele acreditava, todavia, ao contrário desse grupo, que, mesmo com todas as falhas, a via para resolver os problemas brasileiros continuava a ser o GATT. Não adiantava a busca incessante por arranjos institucionais que o substituíssem, pois os atores eram os mesmos e defenderiam de forma semelhante seus interesses onde quer que fosse.
A instituição atraia Edmundo em virtude de sua flexibilidade para o cumprimento de sua missão, pois se julgava que, se cumprisse seu mandato de forma rígida e intransigente, ela perderia seu valor como elemento disciplinador do comércio internacional. Ele teve oportunidade de apoiá-la em momento crucial. Em decorrência de suas habilidades, foi escolhido, em 1959, para presidir a reunião de suas Partes Contratantes em Tóquio. Na ocasião, Edmundo liderou a criação do Conselho de Representantes, uma instância para a gestão contínua do sistema multilateral de comércio; elevou de 70 para 90 o número de funcionários do GATT; e, por fim, articulou o lançamento da Rodada Dillon, o quinto ciclo de negociações tarifárias do pós-guerra (Farias, 2012, p. 286-7).

O fato de apreciar o multilateralismo comercial não significava que acreditasse inexistir outras ações para favorecer os interesses brasileiros. Na segunda metade da década de 1950, ele liderou a diplomacia brasileira em duas iniciativas com grande impacto na inserção internacional do país: o regionalismo na América Latina e a expansão para o leste europeu.

A integração econômica, apesar de conduzida em decorrência do exemplo do Tratado de Roma, era um sonho antigo da região. Barbosa da Silva não só articulou domesticamente a coalizão de técnicos governamentais e empresários que possibilitou a liderança brasileira nas negociações que desembocaram na criação da ALALC, como foi o ator mais importante na defesa do arranjo regional nas reuniões do GATT. Nessas duas tarefas, contou com o apoio da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL). Ele ainda tinha grande admiração pela instituição, o que mudaria no futuro, quando, segundo ele, a Comissão estaria imersa em “uma posição autárquica.” Com relação à América Latina, no período da Operação Pan-Americana, ele considerava que a iniciativa daria “um sentido de objetividade ao que se deveria fazer, em vez de ficar sempre naquela oratória vazia própria das reuniões pan-americanas”. Para Edmundo, “não adianta procurar fórmulas teoricamente válidas, mas que não tem apoio”. Ele, contudo, acabou se decepcionando. Os países da região estavam despreparados tanto para formular planos como para aproveitar a assistência externa – os países careciam de clareza de objetivos e disciplina na aplicação de recursos dos órgãos financeiros nacionais e estrangeiros. Na sua visão, os governos dos países carentes, em vez de solicitar ajuda externa, deveriam racionalizar seus gastos internos e evitar desperdícios (Silva: 1984).

Desde os encontros da Operação Pan-Americana, Edmundo já percebia que o Brasil era um país severamente distinto de seus vizinhos. Nas décadas seguintes, já longe da diplomacia, ele sistematizaria esse pensamento. Em sua opinião, países como a Índia e o Brasil, apesar de subdesenvolvidos, tinham “uma noção de responsabilidade muito maior do que o resto”, pois estavam em um acelerado processo de transição econômica. O Brasil, na sua visão, ocuparia um lugar entre as grandes potências. O que diferenciava suas teses com relação aos seus colegas era a defesa de que, apesar de ter condições de compreender o Terceiro Mundo, não se deveria implementar um “alinhamento por baixo” e aquiescer aos arroubos de confrontação do grupo (Silva: 1984).

O regionalismo, mesmo se bem-sucedido, não solucionaria os graves problemas brasileiros. Foi por essa razão que Barbosa da Silva apostou na expansão do comércio brasileiro para a área da Cortina de Ferro. Ele não o fez, porém, de forma cega e ideológica. Pressionado por diversos setores da sociedade, não se sensibilizou com a tese de que o bloco socialista tinha milhões de ávidos consumidores e, portanto, era essencial investir nessa relação comercial. Sua opinião era de que nada adiantava estreitar os laços comerciais se não existisse demanda por produtos brasileiros ou se o bloco não pudesse ofertar os produtos de que o país precisava.

O projeto de expansão comercial para essa área era controverso em decorrência da grave divisão que a iniciativa ensejou na sociedade brasileira – algo que se reproduziu até dentro do Itamaraty, onde o Departamento Político e o próprio gabinete
do ministro eram refratários ao estreitamento de laços econômicos com o leste europeu. A primeira posição tática de Barbosa da Silva para contornar a resistência foi limitar o objetivo brasileiro ao relacionamento econômico. O segundo era iniciar pelos países satélites da União das Repúblicas Socialistas Soviética (URSS) e, posteriormente, caminhar para estabelecer laços comerciais com os russos. O terceiro era buscar aliados no setor privado e em outros órgãos governamentais como forma de elevar a legitimidade da iniciativa. O quarto era um profundo trabalho técnico que vislumbrasse oportunidades reais de expansão comercial.
O quinto era realizar os contatos de forma continuada, mas ao longo de vários meses, de maneira a acostumar a opinião pública ao movimento. Em novembro de 1959, após anos de batalhas
políticas e burocráticas, Barbosa da Silva liderou uma missão
comercial a Moscou – o primeiro diplomata brasileiro a tratar de questões oficiais na capital soviética desde que os dois países romperam relações em 1947.

Diplomacia como equilíbrio e moderação

Ao final do governo JK, Barbosa da Silva detinha prestígio elevado. Foi o primeiro de sua turma a chegar ao posto mais alto da carreira – ministro de primeira classe. A promoção, ocorrida em maio de 1959, causou consternação. Ele tinha somente quarenta e dois anos e estava em trigésimo lugar na lista de antiguidade. Desde que retornara de Londres, em 1942, não fora removido para o exterior. A ascensão era o reconhecimento de seu trabalho e serviu, também, como sinalização aos jovens diplomatas da carreira. Finda era a época em que a área econômica era denominada de Secos & Molhados e considerada o desterro de sonhos e carreiras – dos 17 formados pelo Instituto Rio Branco em 1956, pelo menos 10 demonstraram interesse em trabalhar na área econômica³¹⁰. Muitos presidentes e ministros das Relações Exteriores cogitaram removê-lo para o exterior – Bonn, Londres, Buenos Aires e Paris. Ele, contudo, repetidamente demoveu as especulações. O ministério, para Edmundo, era uma cidadela, e ele não tinha interesse em abandoná-la. O fato de não ter interesse em postos no exterior e já ter chegado ao topo da carreira retirava o potencial de conflitos com colegas do órgão, possibilitando, também, certo afastamento com relação à corte áulica que cercava constantemente os ministros. Essa relativa independência e sua competência acabaram alçando-o a secretário-geral e, posteriormente, a ministro das relações exteriores, ambos de forma interina (1960-1961).

Quando entrara na carreira, o estereótipo de diplomata era o de um grupo de nefelibatas ostentosos, a maioria conservadores e formalistas pouco relacionados com o cotidiano da realidade brasileira. O esforço empreendido pela geração de diplomatas da qual fez parte alterou essa imagem. Esse foi um dos poucos temas ao qual Barbosa da Silva legou suas ideias de forma sistemática, em decorrência de seu discurso como paraninfo da turma do Rio Branco. Edmundo apreciava a definição de Alexis Saint-Léger de que a diplomacia

é imaginação, preparo, sugestão, representação, execução.
O diplomata é autoridade em análise crítica e o criador de grandes planos. Ele deve ter a coragem, ele deve ter a paciência, ele deve aceitar humildemente os limites do possível. Em desacordo com seus ministros, ele deve combater o falso utilizando toda sua habilidade, mas sempre de forma leal, como seu subordinado. Na construção ou prevenção, seu papel deve ser eremita e anônimo. Ele é um inovador, mas também um executor vinculado pelas disciplinas do servidor civil (Silva, 1959, p. 9).

Fica expressa, nessa citação, a grande tensão entre tradição e inovação, entre hierarquia e reforma. Nesse choque, Barbosa da Silva estava ao lado da renovação. Pode-se afirmar que ele concordava com a máxima de Joaquim Nabuco de que “é preciso um pouco de tradição, um pouco de passado, sobretudo quanto aos costumes, mas é preciso também, e muito mais, a transformação e futuro” (Nabuco: 2006, 578). Não pelo apego a ideologias; não pela busca de uma renovação como um fim em si mesmo. O que ele almejava era uma diplomacia mais próxima dos desafios que o país enfrentava e, acima de tudo, condizente com a realidade social brasileira. Ainda em seu discurso de paraninfo, afirmou:

Nosso dever, pois – de vós e de todos nós – é o de trazer o Itamaraty bem para o centro da vida nacional, é o de torná-lo representativo do Brasil de nossos dias, de seus problemas, de seus aspectos contraditórios e de suas esperanças insopitáveis. Não nos podemos enclausurar no refúgio de nossos gabinetes, com os ouvidos vedados aos ecos das fainas agrícolas, aos sons variados das usinas em que se forja o nosso progresso material, ao fremir dos motores que em terra, no mar e no ar deslocam, sem cessar, homens e seus bens, no afã de criar riquezas. Não podemos nos alhear do trabalho fecundo das escolas, das Universidades e da pesquisa pacientes de seus laboratórios em que se formam as elites de dirigentes, técnicos, engenheiros, juristas, professores e filósofos, que aparelharão o país para as múltiplas tarefas decorrentes da nova estrutura do Brasil. Não poderemos, portanto, ficar adstritos à contemplação de nosso passado, de nossa tradição, de velhas fórmulas ou de velhas praxes diplomáticas (Silva, 1959, p. 10).

A defesa da renovação, entretanto, não colocava Barbosa da Silva próximo do campo de diplomatas mais radicais do período. Em sua opinião, o Brasil estava fadado à instabilidade e a crises políticas e sociais. Ele criticava os que defendiam soluções instantâneas, automáticas ou indolores para esses problemas sob o manto de um nacionalismo cego. Para ele, essa posição já causara grandes males ao país e era necessário combatê-la. O populismo nacionalista era uma via recorrente, fácil e oportuna, mas só adiava o day of reckoning. Eram necessárias criatividade, coragem e persistência para enfrentar o impopular, o doloroso, o imprevisível e, acima de tudo, o imperfeito, desde que não se comprometesse o interesse nacional. Os acordos com as potências ocidentais ou comunistas, por exemplo, estavam longe de ser instrumentos ideais, mas eram vias que não podiam ser descartadas por preconceito ideológico. Outra diferença com relação aos mais radicais era sua crença de que o Brasil não era uma unidade, no sentido de que havia uma diversidade de correntes de interesses. As fórmulas extremadas, nesse ambiente, não teriam poder de aglutinação e polarizariam a sociedade desnecessariamente. Era por isso que ele admirava a habilidade de compor e transigir, separando os interesses vitais e defendendo-os com afinco, mas tendo maturidade o suficiente para saber onde e como conciliar.

A diplomacia a serviço do setor privado

Ao findar o governo JK, Barbosa da Silva foi convidado para dirigir o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA). Em outubro de 1961, assume o cargo e permanece até setembro de 1962. Sua designação, como afirmou, “causou perplexidade a muita gente”, mesmo a muitos que o conheciam mais de perto. Ele abandonava as “fainas silenciosas daquela por vezes barulhenta Rua Larga”, onde completara sua formação ao serviço da República, para, em reconhecimento de suas habilidades tanto como negociador como de produtor de cana, enfrentar a difícil e complexa tarefa de avalizar uma nova política para um setor estratégico da economia.

Barbosa da Silva identificava no setor externo a principal fonte de limitações e oportunidades. De 1953 a 1958 a produção açucareira mundial havia se elevado em 47%, enquanto o consumo crescera somente 23%; o preço do produto, na década de 1950, caíra pela metade. Era uma situação bastante convergente com as premissas cepalinas. Diante dessa situação, Edmundo defendeu medidas de estabilização do mercado, de forma a proteger o setor das bruscas flutuações de preços, da deterioração dos termos de troca e das barreiras fiscais que fechavam os mercados internacionais. Talvez a sua maior vitória, nesse domínio, tenha sido a expansão das exportações brasileiras no mercado americano no contexto da radicalização da Revolução Cubana (Oliveira, 1975, p. 59-61; Silva, 1961, p. 118-122). 

O diplomata sabia que as oportunidades externas só poderiam ser aproveitadas pelo Brasil caso o setor doméstico seguisse um caminho de crescente eficiência, o que não era o caso. Tanto a produção como a industrialização enfrentavam custos crescentes e baixos rendimentos. Alterar as políticas públicas para o setor de forma a modificar essa situação, infelizmente, foi uma tarefa que o diplomata não conseguiu sucesso em sua curta gestão. Na época, a economia era extremamente regulada. O governo, ao mesmo tempo em que espremia a rentabilidade dos produtos finais para controlar a inflação, limitava a produção e concedia subsídios pontuais à cadeia produtiva. Nessa teia burocrática de incentivos contraditórios, Barbosa da Silva ousou determinar a necessidade urgente de privatizar a Companhia Usinas Nacionais (Açúcar Pérola) em decorrência de seus altos custos operacionais. Foi somente após vinte anos e muitos prejuízos que a medida foi executada. A falta de pré-disposição de políticos e de diplomatas de tomarem as difíceis medidas de curto prazo em decorrência do temor pela impopularidade exasperava-o. Em sua opinião, as crises tinham o efeito de reduzir lentamente a resistência da população à inevitável reforma econômica. Essa situação de espera, no entanto, debilitava o tecido social e econômico de tal forma que tornava o processo de ajuste ainda mais doloroso. Falando anos depois sobre esse período, perguntava-se: “Quem é que fala em economizar? Quem é que faz uma política violenta de contenção de gastos públicos?” (Silva, 1984).

Esses questionamentos certamente estavam em sua mente quando acompanhou, à distância, a deterioração das condições econômicas do governo Goulart. Após o golpe, foi chamado para ser secretário-geral por Vasco Leitão da Cunha. Edmundo recusou o convite, mas aceitou conduzir delicadas negociações. A primeira foi ocupar o lugar de Dias Carneiro na chefia da delegação da UNCTAD, em maio de 1964. Depois, tratou da restauração do crédito externo do país, por intermédio de diversas negociações com nossos credores. Por fim, negociou dois importantes acordos de garantias de investimentos – um com a Alemanha e outro com os Estados Unidos.

De 1963 a março de 1979, data de sua aposentadoria, apesar de diplomata de carreira, pouco recebeu pelos cofres do Tesouro, além de não exercer funções executivas. Após afastar-
-se do Itamaraty, não se acomodou. Como afirmou uma vez, “a vida é como andar de bicicleta; se parar, cai”. Suas habilidades na liderança de equipes, na gestão de alto nível e na arte da negociação o colocaram em posição privilegiada no setor privado. Atuou, após sua aposentadoria, no Conselho de Administração, Fiscal ou Consultivo de várias empresas, como Pirelli, Honeywell Bull, Mercedes Benz, MBR, Swift-Armour, Eletro-Cloro, Banco de Montreal e Policlínica Geral do Rio de Janeiro. Teve grande atuação na CAEMI: presidiu a Generali do Brasil e a holding JARI. Participou da criação da Ação Comunitária do Brasil (1967), do Instituto Regional de Desenvolvimento do Amapá, da Cooperativa de Leite do município de Campos (1965) e da Fundação do Norte Fluminense de Desenvolvimento Regional (FUNDENOR).

A nova diplomacia

Sir Harold Nicolson, em célebre texto, argumentou que a diplomacia no início do século XX transfigurou-se consideravelmente. A principal mudança era o crescente uso de métodos, ideias e práticas utilizados no plano doméstico para prescrever como deveria funcionar as relações internacionais. Assim, características da velha diplomacia (ausência de publicidade, limitação de atenção do público e pouca ou nenhuma pressão de tempo) eram suplantadas por uma nova realidade (Nicolson, 1962, p. 100-104; Drinkwater, 2005, p. 104). A assertiva era exagerada, mas não deixa de capturar o sentimento de uma nova era. A velha guarda continuaria sonhando ser a diplomacia um nível essencialmente apartado da política doméstica, inclusive em termos de objetivos, métodos e composição de forças. A nova geração, no entanto, sabia que esse ideal nunca efetivamente existira e que o mundo mudara sensivelmente.

Barbosa da Silva fez parte de um grupo de diplomatas que atuou nessa fluida transição. Seria um erro reputar ao diplomata a responsabilidade de ter criado a área econômica da diplomacia brasileira. No momento fundacional da política externa do país, quando o Marquês de Barbacena atuou na busca do reconhecimento da independência brasileira, já se mostrava presente a diplomacia econômica. Depois, como bem informa Renato Mendonça, biógrafo do Barão de Penedo, na Legação do Brasil em Londres “o trato das questões econômicas igualava em importância a matéria política” (Mendonça, 2006, p. 225). Como tivemos oportunidade de observar, na década de 1920, fora grande o esforço na expansão da diplomacia em temas econômicos. Diante desse panorama, em que consistiria a contribuição do pensamento e da ação diplomática de Barbosa da Silva e de sua geração?

A primeira foi a premissa de que era natural a pressão da sociedade sobre o aparelho de Estado; a diplomacia não poderia se divorciar da nação. Isso não significa que deveria estar à reboque da transitoriedade volitiva do humor político doméstico. Muito pelo contrário, ao diplomata cabia orientar-se por um interesse nacional que transcendesse a desagregação do particular para alcançar o geral, sem aferrar-se ao passado, mas, ao mesmo tempo, considerar os antecedentes e a tradição ao perscrutar o futuro. Ele conseguiu navegar sobre essas tensões como poucos.

A segunda foi sua percepção de que, nessa nova era, o diplomata não se resumia a ser a voz e os ouvidos de seu país no exterior.
Ele tinha um papel fundamental a desempenhar na vida doméstica de uma democracia. Diante do turbilhão do ativismo político e social, muitas vezes não se percebia que medidas puramente domésticas tinham impactos externos e que os compromissos internacionais do país não podiam ser rompidos para atender às veleidades do dia. Seus longos anos na Secretaria de Estado foram despendidos, em grande medida, no estreito contato com círculos empresariais, acadêmicos e burocráticos em um contínuo exercício de consultas voltadas para a prevenção de conflitos dessa natureza.

A terceira contribuição do diplomata foi compreender o novo papel que caberia ao Itamaraty no pós-guerra. Ele e seus contemporâneos reconheciam corretamente que a grandeza do Barão do Rio Branco relacionava-se à sua competência em interpretar o problema de sua era (a definição das fronteiras nacionais) e atuar para resolvê-lo. Barbosa da Silva e sua geração enfrentariam um desafio de outra natureza: apoiar o desenvolvimento econômico nacional. Em um primeiro momento, poder-se-ia questionar qual tarefa um diplomata poderia desempenhar nesse esforço aparentemente doméstico. Edmundo e muitos contemporâneos compartilhavam a ideia de que a natureza do sistema econômico internacional consignava sérios constrangimentos ao desenvolvimento, especialmente para um país predominantemente agrícola. Sem uma contínua e ativa política de vigilância para remover tais obstáculos, o esforço doméstico poderia esvair-se. Outro trabalho igualmente importante era averiguar as oportunidades externas, principalmente em termos de investimentos, de cooperação técnica e de construção da imagem adequada para atração de capital externo. O diplomata, por sua formação e posição no aparelho estatal, deveria, na sua opinião, posicionar-se na vanguarda desse movimento.

A maior contribuição de Barbosa da Silva, contudo, foi ter instrumentalizado, institucionalmente, a diplomacia econômica como uma missão fundamental do Itamaraty. Com efeito, quando entrou no ministério, a área econômica ainda mantinha o seu desdenhoso status de “Secos & Molhados” e chefes como Raul Fernandes observavam com curiosidade e desinteresse o assunto. O fato de outros órgãos negociarem acordos comerciais com diplomatas estrangeiros sem a intermediação do Itamaraty demonstra o nível de alheamento existente ao final da década de 1940. Foi com paciência, inteligência, tato e competência que o diplomata ajudou a transformar essa situação. Quando se afastou da diplomacia, a área econômica era um destino disputado para os novos jovens que cruzavam os umbrais do velho palácio da Marechal Floriano.

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Helio Jaguaribe

Nascido em 1923, formado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (1946), é filho do geógrafo e cartógrafo Francisco Jaguaribe de Mattos, general do Exército Brasileiro, e de Francelina Santos Jaguaribe de Matos. Foi um dos animadores do denominado Grupo de Itatiaia, de onde decorre a fundação do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política – IBESP (1953), entidade na qual atuou como secretário-geral. Foi um dos fundadores do Instituto Superior de Estudos Brasileiros – ISEB (1955). No fim de 1958, Jaguaribe publicou O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, livro seminal que é também considerado o estopim de uma crise interna no ISEB, que culmina com o afastamento de Jaguaribe, em 1959. A partir de então, dedicou-se à gestão das empresas da família, que dirigiu até 1964. Nesse processo, dirigiu a expansão da Companhia Ferro e Aço de Vitória. Com o golpe de 1964, mudou-se para os Estados Unidos, onde lecionou sociologia em importantes universidades: em Harvard (1964-1966), Stanford (1966-1967) e no Massachusetts Institute of Technology (1968-1969). De volta ao Brasil em 1969, integrou-se ao Conjunto Universitário Candido Mendes. Em 1979, participou da fundação do Instituto de Estudos Políticos e Sociais – IEPES, entidade à qual permanece vinculado como Decano Emérito. Exerceu entre abril e setembro de 1992, o cargo de secretário de Ciência e Tecnologia, durante o governo de Fernando Collor de Mello. Encerrando a sua passagem rápida pelo governo, dedicou-se, a partir de 1994, ao projeto de “Um Estudo Crítico da História”, publicado em 2001. Em 2005 foi eleito para a Academia Brasileira de Letras.

Helio Jaguaribe: a geração do
nacional-desenvolvimentismo

Antonio Carlos Lessa

Introdução

O sociólogo carioca Helio Jaguaribe é considerado um dos mais lúcidos intérpretes das vicissitudes da sociedade brasileira e um dos expoentes da ideologia do nacional-desenvolvimentismo. Autor de trabalhos seminais da análise política e sociológica do Brasil contemporâneo que inspiraram gerações de cientistas sociais, Jaguaribe é também um dos representantes mais profícuos da geração de intelectuais públicos que, a partir da década de 1950, militaram com os seus estudos em prol da atualização da ideologia do nacionalismo e que buscaram a sua articulação com uma estratégia concertada de desenvolvimento.

As interpretações de Helio Jaguaribe assumiram sobre as possibilidades internacionais do Brasil nos anos cinquenta e sessenta foram também fundamentais para lastrear, ainda que indiretamente, algumas das mais importantes e festejadas construções da política externa brasileira. São exemplos dessa influência boa parte da categorização que lastreia a Política Externa Independente e também as suas versões mais maduras, como se percebe com a retomada crescente e consequente de parte desse ideário, a partir dos anos 1970 e, mais especificamente, com o denominado Pragmatismo Responsável.

Helio Jaguaribe foi um dos atores centrais do ambiente intelectual no qual se reverberava, a partir do final dos anos 1940, os limites do processo de modernização tradicional. Tal pensamento apontava para a necessidade de se por em prática um projeto político que não fosse apenas crítico, mas que também indicasse um curso de ação para o crescimento econômico e a superação das mazelas sociais que caracterizaram o Brasil desde sempre.

Jaguaribe foi o pivô de construções institucionais que tiveram importância fulcral na vida política e intelectual brasileira, a exemplo do Grupo de Itatiaia, do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política – IBESP e do Instituto Superior de Estudos Brasileiros – ISEB. Ele é especialmente um dos principais nomes da geração que com persistência se entregou à construção de arranjos institucionais que a seu modo buscavam também interpretar e atuar na política brasileira, sendo que com instrumentos e focos distintos – a exemplo do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM e do Instituto Brasileiro de Relações Internacionais – IBRI. Podemos então tomar essas instituições como manifestações da mesma ambição de compreensão e de tradução dos desafios da contemporaneidade, de superação do paroquialismo e do atraso que caracterizavam o Brasil de então.

Uma das teses mais importantes que Helio Jaguaribe procurou demonstrar em boa parte de sua significativa produção entre os meados dos anos cinquenta e a primeira metade dos sessenta é que a reforma e as transformações políticas devem ser entendidas como fatores dinâmicos das transformações sociais, e que o planejamento da ação do Estado com foco em uma estratégia de desenvolvimento teria necessariamente que partir dessas transformações. Jaguaribe foi o precursor de uma interpretação pragmática do nacionalismo, que seria muito importante para fundamentar a estratégia de modernização levada a cabo pelo Estado e para lastrear a função supletiva que a política externa assumia no desenvolvimento nacional.

A proeminência que o pensamento de Jaguaribe encontrou na formulação e na implementação da política externa brasileira é objeto deste trabalho, que pretende também analisar as origens e o desenvolvimento da ambiência institucional construída nesse momento e, inclusive, dos seus veículos, a exemplo da Revista Brasileira de Política Internacional – RBPI. Não se pretende aqui uma análise crítica e exaustiva dos trabalhos de Jaguaribe, mas sim verificar a importância desta produção na modulação do nacional-desenvolvimentismo e de como ela sintetiza e representa o pensamento modernizador que inspirou a ação internacional do Brasil a partir dos anos 1950.

Um ambiente político e intelectual efervescente

Há grande e profícua produção científica que procura analisar o papel dos intelectuais na política brasileira. Tal papel é certamente mais incisivo a partir do início do século XX, quando essa intelectualidade passa a militar em torno das temáticas nacionalistas, seja buscando as raízes da brasilidade (como o fez a geração modernista), seja com a reivindicação de um papel de consciência nacional (como poderia ser caracterizada a geração da década de trinta), o de intérprete da vida social (Pécaut, 1999, p. 10). Verificou-se também, entre 1930 e 1945, o início do processo de estruturação do aparelho de Estado para o enfrentamento das questões mais diretamente relacionadas com a estratégia de desenvolvimento baseado na industrialização, com a criação de diversas agências de planejamento econômico.

O Estado, pois, informado pelos intelectuais militantes, instrumentalizado por um empresariado industrial engajado, e dirigido por um crescente e competente grupo de técnicos civis e militares, toma para si a responsabilidade de dirigir, de cima para baixo, a modernização que o Brasil demandava (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 253-258). Um dos aspectos centrais desse processo era o crescente nacionalismo econômico, que procurava legitimar a intervenção estatal na economia e que reivindicava o controle por forças nacionais do processo de desenvolvimento, como se torna patente com o retorno triunfal de Getúlio Vargas ao poder em 1951.

Esse era o ambiente político que modulava o debate sobre o desenvolvimento no início dos anos 1950 quando um grupo de jovens intelectuais passou a se reunir com regularidade no Parque Nacional de Itatiaia, na fronteira entre os estados de São Paulo e do Rio de Janeiro. Reunidos a partir de agosto de 1952, o autodenominado Grupo de Itatiaia se entregou ao debate sobre os grandes problemas brasileiros da época.

Cristina Buarque de Hollanda especula que o Grupo de Itatiaia teria sido o herdeiro direto de um outro esforço de ação intelectual, proveniente de 1947, quando um grupo de jovens intelectuais se revezava em análises focadas sobre os problemas brasileiros, em uma coluna de opinião no Jornal do Comércio (Hollanda, 2012).

O Grupo de Itatiaia tinha uma agenda ambiciosa, focada no “esclarecimento de problemas relacionados com a interpretação econômica, sociológica, política e cultural de nossa época, com a análise, em particular, das ideias e dos fenômenos políticos contemporâneos e com o estudo histórico e sistemático do Brasil, encarado, igualmente, do ponto de vista econômico, sociológico e cultural”. A trajetória do Grupo de Itatiaia está inequivocamente vinculada com a sofisticação conceitual da ideologia do nacionalismo.

Já em 1953, alguns dos membros do Grupo criaram o IBESP – Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política, sob a direção de Helio Jaguaribe. O Instituto manteve a agenda de debate e de estudos e lançou os Cadernos do Nosso Tempo, que apesar de ter tido uma circulação breve (apenas 5 volumes), se transformou em uma publicação antológica. Os Cadernos, publicados entre dezembro de 1953 e março de 1956, trazem contribuições que se fizeram seminais na análise sociológica, política e econômica do Brasil, ainda que o seu conjunto não possa ser considerado uma tradução perfeita da diversidade de pensamento e de perspectivas analíticas alcançadas pelo IBESP.

Seria de fato um exagero imaginar que os participantes dos encontros de Itatiaia compartilhassem de modo inequívoco as interpretações sobre a realidade brasileira, mas algumas ideias, pode-se afirmar, seriam comuns a todos. A principal dessas ideias era a preocupação com o estado de subdesenvolvimento em que viam o Brasil. Além disso, de acordo com Schwartzman (1979), certamente a “busca de uma posição internacional de não alinhamento e de ‘terceira força’, um nacionalismo em relação aos recursos naturais do país, uma racionalização maior da gestão pública, maior participação de setores populares na vida política”.

Esse grupo inclui intelectuais de formação distinta. Dele tomou parte, além de Helio Jaguaribe, Alberto Guerreiro Ramos, Juvenal Osório Gomes, Moacir Félix de Oliveira, Carlos Luís Andrade, Cândido Mendes de Almeida, Ewaldo Correia Lima, Heitor Lima Rocham Fábio Breves, Juvenal Osório Gomes, João Paulo de Almeida Guimarães e Oscar Lorenzo Fernandes.

O segundo traço a unir os integrantes do IBESP é o compartilhamento de um projeto político próprio, no qual os intelectuais exerceriam um papel central, como se vê na peça coletiva intitulada “Para uma Política Nacional de Desenvolvimento”, publicada no último número dos Cadernos. Tal projeto se sustentaria sobre

o esclarecimento ideológico das forças progressistas [...] – burguesia industrial, proletariado e setores técnicos da classe média – e arregimentação política destas forças. Tanto aquela como esta condição, conforme se viu, requerem, para se realizar, a atuação promocional e orientadora de uma vanguarda política capaz e bem organizada.

Trata-se, entretanto, de um projeto político essencialmente reformista, com pretensões de engajamento nas vias de transformação, mas não necessariamente revolucionário.

Os intelectuais do IBESP e os Cadernos foram os elementos iniciais de um grande empreendimento intelectual, que teve as suas manifestações mais concretas na atualização da ideologia nacionalista, que no caso concreto se quer progressista, em oposição ao nacionalismo conservador. Ao mesmo tempo, deram início ao processo de informação acerca dos limites naturais que as circunstâncias da Guerra Fria impunha a países como o Brasil, de onde decorre a defesa da afirmação de uma “Terceira Via”, uma posição de independência tanto com relação ao liberalismo quanto ao marxismo-leninismo quanto especificamente, em relação aos dois blocos liderados pelas superpotências da época.

Os Cadernos do Nosso Tempo, ainda que não se tratassem de uma revista focada em questões internacionais, podem ser considerados uma publicação pioneira na sua interpretação, uma vez que boa parte (cerca de dois terços) da produção veiculada eram análises acerca da política internacional de então (Almeida, 1998)³¹¹. Em que pese o fato de não existirem estudos circunstanciados acerca dos Cadernos, pode-se afirmar que a publicação se transformou no veículo preferencial por meio do qual essa “rede intelectual” buscava, de acordo com Hollanda, “esclarecer o estado da arte da política no país, cogitavam sobre modos de agir dos diferentes segmentos da sociedade e tinham a intenção de induzir e ajustar seu movimento” (Hollanda, 2012).

Os intelectuais do IBESP compuseram a base do Instituto Superior de Estudos Brasileiros – ISEB, criado em 1955, durante o governo Café Filho (decreto nº 37.608 de 14 de julho), sob os auspícios diretos do Ministério da Educação. O surgimento do ISEB é o apogeu do processo de criação de instituições que, a seu modo, se assentavam sobre visões difusas do nacionalismo e de modernização das estruturas políticas, econômicas e sociais. Não nos referimos especificamente ao aparato governamental, cuja estrutura de fato vinha sendo alargada desde o final da Segunda Guerra Mundial, e mais precisamente, a partir do início dos anos 1950³¹², mas à criação de instituições como o Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, criado em 1952, e do Instituto Brasileiro de Relações Internacionais – IBRI, de 1954. A seu modo, essas duas outras instituições também interpretavam em esferas distintas e com agendas próprias, o pensamento modernizador que se fazia característico deste período.

Em comum com o ISEB, elas têm ainda níveis diversos de interação com o Estado, mesmo se tratando de associações privadas, tanto porque boa parte de seus membros estavam vinculados ao governo e ao aparato estatal, quanto porque eventualmente recebiam dotações orçamentárias oficiais. Um outro aspecto importante é que as três instituições compartilhavam alguns quadros, que eram eventualmente comuns a todas, ou a duas delas.

Isso evidencia que as teses da modernização e a leitura que delas se fazia à época circulavam com intensidade e eram interpretadas e reinterpretadas em favor da superação do atraso em diferentes instituições, com projetos distintos, mas que de certo modo, compunham o mesmo grande círculo de pessoas. Raphael Nascimento (2005) propõe uma visão sistematizada da convergência de ideias e do compartilhamento de quadros que, de certo modo, evidenciam a existência de uma “comunidade epistêmica”, articulada pelo que se conviria denominar de nacional-desenvolvimentismo. O quadro abaixo dá uma dimensão exata desse processo:

Personalidade | IBRI | IBAM | ISEB
Adroaldo Junqueira Alves |  | X | X
Cleantho de Paiva Leite | X | X | X
Evaldo Correia Lima | X |  | X
Helio Jaguaribe | X |  | X
Herbert Moses | X | X | X
Hermes Lima | X |  | X
José Honário Rodrigues | X |  | X
Luiz Simões Lopes | X | X | X
Marcos Almir Madeira | X |  | X
Mário Augusto Teixeira de Freitas | X | X |
Mário Travassos | X |  | X
Oswaldo Trigueiro | X | X |
Rômulo de Almeida |  | X | X
San Tiago Dantas | X |  | X
Temístocles Cavalcanti | X |  | X

Fonte: Nascimento, 2005, p. 60.

Na agenda da administração pública municipal, que é o foco do IBAM, o esforço central é, sem dúvida, o do rompimento dos padrões do Estado patrimonialista e o do aperfeiçoamento dos serviços públicos, em resposta ao movimento de urbanização rápida pelo qual passava a sociedade brasileira³¹³. Sob essa perspectiva, como informa Nascimento (p. 54), o IBAM

insere-se, portanto, em um movimento mais amplo que advogava a racionalização da administração pública, iniciado nos anos 30, com a criação do DASP, e, mais especificamente, em um esforço empreendido para prover os municípios – que ganharam destaque com a constituição de 1946 e, claro, com o contínuo processo de urbanização brasileira – com quadros técnicos capacitados a responder aos novos desafios. Da mesma forma, o aparecimento desse instituto está relacionado a um grupo específico de pessoas, nomeadamente Luiz Simões Lopes, Rafael Xavier e Mario Augusto Teixeira de Freitas, que foram responsáveis pela transmissão dos valores do Movimento da administração pública do nível federal para o municipal, constituindo, destarte, sua vertente municipalista. O mesmo grupo foi, ainda, responsável pela criação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Escola Brasileira de Administração Municipal (EBAP), além do já citado DASP.

O IBRI, por seu turno, tinha por objetivo a promoção e o incentivo da reflexão sobre “problemas internacionais, especialmente os de interesse para o Brasil”. Trata-se do primeiro esforço de associação de inteligência brasileira em torno das questões mundiais, em um momento particularmente complicado da política internacional. A Guerra Fria já era uma realidade há quase uma década, com a qual todos os países procuravam aprender a lidar. Mal superados os traumas da Segunda Guerra Mundial, a eclosão da Guerra da Coreia lembrava que a possibilidade de um novo conflito com aquelas proporções era real. Ao mesmo tempo, os efeitos do enfrentamento ideológico global criava novas e profundas cisões nos ambientes domésticos e, no bloco ocidental, os esforços de contenção do comunismo justificaram o cerceamento de liberdades fundamentais e fizeram da vida política um jogo de regras simplórias, que opunha o bem ao mal – é o caso do macartismo nos Estados Unidos, e de práticas assemelhadas nos sistemas políticos dos seus aliados subalternos.

O desarmamento, a essas alturas, ainda não constituía uma agenda por si relevante – bem ao contrário, o que as superpotências buscavam eram meios tecnológicos para assegurar a supremacia militar a qualquer custo. A descolonização e o destino dos antigos territórios coloniais começavam a despontar como uma questão crescentemente importante pelo início da década de 1950. Realizada em 1955, apenas um ano após a criação do IBRI, a Conferência de Bandung apontava para a existência de vida internacional muito mais diversa do que supunha e, em contraposição ao esquematismo da bipolaridade, surgia ali o Terceiro Mundo. Em 1951, teve início a longa trajetória para a construção do processo de integração da Europa com a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço – CECA, e também o esforço concertado para a superação das rivalidades europeias. Enfim, tratava-se de uma conjuntura que oferecia muitos desafios para países como o Brasil, especialmente os de compreender os riscos de uma tal ordem e de pensar também nas oportunidades que ela oferecia.

No Brasil, a criação de uma organização como o IBRI tem uma carga mais simbólica do que prática, porque o Instituto não manteve uma estrutura secretarial profissionalizada e tampouco teve pretensões de intervenção direta na agenda externa do país. Tratava-se, em primeiro lugar, de uma manifestação autêntica da urgência de compreensão dos constrangimentos internacionais e, em segundo lugar, da necessidade de serem entendidos sob uma perspectiva nacional. O Instituto foi criado por personalidades que eram em parte comuns ao IBAM e ao que seria o ISEB no ano seguinte, como se vê na tabela acima.

Ao lado de intelectuais militantes das causas da modernização, um bom número de diplomatas de carreira compunha o quadro social da entidade (a própria cerimônia de criação do Instituto se deu no Palácio do Itamaraty no Rio de Janeiro, em 27 de janeiro de 1954) – há, portanto, certa conexão com o aparelho de Estado, o que nos faz inquerir sobre a intensidade e a forma com que as ideias que foram elaboradas nos debates e discussões levadas a cabo na instituição repercutiram sobre a ação internacional do Brasil. É fato que o IBRI empreendeu com a realização de eventos de complexidade diversa, a exemplo da organização de conferências e de pequenos seminários, mas o seu grande empreendimento, que estava anunciado já em seus estatutos de fundação, seria a realização de um programa de publicações. Tal programa teve início em 1958, com o lançamento da Revista Brasileira de Política Internacional – RBPI³¹⁴.

O ISEB, por seu turno, teve em sua curta trajetória (foi dissolvido pelo regime militar em abril de 1964) uma importância central para o debate de ideias e de projetos de modernização no Brasil, provendo os alicerces para a teorização do desenvolvimento nacional. No contexto específico do início do seu funcionamento, no início do governo de Juscelino Kubitschek, o Instituto e os seus membros se fizeram peças importantes para a administração, especialmente porque o próprio governo os reconhecia como atores importantes no processo de formulação de políticas públicas.

Como o IBAM, o ISEB foi dotado de uma estrutura regular, mesmo porque se tratava estritamente de um órgão do Estado. A direção do novo Instituto foi entregue a Roland Corbisier, que chefiaria, pois uma estrutura departamentalizada, que denotava as suas ambições: a Helio Jaguaribe coube a direção do Departamento de Ciência Política; a Cândido Mendes, o de História; a Ewaldo Correia Lima, o de Economia; a Álvaro Vieira Pinto, o Departamento de Filosofia; enquanto o de Sociologia coube a Alberto Guerreiro Ramos.

O ISEB, de acordo com a interpretação de Cândido Motta Filho, seria uma instituição que deveria

consagrar-se às Ciências Sociais a fim de aplicar as categorias e os dados dessa Ciência à análise e à compreensão crítica da realidade brasileira, buscando a elaboração de instrumentos teóricos que permitam estimular e desenvolver o desenvolvimento nacional (apud Pécaut, 1999, p. 110).

Seria, pois, uma estrutura que reunia um bom número de intelectuais “convidados pelo próprio poder senão para intervir diretamente na gestão da política econômica, pelo menos para participar da construção da nova legitimidade, colocando-se a serviço da criação da síntese nacional-desenvolvimentista” (Pécaut, 1999, p. 110) – e exatamente por isso teve a sua trajetória irreversivelmente associada ao pensamento nacionalista com foco no desenvolvimento.

O próprio Jaguaribe, em análise crítica e retrospectiva que fez acerca da trajetória do ISEB, lembra que as análises desenvolvidas no ISEB tentavam superar as limitações das perspectivas marxistas e positivistas e buscar um novo entendimento da época e do país, empenhando-se em uma “tarefa problematizante” (Jaguaribe, 1979). Os intelectuais que tomaram parte do grupo desde o primeiro momento e cujos nomes foram eternizados como “isebianos históricos” – Álvaro Vieira Pinto, Jaguaribe, Cândido Mendes e Roland Corbisier entendiam que o nacionalismo teria um viés aglutinador e mobilizador, permitindo a dinamização dos interesses dos setores progressistas da sociedade. Por outro lado, deveria ter também um viés autonomizante com relação aos constrangimentos externos e mais particularmente às suas vinculações com o meio doméstico – ou seja, acerca do imperialismo e do capital estrangeiro – ao tempo em que se propunha o seu enquadramento em uma visão “racional e funcionalista”, com o objetivo precípuo de aproveitar os benefícios que pudessem trazer para a inserção internacional do país e para a sua estratégia de modernização.

O nacional-desenvolvimentismo e a obra de Jaguaribe

Helio Jaguaribe foi um foi um dos mais consistentes defensores de uma abordagem autonomizante e multidimensional do nacionalismo, entendo-o como um fenômeno histórico-
-social relacionado com as transformações pungentes por que passava o Brasil desde a década de 1930. Em O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, obra seminal do seu pensamento nessa fase, Jaguaribe procurava justamente compreender as manifestações do nacionalismo político e econômico e de como elas poderiam se articular na definição de posições distintas no plano da ação internacional do Brasil. Sob essa perspectiva, o nacionalismo adquiriria um sentido próprio, traduzindo a “conscientização dos interesses próprios do Brasil, em contraposição ao de outras nações” (Jaguaribe, 1958, p. 31-32).

Na visão de Jaguaribe, as transformações econômicas, com o crescimento do perfil industrial do país, permitia que se enxergasse em consequência uma alteração fundamental na conformação social, com dois setores movidos por visões de mundo distintas: o Nacionalista, atrelado às novas formas de produção, especialmente ao industrialismo, demandava um Estado apto a agir e prol das demandas do desenvolvimento e seria formado pela burguesia industrial, pelo crescente segmentos médios da sociedade e por uma burocracia estatal moderna; e o Cosmopolita, tradicionalmente vinculado ao setor primário-exportador, liderado pela burguesia latifúndio-mercantil. O desenvolvimento econômico seria uma ambição natural do setor Nacionalista (Jaguaribe, 1958, p. 35).

A construção que separará Jaguaribe de outros intelectuais do grupo de isebianos históricos é a interpretação de que o nacionalismo deve ter um sentido pragmático, ou instrumental, devendo ser concebido como um meio de ação e não propriamente como um fim em si mesmo. Nesse sentido, as ideias de Jaguaribe se aproximam bastante daquelas defendidas nesse mesmo momento por Roberto Campos, com a diferença de que as teses defendidas por esse último tiveram aplicação imediata na implementação do Plano de Metas de JK e na definição de uma abordagem desideologizada com relação ao papel que o capital estrangeiro poderia desempenhar no desenvolvimento brasileiro (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 105). Em comum, ambos defendiam o papel central do Estado e, por conseguinte, do planejamento estatal, na indução da industrialização e estratégia de desenvolvimento.

Ainda que não tivesse tido, nesse momento, a oportunidade de fazer parte diretamente de um projeto de governo, é fato, entretanto, que as ideias defendidas por Jaguaribe estariam na base do radical processo de atualização de posições que começa a se desenhar no plano da política externa e da estratégia de desenvolvimento a partir do governo JK. O setor Nacionalista, na concepção defendida por Jaguaribe, teria que definir a estratégia nacional de modernização, na qual a dimensão externa teria importância central. De acordo com Nascimento (2004),

na política exterior, a projeção do interesse nacional foi expressa pelo pragmatismo – por meio de cálculos de custos e benefícios nos empreendimentos –, pela abordagem relativamente desideologizada nas relações internacionais. O objetivo central da política exterior nacional-desenvolvimentista era auferir insumos para o desenvolvimento nacional.

Uma boa definição desse pragmatismo, na própria implementação do Plano de Metas, o desenho do tripé sobre o qual repousaria a estratégia de desenvolvimento, composto pela associação entre o capital monopolista de Estado, pelo capital privado nacional e pelo capital estrangeiro. Esse modelo caracterizaria a fase madura da estratégia de modernização do nacional-desenvolvimentismo, levada a cabo a partir de 1967.

A influência mais marcante das ideias de Jaguaribe sobre a política externa brasileira, entretanto, se verificaria a partir de 1961, com o início do governo Jânio Quadros e a construção da denominada Política Externa Independente. Justamente nesse momento assiste-se ao início do processo de sofisticação conceitual e de alargamento do plano de ação internacional do Brasil que, ainda não oferecendo resultados concretos imediatos, marcaria de modo inequívoco a política externa brasileira daí pela frente.

É ainda em O Nacionalismo na Atualidade Brasileira (publicado quase três anos antes da grande peça de divulgação pública da Política Externa Independente, na forma de artigo de autoria de Jânio Quadros na Revista Foreign Affairs no segundo semestre de 1961) que Jaguaribe sistematizou boa parte da argumentação que seria incorporada ao ideário da política externa.

Jaguaribe reivindicava a conexão evidente que havia, ou que deveria existir, entre a política externa do Brasil e as suas condições do desenvolvimento, sendo fundamental uma alteração no curso de ação internacional do país. Ao sistematizar as duas visões de mundo que propugnavam formas de inserção internacional distintas para o país – os cosmopolitas, que tinham predileções pelo alinhamento com os Estados Unidos, conformando um eixo de ação essencialmente “americanista” e; os nacionalistas, que procuravam descrever um eixo de ação “neutralista” – defende um curso próprio, autêntico, imediatamente vinculado à leitura de interesse nacional em voga e de negação permanente do alinhamento e dos eventuais ganhos que essa postura poderia proporcionar. A crítica consistente feita a essas abordagens, ao lado de uma terceira, dita “realista”, é o centro da reflexão construída sobre o grande curso de ação internacional do Brasil.

A análise das suas considerações leva à conclusão de que a via “neutralista” é a que ofereceria maiores possibilidades de realização de interesses para um país como o Brasil. Ela se sustentaria no reconhecimento da transcendência dos vínculos históricos com o mundo ocidental, e especialmente, o peso que os Estados Unidos tinha nessa quadra na construção e na defesa da “civilização ocidental-universal” e à qual o Brasil inequivocamente pertencia. O neutralismo permitiria a ampliação da capacidade brasileira de realizar os seus interesses nas relações assimétricas com os Estados Unidos e com os demais países desenvolvidos, buscando ao mesmo tempo a abertura de novos espaços nos países em desenvolvimento, com a adoção de um viés universalizante.

Entre esses novos espaços, há que se ressaltar uma temática que seria constante e muito valorizada em todo o pensamento de Jaguaribe, qual seja, a da busca da Argentina. Com efeito, tanto em O Nacionalismo na Atualidade Brasileira quanto em vários dos seus outros trabalhos do mesmo ciclo (e daí para frente), a necessidade de se superar a rivalidade histórica com o país vizinho e de se entabular uma profícua cooperação econômica será uma das mais notáveis constantes do seu pensamento. A integração econômica da América Latina e mais precisamente a convergência com a Argentina são tomadas como movimentos necessários para se buscar a limitação dos Estados Unidos na região e, de conseguinte, a ampliação da capacidade de afirmação autônoma do Brasil.

Jaguaribe reconhece também as dificuldades que a adoção de uma política externa “neutralista e pragmática” enfrentaria no Brasil. No plano doméstico, elas estariam essencialmente relacionadas com as dificuldades de superação da representação de interesses do Estado Cartorial e da sua incrível capacidade de domar a ação internacional do Brasil. No plano internacional, as maiores dificuldades adviriam dos graus de tolerância que os Estados Unidos teriam com relação à afirmação de um curso de ação neutralista e, em menor grau, de como ele se desdobraria em um contexto internacional de bipolaridade (ou seja, como ambas as superpotências se portariam com relação aos países neutros).

O pensamento internacionalista de Helio Jaguaribe e as suas interpretações estariam contemplados na Política Externa Independente, em maior ou menor grau. Não se trata aqui de reivindicar para Jaguaribe a paternidade intelectual de ideias que se mostrariam centrais na proposta de atualização conceitual que então se desenhava. É crível, entretanto, supor que o debate em torno da categorização jaguaribeana influenciou o contexto político do início dos anos 1960 e que instruiu de modo decisivo o plano de ideias que seria construído por quadros como Afonso Arinos de Melo Franco e Francisco Clementino San Tiago Dantas.

As traduções de um tempo de crise e de transformação: a Revista Brasileira de Política Internacional - RBPI

A Revista Brasileira de Política Internacional – RBPI é uma das mais tradicionais publicações científicas brasileiras³¹⁵. Foi criada em 1958, no Rio de Janeiro, pelo Instituto Brasileiro de Relações Internacionais – IBRI, não propriamente como um veículo científico – traço adquirido com a sua transferência para Brasília, em 1993³¹⁶. É fato que a Revista, que foi pensada como um veículo para a divulgação de ideias e do debate sobre questões internacionais, vinha firmando um diálogo importante com o meio universitário brasileiro ao longo das décadas do seu funcionamento, à medida que o debate sobre Relações Internacionais foi ganhando interpretações acadêmicas, com o fortalecimento do sistema universitário brasileiro. A RBPI era, antes, um espaço dedicado ao estímulo da reflexão sobre temas internacionais e especialmente, sobre aqueles de especial relevância para os interesses do Brasil.

A RBPI não foi a primeira publicação a veicular estudos sobre questões internacionais no Brasil. Os Cadernos do Nosso Tempo, como já referido acima, publicou em sua curta trajetória bons estudos sobre temas internacionais. As revistas editadas pelas congregações militares, como a Revista Marítima Brasileira (1851) e a A Defesa Nacional (1913), tinham já, quando do lançamento da RBPI, um longo e consolidado percurso nessa estrada, publicando especialmente as visões iniciadas dos membros das corporações (Almeida, 1998). A Revista Brasileira de Economia e o Boletim de Conjuntura Econômica, ambos de 1947, publicavam, a esse tempo, documentos e análises sobre a conjuntura econômica internacional, como o fazia também a Revista Estudos Econômicos, editada pela Federação de Comércio do Rio de Janeiro (Almeida, 1998).

A singularidade da RBPI reside no fato de ter sido um empreendimento desvinculado do Estado, dos seus corpos técnicos, e que procurava, desde a sua primeira edição, oferecer ao seu público de leitores, igualmente iniciados, visões brasileiras acerca das dinâmicas internacionais. A ambição de enquadrar a política internacional, no momento de transformações espetaculares da Guerra Fria que foi o do seu lançamento, na perspectiva brasileira, diz muito sobre as pretensões do grupo de intelectuais e diplomatas que se encarregaram do seu projeto.

A Revista foi pensada em seus primórdios como um veículo voltado para a repercussão do pensamento nacional dedicado a um dos temas centrais da modernização do país: a ampliação dos seus horizontes internacionais e a vinculação dessa dinâmica com o desenvolvimento nacional. Logo nas suas primeiras edições, essa marca se assentou de modo claro: as direções e as oscilações da ação internacional do Brasil, as concepções de ordem internacional, os grandes enfrentamentos entre as potências, a ascensão e a queda dos impérios, e os temas centrais da agenda internacional contemporânea foram sistematicamente acompanhados e critica-mente analisados nos 116 compêndios que compõem os 56 volumes de publicação ininterrupta.

Ao colocar a RBPI em circulação, o grupo de animadores do IBRI buscava criar também um veículo que pudesse traduzir tanto o contexto de desafios da política internacional, quanto a transformação consequente da inserção internacional do Brasil. Desde as suas origens, a Revista repercutiu em suas páginas cada um dos momentos cruciais da história nacional, vistos sob a perspectiva dos seus desafios externos. Temas como o lançamento da Operação Pan-Americana pelo governo Juscelino Kubitschek, os fundamentos da Política Externa Independente, do governo Jânio Quadros, a alternância dos regimes políticos, as relações complexas com os países vizinhos, os rumos da universalização das relações exteriores, os problemas de segurança nacional e as suas conexões com as estratégias de defesa nacional, o destino das relações com os parceiros tradicionais (as relações com os Estados Unidos e com a Europa), a construção de novos relacionamentos, a abertura para a África e para a Ásia, as conexões da agenda externa com a estratégia de desenvolvimento econômico, as mazelas da dependência estrutural, etc. Enfim, a RBPI se formou como o veículo preferencial do grande debate nacional sobre as escolhas internacionais do Brasil (Almeida, 1998).

Do mesmo modo, os grandes temas da política internacional contemporânea foram objeto da atenção dos analistas que encontraram na RBPI o espaço adequado para repercutir as suas pesquisas e reflexões. Comércio internacional, integração econômica, fluxos financeiros internacionais, desenvolvimento científico e tecnológico, meio ambiente, direitos humanos, Antártida, cooperação internacional, segurança internacional, desarmamento e não proliferação nuclear, entre tantos outros assuntos, ganharam tratamento pioneiro no Brasil nas páginas da Revista (Lessa, 2007). Pode-se afirmar que a Revista foi a primeira publicação a tratar no Brasil e na América Latina, sob a perspectiva internacionalista, tais temas.

A RBPI manteve, pois, ao longo da sua trajetória, extraordinária coerência com os seus propósitos de fundação, e especialmente, com a decisão das equipes que a dirigiram ao longo da sua existência, de mantê-la como um veículo de debate acadêmico, mas também de formação de uma tradição no modo de ver e pensar Relações Internacionais e os temas da contemporaneidade. Talvez a isso se possa creditar a sua sobrevivência no ambiente acadêmico brasileiro, ao tempo em que muitos outros empreendimentos editoriais importantes das ciências sociais no país se limitaram aos seus primeiros números.

Conclusão

Helio Jaguaribe é considerado um dos intelectuais mais eloquentes da sua geração, a que foi denominada nesse trabalho de geração do nacional-desenvolvimentismo. Trata-se do último “intelectual público” do Brasil, o sobrevivente de uma dinâmica rede de intelectuais que se construiu em tramas articuladas pelo desafio de pensar as causas do atraso e as possibilidades do devir do Brasil.

A figura de intelectual público, por sinal, lhe serve com exatidão: não foi propriamente um acadêmico, porque não militou em instituições universitárias, ou pelo menos, não teve a sua trajetória inequivocamente confundida com uma longa carreira universitária, como se tornou comum com o crescimento das universidades no Brasil, e nelas, das ciências sociais, especialmente a partir dos anos 1960.

É fato que Jaguaribe se tornou, especialmente a partir desse momento, uma figura cara aos meios universitários. As suas passagens por importantes centros acadêmicos nos Estados Unidos asseveram o prestígio extraordinário de que se revestiram o seu pensamento e a sua própria figura. Mas pode-se supor que os ambientes universitários talvez fossem estreitos para comportar o seu pensamento irrequieto e o seu modo peculiar de interpretar o Brasil e as dificuldades da modernização nacional.

O seu amplo campo de visão analítica foi especialmente atraído pelas circunstâncias internacionais do Brasil e pelo modo como as estruturas políticas, econômicas e sociais tradicionais se apresentavam como empecilhos para uma ação internacional que se constituísse como a ferramenta mais imediata do desenvolvimento nacional. A interpretação jaguaribeana dos constrangimentos internacionais e a própria prescrição de um moto de ação estiveram na base da categorização que passou a lastrear as construções de política externa do início dos anos sessenta, e na fase que se seguiu à consolidação do regime militar, a partir de 1967 e mais caracteristicamente a partir de 1974. Não é, portanto, difícil enxergar nas categorias e no curso prescrito no lançamento da Política Externa Independente, por exemplo, a marcante influência dessa visão do estado do mundo e das possibilidades que restavam para um país como o Brasil.

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FGV/CPDOC. Helio Jaguaribe. Dicionário Histórico Biográfico Brasileiro pós 1930. 2ª ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2001.

José Honório Rodrigues

José Honório Rodrigues era filho do comerciante Honório José Rodrigues e de Judith Pacheco Rodrigues. Apesar da graduação em Direito na antiga Universidade do Brasil, em 1937, seu interesse por História aflorou já aos 24 anos, se destacando na área como prestigiado acadêmico e logo professor de História Brasileira, em importantes instituições de ensino. Sua erudição o legou uma cadeira na Academia Brasileira de Letras em 1969 e diversos prêmios, inclusive uma Medalha do Congresso Nacional em 1980. Trabalhou para melhorar a metodologia no estudo da história como ciência, no intuito de alcançar uma atitude combatente em relação à História. Era grande admirador de Francisco Adolfo de Varnhagen e de Capistrano de Abreu, por suas incomparáveis obras de História Geral e do Brasil. Foi casado com a historiadora Lêda Boechat Rodrigues.

José Honório Rodrigues: historiador do interesse nacional e da africanidade

Paulo Visentini

A política externa brasileira é um reflexo limpo de toda sua história. Ela apresenta o mesmo quadro flutuante, sem fim, de avanços e regressos da história interna. Dominada por uma oligarquia que antes dela se serve, do que serve à Nação, dirigida por uma elite que por sua formação é alienada, a política externa teve, como toda nossa história, as horas de criação autônoma e livre, e dirigentes que souberam defender com firmeza os interesses do País.

José Honório Rodrigues

O historiador José Honório Rodrigues foi, essencialmente, um acadêmico e intelectual, não tendo exercido atividades diplomáticas ou ocupado cargos políticos. Todavia, isto não significa que sua obra, a partir de certo momento, não tenha se tornado politicamente engajada e inserida num amplo movimento de mudança da diplomacia brasileira. Ao estudar a diplomacia do Império, ele foi capaz de identificar alguns eixos da política externa brasileira, na linha do que Pierre Renouvin denominou de Forças Profundas. Foi particularmente o caso do interesse nacional, da soberania (ou, ao menos, da autonomia), da nação mestiça e do desenvolvimento.

Na efervescência do nacionalismo dos anos 1950 e da primeira metade da década seguinte, com a Política Externa Independente, sua obra e seu posicionamento adquiriram certos toques de “intelectual orgânico”. Suas teses sobre a diplomacia brasileira encontraram grande materialidade na política externa dos presidentes Jânio Quadros e João Goulart e, obviamente, ele foi profundamente impactado pela implantação do Regime Militar, em 1964, e sua aparente quebra quanto ao paradigma de inserção internacional do Brasil. Neste ponto, suas obras contemporâneas e mais importantes, Brasil e África: outro horizonte e Interesse Nacional e Política Externa, são marcadas por certo pessimismo, não intuindo que o Regime Militar viria a dar continuidade a diversas políticas básicas da fase anterior. Embora as obras aqui analisadas se refiram ao período pré-1964, muitas delas foram publicadas posteriormente como compilação de textos esparsos anteriores ao golpe militar. Por esta razão, foram incluídas nesse capítulo.

A trajetória acadêmica de José Honório Rodrigues

José Honório Rodrigues foi um dos maiores nomes da historiografia brasileira (história da história), bem como da História Diplomática do Brasil. Nasceu na cidade do Rio de Janeiro, em 20 de setembro de 1913, e morreu na mesma cidade, em 6 de abril de 1987. Era filho do comerciante Honório José Rodrigues e de Judith Pacheco Rodrigues. Estudou na Faculdade de Direito da antiga Universidade do Brasil, onde escreveu para a revista A Época e se formou no ano de 1937. Apesar da graduação em Direito, seu interesse por História aflorou cedo e já aos 24 anos ganhou o Prêmio de Erudição da Academia Brasileira de Letras, com o livro Civilização Holandesa no Brasil. Passou um ano (1943-44)
nos Estados Unidos, com uma bolsa de estudos da Fundação Rockefeller, para pesquisa histórica na Universidade de Colúmbia.

Retornando ao Brasil, foi bibliotecário no Instituto do Açúcar e do Álcool em 1945, e diretor da Seção de Pesquisas do Instituto Rio Branco, no MRE (1948-1951). No Instituto Nacional do Livro, trabalhou com Sergio Buarque de Hollanda, entre 1958 e 1964, e executou as funções de diretor da Divisão de Obras Raras e Publicações da Biblioteca Nacional e de diretor interino por algumas ocasiões. Aqui, Rodrigues teve à disposição grande quantidade de bibliografia e fontes sobre história do Brasil, absorvendo o conhecimento que passou em suas obras. Um dos altos cargos públicos em que trabalhou, foi na direção do Arquivo Nacional do Rio de Janeiro, de 1958 a 1964, onde realizou uma grande reforma. Ainda, de 1964 a 1968, foi secretário executivo do Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (bem como Editor da Revista Brasileira de Política Internacional) e integrou a Comissão de Textos de História do Brasil do Ministério das Relações Exteriores. Foi, ainda, colaborador no Programa História da América, do Instituto Pan-Americano de Geografia e História da América, em especial no livro Brasil – Período Colonial (1953).

Como professor, Rodrigues começou sua carreira em 1946, ministrando disciplinas de História do Brasil, de História Diplomática do Brasil, de História Econômica do Brasil e de Historiografia Brasileira, em diversas instituições de ensino, como o Instituto Rio Branco, a Faculdade de Ciências Econômicas do Estado da Guanabara, a Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, na Universidade Federal Fluminense e na Universidade Federal do Rio de Janeiro. Foi também palestrante, colaborador e professor visitante em diversas outras Universidades, tanto brasileiras, como na Escola Superior de Guerra, onde se graduou em 1955, quanto norte-americanas, como a do Texas e Colúmbia, nas décadas de 1960 e 1970. Também esteve na Universidade de Oxford, Reino Unido, como professor visitante. Participou de diversas sociedades, academias, institutos que estudavam os temas de História, dentro e fora do Brasil. Foi eleito membro da Academia Brasileira de Letras em 1969, e recebeu diversos prêmios, inclusive uma Medalha do Congresso Nacional em 1980. Trabalhou para melhorar a metodologia no estudo da história como ciência, desprendendo-se da narrativa e questionando a produção historiográfica brasileira. Tinha o intuito de não ser um mero espectador, queria compreender a realidade e alcançar uma atitude combativa em relação à História que não somente projetasse problemas atuais em procedimentos anacrônicos. (IGLÉSIAS, 1988, p. 77). Era grande admirador de Francisco Adolfo de Varnhagen e de Capistrano de Abreu, por suas incomparáveis obras de História Geral e do Brasil. Foi casado com a historiadora Lêda Boechat Rodrigues.

Segundo Francisco Iglésias (1988), José Honório Rodrigues possui uma extensa obra, composta por livros, artigos, prefácios, conferências, opúsculos e colaborações em livros, que pode ser classificada em:

• Teoria, metodologia e historiografia, com publicações como Teoria da história do Brasil (1949); Historiografia e bibliografia do domínio holandês no Brasil (1949); A pesquisa histórica no Brasil (1952); Brasil, período colonial (1953);
O continente do Rio Grande (1954); e História da história do Brasil, a historiografia colonial (1979).

• História de temas específicos, com escritos como Civilização holandesa no Brasil (1940); Brasil e África, outro horizonte (1961); O Parlamento e a evolução nacional (1972);
A Assembleia Constituinte de 1823 (1974); Independência, revolução e contrarrevolução (1976); O Conselho de Estado: quinto poder? (1978); O Parlamento e a consolidação do Império – 1840-61 (1982).

• Ensaios historiográficos, em textos como Aspirações nacionais (1963), obra feita a partir de conferências pronunciadas na Escola Superior de Guerra, entre 1957 e 1964; Conciliação e reforma no Brasil (1965); História e historiadores do Brasil (1965); Vida e história (1966); Interesse nacional e política externa (1966); História e historiografia (1970); História, corpo do tempo (1976); Filosofia e história (1981); História combatente (1983); História viva (1985); Tempo e sociedade (1986).

• Obras de referência: Catálogo da coleção Visconde do Rio Branco (1953); Índices da Revista do Instituto do Ceará (1959) e da Revista do Instituto Arqueológico, Histórico e Geográfico Pernambucano, (1961); As fontes da história do Brasil na Europa (1950) e Situação do Arquivo Nacional (1959).

• E por último, edições de textos, com dezenas de títulos, sendo os principais Os holandeses no Brasil (1942); Anais da Biblioteca Nacional (vols. 66 a 74); Documentos históricos da Biblioteca Nacional (vols. 71 a 110); Publicações do Arquivo Nacional (vols. 43 a 50); Cartas ao amigo ausente, de José Maria da Silva Paranhos (1953); Correspondência de Capistrano de Abreu (3 vols., 1954 a 1956); O Parlamento e a evolução nacional (7 vols., 1972); Atas do Conselho de Estado. (13 vols., 1978); Capítulos de história colonial, de Capistrano de Abreu (4. ed., 1954), de quem era grande admirador; e prefácios de diversos livros.

Obras de fundamentação histórica

Alguns desses escritos serão aqui analisados para a compreensão do trabalho de José Honório Rodrigues no tocante ao estudo da história e da política externa brasileiras. Ao analisar a história brasileira dos períodos colonial e do imperial, ele acumulou um conjunto de informações materiais e análises teóricas que lhe permitiu observar certas problemáticas e elementos constantes da diplomacia brasileira, os quais fundamentaram suas assertivas sobre o período contemporâneo. Mais do que tudo, pode avaliar a essência do interesse nacional e a importância da autonomia, como base para o desenvolvimento da nação, tanto em sua dimensão externa como interna.

Civilização holandesa no Brasil (1940)

José Honório Rodrigues e Joaquim Ribeiro escreveram o livro Civilização holandesa no Brasil (São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1940) que veio a ganhar o 1º Prêmio de Erudição da Academia Brasileira de Letras, em 1937. No prefácio de Joaquim Ribeiro, o autor afirma ser de José Honório a quase totalidade da obra, sendo sua colaboração no que concerne ao plano geral do trabalho e alguns capítulos. Na introdução, é apresentado o livro como instrumento para uma entender problemas preliminares para uma “nítida e autêntica reconstrução” do período de Maurício de Nassau. Para os autores, os primeiros problemas seriam os da questão atlântica, sendo o episódio da invasão holandesa no nordeste brasileiro apenas uma parte do expansionismo batavo na América. As questões preliminares continuam com os problemas da terra, de razões “antropogeográficas” (p. 1) para entender os motivos da fixação dos holandeses em Pernambucano; e dos problemas das gentes, do estudo das raças e da antropologia,
dos elementos culturais e da influência linguística do Brasil holandês. Ademais, no decorrer do livro, a figura de Maurício de Nassau, como estadista, também será trabalhada, através de bibliografia geral sobre o tema, como um guia de fontes. José Honório não abandou o tema, estudando profundamente o Nordeste, se tornando referência em matéria de dominação holandesa, chegando a editar textos básicos da bibliografia nacional e internacional (IGLÉSIAS, 1988, p. 65).

Teoria da História do Brasil: introdução metodológica (1949)

O livro Teoria da História do Brasil: introdução metodológica (São Paulo: Instituto Progresso, 1949), de José Honório Rodrigues de 1949 tem como tema principal a história como ciência, utilizando temas fundamentais da historiografia brasileira para problematizar a história (IGLÉSIAS, 1988, p. 62).

Já no prefácio da primeira edição, Rodrigues apresenta a importância da Metodologia para o estudo, a pesquisa, a historiografia, a teoria e a filosofia da História. O autor aponta que há uma falha no ensino de história no Brasil, onde não era ministrada a disciplina de metodologia, no que se diferia das universidades europeias, norte-americanas e argentinas. Tal livro é tratado, então, como um guia para o estudo historiográfico no Brasil, uma introdução à história e a pesquisa histórica para os estudiosos da matéria, na exposição de teorias, métodos e críticas. Já na segunda edição, em 1957, o autor exalta a criação da disciplina de Introdução aos Estudos Históricos, pela regulamentação da lei 2594, de 8 de setembro de 1955, dando autonomia para os cursos de História e Geografia, para uma nova seriação. A segunda edição também sofre diversas modificações para atender as novas inquietações dos estudiosos de história.

Historiografia e bibliografia do domínio holandês no Brasil (1949)

Tal obra, para Rodrigues, é fruto de um sistemático processo de reunir material e classificar bibliográfica e criticamente o domínio holandês no Brasil. Muito do material reunido é proveniente de revistas históricas brasileiras e holandesas. O recorte temporal começa em 1621, com análise das consequências da guerra contra a Espanha, de 1555, e chegando à expansão belicosa e lógica capitalista pelo mar “Oceânico” e praias atlânticas. Dessa forma, os livros e opúsculos foram distribuídos no livro em nove capítulos, que contam com obras sobre história geral e da Holanda, obras de história dos estados brasileiros, em especial os do Nordeste, para entender a expansão colonial holandesa no Brasil, bem como sobre a história geral dos holandeses no Brasil, história diplomática da Holanda e da Península Ibérica, entre outros capítulos que servem de guia para entender o tema, a partir do conjunto de bibliografias reunidas no texto.

Pesquisa Histórica no Brasil: sua evolução e problemas atuais (1952)

Muitos anos de investigação sobre pesquisa histórica no Brasil levaram José Honório a apresentar ao Colloquium Internacional de Estudos Luso-Brasileiros, em Washington D.C. em outubro de 1950, na Comissão de Instrumentos de Trabalho, resultando no presente livro. Para Rodrigues, fazia parte da pesquisa histórica no Brasil a coleta de dados informativos, de documentos escritos de valor histórico existentes, de inquéritos, de observação pessoal, “enfim, o que nos proporciona material para a reconstrução da vida histórica” (p. 19). Rodrigues diferenciava as pesquisas históricas públicas e privadas, e ao longo do livro, analisava e descrevia a evolução das duas, com a apresentação de Institutos Históricos no Brasil e no exterior; pesquisas feitas por diversos historiadores, como Varnhagen (para ele, Mestre da História Geral do Brasil) e Capistrano de Abreu, Rio Branco, Joaquim Nabuco e outros; missões nacionais e internacionais; e exames de arquivos e bibliotecas. Por fim, Rodrigues justifica e idealiza a criação do Instituto Nacional de Pesquisa Histórica, para a resolução dos atuais problemas da pesquisa histórica no Brasil. A pesquisa histórica no Brasil: sua evolução e problemas atuais. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1952.

Vida e História (1966)

Na obra Vida e história (Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1966), José Honório Rodrigues apresenta conferências, contribuições, seminários, ensaios e artigos sobre as tendências, as conceituações e as renovações da historiografia brasileira e estrangeira (p. XV). Assim, o presente livro tem reunidos os estudos sobre tendências e interpretações da historiografia nova e brasileira, e sobre as características do povo carioca, na primeira parte; artigos sobre historiadores estrangeiros, estudiosos da história do Brasil, na segunda parte; e na terceira parte, apresenta historiadores estrangeiros sobre História Geral, dada o desconhecimento dos estudiosos brasileiros em relação aos estrangeiros. Nessa obra, uma passagem de Rodrigues afirma que “o historiador não deve ter nunca propósito saudosista ou reacionário, pois isso significa evitar o diálogo entre passado e futuro, [...] o historiador não deve ver a vida como um moralista, pois ele sabe que a virtude não está de um lado e o pecado, de outro” (p. XVI).

História da História do Brasil (1979)

O livro História da história do Brasil (2ª ed. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1979), de José Honório Rodrigues, está inserido em um esforço coletivo de analisar a evolução historiográfica referente ao Brasil e de fazer um tríptico de teoria, pesquisa e historiografia (IGLÉSIAS, 1988, p. 9). Em seu prefácio o autor trabalha os critérios de delimitação da obra histórica, cabível a inclusão na historiografia, e as dificuldades de aplicação no estudo da historiografia da história do Brasil. Para o autor o valor da obra histórica está na sua contribuição para a evolução epistemológica da disciplina e não em seus aspectos formais e estéticos literários (p. XV). Assim, a obra concernente com o estudo da história é aquela que dá sentido à sua descrição ou interpretação a partir da interação com o processo histórico, enquanto que o passado dá sentido à análise (p. XVII). Dessa forma, ficam excluídos do estudo historiográfico “[...] documentação oficial (legislação, por exemplo), documentos históricos, como correspondências, representações, autos, requerimentos, petições, certidões, consultas, etc. [...]”
(p. XVII) e as crônicas. Essas últimas, segundo o autor, compreendem a maior dificuldade no estudo historiográfico do Brasil. Para o autor o estudo histórico se diferencia da crônica na medida em que esta consiste de uma narrativa desprovida de “consciência histórica”, sendo objeto do estudo histórico, não historiográfico, e aquele se diferencia pela consciência histórica. O autor exemplifica seu argumento na análise da improdutividade historiográfica bandeirante e produtividade jesuíta, “Ele [o bandeirante] não almeja a aprovação presente, não cuidava do julgamento histórico futuro, ao contrário dos jesuítas, cuja consciência histórica, sugeria narrador, ao lado do ou, no próprio, missionário” (p. XVIII). Por fim, para o caso histórico brasileiro o autor ressalva o caráter específico da não inclusão dos relatos dos viajantes europeus ao Brasil no começo do período colonial na análise historiográfica, que mais se aproxima da crônica que do estudo histórico (p. XIX). Nesse sentido, a produção historiográfica referencial de José Honório Rodrigues centra-se na ideia de “impedir que uma historiografia acabe se tornando numa história da documentação histórica” (p. XIX).

A revolução americana e a revolução brasileira da independência (1776-1822) (1977)

No artigo “A revolução americana e a revolução brasileira da independência (1776-1822)” (Revista de Historia de America. Mexico, n. 83, enero/jun. 1977, p. 69-91), Rodrigues apresentou, primeiramente, a evolução do conceito da palavra Revolução, do latim, retorno, até a aplicação a política, como mudança violenta e total no governo e no Estado, como mudança macro-histórica e ruptura no sistema. Para Rodrigues,

a estrutura é o conjunto das condições econômicas, sociais, políticas e psicológicas. A situação revolucionária pode ser definida como uma crise de curto prazo dentro do sistema, com tensões internas a longo prazo, que oferecem um despertar revolucionário. A estrutura pode ser uma pre-
-condição, enquanto a situação é um precipitante (p. 70).

Segundo o autor, a Revolução Americana foi de importância significativa, pois foi a primeira luta para acabar com relações imperiais na época moderna, e assim apresenta três interpretações sobre as causas da Revolução, que dão maior relevo a questões políticas, ou econômicas, ou comerciais. Mais adiante, Rodrigues afirma que a Revolução Americana liberal-burguesa representou a vitória do capitalismo e do protestantismo calvinista (p. 76). Os Estados Unidos romperam com a Grã-Bretanha, e formaram uma nova estrutura econômica e ligaram o liberalismo econômico ao político, e tal mudança estrutural afetou as esferas econômica, social e política.

Para o autor, no Brasil houve uma sucessão revolucionária entre 1789 e 1817, apesar da opressão, da militarização, das injustiças e da espoliação do colonialismo e do absolutismo. Houve manifestações de revolução em cadeia estrutural, como a Inconfidência Mineira, conspirações no Rio de Janeiro, na Bahia, dos Suassunas, até a Revolução de 1817, com a permanência dos rebeldes por dois meses no poder. A revolução de 1822 é apresentada por Rodrigues com suas características revolucionárias, no pensamento de José Bonifácio, e contrarrevolucionárias de controle, a partir da repercussão da revolução americana, e também francesa. Vale ressaltar, que mesmo a independência sendo levada a cabo por um monarca português, os EUA foram os primeiros a reconhecê-la, mesmo apoiando uma ruptura total com a metrópole. Para o autor, nos EUA houve uma mudança radical, uma revolução verdadeira, diferentemente da nossa, travada por uma contrarrevolução, que teve como resultado, o subdesenvolvimento econômico, político e social (p. 91).

Uma História Diplomática do Brasil: 1513-1945 (1995)

Este livro foi um esforço de Lêda Boechat Rodrigues e do professor Ricardo Antônio Silva Seitenfus no intuito de editar as aulas de José Honório sobre História do Brasil e História Diplomática no Instituto Rio Branco, onde começou a lecionar em 1946, por convite do embaixador Hildebrando Accioly. Em um primeiro momento, suas aulas foram transcritas em apostilas sobre o tema, e analisadas por José Antônio Soares de Sousa, para alguma possível publicação. Rodrigues lembrou-se das apostilas somente em 1986, com uma carta da editora paulistana, sobre algum projeto de publicação. No entanto, com o derrame cerebral que sofreu em maio do mesmo ano, não houve possibilidade de revisão. Com sua morte, em abril de 1987, Lêda, sua esposa por 46 anos, viu a necessidade de publicar muitos trabalhos de seu marido e veio a organizar, com a ajuda do Professor Ricardo Seitenfus, que mantinha contato com Rodrigues desde a década de 1970, o livro póstumo de Rodrigues, Uma História Diplomática do Brasil.

No primeiro capítulo, “O Conceito de História Diplomática”, o autor tenta destacar o papel da periodização na história, como uma reunião de elementos estruturais e objetivos espirituais que marcam uma fase característica (p. 25). A periodização seria, então, uma distinção em matéria histórica, não uma divisão, levando em consideração os vários fatores que influenciam os aspectos da atividade humana. Para o autor, não há como estudar e isolar diplomacia em si, sem os contextos econômico, geográfico, social e político, além de ser a política externa uma expressão do Poder Nacional, ou uma soma de contratos entre as políticas nacionais dos Estados soberanos independentes (p. 27). Rodrigues aponta que as técnicas que usamos durante a história das relações internacionais foram o isolamento, expansão, neutralidade, arbitramento e pacifismo, frente às alternativas dicotômicas de paz e guerra. Neste livro, Rodrigues, com a revisão de Seitenfus, dá importância ao jogo da política do poder, mais que a simples história diplomática, para criar verdadeiros objetivos nacionais permanentes para nossa política exterior (p. 29), como a melhora do poder econômico do Brasil para uma nova posição de Poder Nacional.

No tópico sobre a periodização, os autores aplicam a teoria de Jung de extroversão e introversão, às palavras de Klingberg, para discernir um padrão de alternância entre essas primeiras posições a partir de 1776, nos Estados Unidos, para explicar a história da política externa naquele país. Assim, a teoria de Jung é apresentada como a posição de introversão como sendo de “caráter para dentro [...], distraído, cheio de amor-próprio, frequentemente mal-adaptado ao seu meio” e a extroversão como oposta, voltada ao exterior, “sociável, expansiva, dócil à moda, amigo de todas as novidades [...] não corresponderia ao comportamento guerreiro, conquistador, imperialista, anexionista [...] mas ao pacifista, conciliador, internacionalista” (p. 35). Assim, a partir de acontecimentos como guerras, expedições armadas, anexações e advertências diplomáticas, Jung estabeleceu fases de introversão (duração média de 21 anos) e extroversão nos EUA (duração média de 27 anos), com causas de fatores externos e internos (p. 40).

A partir daqui, os autores apresentam uma sugestão para a periodização da História Diplomática do Brasil, em: 1) Período imperial, ou de expansão (Tordesilhas até perda do Uruguai, 1928); 2) Período nacional, ou de consolidação da defesa político-militar do território (até Rio Branco); e 3) Período interamericano, ou de integração na comunidade continental (p. 45). Seguindo a teoria, da primeira fase extrovertida fariam parte a expansão dos bandeirantes, o Tratado de Tordesilhas, as bulas papais, o conceito de posse (uti possidetis), entre outros pontos. A primeira fase introvertida foi a maior consciência da realidade geográfica do continente e limitou a aspiração nacional de defender e preservar seu patrimônio territorial, opondo-se à expansão argentina
(p. 46). A segunda fase de extroversão teria como exemplo o Tratado de Assistência Mútua contra Rosas, em 1850 e posteriormente, a intervenção no Uruguai e a guerra do Paraguai. A segunda fase de introversão é “para solucionar graves problemas internos: abolição da escravatura, questão dos bispos, república, assim progredindo ate à ocupação da Ilha de Trindade (1895)” (p. 47). Rio Branco e a definição do território brasileiro são os maiores exemplos da terceira fase de extroversão, e com sua morte, a Política externa se voltou para dentro pela terceira vez, para a manutenção da posição conquistada, até a quarta fase de extroversão, quando o Brasil entrou na Primeira Guerra Mundial, contra um país extracontinental, passou pela Liga das Nações e a participar dos assuntos mundiais (p. 48). Com a crise de 1929, nos próximos 10 anos, nossa posição foi de introspecção no cenário mundial (em dissonância com a América Latina, haja vista a participação em resoluções como a questão Letícia e a Guerra do Chaco), que acabou por mudar com a Segunda Guerra Mundial, na quinta fase de extroversão.

Apesar da contribuição de José Honório Rodrigues para o desenvolvimento da História como ciência, dotando-a de uma metodologia mais rigorosa, esta obra insere-se mais na linha tradicional da História Diplomática. Todavia, talvez esta contradição seja apenas reflexo das exigências conservadoras da instituição, o Instituto Rio Branco.

Uma análise engajada da política africana do Brasil e da PEI

Interesse Nacional e Política Externa (1966)

O autor, já como professor de história diplomática, descreve a obra Interesse nacional e política externa (Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1966) como “um trabalho não orgânico nem planejado”, uma compilação de estudos pautados “pela busca das regularidades e tendências do processo histórico brasileiro, na sua face externa influenciada pelas pressões de fora, ou vista segundo seus efeitos internacionais” (p. 1). Desde o ponto de vista metodológico,
o autor sustenta que, dado insulamento burocrático e o elitismo da tomada de decisão na política nacional, “o longo silêncio do povo brasileiro”, o objeto de análise do livro encontra-se no estudo dos “líderes” (p. 3). Seguindo esta consideração, o autor desenvolve sua análise a partir da disputa entre o “Brasil arcaico e o Brasil novo”. A materialização deste debate na conjuntura em que ele escreve se manifesta na crítica aos “aspectos nocivos do militarismo” (p. 4-5). Para o autor, este último deriva de uma sobreposição da segurança sobre o desenvolvimento como centro da agenda política, que seria determinada pela penetração de ideias externas ao pensamento nacional e, por consequência, se afastando de um nacionalismo autêntico em nome da interdependência. A frase final do prefácio do autor ilustra sua visão: “a independência é uma condição de existência e a interdependência é a ideologia do suicídio nacional” (p. 7). Para Iglésias (1988, p. 74), José Honório trata temas como fundamentos da política externa brasileira, da política externa independente, das relações Brasil-Estados Unidos, Brasil-Extremo Oriente, e Brasil e África.

Em sua conclusão o autor retoma a discussão do prefácio e dá sentido à compilação de análises do livro.

Durante meio século republicano, a política externa brasileira foi irreal, excessivamente modesta, tímida, irrelevante, mas nunca foi tão desesperançada de vitórias internacionais indispensáveis ao desenvolvimento antes que se esgotem prazos fatais, que a explosão demográfica encurte.

A citação demonstra a predominância do Brasil arcaico na política externa do Brasil e a necessidade de uma retomada das ideias insipientes centradas no desenvolvimento nacional (p. 215).

Política Externa Independente: a crise do pan-americanismo (1965)

No livro Política externa independente: a crise do Pan- -Americanismo (Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1965), José Honório Rodrigues insere um artigo intitulado “Uma política externa própria e independente”, onde apresenta a política exterior fundada sobre bases de poder e meios de ação, sejam esses recursos econômicos, poder populacional e características nacionais. Segundo o autor, já na época do Império, existiam objetivos permanentes na política externa do Brasil, como a defesa da soberania e da independência, da integridade territorial e das relações pacíficas, bem como o princípio de não intervenção em assuntos internos de outros países. No entanto, esse último seria parte de uma política transitória, revestida de formalidades jurídicas, que depois de esgotadas, se necessário dariam espaço à imposição de decisões baseadas no uso da força. Ademais, tais objetivos poderiam sofrer rupturas graças a outros objetivos maiores, em defesa de interesses essenciais. A paz era essencial para o país manter um caminho de progresso e de consolidação frente aos poderes dominantes europeus, sobretudo em meados da metade do século XIX, quando de eventos como o Bill Aberdeen e a Questão Christie. Assim, durante o Império, havia uma impossibilidade de se ter uma política própria, graças aos empréstimos e aos preços internacionais, controlados pelos grandes poderes, aumentando a dependência do Brasil.

Rio Branco, por sua visão de mundo mais política que jurídica (essa, típica dos bacharéis, majoritários no Império), juntamente a definição das fronteiras e sua habilidade política, deu o primeiro passo na defesa do status quo territorial e do equilíbrio na América do Sul, na deseuropeização da Política Externa Brasileira.
Para manter uma posição de equilíbrio no sistema internacional, a política exterior procedeu a considerável inflexão em direção aos Estados Unidos da América, através de um acompanhamento integral das políticas, tanto interamericana quanto mundial, mesmo com ressalvas. Dessa forma, o Direito volta a ter papel predominante frente à política, dentro do Ministério das Relações Exteriores.

Vale ressaltar a postura crítica do autor em relação às elites políticas brasileiras do Nordeste, minoritárias e moldadas na imagem europeia, de bacharéis que viviam num mundo africanizado e possuíam grande falta de senso de representatividade do seu povo, reflexo da política interna. Para o autor, “a verdade é que o país tem sido governado por uma oligarquia representativa de interesses rurais, exprimindo [essencialmente] suas opiniões e aspirações, [mais] que as do povo, que até há pouco era politicamente inexistente. O exercício diplomático estava ligado à existência deste meio e era quase um monopólio de uma espécie de casta votada hereditariamente à política exterior do país” (p. 27). Assim, pode-se afirmar que o corpo diplomático poderia até ser apartidário, mas não era neutro socialmente.

Em “Uma política externa própria e independente”, Rodrigues apresenta, ainda, a ideia do subdesenvolvimento, que despertou no consciente nacional depois da Segunda Guerra Mundial, em paradoxo com o acompanhamento da política americana por parte da política externa brasileira. Para o autor, somente com Juscelino Kubitschek, houve uma política de desenvolvimento intensivo, apontando como exemplo a Operação Pan-Americana, a qual, todavia, acabava por manter a linha pró-Estados Unidos. Rodrigues afirma que a OPA, “como uma política econômica de bloco regional, tirava todo caráter intercontinental à política internacional da América Latina” (p. 32), pois não parecia haver intuito de participação universal ou parecia a América Latina uma porção isolada do mundo, em uma tentativa de fuga quase impossível da interdependência em relação ao Ocidente. Ademais, o autor criticou as elites “caiadas” brasileiras e o Positivismo, como ideologia que considerava subdesenvolvida, subproduto da cultura europeia imposta aos países latino-americanos, que acabavam passando a gerar em suas elites um pensamento de superioridade em relação aos países africanos e asiáticos. José Honório aponta que a opção de política externa da época entre “ortodoxia ou heresia ocidental” (p. 33) não era a mais acertada, e sim que a cooperação seria a melhor saída para o desenvolvimento. Uma passagem do autor exemplifica tal pensamento: “Não somos contra ninguém, somos, apenas, a favor de nós mesmos, como povo que aspira ao progresso econômico e à justiça social” (p. 33). Dessa forma, os princípios de pacifismo, legalismo, não intervenção, autodeterminação, anticolonialismo e o direito à política própria eram os que regiam uma política externa própria e independente, segundo Rodrigues.

Com Jânio Quadros e sua tentativa de “mundialização”, somada à mudança de nossa posição na área livre ocidental, levou a uma

política de ajustamento que respeitasse o regionalismo hemisférico, não desvalorizasse os objetivos intercon-tinentais, ampliasse o comércio e as relações políticas, recusasse os comprometimentos absolutos e assegurasse os interesses do regime representativo e da defesa da
paz (p. 35).

Segundo Rodrigues, a partir de Quadros, a significação mundial do Brasil ficou mais forte, nosso país mais importante, podendo pleitear a igualdade de direitos, de tratamento e de concorrência. É considerável que as relações com os Estados Unidos nunca foram negligenciadas, inclusive por seu peso econômico e comercial para o Brasil. Contudo, fica mais claro que é possível certa discordância e contestação entre os dois países quando nossos interesses fossem diferenciados ou prejudicados. Outro ponto levantado pelo autor é a concordância da opinião pública sobre a Política externa brasileira, com os mandatos de Jânio Quadros, e posteriormente, de João Goulart, sendo pauta de programas partidários. Contudo, vale ressaltar que “a política própria e independente não é partidária; inspira-se no nacionalismo radical, isto é, nas raízes da independência nacional, na ideia de progresso, nas fontes reais da conduta nacional e na crença democrática de que o poder emana do povo” (p. 39).

Brasil e África, um outro horizonte (1964)

Nesta obra (Rio de Janeiro: Ed. Civilização Brasileira, 1964, 2 vols.), que se tornaria um dos expoentes principais da produção intelectual de José Honório Rodrigues e dos estudos sobre relações Brasil e África, observa-se a análise dos elementos que compõem os estreitos vínculos entre os dois lados do Atlântico Sul, através de relações e contribuições mútuas, bem como seu baixo nível de interação na contemporaneidade (em relação aos séculos XIX e XX). Em seu prefácio, ele expõe de maneira clara seus objetivos na obra: “acredito que este livro, escrito do ponto de vista brasileiro, talvez mesmo excessivamente paroquial, representa um esforço de compreensão e uma mensagem de fraternidade” (p. XVII). No entanto, o autor deixa claro que o que guia sua análise não é qualquer vínculo sentimental com o continente africano, mas a percepção dos benefícios ao interesse nacional que a melhor compreensão deste tema poderia trazer. A contribuição que o autor pretende fazer no livro está organizada, ainda no prefácio da segunda edição do livro (1964), em 19 teses sobre os vínculos entre Brasil e África.

As teses, se analisadas em conjunto, oferecem elevado poder de síntese ao conteúdo explorado ao longo livro, além de explicitar a contribuição que o autor pretende oferecer. Em primeiro lugar, havia mais intensos vínculos entre Brasil e África do que entre Brasil e Portugal entre os séculos XVI e XIX, que significava a existência de uma comunidade intercolonial dentro do Império Português, da qual a metrópole era a parte menos importante. Neste contexto, o período de escravismo representou uma fase de intensa africanização do Brasil. Assim, a colaboração africana e a indígena contribuíram decisivamente para formar as estruturas básicas de nossa sociedade, com o Brasil sendo a nação mais africanizada na América Latina.

O século XIX, todavia, com a interrupção do tráfico por volta de 1850, representou um ponto de inflexão na africanização do Brasil. Apesar disso, o Brasil se tornou “uma das mais perfeitas formas existentes de convivência racial”, pois a mestiçagem se torna uma característica da nacionalidade e fundamenta a tese anterior. O Brasil se tornou uma república mestiça, com a África constituindo elemento basilar da matriz civilizatória do Brasil, embora tenha havido o afastamento do continente africano,
a partir do século XIX, pois as dinâmicas da política externa pós-independência afastaram o Brasil da África. Embora houvesse a existência de fortes vínculos entre os colonos brasileiros e africanos no momento da independência brasileira, com o fim do tráfico ocorreu a identificação ideológica das elites com a Europa. Este era um contexto em que a Grã-Bretanha era considerada uma “aliada” do Brasil.

Dessa forma, se pode analisar a obra segundo três grupos, tendo a leitura guiada pelas teses acima sumariadas. A primeira enfoca a descrição analítica das relações estabelecidas entre os colonos brasileiros e as colônias na África e como essas relações geram vínculos, particularmente, os advindos do intercâmbio demográfico escravista, que compõe a matriz civilizatória brasileira. O segundo demonstra como a intensa imigração europeia no século XIX, primeiro com a vinda da corte portuguesa em 1808 até o “branqueamento” do Brasil no fim do século, em conjunto com o fim do tráfico de escravos em meados do mesmo século, dão início um processo que diminui as relações do Brasil com a África. O último grupo indica os vínculos permanentes advindos das relações com o continente africano nos primeiros séculos da história colonial brasileira como materializados na formação da sociedade mestiça brasileira. Este dado conviveria com uma distância destas populações do continente africano em si, dado o afastamento na contemporaneidade.

Cabe, de início, destacar a análise feita pelo autor da “Imagem da África”, em seu primeiro capítulo. Segundo Rodrigues, a imagem
da África e do africano seria um fruto da confluência de mitos cultivados em meio ao desconhecimento da Europa medieval do continente africano e das descobertas e interpretações advindas dos primeiros contatos com o continente na modernidade.
A desconfiança e o temor predominavam nos mitos que, se somavam com a dificuldade de dominação dos povos africanos, bem como de sua conversão ao cristianismo. A ausência de uma negação consciente à conversão levou a uma percepção, por parte dos europeus, de incapacidade dos africanos em aderir à fé cristã. Segundo o autor, esta percepção está na base do imaginário brasileiro sobre África e no lugar secundário e estereotipado que é a ela legado entre nós. Essa imagem “de um território difícil pelas condições naturais, pela barbárie de sua gente e pela multidão e ferocidade de seus animais” seria alimentada pelo baixíssimo nível de conhecimento formal que é oferecido ao povo brasileiro sobre a realidade africana (ainda que dentro de um eurocentrismo mais amplo).

A seguir, analisa a primeira etapa acima referida.
O autor descreve e analisa o papel dos colonos brasileiros nas dinâmicas coloniais africanas. Segundo o autor, a evolução dos empreendimentos coloniais e do comércio em si mesmo, era dominada por colonos de origem brasileira. O comércio de escravos africanos teria, por fim, criado um laço entre as colônias brasileiras e africanas de maneira sólida e autônoma em relação a Portugal.

Nos capítulos 3 e 4 o autor explora o segundo grupo das teses trabalhadas na obra. No terceiro capítulo, denominado “A Contribuição Africana”, afirma que esta seria o fruto do aporte demográfico advindo do escravismo e do conteúdo civilizatório advindo deste fluxo, como exemplifica no trecho: “pelo número da população de origem africana, pela mestiçagem, pela força de trabalho e pelo fato civilizatório que representou, que devemos reconhecer a contribuição negra e mestiça ao Brasil”. Ainda, para o autor, existe uma sociedade brasileiro-afro-asiática, com limitada participação de Portugal, no século XVIII, constituindo a África um caminho de relações mais próximas com os brasileiros do que com portugueses. Para Estados como Angola, Daomé e Costa da Mina, houve maior contato com o Brasil do que com Portugal, até pela figura do Brasil como ex-colônia portuguesa. No quarto capítulo, Rodrigues explora as influências da mestiçagem na formação da sociedade brasileira. Para o autor, a pluralidade de conteúdos culturais advindos da fusão étnica da mestiçagem produziria uma sociedade com elevado nível de tolerância inter-racial, fundamental para paz e estabilidade social do Brasil.

Rodrigues, então, reitera sua defesa dos vínculos entre o Brasil e África, a partir da “Contribuição Brasileira”. Para o autor, além de os colonos brasileiros terem sido responsáveis pela viabilização da colonização portuguesa na África, produtos de origem brasileira passariam a compor a pauta produtiva destas localidades. Assim, seria a própria similitude geográfica que facilitara o intercâmbio de maneira geral entre os dois lados do Atlântico austral.

No sexto capítulo, o autor analisa o processo de afastamento do Brasil da África no século XIX. Esse afastamento teria gênese na transferência da corte portuguesa ao Brasil, que redimensiona a relevância portuguesa e, por conseguinte, europeia, no cotidiano brasileiro. O fim do tráfico negreiro, na metade do século, acentuaria este processo na medida em que rompe o eixo de sustentação das relações comerciais e políticas entre o Brasil e as colônias africanas. Por fim, a política de imigração europeia do final do século XIX, a qual o autor chama de “arianização” do Brasil, representaria um reflexo de uma progressiva vinculação das elites brasileiras com as potências europeias cujo desenvolvimento passaria a referenciar o nosso.

Uma dimensão importante das relações com a África é o papel do Atlântico Sul, que adquire relevância como espaço econômico sobre o Atlântico Norte no século XVII. Desde o século XVI havia trocas comerciais intensas entre Brasil e África, a tropicalidade da expansão humana e a africanização da nossa etnia. José Honório Rodrigues chega a mencionar “uma aliança de três séculos” entre Brasil e África. Todavia, desde o século XVIII, com o início da industrialização europeia, o Atlântico Norte ganha maior protagonismo e, com a ruptura do tráfico em 1850, se produz a alienação das elites brasileiras, que se pretendem “brancas e ocidentais”. Para completar o quadro, a Doutrina Monroe e a esquadra britânica, que dominava os mares, excluem a Íbero-
-América da balança de poder mundial.

Apenas com o fim da Segunda Guerra Mundial a situação viria a ser alterada, com o avanço do anticolonialismo e da descolonização. A partir deste ponto, José Honório Rodrigues se enquadra no terceiro-mundismo, demonstrando que a maioria dos novos Estados seriam “subdesenvolvidos” e constituíam a região conhecida como Terceiro Mundo, o qual deveria se unir para uma ação internacional mais eficaz. Especialmente porque, no caso da África, a descolonização fora precedida pela formação da Comunidade Econômica Europeia, a qual havia articulado vínculos neocoloniais, especialmente através da França. Tais vínculos criavam forte concorrência comercial entre os novos Estados e o Brasil, no tocante ao mercado europeu. A concorrência se dava, especialmente, em relação a produtos tropicais como o café e o cacau, beneficiados em comparação aos africanos pelo regime de preferências europeu.

Com relação à política brasileira para a África, o autor destaca a timidez e os equívocos seguidos pela mesma. Considerava que a descolonização representava um fenômeno histórico decisivo, pois encerrava uma era marcada pelo colonialismo. Vasco da Gama dava lugar à Kwame Nkrumah (presidente de Gana), um dos grandes paladinos não apenas das independências, mas da autonomia dos novos Estados. Os vínculos Brasil-África de então eram, sobretudo, com a África do Sul, gerando a aversão dos outros Estados. O problema é que tais relações não tinham apenas uma questão interna, mas internacional, uma vez que o regime racista do Apartheid e a ocupação do Sudoeste Africano (atual Namíbia), eram condenados pela Organização das Nações Unidas.

Outro grave problema era o impacto das relações com o regime salazarista de Portugal sobre os Estados africanos, em particular a questão da descolonização das chamadas “Províncias Ultramarinas” lusitanas. Rodrigues considerava que o Tratado que criou a Comunidade Luso-Brasileira representava uma vitória de Lisboa. A posição brasileira, que foi de abstenção na condenação de Portugal na ONU, quando eclodiu a luta armada e a repressão salazarista, foi prejudicial à nossa diplomacia. Na verdade, a política internacional do Brasil oscilava entre as teses da geopolítica da Guerra Fria e os princípios da Política Externa Independente de Quadros e Goulart.

A política externa da autonomia e do interesse nacional

Na obra Interesse nacional e política externa José Honório Rodrigues identifica, inicialmente, os princípios norteadores da política internacional do Brasil.

Os Manifestos de 1822 bem definem os nossos objetivos iniciais. Ao lado da integridade e da unidade, figuram desde então muitos elementos idealistas ou utópicos e outros sutis e complexos. Ela envolvia muitos propósitos e ideias, tais como: a segurança e a prosperidade, a glória e a honra nacionais, a felicidade, o sentido da dignidade, a soberania, a paz, o comércio livre, o anticolonialismo, a não intervenção e a autodeterminação (p. 10).

Todavia, a diferença entre a vontade e a realidade era imensa. José Bonifácio, ao dirigir-se ao cônsul interino norte-americano P. Santoris em 1822, exprimiu a vontade brasileira da seguinte forma:

meu querido Senhor, o Brasil é uma Nação e como tal ocupará seu posto sem ter que esperar ou solicitar o reconhecimento das demais potências. A elas se enviarão agentes diplomáticos ou Ministros. As que nos recebam nessa base e nos tratem de Nação a Nação continuarão sendo admitidas em nossos portos e favorecidas em seu comércio. As que se neguem, serão excluídas dele (apud Rodrigues, p. 10).

A essa forte demonstração de vontade política, seguiu-se uma realidade bem distinta. Nas palavras do próprio José Honório Rodrigues,

nascemos fracos, batizados em tratados ignominiosos, nos quais as concessões econômicas combinavam com direitos extraterritoriais dos Poderes Europeus. Sofremos violações e insultos, ameaças e intimidações intermitentes, tivemos incidentes e pagamos indenizações indevidas; os poderosos da Europa, especialmente ingleses e franceses, e também os norte-americanos, nos desrespeitaram (p. 12).

Segundo ele, nossa política externa era tímida até 1844, pois era “dominada pelos europeus, e não aliada a eles, [pois forneciam] o capital, os mercados e mão de obra, esta sobretudo depois de 1850” (p. 49). O âmbito hemisférico era uma dimensão quase ausente: em 1841, o ministro das Relações Exteriores Aureliano de Souza e Oliveira Coutinho declarou que “é princípio inalterável da política imperial observar estrita neutralidade nas contínuas guerras que dilaceram os Estados Americanos, especialmente nas lides intestinas” (apud Rodrigues, p. 18). Assim, tínhamos uma amarga submissão em relação ao Norte e um inescapável distanciamento em relação aos vizinhos.

Rodrigues não acreditava que existissem grandes projetos estratégicos na diplomacia brasileira. Segundo ele,

creio mais numa admirável capacidade de improvisação e na extraordinária inteligência de alguns construtores desta política. Não creio também que tenhamos atravessado ciclos de introversão e de extroversão, de isolamento e de expansão. Ao contrário dos Estados Unidos, onde esta teoria tem sido aplicada, nós fomos sempre voltados para o mar, para as comunicações, para uma política extracontinental (p. 13).

Esta situação, tendo sido cortados os laços com a África e reforçados com a Europa em meados do século XIX, fez com que nossa elite buscasse se tornar mais “latinizada e ocidentalizada”, a qual conduziria à tese do “branqueamento”. Embora sempre adotando a perspectiva de um capitalismo desenvolvimentista no quadro de um sistema democrático, ele sempre combateu o que considerou argumentação incoerente deste segmento da elite. Segundo ele,

O’cidental, embora herético, é o marxismo, que domina a China continental e influencia a política asiática. O que preocupou as elites não caiadas³¹⁷ e as maiorias foi o temor de que a Europa nos conduzisse aos horrores da exploração asiática (p. 3).

Em outra passagem cita o diálogo em que o primeiro-ministro italiano Amintore Fanfani disse ao presidente Kennedy que

é uma ironia que os comunistas, que acreditam na ditadura, estejam sempre se dirigindo às massas, enquanto o Ocidente, que acredita na democracia, sempre se dirija aos líderes (apud Rodrigues, p. 3).

Neste contexto, ele aponta o fato de que a política externa era dirigida por uma elite minoritária, sem vínculos com a massa da população, alienada da realidade nacional e voltada aos Poderes do Norte. E isto tornava mais fácil a pressão das potências sobre a nação, restringindo suas aspirações, submetendo essas elites e tornava menos independente sua estratégia internacional, sendo que as submissões foram sempre econômicas e não políticas (p. 83).

Para Rodrigues, os fundamentos da política externa brasileira eram o pacifismo, o legalismo (direito internacional), a não intervenção, o direito à autodeterminação, o anticolonialismo e o direito a formular uma política própria. Basicamente, são os mesmos elementos apontados por San Tiago Dantas ao definir a Política Externa Independente. Também na mesma linha, ele sugere a necessidade de uma política de dimensões realmente mundiais:

o Brasil é uma nação continental que deve pensar intercontinentalmente, não só nas relações com a América toda, mas com todo o mundo, inclusive no restabelecimento da ligação com a África, que a Grã-Bretanha fez romper nos meados do século [XIX] (p. 74).

Tal visão foi acompanhada de uma crítica à política do presidente Juscelino Kubitschek, que enfatizou a regionalização diplomática através da Operação Pan-Americana, decidida no Palácio do Catete, e não no Itamaraty.

Outro paradigma extremamente relevante na obra de José Honório Rodrigues é a definição do interesse nacional:

o interesse nacional é aquele que defende aspirações permanentes e atuais da Nação, e visa, essencialmente, garantir dois objetivos, o bem-estar do povo, seus direitos e garantias e os da unidade política e integração territorial da União (p. 77).

Historicamente, no âmbito externo, ele argumenta

não [crer] em influências doutrinárias da política nacional e, consequentemente, do interesse nacional interno ou externo. Houve uma constante radical, o antieuropeísmo, pelo que significava de luta contra a supremacia, a preponderância e a subjugação do nosso interesse aos europeus, especialmente anglo-franceses (p. 84).

Esta situação levou, posteriormente, a alianças com os Estados Unidos e o Chile, contra a Argentina e a Europa, o que permitiu à elite brasileira adotar a “Tese da Estrela Polar”. Para Rodrigues,

os defensores da interdependência existem há muito tempo e se enfileiram no mesmo grupo ideológico da economia exportadora e não da produção para o Brasil como solução econômica prioritária. Seu ideal é um desenvolvimento associado ou interdependente, tendo como eixo de gravidade a estrela Polar. A tese da Estrela Polar, formulada em 1913 pelo colombiano Marco Fidel Suárez, afirma que ‘‘el Norte de nuestra política exterior deve estar allá, en esa poderosa nación, que más que ninguna outra ejerce decisiva atracción respecto de todos los pueblos de América’’, ganhou muitos adeptos (p. 212).

O balanço que José Honório Rodrigues faz da política externa republicana, no imediato pós-1964, é a seguinte:

durante meio século republicano, a política externa brasileira foi irreal, excessivamente modesta, tímida, irrelevante, mas nunca foi tão desesperançada de vitórias internacionais indispensáveis ao desenvolvimento, antes que se esgotem os prazos fatais, que a explosão demográfica encurta. Enfim, a política interdependente é uma ideologia tão abusivamente internacionalista quanto o comunismo universal e por isso não pode ser aceita nem pelo civismo dos patriotas nem pela política dos nacionalistas consequentes, a primeira grande tarefa de uma política sadia consiste na anulação progressiva das alienações da soberania (p. 215).

Conclusão

A obra de José Honório Rodrigues se baseia em profunda análise da história brasileira, particularmente do período colonial, imperial e das décadas iniciais da República. Daí ele extrai elementos para argumentar favoravelmente à autonomia da ação internacional do Brasil. Inescapável é a noção de nacionalismo, que permeia a visão do autor em todos os livros e artigos que escreveu. Embora não tenha exercido cargos político-diplomáticos, suas aulas tiveram grande influência sobre mais de uma geração de diplomatas e políticos. No tocante ao período mais recente (anos 1950 e 1960), seus estudos se tornam mais instrumentais e prescritivos, também fortemente baseado na análise dos grandes acontecimentos internacionais, e não apenas na política externa brasileira. Axial em toda a sua obra é a relevância estrutural das relações Brasil-África como suporte da inserção internacional do país.

Contudo, há dois pontos que denotam certa debilidade analítica: a mitificação do “povo” e a ideia que o que é “justo e racional” deve se impor sobre o que é disfuncional em uma nação. Na mesma linha, seu engajamento em prol da Política Externa Independente obscureceu seu juízo sobre a diplomacia do Regime Militar. Neste ponto, ele se fixou mais na aparência do que na essência e seus elementos de continuidade. Antes de 1964 sua obra tem um foco mais acadêmico e, posteriormente, mais engajado politicamente, mesmo sendo contestatória. Também a dimensão sul-americana da política externa brasileira está ausente, mesmo quando aborda a necessidade de união dos países em desenvolvimento (Terceiro Mundo).

Curiosamente, sua posição progressista coincide com a posição considerada “conservadora” de Gilberto Freyre sobre os benefícios da mestiçagem para o Brasil. A diplomacia dos presidentes Lula e Dilma, que em larga medida se apoiam na visão de Rodrigues, entre outros, considera o Brasil um país “multirracial e multicultural”, negando, assim, o que ele considerava a essência da brasilidade: um país mestiço. A racialização que domina o enfoque das relações sociais atuais acaba por diluir o “povo brasileiro” em lutas setoriais e a ocultar as contradições sociais, bem ao gosto de certa antropologia em voga nas nações do Atlântico Norte.

Mas sua contribuição é decisiva quanto à divisão da elite dirigente, com parte dela apostando num “Brasil menor”, junior partner dos Estados Unidos e da Europa, bem como na identificação da polêmica noção de interesse nacional e nos elementos de longo prazo da história e da inserção internacional do Brasil. Na mesma linha, sua defesa de uma postura mais proativa para a nossa diplomacia e de um engajamento mundial, extra-hemisférico, denotam forte intuição quanto aos imperativos futuros. A política externa dos anos 1970 e 1980, e depois a do século XXI, revelam quão correta era a sua visão. Isto vale, igualmente, para a noção de que o Brasil devia ter uma posição altiva frente às grandes potências. Enfim, mesmo sendo um homem do seu tempo, José Honório Rodrigues demonstrou ter visão de futuro. Por caminhos tortuosos, a evolução posterior mostrou o acerto de sua percepção, enraizada na história nacional.

Obras de José Honório Rodrigues

Civilização holandesa no Brasil. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1940, 404 p.

Teoria da história do Brasil: introdução metodológica. São Paulo: Instituto Progresso, 1949, 355 p.

Historiografia e bibliografia do domínio holandês no Brasil. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1949, xvii, 489 p.

A pesquisa histórica no Brasil: sua evolução e problemas atuais. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1952, 286 p.

Política externa independente: a crise do Pan-Americanismo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1965, 294 p.

Interesse nacional e política externa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1966, 232 p.

Vida e história. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1966, 278 p.

A revolução americana e a revolução brasileira da independência (1776-1822). In: Revista de Historia de America. México N. 83 (enero/jun. 1977), p. 69-91.

História da história do Brasil. 2ª ed. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1979.

Uma história diplomática do Brasil, 1531-1945. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1995, 512 p.

Brasil e África: outro horizonte; relações e política brasileiro-
-africana. 2ª ed. rev. aum. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1964, 2 v.

O continente do Rio Grande. Rio de Janeiro: São José, 1954, 81 p.

O parlamento e a evolução nacional. Brasília: Senado Federal, 1972, 5 v.

A Assembleia Constituinte de 1823. Petrópolis: Vozes, 1974, 325 p.

Independência: revolução e contrarrevolução. Rio de Janeiro:
F. Alves, 1975-1976, 5 v.

O conselho de estado: o quinto poder? Brasília, DF: Senado Federal, 1978, 417 p.

O Parlamento e a consolidação do Império, 1840/1861: contribuição à história do congresso nacional do Brasil, no período da monarquia. Brasília: Câmara dos Deputados, 1982, 213 p.

Aspirações nacionais: interpretação histórico-político. 4. ed., rev. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1970, 234 p.

História e historiografia. Petrópolis: Vozes, 1970, 306 p.

História, corpo do tempo. 2. ed. São Paulo : Perspectiva, 1984, 282 p.

Filosofia e história. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1981, 129 p.

História combatente. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1983, 407 p.

Tempo e sociedade. Petrópolis: Vozes, 1986, 221 p.

Afonso Arinoso

Nasce em 27 de novembro de 1905, em Belo Horizonte. Forma-se em Direito, em 1927. Dirige o Estado de Minas e o Diário da Tarde, em 1933. Funda a Folha de Minas em 1934. Idealiza e subscreve o Manifesto dos Mineiros, em 1943. Redige o manifesto inaugural da União Democrática Nacional, em 1945. Deputado federal, em 1947. Professor de Direito Constitucional na Universidade do Rio de Janeiro, em 1949, e na Universidade do Brasil, em 1950. Eleito deputado federal em 1950. Em 1951, é aprovada a Lei Afonso Arinos, que considera contravenção penal a discriminação racial. Assume a liderança da bancada udenista em 1952. Reeleito deputado federal, em 1954. Publica, em 1955, sua maior obra literária, Um Estadista da República, biografia de seu pai, Afrânio de Melo Franco. Eleito para a Academia Brasileira de Letras, em 1958. Eleito senador pelo Distrito Federal, em 1958. Presidente da Comissão de Relações Exteriores do Senado, em 1959. Nomeado ministro das Relações Exteriores, em 1961. Chefia, em 1961, a Delegação brasileira à XVI e, em 1962, à XVII Assembleia Geral da ONU. Chefia a Delegação do Brasil à primeira sessão (1962) e à segunda sessão (1963) da Conferência do Desarmamento das Nações Unidas. Ministro das Relações Exteriores no Gabinete Brochado da Rocha, em 1962. Participa da formação da Aliança Renovadora Nacional (ARENA). Redige o capítulo sobre Direitos e Garantias Individuais da Constituição de 1967. Apoia a candidatura de Tancredo Neves, em 1984. Coordena a comissão que prepara o projeto de reforma constitucional, em 1985. Eleito senador, em 1986. Presidente da Comissão de Sistematização da Assembleia Nacional Constituinte.
Na Constituinte, defendeu o parlamentarismo, a reforma agrária, o direito de voto para os jovens a partir dos 16 anos. Fundador do PSDB, em 1988. Faleceu em agosto de 1990, no exercício do mandato de senador.

Afonso Arinos de Melo Franco: atualidade e paradoxo

Samuel Pinheiro Guimarães

O Brasil está fadado a ser, por tempo indefinido, um satélite dos Estados Unidos.

Raul Fernandes, ministro das Relações Exteriores, 26/8/1954 a 12/11/1955

Eu sou um homem, repito-o, sem nenhum compromisso de qualquer espécie ou natureza.

Jânio Quadros, entrevista à imprensa, 19/10/1960

Temos assim, o tríptico de valores que devem presidir o planejamento da política internacional de nosso país: soberania, democracia e paz.

Afonso Arinos, em suas Memórias

Permita-me Vossa Excelência apresentar minhas felicitações pela firmeza e fidelidade com as quais traçou, na Câmara Federal, as diretrizes da política externa de nossa pátria. Sinto-me envaidecido ao ter Vossa Excelência como companheiro de Governo.

Jânio Quadros a Afonso Arinos, em 19/5/1961

Embora não pudesse ainda, então, avaliar com maior nitidez, as causas profundas das dificuldades que cercam, no Brasil, qualquer titular do Itamaraty que deseje levar adiante uma política de verdadeira afirmação nacional[...].

Afonso Arinos, em suas Memórias

[...]posso avaliar as suas excepcionais qualidades de gestor supremo da política externa brasileira.

Arinos, em suas Memórias

[...] um Ministério conservador para executar uma política revolucionária.

Pedroso Horta, apud Castello Branco

Atualidade e paradoxo

A atualidade da política externa, executada, com grande habilidade política e diplomática, por Afonso Arinos, chanceler de Jânio Quadros, é notável. A necessidade de abrir mercados na África, no Oriente Próximo e na Ásia para produtos industriais, permanece diante das dificuldades do balanço de pagamentos e a reprimarização da economia e do comércio exterior; a necessidade de manter relações políticas e econômicas com todos os Estados, sem preocupação quanto à sua organização doméstica, como fazem todos os países desenvolvidos, e que a imprensa procura limitar; a integração da América do Sul e a prioridade das relações com a Argentina, criticadas por aqueles desejosos de destruir o Mercosul, ressuscitar a ALCA, impossibilitar o fortalecimento da Unasur e do Brasil em momento delicado de transição e crise econômica e política mundial; a defesa dos princípios de não intervenção e de autodeterminação, vitais à época, e hoje ainda mais fundamentais para a convivência entre Estados soberanos, princípios sempre desobedecidos pelos mais poderosos e armados; a visão antecipada da importância da China; a luta pelo desarmamento, a começar dos mais armados e não dos desarmados, e pela paz mundial; a relação entre desenvolvimento social e estabilidade mundial, conforme hoje se vê na luta contra a pobreza e a miséria; e, finalmente, a democratização do Itamaraty, são aspectos centrais da política de Jânio Quadros e de Afonso Arinos que permanecem como desafios da política exterior atual.

O paradoxo de Afonso Arinos se encontra em sua trajetória de político conservador, de integrante da elite política e social brasileira, de membro fundador e líder parlamentar da UDN, de amigo, até 1961, de Carlos Lacerda, e a execução brilhante de uma política externa progressista, demarcadora de uma nova época, de uma política externa independente, em defesa do desenvolvimento e da paz, precursora de uma política à altura do potencial da sociedade e do Estado brasileiros. “O Brasil é o maior e mais rico país da América Latina e tem potencial para tornar-se potência mundial. Sua boa vontade e cooperação são de máxima importância para nós” (Guia para a Política dos Estados Unidos para o Brasil, 1961. Departamento de Estado dos Estados Unidos).

Política externa e suas circunstâncias

Nenhuma política externa pode ser compreendida e ainda menos avaliada sem que se considerem as circunstâncias internacionais, regionais e nacionais do momento em que ela se implementa e em que colhe seus primeiros frutos, doces ou amargos.

Por outro lado, há interesse em examinar e contrastar a personalidade e a experiência do chanceler com as do presidente da República, o que, talvez, possa lançar melhor luz sobre a política externa de cada período.

Este esforço não poderia deixar de ser feito no caso da reviravolta de política externa que se verificou na gestão de Afonso Arinos de Melo Franco à frente do Ministério das Relações Exteriores durante a gestão meteórica, de 205 dias, e surpreendente em seu estilo, do presidente Jânio Quadros.

É verdade que a experiência diplomática de Afonso Arinos foi longa, desde quando acompanhou seu pai, Afrânio de Melo Franco, a reuniões da Liga das Nações, a sua atividade como presidente da Comissão de Relações Exteriores do Senado, a sua gestão como ministro do Exterior no Gabinete de Brochado da Rocha, a sua chefia da delegação do Brasil às XVI e XVII Assembleias Gerais das Nações Unidas e na Comissão do Desarmamento das Nações Unidas, situações em que se distinguiu.

Disto ao final se tratará rapidamente, pois em nenhuma dessas ocasiões a ação de Afonso Arinos foi tão transformadora da política externa brasileira quanto durante sua gestão à frente do Itamaraty, em 1961.

As circunstâncias internacionais

As circunstâncias internacionais, na década de 1950 e no primeiro ano da década de 1960, eram distintas das circunstâncias atuais. É verdade que algumas de suas características sobrevivem até hoje sob outras roupagens, como é o caso do intervencionismo da política de força das Grandes Potências. À época elas se faziam em nome da liberdade, da democracia e da civilização cristã, enquanto hoje são travestidas no chamado direito de “proteger” populações, que seriam vítimas de agressões a seus direitos humanos, com desrespeito aos princípios de não intervenção e de autodeterminação, fundamentais para a convivência entre Estados soberanos, em especial para aqueles Estados mais fracos, princípios consagrados como pilares das Nações Unidas.

O mundo vivia o auge da Guerra Fria, momento em que se projetava na periferia a imagem de sucesso da União Soviética, simbolizado pelo lançamento do primeiro satélite, o Sputnik, em 1957, e pelo êxito do primeiro voo espacial tripulado, com o astronauta Iuri Gagarin, fatos que tinham implicações militares importantes, pois revelavam a capacidade tecnológica, científica e militar soviética na área de mísseis intercontinentais e a vulnerabilidade do território americano.

A disputa ideológica entre a União Soviética e seus aliados socialistas da Europa Oriental e, de outro lado, os países capitalistas altamente desenvolvidos, porém ainda em recuperação dos efeitos da Segunda Guerra Mundial, liderados pelos Estados Unidos, era intensa e os êxitos da União Soviética e do socialismo tinham profunda repercussão no mundo subdesenvolvido que vivia o início do processo de descolonização, em especial na África, que se iniciara com a independência de Gana, liderada por Nkrumah, o líder do pan-africanismo, em 1957.

A política de coexistência pacífica de Kruschev, anunciada em 1956, no XX Congresso do PCUS, e sua declaração de que o socialismo ultrapassaria o capitalismo eram proclamadas ao mesmo tempo em que se verificavam confrontos na periferia, com o apoio soviético a movimentos de libertação de cunho socialista, e na linha de confrontação entre os dois sistemas, na Europa, com a intervenção militar soviética na Hungria, em 1956, e as tensões que levaram à construção do Muro de Berlim, em agosto de 1961.

A Guerra da Coreia, que se inicia em 1950 e que se encerra, sem vencedores, com o armistício em 1953, demonstrara a capacidade dos países socialistas, no caso a China, de enfrentar o poderio americano e, de outro lado, a capacidade dos Estados Unidos em mobilizar seus aliados para obter apoio à sua ação militar, através da resolução da Assembleia Geral da ONU, denominada Unidos para a Paz.

Em Dien Bien-Phu os franceses haviam sido derrotados em 1954 e teria início mais tarde, com o presidente Kennedy, a presença militar americana no Vietnam, que se revelaria desastrosa com a retirada das tropas em 1973, mas que teria, como efeitos remotos, a transformação do exército americano de conscrito em mercenário e a conversão do Vietnam, reunificado e socialista, ao capitalismo.

Divergências ideológicas e a recusa russa em transferir tecnologia nuclear à República Popular da China levariam ao cisma sino-soviético em 1960, e, portanto, ao fim do monolitismo do bloco comunista e, em consequência, a uma fase de competição entre a URSS e a RPC no apoio a movimentos de libertação nacional, em especial na África, e à denúncia acerba do revisionismo russo.

A I Conferência Afro-Asiática em Bandung, em 1955, sob a liderança de Chou-En Lai, Nasser, Nehru, Tito e Sukarno, daria origem ao futuro Movimento dos Países Não Alinhados, cujos princípios de maior importância eram o respeito à soberania e integridade territorial de todas as nações; igualdade de todas as raças e nações; não intervenção e autodeterminação; direito de cada nação defender-se, individual e coletivamente; recusa a participação na defesa coletiva destinada a servir aos interesses das superpotências; abstenção de todo ato ou ameaça de agressão contra a integridade ou a independência de outro país; solução pacífica de controvérsias. A partir de certo momento, França e Grã-Bretanha passaram a conceder independência a suas colônias, às vezes após graves conflitos como a Guerra da Argélia, que se encerra em 1962, e a luta no Quênia, criando as bases do neocolonialismo econômico, enquanto se cristalizava, ao sul do continente, o bastião branco racista, comandado pela África do Sul e Portugal.

No processo de descolonização estavam interessados e atuantes os Estados Unidos, devido à disputa pelo apoio de aliados entre os novos Estados, apoio em especial importante nos foros políticos e econômicos das Nações Unidas, e ao objetivo de eliminar os obstáculos colocados pelos regimes coloniais europeus à ação de suas megaempresas; a União Soviética pelo idêntico interesse em conquistar o apoio das ex-colônias e impedir o controle americano sobre os novos Estados; e, finalmente, a China em seu confronto ideológico e político com a União Soviética.

Na Europa Ocidental, surgia, em 1957, a Comunidade Econômica Europeia, com seus seis Estados fundadores, com sua estrutura de supranacionalidade, e com os acordos de associação com suas ex-colônias, para a criação de um mercado comum europeu com os objetivos de pacificar a Europa definitivamente e assim poder recuperar sua força e influência no mundo, destruídas pelas duas Guerras Mundiais.

Militarmente, o mundo se dividia em dois blocos, o ocidental e o soviético, estruturados em torno da Organização do Tratado do Atlântico Norte – OTAN (1949) e do Pacto de Varsóvia (1955) na Europa, e pelo sistema de bases e de acordos militares dos Estados Unidos, que se estendia pelo Oriente Próximo e Médio e pelo Sudeste da Ásia e da Oceania, em torno do mundo comunista, enquanto a China, que ainda não havia detonado seu primeiro artefato nuclear, era um mundo à parte, confrontado pelos Estados Unidos em Taiwan, no Japão e na Austrália e, ao norte, pela União Soviética.

O risco e o temor da guerra nuclear eram fatos reais na Europa e em especial nos Estados Unidos onde se construíram milhões de abrigos residenciais contra ataques nucleares.

Os Estados Unidos tinham emergido da Segunda Guerra como a principal economia em termos de produção, de comércio, de finanças, de tecnologia e de ciência e participava de forma hegemônica nas organizações econômicas mundiais, em especial no FMI, no BIRD e no GATT, onde ditavam as regras aos países capitalistas, fossem eles desenvolvidos ou não.

A União Soviética, o modelo político, social e econômico rival dos Estados Unidos, apresentava elevadas taxas de crescimento, demonstrando às economias periféricas que o planejamento econômico e a intervenção do Estado na economia podiam levar, em curto espaço de tempo, à industrialização e a melhores níveis de vida nas sociedades subdesenvolvidas.

A África e a América Latina eram continentes em que se encontravam economias subdesenvolvidas com altas taxas de crescimento demográfico, em grande parte rurais, produtoras e exportadoras de bens primários, sem parques industriais significativos, sem nenhuma força militar, sem qualquer vigor tecnológico. Na Ásia, os New Industrializing Countries ainda não haviam surgido e o Japão, desarmado, estava em processo de recuperação da Segunda Guerra que levara a seu “milagre”.
A China somente iria iniciar seu processo de crescimento acelerado e sustentado muito mais tarde, em 1979.

Era neste cenário internacional, tenso e altamente assimétrico, em que o perigo da guerra nuclear mundial e a corrida armamentista ameaçavam a humanidade, que se desenvolveria a política externa de Jânio Quadros e de Afonso Arinos.

As circunstâncias regionais

O cenário na América Latina se caracterizava pela ausência de vínculos políticos entre a maior parte dos países da região, a não ser entre vizinhos. Neste caso, as relações eram muitas vez conflituosas, heranças do passado, ou se limitavam a relações entre os Estados que se encontravam em sub-regiões bem delimitadas, tais como as que congregavam os países do Cone Sul, os países andinos e a América Central.

Os Estados Unidos exerciam sua hegemonia militar na América Latina através do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca – TIAR, assinado em 1947, e de acordos militares bilaterais e, politicamente, através da Organização dos Estados Americanos – OEA criada em 1948 e da ideologia do pan-americanismo. Em último caso, exerciam esta hegemonia através de seu apoio e mesmo organização de golpes de Estado, como ocorreu na Guatemala, em 1954, quando foi derrubado o presidente democraticamente eleito, Jacobo Arbenz.

As economias nacionais na América do Sul, desarticuladas entre si, haviam sido estruturadas pelos interesses exportadores-
-importadores da Grã-Bretanha, com empréstimos aos governos e com investimentos ingleses na construção de ferrovias para ligar as zonas produtoras aos portos de exportação e em sistemas urbanos de fornecimento de luz elétrica e de saneamento.

As populações das sociedades latino-americanas eram predominantemente rurais e analfabetas, em estado precário de saúde e pobreza, e havia um grande vazio demográfico e econômico no centro do Continente.

Apesar do desenvolvimento industrial incipiente em alguns países, estimulado pela desorganização dos mercados internacionais durante a Grande Depressão e a Segunda Guerra Mundial, a situação essencial de economias primárias exportadoras se mantinha em todos eles.

Os sistemas de transportes, mesmo em nível nacional, eram muito precários assim como os sistemas de energia, em geral baseados no petróleo importado, para a movimentação de veículos e para a geração de eletricidade e, em consequência, as ligações de transporte entre os países eram praticamente inexistentes.

Os vínculos comerciais entre os países da América Latina eram em extremo tênues e até inexistentes, já que muitos países competiam entre si nos mercados mundiais como exportadores de matérias-primas agrícolas ou minerais e possuíam parques industriais muito incipientes, e, portanto, pautas exportadoras pouco diversificadas. Os investimentos de capitais nacionais em outros países da região eram inexistentes, predominando os investimentos estrangeiros, em especial os investimentos americanos após a Segunda Guerra Mundial, devido à retração dos investimentos europeus.

O cenário regional político e econômico viria a ser profundamente alterado com a vitória da Revolução Cubana em 1959 e com o desafio russo ao pan-americanismo e à Doutrina de Monroe, em sua interpretação americana e, portanto, à hegemonia dos Estados Unidos no Continente.

Era naquele cenário mundial, tenso e assimétrico, e nesse cenário regional, de pobreza e vulnerabilidade, que iria se desenvolver a política externa de Jânio Quadros e de Afonso Arinos.

As circunstâncias nacionais

Quando Jânio Quadros foi eleito em 1960, o Brasil era um país de 71 milhões de habitantes, com 55% de sua população no campo, o que significava ser analfabeta, pobre ou miserável, submetida ao jugo político, econômico e social dos chefes rurais, tradicionais e conservadores, enquanto a população urbana se distribuía em núcleos ao longo do litoral, professando todos, esmagadoramente, a religião católica, sujeitas à influência de seus prelados.

O sistema político era dominado por três grandes partidos: o PSD, que representava os interesses rurais vinculados à burocracia, que dominava não somente o aparelho do Estado desde a queda de Getúlio, seu fundador, mas também o sistema político com os governos de Dutra, Getúlio e Juscelino, com o breve interregno de Café Filho; o PTB, também fundado por Vargas, que representava os interesses e as reivindicações dos trabalhadores industriais e que aumentava sua representação no Congresso a cada eleição; e a UDN, que congregava representantes das classes médias urbanas, integradas por intelectuais, comerciantes, profissionais, advogados, que se apresentava como um partido de natureza democrata e liberal, cujos próceres haviam lutado contra a ditadura de 1937 e se viram frustrados em suas diversas tentativas de tomar o poder pela via eleitoral. Havia outros partidos menores ou de influência apenas estadual ou regional, como o PSP, Partido Social Progressista, de Adhemar de Barros; o PL, Partido Libertador; o PDC, Partido Democrata Cristão; o PSB, Partido Socialista Brasileiro; o PRP, Partido de Representação Popular, de origem integralista, e o PCB, Partido Comunista Brasileiro, na ilegalidade, mas eterno espantalho das elites políticas, econômicas e militares brasileiras.

A economia se caracterizava pelo início da industrialização, em especial nos setores de bens de consumo não duráveis
(a indústria automobilística mal surgia), pelo esforço de integração do território, através da construção de rodovias e ferrovias, por grandes migrações internas, pelo comércio exterior concentrado, de um lado, em poucos produtos primários agrícolas de exportação e, de outro lado, em produtos de importação indispensável, como o petróleo e o trigo; por uma dívida externa importante com os credores públicos e privados de grandes países desenvolvidos.

Por outro lado, a agitação social, em especial no Nordeste e a emergência das Ligas Camponesas, sob a liderança de Francisco Julião, causavam grandes temores às elites brasileiras e às elites estrangeiras a elas associadas. Daí a importância conferida à SUDENE e à busca de financiamento americano para projetos no Nordeste.

A inflação e o serviço da dívida, este sempre dependente de receitas irregulares de divisas devido às flutuações dos preços dos produtos primários e à sua fraca demanda nos mercados dos países desenvolvidos, eram as duas preocupações centrais do governo e da sociedade naquele momento de 1960, preocupações não muito diferentes daquelas de momentos anteriores da história brasileira e que, aliás, se prolongam até os dias de hoje.

A inflação, atribuída pelos economistas monetaristas ao desequilíbrio orçamentário, à corrupção e à intervenção do Estado na economia, em especial devido a sistemas diferenciados de administração cambial, através de programas de obras e da ação de empresas estatais, era considerada o mal maior a ser combatido, inclusive porque incidia sobre as relações com os credores externos que condicionavam a renegociação dos prazos da dívida e a concessão de novos empréstimos à execução de severos programas de ajuste econômico interno, que afetavam principalmente os trabalhadores.

Era naquele cenário mundial, tenso e assimétrico; naquele cenário regional, desarticulado politicamente, fraco militarmente e pobre economicamente, e neste cenário nacional, subdesenvolvido e tradicional, mas com profundas tensões, que iria se desenvolver a política externa brasileira em 1961.

A política externa brasileira

A política externa parecia fadada a prosseguir em suas diretrizes tradicionais de preocupação exclusiva com os assuntos hemisféricos, de alinhamento com os Estados Unidos nas questões regionais e naquelas de confronto com o bloco comunista, de solidariedade com a política colonialista de Portugal (e da França) na África, e, na área econômica, de relações comerciais e financeiras com os Estados Unidos, principal comprador do café brasileiro, investidor e emprestador, e com os países da Europa Ocidental.

Todavia, há muito se prenunciavam sinais de reorientação da política externa.

Alguns desses sinais eram antigos, como a demanda brasileira, defendida com vigor por Afrânio de Melo Franco, por um assento permanente no Conselho da Liga das Nações, que foi rejeitada pelas Grandes Potências europeias, o que levou à retirada do Brasil da Liga. Aliás, os argumentos apresentados pelo Brasil à época para justificar sua reivindicação de um assento permanente no Conselho eram muito semelhantes aos que viriam a ser esgrimidos bem mais tarde, a partir de 1945 e até hoje, na campanha por um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas.

Outro prenúncio de mudança e de aspiração, a maior autonomia da política externa foi a aproximação do Brasil com a Alemanha na década de 1930 não só na área do comércio mas também na área militar.

Na área comercial, o Brasil celebrou, em 1934, esquemas comerciais mediante compensação em marcos com a Alemanha, um tipo de comércio que enfrentava firme objeção americana, empenhados que estavam os Estados Unidos em construir uma rede de acordos bilaterais com base na cláusula de nação mais favorecida. Na área militar, o Brasil celebrou acordos de aquisição de equipamentos e recebeu missões alemães de treinamento.

Antes da entrada dos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial em 1941, a política brasileira, habilmente conduzida por Getúlio Vargas, não se definia entre as partes em conflito e tinha como objetivo obter financiamento e ajuda tecnológica, de um lado ou de outro, para a construção da primeira usina siderúrgica moderna brasileira e para o reequipamento das Forças Armadas.

O interesse americano em ter acesso às matérias-primas, em especial minérios estratégicos, na América do Sul e em poder utilizar o Nordeste brasileiro, que era o ponto mais próximo da África e, portanto, local de possível desembarque alemão ou ponto de apoio para as operações militares americanas, fariam com que os Estados Unidos viessem a conceder, em 1940, o financiamento para a construção do que viria a ser a usina de Volta Redonda e com que o Brasil viesse a concordar com a construção de oito bases aéreas no Norte e no Nordeste.

A ida em 1943 do contingente militar da FEB à Itália (resistida pelos ingleses) tinha como objetivo criar condições para o Brasil participar das negociações do pós-guerra em posição vantajosa, em especial para pleitear sua inclusão como membro permanente no Conselho de Segurança da nova organização, que já se sabia viria a ser criada, as Nações Unidas.

Assim, com a vitória dos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial e com a hegemonia americana, passaria o Brasil a pleitear um tratamento de aliado preferencial dos Estados Unidos na América Latina o que, se esperava, deveria se materializar politicamente no ingresso no Conselho e, economicamente, no acesso aos recursos do Plano Marshall.

O não ingresso como membro permanente no Conselho de Segurança e mais tarde a decepção com a recusa americana em prover ajuda ao desenvolvimento, a não participação nos programas do Plano Marshall (quando os americanos achavam que deveríamos, isto sim, ajudar a Europa!) e a recusa americana em criar um “Plano Marshall para a America Latina” na reunião do Comitê dos 21, em 1958, foram gerando insatisfação e desilusão crescentes com a utopia de construir uma relação privilegiada com os Estados Unidos.

Mesmo no governo Dutra, simpático aos Estados Unidos, com sua política anticomunista doméstica e sua política econômica conservadora, o Brasil reclamaria da falta de ajuda financeira ao desenvolvimento.

No segundo governo Vargas, os pontos de atrito com os Estados Unidos se multiplicaram, em temas como a recusa, em 1951, ao pedido americano de envio de tropas à Coreia; a criação da Petrobras, em 1953, com o monopólio estatal em todas as fases de extração, refinação, distribuição e comercialização; o decreto de remessa de lucros, assinado em 1954, que as limitava a 10% do capital ingressado sem a possibilidade de incluir os reinvestimentos no cálculo do capital; a criação da Eletrobrás; a aproximação com a Argentina, cujas relações com os Estados Unidos eram antagônicas desde muito antes da Segunda Guerra Mundial, mas que se agravaram a partir de 1946, com a ascensão de Perón, criador do conceito de “terceira posição”, precursor do movimento não alinhado.

Após o breve período do governo Café Filho, que desenvolveu política de aproximação com os Estados Unidos, no governo Kubitschek se verificaram tensões, em especial em 1959, no episódio de rompimento com o Fundo Monetário Internacional em decorrência das pressões do FMI para que o Brasil aceitasse um programa de rígido ajuste econômico que levaria à paralisação do Plano de Metas. A Operação Pan-Americana, lançada em 1958, após o fracasso da visita de Nixon à América Latina, medida que pressupunha vasto apoio financeiro dos Estados Unidos ao desenvolvimento da América Latina, não contava inicialmente com a simpatia republicana de Eisenhower. Somente Cuba e o governo democrata de Kennedy a transformaria em Aliança para o Progresso, programa pleno de condicionalidades, termo que só surgiria mais tarde, de ambição limitada a 20 bilhões de dólares, em 10 anos para 20 países. No mesmo ano, todavia, foi criada a Escola das Américas, no Panamá, para treinar militares da América Latina em “guerra interna e revolucionária”, incubadora da vaga futura de golpes militares na região.

Diante do quadro de inflação, de desequilíbrio orçamentário, de escassez de divisas e de endividamento com o exterior era de se prever que, no novo governo de Jânio Quadros, que a UDN pretendia ter elegido, com forte apoio das classes conservadoras, empresariais, da Igreja e da classe média, a política externa viria a ser de alinhamento com os Estados Unidos e com o Ocidente, em especial devido ao clima de Guerra Fria e das tensões decorrentes da Revolução Cubana.

Nada disto ocorreu.

Jânio da Silva Quadros, Jânio Quadros

Jânio Quadros formou sua visão política no quadro dessas conjunturas nacional, regional e internacional tais como evoluíram no período de 1945 a 1960, de seus 28 a 43 anos de idade.

Nasceu Jânio em 1917 em Campo Grande, no Mato Grosso, filho do médico Gabriel Nogueira Quadros. Seu pai mudava frequentemente de residência, de cidade em cidade do interior, Campo Grande, Curitiba, Garça, Bauru, Candido Mota, e, assim, Jânio, na infância e na adolescência, estudou em distintas localidades, sendo aluno que, pelos registros disponíveis, não se distinguia. Finalmente, o pai se estabelece em São Paulo, capital. Jânio estuda no Colégio Arquidiocesano (1931); no Ginásio São Joaquim (1932) em Lorena; e de novo no Arquidiocesano (1933).

Jânio iniciou sua vida política ainda no movimento estudantil como secretário do Centro Acadêmico XI de Agosto, da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, que cursou de 1933 a 1939, na diretoria que tinha como presidente Francisco Quintanilha Ribeiro, amigo querido e íntimo, futuro chefe de sua Casa Civil. Para se sustentar, dava aulas de Geografia, de História e de Português em um liceu tradicional de São Paulo, o Dante Alighieri, e no Ginásio Vera Cruz, no proletário bairro do Brás. Vivia modestamente, em companhia de sua esposa Eloá, filha de um farmacêutico, com quem se casara em 1941 e com quem teve uma única filha, Dirce Maria, nome de sua irmã, morta aos quinze anos. Um acidente com um lança-perfume, em um baile de carnaval, quando tinha dezoito anos, atingira sua vista esquerda, tornando-o ligeiramente estrábico.

Estimulado e apoiado pelos seus alunos e suas famílias, se candidata a vereador pelo PDC, após tentar ser candidato pela UDN, partido de que era membro, mas que não o incluiu em sua chapa. Foi eleito suplente de vereador pelo PDC, com 1.707 votos.

Em 1948, com a cassação dos mandatos dos vereadores comunistas, cuja bancada era majoritária na Câmara de Vereadores, assumiria a cadeira de vereador.

Faria carreira meteórica, marcada pela reputação de eficiência e austeridade, pela ação acima dos partidos políticos, aos quais desprezava ostensivamente, pelo anticomunismo ferrenho, pela preocupação com os costumes e com a moral, pequena burguesa e midiática, pelos gestos de efeito, e pelo português castiço, de pronúncia escandida. E, acima de tudo, pela preocupação extrema com sua autoridade.

Jânio foi eleito vereador com 1.707 votos, em 1947; deputado estadual, o mais votado, com 18.000 votos, em 1950; prefeito, cargo que exerceu por apenas um ano, da cidade de São Paulo, com 284.000 votos, em 1953; governador de São Paulo, em 1954, com 660.000 votos; deputado federal, em 1958, pelo Paraná, com 79.000 votos e presidente da República, aos 43 anos de idade, com 5.600.000 votos, cerca de 48% do total, 2 milhões de votos a mais que o segundo colocado, o candidato do governo, o marechal Henrique Teixeira Lott, em eleitorado de 11.700.000 eleitores.

Em suas campanhas apresentava-se como o candidato dos pobres, do “tostão contra o milhão”, o candidato da vassoura, incorruptível e de hábitos austeros e por várias vezes renunciou, ou ameaçou renunciar, a candidaturas e a mandatos, inclusive à sua candidatura presidencial. Nessas ocasiões, partidos e líderes políticos costumavam procurá-lo, urgindo sua volta, fazendo as concessões que solicitava, o que vinha a resultar em maior liberdade de ação para Jânio. Iludido, surpreendeu-se, no episódio da renúncia presidencial, pois isto não viria a ocorrer, já que os interesses afetados eram muito mais poderosos e externos, e assim se revelaram, não se limitando à influência de partidos e de políticos ou à distribuição de cargos municipais e estaduais. Jânio trabalhava intensamente as zonas mais pobres de São Paulo, e em seus comícios aparecia com os cabelos desgrenhados, caspa sobre os ombros, comendo sanduíches de mortadela. Apresentou mais de dois mil projetos na Câmara de Vereadores e na Assembleia Legislativa estadual, mas à Câmara de Deputados federal, eleito pelo Paraná em 1958, jamais compareceu a uma sessão, exceto à de sua posse.

Vitorioso nas eleições, costumava embarcar em navios cargueiros de longo curso, em viagens demoradas, o que permitia a ele se afastar das pressões políticas dos partidos que o apoiavam, mas aos quais não respeitava, ou melhor, desprezava, para a organização de suas equipes de governo, primeiro municipal, depois estadual e, por fim, presidencial.

Caracterizou sua administração como prefeito e depois como governador por medidas de economia, tendo nomeado Carlos Alberto Carvalho Pinto, de velha estirpe paulista, sobrinho neto do presidente Rodrigues Alves, secretário de Finanças, com plenos poderes para saneá-las, com o objetivo de equilibrar o orçamento.

Seu grupo de amigos mais próximos e mais antigos, inclusive da época de Faculdade de Direito, a quem tratava com formalidade, era composto de antigos militantes da política estadual paulista, por Francisco Quintanilha Ribeiro; Carlos Castilho Cabral, que viria a fundar o Movimento Popular Jânio Quadros (MPJQ); Oscar Pedroso Horta, grande advogado criminalista; Lino de Matos, Emilio Carlos e Auro de Moura Andrade. A este grupo se incorporou, muito mais tarde, José Aparecido de Oliveira, mineiro, aliado de Magalhães Pinto.

Todos, inclusive Jânio, eram políticos com pequena ou nenhuma experiência da política nacional e ainda menor de política externa, José Aparecido era o secretário particular, com grande interesse pela política externa e crescente influência sobre Jânio, amigo de Afonso Arinos. Aparecido seria a influência esquerdista, progressista, no governo, em disputa permanente com Pedroso Horta, que encarnava os interesses e as visões tradicionais da UDN.

Jânio Quadros sempre demonstrara sua admiração por Lincoln, por Nehru, por Nasser e Tito, com quem se entrevistara em 1959, e antes de sua posse como presidente, ainda como deputado federal pelo Paraná, visitou a União Soviética, onde se entrevistou com Kruschev, Cuba, o Egito, a Índia e a Iugoslávia.

A convite de Fidel Castro visitou Cuba, em 1959, viagem para a qual convidou Afonso Arinos, então líder da UDN na Câmara dos Deputados desde 1952, e seu mais respeitado intelectual, assim como o bispo de Santo André, D. Jorge Marcos de Oliveira, que declinou do convite, e um grande grupo composto pelos principais jornalistas políticos, organizado por José Aparecido, entre os quais se encontravam Castello Branco, Villas Boas Correia, Hélio Fernandes, Murilo Melo Filho, Rubem Braga, Márcio Moreira Alves e o jovem Luiz Alberto Moniz Bandeira, futuro historiador de grande destaque.

Em política interna, Jânio Quadros se alinhava com as ideias das correntes mais conservadoras representadas nos governos de Café Filho e Eurico Dutra, cuja preocupação central e permanente era o controle da inflação que seria, segundo eles, causada pelo déficit orçamentário, pela intervenção do Estado na economia (subsídios variados, câmbio artificial e regulado) e pelas restrições ao capital estrangeiro, o que reduziria a possibilidade de aumentar a produção de bens no país.

Um desafio permanente aos governos brasileiros de todas as tendências políticas se verificava no setor externo da economia, devido às dificuldades para expandir e diversificar exportações primárias, com a deterioração dos termos de intercâmbio; com o aumento da demanda por importações e a rigidez de sua pauta por se tratar principalmente de produtos essenciais como petróleo e o trigo; com os pagamentos (juros e amortizações) da dívida externa.

A renegociação da dívida externa, que chegava a 700 milhões de dólares em 1961, montante elevado para o PIB e o comércio exterior da época, com os objetivos de ampliar a capacidade de importar, de garantir a possibilidade de novos empréstimos para investimentos e de atrair novos capitais de investimento tinha sido um desafio para os governos anteriores e para ministros tão diversos quanto Oswaldo Aranha, Lucas Lopes, José Maria Alckmin e esta era a recomendação permanente do Fundo Monetário Internacional, do Departamento do Tesouro e dos credores dos bancos privados estrangeiros ao governo brasileiro.

Escolheu Jânio, para seu ministro da Fazenda, Clemente Mariani, udenista, banqueiro baiano, ex-presidente do Banco do Brasil no governo Café Filho, e imediatamente foram tomadas medidas que correspondiam às recomendações e às expectativas da tradição conservadora: fim dos subsídios aos preços do trigo e do petróleo; fim dos sistemas de controle e administração cambial; corte do crédito do Banco do Brasil e corte das despesas governamentais.

Estas medidas iriam causar um forte impacto inflacionário, descontentar a classe média, os trabalhadores, e setores do empresariado industrial e contentar os exportadores de café e de outros produtos primários.

A este descontentamento se juntaria o isolamento e o voluntarismo do presidente, que se julgava acima das classes e dos partidos políticos, seu desprezo ostensivo e declarado pelo Congresso, e a apreensão da Igreja e dos militares com a política externa à medida que esta se desenrolava e se explicitava, conjunto de fatores que explicariam o pequeno apoio que recebeu após sua inesperada renúncia, apesar da expectativa expressa na Base Aérea de Cumbica, após a renúncia, de que “nada faria para voltar, mas que considerava sua volta inevitável”.

Afonso Arinos de Melo Franco, Afonso Arinos

Afonso Arinos, o fiel, leal e hábil executor da política externa, não poderia ser mais diferente de Jânio Quadros, a não ser pelo seu conservadorismo em política interna. Intelectual de ampla cultura jurídica e literária, escritor, membro da Academia Brasileira de Letras, catedrático de Direito Constitucional, jornalista, deputado federal em quatro legislaturas, senador, pertencia a tradicional família de políticos mineiros, tanto pelo lado paterno como materno.

Sua mãe, Silvia, era filha de Cesario Alvim, que fora presidente da Província do Rio de Janeiro, e, na República, presidente do Estado de Minas Gerais, deputado federal, ministro da Justiça em 1890, e, segundo o próprio Arinos, de estirpe mais antiga do que a família Melo Franco, pois estariam os Alvim entre os primeiros povoadores de Minas Gerais.

Seu pai, Afrânio de Melo Franco, de quem Afonso escreveu a biografia, nascido em 1870, foi professor de Direito Internacional, deputado federal, ministro da Viação no governo Rodrigues Alves, e no período interino de Delfim Moreira, exerceu o que se chamaria de a regência Melo Franco, e foi líder do governo de Epitácio Pessoa. Foi o primeiro e único embaixador do Brasil junto à Liga das Nações, foi membro da Comissão de Diplomacia da Câmara desde 1906 até assumir a chancelaria. Revolucionário de 30, foi ministro das Relações Exteriores de Getúlio Vargas de 1930 a 1933, quando se demitiu por solidariedade ao filho Virgílio, preterido por Vargas na nomeação para interventor em Minas.

Arinos que, quando jovem, acompanharia o pai em diversas missões diplomáticas, viria a exercer muitas das posições e cargos que haviam sido ocupados por ele: professor de Direito, deputado, ministro do Exterior, membro da Academia Brasileira de Letras. Afrânio de Melo Franco, modelo de vida sempre citado com afeto e admiração por Arinos, faleceu em janeiro de 1943.

O irmão, oito anos mais velho de Arinos, Virgílio Alvim de Melo Franco, se destacara como revolucionário de primeira hora em 1930, sendo o agente de ligação entre as forças políticas e os “tenentes”, sendo conhecido como o “tenente civil” e era ligado politicamente a Oswaldo Aranha. Após a Revolução de 30, a expectativa de Virgílio era ser nomeado interventor em Minas Gerais, em disputa com Gustavo Capanema e com o apoio de Oswaldo Aranha. Finalmente, Getúlio decidiu por Benedito Valadares, obscuro deputado mineiro, o que desgostou Virgílio que passou para a oposição e viria a ser secretário-geral da UDN quando esta foi fundada. Virgílio não quis se candidatar à Constituinte de 1946 e convenceu seu irmão, Afonso, a candidatar-se.

Afonso Arinos participou da luta política contra Getúlio Vargas, sendo um dos principais idealizadores do Manifesto dos Mineiros de 1943 e fundador da UDN, nome que teria sido sugestão sua, partido que reunia os mais encarniçados opositores de Vargas desde 1932 e que conspirariam sem cessar até o golpe militar de 1964, quando, equivocadamente, imaginaram iriam empolgar o poder. Em verdade, apesar disto não ter ocorrido, muitos de seus mais importantes membros iriam colaborar com os governos militares em posição de grande destaque, como o general Juarez Távora, o brigadeiro Eduardo Gomes e o general Golbery do Couto e Silva, este último com grande influência sobre a política externa dos governos militares devido a suas visões geopolíticas.

A política externa de Jânio Quadros teria grandes repercussões sobre a política interna brasileira. Teria sido a causa principal da implacável oposição movida por Carlos Lacerda a Jânio Quadros, responsável ou pretexto em parte pela sua renúncia e pela desconfiança dos líderes militares que em nenhum momento procuraram, com firmeza, mantê-lo no poder ou promover a sua volta. Este episódio, como tantos outros na história brasileira, revela o entrelaçamento das políticas interna e externa e a necessidade de examiná-las em conjunto (assim como as circunstâncias econômicas do país).

Arinos, quando foi convidado por Jânio Quadros para ser seu chanceler, era um consagrado político conservador, renomado escritor, acadêmico, professor catedrático de Direito Constitucional, tendo sido combativo jornalista em Minas Gerais e no Rio de Janeiro.

Ademais de suas ligações com a política mineira e nacional, devido à atuação de seu pai, Afrânio, e de seu irmão Virgílio, casara-se com Ana (Anah) Rodrigues Alves, neta do presidente Rodrigues Alves, e viria a se associar por laços de amizade e parentesco com a família Nabuco, descendentes de Joaquim Nabuco, de grande influência no Rio de Janeiro.

Um cidadão de ilibada conduta e reputação, com os melhores e mais tradicionais laços políticos e sociais para a época.

Suas origens familiares e sua ação política não poderiam ser mais distintas daquelas de Jânio Quadros, filho de modesto médico, que peregrinou de cidade em cidade de São Paulo e do Paraná, sem relações políticas, sociais ou econômicas, político demagogo e performático, ligado às classes populares, modesto e obscuro professor de ginásio.

Arinos fora líder parlamentar da UDN por sete anos, uma marca histórica, e nessa condição foi um adversário e acusador inexorável de Getúlio Vargas durante seu mandato de 1951 a 1954, pronunciando memoráveis discursos, inclusive aquele em que pedia sua renúncia, e do qual, após o suicídio de Vargas, confessaria se arrepender.

Arinos, como líder da UDN e da oposição, combateu acerbamente o governo de Juscelino Kubitschek, não tendo ele, porém, apoiado a tentativa de anulação da eleição de 1955 com fundamento na tese da maioria absoluta e da ilegalidade dos votos comunistas, defendida por Prado Kelly. O clima político à época era de tal ordem que o deputado Carlos Lacerda proclamara que Juscelino não poderia ser candidato; se fosse, não poderia ser eleito e se eleito, não poderia tomar posse. Derrotados o brigadeiro Eduardo Gomes, em 1950, e Juarez Távora, em 1955, a atitude golpista e inconformada da UDN veria uma oportunidade única de vitória e revanche na candidatura, que, todavia, se declarava acima dos partidos, de Jânio Quadros, mas a esperança de empolgar o poder se veria mais uma vez frustrada.

A política externa independente

A política externa de um país não é apenas aquela conduzida pela chancelaria, mas sim também por outros organismos do Estado e não apenas pelo chanceler, mas também por outros ministros e não se desvincula de nenhuma forma das contingências e necessidades da política interna. Isto ocorreu no governo Jânio Quadros ao qual se costuma atribuir a estratégia de fazer uma política interna econômica conservadora e, para contrabalançar, uma política externa arrojada, de esquerda. Na realidade, as duas políticas estavam profundamente interligadas a partir da questão crucial do setor externo da economia.

Arinos não era especialmente ligado a Jânio Quadros, mas o apoiara desde o início devido a suas fortes ligações com Carlos Lacerda que fora fundamental para sua eleição para senador, em 1955, pelo Rio de Janeiro, com a maior votação da história do Distrito Federal.

Ambos não escutariam as advertências de Juracy Magalhães, candidato derrotado na convenção da UDN, de 1959, que escolheu Quadros como candidato a presidente. Juracy profetizara que o arrependimento viria a tomar conta de todos, profecia que não tardaria a se realizar devido ao desprezo, aliás conhecido e público, de Jânio para com os aliados e políticos que o ajudavam a se eleger.

Jânio Quadros estaria convencido de que sua esmagadora vitória eleitoral, por mais de dois milhões de votos de vantagem sobre o general Henrique Lott, em um eleitorado total de 11.700.000 de eleitores conferia um mandato do povo acima dos partidos e permitiria a ele ampla liberdade de ação, confirmando sua experiência anterior na prefeitura e no governo de São Paulo.

Jânio poderia ser provinciano em matéria de política interna, com pouca experiência das complexidades e dos meandros da política nacional e da Administração federal, com limitado e preconceituoso conhecimento dos políticos de fora de São Paulo, mas em política externa tinha ideias extremamente arrojadas para as classes políticas brasileiras e mesmo em comparação com os principais países da época, desenvolvidos ou não. Daí o interesse, a admiração, e uma certa perplexidade, que sua ação despertava.

A estratégia de política externa de Jânio Quadros tinha como fundamentos os princípios da autodeterminação; da não intervenção; da solidariedade continental; da luta pela paz e pelo desarmamento; da luta contra todo e qualquer colonialismo; da luta pelo desenvolvimento; da luta contra o comunismo.

Ao escolher Afonso Arinos de Melo Franco como chanceler e executor de sua política externa, escolheu cidadão de reputação conservadora, defensor da solidariedade continental, membro em 1945 da antiga Sociedade dos Amigos da América, firme opositor do comunismo, de valores cristãos, com grande experiência política como deputado e senador, presidente da Comissão de Relações Exteriores do Senado e de reconhecida capacidade intelectual como autor e professor de Direito Constitucional. E, portanto, insuspeito para conduzir e executar uma política independente.

Durante a campanha eleitoral, Jânio Quadros havia deixado explícitos os princípios em que basearia a sua política externa. Talvez os partidos que o tinham apoiado na campanha julgassem que Jânio os proclamava, mas que não os adotaria de coração, para atrair os votos da esquerda e não acreditassem que iria colocá- -los em prática com determinação ou que, se necessário, teriam os meios políticos para convencê-lo da sua inconveniência ou de sua contradição com os compromissos e com a tradição da política externa brasileira, cristã, ocidental e alinhada.

Dois eventos de política externa logo no início de seu mandato foram fundamentais para alertar seus opositores de que os princípios anunciados por Jânio seriam levados a cabo, com determinação. O primeiro foi o incidente do navio Santa Maria, sequestrado pelo capitão Henrique Galvão e seus companheiros, incidente que, aliás, serviu para afirmar, logo no dia da posse, a habilidade de Arinos e a utilidade de seus conhecimentos de Direito Internacional; e o segundo evento seria a visita ao Brasil do embaixador Adolf Berle Jr. para obter o apoio do Brasil à invasão de Cuba que se preparava com o auxílio político, propagandístico, financeiro e armado, americano.

O resultado do primeiro incidente, que ocorreu no próprio dia da posse presidencial, seria um recado à comunidade portuguesa salazarista no Rio de Janeiro de que a política anunciada por Jânio durante sua campanha seria implementada. O navio Santa Maria, com seiscentos passageiros e trezentos tripulantes, entre eles vários americanos, fora sequestrado pelo capitão Henrique Galvão e companheiros que, à míngua de combustível e víveres, solicitou reabastecer no Brasil e retomar rumo para Angola. O resultado final, enfrentando as pressões portuguesas que classificavam o sequestro do navio como ato de pirataria e exigiam a entrega de navio, passageiros e sequestradores, e após interpretação das convenções internacionais e de conversações com os sequestradores, foi fazer desembarcar os passageiros e tripulantes, conceder asilo a Galvão e a seus companheiros, e devolver o navio ao governo português.

No segundo episódio, o embaixador Adolf Berle Jr., enviado especial do presidente John Kennedy, ex-embaixador no Brasil em 1945, vai em 3/3/61 a Brasília entrevistar-se com Quadros, que determinou a Arinos permanecer no Rio e não viajar a Brasília para comparecer ao encontro para, assim, preservá-lo. Aliás, em geral, Arinos não acompanhava o presidente em suas entrevistas, mas recebia antes os visitantes, como foi o caso de Berle, o que era útil. Eram raros os despachos diretos de Arinos, as comunicações telefônicas sempre difíceis e constantes as instruções presidenciais por telex. Durou duas horas a demora na antessala do enviado especial de Kennedy, que teria tido conversa áspera com Jânio, em que apresentara o plano americano de fazer intervenções militares “à direita” na República Dominicana e no Haiti para “justificar” uma “à esquerda” em Cuba. Jânio recusou firmemente dar o aval brasileiro à aventura que viria a fracassar.

Seria este um segundo alerta à imprensa, tradicionalmente alinhada com os Estados Unidos a pretexto da luta contra o comunismo e em defesa do Ocidente e dos valores cristãos, e à comunidade de interesses políticos e econômicos vinculados aos Estados Unidos de que a políticas de não intervenção e de autodeterminação seriam, com rigor, aplicadas por Jânio.

Imediatamente, no início de seu governo, Jânio, no contexto de um Ministério composto principalmente por políticos udenistas e militares de orientação udenista, tais como Silvio Heck, Odílio Denys e Grun Moss; ou de figuras pouco conhecidas da política nacional – nomeara como ministro da Fazenda, o banqueiro baiano, udenista e conservador, Clemente Mariani. Jânio tomou três medidas de política externa de grande importância interna, quais sejam o envio da missão do embaixador Roberto Campos, diplomata e economista que servira a Kubitschek, de impecáveis credenciais americanas, para negociar com os credores europeus o alongamento dos prazos das dívidas vincendas e a contratação de novos empréstimos, em mais uma volta da farândola de submissão política e econômica; a missão do banqueiro e embaixador Walter Moreira Sales junto ao governo americano e às entidades financeiras internacionais, tais como o FMI e o BIRD, sem cujo aval os empréstimos privados não seriam concedidos; e, finalmente, e como contraponto político e econômico, a missão do embaixador João Dantas, proprietário do Diário de Notícias, janista de primeira hora, aos países socialistas da Europa Oriental em busca de novos mercados para as exportações brasileiras o que dependeria, dado o caráter centralizado da economia desses regimes, de gestos de natureza política, em especial o reconhecimento desses governos a começar pelo estabelecimento de relações diplomáticas.

Três dias após a posse, Jânio Quadros determinou a cassação das credenciais simbólicas dos representantes da Estônia, Letônia e Lituânia. Restabeleceu o Brasil, logo de início, relações diplomáticas com a Hungria e a Romênia, foram criadas legações na Bulgária e na Albânia e foram anunciadas as providências para o reatamento das relações diplomáticas com a URSS e para o reexame da posição do Brasil na ONU sobre as credenciais da China Continental. Mais tarde, já em agosto, seria enviada missão comercial chefiada pelo vice-presidente Goulart à China, com grande repercussão nos meios políticos e militares. Com menor repercussão, foi enviada importante missão comercial, chefiada pelo ministro Paulo Leão de Moura, à União Soviética. Jânio, em visita à União Soviética, ainda candidato, tivera a oportunidade de se entrevistar com Kruschev. Essas iniciativas provocaram a apreensão e reações das autoridades americanas, cada vez mais temerosas de uma inflexão à esquerda ainda mais acentuada de Jânio Quadros.

A Missão João Dantas teria grande repercussão de política interna. A chamada Doutrina Hallstein, nome de ministro do Exterior alemão, adotada pela Alemanha Ocidental, proibia as relações da RFA com países que reconhecessem o governo da Alemanha Oriental, o que era importante para o Brasil devido aos significativos interesses econômicos, de investimentos e financeiros, alemães no Brasil e às populações de origem teutônica no Brasil, simpáticas a Bonn.

João Dantas, na qualidade de embaixador, em visita autorizada, como pessoal, por Jânio à Alemanha Oriental, assinou um memorandum sobre comércio com o ministro do Comércio Exterior de Pankow, o que implicava um reconhecimento implícito do regime comunista inclusive porque o memorandum anunciava um convite para visitar o Brasil e acenava com a assinatura de um futuro acordo comercial. Instado por Roberto Campos, em negociações financeiras na Europa, Vasco Leitão da Cunha, secretário-geral do Itamaraty, distribuiu comunicado à imprensa, sem conhecimento prévio de Arinos e de Quadros, desautorizando os entendimentos de João Dantas.

Jânio, que havia anunciado em sua mensagem presidencial ao Congresso que apoiava Bonn como o único governo alemão, considerou, por razões de autoridade, ter Leitão da Cunha cometido ato indesculpável de indisciplina e solicitou a demissão de Vasco, para grande preocupação de Arinos que o tinha como seu maior e mais antigo amigo. Mas, quando Arinos se dirigiu a Vasco este já havia pedido e divulgado sua demissão, a qual causou grave consternação nos meios políticos, sociais e no Itamaraty. As credenciais de Leitão da Cunha e seu prestígio na UDN e nos meios conservadores tradicionais podem ser avaliados pelo fato de que viria, mais tarde, a ser nomeado chanceler do governo Castelo Branco.

Jânio, para abrir caminho para as Missões Roberto Campos e Moreira Sales, que foram coroadas de sucesso, antes havia tomado medidas econômicas de grande agrado para os círculos conservadores brasileiros, em especial para os grandes produtores e exportadores de produtos primários, café e açúcar principalmente, e para os credores internacionais. A instrução 204 da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) restabeleceria a chamada “verdade cambial” ao eliminar os subsídios ao petróleo e ao trigo e ao desvalorizar o cruzeiro em 100% mas atingia gravemente as empresas brasileiras, em geral industriais, com dívidas no exterior, e atingia a classe média ao aumentar o custo de vida. Jânio anunciara também reduções severas ao crédito oficial do Banco do Brasil às empresas e uma série de medidas de contenção de despesas governamentais.

Toda a política externa era orientada por meio dos famosos e ridicularizados “bilhetinhos”, mensagens que contornavam a comunicações tradicionais, lentas e formais da Administração Pública, cuja prática Quadros instaurara na Prefeitura de São Paulo, e que eram enviados pelo telex instalado em sua sala de trabalho e muitas vezes divulgados para a imprensa, colocando enorme pressão sobre a burocracia. Acresce que o Itamaraty se encontrava no Rio de Janeiro, existindo em Brasília apenas um pequeno gabinete em que serviam alguns poucos diplomatas. Para os demais Ministérios, os bilhetes eram enviados por motociclistas e chegaram a atingir o total de 1200, sendo que cerca de 400 só para o Itamaraty. Era, de certo modo, uma antecipação das reivindicações atuais de transparência e eficiência da Administração Pública.

A nova política externa que o próprio Arinos não apreciava chamar de independente, sofria, segundo Afonso Arinos, forte resistência dos diplomatas mais antigos e graduados do Itamaraty, profundamente envolvidos no Rio de Janeiro pelos influentes círculos portugueses, americanos e europeus e pela UDN tradicional, que poderiam ser caracterizados como antigetulistas, anti-indústria e antiKubitschek pela mudança da capital para Brasília que, resistida, somente viria a se efetivar em 1970.

Um terceiro e inovador aspecto da política exterior janista, com forte impacto na política interna pela reação que despertou na mídia conservadora, em especial do Rio de Janeiro, foi, mais do que a posição contra o colonialismo europeu e as iniciativas de aproximação com os novos Estados africanos, a posição contrária à política de Portugal na África.

Desde que começara o movimento de descolonização, o Brasil vinha adotando atitudes (tímidas) a favor da independência das colônias europeias inclusive africanas, como o voto, em 1960, a favor da Declaração de Garantia de Independência dos Povos Coloniais, aprovada em 1960 pela XV Assembleia Geral da ONU, quando 16 países já haviam se tornado independentes na África. Sempre, porém, ressaltando o caráter especial de suas relações com Portugal e o papel civilizatório de Portugal em suas colônias e se abstendo de condenar Portugal.

Afonso Arinos parecia tender a um tratamento mais cuidadoso para com Portugal do que Jânio e se propôs a procurar um entendimento com base na necessidade de cumprir com os compromissos do Tratado de Amizade e Consulta de 1953 e de, assim, procurar nas Nações Unidas evitar uma condenação direta e mais vigorosa de Portugal. Por outro lado, Arinos considerava que toda sua formação era portuguesa mas que, antes de ser português era brasileiro e, assim, não podia apoiar a política portuguesa que considerava fadada ao fracasso.

A origem do pensamento anticolonial de Afonso Arinos poderia se encontrar em sua posição contra o preconceito racial no Brasil; na sua convicção quanto à dívida moral do Brasil para com a África; na sua percepção de que o Brasil, tendo sido colônia, deveria ser contra todo colonialismo e de que sendo sua sociedade o resultado da miscigenação de raças deveria ser contra qualquer discriminação racial. O Brasil deveria, assim, oferecer ao mundo o exemplo de sua fraternidade étnica. Nada mais semelhante às justificativas da atual política africana do Brasil.

No governo Jânio Quadros a posição brasileira, ao contrário do que ocorrera no governo Kubitschek, que havia sido de total apoio a Portugal, foi, no início, oscilante na tentativa de persuadir o governo de Salazar, ditatorial e racista, a organizar um novo regime político de associação, uma espécie de federação, com suas colônias africanas e a dar-lhes, neste regime, alto grau de autonomia. Debalde, pois as autoridades portuguesas e o próprio Salazar recusaram-se a aceitar as ponderações de Afonso Arinos diretamente a elas transmitidas, em Lisboa. Tendo cumprido com a obrigação de consulta julgou-se o Brasil com mãos livres para tratar do assunto nas Nações Unidas.

O objetivo, por vezes declarado, da política africana era de que o Brasil, ao se aproximar bilateralmente e nas Nações Unidas dos países recém-independentes da África poderia, devido ao seu passado não colonial e a suas características étnicas, contribuir para preservar a influência dos valores ocidentais na África, ser uma ponte entre a Europa, o Ocidente e a África e evitar a expansão do comunismo nos novos Estados africanos. Outro objetivo da expansão das relações com a África, este agora de natureza econômica, era justificado pela necessidade urgente de expandir exportações brasileiras onde a África poderia vir a ser um mercado importante para as manufaturas brasileiras.

Quatro fatos simbólicos, mas que marcaram a nova política africana do Brasil, foram a viagem de Afonso Arinos ao Senegal para as comemorações da independência do Senegal, presidido por Leopold Sedar-Senghor, a primeira de um chanceler brasileiro ao continente africano; a abertura de novas embaixadas brasileiras em Senegal, Costa do Marfim, Nigéria e Etiópia e, em especial, a urgência demonstrada em lotá-las; o programa de bolsas de estudo para estudantes africanos; e a designação de Raimundo de Souza Dantas, escritor e jornalista negro, como embaixador do Brasil em Gana.

Um das justificativas da política brasileira para a África estava na preocupação com a concorrência africana, “desleal” ao Brasil, nos mercados de produtos primários tropicais devido aos custos de mão de obra aviltados pelos regimes coloniais. A independência das colônias viria a dar novos direitos aos trabalhadores e, ao lhes dar direito a melhores salários, fazer com que aumentassem os preços de seus produtos nos mercados mundiais. Encontra-
-se aí alguma semelhança com o argumento muito posterior da chamada “cláusula social”, advogada pelos países desenvolvidos e altamente industrializados, nas negociações comerciais atuais. Causava preocupação também a extensão das preferências gozadas pelos novos Estados africanos em suas ex - metrópoles a todos os membros da Comunidade Econômica Europeia (CEE), em especial à Alemanha.

Iniciativa da nova política externa independente, o evento mais importante da agenda externa do governo Quadros, segundo Leite Barbosa, seria a aproximação com a Argentina, presidida então por Arturo Frondizi, civil e radical, eleito com o apoio peronista, cujo momento culminante foi o Encontro de Uruguaiana. De um lado, existiam os naturais ressentimentos e as suspeitas históricas dos círculos militares nos dois países, no caso específico as suspeitas militares argentinas em relação à política externa de Jânio Quadros que era considerada pelos militares argentinos como antiamericana e pró-comunista. De outro lado, havia o interesse brasileiro de se aproximar dos países sul-americanos para promover e estimular a integração econômica – a criação da Associação Latino Americana de Livre Comércio (ALALC) é de 1960 – e para a articulação da defesa política prévia dos princípios de não intervenção e da autodeterminação, e de seus interesses comuns junto a Washington. Finalmente, havia o objetivo de natureza econômica de reduzir o déficit comercial com a Argentina e obter compromissos argentinos de importação na área de produtos manufaturados, em especial siderúrgicos.

O encontro dos dois presidentes se deu em Uruguaiana devido à prevista dificuldade em obter licença do Congresso para se ausentar do território nacional, após o episódio da recusa, pelo Senado, do nome de José Ermírio de Moraes para embaixador em Bonn. O Convênio de Amizade e Consulta e a Declaração Conjunta estabelecia o compromisso de ação comum na solução de questões internacionais; a preservação da democracia e da liberdade em benefício do desenvolvimento; a repulsa tanto da interferência extracontinental como da intervenção na soberania das nações; a ação conjunta continental em defesa da estabilidade política e social na América e a defesa dos recursos naturais. A Declaração reflete a vontade de cooperar e coordenar posições, a identidade de pontos de vista e de interesses entre Brasil e Argentina. Enquanto que, por outro lado, o encontro revelou a Jânio as dificuldades de Frondizi, que teve de enfrentar seis dezenas de pronunciamentos militares durante seu mandato. Uruguaiana foi um momento importante de inflexão da política externa já que tentativas anteriores de aproximação e de cooperação tais como as que se verificaram entre Vargas e Perón, como o pacto do ABC – Argentina, Brasil e Chile – de 1954, tinham fracassado em parte devido a suspeitas recíprocas de hegemonia, ao receio de desequilíbrio militar e à forte oposição interna no Brasil, receosa de uma “república sindicalista”.

Tema de grande importância e controvérsia era a questão do neutralismo e do Movimento dos Países Não Alinhados. O Brasil,
cuja política externa era admirada pelos principais líderes do Movimento, receberia carta assinada por Sukarno, Nasser e Tito para participar da Conferência Preparatória dos Países Não Alinhados a se realizar em junho no Cairo e à qual, devido às ponderações do Itamaraty, enviaria apenas um observador, o ministro Araújo Castro. A Conferência do Cairo aprovou três princípios que dificultariam, ou até mesmo impediriam, a participação do Brasil no Movimento: não participar de alianças militares com os grandes blocos; não ceder bases militares em seu território para potências estrangeiras e apoiar ativamente os movimentos de libertação nacional. Arinos, em diversas ocasiões, teria de defender a distinção que fazia entre neutralidade, neutralismo e independência.

As relações com os Estados Unidos foram cruciais para a política externa e interna do período Arinos. Aspecto a que se dá pequena importância era a posição de Jânio Quadros favorável à legislação de limitação de remessa de lucros pelas empresas estrangeiras, tema que tinha gerado graves problemas para Vargas, que levaria a semelhantes problemas para João Goulart e que seria revogada nos primeiros momentos do governo Castelo Branco.

Desde a visita de Quadros a Cuba, em 1959, Arinos procurara definir a política brasileira em relação à Revolução Cubana a partir dos princípios da autodeterminação, e da não intervenção e da solidariedade e com o objetivo de reaproximar Havana com Washington. Arinos, defensor intransigente do princípio da não intervenção como fundamento da autodeterminação e esta como o princípio da paz mundial, considerava que o princípio da não intervenção vedava qualquer intervenção, individual ou coletiva, ainda que para impor o regime democrático de governo. Porém, de outro lado, sustentava que o princípio da solidariedade continental impunha a defesa contra o comunismo. Assim advogava que o Brasil deveria se opor à intervenção em Cuba feita a pretexto de combater a intervenção do comunismo, mas ao mesmo tempo que o Brasil deveria concordar com medidas preventivas para evitar os riscos que o comunismo traria para os países mais frágeis das Américas. Defendia o isolamento de Cuba em um sistema de “cordão sanitário” e adoção de um estatuto semelhante ao da Finlândia. No caso do Brasil, Arinos defendia que a melhor defesa contra o comunismo se faria pelo revigoramento da democracia no seu conteúdo social, pela eliminação da miséria, da injustiça, das desigualdades, pela promoção do desenvolvimento econômico.

Pouco depois do encontro de Jânio e Berle, em fevereiro, ocorre a invasão de Cuba, na Baía dos Porcos, em abril, por mercenários financiados, armados e apoiados pelos Estados Unidos, que são derrotados. Invasão planejada por Eisenhower, Foster e Allan Dulles e herdada por Kennedy, eleito por apenas 120.000 votos a mais do que Nixon. O fracasso da invasão tornara necessária uma avaliação dos danos políticos causados por meio de visitas de enviados especiais de alto nível, tais como Adlai Stevenson e Douglas Dillon, e aumentara o temor americano de que a evolução cubana e a situação social e econômica na América Latina pudessem vir a suscitar movimentos revolucionários semelhantes na região. Assim, em seu primeiro discurso sobre política externa, John Kennedy, primeiro presidente católico e de origem irlandesa dos Estados Unidos, lançou a Aliança para o Progresso, programa de 20 bilhões de dólares, em 10 anos para 20 países, que procurava condicionar o acesso aos recursos do programa ao apoio aos Estados Unidos no processo de isolamento político gradual que levaria à futura exclusão de Cuba do sistema interamericano, decisão útil para justificar o bloqueio americano e o isolamento comercial, financeiro e político da Ilha.

A reunião do Conselho Interamericano Econômico e Social (CIES) foi convocada para apresentar o programa da Aliança e obter a adesão dos países latino-americanos, sendo Cuba o único país que a ele não aderiu por considerar seus recursos insuficientes e as condições inaceitáveis.

A reunião do CIES viria a ter um efeito decisivo para a política interna brasileira. Ao regressar de Punta del Este, Che Guevara, ministro da Fazenda e chefe da delegação cubana, passa por Buenos Aires e se entrevista com Frondizi e daí vai a Brasília, onde se reúne com Quadros, que pede sua intervenção na questão dos sacerdotes católicos em Cuba e condecora Che Guevara com a Ordem do Cruzeiro do Sul. Membros da Igreja atacam o ato de condecoração de Guevara que, aliás, apesar de seu significado político, nada tinha de extraordinário, já tendo sido conferida entre muitos outros ao presidente de Cuba e a ministros estrangeiros, inclusive soviéticos. Arinos recorda, em suas Memórias, que a carta em defesa da Igreja cubana foi feita a pedido do Núncio Apostólico e entregue por Jânio a Che para que a entregasse a Fidel Castro. Todavia, a condecoração a Che Guevara foi apenas o pretexto para desencadear a crise política que já vinha sendo articulada por Carlos Lacerda e por toda a imprensa e meios conservadores.

Carlos Lacerda publica uma série de violentos editoriais dias 22, 23, 24 e 25 de agosto na Tribuna da Imprensa contra Jânio Quadros, em especial contra a política externa, a quem acusa, pela televisão dia 24 à noite, de organizar um golpe de Estado, para o qual teria sido convidado pelo ministro da Justiça, Pedroso Horta. Em toda a polêmica, na imprensa e no Congresso, sobre a política externa, Afonso Arinos, que sempre a defendeu com vigor e que recebe de Jânio todos os elogios, é atacado com grande virulência. Militares, em sinal de protesto, devolvem condecorações, não a do Cruzeiro do Sul, privativa de estrangeiros.

Jânio, sentindo-se atingido em sua autoridade e proclamando não poder governar, de modo estudado renuncia, com a expectativa de voltar, tendo assistido no dia 25, pela manhã, às cerimônias do Dia do Soldado. Em seguida, parte de avião para Cumbica, onde aguarda a entrega da carta de renúncia e o clamor pela sua volta. A carta de renúncia foi entregue por Pedroso Horta, ministro da Justiça, conforme determinado por Jânio, às 15 horas, ao senador Auro Moura Andrade, que declara o cargo vago e dá posse a Ranieri Mazzilli, presidente da Câmara, às 17h.

Termina o período inicial e glorioso da nova política externa independente, sob o comando de Afonso Arinos, que prosseguiria com San Tiago Dantas, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Araújo Castro até 1964 quando, no governo Castelo Branco, é condenada e rejeitada desde o primeiro dia. Após o breve intervalo de Castelo Branco, ressuscita nos governos militares sob outras denominações, como demonstração de sua compatibilidade com as necessidades do Brasil, país subdesenvolvido e periférico, mas destinado a um futuro de primeira grandeza. Em 1990, e por um longo período, como intervalo de Itamar Franco, os governos renunciam à sua independência e à sua aspiração de desenvolvimento autônomo, imersos na globalização e embalados pelo otimismo neoliberal.

Afonso Arinos nas Nações Unidas

Em seus discursos na XVI Assembleia Geral das Nações Unidas, Afonso Arinos revelava o avançado de suas posições políticas ao defender que os direitos humanos eram também sociais; que a liberdade depende do progresso social; que o mundo não estava dividido apenas em Leste e Oeste, mas também em Norte e Sul; que a paz somente poderia ser alcançada com o respeito à autodeterminação; que o caminho da paz era o desarmamento; que na África do Sul existia um colonialismo interno; que o Brasil era contra todo e qualquer colonialismo; que, apesar da opção do Brasil pela democracia, as Nações Unidas não impõem nenhuma forma de governo a seus membros; que, na OEA, a adoção de forma de governo contrária à democracia representativa pode importar na exclusão do Estado da Organização, mas não justifica a intervenção.

A Conferência do Comitê das 18 Nações sobre o Desarmamento foi criada por Resolução da Assembleia Geral da ONU, em dezembro de 1961, com a missão de submeter um projeto de tratado de desarmamento geral e completo, sob controle internacional efetivo. Os trabalhos foram inaugurados em Genebra com a presença do ministro San Tiago Dantas que, retornando ao Brasil, passou a chefia da delegação a Afonso Arinos. Na Conferência, Arinos concentrou seus esforços nas negociações para alcançar um tratado de interdição de testes nucleares e enfatizou a importância da reconversão das economias militarizadas e a destinação dos recursos liberados para a constituição de um fundo internacional para eliminar a miséria e as desigualdades econômicas entre os Estados.

A segunda gestão de Afonso Arinos no Itamaraty foi curta devido à breve vida do Gabinete Brochado da Rocha. Arinos pretendia dar prioridade às questões de comércio, preocupava-se com as preferências concedidas pela CEE às antigas colônias, com o protecionismo da Política Agrícola Comum e com a transformação e aprofundamento da ALALC.

Afonso Arinos chefiou, a convite de Hermes Lima, amigos desde quando alunos e professores na Faculdade Nacional de Direito e colegas na Câmara dos Deputados, a Delegação do Brasil à XVII Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1962. Nesta Assembleia, tratou Arinos de novos temas tais como a regulamentação pelas Nações Unidas dos programas de rádio e televisão a serem transmitidos por satélite, sugere a desnuclearização da América Latina e a convocação de uma conferência sobre comércio e desenvolvimento, que viria a ser a futura United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), além de temas antigos em sua preocupação, como o desarmamento, a interdição de testes nucleares e a descolonização.

Na segunda sessão da Conferência do Desarmamento, que se iniciou em fevereiro de 1963, a grande preocupação de Arinos foram os tratados de desnuclearização regional; os tratados de cessação de experiências; os acordos temporários de suspensão de testes. A questão do controle foi objeto de especial atenção de Arinos que muito contribuiu para o chamado Memorandum das Oito Potências que estabelecia um sistema de distribuição flexível de inspeções e que viria a ser rejeitado pelos Estados Unidos e pela União Soviética.

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San Tiago Dantas

Francisco Clementino San Tiago Dantas nasceu no Rio de Janeiro, em 30 de outubro de 1911. Em 1928, ingressa na Faculdade de Direito da Universidade do Rio de Janeiro, onde se forma em 1932. Sua atividade política começa, entre 1932 e 1937, quando participa da Ação Integralista Brasileira. Fez carreira no magistério universitário, que começa em 1937, quando é efetivado, por concurso na Cátedra de Legislação e Economia Política da Faculdade Nacional de Arquitetura. Em 1940, também por concurso, torna-se Catedrático de Direito Civil da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil, de que foi diretor entre 1941 e 1945. Começa as suas atividades internacionais com a designação, em janeiro de 1943, para delegado à Primeira Conferência de Ministros da Educação das Repúblicas Americanas, no Panamá. Em março de 1951, atuará como delegado brasileiro à IV Reunião da Consulta dos Chanceleres Americanos, em Washington, D.C. Em 1952, foi designado Membro da Corte Permanente Internacional de Arbitragem, em Haia e também perito da ONU no Comitê sobre Obrigações Alimentares e Execução de Sentenças no Estrangeiro, em Genebra. Em 1953, foi Delegado do Brasil à III Reunião do Conselho Interamericano de Jurisconsultos, em Buenos Aires e, em 1954, Conselheiro da Delegação Brasileira à IV Reunião do Conselho Interamericano Político e Social, no Rio de Janeiro. Entre 1955 a 1958, foi eleito membro e presidente, a partir de 12 de maio de 1955, da Comissão Jurídica Interamericana, com sede no Rio de Janeiro. Em 1959, foi Conselheiro da Delegação Brasileira à V Reunião de Consulta dos Chanceleres Americanos, em Santiago no Chile. Em 1958, é eleito deputado federal pelo PTB de Minas Gerais e exerce o seu mandato até 1953. Em 1960, exerceu a presidência da Comissão Executiva do PTB. Em 1961, é indicado, pelo presidente Jânio Quadros, para a chefia da Delegação Permanente do Brasil na ONU. Não chega a assumir a função em vista da renúncia do presidente. Entre setembro de 1961 e julho de 1962, foi nomeado ministro das Relações Exteriores no governo parlamentarista de Tancredo Neves. Como ministro do Exterior, chefia a delegação brasileira à VIII Reunião de Consulta dos Chanceleres Americanos em Punta Del Este, realiza viagens à Argentina, ao Uruguai, à Suíça, à Polônia, a Israel e ao Vaticano, e acompanha o presidente João Goulart aos Estados Unidos e ao México. Em junho de 1962, é indicado para presidir o Conselho de Ministros do governo parlamentarista de João Goulart, sendo derrotado na Câmara dos Deputados. É reeleito deputado federal pelo PTB de Minas Gerais. Entre janeiro e junho de 1963, foi ministro da Fazenda do governo presidencialista de João Goulart. Em 1963, é escolhido o primeiro “Intelectual do Ano”, Prêmio Juca Pato, pela União Brasileira de Escritores e eleito o “Homem de Visão 1963”. Morre no Rio de Janeiro em 6 de setembro de 1964.

Francisco Clementino San Tiago Dantas: o conflito Leste-Oeste e os limites do argumento racional

Gelson Fonseca

San Tiago Dantas assumiu o Ministério das Relações Exteriores em 11 de setembro de 1961, em conjuntura política especialmente difícil. No plano nacional, depois da renúncia de Jânio, o parlamentarismo acabava de se instalar, não por convicção da elite política ou por inclinação da vontade popular e, sim, de forma negociada e artificial, para permitir que João Goulart, contestado por grupos de direita e por setores militares, assumisse o governo. Tancredo Neves fora escolhido o primeiro-ministro e convidou San Tiago, deputado do PTB, para o Itamaraty. No plano internacional, vivia-se em plena Guerra Fria e, em agosto de 1961, o muro de Berlim começava a ser erguido. Nas Américas, o problema cubano dominava a agenda hemisférica. A política externa brasileira adquirira novos contornos com Jânio Quadros, que propunha, sem abandonar os valores ocidentais, uma orientação universalista para o projeto diplomático.

É neste contexto que San Tiago exercerá suas funções por um curto período, dez meses incompletos, já que, com a queda do Ministério, Tancredo volta à Câmara. Ainda assim, deixa uma marca significativa na história da diplomacia brasileira. Como caracterizá-la? Qual a contribuição específica de San Tiago na evolução da presença internacional do Brasil? Esboçar respostas a essas indagações será o objetivo deste ensaio, que terá, como foco, a visão do chanceler sobre o confronto Leste-Oeste.

A convivência de San Tiago com as questões internacionais começa antes de assumir o Ministério. Como lembra Marcílio Marques Moreira, “a familiaridade, tanto teórica quanto prática, de San Tiago com os problemas internacionais foi sendo construída em longo percurso”: conferências na ESG nos anos 50, participação das negociações com a Missão Abbink, Presidência da Comissão Jurídica Interamericana, artigos de jornais, participação, como representante da Câmara de Deputados, na V Reunião de Consulta, em 1959³¹⁸. Porém, é natural que a necessidade de articular, de modo mais acabado, seu “pensamento diplomático” tenha surgido quando é nomeado chanceler. Daquele período, deixa ele mesmo um legado, sob a forma de um livro, Política Externa Independente, publicado em 1962 pela Civilização Brasileira, em que, com o auxílio do professor Thiers Martins Moreira e do diplomata Dario Castro Alves, recolhe e organiza os textos que marcam a sua passagem pelo Itamaraty.

No livro, os textos rituais, como o capítulo sobre política externa do programa do primeiro governo parlamentarista, os discursos na posse no Ministério, na visita que fez à Argentina, os comunicados conjuntos emitidos em encontros bilaterais com chanceleres estrangeiros, etc., coexistem com duas longas transcrições de debates no Congresso, um sobre o reatamento de relações diplomáticas com a URSS e outro, sobre a conferência de Punta Del Este, que, em janeiro de 1962, leva à exclusão de Cuba do sistema interamericano. As transcrições – e outras intervenções correlatas sobre aqueles temas – ocupam mais de 140 páginas de um livro de 255, o que mostra o quanto foram centrais os dois temas na gestão San Tiago, não só pela importância diplomática, mas também pelo interesse da opinião pública, refletido nas sessões do Congresso.

Nos dois casos, o debate é moldado pela lógica da Guerra Fria. Na realidade, os temas são novos, mas não inéditos na agenda diplomática brasileira. A ideia de reatamento com os socialistas, e especialmente com a URSS, lançada por Jânio, havia sido iniciada, embora limitada ao plano comercial, no governo Juscelino. A questão cubana se delineara com a queda da ditadura de Fulgencio Batista em 1959. Depois dos aplausos iniciais, as medidas de nacionalização de Fidel Castro desencadeiam crescente antagonismo entre os EUA (e outros latino-americanos, especialmente os centro-americanos) e Cuba, com amplas implicações hemisféricas.

O primeiro modelo para lidar com a presença de um país socialista no hemisfério tinha sido esboçado pelo antecessor de San Tiago, Afonso Arinos, que o expõe em longa sessão da Câmara³¹⁹. Há, porém, uma diferença entre o tempo de Arinos e o de San Tiago. Na primeira etapa da política externa independente (quando, aliás, não tinha ainda esse rótulo), as duas questões, a soviética e a cubana, especialmente a segunda, talvez fossem mais intelectuais do que diplomáticas. No caso de Cuba, ainda não se definira um foro que abriria o jogo de pressões e contrapressões para se obter uma decisão da OEA sobre como conviver com o socialismo no sistema interamericano³²⁰. Isto se dará durante a gestão de San Tiago, da mesma forma, que se concretiza o projeto de reatamento com a URSS. Tornam-se processos críticos e que vão exigir, como veremos, do chanceler um intenso trabalho de elaboração intelectual e de estratégia diplomática, que Arinos esboçou, mas não precisou levar adiante³²¹. Em suma, o fulcro do pensamento diplomático de San Tiago está ligado a crises no marco do confronto bipolar.

Desenvolver e sistematizar

No livro mencionado acima, há somente um texto que não corresponde ao período da gestão: a introdução escrita em 1962, em que San Tiago procura resumir o sentido geral da política externa independente. O texto começa com uma afirmação curiosa, que vale transcrever:

A política externa independente, que encontrei iniciada no Itamaraty e procurei desenvolver e sistematizar, não foi concebida como doutrina ou projetada como plano antes de vertida para a realidade. Os fatos precederam as ideias. As atividades, depois de assumidas em face de situações concretas que se depararam à Chancelaria, patentearam uma coerência interna, que permitiu a sua unificação em torno de um pensamento central do Governo.

Não quer isto dizer que a sua elaboração tenha sido empírica ou casual. Na origem de cada atitude, na fixação de cada linha de conduta, estava presente uma constante: a consideração exclusiva do interesse do Brasil, visto como um país que aspira (I) ao desenvolvimento e à emancipação econômica e (II) à conciliação histórica entre o regime democrático representativo e uma reforma social capaz de suprimir a opressão da classe trabalhadora pela classe proprietária (DANTAS, 2011, p. 9).

O texto é significativo por muitas razões, mas uma sobressai. Ao rever a sua atuação à frente do Itamaraty, San Tiago indica que, além de um projeto político, articula outro, de natureza intelectual, justamente o de “desenvolver e sistematizar” o que era antes reação, ainda que orientada por princípios, a “situações concretas”. Para quem estuda o pensamento de San Tiago, a indagação é imediata: realizou o objetivo de sistematizar o projeto diplomático que vinha de Jânio? De que maneira? A preocupação de sistematizar parece mais a de um intelectual do que um político, mas exprime uma das marcas distintivas da personalidade de San Tiago, sua extraordinária capacidade de pensar com clareza e coerência, ou seja, de sistematizar. Outra indagação diz respeito à crítica embutida na afirmação de que, antes, a política externa consistia em reações empíricas – que não ganharam voluntariamente coerência. Ou seja, San Tiago se autopropõe critérios para avaliar o seu pensamento, que tem que passar por dois crivos, o do desenvolvimento e o da sistematização. Na realidade, os dois aspectos vão juntos e, de uma certa maneira, o que diz San Tiago é que o desenvolvimento se identifica com a sistematização. Ou seja, para San Tiago, havia uma política externa, porém falta uma doutrina que a organizasse.

No exame da afirmação, podemos nos fixar na ideia de sistematização e, depois, avaliar até que ponto desenvolve teses anteriores. Estamos, evidentemente, diante de categorias muito flexíveis, a começar pelo que seriam os limites de um pensamento diplomático “sistemático”. De qualquer modo, no contexto da Guerra Fria, uns tantos requisitos seriam identificáveis para defini-lo. O primeiro é como abordar o antagonismo bipolar.
A condição antagônica abre um leque, que permite tratá-lo, em um extremo, como conflito absoluto (o objetivo seria destruir o inimigo) e, no outro, como convivência competitiva (na variante da détente), ou seja as partes continuam adversárias mas admitem formas variadas de aproximação (o objetivo não é mais destruir, mas vencer por outros meios)³²². É claro que das variações no diagnóstico do antagonismo global derivam os ajustamentos do comportamento diplomático. Se a percepção é de conflito, a possibilidade de relacionamento com o “inimigo” está restrita ou mesmo bloqueada. Se a percepção é de competição, o comportamento diplomático será necessariamente mais flexível³²³. Como vimos, os dois problemas centrais da gestão San Tiago estão modelados por compreensões do antagonismo bipolar, sobre cuja dinâmica central tínhamos pouca influência, mas que repercutia diretamente em nossas opções, até porque estava transposto para o debate interno, como mostram eloquentemente as sessões parlamentares sobre Cuba e o reatamento com a URSS. E, afinal, qualquer doutrina de política externa, para merecer o nome, começa, durante a Guerra Fria, por uma visão do conflito bipolar.

A Guerra Fria e o reatamento de relações diplomáticas com a URSS

Para San Tiago, a primeira chave da compreensão da Guerra Fria é justamente a de que constitui

em vez de uma simples etapa... uma forma permanente de convivência, da qual sairemos apenas quando a evolução dos acontecimentos houver superado as formas presentes de antagonismo que contrapõem o Ocidente e o Oriente (DANTAS, 2011, p. 118).

É preciso sublinhar a noção de “forma permanente”, que afasta imediatamente a ideia de solução imediata, de curto prazo, mas não a de competição. Outro aspecto importante: San Tiago não torna os dois lados equivalentes. E, continua:

Se essa é uma forma de convivência que se estenderá por um período de tempo imprevisível, a conclusão imediata que se nos impõe é que, para lutarmos dentro dela pelos ideais da civilização ocidental e democrática, temos de partir da convicção da inutilidade das medidas de força, que geram, por uma reação inevitável, outras medidas congêneres, e bem assim temos de procurar em todas as circunstâncias, não o agravamento, mas a redução progressiva das tensões internacionais (DANTAS, 2011, p. 118).

San Tiago explica que o isolamento entre os dois campos ideológicos só se harmoniza com uma política que vise, consciente ou inconscientemente,

à eliminação de um deles, através de uma decisão militar. Essa podia ser uma convicção existente em 1947 e nos anos imediatos quando o Ocidente detinha o monopólio das armas atômicas e a Guerra Fria podia parecer o prelúdio de um conflito real [...]. Nos dias de hoje [...] em que as perspectivas entreabertas pela retaliação atômica são de destruição maciça, não apenas dos vencidos, mas também dos vencedores, já não é possível supor, e sobretudo esperar, um desenlace bélico para as tensões tornadas crônicas, entre os Estados Unidos e a URSS. Como não se cogita, nem seria admissível cogitar-se de uma partilha do mundo em duas áreas estanques de influência, [...] o que resta como solução única é a aceitação da coexistência, com o deliberado empenho de reduzir as tensões através do entendimento e do intercambio (DANTAS, 2011, p. 11).

Assim definida a natureza da Guerra Fria, San Tiago explora algumas das implicações para a atitude brasileira no plano internacional: a primeira é a necessidade de universalização dos contatos diplomáticos, mesmo com os que estão do outro lado do espectro ideológico; a segunda é, do momento que se aceita o diálogo com o antagônico, ter a certeza de que os argumentos de que dispõe são os melhores. Vale voltar às palavras do chanceler, sempre cristalinas. Quando discute, na Câmara, o reatamento das relações com a URSS, o argumento político (que abre o espaço conceitual para o econômico) é o da necessidade de convivência entre os opostos. Explicando porque os grandes países ocidentais trocaram embaixadas com Moscou, diz que a

razão há de encontrar-se, única e simplesmente, na conveniência dos contatos diplomáticos entre os povos, mesmo quando são mais profundas as suas divergências e até, com maioria de motivos, quando os pontos de discordância e atrito aconselham a esses povos que mantenham abertas as possibilidades de discutir e de conversar, para que os atritos e os antagonismos não se exacerbem e se transformem, a cada passo, em focos de discordâncias maiores... Creio que é dever de consciência de todo homem público desvendar aos olhos do povo que todo o isolacionismo político, nos dias de hoje, é uma atitude belicosa (DANTAS, 2011, p. 71)³²⁴.

O diálogo seria o meio de “propiciar a paz” e, portanto, o objetivo central da diplomacia brasileira no mundo³²⁵. A ausência de diálogo – ou de restrições à universalização – se torna em seu oposto, uma atitude agressiva, belicosa³²⁶.

A promoção do diálogo se completa com a segunda chave do pensamento de San Tiago a respeito da Guerra Fria: podemos aceitar o diálogo, porque o lado Ocidental tem vantagens ou, para ficar, no plano verbal, tem melhores argumentos, e o fundamental é a democracia. Para San Tiago, o diálogo pode ser estimulado porque temos mais a oferecer do que o socialismo:

A convicção dominante no Ocidente tem sido a de que o conhecimento recíproco da sociedade democrática e da socialista favorece a influência da primeira sobre a segunda, graças aos níveis mais elevados de liberdade individual, que aquela está em condições de assegurar (Lessa; Hollanda, 2009, p. 12).

San Tiago não tem dúvidas de que a marca distintiva do Ocidente é a democracia, que, no plano dos objetivos do governo, o compromisso ideológico com os princípios da democracia representativa é essencial e que, portanto, não há qualquer sinal de “ambiguidade ideológica” na aproximação com a URSS (LESSA; HOLLANDA, 2009, p. 54). O tema, sintetizado no prefácio de seu livro, é recorrente e sempre com a mesma ênfase, com em trecho do depoimento na Câmara: “A democracia é, de todas as formas de governo, a que melhor resiste à confrontação e, portanto, a que melhor se impõe, através da coexistência” (LESSA; HOLLANDA, 2009, p. 72).

O argumento político permite, assim, dissolver a condição do antagônico como ameaça, o que traz implicações para as opções diplomáticas do Brasil, além de abrir espaço para o pragmatismo, para que, no relacionamento com os socialistas, a consideração das vantagens econômicas prevaleça³²⁷. No depoimento à Câmara, San Tiago faz um minucioso relato da situação econômica brasileira, aponta a necessidade de que aumentem os fluxos comerciais, analisa a situação dos mercados para os quais exportamos (não vê dinamismo no norte-americano e, com a criação do mercado comum europeu, ameaças às nossas exportações, mais gravadas que as africanas), mostra que o comércio internacional do bloco soviético é o que mais cresce naquela conjuntura, e conclui pelas vantagens “concretas” do reatamento. Interessa fixar o andamento do argumento de San Tiago porque, creio, é uma das traves mestras do seu pensamento. O embate entre ideologias tem uma lógica própria e, no caso da Guerra Fria, ao se dissolver o conflito pela mútua contenção imposta pelo impasse nuclear, deve prevalecer, entre os blocos, a coexistência e a competição. A longo prazo, venceria a democracia, porque tem intrinsecamente vantagens (a liberdade é a maior delas) sobre o socialismo, o que tem consequências políticas. A primeira é a necessidade de sustentar o diálogo, mesmo em condições difíceis ou adversas, e essa será
a base conceitual que orienta a atitude de San Tiago em relação a Cuba (como veremos). A segunda consequência é desconectar opções diplomáticas de parâmetros ideológicos. Reata-se com a URSS não por qualquer simpatia socialista, mas porque se preveem vantagens concretas. Aliás, o pragmatismo seria um dos elementos centrais do pensamento de San Tiago e, no caso de Cuba, sua “defesa” de que o regime permaneça no sistema interamericano tem mais que ver com estabilidade continental do que qualquer simpatia pelo socialismo de Fidel. Aliás, uma das poucas críticas que faz da política de Jânio é a de que tinha sido ideológica na consideração do problema cubano³²⁸.

Outra implicação da perspectiva da Guerra Fria como espaço de coexistência é talvez curiosa e levanta o problema das relações entre o externo e o internacional. Para San Tiago, se a democracia tem condições de ganhar ideologicamente do socialismo, o socialismo não deixa de servir de ensinamento às democracias.
O tema está exposto no prefácio de seu livro e parte da ideia de que o contato entre o mundo socialista e o democrático é benéfico para as democracias, como a brasileira,

onde o regime de liberdades políticas, característico do Estado de direito, se acha superposto a uma estrutura social baseada na dominação econômica de uma classe por outra, e, portanto, na denegação efetiva da própria liberdade. Daí resulta um permanente incentivo à reforma social, com a criação, no seio da sociedade, de pressões crescentes, que podem ser captadas para modificação progressiva de sua estrutura, sem quebra da continuidade do regime democrático (DANTAS, 2011, p. 12).

A afirmação não deixa de ser um tributo indireto ao socialismo e reflete a noção, então vigente, de que a oposição central entre os dois regimes seria: a democracia oferecia liberdade à custa da desigualdade enquanto o socialismo garantia a igualdade com o sacrifício da liberdade. Em outras palavras, o capitalismo poderia ter soluções para o desenvolvimento da economia, mas que seriam insuficientes para o progresso social. Daí a ênfase que San Tiago colocará na necessidade de que se equacionasse o problema da desigualdade, como objetivo que valia em si, mas também como o melhor antídoto para prevenir uma esquerdização indesejada do regime. O capitalismo poderia ser “corrigido”, já que se fundava na liberdade, na possibilidade do debate político que conduzisse a transformações.

Vale ainda sublinhar um último traço no exame da atitude de San Tiago na defesa da coexistência, quando mostra que tem raízes na tradição diplomática brasileira e, portanto, a sua posição (ou do governo Goulart) não é inédita. Ao contrário: um dos seus méritos é justamente o da continuidade. A política de “convivência pacífica não é uma invenção do governo atual do Brasil, não foi criada pelo atual governo de gabinete, não é uma concepção que possa ser considerada nova, nem pelo Congresso, nem pelo povo” e, para demonstrar a tradição cita um longo trecho, que chama de “lapidar”, do chanceler Horácio Lafer, chanceler à época de Juscelino³²⁹. A que atribuir a importância de acentuar a continuidade em um quadro conceitual em que as novidades eram evidentes? Há uma razão de ordem estrutural: as relações internacionais envolvem compromissos (especialmente tratados) que têm vocação de permanência e de longa duração e, assim, manter compromissos (continuá-los) reforça a credibilidade de um país.
O normal, especialmente para um país médio, que valoriza, como se diria hoje, o soft power, é, portanto sublinhar a continuidade, para reforçar, nos parceiros, a noção de que é confiável³³⁰.

De outro lado, haveria razões específicas que levavam a que San Tiago reforçasse a noção. Como mostra Brito Cruz, em estudo fundamental para compreender o período, a PEI de San Tiago é diferente da de Arinos, por várias razões, e uma delas é justamente o cuidado ideológico que tem o governo, nascido “sob suspeição”, de evitar as acusações de esquerdismo (CRUZ, 1989). A continuidade, sobretudo amparada numa citação de Horácio Lafer, vale como a tentativa de San Tiago de reforçar o sentido pragmático, baseado em interesses permanentes, de desenvolvimento do país.

As atitudes brasileiras diante da revolução cubana

O modelo de interpretação da Guerra Fria foi inicialmente testado no episódio do reatamento com a URSS. O argumento que sustenta as vantagens do reatamento é essencialmente pragmático, ancorado na perspectiva de obtenção de vantagens concretas, perspectiva aberta pela interpretação do antagonismo bipolar como coexistência competitiva. Considerou-se também que o reatamento pode se circunscrever ao plano bilateral (não é tema que possa ser levantado em foros multilaterais, como o cubano). O segundo teste é a atitude diante da revolução cubana, cuja solução é necessariamente mais complexa por várias razões. Em primeiro lugar, porque existe um choque entre princípios entre o da não intervenção e o da preservação da democracia como objetivo do sistema interamericano; em segundo lugar, porque a solução envolve jogo político multilateral, em que há que se buscar equilíbrio interno entre os latino-americanos e entre estes e os Estados Unidos. Outro fator é que, mais do que o caso do reatamento, a questão cubana tem ampla repercussão interna e passa a ser um ingrediente do debate político nacional.

Antes de situá-la, uma palavra sobre o significado do choque de princípios. O da não intervenção foi resultado de uma longa batalha no âmbito do sistema interamericano, que culmina na
VII Conferência Internacional Interamericana (1933), quando é aceito pelos Estados Unidos. Na realidade, o princípio é concebido como um instrumento de contenção das frequentes intervenções dos EUA na América Latina, em especial na América Central ao longo do século XX. O princípio se torna norma de direito internacional, consagrada no artigo 3º, da Carta da OEA (e também na Carta da ONU). Nas palavras de San Tiago: “É lícito dizer-se que a Organização dos Estados Americanos floresceu, nas últimas décadas, como um instrumento por excelência da política de não intervenção” (DANTAS, 2011, p. 115).

A perspectiva de que o princípio embutia uma regra absoluta sempre foi “qualificado” por circunstâncias e realidades políticas no próprio sistema interamericano, basta lembrar a intervenção norte-americana na Guatemala em 1954 (e do lado socialista, a soviética na Hungria em 1956). Em tese, o princípio serve a proteger juridicamente o Estado contra formas de agressão, abertas ou não, por parte de forças estrangeiras que queiram interferir nos processos autóctones de organização política. Assim, durante a Guerra Fria, a legitimidade das ideologias compete com a das soberanias, operando eventualmente como um argumento para superá-las. Em que sentido? No marco dos blocos (soviético ou ocidental), a soberania é limitada (a expressão é de Kruschev) quando um Estado ensaia modelos de organização social que se afastem da fidelidade necessária ao marco ideológico. Aí estaria o cerne da “legitimidade” para as intervenções conduzidas pelas superpotências. O caso de Cuba gera tensão especial porque abre a possibilidade de presença de um Estado socialista dentro da esfera de influência ocidental (como, mais tarde, o Chile de Allende). Naquele momento, as interrogações eram novas: a URSS defenderia
a lealdade cubana, mas até que ponto? Os EUA admitiria um desvio em sua esfera de influência? A esfera de influência na América Latina não era mais do que a confirmação espacial da fidelidade ideológica e, portanto, a porta aberta para a intervenção.

Haveria, contudo, um argumento específico, que passa a valer sobretudo depois da adesão explícita de Fidel ao marxismo-leninismo, já que, na interpretação dos EUA e de alguns países latino-americanos, o socialismo era pela própria natureza regime essencialmente intervencionista³³¹. Se isto é verdade, argumentam aqueles países, Cuba merece algum tipo de “punição”, de isolamento para que se previnam as ações intervencionistas que poderia tentar. Outro dado é que, no sistema interamericano, a autodeterminação (e, portanto, a condição interna que a não intervenção deve proteger) estaria vinculada à ideia de democracia, condição de que tinha sido ratificada na V Reunião de Consulta, realizada no Chile, em 1959, e a que San Tiago comparecera na condição de representante da Câmara e para cujo resultado dera contribuição significativa. Ele foi designado pelo ministro Horácio Lafer para redigir e apresentar a proposta brasileira sobre democracia e direitos humanos da Declaração de Santiago, sugerindo que seus dispositivos fossem incorporados às legislações nacionais. Como lembrou-
-me Marcílio Marques Moreira, a sua escolha encontra respaldo no fato de que ele presidiu no ano anterior (1958) o Comitê Jurídico Interamericano que fora incumbido de trabalhar o tema.
A declaração final da Reunião, entre outros elementos, caracterizará a democracia almejada pelos países americanos pela supremacia da lei (o princípio que coloca os governantes sob a autoridade da norma jurídica), pelas eleições livres, pela rotatividade de poder e a proteção dos direitos individuais³³².
Cuba, com a solução autoritária que adotara, negava os funda-mentos da autodeterminação³³³.

O desafio de San Tiago será, então, na perspectiva intelectual que esboçara para compreender a dinâmica da Guerra Fria, lidar com o problema cubano, que evoluirá de forma clara durante o período em que esteve à frente do Ministério. A hipótese com que o chanceler trabalha, como vimos, é a preferência pelo diálogo, mesmo quando existem antagonismos e isto explica a necessidade de convivência com os socialistas. O caso de Cuba se torna mais complexo, porque a coexistência não era simplesmente de adversários distantes, mas próximos e em contexto em que princípios, caros à diplomacia brasileira, claramente se chocavam.

Passemos às reações brasileiras. Fidel ascendeu ao poder em janeiro de 1959, com aplausos gerais, como vimos. Gradualmente, o problema cubano se converte em hipótese de crise para o sistema interamericano, quando os EUA romperam relações diplomáticas, em janeiro de 1961, e começam simultaneamente a trabalhar para multilateralizar as divergências. É, com a adesão de maiorias em organismos multilaterais, que os interesses de intervenção, especialmente de mudança de regime, ganham legitimidade, ultrapassam a origem unilateral. Daí se explica a atitude
norte-americana naquele momento e que, em 1962, será parcialmente vitoriosa³³⁴.

Assim, as respostas brasileiras começam a ser exigidas depois que se inicia a PEI e, como a evolução do problema cubano se dá em várias fases obrigará a nossa diplomacia a respostas diferenciadas. Na primeira, sob a gestão Afonso Arinos, ainda não está aberto o foro em que será discutida, o que permite ao chanceler uma posição limitada ao enunciado de princípios, sem confrontos diplomáticos.

O contexto permite que Arinos reconheça o problema, a contradição entre a não intervenção e os “compromissos que dizem respeito à defesa da América contra a intervenção ideológica, ou, em melhores palavras, contra a ideologia marxista, contra a ameaça comunista”, como preconizam as resoluções da Conferência de Bogotá, de 1948 e da Declaração de Santiago, de 1959 (apud FRANCO, 2007, p. 84)³³⁵. Mas, exatamente porque não é necessário definir posições negociadoras, Arinos completa o seu argumento com outros dois elementos: uma afirmação categórica de repúdio amplo à intervenção: “devemos lutar contra a invasão do capitalismo, que tende a sofrear as nossas riquezas e manietar o nosso desenvolvimento”, como também contra o comunismo internacional “que visa a subverter o princípio democrático, escravizar a liberdade dos povos e intervir na vida americana” (apud FRANCO, 2007, p. 86), o que significará oposição aos EUA para impor um regime a Cuba e também a URSS; e, em segundo lugar, a hipótese de que, graças a negociações, a entendimentos, Cuba evoluísse para a democracia representativa. A fórmula Arinos para resolver a contradição entre a fidelidade a não intervenção e a fidelidade à democracia se sustentava, portanto, em uma hipótese sobre o comportamento futuro de Cuba, que seria influenciável por negociações e entendimentos que a devolveriam ao marco democrático. Naquele momento, apesar da aproximação com a URSS e das nacionalizações que anunciavam uma economia estatal, talvez a expectativa sobre o comportamento do governo Fidel não fosse exclusivamente expressão de “wishful thinking”.

É San Tiago que vai definir o comportamento brasileiro nas etapas seguintes do problema cubano. As circunstâncias mudam porque, como vimos, se desenha o espaço diplomático do confronto ao se acertar a convocação de uma Reunião de Consulta, que se realizará em janeiro de 1962 em Punta Del Este. Vale lembrar que a primeira inclinação de San Tiago era evitar que a reunião ocorresse e o confronto se tornasse explícito. Mas, com a pressão dos EUA e, na América Latina, sobretudo da Colômbia, o encontro ocorre, apesar de que os grandes do continente, Brasil, México e Argentina, não estivessem satisfeitos com a decisão. Ao tempo de Arinos, havia necessidade de manifestação de política externa, mas não necessariamente de diplomacia³³⁶.

Inicialmente, a situação que enfrenta San Tiago é similar a que enfrenta Arinos: as relações entre os EUA e Cuba estão cortadas, o confronto retórico entre os dois países se acentua, as nacionalizações continuam e a disposição socialista de Fidel fica mais clara. A atitude será essencialmente a mesma, ainda baseada na hipótese de uma volta de Cuba à democracia, mas as modalidades de ação necessariamente diferentes³³⁷. O receio mais evidente era o de que, com a pressão dos EUA, se precipitasse uma ação violenta contra Cuba e, portanto, uma violação clara da não intervenção. Assim, o primeiro objetivo diplomático do Brasil seria o de “retardador com relações a propostas apressadas para a solução do caso cubano por forma violenta” e, aí, seria importante a aproximação com a Argentina e o México. O objetivo exigiria dois movimentos de negociação, um com os EUA, que garantisse uma “moratória na violência”, ainda que não se pedisse que fosse por tempo indeterminado, e outro com Cuba, ancorado no fato de o país, depois da queda de Batista, ter firmado o compromisso democrático na V Reunião de Consulta.

Para estudar sobre como levar adiante aqueles objetivos, San Tiago realiza reuniões com os chefes do Itamaraty ao início de sua gestão, que ficaram registradas em atas, os Colóquios da Casa das Pedras, porque se realizaram fora da sede do Ministério, numa casa na Gávea Pequena. Ali, concebe-se um plano de finlandização de Cuba, o Plano Fino³³⁸. Ainda que tenha ficado no papel, o Plano é um primor de elaboração conceitual. Parte de umas tantas premissas sobre o comportamento cubano: as conquistas da Revolução seriam mantidas, as “exterioridades democráticas” seriam restabelecidas, interromper-se-iam as compras de armas na URSS, o regime não faria propaganda ideológica, que teriam, como contrapartida, o reatamento das relações entre Cuba e os EUA, que voltaria a abrir o mercado para o açúcar da ilha, haveria algum gesto do governo americano em relação aos asilados anticastristas, continuariam as relações econômicas com a URSS, que, com as restrições à cooperação militar, teria um show case socialista no hemisfério (DANTAS, 2011, p. 346)³³⁹.

Antes de passar à próxima etapa da questão cubana, caberiam uns poucos comentários sobre o Plano Fino. O mérito evidente do plano é oferecer consistência diplomática ao objetivo de assegurar o respeito à regra da não intervenção. Percebe-se, com clareza, que o objetivo não se sustentaria sem um processo de concessões negociadas que envolvesse Cuba, Estados Unidos e a URSS.
Os “métodos suasórios” de permitir a volta de Cuba ao sistema interamericano tinham, no plano, uma espécie de roadmap, muito concreto, muito específico. Porém, como se verá, a clareza conceitual está um tanto desligada das realidades, sobretudo porque parte da hipótese de que o curso da revolução cubana poderia ser negociado (manter exterioridades democráticas, abandonar compra de armas na URSS, renunciar à propaganda). Não se compreendia o alcance do feitio único do regime castrista que, pela própria natureza, se fortalecia com o aprofundamento de seu caráter socialista. Outra hipótese era a de que, para os EUA, seria possível aceitar a presença de um regime antagônico em seu “quintal”, diluindo alguns de seus traços. As concepções de San Tiago sobre a necessidade de diálogo entre adversários não se aplicavam, quando, para o governo americano, Castro era uma ameaça e a manutenção do regime significava uma derrota estratégica para a URSS (com implicações de política interna, que só fizeram crescer na medida em que a comunidade de exilados se instala na Flórida). Em suma, na conjuntura, não havia espaço para negociar, só para confrontar³⁴⁰.
A racionalidade dos argumentos encontrava seus limites no universo das necessidades políticas, tanto dos EUA quanto de Cuba.

O movimento seguinte é plenamente diplomático, quando as ideias se abrem ao debate na Reunião de Consulta de Punta Del Este, a que San Tiago comparece como chefe da delegação. O foro para decisões sobre Cuba estava, portanto, aberto. O encontro exigira, do Itamaraty, cuidadosa preparação que começa nos Colóquios da Casa das Pedras e continua na Comissão de Planejamento, como mostram os documentos da época³⁴¹. O dado novo e fundamental é o de que a situação cubana se modificara quando Fidel proclama, em novembro de 1961, que o regime que preside é marxista leninista. A contradição entre a defesa da não intervenção e o compromisso democrático se aguça. Afinal, a possibilidade de manter as “exterioridades democráticas” desaparece e a atitude intervencionista seria uma decorrência da ideologia marxista leninista. Na expressão de San Tiago:

A evolução do regime revolucionário no sentido da configuração de um estado socialista, ou – na expressão do Primeiro-Ministro Fidel Castro – marxista-leninista, criou, como era inevitável, profunda divergência, e mesmo incompatibilidades, entre a política do Governo de Cuba e os princípios democráticos, em que se baseia o sistema interamericano (DANTAS, 2011, p. 103-104).

Ou seja, a posição política de defesa da não intervenção como princípio e fim da atitude brasileira teria que ser revista ou, ao menos, encontrar outras fontes de legitimidade. E, para San Tiago, como me lembrava Marcílio Marques Moreira, era uma preocupação central porque entendia que “ter a seu favor a legitimidade representa um extraordinário reforço de poder em qualquer conflito de interesses. A convicção racional e moral é sua aliada” (a citação, sugerida por Marcílio, é da primeira conferência que San Tiago fez na ESG, em 24 de março de 1953, ainda inéditas).

A articulação da legitimidade se apoiará, então, em três pilares: uma visão “objetiva” da realidade cubana, uma avaliação de suas consequências para o sistema interamericano; e, como terceiro elemento, uma perspectiva de valores que deveria orientar a política externa brasileira. Vale examiná-los separadamente.

Para San Tiago, Cuba se tornara um país comunista cuja organização política era, portanto, incompatível com os valores do sistema interamericano. Nisto, discorda da atitude de Jânio e de Arinos, que, a seu ver, articularam a política em relação a Cuba com alguma simpatia pelo regime. Esclarece San Tiago:

Naquela linha (a de Jânio-Arinos), havia um ligeiro toque de simpatia ideológica e uma recusa sistemática de se pronunciar sobre o caráter democrático do Governo Fidel Castro[...]. Nossa ideia foi oposta. Começamos pelo reconhecimento de que o regime cubano não era democrático... Assim, o problema da simpatia ideológica fica eliminado. O Governo brasileiro não tem simpatia ideológica pelo regime Fidel Castro: ainda que a possam ter grupos políticos dentro do governo, o governo só tem simpatia pelo que está na Constituição e nos tratados
(apud FONSECA, 2007, p. 314).

Ou seja, ao afastar-se ideologicamente do Ocidente, da democracia, Cuba se coloca em campo oposto ao que se filia o Brasil. O problema diplomático está mais claro e, ao mesmo tempo, é mais complexo. Como o próprio San Tiago reconhece, a defesa do status quo, da não intervenção e da manutenção das relações diplomáticas, abre um flanco na argumentação e ele mesmo se encarrega de se propor indagações que imaginava ser-lhe-iam feitas mais adiante: “são contra a ruptura de relações, mas o que acham? Quanto mais marxista e leninista, melhor? Até que ponto, além da manifestação contra, temos que dar explicação?” (apud FONSECA, 2007, p. 315)³⁴². Assim, quando o regime Fidel escolhe o “outro lado”, a questão cubana passava a se inserir no marco maior do conflito Leste-Oeste: “[...] o caso de Cuba é inseparável, em sua significação e em seu tratamento, do grande problema do antagonismo entre o Ocidente e o Oriente e da luta pela democracia contra o comunismo internacional” (apud FONSECA, 2007,
p. 130).

A condição socialista leva a consequências em dois planos: o da avaliação dos fatos (o que Cuba é) e o da previsão de comportamentos (o que Cuba pode ser). Neste caso, em primeiro lugar, desenha-se o risco de que o país se torne um fator de perturbação no continente. O segundo diz respeito ao futuro do regime e que se torna um parâmetro fundamental para entendermos o pensamento de San Tiago, ou seja, compartilha com Arinos a expectativa que o país volte ao sistema:

Não acreditamos que esteja no interesse de Cuba ficar por muito tempo fora do sistema que contribuiu para construir. Fatores geopolíticos condicionam estreitamente a vida das nações, e Cuba, por sua cultura, tanto quanto aos imperativos de sua economia, há de sentir necessidade de retomar ao ecúmeno democrático americano, por uma evolução natural superior às paixões políticas e ideologias (apud FONSECA, 2007, p. 106).

Na verdade, os dois elementos vão juntos: o risco de perturbação precisa ser contido justamente para que Cuba volte ao sistema. É importante sublinhar também que as consequências negativas da socialização cubana – e radicalização do regime – afetam o sistema interamericano como tal, ao dividir os Estados-membros em pontos cruciais de interpretação da Carta da OEA e, mais do que isto, afetam a própria vida política dos Estados individualmente considerados³⁴³.

Feito o diagnóstico da realidade da revolução cubana e analisadas as suas perspectivas, chegamos ao cerne do argumento diplomático propriamente dito. O desafio mais evidente é o de conciliar a fidelidade a não intervenção com a inclinação intervencionista que seria conduta necessária dos governos de feitio marxista, a começar pela URSS. Há um movimento fundamental, que é o de deslocar o fundamento da legitimidade da defesa do direito de Cuba de adotar o regime que quisesse (mais fácil ao tempo de Arinos) e sustentá-lo na base do princípio da não intervenção para a defesa do sistema interamericano. A base do argumento continua jurídica, ou seja, fundada em normas. Para San Tiago, o valor essencial do sistema interamericano seria o de oferecer um conjunto de normas, que se tornaram referência de estabilidade para as nações do continente. Defender o sistema era, portanto, defender a lei do sistema, a começar pela da não intervenção. Esta deve ser respeitada e protegida porque é a norma fundadora do sistema, ao garantir a convivência entre sócios desiguais, mas iguais na condição soberana. Ora, para San Tiago, qualquer “punição” à Cuba que infringisse a não intervenção estava, por definição, descartada, devia ser combatida.

Ele não reconhece legalidade nas propostas que sugeriam ação punitiva, como hipótese de intervenção militar, a princípio sugerida e depois abandonada, e, especialmente, a expulsão de Cuba do sistema. San Tiago afirmava, com razão, que, à diferença da Carta da ONU, a da OEA não previra normas para a suspensão de um Estado-membro e que, para tal ocorrer, seria necessária a convocação de uma conferência interamericana que as introduzisse, seguida da ratificação pelos Parlamentos da decisão. Diferente era a possibilidade de suspender Cuba da JID, já que, como fora criado por uma Reunião de Consulta, poderia uma reunião igual determinar os requisitos legais para tanto. O respeito à não intervenção passa a ser o pivô do argumento para evitar que a OEA, através da Reunião de Consulta, suspenda Cuba
e fira a legalidade da Carta. A não intervenção não protege
Cuba, protege o sistema e sua legalidade.

A defesa da não intervenção deixa abertos alguns problemas, a começar por como lidar com a nossa fidelidade à democracia diante de um regime que tinha claramente conotações autoritárias. San Tiago parte do reconhecimento da democracia como outro elemento fundamental do sistema. Está na Carta e ganha consistência na Conferência de Santiago, do Chile, a qual, como vimos, compareceu na qualidade de representante da Câmara dos Deputados. Para superar o dilema, San Tiago propõe uma distinção entre o que são as normas, que o sistema interamericano, através da Carta da OEA e outros tratados, impõe, e as aspirações, estabelecidos por declarações, que são objetivos que os Estados devem buscar, sem o sentido de obrigatoriedade. A não intervenção é uma norma, inarredável, e a democracia, uma aspiração, que não deve se sobrepujar à norma. Para San Tiago, a não intervenção só admitiria exceções em casos específicos, previstos no TIAR:

Se o Tratado do Rio de Janeiro foi feito para a defesa comum contra fatos concretos, contra ataques armados ou agressões equivalentes, não pode ser usado contra um regime porque contra isso se insurge um princípio que é básico para os povos deste hemisfério, o princípio da não intervenção de um Estado, ou grupo de Estados, nos negócios internos de um outro (apud FONSECA, 2007, p. 129 e 175).

Ou seja, não havia regras que permitissem à OEA patrocinar mudanças de regime, mesmo quando correspondesse a mudança à realização de uma aspiração continental. A fidelidade à democracia requeria a fidelidade a rule of law e, portanto, barrava o que dilatasse
a sua interpretação, a colocasse como suporte para intervenções.

Ainda no plano do jurídico, San Tiago recupera algo que estava no plano FINO, a ideia de obrigações negativas. Explica que, à diferença da ONU, em que seria suficiente a condição de “amante da paz” para que o Estado fosse admitido como Membro, a OEA exigia

comunhão nos princípios e objetivos enunciados na Carta de Bogotá. Entre esses princípios se requer ‘‘a organização política com base no exercício efetivo da democracia representativa’’. A perda momentânea dessa efetividade não envolve uma incompatibilidade definitiva com o sistema e o organismo em que ele se exprime, mas a aceitação deliberada e permanente de uma ideologia política que contradiz e combate, gera uma situação irrecusável de incompatibilidade, de que não podem deixar de ser extraídas consequências jurídicas (apud FONSECA, 2007, p. 126).

San Tiago não lista que obrigações negativas Cuba teria que aceitar (imagino que tivesse em mente as que organizou para o Plano Fino). A solução que propõe na Reunião de Consulta é menos substantiva do que processual, com a criação de um

órgão integrado pelas diversas correntes de opinião representadas na Consulta, e com latitude suficiente para tomar a si o estudo das obrigações e o estatuto das relações entre Cuba e o Hemisfério e sobre o qual ouvidas as partes se pronunciaria o Conselho da OEA (apud FONSECA, 2007, p. 127).

A solução processual é reveladora dos limites do argumento da não intervenção. San Tiago reconhecia, como premissa do argumento, a incompatibilidade entre o regime cubano e a democracia. Ora, a solução da inércia, de simplesmente se tornar uma espécie de espectador protegido por um princípio do que ia acontecer seria uma maneira de “parar a história”, o que certamente o chanceler sabia impossível. Se não era possível parar a história, o estatuto das obrigações negativas protegeria as democracias das consequências indesejadas da implantação socialista no continente. Seria o avesso “realista” do argumento da esperança de que Cuba mantivesse o desejo de voltar ao sistema.

Em complemento à argumentação jurídica, San Tiago desenvolve uma outra, de contornos essencialmente políticos, e que discute os efeitos negativos das soluções punitivas para a crise cubana. O parâmetro aqui é a visão que tem San Tiago do conflito global e, de uma certa maneira, adapta às suas interpretações sobre a Guerra Fria para o que ocorria no plano regional. Com um acréscimo importante, que são as consequências imediatas que a radicalização do processo cubano pode acarretar para a estabilidade política dos Estados nacionais. A linha geral do argumento foi apresentada nos parágrafos anteriores e, como vimos, não há solução militar para a Guerra Fria, o diálogo é o caminho necessário entre os países que divergem ideologicamente, e a confiança nos valores ocidentais garantia que a exposição ao diálogo a democracia tinha vantagens evidentes sobre o socialismo³⁴⁴.

A atitude firme da manutenção de Cuba no sistema, se tinha uma dimensão jurídica, tinha outra política: o diálogo seria o instrumento natural para aliviar as tensões e permitir a volta (desejada) do país ao sistema interamericano. Neste quadro, as punições perdem sentido:

Fórmulas intervencionistas ou punitivas, que não encontram fundamento jurídico, e produzem, como resultado prático, apenas o agravamento das paixões e a exacerbação das incompatibilidades, não podem esperar o apoio do Brasil (apud FONSECA, 2007, p. 106).

Além disto, medidas como rompimento de relações diplomáticas ou embargo comercial não trariam vantagens, diminuindo, no primeiro caso, a possibilidade de influenciar sobre o governo cubano, afetando as possibilidades de asilo a dissidentes, e, mais importante, “deslocaria do plano continental para a área de litígio entre o Ocidente e o Oriente a questão cubana, quando estimaríamos que ela não transcendesse os limites do Hemisfério” (apud FONSECA, 2007, p. 107). No caso do embargo comercial, tratava-se simplesmente de ação politicamente inútil, dado o baixo nível de comércio entre Cuba e a América Latina.

Outro fator político que aconselha o diálogo e a moderação são as repercussões internas. Aplica o argumento à hipótese de ação militar, que iria provocar, na opinião pública latino-americana, uma justificada reação, que favoreceria a radicalização da política interna dos países do Hemisfério e debilitaria, ao mesmo tempo, os laços de confiança mútua essenciais à própria existência do sistema interamericano (apud FONSECA, 2007, p. 106). Era preciso fazer algo em relação a Cuba, mas calibrado de tal modo que as consequências não prejudicasse o objetivo que pretendia San Tiago, ou seja, a manutenção de Cuba no sistema, como fator para evitar fraturas políticas nacionais e garantir a estabilidade do sistema interamericano.

A posição brasileira será derrotada em Punta Del Este, já que Cuba é suspensa da OEA. Porém, San Tiago chama atenção para o fato de que a atitude do Brasil, acompanhado de outros latino-americanos, como Argentina, México, Peru e Equador, evitara o pior, ou seja, a imposição de sanções ou mesmo a intervenção militar (que alguns cogitaram) e que, além de ir contra o direito internacional, teria desastrosos efeitos políticos. No debate da Câmara, em maio de 1962, quando se debate a moção de censura contra ele, San Tiago acrescenta um argumento para comprovar a validade da atitude brasileira, ao perguntar-se:

Que sucedeu depois da exclusão de Cuba da Organização dos Estados Americanos? Modificou-se o regime? Alteraram-se suas atividades? Adquiriram os Estados americanos algum meio novo de influir na opinião pública cubana ou para alterar dessa ou daquela maneira a evolução de sua própria situação interna? Todos sabem que não. E já naquele momento, portanto, a exclusão nada mais representava do que uma sanção de ordem verbal que não correspondia ao desejo que efetivamente tínhamos e para o
qual contribuímos com as ideias que levamos à Consulta, o de traçar limites à expansão do regime cubano e contê-lo em face de qualquer possibilidade de expansionismo armamentista ou de atividades subversivas no exterior (LESSA; HOLLANDA, 2009, p. 250).

Para completar o argumento, San Tiago afirma que o fato de o Brasil ter mantido relações diplomáticas com o governo cubano tem servido à causa democrática, já que a Embaixada se tornou refúgio dos dissidentes, e tem sido o Brasil

um Estado que tem intercedido inúmeras vezes para conseguir abrandar os rigores de uma situação política; tem sido o Brasil, acima de tudo, a porta aberta através do qual o mundo democrático mantém a sua presença naquele país, cujas tradições de fidelidade aos princípios democráticos não deixarão de triunfar sobre um episódio momentâneo de ditadura (Lessa; Hollanda, 2009, p. 250).

Se concedermos a um “excesso retórico” a referencia à tradição democrática em Cuba, o que se vê, nessas palavras, é o fecho perfeito de seu argumento e, especialmente, de sua visão da Guerra Fria. Em sua concepção, o que deve prevalecer é a busca constante do diálogo e as medidas punitivas, como o corte da comunicação, são inúteis, não transformam regimes. Cuba demonstrava cabalmente, naquele momento, a sua tese e, mais ainda, a correção da atitude brasileira de manter aberta a sua Embaixada em Havana. Da concepção geral sobre o confronto Leste-Oeste ao problema diplomático das relações com Cuba, o argumento diplomático se fecha com coerência.

A análise da questão cubana mostra claramente que, para San Tiago, especialmente nas questões continentais, o Brasil tinha um papel, era um ator importante do jogo político. Terá afirmações eloquentes: “Somos um país cujas perspectivas futuras nos dão a certeza de que nos poderemos projetar como grande potência, responsável por seu próprio destino e capaz de assegurar a seus filhos uma participação plena nos benefícios da cultura e da civilização”. Embora reconhecesse que fatores negativos ainda pesavam e impediam a concretização plena daquele destino (Lessa; Hollanda, 2009, p. 255). A atitude brasileira era o exemplo do que considerava “independente” na ação externa, uma posição construída a partir de valores e interesses claramente nacionais. Contrasta mesmo a independência com o neutralismo, quando, num documento posterior a abril de 1964, dirá que aquele

teve todos os inconvenientes de uma conduta rígida, enquanto a independência permite ao país mover-se entre os blocos político-militares, optando pelas atitudes que lhe convêm e servem efetivamente à comunidade das nações, sem se subordinar permanentemente a qualquer deles (LESSA; HOLLANDA, 2009, p. 314).

Conclusões: a contribuição de San Tiago

É o momento de voltarmos às perguntas iniciais sobre a contribuição específica de San Tiago ao pensamento diplomático brasileiro. Importa ressalvar que, neste ensaio, deixamos de abordar questões que foram objeto da reflexão e da ação do chanceler, como a visão das relações com a Argentina e com a América Latina, a posição em relação ao colonialismo e a defesa do desarmamento. Na verdade, elas alargam o escopo da reflexão e introduzem dimensões que vão além das que propõe o conflito Leste Oeste. No caso da Argentina, a da cooperação entre iguais ressalta. O discurso na Comissão de Desarmamento é um marco, já que as posições defendidas se tornam permanentes. Mas, nas conclusões, ficamos com as ideias de San Tiago sobre o tema, que me parecem suficientes para compreender alguns dos aspectos essenciais de seu pensamento.

Cabe inicialmente uma observação sobre o estilo do argumento, na construção do qual duas características sobressaem. A primeira é o cuidado do chanceler em se apoiar, quase exclusivamente, nas vantagens da lógica, no valor intrínseco do argumento. Explico. Não há recursos “fora” do raciocínio, ou seja, a autoridade vem da clareza e da lógica do que diz. No livro Fantasia Desfeita, Celso Furtado (1989, p. 153-165) tem uma afirmação reveladora quando diz que: “... poucos homens terei conhecido que depositassem tanta fé na razão como instrumento para remover obstáculos”.

É curioso o contraste com Arinos, não menos exímio e claro que San Tiago no debate, mas que adota um estilo mais tradicional, em que vez por outra a citação de autoridades de “fora” do discurso é o que completa o argumento, como, p.e., quando, em audiência na Comissão de Relações Exteriores da Câmara, em maio de 1961, apresenta uma longa lista de antecedentes, da evolução da defesa dos direitos humanos, a começar pela Constituição Francesa de 1791, “reminiscência de velho professor”, como diz (FRANCO, 2007, p. 82). Na verdade, San Tiago faz citações, porém com outro endereço, mais para desconcertar o “oponente” do que para reforçar o que diz. A fonte não é antecipada, mas revelada depois da citação. Mencionei acima a citação de Horácio Lafer para mostrar que a visão da Guerra Fria que articulava não era novidade na política brasileira. Em outra ocasião, para rebater argumentos um tanto “raivosos” do deputado Abel Rafael, cita um documento da Reunião de Consulta, elaborado por uma comissão de que fazia parte o delegado norte-americano, Walt Rostow, e que era compatível com a posição que defendia. O deputado, para não perder o argumento, termina por dizer que não conhece as raízes ideológicas de Rostow e fala da infiltração comunista no Senado e na Secretaria de Estado nos EUA (FRANCO, 2007, p. 144).

Um segundo elemento a sublinhar é a despreocupação com a novidade. San Tiago não reclama para o que a política externa que desenvolve o rótulo da novidade. O novo, como indiquei, não é necessariamente o melhor argumento explícito em diplomacia.
O chanceler inova, mas não precisa dizer que inova. Os valores que exalta, como o da atitude pacifista do Brasil, valem mais justamente porque estão sustentados historicamente.

Mas, afinal, qual é a contribuição de San Tiago para o pensamento diplomático brasileiro? Voltando ao que ele mesmo afirma, terá sistematizado o projeto de Quadros/Arinos? Álvaro da Costa Franco, ao examinar o parágrafo que foi transcrito ao início deste ensaio, qualifica a afirmação do chanceler de modo pertinente:

É compreensível que, para San Tiago Dantas, com sua organização e disciplina mentais, o pensamento não sistematizado e explicitado do Presidente Jânio Quadros, não parecesse fundamento bastante para uma política externa.

Mas, para Álvaro,

[...] sob instruções aparentemente isoladas – e aparentemente desconexas – do presidente, havia uma avaliação da conjuntura, uma ideia do papel que cabia ao Brasil desempenhar no cenário mundial, um desejo de, na medida das possibilidades, realizar as potencialidades do Estado e da nação, uma certa ideia de Brasil, para parafrasear uma expressão do General De Gaulle... os sete meses incompletos da presidência Jânio Quadros inovaram a nossa política exterior, abandonando a prática depois chamada de alinhamento automático, que tendia a prevalecer desde 1942... Aberto o caminho, San Tiago pode dar continuidade à política iniciada por seu antecessor, batizá-la e desenvolvê-la, longe da coerciva tutela que Jânio impusera a seus ministros (FRANCO, 2007, p. 11)³⁴⁵.

Os fundamentos doutrinários da política externa independente estavam dados, correspondiam a um “sistema implícito”, e o que faz San Tiago teria sido simplesmente aplicá-los às questões diplomáticas que enfrenta. Isto é verdade. As linhas gerais da PEI estavam traçadas no célebre artigo de Jânio para a Foreign Affairs, no capítulo sobre política externa da Mensagem Presidencial ao Congresso, no discurso de posse de Arinos no Itamaraty e em outras intervenções do chanceler (FRANCO, 2007, p. 21-135).

San Tiago não pretende – nem é esta a intenção enunciada em seu texto – reinventar a política externa de Jânio. Mas, terá razão quando se atribui o papel de “sistematizador”. Há vários modos possíveis de falar, como chanceler, da política externa. Para simplificar, Jânio e Arinos falam da perspectiva dos princípios, de um estágio pré-diplomático, pré-negociador, pré-confronto.
A sua contribuição fundamental está no plano da inovação política, ao proporem condutas diplomáticas que abririam espaço para um novo lugar do Brasil no mundo. San Tiago completa, em alguns aspectos, o que iniciaram quando articula, para a agenda internacional do Brasil, modos de pensá-la diplomaticamente.

De fato, a maior contribuição de San Tiago não será tanto de iniciar novas orientações políticas, mas de um modo de elaborar sobre as políticas de perspectiva nova. As duas questões centrais ligadas ao conflito Leste Oeste, o reatamento com a URSS e a crise de Cuba, vinham de antes. As posições estavam definidas em suas linhas gerais e não havia interesse ou motivo para alterá-las.
O reatamento era inexorável e não poderíamos “parar” a evolução histórica da revolução cubana. Porém, a tarefa de “desenvolver” argumentos e pensá-los “sistematicamente” mal começara com Arinos. No primeiro caso, haveria de ampliar as motivações, dar-lhes sentido concreto, revelar vantagens, superar as armadilhas ideológicas, já que setores conservadores questionavam fortemente o reatamento; na questão cubana, mais complexa, tinha-se que ir além das posições de princípio ou, mais precisamente, transformar os princípios em argumentos diplomáticos.

Nos dois movimentos, San Tiago não altera o fundamento político das posições elaboradas por Jânio/Arinos. Mas, extrai consequências e fornece arcabouços doutrinários mais completos que os da fase inicial da PEI. Exemplos claros são a reflexão sobre o significado e os limites do confronto na Guerra Fria. É evidente que a semente da posição em Arinos e, mesmo antes, em Lafer³⁴⁶. Diante do debate sobre o reatamento, San Tiago, como era do seu feitio, elabora amplamente sobre o tema. Como vimos, ao propor uma interpretação para a natureza do confronto bipolar, que isenta de perigo a aproximação com socialistas, valida o sentido pragmático do reatamento. Assim, a posição ganha consistência sistemática, o geral e o particular se articulam.

Outro exemplo ocorre no processo de definição da atitude brasileira em relação a Cuba. O cerne do problema conceitual é o
limite do princípio de não intervenção. Quem intervém contra
o princípio: os países que querem punir Cuba ou Cuba ao assumir o marxismo-leninismo? San Tiago percebe, desde que assume, a complexidade do debate e também percebe a contradição entre valores que está embutida nas normas e resoluções do sistema interamericano. Ao aceitar a democracia como requisito para participar no sistema, onde situar Cuba que, pela prática, a nega? É interessante observar as várias etapas do argumento de San Tiago e de que maneira acompanha a evolução do processo cubano e examinar como combina o argumento jurídico (a defesa da não intervenção) com o político (o respeito à norma como instrumento de contenção de radicalização das situações nacionais), oferecendo assim uma sustentação mais ampla e, de novo, sistemática da posição brasileira. Em todo o argumento, o que chama atenção é a expectativa de que Cuba se autocorrigisse e, de alguma forma, voltasse ao sistema interamericano. A ideia vem de Arinos, está no Plano Fino, e se mantém mesmo depois da autoproclamação do regime como marxista-leninista. A noção de que a revolução era irreversível estava clara desde o inicio de 1961 e o memorando de Guerreiro é explícito a respeito³⁴⁷. Ora, a dose de “wishful thinking”se justificaria, em primeiro lugar, porque Cuba constituía uma “novidade”, uma realidade política inédita, o socialismo implantado por uma revolução popular (muito diferente da soviética e da chinesa, com outras bases sociais) e na periferia dos Estados Unidos. Era difícil fazer apostas seguras sobre o futuro do regime e, ainda que otimistas, as de Arinos e San Tiago não eram completamente irrealistas. De outro lado, sem a perspectiva de mudança do regime, e dada a fidelidade de ambos os chanceleres aos valores da democracia ocidental, o argumento da não intervenção não se completava. O princípio poderia valer em si, garantiria a estabilidade do sistema interamericano, evitaria a radicalização transplantada para as situações nacionais, mas isto talvez fosse pouco se a defesa do status quo não significasse uma reversão, ainda que no futuro e incerto, sobre o que provocara crise de tão amplas consequências.

O período à frente do Itamaraty parece curto para a marca decisiva que San Tiago deixa na política externa. Recolhe o que existe de melhor na chancelaria no diálogo aberto com funcionários da Casa que representavam a vanguarda do pensamento diplomático. Em duros debates parlamentares, apresenta, com consistência, os argumentos que sustentavam posições controvertidas para a opinião pública. Articula com habilidade a atitude brasileira na Reunião de Consulta de Punta Del Este. Em suma, transforma a qualidade do argumento diplomático brasileiro, como se ensinasse aos diplomatas a fazer diplomacia... E, o faz de muitas maneiras. Além disto, sua atitude reforça valores fundamentais da visão brasileira do mundo. Assim, para Maria Regina Soares de Lima, “a contribuição específica de San Tiago Dantas foi combinar este movimento de afirmação nacional com uma proposta construtiva de interesse comum para toda a coletividade internacional”³⁴⁸. Vemos isto em vários dos seus pronunciamentos mais gerais, como o que fez sobre desarmamento, revelador da inclinação grotiana de San Tiago – que Celso Lafer considera um traço permanente da diplomacia brasileira; de fato, ao aceitar a noção de que existe uma sociedade internacional entre soberanos, combina conceitualmente a necessidade de afirmação da autonomia política com a perspectiva de construção da ordem mundial mais estável, com âncoras mais firmes para a paz. Não é por acaso que um dos motivos permanentes do discurso de San Tiago é a paz como única opção para o sistema internacional para aquele momento de conflito entre ideologias opostas e superpotências que dispunham de vastíssimos arsenais nucleares.

Finalmente, lembremos que o objetivo de autonomia, de agir com independência, fundamental em San Tiago para definir a atitude internacional do país, é matizado por um cuidadoso realismo. Em uma conjuntura em que as ideologias dominam, como foi o da Guerra Fria, e condicionam opções de política interna e de política internacional, San Tiago compreende que, em nosso caso, escolhas de política externa inspiradas por fidelidade ideológica seriam limitadoras, tanto no plano nacional quanto no diplomático. É sintomática atitude que toma em relação a Cuba, quando mostra que a política melhor, para o Estado brasileiro, era a que tomasse Cuba pelo que ela era realmente, um governo autoritário, e assim deslocar o eixo de legitimidade da sustentação do princípio da não intervenção na Reunião de Consulta de Punta Del Este. O realismo não exclui valores e, naquele caso, a preferência pela democracia é fator intrínseco ao argumento. Escolher valores, com mostra Santiago, não diminui a flexibilidade diplomática, mas pode
dar-lhe consistência.

Nota Bibliográfica

San Tiago Dantas deixou, no campo das relações internacionais, textos circunstanciais, escritos quase todos em função de suas posições, ora como parlamentar, ora como ministro, com uma exceção, a introdução que escreveu para o livro Política Externa Independente, publicado pela Civilização Brasileira em 1962. É um texto curto, de menos de 10 páginas, que resume, com a clareza e o sentido de síntese que caracterizam os textos de San Tiago, o cerne de seu pensamento sobre a presença internacional do Brasil. Naquele livro, estão praticamente todos os textos que San Tiago produziu sobre política externa. Haveria algumas intervenções parlamentares a acrescentar, como o seu discurso sobre a Declaração de Santiago e o caso do navio Santa Maria, transcritos ambos no livro da coleção Perfis Parlamentares, organizado por Marcílio Marques Moreira e publicado pela Câmara de Deputados em 1983. O livro Política Externa Independente foi reeditado pela Funag em 2011. Além de artigos recentes sobre a política externa de San Tiago, o livro traz a transcrição dos Colóquios da Casa das Pedras, reunião informais que San Tiago manteve com a cúpula do Itamaraty para discutir as questões que iria enfrentar como ministro. Outro documento que não aparece na edição original do Política Externa Independente é o conjunto de relatórios da Comissão de Planejamento do Ministério que continua e complementa o debate havido nos Colóquios. Os relatórios foram transcritos em Documentos da Política Externa Independente, Brasília, FUNAG, 2007, vol. 1, p. 221-247.

Referências bibliográficas

DANTAS, San Tiago. Política Externa Independente (edição atualizada), Brasília, FUNAG, 2011.

Fonseca, Gelson. Os Colóquios da Casa das Pedras: Argumentos da Diplomacia de San Tiago Dantas. In: Caderno do CHDD, nº 11 (segundo semestre, 2007).

Franco, Alvaro da Costa (org.). Documentos da política externa independente. Rio de Janeiro: Centro de História e Documentação Diplomática; Brasília: FUNAG, 2007.

Furtado, Celso. A Fantasia Desfeita. São Paulo: Paz e Terra, 1989. 3ªed.

Guerreiro, Ramiro Saraiva. Ramiro Saraiva Guerreiro (Depoimento, 1985). Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas/CPDOC, 2010.

Lafer, Celso. A Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa, São Paulo: Perspectiva, 2001.

Lessa, R.; Hollanda, C. B. de (org.), San Tiago Dantas, Coletânea de textos sobre Política Externa. Brasília: FUNAG, 2009.

Moreira, Marcilio Marques; Niskier, Arnaldo; Reis, Adacir (org.). Atualidade de San Tiago Dantas. Rio de Janeiro: Lettera, 2007.

Augusto Frederico Schmidt

Nascido no Rio de Janeiro, a 18 de abril de 1906, perdeu o pai aos dez anos de idade, viajou para a Europa durante a guerra, onde colheu imagens de violência e desesperança e, de volta ao Brasil foi criado pelo avô. A dureza decorrente dessas experiências, a timidez e a obesidade teriam forjado um jovem solitário. Após uma passagem por São Paulo, seu retorno ao Rio de Janeiro, em 1928, e o encontro com Tristão de Athayde propiciaram o nascimento do poeta, autor de mais de vinte livros, que mesclou a atividade literária com a empresarial e a política. O fracasso na área editorial levou o empresário ao setor financeiro e ao comércio, atividades que desempenhou com brilhantismo. Na política, sem nunca ter tido um cargo eletivo, ingressou pelas mãos de Juscelino Kubitschek e teve a oportunidade de participar da criação e da execução a Operação Pan-Americana (OPA), um dos legados
da história diplomática do país. Faleceu de enfarte em 8 de fevereiro de 1965.

Augusto Frederico Schmidt: o poeta de dependência consentida

Carlos Eduardo Vidigal

Introdução

“Quero perder-me no mundo para fugir do mundo”. Basta um fragmento do Canto do Brasileiro, de Augusto Frederico Schmidt, de inspiração heraclítica, para se perceber a versatilidade e a força de seu pensamento, independentemente do juízo que se faça sobre a qualidade de sua obra poética. O excêntrico que presidiu o Club de Regatas Botafogo e que criava um galo branco – nome do livro de memórias O Galo Branco (1948; 1957) – foi empresário de sucesso e político que não conheceu cargo eletivo. Sua amizade com Juscelino Kubitschek, a quem assessorou antes mesmo de se tornar presidente, abriu-lhe o caminho da política e da diplomacia (TOLMAN, 1976, p. 15). Foi criação de Schmidt o slogan de campanha de JK, “50 anos em 5”, ou seja, cinquenta anos
de crescimento econômico em cinco de governo.

Na condição de assessor do presidente concebeu a Operação Pan-Americana, a OPA, uma iniciativa que objetivava desafiar a administração de Eisenhower para que se engajasse em um amplo programa de apoio ao desenvolvimento da América Latina³⁴⁹. Juscelino, frustrado com os insucessos de dois anos de governo na tentativa de obter empréstimos preferenciais e investimentos diretos por parte de Washington, convenceu-se da validade da iniciativa. Solicitou então ao ministro Horário Lafer que intercedesse junto ao chefe do Departamento Político do Itamaraty, Manoel Pio Corrêa, para que recebesse Schmidt, que iria lhe apresentar a OPA (CORRÊA, 1996, p. 603).

Pio Corrêa afirma em suas memórias que entre ele e Schmidt havia uma antipatia mútua, “sólida e sincera”. Para o diplomata, Schmidt considerava-se um gênio em diplomacia, mas na verdade era um literato “obscenamente obeso”, um vendedor de linguiça e de carne seca, que o irritava com sua empáfia, sua vaidade patológica “e quase feminina em sua ciumenta susceptibilidade”. Recebê-lo na sala em que trabalhou e morreu o barão do Rio Branco era uma espécie de sacrilégio. Portanto foi com “gélida cortesia, própria da Casa”, que Corrêa teria recebido “as dez arrobas do grande homem” e tentado convencê-lo de que a OPA era uma “palhaçada”. Pelo menos na retórica e no largo uso dos adjetivos Schmidt encontrava um intelectual a altura.

O comportamento de Corrêa, exaltado em suas próprias memórias, revela o conservadorismo de setores do Itamaraty na defesa dos valores corporativos e a apreensão diante de uma iniciativa não formulada em suas próprias salas e que poderia retirar sua burocracia da zona de conforto.

Se Corrêa pensava que a OPA era uma “reverendíssima asneira”, encampada por Juscelino apenas em razão da insistência de Schmidt, não era este o pensamento do presidente. As resistên-cias à OPA no seio do Itamaraty explicam a substituição do chanceler Macedo Soares pelo político Negrão de Lima, em julho de 1958. Antes disso, Juscelino enviou a Washington o secretário da Presidência Vítor Nunes Leal para se entrevistar com Amaral Peixoto, então à frente da Embaixada do Brasil em Washington, entregar-lhe uma carta do presidente e dar início à OPA. Amaral Peixoto tinha Schmidt como homem inteligente, de grande cultura, mas “alucinado”. Sua loucura poderia prejudicar a posição do Brasil nos Estados Unidos, mas infelizmente já convencera o presidente que, em sua ingenuidade, vislumbrara na OPA uma oportunidade de projeção no cenário internacional (CAMARGO, 1986, p. 415-
-416). Somente um político com a experiência de Amaral Peixoto poderia ver certa ingenuidade em Juscelino Kubitschek.

Amaral Peixoto tinha entre seus assessores, em Washington, Miguel Ozório de Almeida, que pediu férias ao saber da proximidade da chegada de Schmidt, pois o poeta provavelmente iria chegar sem nenhum texto e pedir a elaboração de um esboço da OPA em 24 horas. Almeida estava certo. Schmidt chegou à embaixada sem nenhum papel e, na visão de Peixoto, sem uma proposta. Caberia a Almeida reunir a equipe que daria consistência à iniciativa schmidtiana.

Ozorio de Almeida coordenou o grupo de trabalho formado, entre outros, por Holanda Cavalcanti, Lindenberg Sette, Otávio Rainho, Osvaldo Lobo e Saraiva Guerreiro, cuja ideia principal era alertar os Estados Unidos para a possibilidade de ocorrer um avanço do comunismo na América Latina, inclusive no Brasil, o que ameaçaria os próprios interesses de Washington. Juscelino Kubitschek ao tomar conhecimento do trabalho, elogiou o que tinha sido feito, mas que queria um projeto mais ousado do que aquele.

Ozorio de Almeida aquiesceu e pediu liberdade para trabalhar com alguns economistas e diplomatas por ele escolhidos.
Os EUA, por estarem com excesso de liquidez em sua economia e vislumbrarem a inflação no horizonte, deveriam reorientar investimentos em seu próprio mercado para mercado latino-
-americano. A proposta brasileira deveria ser a de que os americanos fizessem investimentos públicos, de natureza assistencial, a serem aplicados em universidades, escolas, treinamento, aperfeiçoamento, entre outras áreas, como, por exemplo, nos portos brasileiros (ALMEIDA, 2009, p. 59).

Que ousadia havia em solicitar recursos públicos norte-americanos para serem alocados em universidades, escolas, treinamento, aperfeiçoamento? Estava esta proposta em conformidade com Schmidt e sua concepção de que um país deve ser construído a partir de seus próprios recursos, mas com apoio do capital externo? Ou a diplomacia brasileira, colocada a serviço de Schmidt, trabalhava no sentido de esvaziar a OPA? Delineava-se o conflito entre os investimentos produtivos e dos de caráter assistencialista, em torno do qual o poeta já havia tomado partido, como se verifica em seus artigos publicados pelo Correio da Manhã.

Sem as asnices dos falsos patriotismos

Schmidt era realista. Tinha consciência da condição periférica do Brasil, tanto em relação aos seus recursos de poder quanto nas relações internacionais, e considerava que o destino de milhões de brasileiros estava nas mãos de uns poucos homens aptos para conduzir o país, nas frentes interna e externa, na luta contra o colonialismo. Não seriam os sindicatos, os oposicionistas ou o povo os agentes dessa luta.

A batalha pelo enriquecimento do país, do qual dependia nossa sobrevivência e nossa continuidade nacional, tinha em sua visão muitos adversários, externos e internos, localizados entre os intelectuais, os pseudocientistas, os jacobinos, os falsos técnicos, os representantes da burocracia avassaladora. Nas palavras do escritor, “adversários são os que não sabem o que é o Brasil nem o que se pode fazer dele, se houvesse uma sadia revolução na mentalidade gentia, uma renovação, um esclarecimento que o arranque à sombra em que tem demorado” (SCHMIDT, 2002,
p. 64). O realismo de Schmidt foi marcado acentuadamente pelo elitismo e, consequentemente, o idealismo não lhe era estranho.

Não se diferenciava no essencial de outros homens de sua época. A superação dos problemas brasileiros por meio da ação de intelectuais dotados de capacidade extraordinária para compreender a nação era o pré-requisito para a identificação dos problemas, das suas causas e, portanto, da política necessária para sua superação. Os intelectuais da década aberta com suicídio de Getúlio Vargas, cujo melhor exemplo seria o dos integrantes do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), e que tinham supostamente a chave do acesso ao conhecimento da sociedade, apresentaram-se como seguidores de sua última mensagem, particularmente no tocante ao nacionalismo e ao desenvolvimentismo. Mais do que herdeiros, eram ideólogos que pretendiam reunir forças que possibilitassem nada menos que a transformação do real (PÉCAUT, 1990, p. 104).

A transformação do real, na perspectiva do cronista do Correio da Manhã, consistia no desenvolvimento econômico do país, com base nos recursos nacionais e com o apoio de recursos externos, o que em parte o afastava do nacionalismo de época. Para Schmidt, não ocorreria no Brasil o que se passou com certos países europeus, que receberam grandes quantidades de recursos norte-americanos na forma de financiamentos, doações, empréstimos sem juros e sem prazo (2002, p. 74). A motivação da Casa Branca era evitar a expansão comunista no Ocidente, desafio que justificava seu esforço no sentido de acelerar a reconstrução da Europa e fortalecê-la economicamente. O que nosso cronista sabia por meio de suas observações e de leituras sobre o cenário internacional foi mapeado pela historiografia brasileira das décadas que se seguiram: os Estados Unidos priorizavam a contenção da expansão soviética e, naquele contexto, a América Latina era uma região de importância relativamente secundária.

A questão é que talvez em nenhum outro país latino-americano o nível de expectativas quanto à cooperação norte-americana fosse tão elevado quanto no Brasil. Uma parcela majoritária de suas elites, tanto civis quanto militares, acreditava em uma “nova era” da relação especial com os Estados Unidos. Na América Latina, sua hegemonia econômica, militar e política era incontestável e Brasil surgia como o parceiro privilegiado na construção da nova ordem internacional (MALAN, 2007, p. 72-76). Essa interpretação justificaria, em boa medida, o alinhamento promovido pelo governo Eurico Dutra aos Estados Unidos e a queima de divisas ocorrida em seu governo.

Schmidt considerava que as divisas eram essenciais na vida econômica de um país e as reservas brasileiras eram, indubitavelmente, insuficientes para fazer frente às necessidades, o que o tornava um dos países mais dependentes “de tudo”.
O Brasil dos anos iniciais da década de 1950, sem aumentos em suas exportações, não podia alimentar a fantasia do desenvolvimento industrial, pois não tinha condições de montar fábricas com seus próprios recursos, necessitando sempre de máquinas e materiais estrangeiros para suprir suas indústrias nascentes. Não haveria tampouco ajuda financeira externa, sem que se demonstrasse capacidade de pagamento. As críticas aos capitais externos norte-americanos tornavam esse tipo de nacionalismo uma doutrina prejudicial para o país, “um ideal de reclusão e condenação do Brasil à miséria e ao atraso” (SCHMIDT, 2002, p. 69). A abertura ao capital externo surgia naturalmente como a alternativa realista para quem não queria aguardar o “milagre do café”.

Para Schmidt, o ministro da Fazenda, Horácio Lafer, deveria voltar suas atenções ao tema das exportações, uma preocupação tão importante quanto a de viver dentro do orçamento. A experiência de caixeiro e de empresário permitia-lhe aplicar aos grandes temas da economia nacional as noções básicas que adquirira no cotidiano dos negócios. Em um país no qual tudo era improvisação indiscriminada, era louvável o zelo com o qual Horácio Lafer tratava o orçamento, mas o ministro poderia avançar no sentido de ampliar e diversificar as riquezas “reais” do Brasil. Nesse sentido, Schmidt valorizava o esforço do ministro para dotar o país de serviços de transporte, energia, portos, entre outros recursos, o que seria viabilizado por intermédio dos estudos da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Antecipando Fernando Henrique Cardoso em quase meio século, Schmidt arrematou seu artigo, publicado no Correio da Manhã, em meados de abril de 1952, com a seguinte exortação a Lafer: “Exportar, de qualquer maneira, para sobreviver!” (SCHMIDT, 2002, p. 69-70).

A exportação era o caminho natural para o empresário ou para o pensador liberal. No caminho do desenvolvimento, o câmbio livre e não o “câmbio escravo” era basilar. Ao contrário do que pensavam muitos gestores do governo de Getúlio Vargas, o câmbio não poderia ficar a mercê de restrições, posto que necessitava de liberdade para chegar aos seus propósitos benéficos. A função da liberdade cambial era restituir à realidade o problema do câmbio, agravado por um gerenciamento “de má catadura, funambulesco, zarolho”. O intervencionismo econômico, embora apresentado sob o manto das boas intenções, tinha a pretensão de sufocar tudo o que existia no país, em favor dos privilégios mais tradicionais.

A principal disputa política no Brasil dos anos cinquenta era entre o liberalismo econômico e o dirigismo, entre as forças do progresso econômico e as do atraso, o que se evidenciou por meio da produção intelectual da Cepal, dos desenvolvimentistas e dos dependentistas de primeira hora. Para os norte-americanos, sempre convinha incentivar os liberais e, se necessário, os intelectuais da Cepal, cuja criação fora boicotada por Washington (FURTADO, 1997, p. 61). Os comunistas, no entanto, pouco peso tinham no jogo político nacional ou nas preocupações norte-americanas.

Schmidt tinha consciência do contexto interno e internacional da época. Sabia que para o Departamento de Estado o comunismo brasileiro não tinha nenhum significado, mesmo porque os brasileiros eram um povo “sem periculosidade”. Ademais, o novo presidente norte-americano, Eisenhower, não promoveria investimentos cegos. E mais:

Quem vê tudo isso de perto, sem escamas nos olhos, sem inflação demagógica, sem as asnices dos falsos patriotismos e da presunção de que somos muito importantes no jogo político mundial norte-americano, quem vê lucidamente tudo isto, conclui forçosamente que deve ser varrida da imaginação a imagem de uns Estados Unidos munificientes e providenciais, espécie de Pai de Todos (SCHMIDT, 2002, p. 74-75).

Nem a presunção a respeito da importância do país no cenário internacional, nem a crença no papel provedor dos Estados Unidos. Crítico da atuação das elites políticas e diplomáticas, Schmidt tomava como ponto de partida a decisão da sociedade brasileira de ajudar a si própria, pois só assim o país poderia contar com a ajuda norte-americana. Os Estados Unidos haviam reconstruído e saneado a economia de países europeus, inclusive da Alemanha, seus inimigos de ontem, enquanto a América Latina fora esquecida. No caso do Brasil, os investimentos dependeriam de quanto o país estivesse preparado para receber a ajuda externa, a cooperação séria, a gestão responsável dos recursos. Nossas dificuldades advinham do fato de confiarmos a direção do país a homens inábeis e incompetentes.

O poeta atribuía muitas vezes os insucessos do país à nossa índole, à nossa mentalidade fatalista, à má direção perpétua da coisa pública, à insensibilidade das nossas elites diante da desigualdade, à imprevidência e ao descaso, as dificuldades que afligiam o país. Nessa leitura, que emulava o texto de Paulo Prado sobre o Brasil da Primeira República, cuja redação foi concluída em 1927, com o título Retrato do Brasil (PRADO, 1997), Schmidt indagava-se acerca da herança colonial – e republicana – e se, sem ela, o país poderia ter evitado o endividamento, o desequilíbrio orçamentário, a importação de comida. Os problemas brasileiros estavam enraizados em sua história e não poderiam ser atribuídos aos Estados Unidos. Os responsáveis pelo Brasil eram os próprios brasileiros.

O imobilismo, entretanto, não era a resposta. Constatadas as heranças que influenciavam negativamente os esforços de desenvolvimento do país, anuladas as falsas ideias que desviavam nossas políticas por caminhos infrutíferos e identificado o caminho do desenvolvimento, era necessário dar o primeiro passo, ou seja, favorecer o ingresso de capital estrangeiro. O exemplo mais próximo, em novembro de 1953, era o de Juan Perón, cujo governo abandonara seu nacionalismo estreito e abrira o país ao capital externo. Na visão do cronista, enquanto Perón voltava ou dava a impressão de voltar à razão, o Brasil não sinalizava para uma política objetiva em matéria de investimentos estrangeiros. A Argentina foi considerada um exemplo também no setor do petróleo, área na qual o Brasil precisava recuperar a confiança externa. Schmidt acreditava no trabalho de Osvaldo Aranha, que retornara ao ministério da Fazenda naquele ano, para combater a mentalidade do atraso (SCHMIDT, 2002, p. 86).

Os artigos escritos para o Correio da Manhã, entre 1947 e 1953, parcialmente resumidos nos parágrafos acima, expressavam antes mesmo do advento do governo de Juscelino Kubitschek o pensamento de Augusto Frederico Schmidt sobre o desenvolvimento e sobre a inserção internacional do Brasil. País periférico de importância relativa no cenário internacional, afastado dos principais conflitos da política internacional e exportador de produtos primários, ao Brasil cabia a promoção de seu desenvolvimento, com o auxílio do capital externo. O maior desafio era a superação de sua herança histórica e do nacionalismo atávico.

Sem perder-se em vagos devaneios

A Operação Pan-Americana não era um passe de mágica, como observou seu idealizador. Seria impossível sustentar um surto de desenvolvimento, ou o desenvolvimento propriamente dito, sem base na cultura, ou seja, sem a criação de uma mentalidade e a elaboração de uma doutrina para o desenvolvimento. A OPA, que trazia em seu bojo o desafio de tirar milhões de seres humanos da miséria, não podia restringir-se a um conjunto de providências econômicas, precisava despertar as consciências, “sem perder-
-se em vagos devaneios” (SCHMIDT, 2002, p. 92-93). Realismo e idealismo caminhavam juntos nas concepções do poeta: a iniciativa do governo JK deveria ser uma revolução continental, acompanhada de uma “Operação do Brasil”, um movimento sustentado na retificação do pensamento brasileiro.

O literato obscenamente obeso, vendedor de linguiça e de carne seca, tinha conhecimento da resistência do Itamaraty à OPA e certamente percebeu a cortesia gelada com a qual suas dez arrobas foram recebidas pelo chefe do Departamento Político do Itamaraty. De concreto, Pio Corrêa argumentou que a simples menção à liderança do Brasil na América Latina era suficiente para os vizinhos hispânicos se articularem contra o Brasil; e que o Brasil não contava com recursos para participar de um projeto hemisférico de desenvolvimento econômico (CORRÊA, 1996, 603). A negativa em apoiar a OPA devia-se basicamente ao fato de ser concebida fora do Itamaraty, por um empresário-poeta amigo do presidente. O que para Pio Correa era uma “reverendíssima asneira”, se assomava para o governo JK como a única alternativa a anos de concessões não retribuídas.

As relações com a América Latina teriam sua lógica histórica invertida, do temor ao expansionismo brasileiro para a cooperação em prol do desenvolvimento. Quanto aos recursos do país, sem dúvida o Brasil, assim como seus vizinhos, enfrentavam dificuldades, mas seria ocioso negar a existência de recursos internos, fossem eles riquezas minerais, terras agricultáveis, manufaturas tradicionais ou recursos humanos. Os estudos da Cepal já haviam sinalizado para a importância da integração e da cooperação entre os países latino-americanos. Obviamente, a maior parte dos recursos e dos conhecimentos técnicos viria dos Estados Unidos, que deveriam ser convencidos sobre as vantagens de desempenhar o papel de paymaster do desenvolvimento regional.

Foi em torno dessa questão que se formou a contribuição mais original de Schmidt para a diplomacia brasileira: a possibilidade de articulação dos países latino-americanos entre si e frente aos Estados Unidos, para conjugar esforços em prol da luta contra o subdesenvolvimento. Ciente de que liderança não se declara, mas se exerce no fazer diplomático, caberia à chancelaria brasileira e à presidência convencer os vizinhos sobre os benefícios que poderiam advir da coordenação dos interesses regionais. Era o braço político das ideias integracionistas da Cepal e dos foros interamericanos.

O convencimento dos vizinhos seria a resultante de dois movimentos, da força do exemplo brasileiro e de sua reconhecida ars diplomatica. No primeiro, o exemplo brasileiro era o da política econômica desenvolvimentista e do Plano de Metas, com o qual JK contagiava a sociedade brasileira e a impregnava de raro otimismo. A diplomacia foi utilizada, por exemplo, antes mesmo do lançamento oficial da OPA, para conseguir o apoio da Argentina à iniciativa brasileira. Com esse duplo movimento, o governo Kubitschek contrapunha às forças diabólicas – em sentido pré-
-cristão – do conservadorismo político, os elementos simbólicos da construção de Brasília.

Gibson Barboza revelou em suas memórias que a coincidência de dois governos desenvolvimentistas, no Rio de Janeiro e em Buenos Aires, facilitou as negociações. Encarregado por JK de convencer Arturo Frondizi, o presidente argentino, a apoiar a iniciativa brasileira, Gibson Barboza encontrou um político interessado em alternativas para a promoção do desenvolvimento econômico em seu país e na região e entregou a ele uma carta de JK, datada de 15 de junho de 1958, na qual apresentava a OPA (BARBOZA, 1992, p. 67).

O apoio de Frondizi contribuiu para que Kubitschek, seguro quanto aos seus resultados, pronunciasse o discurso que pode ser considerado de lançamento da Operação Pan-Americana, cujo nome foi divulgado nessa ocasião. Em 20 de junho de 1958, Kubitschek apresentou sua proposta aos representantes diplomáticos dos Estados americanos, acreditados junto ao governo brasileiro. Afirmava que o Brasil e os demais países do continente já haviam amadurecido o suficiente para recusar o papel de simples fundo de quadro no jogo político interamericano. Reclamava uma participação dinâmica nos problemas de ordem mundial por parte dos países latino-americanos, precedida por uma análise rigorosa da política continental, conforme indicara para o presidente Eisenhower.

Sem afrontar os Estados Unidos, cuja ascendência política e econômica na América Latina deveria ser reconhecida, Kubitschek propunha a multilateralização do pan-americanismo. Se o pan-americanismo há muito era considerado multilateral, por definição, faltava dar consistência a essa dimensão, por meio de uma participação mais ativa dos países latino-americanos e com a divisão, mesmo desproporcional, das responsabilidades. Tal mudança traria pelo menos duas vantagens: contribuiria para diminuir o peso dos Estados Unidos nessas negociações, o que supostamente aliviaria seus encargos, e favoreceria a superação das rivalidades regionais, por meio da recusa ao papel de liderança, a começar pelo Brasil. Para Juscelino a OPA não era uma ideia sua “mas de todos os povos da América” (OPA nº 1, 1958, p. 34-37).

O papel que os Estados Unidos deveriam ter na construção de um novo pan-americanismo era essencial, considerando seu peso natural no relacionamento com os vizinhos. No mesmo discurso, Kubitschek fez referência ao Plano Marshall³⁵⁰ e seu assistencialismo “desinteressado”, aos empréstimos norte-americanos para os países latino-americanos no pós-guerra e à ajuda destinada à reconstrução europeia, que teria negligenciado as necessidades do desenvolvimento dos países de economia ainda rudimentar. O próprio presidente brasileiro oscilava entre os investimentos na indústria e os aportes de viés assistencialista, demonstrando que às contradições internas do país correspondia uma política externa ambígua e ambivalente. Estaria Schmidt convencido de que era possível obter recursos financeiros e tecnológicos para o desenvolvimento industrial, ao lado de ações assistenciais? Por outro lado, seria possível convencer os Estados Unidos quanto ao caráter estratégico do “desenvolvimento autônomo” da América Latina?

Como convencer a Casa Branca, o Congresso e o Departamento de Estado que a OPA poderia trazer grandes benefícios para os Estados Unidos? Para isso, à dimensão política e diplomática da inciativa brasileira deveria se somar a dimensão técnica, econômica, aquela que ficara a cargo de Ozório de Almeida. Com efeito, a constituição de uma equipe de diplomatas-economistas, com o apoio de outros diplomatas e economistas, rendeu frutos. Como recorda Marcílio Marques Moreira, estava em Washington um grupo de diplomatas que teriam carreiras brilhantes no Itamaraty: Geraldo Holanda, Lindenberg Sette, Sérgio Paulo Rouanet, Amaury Bier, Saraiva Guerreiro, Maury Gurgel Valente, entre outros. Sustenta que a OPA foi bem recebida na embaixada e que os estudos coordenados por Ozório de Almeida deram consistência à iniciativa. Na visão de Moreira, a importância de Schmidt esteve mais ligada às missões das quais participou do que à elaboração da OPA, que teria ganhado em densidade somente com os argumentos apresentados no estudo Tendências básicas das economias brasileira e mundial no período 1958-1980. Entre as previsões do estudo estava a de que a economia soviética suplantaria a norte-americana em 1972, tornando-se a maior do mundo em 1980 (MOREIRA,
2001, p. 46).

O documento considerava que as democracias tinham um desafio a ser enfrentado: oferecer às nações subdesenvolvidas uma solução para o problema do desenvolvimento ou permitir que fossem atraídas pelas nações totalitárias. Na Europa e nos Estados Unidos ainda não havia consciência dessa realidade, o que explicava a negligência com a qual os problemas latino-americanos eram tratados. Assim, a OPA se apresentava como o melhor caminho para se evitar graves consequências para as grandes economias e seus regimes democráticos, além de contribuir para a unidade de pensamento dos países latino-americanos (MRE, 1958).

A maior vulnerabilidade do país estava em sua baixa capacidade de importar, o que demandaria do Estado brasileiro o uso de recursos que poderiam ser destinados à indústria privada, por meio de obras de infraestrutura. Naquela época, o país tinha um baixo índice de crescimento, dependia enormemente de importações, apresentava um crescimento populacional acelerado, baixa capitalização e os recursos nacionais ainda eram insuficientes para alavancar uma indústria com maior valor agregado, como se pretendia. A OPA poderia canalizar recursos para o incremento das exportações, cuja expansão foi estimada, em bases realistas, de US$ 1.470 milhões, em 1959, para US$ 4.449 milhões em 1980.

O estudo elaborado por Miguel Ozório e demais autoridades diplomáticas e econômicas convergia com as ideias de Schmidt no tocante ao principal problema da economia nacional, o baixo nível das exportações, e em relação à necessidade de se fazer frente aos avanços do comunismo. A principal diferença estava no fato de as Tendências Básicas colocarem em números o potencial de crescimento econômico do bloco comunista, enquanto o discurso do poeta tinha um viés voluntarista, no qual o projeto da OPA deveria ser encampado por Washington no momento em que visse no Brasil um parceiro decidido a arcar com a superação de suas amarras históricas, a corrigir os desvios de conduta de seus políticos e a fazer uso preponderante de seus próprios recursos no processo de desenvolvimento. A perspectiva norte-americana, entretanto, não contemplava nenhum dos argumentos.

Para os Estados Unidos, a América Latina não apresentava a urgência do combate ao comunismo, como ocorrera na Grécia e na Turquia, no imediato pós-guerra, ou na Europa do leste e no Japão pouco tempo depois, nem se configurava como uma área complementar em termos econômicos e financeiros, como era o caso da Europa ocidental. O anúncio oficial da Aliança para o Progresso, a 18 de agosto de 1961, sinalizava para a ajuda norte-
-americana aos países da América Latina, sem abordar o que havia de essencial na proposta de Juscelino Kubitschek, o desenvolvimento efetivo – potencialmente autônomo como concebido pela Cepal – das economias latino-americanas.

Uma reunião de discursos exuberantes

A OPA teve rápida divulgação nos meses de maio e junho de 1958 e foi discutida pelos países vizinhos nos meses que se seguiram. As reuniões multilaterais, o intercâmbio de correspondência entre os presidentes americanos e as discussões na imprensa, justificaram sua acolhida na OEA. O Conselho Interamericano Econômico e Social ficou encarregado de criar
um comitê, o Comitê dos 21, para analisar a viabilidade da proposta brasileira e identificar os melhores meios para sua concretização. Em agosto, o subsecretário para Assuntos Econômicos, Douglas Dilon, anunciava no CIES a criação de uma instituição interamericana de desenvolvimento, o que, se não era um resultado exclusivo da movimentação político-diplomática dos países latino-americanos dos meses anteriores, era, em alguma medida, uma resposta a ela.

Estava claro que a OPA era um programa para erradicar o subdesenvolvimento dos países latino-americanos, cujos recursos seriam fornecidos principalmente pelos Estados Unidos, sob o pretexto de dar estabilidade ao continente em sua luta contra o comunismo. O Comitê dos 21 reuniu-se por três vezes: entre 1958 e 1960 (Washington, Buenos Aires e Bogotá), ocasiões nas quais se revelaria a resistência dos EUA em lhe dar apoio efetivo. Mesmo em meados de 1958, os EUA não ocultavam a frieza com a qual receberam a proposta da OPA, mas divulgaram seu interesse na criação de uma instituição financeira, marcando o início do processo que resultou na constituição do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Para o governo norte-americano eram bem vindas medidas em favor da estabilização dos preços dos produtos primários, a integração dos mercados latino-americanos e o fortalecimento de instituições encarregadas de financiar projetos de desenvolvimento, como o Eximbank e o BIRD. Esse posicionamento, reforçado pelas consequências negativas da viagem de Nixon à América do Sul, traziam novos auspícios para os países latino-americanos, embora, de certo modo, não atendessem à proposta da OPA, que sinalizava para o aumento dos investimentos norte-americanos na região e o estabelecimento de um cronograma de desembolso no médio prazo.

Naquele contexto, é provável que Schmidt tenha dedicado mais atenção às críticas internas à OPA do que à trajetória da proposta brasileira no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA), em cujo Comitê a OPA foi esvaziada pela diplomacia norte-americana. O Departamento de Estado orientou seus representantes no sentido de tolher o argumento dos representantes brasileiros, que vinculava o desenvolvimento econômico com o combate ao comunismo. A estratégia norte-americana era a de solicitar aos países vizinhos propostas concretas e específicas, respeitando os limites de orçamento. Na prática, significava protelar respostas às reivindicações dos países que, por razões administrativas ou políticas, não tinham condições de elaborar projetos consistentes naquele momento, e limitar substancialmente a dimensão desenvolvimentista, em favor de ações assistencialistas (VIDIGAL, 2009, p. 42).

De acordo com Schmidt, os trabalhos do Comitê dos 21 confirmavam, inicialmente, a aceitação da OPA por parte de Washington, porém, a morosidade com se arrastaram as negociações, a forma recorrente com a qual os negociadores norte-americanos apresentavam as resistências por parte de seu Congresso quanto à liberação de recursos, o progressivo desinteresse demonstrado pelos vizinhos e as críticas internas à OPA lhe dobraram o espírito. Em artigo publicado em O Globo, de dezembro de 1960, dois anos e meio após o lançamento da OPA, e pautado no programa de governo da campanha de Jânio Quadro, que afirmava a continuidade da política pan-americana de Juscelino, Schmidt (2002, p. 105) foi categórico: “a OPA é irreversível”.

Três meses depois, se lamentava do fato de, no início da OPA, ter sido atacado por jornalistas brasileiros e norte-
-americanos que o acusavam de incompetência no exercício das missões internacionais que lhe tinham sido confiadas, sem que ele as pedisse ou as desejasse, e de falta de ética, por fazer uso de métodos que mais pareciam de chantagem que de ação diplomática. Em torno de seu nome tinha se formado uma onda de má vontade e a OPA fora recebida “com gelada indiferença pelo Departamento de Estado”. Por outro lado, Schmidt reconhecia que a iniciativa fora valorizada por alguns setores da vizinhança e mesmo na imprensa brasileira existiam vozes de apoio, afinal, enquanto existisse uma América Latina desvalorizada, relegada à retaguarda incaracterística, haveria a necessidade da OPA (2002, p. 108).

Foi com esse espírito de resignação diante das dificuldades internas e no diálogo com os Estados Unidos, que Schmidt assistiu ao esvaziamento progressivo da OPA e acompanhou o encontro de Uruguaiana, entre os presidentes Jânio Quadros e Arturo Frondizi, em abril de 1961, no qual foram negociados quatorze protocolos de cooperação bilateral Brasil-Argentina, sem que a OPA fosse cogitada, exceto por uma menção que não se reportava aos compromissos assumidos. O título de dois artigos publicados em menos de um mês, entre maio e junho de 1961, deram a tônica do novo momento: Desaparição da OPA e Negação da OPA. Na visão do poeta, “em lugar da OPA, é a Aliança para o Progresso que começa a sua carreira, utilizando muito do que fizemos e pensamos e relegando a plano secundário talvez o que nos parece fundamental seja examinado prioritariamente” (2002, p. 113).

O pessimismo de Schmidt advinha do fato de os próprios norte-americanos se recusarem de antemão a qualquer tipo de planejamento voltado para o desenvolvimento econômico do continente. O presidente colombiano Lleras Camargo, que saudara a mudança do comportamento do Brasil em relação aos vizinhos latino-americanos como um acontecimento de grande significação, lembrava que a proposta brasileira era vista com muita desconfiança. Entre os problemas que o Brasil enfrentava no governo Jânio era o fato de Afonso Arinos de Melo Franco não valorizar o esforço realizado nas negociações da OPA. Insistia Schmidt que a Aliança para o Progresso era tributária das negociações realizadas no Comitê dos 21. A iniciativa norte-americana não se confundia com a OPA, porque Melo Franco não tinha qualquer espécie de simpatia por Juscelino ou pelo próprio Schmidt (2002, p. 113).

A OPA poderia cair no esquecimento, mas não deveria ser abandonada, por ser um bom projeto que mal começava a ser executado pela diplomacia brasileira. Sua ideia central, a de que a defesa do ocidente, pela via do combate ao comunismo seria mais efetiva com o fortalecimento econômico dos países latino-
-americanos, tornava-se, na visão de Schmidt, “a cada dia mais firme e incontestável”. Schmidt não ocultava as divergências com Jânio e Afonso Arinos, mas cobrava um respeito à OPA que os governos seguintes não estavam dispostos a saldar.

Bem mais perto da lua

As contradições com as quais Schmidt se referia à Aliança para o Progresso não eram mera aparência, mas expressavam as dificuldades em se aceitar a negativa por parte de Washington diante das reivindicações latino-americanas de desenvolvimento, assim como o uso da iniciativa do governo Kennedy nas críticas dirigidas à PEI. Com efeito, tanto Schmidt quanto Juscelino valorizava a Aliança para o Progresso, interpretada como uma resposta norte-americana à OPA, mas não ocultavam o clima de animosidade que acompanhara as negociações no Comitê dos 21. Foi essa percepção que levou Schmidt a chamar a atenção, de modo áspero, porém seguro, para a indiferença que demostravam nossos aliados pelo futuro da região.

O poeta recordava que “mais de uma vez achei oportuno usar slogans que ferissem a opinião pública dos Estados Unidos, retratando a insensibilidade e a frieza que presidem às nossas relações”. E mais:

Aos representantes do Departamento de Estado e aos jornalistas internacionais que acompanhavam os trabalhos da Assembleia Geral da ONU – testemunhas de minhas muitas irritações [...], tive ocasião de reclamar contra essa maneira gelada, para não dizer desdenhosa, com que os nossos aliados de longa data examinavam o que eu trazia para dizer-lhes (2002, p. 149-150).

O ressentimento de Schmidt em relação aos Estados Unidos talvez não fosse tão distinto das frustrações acumuladas nos governos Dutra e Vargas, mas em virtude da nova conjuntura regional, calava mais fundo em seu idealizador.

A extensão das desavenças entre os dois países não se revelou apenas nas reuniões do Comitê dos 21, no qual foram fortes os atritos entre Schmidt e Thomas Mann. O presidente brasileiro chegou a afirmar claramente que os Estados Unidos não só não ajudaram o Brasil como atrapalharam as negociações com o FMI, segundo entrevista concedida a Moniz Bandeira (2011, p. 76).
O governo norte-americano não considerava satisfatório o programa de estabilização monetária adotado no final de 1958 e passara a exigir a redução de investimentos públicos, principalmente na Petrobras, o que inviabilizaria o Programa de Metas. O resultado dessa divergência foi o agravamento das tensões bilaterais e Kubitschek, sem poder confrontar os Estados Unidos, optou pela ruptura com o FMI³⁵¹. Os desentendimentos entre o Rio de Janeiro e Washington, a despeito do caráter dramático que assumiram em meados de 1959, não foi suficiente para que o presidente e o poeta levassem mais adiante seus ressentimentos. Ambos adotariam posicionamento dúbio em relação à Aliança para o Progresso.

Durante o governo de João Goulart, Schmidt como cronista de O Globo e de outros jornais brasileiros, desencadeou uma campanha sistemática contra o que considerava uma traição ao país (TOLMAN, 1976, p. 17). Na “Carta Aberta ao presidente Goulart – I”
(O Globo, 3/4/1962), Schmidt oferecia conselhos ao presidente, por ocasião de sua viagem aos Estados Unidos. A Aliança para o Progresso era a última oportunidade que se oferecia ao país para libertá-lo do subdesenvolvimento. O problema estava no fato de que o ministro do Exterior (San Tiago Dantas) era um seguidor fiel da política janista e de sua inteligência, além de bastante reduzida, estava voltada para as terras do Oriente para as paragens africanas. Em outras palavras, “o mesmo uniforme estranho e exótico com que o senhor Jânio Quadros se apresentava aos visitantes mais ilustres, veste-o hoje o senhor Dantas por dentro”. Do ministro das Relações Exteriores nada se podia esperar, treinado que estava no duro ofício de concordar, como no caso da política exterior independente.

Lição mais consistente estava na visão de Schmidt sobre o papel do FMI e suas relações com os interesses norte-americanos. A despeito da visão de Roberto Campos sobre Schmidt, que o via como expressão do rastaquerismo, do mau gosto, da inatualidade e da falta de informação, o poeta não aceitava o argumento do abstracionismo econômico de Campos, sobre as diferenças entre o FMI e a Casa Branca. Na verdade não havia diferença, o FMI não era somente uma instituição, mas toda uma maneira de pensar, “uma espécie de maçonaria”. O objetivo dos monetaristas do fundo era impedir que o mundo desenvolvido fosse mais elástico em relação às necessidades dos países em desenvolvimento. O que caracterizava o “fundismo” era o desprezo pela realidade na qual suas regras seriam aplicadas.

Na segunda “Carta Aberta” (O Globo, 5/4/1962), Schmidt afirmava que não nos faltavam as condições para o desenvolvimento e que tínhamos condições para fazermos obra de assistência e justiça social por nossos próprios meios. Goulart deveria mostrar-se consciente de que não pleiteávamos dinheiro dado, mas o compromisso de pagar o que nos fosse confiado. Na amarga e melancólica América Latina, éramos um país em condições de crescer e de nos adiantarmos em relação aos demais. Goulart deveria significar ao presidente Kennedy que o Brasil não desejava a rósea Aliança para o Progresso, com suas paisagens amenas, com suas crianças brincando, mas sim um impulso fundamental, uma “operação” profunda.

Quanto ao “inventor da independência” (O Globo, 26/4/1962) e suas palavras fluidas, decoradas de tão bem concatenadas, entediavam e entristeciam Schmidt pela sua inautenticidade. Em sua visão, a PEI era fruto da elaboração teórica de intelectuais partidários de uma política fundada na submissão e na falta de afirmação do Brasil. Colocava-se entre os que estavam convencidos de que a famosa “independência santiagal” não passava de um biombo para ocultar o sectarismo neutral e de origem pouco nobre. Ninguém poderia desejar para o seu país outra posição que não a de independência. San Tiago Dantas afirmava-se como “servo da popularidade, do esquerdismo de mau-gosto, do espírito de missionário”, na opinião de Schmidt, “pelo simples fato de que eu o combato e renego”. Enfim, “a independência dantesca é o que existe de mais faccioso”.

Na sequência de sua argumentação, em tom um pouco menos belicoso, Schmidt lembrava que o Brasil vinha recebendo auxílio e colaboração dos Estados Unidos na construção de sua democracia e que não deveríamos reclamar dessa colaboração que só podíamos receber legitimamente de aliados. A política de Dantas, ao contrário, convidava a participação dos países em causas universais. Para o Brasil, no entanto, exatamente por ser um país independente, mais importante seria a luta em favor da democracia e da liberdade de nossas convicções. Não era a política exterior independente sequer original, visto que Jânio Quadros a fundara e renovara os critérios do país, inclusive os geográficos, inserindo-o “em plena zona neutral, entre os Sukarno e os Nasser”.

Ensimesmado em sua crítica ao “inventor da independência”, o poeta transigia com o assistencialismo e o diferenciava em dois tipos, o que contribuía e o que não contribuía para o desenvolvimento brasileiro. A tese do desenvolvimento tinha se transformado em tema difícil de ser conduzido, diante dos partidários do assistencialismo sem desenvolvimento. O ideal seria que a cooperação norte-americana fosse recebida em uma escala de prioridade para os investimentos, a começar pela industrialização, sobre a qual deveria incidir a aplicação dos fundos da Aliança para o Progresso:

aumentar as condições já existentes para que se possa criar um parque industrial realmente importante; aumento de nossa capacidade de produção siderúrgica e de todas as indústrias químicas de base; expansão das indústrias cujas matérias-primas sejam nacionais (O Globo, 10/5/1962).

A política norte-americana permitiria e facilitaria a assistência social de forma mais substancial que a colocação de chafarizes no polígono das secas, como estava sendo planejado.

O conservadorismo schmidtiano transformava seus artigos em O Globo em peças de artilharia contra o governo parlamentarista de João Goulart, com as baterias voltadas ora voltadas para San Tiago Dantas, ora para o presidente do Conselho de Ministros, Brochado da Rocha, ou ainda para o arcebispo Dom Hélder Câmara (entre outros). Goulart, entretanto, era o foco principal.

As reformas anunciadas pelo presidente ao final de 1962
– o plebiscito que restabeleceu o presidencialismo ocorreria a 6 de janeiro de 1963 – sinalizavam para adaptação das instituições ao crescimento econômico do governo Kubitschek e, segundo o próprio presidente, teriam nos empresários o principal setor por elas responsável. Schmidt denunciava o fato de os empresários não terem participado de nenhuma reunião ou acordo com as medidas que destruíam a iniciativa privada. Os empresários, ao contrário, se posicionavam contra essas iniciativas. Nas palavras do poeta, “os empresários bradavam aos céus e outros, raivosamente, davam murros nas mesas, alguns desesperados puxavam os cabelos”
(O Globo, 4/12/1962).

Os ataques a Goulart se intensificaram ao longo de 1963 e incluíam críticas aos seus ministros, à sua política e aos eleitores, pois “a nação aceita tudo, senão deliciada, pelo menos esmaecida e apática”. Nascia o golpista, que se colocava “entre os doidos ou tidos como doidos” porque se colocavam contra a “massa insubstancial”. Faziam estes um papel ridículo, percebido pelo próprio governo, que os considerava temperamentais e açodados. A vitória era de Goulart, que “encontra no clero, na nobreza e no povo a quem manejar, quem lhe queira servir” (O Globo, 5/12/1963).

Perguntava-se Schmidt se Goulart realmente se dava conta do que se passava no país, se ele sabia o que estava fazendo ou se ignorava os perigos aos quais o Brasil estava submetido. Parodiando o famoso soneto de Machado de Assis, perguntava-
-se “terá mudado o Brasil ou mudei eu?”. Goulart, certamente, não mudara. Continuava a ser o mesmo rapaz que o Brasil conheceu, que deixou o Ministério do Trabalho, no governo Vargas, em virtude do famoso manifesto dos coronéis. Na presidência, Goulart conduzia, praticamente sem oposição, o baile da desintegração (1964, p. 71).

Não por acaso, Schmidt seria incluído entre os “generais civis” do golpe militar de 1964 – a Revolução, na versão de seus protagonistas – e chegou a ter ensaiada sua candidatura à presidência, logo abortada (TOLMAN, 1976, p. 17). Amigo pessoal do general Humberto Castelo Branco, teria insistido junto a Juscelino para sua promoção a general de divisão, em agosto de 1958. O presidente teria acatado a sugestão de Schmidt sem entusiasmo. Quando a ditadura militar iniciou a cassação aos políticos civis, incluindo o próprio Kubitschek, Schmidt procurou defendê-lo, intervindo junto ao presidente Castelo Branco, mas não foi ouvido. Não evitou a cassação e a saída aparentemente honrosa do exílio voluntário de seu principal defensor.

Na defesa a Operação Pan-Americana, supostamente transmutada em Aliança para o Progresso, Schmidt foi um dos mais ferrenhos opositores da política externa independente, quer sob Quadros-Melo Franco, quer sob Goulart-Dantas. Seu posicionamento é facilmente compreendido à luz do conservadorismo, da admiração pelos Estados Unidos, da crença na capacidade do país em ser o principal responsável por seu próprio desenvolvimento. Em Goulart recriminava o estabelecimento de uma situação de instabilidade no país, do afastamento relativo em relação a Washington, por meio da PEI, e a ênfase atribuída ao neutralismo.

A PEI alterou a disposição de Schmidt em relação à Aliança para o Progresso. O caráter assistencialista da iniciativa Kennedy era insofismável. Lincoln Gordon expressou claramente que se tratava de um esforço cooperativo, sem que os recursos de fora substituíssem os de dentro e sem se configurar como uma cooperação bilateral entre os Estados Unidos e cada país latino-americano. Parte da iniciativa seria conduzida por instituições interamericanas e pelas agências internacionais mundiais.
A dimensão ideológica era dada por uma constante: “a devoção comum às instituições democráticas e o respeito à pessoa humana”. Com a “operação aliança”, o Brasil poderia não apenas aceitar o desafio de seus pesados problemas sociais e econômicos, como tornar-se um modelo (GORDON, 1962, p. 1-19). Estava em andamento a desconstrução da OPA.

Schmidt evitou abraçar essa interpretação, mesmo porque priorizava as relações com os Estados Unidos na obtenção de recursos para o desenvolvimento brasileiro. Mas a partir de 1961, seu discurso mudou substancialmente. Antes disso, ainda na condição de chefe da delegação brasileira no CIES, em conferências da OPA em Washington e Buenos Aires, sabia do descaso americano e, como observado acima, da maneira desdenhosa com a qual a OPA fora recebida nos Estados Unidos. O representante brasileiro afirmou mais de uma vez que “os Estados Unidos estão bem mais perto da Lua do que dos países de nossa comunidade” (Senhor, março 1961). A resposta a essa observação não foi o universalismo da PEI?

Conclusão

A OPA foi um “galo branco”. Provavelmente essa seria a avaliação de Schmidt ao considerar a raridade, a visibilidade e a força de seu canto. No contexto do pós-guerra e da demanda latino-americana por recursos para a promoção do desenvolvimento, a iniciativa brasileira era de fato um raro momento de ação, no qual se explicitava os interesses em jogo. Juscelino não poupou esforços no sentido de chamar a atenção dos presidentes latino-americanos e da própria Casa Branca para os problemas latino-americanos. No entanto, sabia que a OPA só ganharia densidade com a adesão dos vizinhos, a começar pela Argentina, o que, de certo modo se realizou.

O historiador das relações internacionais do Brasil, Clodoaldo Bueno, ao comentar o significado da OPA fez uso de seu costumeiro refinamento acadêmico para afirmar que “como resposta à OPA, todavia, costuma-se apontar o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), como único resultado concreto. Mas a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc) e a Aliança para o Progresso do presidente Kennedy foram relacionadas à proposta brasileira” (BUENO; CERVO, 2011, p. 314). Sem dúvida, a OPA contribuiu diretamente para acelerar a criação do BID e influenciou positivamente a criação da Alalc, porém, como foi mencionado acima, a Aliança para o Progresso era mais um contraponto que seu desdobramento natural.

Outros analistas identificaram a OPA como um marco divisório nas mudanças das diretrizes da política exterior brasileira, que passou então a se caracterizar como pela diversificação dos parceiros internacionais do país, além de deixar claro o conflito de interesses entre o Rio de Janeiro e Washington (OLIVEIRA, 2005, p. 86-87). Schmidt não chegou a formular a ideia da autonomia por meio da diversificação dos laços internacionais do Brasil, mas vislumbrou no aprofundamento das relações bilaterais com os países latino-americanos e nas instâncias multilaterais como a OEA
e seu Comitê dos 21, o BID e a Alalc instrumentos para coordenar o desenvolvimento da região e superar as condições do atraso.

O contexto no qual Schmidt elaborou suas concepções era o mesmo no qual a Cepal reviu profundamente seus textos dos anos anteriores, considerados ainda válidos, mas insuficientes para os objetivos da industrialização. A teoria da industrialização tardia propunha a progressiva diferenciação dos sistemas produtivos, o que conduziria ao crescimento autossustentado (FURTADO, 1997, p. 61). Era, em outra perspectiva, o que Schmidt sugeria desde o final da década de 1940.

Em dezembro de 1947, ao analisar a situação do Panamá e o abandono das bases norte-americanas na região, Schmidt afirmava categoricamente que a posição e o conceito dos Estados Unidos no mundo se reforçavam ao ceder diante das justas reivindicações panamenhas. Havia na renúncia norte-americana um sentido de alta política continental e um movimento de recuperação da confiança, da qual os norte-americanos estariam necessitados
(o que se repetiria mais tarde, em maio de 1958). A principal dificuldade era o estabelecimento de um equilíbrio e maior tranquilidade no continente, o que exigia o enfrentamento do problema central da região, o desnível entre as nações.

A pobreza e a miséria de certos países latino-americanos deveria preocupar seriamente o império norte-americano: “existirá, verdadeiramente, pan-americanismo, na medida em que se forem os povos da América libertando da dependência econômica e do pauperismo” (SCHMIDT, 2002, p. 17). A união das Américas passaria, para o poeta, pelo apoio ao desenvolvimento econômico das áreas pobres do continente. Esse é o sentido do assentimento de Schmidt diante da dependência em relação aos Estados Unidos. No caso do Panamá, os Estados Unidos haviam provado que seu imperialismo era substancialmente diferente do imperialismo soviético.

Em sua visão liberal-conservadora, simpática ao estreitamento das relações bilaterais com os Estados Unidos, o poeta acreditava, com base nos recursos naturais, financeiros e humanos já disponíveis no Brasil da década de 1950, na possibilidade de se avançar no caminho da industrialização. Talvez tenha se equivocado em relação aos desígnios de Washington, tanto à época do lançamento da OPA, quanto no significado da Aliança para o Progresso para o desenvolvimento da região. Certamente se equivocou em relação à força dos setores econômicos mais atrasados do país e de seu comportamento diante de uma política externa autonomizante.

Não obstante, Schmidt compreendeu como poucos os limites impostos ao Brasil pela conjuntura internacional, pela presença dos interesses norte-americanos no país e por nossa fragilidade financeira e tecnológica. Ciente dessas limitações, reconhecia a condição brasileira de país dependente e aquiescia diante da ascendência de Washington sobre os negócios do Brasil e dos países vizinhos. O poeta da dependência consentida e do conservadorismo político não foi um arauto da autonomia, mas, tal como um galo que anuncia a madrugada, tornou a Operação Pan-Americana um prenúncio PEI, embora a repudiasse.

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João Augusto de Araújo Castro

Nasceu no Rio de Janeiro, de família maranhense, em 27 de
agosto de 1919; diplomata desde 1940. Graduou-se pela Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense, em 1941. Designado, em 1951, para a Missão Permanente do Brasil junto à ONU, em Nova York. Assumiu, em 1958, a chefia do Departamento Político e Cultural do Itamaraty. Participou da formulação da Operação Pan-Americana (OPA), lançada pelo presidente Juscelino Kubitschek. Em agosto de 1961, integrou a comitiva do vice-presidente João Goulart, em missão especial a
Moscou e ao Extremo Oriente. A viagem foi interrompida em Pequim em razão da renúncia do presidente Jânio Quadros (em 25 de agosto de 1961). Nomeado, em agosto 1963, ministro de Estado das Relações Exteriores do governo do presidente João Goulart (1961-1964). Chefiou, em novembro seguinte, a Delegação do Brasil à XVIII Sessão da Assembleia Geral da ONU, em Nova York. Em discurso no Debate Geral, lançou a política dos
“Três Ds” – Desarmamento, Desenvolvimento Econômico e Descolonização. Nomeado, em 1968, chefe da Missão Permanente do Brasil junto à ONU, havendo inclusive representado o Brasil no Conselho de Segurança. Assumiu, em maio de 1971, a Embaixada do Brasil em Washington, onde faleceu em 9 de dezembro de 1975. Era casado com Míriam Sain-Brisson de Araújo Castro, com quem teve três filhos.

João Augusto de Araújo Castro: diplomata

Ronaldo Mota Sardenberg

Dentre as muito numerosas questões tratadas por Araújo Castro³⁵² ao longo de sua carreira diplomática, figuram com relevo seu discurso na Assembleia Geral das Nações Unidas sobre os Três Ds – Desarmamento, Desenvolvimento Econômico e Descolonização, bem como seus pronunciamentos sobre o congelamento do poder mundial e as negociações do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP). À guisa de introdução ao presente capítulo, seguem-se concisas notas sobre essas duas questões.

O discurso dos Três Ds

No notável legado de Araújo Castro quanto ao entendimento das relações internacionais, ocupa posição de realce a formulação dos chamados “Três Ds” – Desarmamento, Desenvolvimento Econômico e Descolonização –, que provaram ser temas centrais na política internacional de seu tempo. Em discurso pronunciado na abertura dos trabalhos da XVIII sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1963, Araújo Castro argumentava que no seio da própria ONU era possível notar a emergência de uma articulação parlamentar, – à margem da confrontação Leste-Oeste – a, reunindo pequenas e médias potências em torno dessas três temáticas. Em suas palavras,

[...] a luta pelo desarmamento é a própria luta pela paz e pela igualdade jurídica dos Estados, que desejam colocar-se a salvo do medo e da intimidação. A luta pelo desenvolvimento é a própria luta pela emancipação econômica e pela justiça social. A luta pela descolonização, em seu conceito mais amplo, é a própria luta pela emancipação política, pela liberdade e pelos direitos humanos (apud AMADO, 1982, p. 27).

Araújo Castro arguia que as grandes potências relutavam em aceitar a importância desses elementos como componentes essenciais do mundo, naqueles anos iniciais da década de 1960, embora em princípio já houvessem sido os mesmos contemplados na própria Carta da ONU, firmada em 1945, na cidade de San Francisco. Os esforços em prol do desarmamento, embora notáveis, avançavam muito lentamente, enquanto a corrida armamentista prosseguia célere, consumindo recursos preciosos que poderiam ser destinados ao desenvolvimento econômico e a outros propósitos importantes para a construção da paz.

Araújo Castro mencionava o trabalho do Comitê dos 18 sobre o Desarmamento, que se reunia em Genebra e do qual o Brasil fazia parte, notava que as negociações continuavam difíceis e concluía que “um senso elementar de realismo nos leva a admitir que ainda estamos muito longe da conclusão de um tratado de desarmamento geral e completo [...] no que toca ao texto desse tratado, fomos muito pouco além de alguns parágrafos do preâmbulo” (apud AMADO, 1982, p. 28).

Entendia ele que, dadas as dificuldades para alcançar a um acordo mais geral, as potências nucleares deveriam progredir passo a passo, à medida que se identificassem pontos de vista coincidentes e, nesse sentido sugeria o avanço em etapas que partiriam da limitação das experiências nucleares, para depois se dirigirem a um acordo aceitável que viesse a conter a disseminação de armas nucleares e as formas de prevenir a guerra por disparo acidental desse tipo de armamento. Suas ponderações refletem, em larga medida, o estágio em que se encontrava o debate internacional sobre a questão nuclear no início da década de 1960, e tinha muito presente a memória das tensões mundiais vividas na ocasião da crise vivida por todo o mundo nos treze dias anteriores a 28 de outubro de 1962, quando Nikita Kruschev, após negociações com John F. Kennedy, decidiu remover os mísseis soviéticos de Cuba.

Quanto ao desenvolvimento econômico, Araújo Castro percebia que essa questão tendia a tornar-se uma fonte de pressão crescente sobre a estabilidade das nações e sobre a própria ordem internacional, a qual não poderia alhear-se do aparecimento de tensões sociais com o crescente potencial de se transformarem em turbulências políticas.

À época, poucos percebiam, como ele, que o descompasso entre a eficiência nos programas de redução das taxas de mortalidade infantil e das doenças endêmicas e epidêmicas faziam com que as pressões sobre o desenvolvimento econômico e social fossem crescentes. Por outro lado, o próprio efeito-demonstração, exercido pelas nações mais ricas, transformava a demanda pelo desenvolvimento econômico numa aspiração e numa fonte de pressão sobre a ordem internacional. Nesse sentido, entendia que, muito embora o desenvolvimento fosse um combate a ser travado em várias frentes, cabia à ONU o papel de liderar internacionalmente uma estratégia articulada nesse esforço. “As atividades das Nações Unidas no campo do desenvolvimento devem, no entender do meu governo, atender a três áreas prioritárias: a industrialização, a mobilização de capitais para o desenvolvimento e o comércio internacional”, disse Araújo Castro, no mesmo discurso de 1963 (apud AMADO, 1982, p. 33).

A descolonização ganhara forte impulso no segundo pós-
-guerra. O reconhecimento da independência da Índia deu início ao movimento pela constituição de novos Estados nascidos da separação de suas metrópoles. Na realidade, tratava-se de um novo movimento que envolvia essencialmente a África e a Ásia, pois a América Latina havia-se tornado independente no início do século XIX, e os novos domínios coloniais seriam estabelecidos na África e na Ásia, no final desse mesmo século. Araújo Castro percebia o anacronismo do processo colonial, que ajudava a fomentar problemas e servia de obstáculo ao progresso de regiões que abrigavam grandes populações, as quais demandavam melhoras em sua condição de vida.

Por que a trajetória de países como o Brasil ou os Estados Unidos não haveria de ser seguida por aquelas regiões tardiamente colocadas sob o domínio colonial? Aquela condição gerava pressões crescentes, em toda parte onde vigorava, e impulsionava a formação de agremiações políticas e “movimentos de libertação nacional”. Anos mais tarde, Araújo Castro observaria que “a liquidação e erradicação do arcaísmo histórico e sociológico do colonialismo representa medida de alto interesse defensivo das economias de todas as antigas colônias, quaisquer que fossem as fases de sua libertação política e quaisquer que fossem os continentes em que se localizassem” (apud AMADO, 1982, p. 37).

O ponto de vista de Araújo Castro, que via o colonialismo como um anacronismo histórico e sociológico, de certo modo era compartilhado por documentos da própria ONU. No entanto, o encaminhamento político do processo ainda demandaria tempo e esforços – Angola, por exemplo, somente viria a tornar-se independente em meados da década seguinte. Mas graças às visões de Castro, a política externa brasileira preconizava, desde aquele tempo, uma nova maneira de ver a ordem internacional.

O Brasil e o congelamento do poder mundial: o Tratado de Não Proliferação Nuclear

Um elemento marcante na visão de Araújo Castro a respeito da ordem internacional era a noção de que havia uma tendência no sentido do congelamento do poder mundial. Na sua visão, “quando falamos do poder, não falamos apenas do poder militar, mas também do poder político, poder econômico, poder científico e tecnológico”³⁵³. Para Araújo Castro, essa dimensão era uma condicionante da posição de nações como o Brasil na cena internacional, pois limitava suas ações e dificultava o desenvolvimento de potencialidades econômicas, tecnológicas e sociais. Em outras palavras, essa tendência de congelamento nos padrões de distribuição do poder era problemática para potências pequenas e médias, para as quais o desenvolvimento econômico e social era prioridade e a mudança sociopolítica uma consequência inevitável.

Araújo Castro ressalta o caso do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) como uma manifestação visível dessa tendência. Argumenta que o TNP havia sido o ponto mais alto do processo de construção da détente, ou seja, a política de distensão entre Estados Unidos e União Soviética, que ganhara força após a já mencionada crise dos mísseis soviéticos em Cuba. Àquela época, as questões de desarmamento e não proliferação eram discutidas em Genebra, sob a copresidência das duas superpotências, prática que mereceu de Araújo Castro uma acérrima oposição, por ser discriminatória em relação aos países não dotados de armas nucleares. A agenda norte-americana se dirigia a todos os países, enquanto a soviética parecia estar mais focada em impedir a nuclearização militar da Alemanha e do Japão, potências derrotadas na Segunda Guerra Mundial, e buscava imobilizar o quadro da distribuição do poder estratégico que se havia configurado em 1945. No entender de Araújo Castro,

as superpotências realizam um esforço conjugado no sentido de uma estabilização e congelamento do poder mundial, em função de duas datas históricas e arbitrárias: 24 de outubro de 1945, data de entrada em vigor da Carta das Nações Unidas, e 1º de janeiro de 1967, data limite para que os países se habilitassem como potências militarmente nucleares, nos termos do Tratado de Não Proliferação (apud AMADO, 1982, p. 200).

Os pressupostos que sustentavam o TNP traziam em si elementos problemáticos para a ordem internacional, ao estabelecerem distintas categorias de nações, umas poucas detentoras do poder nuclear, que deveriam ser consideradas fortes, adultas e responsáveis, e as demais, não adultas e não responsáveis. Argumentava Araújo Castro:

o Tratado procede da premissa de que, contrariamente a toda evidência histórica, o poder traz em seu bojo a prudência e a moderação. Institucionaliza a desigualdade entre as nações e parece aceitar a premissa de que os países fortes se tornarão cada vez mais fortes e de que os países fracos se tornarão cada vez mais fracos. Por outro lado, o TNP estende ao campo da ciência e da tecnologia privilégios e prerrogativas que a Carta da ONU limitara, no campo específico da paz e da segurança, aos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança (apud AMADO, 1982, p. 200-1).

Essa colocação refletia o quanto Araújo Castro se mantinha atualizado em relação à literatura teórica e analítica corrente a respeito das relações internacionais. Na literatura da época, a influência de pensadores como Hans Morgenthau era notável pelo lado da devoção à política do poder (Power politics).

A política da distensão (détente) se colocava no quadro de uma paz relativa como objetivo máximo na ordem internacional. Dentre os principais artífices dessa política, ditas realistas, devem ser citados Henry Kissinger, Zbigniev Brzezinski e Samuel Huntington.

Em 1963, Brzezinski, que seria mais tarde secretário de Segurança Nacional do governo Jimmy Carter, publicou, juntamente com Samuel Huntington, um estudo das relações entre Estados Unidos e União Soviética, no qual apareceu a noção de que, na ordem internacional, as duas superpotências tinham entre si mais interesses convergentes do que divergentes (BRZEZINSKI; HUNTINGTON, 1963). Ambas se beneficiavam com a estabilidade internacional, enquanto a competição e a divergência traziam instabilidade, insegurança e incerteza, enquanto, na verdade, a eliminação militar pela via nuclear de uma ou de outra estava fora de questão.

Araújo Castro via o lado problemático desse entendimento para países como o Brasil, que estariam condenados a permanecer nas categorias subalternas da ordem internacional. Ao tempo em que Brzezinski e Huntington publicavam o livro sobre o papel das relações EUA/URSS na ordem internacional, Castro já identificava o “veto invisível” que se manifestava nos foros internacionais e que paralisava iniciativas como a do desarmamento, dificultava o avanço do processo de descolonização e reduzia o ritmo do desenvolvimento econômico e social nas regiões periféricas.

Asseverava Araújo Castro:

é contra esse veto invisível que devem agora dirigir-se os esforços de nações que têm anseios e reivindicações comuns
– anseios de paz, de desenvolvimento e também de liberdade. Porque, na luta pela paz e pelo desenvolvimento, o homem não pode comprometer sua liberdade (apud AMADO,
1982, p. 28).

Outros textos seminais

Neste capítulo, serão considerados, em conjunto, quatro outros momentos de especial relevância da atuação diplomática de Araújo Castro, que nem sempre são suficientemente celebrados presentemente³⁵⁴, a saber:

• Conferência na ESG, em 1958, do jovem Araújo Castro;

• Discurso de Posse, em março de 1963, no Ministério das Relações Exteriores;

• Discurso sobre Fortalecimento da Segurança Internacional, na Assembleia Geral das Nações Unidas nos anos de 1969 e 1970;

• Discurso contra o Apartheid nas Nações Unidas, em 1970.

A conferência na ESG, em 1958, e o discurso de posse no Itamaraty, em 1963, são ocasiões seminais, que deram a oportunidade para Araújo Castro articular ideias e conceitos, desenvolvidos no decorrer da sua carreira político-diplomática. Por sua vez, os textos sobre o fortalecimento da segurança internacional e também sobre a condenação do regime de apartheid na África do Sul como crime contra a humanidade, ambos de 1970, são notáveis por seu escopo teórico e pela percepção política.

Como se notou de início, era extremante ampla a gama de preocupações substantivas de Araújo Castro. Seus temas mais imediatos em Nova York e, posteriormente, em Washington, eram, sem que se procure ser exaustivo, a paz e a guerra; a evolução político-estratégica da Guerra Fria à détente; a segurança internacional e o congelamento do poder; as amargas realidades internacionais e as possibilidades de construção de uma ordem mais justa e equitativa; as Nações Unidas como foro de debate e negociação, como compromisso jurídico e político e como esperança de reordenamento internacional; a corrida armamentista nuclear e a necessidade imperiosa do desarmamento; a descolonização, a luta contra o racismo e as necessidades de desenvolvimento dos países pobres; a manipulação das teses ecológicas; a não proliferação de armas nucleares, e ainda o acesso de todos os povos às conquistas da ciência e da tecnologia contemporânea e ao bem-estar característico das sociedades economicamente desenvolvidas³⁵⁵.

A respeitável reputação diplomática de Araújo Castro advém principalmente da importância intrínseca, abrangência e repercussão dos seus temas; da qualidade e da capacidade inovadora de sua análise, e da coragem política necessária ao êxito de sua empreitada.

Convém lembrar que nos meses que antecederam o movimento militar de 1964, Araújo Castro foi chanceler do governo João Goulart (incidentalmente, sua nomeação rompeu o tabu que vedava o caminho dos funcionários da Casa à sua chefia). Assim, no auge de seu poder criativo, teve que conviver com uma situação de política interna particularmente conturbada.

Conferência na ESG, em 1958, do jovem conselheiro Araújo Castro

Em 1958, ainda Conselheiro da carreira diplomática, Araújo Castro pronunciou na Escola Superior de Guerra (ESG) sua primeira conferência de repercussão, sob o título, padrão à época, de “Poder nacional: limitações de ordem interna e externa”. O texto marca o início de sua vida pública e de sua vitoriosa carreira. Ali já se encontram ideias e conceitos que seriam mais tarde trabalhados e aprofundados. Já em 1958, portanto, Castro se projetava como fonte de valiosas reflexões político-diplomáticas.

O ano de 1958 foi muito especial para o Brasil. A conferência reflete o clima predominante em variados campos. Despertavam-se esperanças de um Brasil melhor, e colocava-se no âmbito da discussão política uma proposta de uma política externa renovada, aberta e construtiva.

Também em 1958, o vice-presidente dos EUA, Richard Nixon, visitou oito países latino-americanos, a qual se converteu, devido a graves incidentes de rua em várias capitais, em símbolo da incompreensão nas relações hemisféricas. É, ainda, o ano do lançamento da Operação Pan-Americana, do presidente Juscelino Kubistchek, e do início do penoso resgate do papel do Brasil nas relações interamericanas, que conheceriam dificuldades marcantes nas décadas seguintes³⁵⁶.

No plano mundial, o processo de distensão (détente) ainda não havia verdadeiramente começado. Vivia-se o longo pós-guerra de confrontação Leste-Oeste, em meio aos restos do primeiro degelo que se seguiu ao desaparecimento de Stalin, em 1953. Mas as perspectivas desse degelo incipiente muito diminuíram com os acontecimentos de Suez e da Hungria, em 1956, ou seja, da invasão do Egito por forças do Reino Unido e da França, bem como da Hungria por forças da União Soviética e países a ela associados. Só com a visita de Khruschev aos EUA, em 1960, a política de détente ganharia novo impulso, ainda que breve (e com objeções por parte da China popular), para firmar-se, finalmente, após a crise gerada pela instalação de mísseis soviéticos em Cuba. Essa crise possibilitou, inclusive, que se fortalecessem os entendimentos sobre desarmamento nuclear em Genebra, como se os participantes, a começar pelas superpotências, se houvessem subitamente dado conta da fragilidade em que eram colocados pelo impasse nuclear.

Na Conferência na ESG, Araújo Castro desvela traços marcantes de sua maneira de pensar. Busca embasamento histórico e sociológico para o diagnóstico das relações internacionais, mas sempre busca olhar adiante, trata de antecipar as hipóteses de evolução da ordem mundial e delineia possíveis caminhos para a ação exterior brasileira. Seu enfoque evita consistentemente o fatalismo, pois é mediado por instâncias de decisão política.

Ao ler esse texto, observe a determinação do autor de não entrar, como diz, em “filigranas de interpretação e sutilezas”, ao mesmo tempo em que ressalta as ambiguidades do conceito de poder e as variações de sua aplicação às ordens interna e externa. Adverte Castro contra o excesso de racionalismo e intelectualismo que leva à descrença e ceticismo, mas também o excesso de ingenuidade e de apego a mitos políticos superados.

As teorias do poder, que brilhantemente articularia nos anos seguintes, não surgem ex abrupto em seu pensamento; são de gradual elaboração. Nessa conferência, chega a relativizar todas as formas de poder e as coloca às portas da indeterminação. Distingue uma evidente dose de convenção e arbítrio nas formulações de política internacional então correntes.

Um dos muitos pontos de interesse dessa conferência é o recurso ao pensamento de Maquiavel, o primeiro filósofo moderno do poder:

O homem, o ferro, o dinheiro e o pão constituem a força da guerra, mas destes quatro elementos, os dois primeiros são os essenciais, porque o homem e o ferro encontram o dinheiro e o pão, mas o pão e o dinheiro não encontram o homem e o ferro.

Embora admita que cada um desses elementos conserva sua importância fundamental no mundo contemporâneo, ressalta que, nos tempos modernos, os quatro se equacionariam de maneira diferente e sob uma lógica política distinta da vigente no Renascimento. Adverte que Maquiavel teria agora, talvez, muito pouco a aprender sobre os motivos profundos, a psicologia e os objetivos da guerra, mas certamente muito de novo lhe seria revelado no tocante aos meios empregados e aos recursos, armas e instrumentos que apoiam a dominação e conquista.

Nota que, na balança do poder internacional, os países mais ricos e mais desenvolvidos serão, sempre, os países mais fortes: nenhuma preparação militar específica, por mais inteligente que seja, poderá corrigir as vulnerabilidades, fraquezas e deficiências de uma economia subdesenvolvida, e arremata:

Continuaremos a precisar dos quatro elementos de Maquiavel, mas já não poderemos contentar-nos só com eles. A melhora das condições de vida de um povo, de sua saúde, de seu bem-estar social, constitui elemento essencial para o fortalecimento do Poder nacional.

Araújo Castro, portanto, se arrisca a reler Maquiavel à luz dos requisitos da vida brasileira e concilia a nossa necessidade de desenvolvimento com o quadro realista da política internacional; além disso, antecipa, agudamente, a importância da problemática social e sua inter-relação com a estratégia.

O conferencista expõe sem hesitação as diferentes facetas do problema nacional e da inserção do País no mundo. Afirma que, não obstante os desajustamentos e incertezas do panorama econômico e financeiro, os objetivos de desenvolvimento – que se confundem com os próprios objetivos estratégicos e de segurança – terão de ser mantidos e ampliados.

Não surpreende que Araújo Castro haja recorrido a Maquiavel, pois, de fato, lança mão do que há de melhor na literatura política tradicional e contemporânea³⁵⁷. As grandes correntes do pensamento estão representadas, em sua pesquisa e bibliografia, mas nelas se vê, principalmente, uma sólida leitura de autores realistas, e mesmo conservadores, no contexto da Guerra Fria, como Hans Morgenthau, Bertrand de Jouvenel, Robert Strauss-
-Hupé e Stephan T. Possony, entre outros.

Não o faz, porém, para mostrar erudição, e sim porque percebe que, para olhar adiante, é necessário incorporar a experiência política ocidental. Por isso, examina com cuidado a literatura disponível. Valendo-se da oportunidade que lhe foi concedida, seu esforço é, sobretudo, o de desenvolver, com novas tonalidades, o conceito de poder nacional que, à época, se esboçava na ESG. Deixa clara a utilidade desse conceito, bem como a necessidade de mantê-lo sob permanente revisão. Entretanto não deixa de, brilhantemente, ressalvar que:

As palavras são escravas do homem e designarão as coisas e os conceitos que ele deseje fixar, precisar ou delimitar. (Mas) No nosso caso, nem sempre poderemos conservá-las fiéis ao conceito único, imóvel e intangível de Poder nacional.

Em sua grande tarefa, Araújo Castro reinterpreta suas fontes e as supera. Coloca-se, de forma avançada, num cenário internacional dominado pela confrontação ideológica e, no cenário da política externa brasileira, num processo de reforma que apenas se iniciava. Já nessa primeira tentativa, prova sua qualidade de teórico do pensamento sobre relações internacionais e política externa.

Acentua que “o caminho mais rápido e direto para o fortalecimento do Poder nacional é a própria trilha do desenvolvimento econômico”. A despeito de indícios pouco alentadores quanto à possível evolução da ordem internacional, o pensamento de Castro confia no Brasil e considera o caminho a trilhar, a despeito das dificuldades, em termos favoráveis.

Assinala que, apenas vinte ou vinte e cinco anos antes, portanto na década dos 30 o Brasil era uma pequena potência com veleidades de potência média, e que em 1958 já figurava, vantajosamente, na categoria das potências médias, apesar de afligido com alguns traços indesejáveis, e mesmo perigosos, da psicologia de pequena potência.

Com a ressalva de que o Brasil estava então às vésperas da revolução industrial e do esmaecimento dos “vestígios, ainda marcantes, de nosso ruralismo político e social” – note-se como tudo isso é recente na história brasileira – avaliava que nosso país já tinha peso específico no jogo da política internacional, muito embora reconhecesse que tal percepção era acolhida, em certos setores da vida nacional, com reserva, descrença ou ceticismo.

Em alguns anos, previa, o Brasil iria transformar-se em país exportador de produtos industriais e esse fortalecimento do poder econômico não deixaria de traduzir-se em sensível fortalecimento do poder nacional. Os campos tanto interno e externo estavam, em sua visão de vanguarda, fortemente imbricados e a superação das limitações e vulnerabilidades no primeiro atenuariam ou fariam desaparecer as do último.

Alertava, nesse contexto, para a necessidade de assegurar que nossa mentalidade ou psicologia acerca do campo internacional se ajustasse à nova posição relativa do Brasil e não se vinculasse a concepções e atitudes de tipo semi ou paracolonial.

Ao concluir, Araújo Castro advertia, de forma presciente, que nós brasileiros oscilamos entre ufanismo e desespero, entre o mais róseo dos otimismos e o mais sombrio dos pessimismos, entre a meta do nosso desenvolvimento econômico e a “desgraçada metáfora do abismo que estaria por engolir-nos”. Empregando com propriedade uma imagem de Arthur Koestler, concluía ele que “passamos demasiadamente rápido do ultravioleta ao infravermelho, num mundo de poder que comporta todas as gradações e todos os matizes do espectro”.

Insistia que o poder não é eterno nem imutável, e que bastaria recordar a situação mundial desde os anos 30 para observar como o poder da Europa migrou para o Leste e para o Oeste. O poder, nota, tem hábitos nômades, desloca-se com facilidade e, graças aos novos recursos da tecnologia, poderá fixar-se em qualquer ponto do globo – observação esta, comento, reconfirmada pelas transformações, às vezes graduais, outras vezes súbitas, na ordem internacional, como as variações da inserção da China no espectro político e estratégico mundial.

O conferencista via, com clareza, que o progresso e desenvolvimento do Brasil seriam inevitavelmente afetados pelo que se passasse no mundo. A geopolítica, acrescentava, não previu a revolução tecnológica que, em período relativamente exíguo, transformou o quadro político do poder mundial. A despeito de todos os sonhos, esse quadro é ainda regido pela política do poder. É o poder nacional que determina, como dizia Hans Morgenthau, os limites da política de cada Estado. Se se necessitasse validar as ideias de Araújo Castro e atestar sua longevidade, bastaria sublinhar essas considerações.

Sugere ele, nessa altura – e esta é outra proposta preciosa para a análise política externa –, que o poder nacional seja objeto de uma avaliação exata, desapaixonada e objetiva, para que nãose transponham os limites úteis da ação interna ou externa, mas também para que não se deixe de explorar esses limites. Ou, em outras palavras, para que nem por soberba percamos o senso da realidade, nem por inação deixemos estagnados meios e recursos que possam ser mobilizados em nossa vantagem no campo interno ou externo.

A diplomacia de Araújo não se reduziu ao plano multilateral, mas sim contemplava a inserção mundial do país. Ele não se descuidava das relações bilaterais. Seu pensamento, assim como a sua posterior ação política devem ser avaliados sem preconceitos. Devemos sobretudo evitar qualquer transposição anacrônica da atuação pública de Araújo Castro – que, não nos esqueçamos, estendeu-se dos já distantes anos de 1958 a 1975 – aos tempos atuais.

Dito isso, é apenas justiça histórica reconhecer a riqueza de sua reflexão, cujos fundamentos aportam uma contribuição importante às discussões que, nas últimas décadas, principalmente, se dirigem à temática da globalização, regionalização e fragmentação. Quando se fala em globalização, postula-se, com a maior naturalidade, um violento deslocamento de perspectivas em relação às daquela época. Ainda se está verificando a realidade do desaparecimento da confrontação Leste/Oeste, ao passo que o chamado diálogo Norte-Sul é fortemente matizado. A bússola da política internacional deixou de orientar-se pelos pontos cardeais, como Araújo Castro já antecipara. As próprias teorias relativas ao centro e à periferia vão deixando de parecer operativas. Apesar disso, cada região, cada país do mundo dito periférico e até cada setor dessas sociedades procura adaptar-se à nova realidade – o modelo da globalização – e criar um novo tipo de relação com os polos dominantes da economia e da política mundiais.

Araújo Castro efetivamente acertou nas observações de que o poder toma novos conteúdos e de que a realidade não se conforma com modelos preestabelecidos. É por essa razão que sua teoria, expressa na década dos 70, sobre a falácia do congelamento do poder mundial apresenta tanto interesse e continua a servir como parâmetro para a análise política.

O fenômeno da regionalização toma, por sua vez, uma coloração distinta da que tinha à época de Araújo Castro, quando suas implicações eram claramente estratégicas. Passou a ser visto, anoto, como etapa do processo de globalização, ou pelo menos como a maneira pela qual diferentes países, em uma mesma região, se unem, se aproximam, e em última análise se integram com vistas a se defenderem das piores consequências da globalização e a maximizarem suas oportunidades no plano mundial. E isso é verdade, em particular, no que diz respeito à chamada regiona-lização aberta.

Globalização e regionalização ganham novos aspectos. Apenas se conserva a tendência mundial à fragmentação. Ou melhor, saindo-se da camisa de força da confrontação Leste/Oeste, as tendências à fragmentação, que permaneciam subjacentes ao sistema internacional, figuram com mais força e clareza.

Hoje, mais do que anteriormente, questiona-se o próprio papel do Estado nacional. Tendências mundiais se redirecionam para além da Guerra Fria, sem que se abandone, no entanto, o conceito de poder. E é justamente a visão do poder, como aspecto da realidade, que retira do pensamento de Araújo Castro qualquer laivo de romantismo, ou de idealismo romantizado. Essa visão o torna pragmático e útil, e faz de seu pensamento uma ferramenta aplicável a diferentes situações estratégicas e diplomáticas.

Com certeza, encantariam a Araújo Castro as ambiguidades mais difundidas do conceito de poder nacional, nesta fase em que os Estados parecem enfraquecidos, mas, por paradoxal que seja, se autoafirmam justamente nos momentos de crise, tanto financeira, quanto militar. A autoafirmação continua a se dar em momentos decisivos, como nestes em que os capitais financeiros se tornam problema agudo, mas todas as atenções se voltam apenas para os capitais que estão nas mãos dos Estados. Só após ouvir o pronunciamento dos governos, os organismos econômicos internacionais e os mercados se animam a retomar a busca de soluções para problemas que aparentavam ser insolúveis. O poder dos Estados se reafirma também nos momentos de tensão, em que se verifica o primado da violência internacional organizada, diante da qual a sociedade, o mercado e a cidadania se sentem muitas vezes ameaçados. Apenas o Estado pode arriscar-se a engendrar soluções militares para questões de política internacional, e quando não o fazem, entram em xeque³⁵⁸.

Seguramente, Araújo Castro se debruçaria hoje em análises sobre a circunstância de terem sido o conceito de poder mundial e suas ambiguidades quase inteiramente abstraídas do discurso sobre a ordem internacional. O exame do tema, que é fundamental, das implicações para a política externa brasileira das estruturas subjacentes de poder internacional curiosamente escasseou, ausentou-se mesmo da literatura especializada. Nem por isso foram desmontadas as iníquas estruturas de poder mundial, estas apenas se transformaram, com o passar dos decênios.

Até Araújo Castro, que ressaltou a improbabilidade histórica
do congelamento do poder mundial, se teria surpreendido, creio, com o comportamento plástico das relações de poder internacional. Ainda hoje, essas relações subsistem, transformadas, apesar do desaparecimento da confrontação Leste-Oeste e da valorização das questões econômicas, como chaves de nosso tempo. No contexto da globalização e dos modos de seu exercício, num mundo estrategicamente unipolar, o poder internacional continua presente sob novas roupagens, apesar das numerosas e arquiconhecidas diferenças entre Guerra Fria e pós-Guerra Fria. Para aquilatar tais diferenças, basta referir algumas das vertentes básicas de nosso tempo: a sociedade da tecnologia da informação, a volatilidade dos capitais de curto prazo, o pós-fordismo e a pós-modernidade.

Contudo, já em 1958, Araújo Castro propunha uma

política abrangente de segurança nacional para enfrentar os desafios mundiais, uma estratégia geral que compreendesse um trabalho decidido de fortalecimento do Poder nacional, mediante o desenvolvimento da economia, a recuperação do homem, a modernização das Forças Armadas, a consolidação e melhora das instituições nacionais, o alongamento do raio de ação da diplomacia, e o aperfeiçoamento do sistema de segurança coletiva do Hemisfério [aos quais caberia agora adicionar a estabilidade financeira e o fortalecimento da segurança internacional, ideia, esta última, que corresponde, nos fins dos 60, a uma contribuição original do próprio Castro].

Em 1975, de novo em conferência na ESG, Araújo Castro fez um balanço dos avanços já conquistados, das lições já apreendidas, e afirmava: “ninguém é hoje capaz de compreender o Brasil, senão quando situado no mapa-mundi. O Brasil é parte integrante do mundo, de seus problemas humanos e de suas aspirações de paz, segurança e desenvolvimento”.

Nos anos que antecederam a crise asiática e a crise russa, a tendência à globalização vinha sendo acolhida de forma extremamente otimista tanto pelos especialistas quanto pelos meios de comunicação ocidentais. As ideias de Araújo Castro, por outro lado, pareciam condenadas à gradual irrelevância. Mas o consenso positivo quebrou-se. Talvez persista o processo de globalização, mas a realidade internacional provou não se conformar com um modelo fatalmente preestabelecido. Os ruídos de revisão já estavam e permaneceram no ar. Não que as ideias antigas devam ou possam ser ressuscitadas, mas a construção de um modo inovador de pensar e sua discussão devem recomeçar onde se haviam interrompido, no ponto em que a inovação tecnológica, ao que erroneamente parecia, começava, por primeira vez, a superar suas repercussões sociais e políticas.

A largada desse debate se dará num ponto muito próximo ao que Araújo Castro nos deixou. Nesse contexto emergente, valorizar-
-se-á a capacidade de diálogo e ação da diplomacia. Diante dos novos problemas mundiais, ditos globais, a questão da habilitação para o exercício atualizado da profissão se torna mais uma vez decisiva.

Araújo Castro, nosso embaixador e chanceler, sempre afirmou a necessidade de um enfoque estruturado em política externa, em prol de sua condução e de seu embasamento político. Os atuais alunos do Instituto Rio Branco e os jovens diplomatas – aqueles que serão em breve embaixadores e chanceleres – passarão em revista, ao longo de suas carreiras, as ideias hoje vigentes e as avaliarão “na balança implacável da defesa do interesse nacional e da promoção dos ideais da humanidade”.

Discurso de posse de Araújo Castro no Itamaraty, em 1963

Este discurso é uma joia diplomática, um belo exame da inserção mundial do Brasil e a expressão de um estilo preciso e elegante.

De início, o novo chanceler lembra a todos os presentes que sua posse se realizava no velho e simbólico gabinete de trabalho do Barão de Rio Branco, na Casa da rua Larga. Recorda que na gestão de seu antecessor, professor Evandro Lins e Silva, havia sido elaborado no Itamaraty um balanço da política externa brasileira e do que se necessitava fazer para por em marcha a reativação e a dinamização dos diferentes setores do Ministério. Ressalta, a propósito, o “tratamento prático, direto e objetivo dispensado naquele documento a todos os nossos assuntos, sem ideias preconcebidas, sem posições rígidas e inamovíveis, e com a clara e lúcida noção das novas responsabilidades do Brasil no campo internacional”.

O discurso de posse é, sobretudo, temático. Dedica-se às grandes preocupações da humanidade e do Brasil. Afasta-se de questões menores que muitas vezes compõem o dia a dia da diplomacia. Sem dúvida, mostra-se o novo chanceler interessado em resolver as diferenças bilaterais que entorpecem a diplomacia e bloqueiam os grandes rasgos e a solução dos problemas amplamente coletivos. Propõe a proveitosa tese, que encontra ecos até hoje, de que “todo problema político se caracteriza por sua extrema complexidade e não se pode razoavelmente esperar que toda e qualquer iniciativa nossa seja imediatamente vitoriosa ou mesmo compreendida”. Isso tudo, assevera, envolve o problema da maturidade política das Chancelarias” – e da opinião pública acrescento – e afiança ser “indispensável que, em todos os momentos, tenhamos o pensamento voltado para o Brasil e para o que este país representa, como experiência nova na história da humanidade [...] indispensável que, ao perseguirmos objetivos tão amplos, não percamos o sentido de objetividade e de realismo político que temos conseguido manter em nossa diplomacia”.

Rememora haver anteriormente salientado que

o Brasil está, hoje, em posição ideal para prestar uma contribuição positiva e original no encaminhamento dos grandes problemas internacionais [...] já que não tem problemas políticos pendentes no campo externo, nem condições restritivas ou limitativas de sua soberania, nem causas históricas de ressentimento, nem reivindicações territoriais.

E acrescenta:

Temos pontes naturais para todos os povos e todos os continentes; o que não tínhamos, até a pouco, era o gosto ou a inclinação de utilizá-las. No momento, estamos dispostos a utilizar todas essas pontes, pois um país jovem e vigoroso como o Brasil não pode condenar-se ao isolamento, nem pode querer fechar os portos abertos ainda na era colonial. Não podemos permitir que generalizações apressadas ou falsas opções venham a comprometer esse esforço para ajustar as tendências de nossa ação diplomática à vocação universal do povo brasileiro.

Ressalta que

o Brasil é, hoje, suficientemente maduro e consciente para que possa negociar e assumir compromissos com quem quer que seja. Aos alarmados e aos descrentes, onde quer que se encontrem, no centro, à direita ou à esquerda, peço que tenham um pouco mais de confiança em nosso país e no Itamaraty.

Assegura que

nunca estivemos tão presentes nem tão atuantes no cenário internacional. O que é indispensável é que o povo brasileiro, em todas as suas camadas sociais, em todos os seus agrupamentos políticos ou partidários, se una, sempre que surja um legítimo interesse brasileiro a defender no exterior. Esta Casa não existe senão para defender os interesses permanentes do Brasil; e entre esses interesses de nossa pátria se inclui o estabelecimento de um clima de paz, concórdia e entendimento entre todos os membros da comunidade das nações, e o trabalho permanente em prol da melhora de condições de vida da parcela – e trata-se de muito mais do que uma parcela – subdesenvolvida e desprotegida da humanidade.

Este é, seguramente, o cerne do discurso de posse. Entretanto, Araújo Castro alude igualmente a itens já em pauta na agenda diplomática, como a necessidade de persistência política com relação aos grandes temas do desarmamento, desenvolvimento econômico e descolonização, que dariam margem ao grande discurso dos 3Ds na abertura da XIV sessão da Assembleia Geral.

Reconhece que “torna-se cada dia mais claro que esses três objetivos informam toda uma ação política, a ser desenvolvida, em plena e estreita cooperação com as nações irmãs do hemisfério e com todas aquelas que a nós se queiram juntar num esforço diplomático comum.“ Acrescenta que “ao reclamarmos uma ação efetiva e continuada nessas três grandes áreas de progresso político e social, não esta(re)mos reclamando senão o cumprimento das promessas de São Francisco”.

Araújo Castro reafirma a posição brasileira com relação às negociações multilaterais do desarmamento, tema verdadei-ramente crucial desde os Treze Dias de Outubro de 1962. Vaticina, tendo em mente a próxima realização da I UNCTAD (Conferência das Nações sobre o Comércio e o Desenvolvimento) que o Brasil terá de realizar grandes esforços, no sentido de obter dos órgãos internacionais o reconhecimento da estreita correlação entre a estrutura do comércio internacional e o problema do desenvolvimento econômico. É por isso que, segundo assevera, o Brasil se batia e continuaria a bater-se pelo “estabelecimento de uma Organização Internacional de Comércio, que corrija os efeitos nocivos das distorções que determinam e condicionam a ruinosa deterioração de preços de matérias-primas e produtos básicos no mercado internacional”. O Itamaraty tudo fará, afirma, pela “expansão de nosso comércio exterior, diversificação da pauta de exportação e defesa intransigente da posição dos nossos produtos, em especial o café, no mercado internacional”.

Desvela, nesse amplo quadro, o grande objetivo de contarmos com um sistema de segurança coletiva no campo econômico, paralelo ao que ajudamos a construir no campo político e de segurança.

Antes de encerrar suas palavras, procura esmiuçar a questão central da inserção do Brasil no mundo. No que viria a ser uma das marcas dos futuros discursos de sua carreira, acentua a vocação universalista, humanitária e generosa da política externa brasileira – quadro em que coloca a política em favor da descolonização, em cujo contexto afirma o dever de sermos intransigentes na defesa do princípio de autodeterminação e não intervenção.

Diz que o Brasil não pertence a blocos, mas que integra o sistema interamericano, o que, porém, qualifica com a observação de que para nós o sistema é um instrumento de trabalho em prol da paz e do entendimento entre as nações. Sublinha que “o que é imperioso é que esse sistema interamericano se transforme num elemento dinâmico de renovação e de justiça social”.

O pan-americanismo, explica, é para nós uma atitude de solidariedade diante de problemas comuns e não uma posição retórica de jurisdicismo ou academicismo. Os problemas da América Latina são demasiado urgentes e graves para que nos contentemos com a reafirmação das fórmulas inexpressivas – e, por isso mesmo, unânimes – que caracterizaram certos pronunciamentos coletivos do passado. Não podemos permitir que um gravíssimo problema político se esconda debaixo das roupagens da linguagem lírica dos clássicos comunicados e proclamações.

Por outro lado, não deixa de notar a necessidade de caminharmos com decisão em busca da solução de algumas questões econômicas pendentes no campo das relações bilaterais com países tradicionalmente amigos. Preconiza “uma postura de calma e objetividade, sem atitudes preconcebidas, sem suspeitas e sem ressentimentos. Neste, como em outros casos, o Brasil não deseja senão o diálogo franco e sincero”.

Acentua que todo o Itamaraty partilha essa responsabilidade e que , na medida de suas forças, continuaria a dar execução à política externa independente – de afirmação brasileira, fraternidade continental e vocação universal – que “será em toda linha preservada e que situa o Brasil no mundo em que terá de viver”.

Ao final, relembra os amigos e os colegas da Casa, na qual já trabalhava havia vinte e três anos, “[meus] colegas que sempre lutaram por uma voz mais viva e atuante do Brasil no cenário internacional [...] sempre se rebelaram contra a rotina, contra o conformismo e contra as exterioridades e convencionalismos de uma diplomacia há muito superada”, e conclui que “esta geração de diplomatas assume uma grave responsabilidade para com governo e para com o Brasil”³⁵⁹.

O fortalecimento da segurança internacional

Araújo Castro possuía uma extraordinária capacidade de formulação de teses globais, que lhe permitia encontrar, num átimo, o caminho da formulação de conceitos e traçar, antecipadamente, o roteiro de seu raciocínio futuro, especialmente quando este se aplicava às tendências centrais do panorama internacional.

Por ocasião do XXV Aniversário da ONU, em 1970, tornava-se necessário estabelecer um nexo, um vínculo, entre a solução dos vícios da Organização e o comportamento político de seus membros, bem como entre o que se passava nas sessões dos principais órgãos das Nações Unidas e o que efetivamente ocorria na política internacional. A partir desse diagnóstico, Araújo Castro engajou-se na defesa do fortalecimento da segurança internacional, assunto que era até então monopolizado pelos países mais poderosos. Universalizou a preocupação internacional com essa temática e explorou a inflexibilidade dos membros permanentes do Conselho de Segurança, ao lançar mão da temática da reforma da Carta das Nações Unidas, verdadeiro símbolo do imobilismo da macroestrutura internacional de poder desde 1945.

Beneficiando-se do interesse generalizado em assegurar que as comemorações do jubileu de Prata das Nações Unidas, em 1970, se revestissem de brilho, com a aprovação de Declarações significativas, Araújo Castro tomou a liderança das negociações a respeito da elaboração de uma Declaração sobre o fortalecimento da segurança internacional, tema que, no ano anterior, havia sido inscrito na agenda da Assembleia Geral, por iniciativa da URSS. Observe-se que a inscrição desse item despertara escasso interesse, e mesmo hostilidade, em muitos Estados-membros, em particular nos ocidentais.

Castro trabalhou, de início, no seio do grupo latino-americano, que lhe estendeu um endosso unânime para a apresentação de um projeto de Declaração, cuja redação coube, no essencial, à delegação brasileira. Essa manobra forçou os demais agrupamentos políticos (socialistas, ocidentais e não alinhados) a apresentarem seus próprios projetos e, posteriormente, a que todos esses grupos se reunissem para negociar, sob a coordenação do próprio Araújo Castro, um texto de conciliação, que foi, ao final desse processo, adotado por unanimidade pela Assembleia Geral.

Utilizou ele todos os métodos parlamentares possíveis para alcançar um resultado positivo, inclusive fez circular um suposto memorandum interno da Delegação, ao qual deu o fictício numero 63, com ideias para quebrar os impasses que haviam aparecido durante as negociações. Atribuiu a autoria desse memorandum aos seus assessores, quando, na verdade, estes o elaboraram sob sua própria orientação.

Araújo Castro pronunciou dois discursos sobre o fortalecimento da segurança internacional na Primeira Comissão (Comissão Política) da Assembleia Geral, em 13 de outubro de 1969 e 28 de setembro de 1970, nos quais esmiuçou os fundamentos da iniciativa brasileira. Este foi o último discurso que Araújo Castro pronunciaria nas Nações Unidas sobre o tema. Contou, desde logo, com adversa e simétrica resistência dos EUA e outros países ocidentais. Araújo Castro, contudo, modificou o andamento dos debates e renovou a leitura do item, ao arrebatá-lo e colocá-lo a serviço dos “países não alinhados”, ou, como ele dizia, de “todos os membros da ONU”. Para atrair a atenção, utilizou suas qualidades retóricas e deu nova substância política ao tema. Além de dirigir-se às questões de desarmamento e não proliferação – o TNP, afinal, fora firmado em 1968, – introduziu, nesses discursos, outros matizes de clara relevância para o papel das Nações Unidas nas grandes questões de segurança daquele tempo.

Quando se referiu à tramitação das questões relativas ao desarmamento e a não proliferação, sustentou que a tendência para afastar certas questões internacionais prevalecia nas Nações Unidas e, em consequência, a Organização estava sendo condenada ao silêncio, à inação e à inoperância. Alguns, prosseguiu ele, pregavam que certos temas exacerbam as tensões, envenenam a atmosfera mundial e alimentam os receios do perigo de que
“a poluição política venha a somar-se aos azares da poluição física”, que pesa sobre o meio ambiente e o contamina. No entanto, observou, nunca na história as nações médias e pequenas se sentiram tão indefesas e o crime, a violência, a agressão e a pirataria, a subversão e o terrorismo foram tão abundantes, se espalharam tão amplamente pelas diferentes encruzilhadas do mundo. Pragas estas que, com se sabe, até hoje subsistem.

Realçou, por outro lado, que, “com o conceito de superpotência, o poder alcançou respeitabilidade e passou a ser objeto de um novo culto”. O mundo ameaçava ser dividido entre países “adultos, responsáveis e poderosos” e os não adultos e, consequentemente, não responsáveis e não poderosos. Araújo Castro registrou, porém, que nenhuma solução coletiva para os conflitos seria possível se fundada nas “areias movediças” do poder e da violência ou no congelamento de determinadas situações. “Para os Estados, a segurança nacional corresponde ao que para os indivíduos é o instinto de preservação”. A segurança é um requisito prévio para a existência e desenvolvimento dos Estados e, por conseguinte, para a operação “normal” da comunidade das nações, a qual não deve ser degradada à condição de uma comunidade governada pelo temor e pela intimidação.

Araújo Castro verbera os passos, que, de seu tempo para o atual, só se aceleraram, no sentido de “despolitizar” as Nações Unidas. Sua proposta é exatamente o oposto desse processo, pois insiste em que uma reforma da Carta será necessária para acomodar as emergentes circunstâncias mundiais. A base desta deve ser o abandono do uso ou da ameaça da força, bem como da pressão política e militar. Não mais deve sobrar espaço para a vigência de esferas de influência, do desequilíbrio da balança do poder, dos arranjos confinados às negociações excludentes levadas a cabo por superpotências.

Em seus dois discursos, Araújo Castro explicita uma lúcida teoria da paz, ao afirmar que:

• para as superpotências, enredadas na carreira nuclear, a paz passou gradualmente a ser apenas a sobrevivência da humanidade e a ausência de um desenlace nuclear;

• para os países médio se pequenos, a paz é muito mais do que um antônimo da guerra. É um esforço diário de entendimento e comportamento criativo ou, mais simplesmente, significa imunidade de agressão, preservação da soberania e integridade territorial. Para esses países qualquer uso da força, fora dos termos da Carta, contraria a paz.

Discurso contra o apartheid sul-africano, em 1970

Como outro exemplo de atuação destacada em questões candentes que abalavam a ordem mundial, lembre-se o discurso de 1970, perante a XXV sessão ordinária da Assembleia Geral, no qual Araújo Castro qualificou o apartheid, pela primeira vez na história da diplomacia brasileira, como um crime contra a humanidade. Um crime, por conseguinte, comparável aos praticados durante a Segunda Guerra Mundial pelos países nazistas e passível de responsabilização internacional.

Desvelou, assim, não só as necessidades do momento, mas também dimensões mais profundas. A primeira destas, o imperativo moral de combater, em nome da humanidade, o preconceito, a segregação e a injustiça raciais, onde quer que se encontrem, e impedir que o mal prospere, assim como que práticas nocivas e anti-humanas possam, de alguma forma, consolidar-se.

Consciente da complexidade racial do nosso país, Araújo Castro preocupava-se com a interface da diplomacia brasileira com o seu próprio panorama étnico. Nesse contexto, sustentou que o apartheid não podia ser relegado ao esquecimento, pois que agredia diretamente a vivência brasileira, as nossas aspirações e o modo de organização de nossa sociedade. Essa era uma dimensão que dizia respeito, especificamente, à política africana do Brasil e à nossa posição parlamentar nas Nações Unidas.

Como em outros episódios, Araújo Castro faz diplomacia com desassombro, diante de uma questão que emocionava a opinião pública internacional e afetava interesses estabelecidos. “A natureza cruel do apartheid justificava considerá-lo como crime contra a humanidade”. Só muito mais tarde, transcorridas três décadas e após tantas alterações nas relações internacionais é que esse tema começou a sair, graças à tarefa executada pela Comissão da Verdade e da Reconciliação da própria África do Sul, da pauta das preocupações morais da humanidade.

Sem favor, esse discurso foi um importante feito parlamentar, uma vitória, graças ao entendimento que a delegação brasileira pode forjar entre os países da América Latina e os da África e da Ásia, vitória contra a franca oposição ocidental. O discurso contra o apartheid é resultado de uma profunda pesquisa que disseca o comportamento racista das autoridades sul-africanas daquele tempo.

Além de repelir insinuações sobre uma indesejada relação de parceria ou aliança brasileira com a África do Sul, Araújo Castro alinhava diferentes dispositivos legais sul-africanos de conteúdo racista, como a institucionalização da desigualdade maciça baseada em critérios racistas, no campo dos direitos fundamentais do homem, do uso da força bruta e da discriminação racial, da negativa da unidade fundamental da espécie humana, que contrariava o espírito do tempo, ao reduzir os negros a uma situação inferior à condição humana; do confinamento da população africana não branca em “reservas” empobrecidas; de exploração sistemática do trabalho, da negação sistemática do acesso aos benefícios do desenvolvimento; da redução à condição de massa de mão de obra; sem direito à propriedade e instrução; a total falta de controle sobre o próprio emprego; e, finalmente, ao violar o direito dos povos à autodeterminação. Culmina seu discurso ao afirmar que esses fatos, relatados de forma fria e desapaixonada, “configuram a violação integral das aspirações da população não branca da África do Sul, o que constitui um crime contra a humanidade”.

Comentário final

Araújo Castro expressa, em todos os temas estudados, um modo de encarar a aventura humana, uma análise das relações internacionais e uma doutrina de política externa brasileira, níveis de atenção que interagem de maneira criativa. Rejeita a tendência de considerar a política exterior como uma reação em série a acontecimentos externos mais ou menos tópicos, separados e, até certo ponto, incompreensíveis. Procura integrar esses acontecimentos a partir de uma perspectiva especificamente brasileira, assim como de uma visão global do movimento e do destino das relações internacionais.

Compreende que, isoladamente, nenhuma dessas duas vertentes é suficiente para a formulação da política externa. Por isso, vai cotejá-las sistematicamente e submetê-las ao filtro da ética humanista. Preocupa-se com o perfil internacional do Brasil num mundo ameaçado pela insegurança e violência, pela corrida armamentista e pela fome.

Araújo Castro ensina que, na prática, é possível imaginar soluções originais de política externa que, ao refletirem, em termos de soberania e desenvolvimento, as necessidades do Brasil e de outros países, enriquecem a visão do mundo e a compreensão dos grandes problemas vividos pela humanidade. Representava ele um Brasil novo, moderno e democrático. Preocupava-se com que o perfil internacional do Brasil expressasse o que efetivamente somos, como cultura, e o que desejamos ser, como país e como sociedade. Era infenso a chavões, trivialidades e maneirismos, que externavam valores e comportamentos avessos às nossas realidades e, às vezes, contrários aos nossos interesses.

Sua visão básica é a da liberdade, que definiu como sendo o objetivo essencial da atividade política, ao afirmar que nada se ganhará, se não se puder assegurar a liberdade de viver, de pensar e de agir – isso dito num momento brasileiro em que se radicalizava a luta política.

Desconfiava da importação de modelos políticos. Tomava a experiência estrangeira como uma referência importante, mas a utilizava apenas como parte do material disponível para a construção de seu ideário. Rejeitava o mimetismo e a cópia no plano da diplomacia, assim como no universo político e ideológico mais amplo.

Não se sentia inferiorizado por ser brasileiro, atitude muito comum no passado e que ainda tem vestígios nos dias atuais. Não via, ufanista, o Brasil como um país melhor que os outros, mas também descartava que a nação só tivesse a aprender e nada a ensinar. Enfrentava o mundo com olhar frio e atento e nítida disposição crítica, sem deslumbramentos.

Pequena nota sobre a ironia de Araújo Castro

Ainda hoje, nos corredores e nos despachos do Itamaraty, certas observações de Araújo Castro são utilizadas para jogar luz sobre determinados argumentos. Uma fina ironia não apenas nos seus comentários sobre relações interpessoais, mas também sobre a própria evolução da política internacional.

Todos o chamavam simplesmente de “Araújo Castro”. Em Washington, ele se divertia quando algum colega norte-americano, para afetar intimidade, o chamava de “João”. Dizia-nos, então, com um maroto sorriso: “imaginem, até a Miriam (sua esposa) me chama de Araújo Castro”.

No encerramento da XXIV sessão da Assembleia Geral, ao falar em nome do Grupo Latino-Americano e do Caribe, agradeceu ao presidente norueguês daquela Sessão, que era rigorosíssimo e importunara meio mundo com a pontualidade e, a par de outras ironias, propôs que se estudasse a possibilidade de se conceder ao mesmo um fictício Prêmio Patek Philippe da Paz. Nem o norueguês gostou da ideia, nem a proposta de Araújo Castro figurou nos “verbatim records” da sessão.

A capacidade de ver as várias facetas de uma mesma situação, e a disposição para rir de algumas delas, dava muitas vezes um sentido de realidade às ambiciosas hipóteses de construção de uma ordem mais justa e de uma vida melhor que ele articulava. Sua ironia não se centrava no ceticismo ou numa forma atenuada de niilismo, mas numa permanente autodisciplina que submetia a evolução de seu pensamento às condicionantes da realidade. Não se tratava, por outro lado, de simples conformismo, pois consistentemente investia contra essas condicionantes, ao desvelar seu significado de opressão das potencialidades do homem e de dominação da vida internacional.

Assim, por exemplo, fustigava a ironia de que as Nações Unidas se dedicassem à manutenção da paz, quando sua Carta refletia a distribuição de poder resultante da Segunda Guerra. Via uma ironia ainda mais profunda no fato da comunidade internacional já estar organizada para a manutenção da paz, sem que, ao mesmo tempo, se previsse um sistema de justiça distributiva entre as nações, quando, em última análise, a paz depende da justiça e não de simples relacionamentos de poder.

Outra fina observação dizia respeito às negociações do desarmamento, por ele descritas como uma questão de poder e, consequentemente, como uma das questões que, por tradição, têm sido resolvidas pelo uso do próprio poder. A ironia lhe servia de ponto de partida para o aprofundamento da análise e de instrumento para alcançar sínteses perfeitamente realistas. Foi um notável diplomata, que marcou o seu tempo e que ainda enriquece aqueles que imergem no seu pensamento diplomático.

Referências bibliográficas

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Brzezinski, Zbigniev; Huntington, Samuel (abr. 1963). Political Power: USA/USSR. American Political Science Review. Nova York, v. 58, n. 4, p. 976-977, dez.1964.

Colaboradores da obra

Amado Luiz Cervo

Doutor em História pela Universidade de Strasbourg. Professor Titular, Emérito, do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. Professor do Instituto Rio Branco. Pesquisador Sênior do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico-CNPq. Sócio Emérito da Associação Brasileira de Relações Internacionais. Possui 18 livros publicados e 37 outros capítulos de livros. Publicou 40 artigos em periódicos especializados. Principais livros publicados: Contato entre Civilizações: conquista e colonização espanholas da América (São Paulo, McGraw-Hill, 1975). O Parlamento brasileiro e as relações exteriores, 1826-1889 (Brasília: EdUnB, 1981). O desafio internacional; a política exterior do Brasil de 1930 a nossos dias (Brasília: EdUnB, 1994). Relações internacionais dos países americanos (Brasília: 1994, com W. Döpcke). História do Cone Sul (Rio de Janeiro: Revan, 1998, com M. Rapoport). Depois das Caravelas: as relações entre Portugal e Brasil, 1808-2000 (Lisboa e Brasília, 2000, com José Calvet de Magalhães). Metodologia Científica (São Paulo: Prentice  Hall, 2010, com P. Bervian). Inserção Internacional: formação dos conceitos brasileiros (São Paulo: Saraiva, 2008). Imagens da diplomacia brasileira (Brasília: Funag, 2010, com C. Cabral). Relações entre o Brasil e a Itália: formação da italianidade brasileira (Brasília: EdUnB, 2011). História da política exterior do Brasil (Brasília: EdUnB, 2011, com C. Bueno). A parceria inconclusa: as relações entre Brasil e Portugal (Belo Horizonte: Fino Traço, 2012).  Relações internacionais da América Latina: de 1930 aos nossos dias (São Paulo: Saraiva, 2013).

Angela Alonso

Professora Livre-Docente do Departamento de Sociologia da Universidade de São Paulo, Diretora Científica do Cebrap (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento) e pesquisadora do CNPq. Doutorou-se em sociologia pela Universidade de São Paulo (2000), com Pós-Doutorado na Yale University (2009-2010). Foi Fellow da Fundação Guggenheim (2009-2010), pesquisadora do Development Research Centre on Citizenship - University of Sussex (2000-2010), membro do comitê editorial da Revista Brasileira de Ciências Sociais (2008) e coordenadora do GT Pensamento Social no Brasil, da Anpocs (2010-2012). É autora de Ideias em Movimento:
a Geração 1870 na Crise do Brasil-Império (Paz & Terra/Anpocs. 2002; prêmio CNPq-Anpocs, 2000); de Joaquim Nabuco: os salões e as ruas (Companhia das Letras, 2007; indicado para os prêmios Jabuti de biografia e Telecom Brasil-Portugal de Literatura); e coeditora, com D. K. Jackson, de Joaquim Nabuco na República (Hucitec, 2012). Pesquisa movimentos intelectuais e políticos e atualmente prepara livro sobre o movimento pela abolição da escravidão no Brasil.

Antonio Carlos Lessa

Professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB). Possui doutorado (2000) em História (área de concentração de História das Relações Internacionais) pela Universidade de Brasília e estudos pós-
-doutorais pela Université de Strasbourg, França (2008-2009). Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, é Editor da Revista Brasileira de Política Internacional - RBPI e do Boletim Meridiano 47. Atua como consultor de publicações científicas da grande área de humanidades no Brasil. Desde julho de 2013 é Secretário-Executivo da Associação Brasileira de Relações Internacionais - ABRI. Atua em diversas iniciativas relacionadas com divulgação científica e com a organização do ensino na área de Relações Internacionais no Brasil. É um dos líderes da área de História das Relações Internacionais na Universidade de Brasília e os seus interesses de pesquisa, docência e orientação estão exclusivamente relacionados com os temas das Relações Internacionais do Brasil Contemporâneo.

Arno Wehling

Doutor (USP), Livre Docente (USP) e Pós Doutor (Universidade do Porto). Professor Titular de Teoria e Metodologia da História (UFRJ, aposentado) e de História do Direito (UNI-RIO) por concursos de títulos, provas e defesa de tese. Professor titular destas disciplinas na Universidade Gama Filho. Pesquisador do CNPq. Coordenador do Núcleo Interinstitucional de Pesquisa em História do Direito Brasileiro (com Maria José Wehling). Professor em Programas de Pós-Graduação em História e Direito, foi e é orientador de dissertações de Mestrado e teses de Doutorado. Professor visitante-colaborador da Universidade Clássica de Lisboa. Reitor da Universidade Gama Filho. Presidente do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro. Realiza investigações nas áreas de História Política (Estado Colonial), História do Direito e Teoria da História. Consultor de entidades de fomento (CNPq, Conicet - Argentina, FAPERJ, FAPESP, CAPES, Fundação Araucária). Membro de instituições profissionais e científicas no país e no exterior. Membro de conselhos editoriais de periódicos especializados. Conselheiro do IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional). Membro de diversas instituições culturais do Brasil e do exterior, como Institutos Históricos dos estados do Rio Grande do Norte, Paraíba, Alagoas, Bahia, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina, Goiás, Mato Grosso e Distrito Federal e das Academias de História da Argentina, Uruguai, Venezuela, Paraguai, Portugal, Espanha, do PEN clube do Brasil e da Academia Brasileira de Educação. Condecorações: medalha do Pacificador, Ordens do Mérito Militar (oficial) e Ordem de Rio Branco (comendador). Tem cerca de cem trabalhos publicados (artigos em revistas especializadas, anais de congresso e capítulos de livros). Publicou, entre outros livros, Os níveis da objetividade histórica; Fomentismo português no Brasil, 1769-
-1808; Administração portuguesa no Brasil (1777-1808); A invenção da História (estudos sobre o historicismo); Pensamento político e elaboração constitucional; Estado, História e Memória (Varnhagen e a construção da identidade nacional); Direito e justiça no Brasil Colonial (o Tribunal da Relação do Rio de Janeiro) e Formação do Brasil Colonial, estes últimos em colaboração com Maria José Wehling.

Carlos Henrique Cardim

Diplomata de carreira – Embaixador – e Professor do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília (UnB). Serviu nas representações do Brasil em Buenos Aires, Santiago, Assunção, Ciudad Guiana (Venezuela), Washington. Foi Embaixador do Brasil na Noruega, cumulativamente com a Islândia. Foi Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI), órgão da Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG) do Ministério das Relações Exteriores. Foi Decano de Extensão da UnB, e Presidente do Conselho Editorial da Editora Universidade de Brasília.
Foi Diretor do Centro de Estudos Estratégicos do Ministério da Ciência e Tecnologia. Doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo (USP) com a tese “Anomia: realidades e teorias”. Autor do livro “A Raiz das Coisas – Rui Barbosa: o Brasil no Mundo” (Editora Civilização Brasileira, 2007). Foi Editor da revista “Diplomacia Estratégia Política DEP”, dedicada a temas da América do Sul.
É membro do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro (IHGB), da Academia Brasiliense de Letras e do Conselho Editorial do Senado Federal.

Carlos Eduardo Vidigal

Professor do Departamento de História da Universidade de Brasília desde 2009, na área de História da América. Graduou-se em História pela Universidade de Brasília. Em 1999, ingressou no curso de mestrado do Programa de Pós-Graduação em História, PPGHIS/UnB. Concluído o mestrado em 2001, tornou-se professor de Relações Internacionais em instituições particulares de ensino, o IESB e a UCB. No mestrado, desenvolveu dissertação intitulada Relações Brasil-Argentina: o primeiro ensaio (1958-
-1962) e no doutorado (2003-2007) tese denominada. Publicou o livro Integração Brasil-Argentina: a construção do entendimento (1958-1986), uma síntese da dissertação e da tese acima referidas. Atuou como professor de História em escolas particulares de Brasília, assim como na rede pública, principalmente na área
de educação de jovens e adultos. Ocupou o cargo de diretor do Centro de Educação de Jovens e Adultos da Asa Sul (CESAS), entre 1996 e 1997, e, Atualmente, desenvolve pesquisas sobre a Guerra das Malvinas e a geopolítica da América do Sul; História da Integração Sul-Americana; e História do Pensamento Diplomático Brasileiro.

Estevão Rezende Martins

Possui graduação em Filosofia pela Faculdade de Filosofia Ciências e Letras N. S. Medianeira (1971) e doutorado em
Filosofia e História - Universitaet Muenchen (Ludwig-Maximilian) (1976). Professor (desde 1977) titular (desde 2008) da Universidade de Brasília. Realizou pós-doutorados em Teoria e Filosofia da História e em História das Ideias na Alemanha, na Áustria e na França. Trabalha com os seguintes temas: teoria e metodologia da história, história política e institucional do Brasil, cultura histórica, história contemporânea (Europa, União Europeia e relações internacionais) e história política (Brasil, Europa ocidental e relações internacionais).

Eiiti Sato

Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Cambridge e Doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo. É professor de Relações Internacionais da Universidade de Brasília desde 1983 onde tem ensinado e pesquisado sobre economia política internacional, política externa brasileira e teoria e história das relações internacionais. Foi Presidente da Associação Brasileira de Relações Internacionais (2005-2007) e Diretor do Instituto de Relações Internacionais (2006-2014). Além de artigos sobre seus temas de interesse, publicou em 2012 o livro “Economia e Política das Relações Internacionais”. Foi consultor da Secretaria de Assuntos Estratégicos e foi também um dos editores da coleção Clássicos IPRI onde foram publicadas obras de autores considerados fundamentais para o estudo das relações internacionais.

Eugênio Vargas Garcia

Doutor em História das Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e diplomata. Nasceu em 1967, em Niterói-RJ. Graduou-se como Bacharel em Relações Internacionais pela UnB em 1991 e posteriormente concluiu pós-graduação na mesma Universidade. Ingressou na carreira diplomática e serviu nas Embaixadas em Londres, Cidade do México e na Missão do Brasil junto às Nações Unidas em Nova York. Trabalhou na Secretaria de Planejamento Diplomático do Itamaraty e foi Assessor no Gabinete do Ministro das Relações Exteriores em 2005-2009, além de se desempenhar como Professor Titular do Instituto Rio Branco. Foi Pesquisador Visitante Associado junto ao Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford em 1999-2000 e Professor de História Socioeconômica do Brasil no Colégio de Estudos Latino-Americanos da Faculdade de Filosofia e Letras da Universidade Nacional Autônoma do México (UNAM) em 2004-2005. Além de artigos em revistas especializadas, publicou os seguintes livros: “O Sexto Membro Permanente: o Brasil e a Criação da ONU”; “Diplomacia Brasileira e Política Externa – Documentos Históricos, 1493-2008”; “Entre América e Europa: a Política Externa Brasileira na Década de 1920”; “Cronologia das Relações Internacionais do Brasil”; e “O Brasil e a Liga das Nações (1919-1926): Vencer ou Não Perder”. Atualmente é Ministro-
-Conselheiro na Embaixada do Brasil em Assunção.

Francisco Fernando Monteoliva Doratioto

Bacharel e licenciado em História e em Ciências Sociais pela Universidade de São Paulo e Mestre e Doutor em História pela Universidade de Brasília. Autor de livros e artigos sobre a história da política externa brasileira e história militar brasileira. É professor nos cursos de graduação e pós-graduação do Departamento de História da Universidade de Brasília, bem como leciona História das Relações Internacionais do Brasil no Instituto Rio Branco. É membro correspondente da Academia Nacional de la Historia (Argentina); da Academia Paraguaya de la Historia; do Instituto Geográfico e Histórico Militar do Brasil e do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro.

Gabriela Nunes Ferreira

Professora de Ciência Política na Escola de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), pesquisadora e diretora tesoureira do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec). Graduada em Ciências Sociais pela Universidade de São Paulo, é mestre e doutora em Ciência Política pela mesma universidade. Autora de Centralização e descentralização no Império: o debate entre Tavares Bastos e Visconde de Uruguai
(São Paulo, Editora 34, 1999) e O Rio da Prata e a consolidação do Estado imperial (São Paulo, Hucitec, 2006). Organizou os volumes Os juristas na formação do Estado-nação brasileiro (São Paulo, Editora Saraiva, 2010) e Revisão do pensamento conservador: ideias e política no Brasil (São Paulo, Hucitec, 2010), e publicou diversos artigos nas áreas de teoria política e pensamento político brasileiro.

Gelson Fonseca

Diplomata de carreira. Foi Presidente da Fundação Alexandre de Gusmão - FUNAG (1992-1995), Representante Permanente do Brasil junto às Nações Unidas (1999-2003), Embaixador em Santiago (2003-2006) e Cônsul-Geral em Madri (2006-2009).
É autor de A legitimidade e outras questões internacionais (Paz e Terra, 1998), O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralismo (Paz e Terra, 2008) e diversos artigos sobre política externa brasileira
e relações internacionais.

Guilherme Frazão Conduru

Diplomata, graduou-se em História pela UFF em 1983. Cursou o IRBr entre 1994 e 1995. Concluiu Mestrado em História pela UnB, em 1998, quando defendeu a dissertação “A Política Externa de Rio Branco e os Tratados do ABC”. Foi Pesquisador Visitante do MRE no Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford durante o ano letivo de 2000-2001, quando apresentou o ensaio “Os Acordos de Roboré: estudo de caso do processo decisório da política externa de Juscelino Kubitschek”. Na Secretaria de Estado foi lotado na Divisão de Arquivo e Documentação, na Assessoria Especial de Relações Federativas e Parlamentares e na Coordenação-Geral de Intercâmbio e Cooperação Esportiva. Foi Professor Assistente de História das Relações Internacionais do Brasil no IRBr em 1999/2000 e em 2008/2009. Serviu na Embaixada em Londres e nos consulados-gerais em Montevidéu e em Buenos Aires. De sua autoria, a Revista Brasileira de Política Internacional publicou “O Subsistema Americano, Rio Branco e o ABC” (vol. 41/2, 1998) e Estudos Históricos, “Cronologia e História Oficial: a galeria Amoedo do Itamaraty” (vol. 23, n.º 46, 2010). A FUNAG publicou na obra “O Barão do Rio Branco: 100 anos de memória”, de 2012, o artigo “Rio Branco, Patrimônio e História: a cronologia na galeria Amoedo do Itamaraty” e, em 2013, sua tese para o Curso de Altos Estudos do MRE: “O Museu Histórico e Diplomático do Itamaraty: história e revitalização”.

Helder Gordim da Silveira

Professor adjunto desde 1990 da PUCRS, atuando no Departamento de História e no Programa de Pós-Graduação em História do qual foi coordenador. Nasceu em São Borja, Rio Grande do Sul, em 15 de fevereiro de 1963. Completou os estudos secundários em 1979, no Colégio São Pedro, escola dos irmãos maristas em Porto Alegre. Realizou estudos superiores na Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS) e na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), obtendo naquela o grau de Licenciado em História (1985), e nesta, o de Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais (1998). Em estudos de Pós-Graduação, titulou-se Mestre (1990) e Doutor (2000) em História das Sociedades Ibéricas e Americanas, pela PUCRS.
Seu trabalho de pesquisa apresenta como temática central a política externa e as relações internacionais do Brasil no sistema americano ao longo do século XX, havendo enfatizado, em estudos específicos e publicações, as relações políticas Brasil-Argentina e as formas de legitimação ideológica da inserção regional e hemisférica do país, na imprensa e em intelectuais. Atuou profissionalmente no magistério fundamental e secundário do sistema público de ensino do Rio Grande do Sul e do município de Porto Alegre, entre 1984 e 2002.

João Alfredo dos Anjos

Diplomata, pernambucano, possui graduação em Direito pela Faculdade de Direito do Recife e mestrado em História pela Universidade Federal de Pernambuco.

João Hermes Pereira de Araújo

Diretor do Museu Histórico e Diplomático do Itamaraty (1992-2005). Nasceu no Rio de Janeiro, em 30 de março de 1926. Filho de Walter Pereira de Araújo e de Maria da Glória da Fonseca Hermes Pereira de Araújo. Bacharel em Direito (FD-PUC).
Cursou o Instituto Rio Branco. Cônsul de Terceira Classe, 1951. Promovido por merecimentos a Segundo Secretário, em 1956; a Primeiro Secretário, em 1965; a Conselheiro, em 1967; a Ministro de 2ª Classe em 1971; e a Ministro de 1ª Classe, em 1976. Chefe de várias divisões do Itamaraty, de 1975 a 1981, Chefe do Departamento das Américas, de 1975 a 1981. Terceiro e Segundo Secretário no Vaticano (1954-1960), Primeiro Secretário e Conselheiro em Buenos Aires (1964-1967). Embaixador em Bogotá (1981-1983); em Buenos Aires (1984-1987); em Paris (1988-1991).

José Vicente de Sá Pimentel

Graduou-se em Direito pela Universidade de Brasília. Serviu nas Embaixadas em Washington, Santiago, Paris, Guatemala, Nova Déli e Pretória. Foi Cônsul Geral em Roma e em Los Angeles. Foi Assessor de Gabinete do Ministro de Estado, Assessor Especial da Subsecretaria-Geral de Planejamento Político e Econômico, Chefe das Secretarias de Imprensa e de Planejamento Diplomático; Diretor-Geral do Departamento de África e Oriente Médio.
Tese para o Curso de Altos Estudos: “François Mitterrand e os países em desenvolvimento: o dito, e o feito”. Entre os trabalhos publicados, “Relações Entre Brasil e a África Subsaárica” e “O padrão de Votação Brasileiro na ONU e a Questão do Oriente Médio”. Foi Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (2011/2012) e é o atual Presidente da Fundação Alexandre de Gusmão.

Kassius Diniz da Silva Pontes

É diplomata e autor de “Euclides da Cunha, o Itamaraty e a Amazônia” (FUNAG, 2005). É Bacharel e Mestre em Direito pela Universidade de Brasília (UnB) e Mestre em Diplomacia pelo Instituto Rio Branco (IRBr).

Luís Cláudio Villafañe G. Santos

É diplomata e historiador. Doutor e Mestre em História pela Universidade de Brasília, fez estudos de pós-graduação em Ciência Política na New York University. Autor de vários livros sobre história da política externa brasileira, entre os quais “O Império e as Repúblicas do Pacífico” (UFPR, 2002), “O Dia em que Adiaram o Carnaval” (UNESP, 2010) e “O Evangelho do Barão” (UNESP, 2012).

Luiz Felipe de Seixas Corrêa

Embaixador. Cônsul-Geral do Brasil em Nova York. Iniciou sua carreira diplomática em 1965 no Ministério das Relações
Exteriores. Como Embaixador, chefiou as Embaixadas do Brasil no México, Espanha, Argentina, Alemanha e Vaticano. Foi Representante Permanente do Brasil junto à Organização Mundial de
Comércio e junto às Nações Unidas em Genebra. No Brasil, ocupou
o cargo de Secretário-Geral do Ministério das Relações Exteriores por duas vezes (1991 e 1999-2001). Foi professor de Relações Internacionais e História Diplomática do Brasil no Instituto Rio Branco e é membro do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro desde 1993. Publicou vários livros e artigos sobre Diplomacia,
Relações Internacionais e História.

Paulo Fagundes Visentini

Professor Titular de Relações Internacionais da UFRGS. Nasceu em Porto Alegre em 1955. Graduado em História e Mestre em Ciência Política pela UFRGS, Doutor em História Econômica pela USP e Pós-Doutorado em Relações Internacionais pela London School of Economics. Foi Professor Visitante na Universidade de Leiden/Holanda, no NUPRI/USP e na Universidade de Cabo Verde. Foi Diretor do Instituto Latino-Americano de Estudos Avançados, Coordenador do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais e, atualmente do CEBRAFRICA e da Pós-Graduação em Estudos Estratégicos Internacionais da UFRGS. Pesquisador 1B do CNPq. É autor de diversas obras, entre as quais “A política externa do Regime Militar Brasileiro”, “As relações diplomáticas da Ásia” e “A África e as potências emergentes”.

Paulo Roberto de Almeida

Doutor em Ciências Sociais (Universidade de Bruxelas, 1984), mestre em Planejamento Econômico (Universidade de Antuérpia, 1977), diplomata de carreira desde 1977. Professor nos programas de mestrado e doutorado em Direito do Uniceub. Ministro-conselheiro na Embaixada em Washington (1999-2003), chefe da Divisão de Política Financeira e de Desenvolvimento do MRE (1996-1999), conselheiro econômico em Paris (1993-1995) e representante alterno na Delegação junto à ALADI (1990-1992). Seleção de livros: Integração Regional: uma introdução (2013); Relações Internacionais e Política Externa do Brasil (2012); Globalizando: ensaios sobre a globalização e a antiglobalização (2011); O estudo das relações internacionais do Brasil (2006); Formação da diplomacia econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no Império (2001; 2005); Os primeiros anos do século XXI: o Brasil e as relações internacionais contemporâneas (2002); O Brasil e o multilateralismo econômico (1999). Website: www.pralmeida.org.

Rogério de Souza Farias

Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (2012). Trabalhou na Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) em 2005 e no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) em 2009 e 2010, como Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Publicou, em 2009, o livro “O Brasil e o GATT: unidades decisórias e política externa”. Sua tese “Industriais, economistas e diplomatas: o Brasil e o sistema multilateral de comércio (1946-1993)” ganhou Menção Honrosa no Prêmio CAPES de Teses na grande área de Ciência Política e Internacional em 2013, tendo sido a melhor da subárea de relações internacionais.

Ronaldo Mota Sardenberg

Diplomata brasileiro. Formou-se pela Faculdade Nacional de Direito – Universidade do Brasil (RJ), em 1963. Foi aprovado em concurso pelo Instituto Rio Branco (IRBr), em 1964, e promovido a Ministro de Primeira Classe em 1983. Atuou como Embaixador do Brasil em Moscou e em Madri. Foi, por duas vezes, Representante Permanente do Brasil junto às Nações Unidas (ONU), em Nova York. Chefiou, nos biênios 1993-94 e 2004-05, a Delegação Brasileira ao Conselho de Segurança da ONU. Exerceu a função de Chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, responsável pelas políticas nuclear e espacial, e pelos temas do Projeto Sipam/Sivam, da pesquisa sobre segurança das comunicações, do Projeto Brasil 2020 e do Programa Calha Norte (PCN). Foi Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia, de julho de 1999 a 2002, couberam-lhe realizações da presidência da Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação; lançamento e institucionalização dos Fundos Setoriais de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; criação do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE), dos Programas Nacionais da Sociedade da Informação, Tecnologia Industrial Básica, e dos Serviços Tecnológicos para a Inovação e Competitividade, Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento Social. Também foram de sua responsabilidade a estruturação da cooperação internacional do MCT, as políticas nuclear e espacial e a presidência da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima.

Rubens Ricupero

Diplomata de carreira, nascido em São Paulo (1º de março de 1937), Rubens Ricupero aposentou-se após ocupar a chefia das embaixadas do Brasil em Genebra, Washington e Roma. Exerceu os cargos de Ministro do Meio Ambiente e da Amazônia, bem como de Ministro da Fazenda do Brasil, cabendo-lhe nessas últimas funções lançar a nova moeda brasileira, o real, em 1994. Entre 1995 e 2004, por eleição da Assembleia Geral das Nações Unidas, dirigiu como Secretário Geral a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), em Genebra. Atualmente é Diretor da Faculdade de Economia e Relações Internacionais da Fundação Armando Álvares Penteado (FAAP), em São Paulo. Foi professor de História das Relações Diplomáticas do Brasil do Instituto
Rio Branco e de Teoria das Relações Internacionais da Universidade de Brasília. É autor de vários livros e ensaios sobre história diplomática, inclusive dois estudos biográficos do Barão do Rio Branco, além de obras sobre relações internacionais, desenvolvimento econômico e comércio mundial.

Samuel Pinheiro Guimarães Neto

Bacharel em Direito, pela Faculdade Nacional de Direito (1963); Terceiro Secretário da Carreira de Diplomata, Instituto Rio Branco (1963); Diretor da Assessoria de Cooperação Internacional da Sudene (1964); Chefe do Serviço Técnico de Análise e Planejamento do Itamaraty (1967); Mestre em Economia pela Boston University (1969); Economista da Serete S.A Engenharia (1972); Professor de Comércio Internacional da Universidade de Brasília (1977); Professor de Microeconomia do Instituto Rio Branco (1978); Vice-Presidente da Empresa Brasileira de Filmes (Embrafilme) (1979); Promovido a Ministro de Segunda Classe, por merecimento (1986); Chefe do Departamento Econômico do Itamaraty (1988); Promovido a Ministro de Primeira Classe (1994); Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais do Itamaraty (1995); Professor do Curso de Mestrado em Direito da UERJ (1997); Quinhentos Anos de Periferia, Contraponto Editora (1999); Secretário-Geral das Relações Exteriores (2003); Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes, Contraponto Editora (2006); Intelectual do Ano de 2006, pela União Brasileira de Escritores, prêmio Juca Pato (2007); Professor de Política Internacional do Instituto Rio Branco (2008); Doutor Honoris Causa pelas Faculdades Integradas do Brasil (UniBrasil)(2009); Ministro de Estado, Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (2009); Doutor Honoris Causa pela Universidade Cândido Mendes (2010); Doutor Honoris Causa pela Universidade Nacional de Rosario, Argentina (2010); Alto Representante Geral do Mercosul (2010 - 06/2012).

Stanley Hilton

Nasceu em 1940 e completou seus estudos secundários em Long Beach, Califórnia em 1957. Formou-se em Espanhol pela California State University (Long Brach) em 1962. Durante seu curso de mestrado em História na University of Texas (Austin), estudou sob a orientação do Professor José Honório Rodrigues, cuja influência sobre sua decisão de concentrar suas pesquisas em temas da História do Brasil foi decisiva. Completou seu mestrado em 1964 e doutorado nessa mesma universidade em 1969. Lecionou em Williams College (Estado de Massachusetts) durante 1969-1972, e, para o biênio 1972-1974, foi contratado pela CAPES para colaborar na organização do curso de mestrado na Universidade Federal Fluminense. Em agosto de 1974 tornou-se professor de História Latino-Americana na Louisiana State University (LSU), permanecendo nesse cargo até sua aposentadoria em dezembro de 2012. A partir dos anos 80 seu interesse intelectual evoluiu cada vez mais no sentido da História Militar. Foi professor visitante no Departamento de História da United States Air Force Academy em 1980-1981 e no Air War College em 1989-1990. Durante 1998-2012 foi diretor de um curso de mestrado da LSU na área de História Militar. É autor de vários livros em inglês e português, entre eles Brazil and the Great Powers, 1930-1939, Hitler’s Secret War in South America, A Guerra Civil Brasileira: História da Revolução Constitucionalista de 1932, Brazil and the Soviet Challenge, 1917-1947, e Oswaldo Aranha: Uma Biografia. Detentor da Ordem de Rio Branco.

Synesio Sampaio Goes Filho

Diplomata, (1967-2010), nascido em Itu, São Paulo, 13 de junho de 1939. Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, 1960 - 1964. No Itamaraty, foi Chefe do Cerimonial, Inspetor do Serviço Exterior, Chefe de Gabinete dos Ministros Celso Lafer e Fernando Henrique Cardoso; no exterior, Ministro em Londres, Cônsul em Milão, Embaixador em Bogotá, Lisboa e Bruxelas.

Ex-professor de História Diplomática do Instituto Rio Branco e de Comércio Internacional da FAAP. Sobre temas brasileiros, além de capítulos em obras coletivas, tem escrito artigos na revista do Instituto Histórico e Geográfico do Brasil, de que é membro, e em “Política Externa” da USP. Publicou, em 1999, Navegantes, Bandeirantes, Diplomatas (Martins Fontes) e, em 2013, As fronteiras do Brasil (FUNAG) e A bela viagem – frases para pensar (Migalhas).

Tereza Cristina Nascimento França

Doutora em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília, mestre em História pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2000), graduada e licenciada em História pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1996). Nascida no Rio de Janeiro em 1o de maio de 1967. Atualmente é professora do Núcleo de Relações Internacionais (NURI) da Universidade Federal de Sergipe.

1 Correspondência do Barão de Mareschal, In Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, tomo 80, Rio de Janeiro, 1917, p. 65. A versão ao português é de responsabilidade do autor.

2 Textos de referência para os temas relacionados são: Representação à Assembleia Geral Constituinte sobre a Escravatura; Apontamentos para a civilização dos índios; Lembranças e apontamentos do Governo Provisório da Província de São Paulo para os seus Deputados; Memória sobre a necessidade e utilidades do plantio de novos bosques em Portugal, publicados nos volumes organizados por Jorge Caldeira (José Bonifácio de Andrada e Silva. São Paulo: Ed. 34, 2002) e Miriam Dolhnikoff (Projetos para o Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1998).

3 Sobre a formação de José Bonifácio e sua ascensão política, ver Dolhnikoff, Miriam. José Bonifácio. São Paulo, Companhia das Letras, 2012.

4 Para o Decreto, Instruções e correspondência de Bonifácio a Brant, do dia 12 de agosto de 1822, ver p. 5 a 14. Para o empréstimo, ver: Obra política de José Bonifácio. Brasília: Senado Federal, 1973, I, p. 139; Obras Científicas, Políticas e Sociais. Santos: Grupo de Trabalho Executivo das Homenagens ao Patriarca, 1963, II, p. 244-246.

5 A dissolução da Assembleia é classificada como “coup d´État” na Réfutation des calomnies relatives aux affaires du Brésil, redigida pelos Andrada. Ver Obras Científicas, Políticas e Sociais, II, p. 387-446.

6 Ver p. 101 para avaliação sobre a guerra anglo-francesa e a estratégia britânica.

7 Para a Constituição “senatorial” ver p. 45 e seguintes.

8 Daquele ano de 1821 também a publicação dos Estatutos para a Sociedade Econômica da Província de São Paulo (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1821), que pode ser consultado na Seção de Manuscritos da Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro, 5,1,39.

9 Entrevista n´O Tamoio, de terça-feira, 2 de setembro de 1823, em Obras Científicas, Políticas e Sociais, II, p. 381-386. Ele era chamado Velho do Rocio ou Rossio, alusão ao nome da Praça no Rio de Janeiro onde vivia. Segundo Hobsbawm (1977, p. 77), o “burguês liberal clássico de 1789 (e o liberal de 1789-1848) não era um democrata, mas sim um devoto do constitucionalismo, um Estado secular com liberdades civis e garantias para a empresa privada e um governo de contribuintes e proprietários”.

10 Arquivo Histórico do Itamaraty, Leis, Decretos e Portarias, 321-1-1. Castro, Flávio Mendes de Oliveira. História da Organização do Ministério das Relações Exteriores, Brasília: Editora UnB, 1983, p. 16-22. Segundo Fernando Figueira de Mello, na dissertação A Longa Duração da Política: Diplomacia e Escravidão na Vida de José Bonifácio, UFRJ-PPGIS, 2005, p. 153, “[...] foi José Bonifácio quem primeiro se empenhou pela estruturação administrativa de uma repartição governamental brasileira com responsabilidade por assuntos diplomáticos e internacionais”.

11 Ver o caso do “índio” Inocêncio Gonçalves de Abreu, que recebeu “40 a 50 espingardas com as competentes munições” para formar “uma artilharia de atiradores (sic)”. Obra política de José Bonifácio, I, p. 414-415. Para as medidas econômicas, Fundo Sérgio Buarque de Holanda, Unicamp, doc. 1696 ou Obra política de José Bonifácio, I, p. 166-168, 261 e 369, por exemplo.

12 Como indica João Paulo Pimenta, Estado e Nação no fim dos Impérios Ibéricos no Prata (1808-1828). São Paulo: Hucitec; Fapesp, 2002 p. 178, Obes foi o advogado de defesa de duas escravas acusadas de assassinar a sua senhora, em Montevidéu, em 1821. A peça de defesa que apresentou ao tribunal “constitui-se em verdadeiro manifesto contrário à escravidão africana, considerada uma instituição selvagem e degradante”. Ver a Gazeta do Rio de Janeiro, suplemento à edição de 3/12/1822, na Coleção da Biblioteca Nacional, acervo digital (www.bn.br). Bonifácio incluiu Obes entre os primeiros agraciados pela Ordem do Cruzeiro no grau de Oficial, o mesmo do Barão da Laguna. Diário da Assembléia Geral Constituinte e Legislativa do Império do Brasil, II, p. 689.

13 Na Gazeta do Rio de Janeiro, de 10/12/1822, encontram-se diversos ofícios mandados publicar por Bonifácio nos quais se trata da aclamação de D. Pedro “Imperador do Brasil e do Estado Cisplatino” ou “Imperador Constitucional do Brasil e do Estado Cisplatino”. Ver a Gazeta do Rio de Janeiro, Biblioteca Nacional, acervo digital (www.bn.br). Bomfim, Manoel, O Brasil Nação, Rio de Janeiro: Topbooks, 1996, p. 73-74, nota 22, p. 596. Diário da Assembléia Geral Constituinte e Legislativa do Império do Brasil, II, p. 689.

14 Bernardino Rivadavia foi Presidente da Argentina entre 8 de fevereiro de 1826 e 7 de julho de 1827. Ver Floria, Carlos Alberto; Belsunce, César A. García. Historia de los argentinos, I, p. 467-471.

15 Segundo Raul Adalberto de Campos, em suas Relações Diplomáticas do Brasil, Rio de Janeiro: Tipografia do Jornal do Comércio, de Rodrigues & Cia, 1913, p. 134 e 135, García estivera no Brasil como “agente confidencial, desde 1815 até junho de 1820”, depois Enviado Extraordinário e Ministro Plenipotenciário, a 7 de maio de 1827, quando “veio tratar da paz, sob a mediação do Governo britânico” e assinou o Tratado de Paz de 24 de maio de 1827, “pelo qual as Províncias Unidas do Rio da Prata renunciavam sua pretensão sobre o território da Província Cisplatina”, não ratificado pelo Governo de Buenos Aires (Floria; Belsunce, 1992, p. 452, 478 e 479).

16 Os Tratados de 1810 incluíam um Tratado de Comércio e Navegação e um Tratado de Paz e Amizade, ambos com data de 19 de fevereiro de 1810. Em 18 de outubro de 1810, por decreto, as mercadorias britânicas transportadas por embarcações portuguesas também passaram a pagar 15% ad valorem. A alíquota cobrada das mercadorias portuguesas se igualou à cobrada das mercadorias britânicas em 1818. Ver Lima, Manuel de Oliveira. D. João VI no Brasil, Rio de Janeiro: Topbooks, 1996, p. 255, 256 e 265.

17 Uma das vitórias da Grã-Bretanha no Congresso de Viena havia sido exatamente o fato de ter deixado de fora das deliberações das potências vitoriosas as questões envolvendo o direito do mar. (Kissinger, 1973, p. 33 e 34). Nicolson (1946, passim) define “maritime rights”, à p. 282, como “a phrase employed by Great Britain to designate what other countries called freedom of the seas. The British contention was that a belligerent had the right to visit and search neutral vessels on the high seas. The opposed contention was that neutrality carried exemption from interference on the principle of ‘free ships, free goods’. Britain claimed that if this principle were admitted no naval blockade would prove effective since any blockaded country could import goods in neutral bottoms. The others said that to extend British maritime supremacy to the point of interference with legitimate neutral commerce was against the Law of Nations”.

18 O tema é objeto de extensa bibliografia especializada e a sua discussão em minúcia não caberia nos limites deste artigo. Destaca-se o estudo de Leslie Bethell, A Abolição do Comércio Brasileiro de Escravos: a Grã-Bretanha, o Brasil e a questão do comércio de escravos (1808-1869). Brasília: Senado Federal, 2002. Além dele e com caráter mais geral, há o volume de Robin Blackburn, A queda do Escravismo Colonial, 1776-1848. Rio de Janeiro: Record, 2002. Nele o autor passa em revista os mais importantes estudos sobre o tema. Concorda-se, em linha geral, com a tese que aponta para os interesses econômicos e estratégico-militares da campanha britânica contra o tráfico escravo, para além dos justificados elementos humanistas e filantrópicos.

19 “Em teoria, estes empréstimos deviam ter rendido aos investidores 7 a 9% de juros, quando, na verdade, em 1831, rendiam uma média de apenas 3,1%”. Em Fodor, Giorgio. The boom that never was? Latin american loans in London 1822-1825, Discussion paper n° 5. Trento: Università degli Studi di Trento, 2002, p. 22 e 23. Registre-se que o Brasil do Primeiro Reinado não se encontrava entre as nações inadimplentes. Sobre o tema, ver Bulmer-Thomas, Victor. The Economic History of Latin America since Independence. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

20 A única biografia de fôlego existente sobre o visconde de Uruguai foi escrita pelo seu bisneto, José Antônio Soares de Souza, A Vida do Visconde do Uruguai (São Paulo: Cia. Editora Nacional, 1944). Sobre o Visconde do Uruguai, ver também: Ilmar Mattos, “O lavrador e o construtor: o Visconde do Uruguai e a construção do Estado imperial”. E também José Murilo de Carvalho, “Entre a autoridade e a liberdade”. In: José Murilo de Carvalho, Visconde do Uruguai.

21 Ver discurso de Paulino de Souza de 15 de julho de 1850 em: CARVALHO (2002). p. 537-572.

22 Carta citada em Souza (1950).

23 Instruções de Paulino de Souza a Pimenta Bueno. In: Ribeiro (1966), p. 3-15.

24 Em sua carta de 13 de junho de 1851 ao presidente do Paraguai, Paulino também listava esses objetivos de mais longo prazo do governo imperial.

25 Sobre a relação do Brasil com esses países, durante todo o período imperial, ver de Luís Cláudio V. G. Santos, O Império e as Repúblicas do Pacífico: as relações do Brasil com Chile, Bolívia, Peru, Equador e Colômbia (1822-1889).

26 Tau Golin (2004, vol. 2) examina com cuidado as circunstâncias que levaram à assinatura desse tratado, suas modificações posteriores e os trabalhos de demarcação decorrentes.

27 Sobre o Tratado de Limites, diz o historiador uruguaio Júlio César Vignale (1946, p. 130): “O Império aparentava defender-nos de Rosas, quando em realidade o que esperava era arrebatar-nos outra porção de território, como assim o conseguiu mediante os iníquos tratados de 1851!”. Por outro lado, houve no Brasil, após a assinatura do tratado, quem o condenasse por ser prejudicial ao Império. A adoção do critério do uti possidetis na demarcação de limites entre os dois países suscitou mesmo intensa polêmica, notadamente no Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro. Ver: Golin (2004), vol. 2, cap. 5.

28 Os cinco tratados de 12 de outubro de 1851 estão anexados ao Relatório de 1852 apresentado pelo ministro dos Negócios Estrangeiros à Assembleia Geral (Anexo F).

29 Cf. RIO BRANCO (1940). Mais tarde, em abril de 1852, Paranhos seria nomeado ministro residente na República Oriental do Uruguai, onde permaneceria até dezembro do ano seguinte.

30 Discurso de 4 de junho de 1852, reproduzido em Carvalho (2002), p. 599-631.

31 Esse status quo, como observa Doratioto (2002, p. 44), se caracterizava por um desequilíbrio favorável ao Brasil no Prata. Significava, na verdade, a hegemonia brasileira na região.

32 Ver a respeito Horne (2010), cap. 6.

33 Cf. Flávio Mendes de Oliveira Castro, História da Organização do Ministério das Relações Exteriores. Livro 1, cap. 7.

34 Como observa Miguel Gustavo de Paiva Torres (2011, p. 176): “No decreto número 941, de 20 de
março de 1852, que fixou o número e categoria das Missões Diplomáticas brasileiras, ficou evidenciada a prioridade conferida por Paulino à vizinhança Americana”.

35 O acervo doado pela baronesa da Ponte Ribeiro foi objeto de catálogo organizado por Isa Adonias e publicado, em 1984, pelo Ministério das Relações Exteriores.

36 Cezar (2005) refere-se, naturalmente, ao livro de 1976 de Yves Lacoste, La Géographie ça sert d’abord à faire la guerre.

37 Ver, entre outros, o livro de Magnoli (1997), “O Corpo da Pátria”, que analisa em detalhe a construção do discurso sobre a territorialidade brasileira.

38 A questão da manutenção da integridade territorial da ex-colônia portuguesa em contraste com a fragmentação da América antes espanhola é, naturalmente, uma questão bastante complexa para a qual confluíram muitos fatores de diversas ordens, estruturais e fortuitas (Santos, 2004, p. 52-56). Não há dúvidas, contudo, que o interesse comum das diversas elites regionais, ainda que em graus muito distintos, na manutenção da escravidão e do tráfico de escravos figura de modo importante nessa explicação.

39 Essa questão está tratada em detalhes em Soares de Souza, 1952, p. 83-99.

40 Não se está, naturalmente, pondo em questão a legitimidade da nacionalidade uruguaia, apenas realça-se que, como a brasileira aliás, ela foi em grande medida construída pelo Estado que a precedeu.

41 A discussão mereceu um número da Revista (3ª Série, número 12, 4º trimestre de 1853) inteiramente a ela dedicado. Disponível no site da Revista do IHGB: <http://www.ihgb.org.br/rihgb.php?s=19>, Tomo XVI (1853), p. 385-560. Acesso em 11/03/2013.

42 O tema é extensamente tratado em Santos (2004).

43 Ver: Wehling, Arno. O conservadorismo reformador de um liberal: Varnhagen, publicista e pensador político. In Glezer, Raquel; Guimarães, Lucia. Francisco Adolfo de Varnhagen. Rio de Janeiro: Fundação Miguel de Cervantes, 2013, p. 160ss. Trata-se de introdução à edição crítica do Memorial Orgânico de Varnhagen.

44 WEHLING, Arno. Introdução, in Varnhagen – Missão nas Repúblicas do Pacífico: 1863 a 1867. Rio de Janeiro, FUNAG, 2005, vol. I, p. 7ss.

45 WEHLING, Arno. Estado, História, Memória: Varnhagen e a construção da identidade nacional, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1999, p. 83ss.

46 VARNHAGEN, Francisco Adolfo de. Correspondência Ativa, edição coligida e anotada por Clado Ribeiro Lessa, Rio de Janeiro, INL, 1961, p. 275.

47 WEHLING, Arno. Estado…, op. cit., p. 75.

48 VARNHAGEN, Francisco Adolfo de. Memória sobre os trabalhos que se podem consultar nas negociações de limites do Império, com algumas lembranças para a demarcação destes, Biblioteca Nacional, Seção de Manuscritos, I, 4,4, 112.

49 VARNHAGEN, Francisco Adolfo de. Memorial Orgânico, op. cit., p. 215.

50 Idem, Memória..., item 15.

51 LESSA, Clado Ribeiro. Vida e obra de Varnhagen, Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, vol. 225, out-dez 1954, p. 141.

52 VARNHAGEN, Francisco Adolfo de. Memória…, item 28.

53 Ponto já destacado por Clado Ribeiro Lessa, op. cit., p. 130.

54 Ofício de 8 de fevereiro de 1864, de Varnhagen ao ministro marquês de Abrantes. In: Varnhagen – Missão..., vol. I, p. 96.

55 LIMA, Manuel de Oliveira. Op. cit., p. 80.

56 Ofício de 24 de novembro de 1865 ao ministro José Antonio Saraiva. In: Varnhagen – Missão..., vol. I, p. 466.

57 LIMA, Manuel de Oliveira. Op. cit., p. 80.

58 VARNHAGEN, Francisco Adolfo de. Memorial Orgânico, op. cit., p. 205ss.

59 LESSA, Clado Ribeiro. Op. cit., vol. 225, p. 132-133.

60 Idem, p. 143.

61 Notas trocadas entre o Varnhagen e o ministro Nicolas Vasquez; Biblioteca Nacional, Seção de Manuscritos, I-29, 25, 22.

62 Os dois aspectos constam também do verbete sobre o direito de asilo do dicionário dirigido por Maurice Bock.

63 O presente texto incorpora elementos constantes de alguns ensaios anteriores do autor, entre os quais: O Brasil e a Argentina: uma aproximação Histórica na Construção do Mercosul (Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, 1998); A Missão Carneiro Leão no Prata: A Guerra contra Rosas. In: O Marquês de Paraná. Brasília: FUNAG, 2004; Da Colônia ao Reino Unido e à Independência: A Inserção Internacional do Brasil (Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, 2008).

64 Os Relatórios estão disponíveis em: <http://brazil.crl.edu/bsd/bsd/hartness/relacoes.html>.

65 Este texto se vale de materiais e argumentos presentes em meu livro Joaquim Nabuco: os Salões e as Ruas, Companhia das Letras, 2007, sobretudo do último capítulo, e de meu artigo L´americaniste depassé in Cunha, Diogo (Ed). Intelectuels et politique au Brésil – 19ème siècle (no prelo).

66 Estão referidas como CI as cartas inéditas de Joaquim Nabuco depositadas no arquivo da Fundação Joaquim Nabuco – Fundaj, no Recife.

67 Para análise mais demorada dos dois livros, veja-se Alonso, 2009.

68 Sobre a revolta, veja-se Topik, 1996.

69 E a “[...] atitude hostil dos Estados Unidos despertou na esquadra o receio de que fosse ela o começo de execução de um plano político, baseado nas informações dadas oficialmente à legação americana de que a revolta tinha por fim a restauração da monarquia” (Nabuco, 1896, p. 230-1).

70 Adiante trabalhariam consigo Raul Rio Branco, Aníbal Veloso Rabelo e cartógrafo Henri Trope, além de um tradutor e taquígrafo e digitador.

71 “Ao contrário de você eu não serviria para a pasta, por ser, como você diz, reformador (político, entenda-se). Minha entrada exigiria minha inteira aceitação do atual regime constitucional, o que não posso fazer. Não falo da República, mas do modo por que ela está organizada” (Carta de Joaquim Nabuco a Rio Branco, 30/7/1902 CP – Nabuco 1949).

72 “[...] tivemos o Rio Branco e eu uma discussão quase acrimoniosa [...] sobre a tal questão da Legação da Itália, que ele não se resigna a me ver renunciar. A atitude dele coage-me extraordinariamente e se eu pudesse demitia-me de tudo [...]”. (Carta de Joaquim Nabuco a Evelina Nabuco, 14/9/1902 CI – Fundaj).

73 Álvaro Lins (1995) nota que Rio Branco tinha por tática produzir peças mais secas, objetivas, privilegiando a clareza e visando não cansar os juízes.

74 Rio Branco nomeou Régis de Oliveira para Londres.

75 Caso de seu acordo comercial de liberalizaçãodo comércio para alguns produtos, firmado em 1891 e que vigoraria até 1895. De outro lado, como vimos, os norte-americanos apoiaram Floriano Peixoto durante a Revolta da Armada.

76 Seu discurso na cerimônia de entrega de credenciais, quando da instalação da embaixada brasileira, foi coberta pelo Evening Mail, pelo New York Times e o Tribune, de Chicago.

77 Oliveira Lima, ministro em Caracas, adotou posição latino-americanista extremada, aconselhando neste sentido seu amigo Rio Branco (Oliveira Lima, 1907, 78-9; 44).

78 Manuel Bonfim escreveu nesta linha em América Latina: Males de Origem, livro de 1905, no qual tratava sem cerimônias os norte-americanos como parasitas da América Latina.

79 Pediu que enquadrasse Manuel Bonfim: “Você pode avaliar o mal que essa desfiguração de tudo que é nosso, feita por um ‘educador’ brasileiro, pode fazer à nossa reputação entre as classes ilustradas do país” (Carta de Joaquim Nabuco ao Barão de Rio Branco, 18/01/1908, CP – Nabuco, 1949).

80 Para além disso, “The conference, in terms of concrete policy development, was of little importance” (Dennison, 2006, p. 169).

81 “Sabe que eu serei nomeado para a Haia” (Carta de Joaquim Nabuco a Evelina Nabuco, 25/6/1906CP – Nabuco 1949).

82 “Mil vezes não termos ido à Haia do que sairmos de lá com a nossa inteligência abalada com os Estados Unidos [...]” (Carta de Joaquim Nabuco a Graça Aranha, 2/9/1907, CP – Nabuco, 1949).

83 Citado em Burns, 1966, p. 164.

84 A opinião de Joaquim Nabuco figura em carta transcrita por Costa, 1968, p. 107.

85 Volume II, p. 408, entrada relativa ao dia 25 de agosto de 1907.

86 Artigo O Brasil, os Estados Unidos e o Monroismo, assinado com o pseudônimo de J. Penn no “Jornal do Comércio” (15/5/1906) apud LINS, 1945, v. 2, 491.

87 O autor deseja agradecer a cooperação amigável e valiosa prestada pelo Dr. Paulo Roberto de Almeida no preparo deste ensaio.

88 Emily S. Rosenberg, “World War I and ‘Continental Solidarity”, p. 313-327.

89 Afonso Arinos de Melo Franco (doravante Afonso Arinos), Estadista, II, p. 881-882.

90 Ibid., p. 885.

91 Ibid., p. 898.

92 Sobre a política externa daquela época, ver Eugênio Vargas Garcia, Entre América e Europa.

93 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1113-1119.

94 Citado em Stanley E. Hilton, “Brazil and the Post-Versailles World”, p. 347- 348.

95 Felix Pacheco ao Ministro da Guerra, 28/11/1922; Rui Barbosa a Pacheco, 30/11/1922, Arquivo Histórico do Itamarati (doravante AHI).

96 “Jamais, em nenhum outro congresso internacional, o Brasil se viu em situação mais difícil”, diria com acerto o general Tasso Fragoso, membro da delegação a Santiago. Citado em Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1120-1123.

97 Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 25, 30/3/1923, AHI.

98 Estevão Leitão de Carvalho, Memórias, p. 86-87.

99 Melo Franco, Brazil’s Declaration of Principles [...] April 21st 1923 (Rio de Janeiro, 1923), 3,5; Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1148-1151. O autor agradece a gentileza do Dr. Paulo Roberto de Almeida em lhe fornecer esta referência.

100 Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 20 abril 1923, AHI; Leitão de Carvalho, Memórias, p. 89.

101 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1158-1159; Robert A. Potash, Army and Politics in Argentina, p. 8.

102 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1173.

103 Leitura indispensável sobre o esforço do Brasil para conseguir um posto permanente no Conselho da Liga é Eugênio Vargas Garcia, O Brasil e a Liga das Nações, 1919-1926.

104 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1178-1179, 1215-1221; Afrânio de Melo Franco a Ana Leopoldina de Melo Franco, 7 fev. 1925, Arquivo Virgílio de Melo Franco (doravante VMF).

105 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1173, 1175.

106 Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 9/9/1925, AHI.

107 Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 19/3/1925, Arquivo Afrânio de Melo Franco (doravante AMF). Sir Robert Vansittart, chefe do Departamento Americano do Foreign Office naquela época, indiretamente dava razão a Melo Franco, lembrando que os diplomatas britânicos desprezavam a América Latina. Vansittart; citado em Stanley E. Hilton, “Latin America and Western Europe, 1880-1945”, p. 5.

108 Afrânio de Melo Franco a Pacheco (para Bernardes), 15/2/1926, Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1239; Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 20/2, 28/2/1926, AHI.

109 Bernardes a Afrânio de Melo Franco, 5/3/1926; Pacheco a Afrânio de Melo Franco, 7, 9, 11 março 1926, AHI.

110 Afrânio de Melo Franco a Afrânio de Melo Franco Filho, 26 março 1926, Arquivo Afrânio de Melo Franco Filho (doravante AMFF), particular, Rio de Janeiro; Afrânio de Melo Franco a Bernardes, 12 março 1926, Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1243.

111 Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 17/3/1926, AMF; Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1246.

112 Embaixador britânico (Buenos Aires) ao Foreign Office, 24/3, 3/5/1926, Records of the Foreign office (doravante RFO); Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1266-1271.

113 Afrânio de Melo Franco a Otávio Mangabeira, 10/5, 23/2/1927, Arquivo Otávio Mangabeira, particular, Rio de Janeiro; Afrânio de Melo Franco a Melo Franco Filho, 28/6/1926, 9/10/1927, AMFF; Afrânio de Melo Franco a Austen Chamberlain, 26/2/1927, AMF; Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 4/2/1929, Arquivo Felix Pacheco, particular, Rio de Janeiro.

114 João Neves da Fontoura, Memórias, p. 51; Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1305-1355; Oswaldo Aranha a Afonso Arinos, 30/6/1955, Arquivo Oswaldo Aranha (doravante OA); Getúlio Vargas a Afrânio de Melo Franco, 14/12/1931, Arquivo Getúlio Vargas (doravante GV). Sobre a Revolução de 1930, ver Stanley E. Hilton, Oswaldo Aranha, e Luiz Aranha Corrêa do Lago, Oswaldo Aranha.

115 Oswaldo Aranha a Afonso Arinos, 30/6/1955, OA; Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco e Afrânio de Melo Franco Filho, 8/12/1930, 1/2/1931; Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco, 29/3/1931, VMF.

116 Afrânio de Melo Franco (Genebra) a Melo Franco Filho, 5/1/1925; Afrânio de Melo Franco a Zaide e Jaime Chermont, 11/12/1930; Afrânio de Melo Franco a Afrânio de Melo Franco Filho, 2/12/1930, AMFF. Segundo um levantamento feito pelo secretário-geral do Itamaraty, 63% dos funcionários não estavam em seus postos quando Melo Franco assumiu a pasta. Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1374.

117 Gregório da Fonseca (Casa Civil da Presidência da República) a Melo Franco, 11/11, 12/11, 3/12, 8/12/1930, AHI 292/2/2.

118 Afrânio de Melo Franco a Zaide e Jaime Chermont, 8/12/1930, VMF.

119 Afrânio de Melo Franco a Vargas, 4/12/1930, Arquivo Presidência da República (doravante PR); Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco, 12/1, 29/3/1931, VMF; ministro da Fazenda a Afrânio de Melo Franco, 10/4/1931, AMF.

120 Afrânio de Melo Franco a Vargas, 24/11/1931, PR; Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1374-1375; Emb. William Seeds (Rio de Janeiro) ao Foreign Office, 11/8/1931, RFO 371, W9794/8838/98.

121 Afrânio de Melo Franco a Aranha, 22 fev. 1935, OA. O texto do decreto-lei encontra-se em Ministério das Relações Exteriores (doravante MRE), Relatório apresentado ao Chefe do Governo Provisório [...] 1931, II, Anexo C, 25-32. Para análise cuidadosa da reforma, ver Flávio Mendes de Oliveira Castro, Dois Séculos de História da Organização do Itamaraty, p. 315-321. Caberia ao chanceler Oswaldo Aranha completar a fusão total dos quadros.

122 Afrânio de Melo Franco a Vargas, 19/1/1931, PR; Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco, 16/2, 1/2/1931, VMF; MRE, Relatório [ . . . ] 1931, I, xiv-xv.

123 Para uma análise cuidadosa, baseada em uma extraordinária riqueza de fontes, da atuação do Itamaraty face à crise do Chaco durante o período de Melo Franco, ver Francisco Doratioto, Relações Brasil-Paraguai, p. 387-408.

124 MRE à Legação Brasileira (La Paz), 11/4/1932, AHI.

125 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1384-1406; Hugh Gibson ao Departamento de Estado, set. 1933, United States, Department of State, Foreign Relations of the United States [doravante FRUS], Diplomatic Papers, 1933, V; Doratioto, Relações Brasil-Paraguai, p. 404.

126 Hilton, “Brazil and the Post-Versailles World”, p. 357-358, e Hilton, “Vargas and Brazilian Economic Development, 1930-1945”, p. 769; Legação do Paraguai ao MRE, 17/1/1934, AHI. Doratioto, Relações Brasil-Paraguai, capítulos 4 e 5, oferece uma discussão pormenorizada das tentativas feitas pelo Brasil para estreitar as relações com o Paraguai antes de 1930.

127 Sérgio Corrêa da Costa, A diplomacia brasileira na questão de Letícia; Afrânio de Melo Franco a Vargas, 10/3/1933, PR.

128 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1448-1463.

129 Afrânio de Melo Franco a Hipólito Irigoyen, [?] abril 1928, Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1297; Afrânio de Melo Franco à Embaixada do Brasil (Buenos Aires), 11/6/1931, AHI; Afrânio de Melo Franco ao embaixador João F. de Assis Brasil, 25/1/1933, AAMF.

130 Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco, 1/10/1933, VMF; MRE, Circular N. 741, 28/12/1932, “A Versão Oficial, Parte VI,”, p. 74-81; Afrânio de Melo Franco a Orlando Leite Ribeiro (Buenos Aires), 17/10/1932, GV; Getúlio Vargas, Diário, vol. I, p. 243.

131 Almirante José Maria do Penido (Escola de Guerra Naval) ao ministro da Marinha, 2/12/1930; Afrânio de Melo Franco a Penido, 3/12/1930; Afrânio de Melo Franco a Edwin Morgan, 4/12/1930, AHI.

132 Afrânio de Melo Franco a Hildebrando Acioy, 10/4/1933, Arquivo Hildebrando Acioly (doravante HA; Hugh Gibson a J. Phillip Groves, 25/9/1933, Caixa 46, Coleção Hugh Gibson (doravante HG), Hoover Institute, Stanford University, EUA ; João F. Assis Brasil, relatório, 9/6/1933, AHI; Gibson ao Depto. de Estado, 21/8/1933, FRUS, 1933, V, 13, 18;Stanley E. Hilton, Brazil and the Great Powers, 1930-1939, p. 50.

133 Afrânio de Melo Franco a Afonso Arinos, 19/4/1932, AAMF; vice-almirante Augusto C. De Sousa e Silva a Afrânio de Melo Franco, 7/1/1931, AMF; general Augusto Tasso Fragosos ao ministro da Guerra, 29/10/1931; chefe, Estado-Maior da Armada, ao ministro da Marinha, 6/11/1931, Arquivo José Carlos de Macedo Soares (doravante JCMS); ministro da Marinha a Afrânio de Melo Franco, 24/11/1931; Afrânio de Melo Franco ao embaixador Raul Regis de Oliveira (Londres), 25/11/1931; Afrânio de Melo Franco à Embaixada Brasileira (Washington), 28/11/1931, AHI; Hilton, Brazil and the Great Powers, p. 113-114.

134 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1397-1405; Embaixador dos EE.UU. (Rio) ao Departamento de Estado, 26/7/1933, FRUS, 1933, V, p. 350; Foreign Office, memorando, 29/11/1933, RFO 371/16515. Um oficial do Foreign Office chegaria a atribuir ao Itamaraty o propósito de querer sabotar a atuação da Liga na América do Sul. Robert Craigie, memorando, 22/1/1934, RFO 371/17441.

135 Stanley E. Hilton, Rebelião Vermelha, capítulo 5; Hilton, Brazil and the Soviet Challenge, 1917-1947, cap. 2. Para as restrições sobre imigração, ver MRE, Circular Reservado N. 637, 10/10/1931, “A Versão Oficial”, p. 39-40. Sobre as atividades comunistas no Brasil e as de Luís Carlos Prestes na União Soviética, ver também Paulo Sérgio Pinheiro, Estratégias da Ilusão.

136 Stanley E. Hilton, A Guerra Civil Brasileira, p. 223-229.

137 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1503-1507; Afrânio de Melo Franco a Hildebrando Acioly, 30/12/1933, HA; Afrânio de Melo Franco a Vargas, 10/1/1934, GV.

138 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1466-1484; Seeds ao Foreign Office, 19/1/1934, RFO 371/17485; Gibson ao Departamento de Estado, 29/1/1934; Cordell Hull a Gibson, 4/4/1934; Gibson ao Departamento de Estado, 1/6/1934, FRUS, 1934, IV, p. 321, 332, 360.

139 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1512-1513; Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco, 18/10/1935, VMF; Gibson ao subsecretário de Estado Sumner Welles, 27/9/1934, HG.

140 Afrânio de Melo Franco a Melo Franco Filho, 7/9/1935, 18/9/1938, 5/10/1938, AMFF; Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco, 5/10/1938, VMF. Melo Franco.

141 Afrânio de Melo Franco (Lima) a Aranha, 20/12, 22/121938, AHI; Rosalina Coelho Lisboa Miller a Aranha, s.d., OA; Cordell Hull, Memoirs, I, p. 605; Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1569-1587.

142 Afrânio de Melo Franco a Melo Franco Filho, 8/2/1939, AMFF; Afrânio de Melo Franco a Acioly, 13/5/1939, HA.

143 Afrânio de Melo Franco a Melo Franco Filho, 20/3/1940, AMFF.

144 Afrânio de Melo Franco a Acioly, 1/3/1941, HA.

145 Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1589-1615.

146 Ver, por exemplo, os telegramas a Vargas enviados pelos presidentes da Bolívia, do Peru, e da Venezuela, PR. Ver também Afonso Arinos, Estadista, III, p. 1623-1624.

147 A formação e a consolidação dessa estratégia, em função das percepções que a elite da política externa brasileira formavam das condições internacionais e nacionais, são analisadas em Hilton, “Brazil and the Post-Versailles World”; “The Argentine Factor in Twentieth-Century Brazilian Foreign Policy Strategy”; e “The Armed Forces and Industrialists in Modern Brazil: The Drive for Military Autonomy (1889-1954)”, Hispanic American Historical Review, 62 (nov. 1982), p. 629-673.

148 Hilton, “Vargas and Brazilian Economic Development”, p. 769.

149 Ibid., p. 769-770, 773-776.

150 Cordell Hull, Memoirs (2 vols., Londres, 1948), I, p. 605.

151 Stanley E. Hilton, “The United States, Brazil, and the Cold War, 1945-1960”.

152 Afrânio de Melo Franco a Caio de Melo Franco, 16/2, 1/2/1931, VMF; Afrânio de Melo Franco a Pacheco, 6/9/1923, AHI.

153 A data de nascimento citada tanto nas fichas do IHGB quanto em Alberto Venâncio Filho é a de 23 de outubro de 1862. O dicionário biobibliográfico de Argeu Guimarães aponta o ano de nascimento para 1863. No entanto a lápide do túmulo de Gama consta como 23 de outubro de 1861, sendo assim a mais próxima da atestada no livro de Batismo da Matriz de Maricá, Livro nº. 4, folhas 19 e 19º verso, segundo a qual ele teria nascido em outubro de 1861. In: FRANÇA, Tereza Cristina Nascimento. Self made nation: Domício da Gama e o pragmatismo do bom senso. 2007. 408 f., il. Tese (Doutorado em Relações Internacionais) – Universidade de Brasília, Brasília, 2007.

154 Diário de Maria Luiza Frederica Ave Precht de Mesquita, sobrinha de Domício da Gama. In: GAMA, Domício da. Contos. Rio de Janeiro: Academia Brasileira de Letras, 2001. p. XIX.

155 Idem.

156 LYRA, Heitor. Memórias da Vida Diplomática – coisas vistas e ouvidas – 1916-1925. Secretaria de Estado e Embaixada em Londres. Lisboa, Centro do Livro Brasileiro, 1972, p. 227 a 233.

157 Domício recebeu treze votos enquanto Rio Branco apenas sete. FRANÇA, Tereza Cristina Nascimento. Self made nation: Domício da Gama e o pragmatismo do bom senso. 2007. 408 f., il. Tese (Doutorado em Relações Internacionais) – Universidade de Brasília, Brasília, 2007, p. 91.

158 Carta de Domício da Gama a José Veríssimo, 27/2/1897. In: Revista da Academia Brasileira de Letras, vol. 41, Rio de Janeiro, 1933, p. 235.

159 GAMA, Domício da. Carta a Graça Aranha, Bruxelas, 21/1/1902. ABL, AGA 10.3.13.

160 GAMA, Domício da. Carta a Graça Aranha, Bruxelas, 16/7/1902. ABL, AGA 10.3.13.

161 GAMA, Domício da. Carta a Sylvino Gurgel do Amaral, Bruxelas, 28/07/1902. AHI, ASGC. Lata 346, Maço 3, Pasta 31.

162 GAMA, Domício da. Carta a Rio Branco, Bruxelas, 16/8/1902. AHI, APBRB. Parte III(34). Lata 824 Maço 2.

163 GAMA, Domício da. Carta a Graça Aranha, Bruxelas, 5/10/1902. ABL, AGA 10.3.13.

164 GAMA, Domício da. Carta a Graça Aranha, Bruxelas, 13/1/1903. ABL, AGA, 10.3.13

165 GAMA, Domício da. Carta a Rio Branco, Buenos Aires, 3/8/1908. IHGB, CDG, Lata 646 pasta 12.

166 GAMA, Domício da. Carta a Joaquim Nabuco. Bruxelas, 25/1/1903. Fundaj, CP P107 DOC 2270.

167 GAMA, Domício da. Carta a Graça Aranha, Petrópolis, 19/3/1903. ABL, AGA 10.3.13.

168 GAMA, Domício da. Carta a Graça Aranha, Petrópolis, 28/1/1904. ABL, AGA 10.3.13.

169 CARDIM, Carlos Henrique; FRANCO, Álvaro da Costa. (orgs). Rio Branco, a América do Sul e a modernização do Brasil. Rio de Janeiro: EMC, 2002, p. 251.

170 GAMA, Domício da. Ofício reservado ao barão do Rio Branco, Lima, 6/6/1907. AHI, MDB. Lima. Ofícios. 1906-1907, 212.4.05.

171 CASTRO, Flávio Mendes de Oliveira. História da organização do Ministério das Relações Exteriores. Brasília: Ed. da Universidade de Brasília, 1983, p. 242.

172 Carta a Joaquim Nabuco, Buenos Aires, 15/08/1908. Fundaj, CP P252 DOC 5163.

173 GAMA, Domício da. Carta a Rio Branco, Buenos Aires, 3/8/1908. IHGB, CDG, Lata 646 pasta 12.

174 GAMA, Domício da. Ofício a Lauro Müller, 18/04/1912. AHI, MDB, Washington, Ofícios 1912, 234.1.13.

175 GAMA, Domício da. Carta a Rio Branco, Buenos Aires 4/12/1908. AHI, MDB. Lima. Ofícios. julho-dezembro 1908, 206.2.04.

176 GAMA, Domício da. Carta a Rio Branco, 22/12/1908. AHI, APBRB. Parte III (34). Lata 824 Maço 2.

177 GAMA, Domício da. Carta a Rio Branco, Buenos Aires, 11/8/1908. IHGB, CDG, Lata 646 pasta 12.

178 GAMA, Domício da. Carta a Rio Branco, 22/12/1908. Op. Cit.

179 RIO BRANCO, Barão do. Saudação a Domício da Gama, Rio de Janeiro, 18/5/1911. APBRB. Lata 877 Maço, Pasta 12.

180 JORNAL DO COMMERCIO. O Sr. Joaquim Nabuco e a Doutrina de Monroe, 23/9/1905 apud in: CADERNOS DO CHDD. Fundação Alexandre Gusmão, Brasília: Ano IV - Número 7. 2º Semestre, 2005, p. 266.

181 GAMA, Domício da. Carta ao Marechal Hermes da Fonseca, Washington, 29/12/1911. IHGB, CDG, Lata 648 Pasta 5.

182 Idem.

183 Ibidem.

184 TOPIK, Steven. A presença do Estado na economia política do Brasil de 1889 a 1930. Rio de Janeiro: Record, 1987, p. 73 e 86.

185 FRANÇA, Tereza Cristina Nascimento. Op. cit., p. 282. Carta de Domício da Gama a José Veríssimo, 27/2/1897. In: Revista da Academia Brasileira de Letras, vol. 41, Rio de Janeiro, 1933, p. 235.

186 FRANÇA, Tereza Cristina Nascimento. Op. cit., p. 280-285.

187 Carta a Philander Knox, Washington, 19/6/1911. AHI, MDB, Washington, Ofícios abr/dez 1911, 234.1.12.

188 Ofício reservado ao Barão do Rio Branco, Lima, 18/6/1907. AHI, MDB. Lima. Ofícios. 1906-1907, 212.4.05.

189 GAMA, Domício da. Ofício ao Barão do Rio Branco, Washington, 31/1/1912. AHI, MDB. Washington, Ofícios, 1912. 234.1.13.

190 GAMA, Domício da. Ofício a Lauro Müller, 18/1/1913. AHI, MDB, Washington, 234.2.01.

191 New York Times, 28/5/1912.

192 GAMA, Domício da. Discurso no banquete da União Pan-Americana, Washington, 27/5/1912. Anexo numero 2. AHI, MDB, Washington, Ofícios 1912, 234.1.13.

193 FRANÇA, Tereza Cristina Nascimento. Op. cit., p. 293-297.

194 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores, Relatório, 1914, v. 1, parte I, p. XX.

195 GAMA, Domício da. Carta a José Veríssimo, Washington, 24 de fevereiro 1913. Revista da Academia Brasileira de Letras. V. 42, Rio de Janeiro, 1933, p. 120 e 121.

196 MÜLLER, Lauro. Telegrama a Domício da Gama, 7/3/1913. AHI. MDB. Washington, Telegramas Expedidos, 1911 a 1915. 235/4/2.

197 BUENO, Clodoaldo. Política externa da primeira república e os anos de apogeu(1902 a 1918). São Paulo: Paz e Terra, 2003, p. 377.

198 SEVERANCE, Frank H., ed. Peace Episodes on the Niagara: Other Studies and Reports (including Severance’s essay, “The Peace Conference at Niagara Falls in 1914”). Buffalo, N.Y.: Buffalo Historical Society, 1914, p. 6.

199 VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. “A diplomacia brasileira e a Revolução Mexicana (1913-1915)”. In: Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro. Brasília/Rio de Janeiro: 1980, nº 327, abril/junho, p. 64.

200 STATHIS, Stephen W. Congressional Gold Medals 1776-2002. CRS Report for Congress Received through the CRS Web. The Library of Congress, 2002, p. 28.

201 SMALL, Michael. The forgotten peace: mediation at Niagara Falls, 1914. Ottawa: University of Ottawa Press, 2009, p. 132.

202 GAMA, Domício da. Ofício a Lauro Müller, 29/9/1915. AHI, MDB, Washington, Ofícios 1914 a outubro 1915, 234.2.03.

203 VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. “A diplomacia brasileira e a Revolução Mexicana (1913-1915)”. In: Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro. Brasília/Rio de Janeiro: 1980, nº 327, abril/junho, p. 70.

204 LINK, Arthur. La política de los Estados Unidos em América Latina – 1913-1916. México-Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 1960, p. 212.

205 GAMA, Domício da. Ofício a Lauro Müller, 9/10/1915. AHI, MDB, Washington, Ofícios 1914 a outubro 1915, 234.2.04.

206 GAMA, Domício da. Ofício confidencial a Lauro Müller, 14/7/1916. AHI, MDB, Washington, Ofícios despachos políticos confidenciais reservados Expedidos 1914 a 1919, 451.4.05.

207 GAMA, Domício da. Ofício confidencial a Lauro Müller, 3/3/1917. Op. cit.

208 GAMA, Domício da. Ofício confidencial a Nilo Peçanha, 21/06/1917. AHI, MDB, Washington, Ofícios despachos políticos confidenciais reservados Expedidos 1914 a 1919, 451.4.05.

209 Telegrama de Domício da Gama a Alberto Jorge de Ipanema Moreira. Rio de Janeiro, 3/12/1918. Conferência da Paz Versalhes. Dossiê fornecido pelo Ministério do Exterior. 1916-1919. AHI 273/2/11.

210 SMITH, Joseph. Unequal Giants – Diplomatic Relations between the United States and Brazil, 1889-1930. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1991, p. 127.

211 VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. O Brasil e a primeira guerra mundial - A diplomacia brasileira e as grandes potências. Rio de Janeiro: Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, 1990, p. 235.

212 LYRA, Heitor. Op. cit., p. 279.

213 VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. Op. cit., 1990, p. 198.

214 LYRA, Heitor. Op. cit., p. 100.

215 Sessão ocorrida entre 31 de agosto e 4 de outubro de 1922. Lista das reuniões do Conselho e da Assembleia”, AHI, Lata 1271, maço 29.087.

216 Carta de Domício da Gama a Afrânio de Melo Franco em 18/9/1923.

217 Telegrama de Melo Franco a Felix Pacheco, Genebra 29/9/1923, AHI, 274/2/3.

218 VINHOSA, Francisco Luiz T. Op. cit., 1990, p. 245.

219 LYRA, Heitor. Op. Cit., p. 331.

220 Idem, p. 341.

221 Tucídides. História da Guerra do Peloponeso. Editora UnB, IPRI/FUNAG, Imprensa Oficial do Estado de S. Paulo, 2001. Livro Primeiro, p. 1.

222 A. L. Cervo & C. Bueno. História da Política Exterior do Brasil. (Ed. Atica, 1992) Editora Universidade de Brasília, 3ª edição, 2008.

223 J. A. Guilhon Albuquerque. Sessenta Anos de Política Externa Brasileira, 1930-1990. Cultura Editores Associados e NUPRI/USP, S. Paulo, 1996 (4 vols.).

224 “One may say that knowledge of this kind is one of the most important and necessary features of good government, because indeed the domestic peace of the state depends largely upon appropriate measures taken in its foreign service to make friends among well-disposed states, and by timely action to resist those who cherish hostile designs. There is indeed no prince so powerful that he can afford to neglect the assistance offered by a good alliance…” (M. de Callières. On the Manners of Negotiating with Princes. University of Notre Dame Press, 1963, p. 12. A primeira edição da obra data de 1716 e se intitulava De la Manière de Négocier avec les Souverains).

225 A imagem que o autor utiliza é “andar com a velocidade do passo humano” referindo-se à firmeza e à tranquilidade pela qual o homem íntegro em seu ofício não se deixa levar pela moda, pelas tentações do ganho fácil e momentâneo ou pelo ruído estridente das ruas. C. Virgil Gheorghiu. A Casa de Petrodava. Livraria Bertrand, Lisboa, 1961.

226 Cabe um agradecimento especial a Stanley Hilton e a Luiz Aranha Correa do Lago por diversas correções tópicas e sugestões específicas que ajudaram a evitar erros factuais no texto e aperfeiçoaram argumentos conceituais sobre a atuação política de Oswaldo Aranha.

227 Cf. Oswaldo Aranha, 1894-1960: discursos e conferências. Brasília: FUNAG, 1994, p. 25; o mesmo trecho, ipsis litteris, comparece em discurso pronunciado no Palácio Tiradentes, em 23/12/1940; cf. ARANHA, Oswaldo. A Revolução e a América. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa e Propaganda, 1940, p. 9.

228 A biografia mais completa sobre a vida e a atuação política de Oswaldo Aranha foi elaborada pelo historiador Stanley Hilton, Oswaldo Aranha: uma biografia. Rio de Janeiro: Objetiva, 1994.

229 Cf. Aspásia Camargo, “Oswaldo Aranha: a estrela da Revolução”. In: CAMARGO, Aspásia; ARAÚJO, João Hermes Pereira de; SIMONSEN, Mário Henrique. Oswaldo Aranha: a estrela da revolução. São Paulo: Mandarim, 1996, p. 15-102. O brasilianista Joseph Love o designa como o “arquiteto principal da revolução de 1930”; cf. Rio Grande do Sul and Brazilian Regionalism, 1882-1930. Stanford, CA: Stanford University Press, 1971, p. 219.

230 Francisco Iglesias afirma que a atuação de Oswaldo Aranha como “possível candidato à Presidência da República se encerra em 1954, com a morte de Getúlio Vargas. Este lhe cortou a carreira em 1934, em 1938 e em 1944. Aranha não chegou ao supremo posto por certa falta de empenho: político competente, faltou-lhe a ambição que anima e conduz os aspirantes ao poder e teve excessiva fidelidade a Getúlio.” Apresentação ao livro CAMARGO-ARAÚJO-SIMONSEN. Oswaldo Aranha: a estrela da revolução, op. cit., cf. p. 9.

231 Cf. HILTON, Oswaldo Aranha, op. cit., p. 177.

232 Os episódios de sua vida até a Revolução de 1930 estão amplamente relatados, inclusive com elementos inéditos na historiografia, em Luiz Aranha Correa do Lago: Oswaldo Aranha: o Rio Grande e a revolução de 1930; um político gaúcho na República Velha. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996.

233 Tem início aqui o resumo efetuado por Paulo Roberto de Almeida do capítulo de João Hermes Pereira de Araújo, “Oswaldo Aranha e a diplomacia”, in: CAMARGO-ARAÚJO-SIMONSEN, Oswaldo Aranha: a estrela da revolução, op. cit., p. 105-379.

234 Cf. CASTRO, Flávio Mendes de Oliveira. Itamaraty: Dois Séculos de História, 1808-2008. Brasília: Funag, 2009, vol. I: 1808-1979, p. 365-374.

235 Cf. Oswaldo Aranha, “A new order trough the United Nations”, In: COPELAND, Lewis (coord.).
The world’s great speeches. 2a ed.; Nova York: Dover, 1958, p. 621-623; o mesmo discurso figura na coletânea efetuada pelo Itamaraty para comemorar os cem anos de seu nascimento: Oswaldo Aranha, 1894-1960: discursos e conferências, op. cit., p. 101-106.

236 Aqui finaliza o resumo do texto do embaixador João Hermes Pereira de Araújo.

237 Ver Mario Henrique Simonsen, “Oswaldo Aranha e o Ministério da Fazenda”, in: CAMARGO-
-ARAÚJO-SIMONSEN, Oswaldo Aranha: a estrela da revolução, op. cit., p. 381-442; cf. p. 383.

238 Comparativamente às cartas e documentos de trabalho, os textos especificamente conceituais da lavra do próprio Oswaldo Aranha são relativamente reduzidos e geralmente restritos aos temas vinculados aos cargos que ocupou ao longo de sua vida política, com exceção, talvez, de conferência efetuada por ocasião do Jubileu da República, em 27/11/1939: Fronteiras e Limites: a política do Brasil. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1940. Uma compilação de seus discursos e conferências efetuada por ocasião do centenário de seu nascimento (Oswaldo Aranha, 1894-1960: discursos e conferências, op. cit.) comporta exatamente 120 páginas, embora vários outros textos pudessem ser agregados, sobretudo os relativos à política interna; alguns destes encontram-se na coletânea organizada por Moacyr Flores: Oswaldo Aranha. Porto Alegre: IEL, 1991.

239 Cf. O Jornal, 24/02/1945, apud ARAÚJO, “Oswaldo Aranha e a diplomacia”, op. cit., p. 176-78.

240 Ver o artigo de Stanley Hilton, “The Argentine Factor in Twentieth-Century Brazilian Foreign Policy Strategy”, Political Science Quarterly, vol. 100, n. 1, Spring 1985, p. 27-51, bem como sua biografia já citada de Aranha, que é particularmente rica quanto ao relacionamento Brasil-Argentina.

241 O comércio bilateral de fato aumentou significativamente durante a Segunda Guerra Mundial, em parte devido à interrupção das transações da Argentina com a Grã-Bretanha, mas também, como demonstra Stanley Hilton, devido aos acordos e missões brasileiras ao vizinho; cf. “Vargas and Brazilian Economic Development, 1930-1945: a reappraisal of his atitude toward industrialization and planning”, The Journal of Economic History, vol. 35, n. 4, December 1975, p. 754-778; esp. 775-76.

242 Como escreveu Hilton, Aranha “era um fator influente, às vezes determinante, no processo de tomada de decisões sobre política externa, mas não controlava esse processo. E não era de se esperar que o dominasse porque, afinal, ocupava o Palácio do Catete há uma década um homem com quem tinha um relacionamento de irmão mais jovem para irmão mais velho. Seria até de surpreender se Vargas tivesse cedido o controle sobre a política externa, especialmente em uma época em que os acontecimentos no exterior ameaçavam afetar como nunca os destinos do país.” Cf. Oswaldo Aranha: uma biografia, op. cit., p. 354.

243 Como sublinha Sérgio Danese, Vargas foi, provavelmente, o primeiro mandatário brasileiro a praticar a diplomacia presidencial, sendo, em diversas ocasiões, o seu próprio chanceler; ver Diplomacia Presidencial: história e crítica. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 307.

244 Trechos da carta de OA a GV, 25/01/1943, reproduzida em Araújo, “Oswaldo Aranha e a diplomacia”, op. cit., p. 297-299.

245 Eugênio Vargas Garcia, de seu lado, menciona uma carta de apenas sete páginas, constante do Arquivo Estevão Leitão de Carvalho, Lote 507, Livro 3, no IHGB; ver GARCIA, O Sexto Membro Permanente: o Brasil e a criação da ONU. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012, p. 45 e p. 46, nota 110.

246 Cf. McCANN, Frank D. A Aliança Brasil-Estados Unidos, 1937-1945. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército, 1995, p. 244.

247 Cf. McCANN, p. 245; Vargas e Roosevelt se falavam diretamente em francês.

248 Cf. Araújo, op. cit., p. 314.

249 Idem, p. 315.

250 Freitas-Valle a Sumner Welles, carta, Ottawa, 16/10/1944, CFV ad 44.02.00.

251 Correio Paulistano, São Paulo, 23/3 e 11/4/1926, CFV 25.12.28d.

252 Em 14 de maio de 1945, a delegação brasileira retirou sua proposta e, como resultado, o Comitê tomou a decisão de “não favorecer a criação de um sexto assento permanente representando a América Latina”.

253 Freitas-Valle a Leão Velloso, ofício, Ottawa, 28/7/1945, CFV ad 1944.09.20.

254 Freitas-Valle a Leão Velloso, ofício, Londres, 17/9/1945, CDO, Maço 40.235.

255 Anos depois, João Neves da Fontoura, chanceler no segundo governo Vargas, talvez refletindo o modo de ver do próprio presidente da República, expressou-se a favor daquele objetivo, não sem um sentimento contido de pesar e frustração: “Sempre considerei que o nosso país merecia ter sido membro permanente do referido Conselho [de Segurança]. Mas a história se repetiu em 1945 como na falecida Liga das Nações. E ficamos fora”. Fontoura a Freitas-Valle, carta, Rio de Janeiro, 21/1/1953, CFV ad 1944.09.20.

256 Freitas-Valle a Raul Fernandes, ofício, Nova York, 6/7/1955, CDO, Pasta 6.727, ONU 1945-56.

257 Como nota positiva, nenhum país se torna Estado-membro senão por seu livre consentimento. Se hoje esses Estados, em número de 193, não aventam seriamente a hipótese de abandonar a ONU, talvez seja porque pelo menos veem algum benefício, por menor que seja, em sua permanência ali. Ou, imagina-se, calculam que os prejuízos seriam maiores estando do lado de fora.

258 Relatório das atividades da III Comissão da Conferência e do Comitê de Coordenação, bem como da I Reunião da Comissão Preparatória das Nações Unidas, Ottawa, 9/7/1945, CDO, Maço 42.949.

259 Palavras de Freitas-Valle, Comitê III/1, São Francisco, 21/5/1945, CDO, Maço 42.949.

260 Outra sugestão era incluir nas delegações “homens públicos, representativos de todos os partidos brasileiros”, a exemplo do que vinham fazendo EUA, França, Canadá e outros governos, que convidavam parlamentares para compor suas delegações. Freitas-Valle a Leão Velloso, ofício, Londres, 31/12/1945, CDO, Maço 40.235.

261 Declarações de Freitas-Valle, Londres, fev. 1945, CFV ad 44.09.20.

262 Discurso de Freitas-Valle sobre a proposta soviética, Nova York, 1949, CFV ad 1944.09.20.

263 Discurso de Freitas-Valle por ocasião de sua posse no cargo de secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores, Rio de Janeiro, 18/2/1949, CFV ad 1949.02.18.

264 A ONU chegou a enviar anteriormente missões observadoras para monitorar acordos, tais como a trégua após a guerra árabe-israelense de 1948 (UNTSO) e o cessar-fogo entre Índia e Paquistão em 1949 (UNMOGIP). A intervenção internacional na Guerra da Coreia seria mais propriamente descrita como uma coalizão ad hoc autorizada pela ONU, diferente, portanto, do modelo tradicional de peacekeeping.

265 Declarações à imprensa de Freitas-Valle, Rio de Janeiro, dez. 1949, CFV ad 1944.09.20.

266 Freitas-Valle a Trygve Lie, carta, Nova York, 25/11/1949, CFV ad 1944.09.20.

267 A Escola Superior de Guerra e o Itamaraty, conferência na ESG, Rio de Janeiro, 1950, CFV 03f.

268 Freitas-Valle a Leão Velloso, carta, Ottawa, 13/12/1944, CFV ad 44.02.00.

269 Freitas-Valle a Fontoura, telegrama, Londres, 4/2/1946, AHI 79/3/20.

270 Declarações de Freitas-Valle, Rio de Janeiro, 10/11/1950, CFV ad 1944.09.20.

271 Freitas-Valle a Ernesto Leme, carta, Santiago, 27/5/1954, CFV ad 1944.09.20.

272 Discurso de Freitas-Valle por ocasião de sua posse no cargo de secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores, Rio de Janeiro, 18 fev. 1949, CFV ad 1949.02.18.

273 Como destacou Azambuja: “Dois livros talvez resumissem o espírito do Itamaraty de então.
Um – o Anuário – dizia quem éramos, onde estávamos e o que fazíamos. Era o nosso Who’s Who. O outro, o Manual de Serviço, era o nosso vade-mecum, a compilação quase corânica – porque exaustiva e categórica – de como proceder em toda circunstância. Sobre a mesa de cada diplomata brasileiro daquela época estariam, pelo menos, os dois volumes fundamentais. Textos sobre questões internacionais seriam visitantes apenas ocasionais” (Vale Dico, p. 13).

274 A Escola Superior de Guerra e o Itamaraty, conferência na ESG, Rio de Janeiro, 1950, CFV 03f.

275 Freitas-Valle a Fontoura, carta, Paris, 5/5/1946, CFV ad 1944.09.20.

276 Freitas-Valle a Leão Velloso, carta, Londres, 7/10/1945, CFV ad 1944.09.20.

277 Como Freitas-Valle assinalara em 1956: “É de conhecimento geral que a aliança que foi possível forjar contra a força destrutiva da agressão fascista não poderia ser mantida nos anos que se seguiram ao estabelecimento de uma paz vacilante. Esta infeliz circunstância está na raiz de todos os problemas que infestam o mundo hoje em dia” (SEIXAS CORRÊA, 2012, p. 151).

278 Em fevereiro de 1932 – antes, portanto, da eclosão da Revolução Constitucionalista –, Vargas aprovara, por decreto, lei eleitoral que convocava eleições para 3 de maio do ano seguinte para a formação da Assembleia Nacional Constituinte. Entre as novidades da nova legislação eleitoral incluem-se a instituição do voto secreto, a extensão do voto para as mulheres e a criação da Justiça Eleitoral.

279 Relatório do MRE referente ao ano de 1934, Introdução, p. XI-XVII.

280 As viagens internacionais de Pedro II haviam sido realizadas em caráter privado. Em 1900, o presidente Campos Salles visitara Buenos Aires em retribuição à visita do presidente argentino Julio Rocca ao Rio de Janeiro no ano anterior.

281 Presidida pelo Cardeal Sebastião Leme (1882-1942), a cerimônia oficial de lançamento da DSB foi realizada no Palácio Itamaraty.

282 Sua crença na democracia representativa pode ser sintetizada no seguinte trecho de discurso que proferiu em Campinas, em 1934: “A política partidária é a organização da opinião; e ela se exprime pelo voto, que é o instrumento da democracia. A urna é, pois, a fonte da legitimidade dos mandatos políticos, o que é simultaneamente a base moral e jurídica do Estado moderno” (SOARES, 1937, p. 24).

283 A Constituição, que ficou conhecida como “polaca”, fora redigida por Francisco Campos (1891-1968), novo Ministro da Justiça, a quem Macedo Soares passou a Pasta nas vésperas do golpe.

284 Mencionem-se, a título de exemplo: a Universidade de São Paulo (USP), criada em 1934;
a Universidade do Distrito Federal, de 1935, que seria absorvida pela Universidade do Brasil, em 1937; o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN), criado em 1937; e os museus criados durante o Estado Novo, como o Museu Nacional de Belas Artes, de 1937, o Museu Imperial de Petrópolis, de 1940 (inaugurado em 1943), e o Museu da Inconfidência de Ouro Preto, inaugurado em 1944.

285 Portaria de 16 de janeiro de 1956 do ministro das Relações Exteriores, embaixador José Carlos de Macedo Soares. AHI, Parte II, Documentação interna, 134/3/15, Portarias (1943-1959). Apesar de determinação do ministro de Estado, a designação de pesquisadores não seria necessariamente bem recebida nas missões diplomáticas. Pelo menos é o que se depreende do testemunho de Eliseu Araújo Lima, pesquisador estranho ao MRE, enviado, em 1956, a Madri, que se tornaria funcionário do Arquivo Nacional. No arquivo do IHGB podem-se consultar cartas de Eliseu Araújo Lima para Macedo Soares, de 1956, nas quais descreve o andamento das pesquisas, bem como as dificuldades de relacionamento com o pessoal da Embaixada. IHGB, fundo José Carlos de Macedo Soares, lata 796, pasta 11.

286 Portaria 13 de abril de 1943 do Ministro Oswaldo Aranha. AHI, Parte II, Documentação interna, 134/3/15, Portarias (1943-1959).

287 Relatório do MRE referente a 1955, Rio de Janeiro, MRE/Serviço de Publicações, p. 205.

288 Durante a gestão de Macedo Soares o número de membros da CETHB foi ainda elevado a 11. Em 1959, Negrão de Lima, seu sucessor, elevou a 12 membros a composição da CETHB, mais do que o dobro da composição original. AHI, Parte II, Documentação interna, 134/3/15, Portarias (1943-1959).

289 Relatório do MRE referente a 1957. Rio de Janeiro, MRE/Seção de Publicações, 1958, p. 329.

290 Relatório do MRE referente a 1955. MRE, Rio de Janeiro, “Exposição”, p. 199.

291 A frase completa diz “yo soy yo y mi circunstancia y si no la salvo a ella no me salvo yo” e foi extraída de Meditaciones Del Quijote, escrita por José Ortega y Gasset em 1914.

292 Vejam-se, por exemplo, as obras de Hobsbawn (2002) e de Galbraith (1977).

293 A United Nations Atomic Energy Commission (UNAEC) foi estabelecida em 24 de Janeiro de1946. Foi a Resolução no. 1 da Assembleia Geral da ONU e estabeleceu como propósito da Comissão produzir propostas específicas sobre: (a) como promover o intercâmbio entre as nações de informações científicas básicas para o uso pacífico da energia nuclear; (b) como controlar a energia atômica para assegurar que seria usada apenas para fins pacíficos; (c) como promover a eliminação das armas atômicas e outras armas de destruição em massa existentes nos arsenais nacionais; (d) como prover garantias efetivas para proteger as nações, que aderissem às medidas propostas, de fatores fortuitos e de violações por parte de outras nações.

294 Dean Acheson e David Lilienthal prepararam uma proposta de regime de licenciamento para países em busca da tecnologia de energia nuclear com fins pacíficos. O licenciamento estimularia o uso civil da energia nuclear, no entanto, o presidente Truman nomeou Bernard Baruch, empresário de sucesso e conselheiro da Casa Branca, para apresentar o plano à Comissão de Energia Atômica da ONU. Baruch modificou a proposta preparada por Acheson e Lilienthal propondo um regime bem mais rigoroso e intrusivo para quaisquer pesquisas e produtos atômicos — civis e militares — por meio de uma Autoridade de Desenvolvimento Atômico, sob a supervisão mais direta dos EUA e não da ONU.

295 A obra Makers of Modern Strategy. From Machiavelli to the Nuclear Age, organizada por Peter Paret (Princeton University Press, 1986) traz o ensaio Vauban: The Impact of Science on War (p. 64-90) no qual Henry Guerlac discute a importância que Luis XIV atribuía a Sébastien Le Preste de Vauban, engenheiro militar cujo trabalho era o de orientar o exército francês a respeito de técnicas para defender fortalezas e sitiar cidades fortificadas.

296 Feynman escreveu um livro em que relata suas memórias na forma de crônicas bem humoradas. Sua passagem pelo Brasil é relatada na crônica intitulada O Americano outra Vez! (R. P. Feynman, Deve Ser Brincadeira, Sr. Feynman, Editora UnB, 2000. p. 225-245).

297 A Comissão foi composta por 22 integrantes, a maioria cientistas e pesquisadores como César Lattes, Francisco Maffei, Luiz Cintra do Prado, Marcello Damy, Theodoreto A. Souto e o próprio Álvaro Alberto.

298 Ver especialmente o capítulo 4 de Schwartzman (2001).

299 Em carta dirigida a Vannevar Bush, o Presidente Roosevelt dizia “... o Escritório de Pesquisa e Desenvolvimento Científico, do qual o senhor é o diretor, representa uma experiência única de trabalho em equipe e de cooperação na coordenação da pesquisa científica e na aplicação do conhecimento científico existente para a solução de problemas técnicos fundamentais na guerra. Seu trabalho tem se desenrolado com o máximo sigilo e sem nenhum tipo de reconhecimento público; mas resultados tangíveis podem ser vistos nos comunicados que chegam das frentes de batalha do mundo inteiro... Não existe, entretanto, nenhuma razão para que as lições aprendidas nessa experiência não sejam aplicadas vantajosamente em tempos de paz...” (Letter on Plans for Postwar Scientific Research and Development, Document Archive, 122, 22/11/1944).

300 O conceito de “Dutch disease” continua sendo objeto de controvérsia e a formulação econômica mais estruturada do argumento foi proposta na esteira da crise do petróleo da década de 1970 por W. Max Corden e J. Peter Neary.

301 Foram convidados para compor essa Comissão: J. A. Alves de Souza (Diretor do Departamento da Produção Mineral) e os professores J. Carneiro Felippe e J. Costa Ribeiro da Universidade do Brasil (hoje UFRJ) e o professor Luis Cintra do Prado, da USP (J. C. Vitor Garcia, Álvaro Alberto. A Ciência do Brasil, p. 22, nota 43).

302 Entre as obras mais notáveis deixadas por Francisco de Vitória (1483-1546) estão De Indis e De Jure belli Hispanorum in barbaros (1532), que tratam das relações entre a Espanha e os índios na América. Foi um dos pensadores que retomaram a discussão do conceito de “guerra justa” desenvolvido na Idade Média.

303 A primeira edição de Politcs Among Nations, de Hans Morgenthau, data de 1948 e causou enorme repercussão entre os formuladores de política em toda parte, especialmente em Washington. “Este livro tem por objetivo apresentar uma teoria sobre a política internacional”, escreve Morgenthau e a força de seus argumentos resultava de sua observação cuidadosa e até obsessiva da realidade que o circundava, isto é: os fatos correntes, os temores e o comportamento revelado por Estados e seus governantes.

304 Cícero em suas Tusculanes relata essa história ou fábula moral na qual Dionísio ao ouvir o bajulador Dâmocles louvar as glórias do poder, oferece-lhe a possibilidade de, num banquete, sentar-se no trono real e desfrutar de todas as honrarias da posição. Dâmocles perde todo o entusiasmo quando vê que, sobre o trono, pendia uma espada amarrada apenas com um fio retirado da cauda de um cavalo.

305 O título do artigo era The Sources of Soviet Conduct e fora publicado em julho de 1947 na revista “Foreign Affairs” como “X”, ao invés do nome do autor, já que Kennan ocupava um elevado posto no Departamento de Estado. O long telegram, que servira de base para o artigo X, fora enviado por Kennan em fevereiro de 1946, quando era Ministro Conselheiro em Moscou, e fora escrito por solicitação do Secretário do Tesouro que queria explicações sobre o comportamento do governo soviético em relação ao FMI e ao Banco Mundial.

306 Saraiva Guerreiro foi vice-chanceler (secretário-geral do Itamaraty) no governo Geisel (1974-79)
quando o Brasil, a despeito das pressões do governo americano, firmou o Acordo Nuclear com a Alemanha e tomou várias iniciativas no campo diplomático como o reconhecimento da independência de Angola e o estabelecimento de relações com vários países cujos governos eram notoriamente de esquerda. Saraiva Guerreiro foi ministro das Relações Exteriores do Governo Figueiredo (1979-85). Ver as memórias de Saraiva Guerreiro em Lembranças de um Empregado do Itamaraty (1992)

307 Agradeço à família Barbosa da Silva pela gentileza das entrevistas e ao ministro Paulo Roberto de Almeida, ao embaixador Raul Fernando Leite Ribeiro, à secretária Marianne Martins Guimarães, a Marcílio Marques Moreira e a Luiz Aranha Correa do Lago pelos valiosos comentários.

308 Vários observadores indicam que, já na década de 1930, era corrente o uso do termo “secos e molhados” para designar a área econômica do órgão. Sobre Fonseca Filho ver: Palavras de saudade a dois consules brasileiros. Jornal do Brasil. 1º de março de 1934.

309 Um tema para debate. O Imparcial. 20 de junho de 1928.

310 Diplomacia dá as mãos à economia. O Observador Econômico e Financeiro. Nº 287. Ano XXIV. Janeiro de 1960, p. 7.

311 Os cinco volumes dos Cadernos do Nosso Tempo foram republicados no volume 4 da Revista Estudos Políticos, acessível em <http://www.revistaestudospoliticos.com>.

312 No segundo governo de Getúlio Vargas, por exemplo, foram criados órgãos tais como a Assessoria Econômica da Presidência da República, a Comissão de Desenvolvimento Industrial, a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, o Banco do Nordeste, o Banco Nacional de Crédito Cooperativo, o Instituto Nacional de Imigração e Colonização, a Comissão Nacional de Política Agrária, o Serviço Social Rural e, coroando essa lista, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico – BNDE e a Petrobras. O Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq) e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES, são também contemporâneos (D’Araújo, 2004).

313 O IBAM foi criado como uma organização privada sem fins lucrativos e sem fins político-partidários. Foi reconhecido como entidade de utilidade pública pelo governo federal em novembro de 1953. Entre as atividades a que se propunha a realizar constam a realização de estudos e pesquisas e a promoção e divulgação de ideias praticas capazes de contribuir para o desenvolvimento da administração municipal. A prestação de assistência técnica às municipalidades, ao lado da organização de cursos voltados ao aprimoramento da administração municipal e a edição da Revista Brasileira de Administração Municipal (Nascimento, p. 54). O IBAM existe ainda hoje, com os mesmos objetivos, e a sua sede permanece no Rio de Janeiro.

314 O IBRI funcionou no Rio de Janeiro até 1992, publicando ininterruptamente, mas com bastante dificuldade, a RBPI. A organização e a Revista foram transferidas para Brasília em 1993, sendo ambas ainda animadas por grupo formado por diplomatas e acadêmicos.

315 A Revista Brasileira de Política Internacional – RBPI pode ser acessada em <http://www.scielo.br/rbpi>. As edições publicadas entre 1958 e 1993 foram digitalizadas e publicadas em Mundorama – Iniciativa de Divulgação Científica em Relações Internacionais, da Universidade de Brasília, e estão acessíveis em <http://www.mundorama.net>.

316 A trajetória da RBPI pode ser compreendida em três grandes fases: 1. de 1958 até 1993: o veículo se faz expressão do pensamento brasileiro aplicado às relações internacionais, de intelectuais, diplomatas e poucos acadêmicos, porque a área de estudo não era contemplada pela Academia. A gestão da revista é feita pelo IBRI, fora da Universidade; 2. anos 90: quando da transferência para Brasília do Instituto Brasileiro de Relações Internacionais, a RBPI foi acolhida em 1993 por grupo de pesquisadores da Universidade de Brasília, onde mantém desde então a sua base operacional. Em sua nova sede se deu início ao processo de consolidação do viés científico da revista, justamente no momento em que a área de Relações Internacionais começava a se expandir no Brasil, com o crescimento e a sofisticação da comunidade acadêmica especializada e com o aumento exponencial do número de cursos de graduação na área. A RBPI tornou-se uma revista eminentemente científica, como outras geridas em centros de estudo de primeira linha no mundo. Por outro lado, a abertura internacional do Brasil transformou as relações exteriores do Brasil objeto de interesse de segmentos novos e diversificados da sociedade, e à essa mudança também a Revista respondeu com a ampliação e a diversificação dos aspectos objeto de análise; 3. nos anos recentes, dá-se continuidade à fase anterior, porém as tecnologias da informação e as modificações dos modelos tradicionais de comunicação científica penetram a gestão da revista, de modo a equipará-la aos veículos de mesmo gênero e padrão de qualidade existentes nos países de grande tradição na área. Esta fase porta, pois, novas demandas e ambições. Fazia-se necessário ampliar a sua visibilidade internacional, aumentar a sua circulação e atender aos crescentemente exigentes critérios das agências nacionais de fomento, tanto para a viabilização econômica do veículo, quanto para ascender sistematicamente nas escalas de avaliação e indexação nacionais e internacionais.

317 “Caiada” significa a pintura básica de branco aplicada aos muros e paredes externas. No conceito do autor, representa a elite voltada ao branqueamento da nação, cujo horizonte sempre foi a Europa e os Estados Unidos.

318 Ver DANTAS, 2011, p. 351. Marcílio lista de modo completo os documentos e as atividades de San Tiago que, desde os anos 30, dizem respeito ao processo internacional.

319 “Trechos da audiência do Ministro Afonso Arinos na Comissão de Relações Exteriores da Câmara de Deputados”, in: FRANCO, 2007, p. 77.

320 Durante o Governo Jânio, o Brasil restabeleceu relações com a Hungria, a Romênia e a Bulgária. Não foi adiante o reatamento com a URSS que gerava polêmica por suas conotações políticas mais complexas, pois era o país que liderava o bloco socialista e tinha vocação universal em sua ação externa, além do fato de que o rompimento se deu de forma dramática, acompanhado por medidas internas, com a suspensão do Partido Comunista e a cassação de seus parlamentares. Quanto ao problema cubano, os fundamentos da posição brasileira estão magistralmente delineados em um memorando do então secretário Ramiro Saraiva Guerreiro ao Chefe da Divisão Política do Itamaraty em 8 de maio de 1961. O memo está transcrito em FRANCO, 2007, p. 64. Boa parte dos argumentos do memorando foram retomados, de uma maneira ou de outra, por San Tiago.

321 O Embaixador Araújo Castro, em uma reunião da comissão de planejamento político, diz: “Uma coisa teria que ser dita com muito cuidado é a ideia sobre o problema da política exterior. Realmente, os problemas são muito mais graves do que eram há um ano. Naquele tempo estávamos na fase da enunciação de princípios e, agora, tudo é aplicação desses princípios. O governo Jânio Quadros não teve realmente um problema da política exterior, a não ser o caso do Santa Maria”. O registro é de uma reunião realizada em 27 de dezembro de 1961 (apud FRANCO, 2007, p. 232).

322 A Guerra Fria admite vários padrões de relacionamento entre os dois blocos, do antagonismo que caracteriza a diplomacia de FosterDulles até as propostas de Kissinger sobre détente nos anos 70, e, na URSS, as variações opõem Stalin a Gorbachev.

323 A melhor discussão teórica do problema é a dos construtivistas.

324 Poder-se-ia acrescentar que, para San Tiago, o terreno da controvérsia é natural, como ele diz no discurso de despedida da Chancelaria: “Todas as personalidades humanas trazem consigo uma marca indelével que levam para os cargos que exercem e para os lugares onde tenham de viver... Era natural que eu trouxesse para esta Casa uma marca inseparável da minha vida pública e do meu destino, que tem sido a marca da controvérsia. Controvertido e gostando de controverter, não acreditando nas pacificações impostas por artifícios, estando, pelo contrário, certo de que é através da luta e do antagonismo que se vencem as etapas de estagnação e se alcançam novos estágios de desenvolvimento, nunca deixei de entrar em luta para encontrar através dela os caminhos da verdade e da paz” (Lessa; Hollanda, 2009, p. 254).

325 Como está dito no programa do Governo Parlamentarista, “Os objetivos, que perseguimos e em função dos quais tomamos as nossas atitudes, são: em primeiro lugar, a preservação da paz mundial, hoje finalidade comum e suprema da ação internacional de todos os povos, mas em relação à qual madrugou a nossa vocação política, inspirada desde os albores da nacionalidade pelas ideias pacifistas e pelo repúdio formal à guerra como meio de ação internacional [...]” (Lessa; Hollanda, 2009, p. 22).

326 Vale lembrar que, em oposição a San Tiago, os que argumentam contra a decisão de reatamento afirmam que o diálogo com a URSS estará sempre viciado porque o que Moscou pretenderia é transformar o Brasil em centro de espionagem, de propaganda subversiva de uma “doutrina deletéria”, como dizia o Padre Vidigal ao apartear o Chanceler durante o seu depoimento (LESSA; HOLLANDA, 2009, p. 70).

327 Note-se que a dissolução da ameaça não é absoluta e o reatamento admite, para as duas representações diplomáticas, em Moscou e no Rio de Janeiro, um estatuto de limitações para o deslocamento de seus funcionários, como, aliás, o próprio San Tiago explica em seu depoimento na Câmara. Anos mais tarde, quando se reataram as relações com Havana, estatuto similar foi negociado, em um caso e outro, por inspiração da área de segurança do Governo Goulart e depois Sarney.

328 A crítica não é pública e foi feita durante uma reunião fechada com a cúpula do Itamaraty em uma residência na Gávea Pequena, a Casa das Pedras, pertencente a Drault Hernany e, mais adiante, voltaremos ao tema. “Naquela linha, havia um ligeiro toque de simpatia ideológica e uma recusa sistemática [...] sendo que algumas vezes evasiva de se pronunciar sobre o caráter democrático do governo Fidel Castro [...] Nossa ideia foi oposta. Começamos pelo reconhecimento de que o regime cubano não era democrático. [...] Assim o problema da simpatia ideológica ficava eliminado.
O Governo brasileiro não tem simpatia ideológica pelo regime Fidel Castro, ainda que a possam ter alguns grupos políticos dentro do governo, o governo tem simpatia pelo que está na Constituição e nos tratados” (Fonseca, 2007).

329 Diz Lafer: “O desenvolvimento das armas nucleares fez com que a guerra deixasse de ser um instrumento alternativo da política. Face à inadmissibilidade de soluções bélicas, o mundo se acha confrontado com a necessidade de ajustar, por negociações, as diferenças que superam as nações. O caminho único em busca de solução de problemas do nosso tempo é a negociação permanente, o propósito de sempre negociar. As Nações Unidas não são um super-Estado, mas, sim, a afirmação de que o mundo tem que viver em estado contínuo, paciente, obstinado de negociações. Elas são o mecanismo que oferece as máximas oportunidades para encontros e linhas de compromisso. Se é certo que esse processo de negociação envolve o permanente risco de impasse, não é menos verdade ser a única forma pela qual ainda poderão encontrar-se soluções que assegurem a sobrevivência da humanidade” (apud DANTAS, 2011, p. 147).

330 No capítulo sobre política externa do Governo Parlamentarista, há outra menção ao tema da continuidade: “Não só neste, mas em qualquer outro regime, a continuidade é o requisito indispensável a toda política exterior, pois se, em relação aos problemas administrativos do país, são menores os inconvenientes resultantes da rápida liquidação de uma experiência de mudança de um rumo adotado, em relação à política exterior é essencial que a projeção da conduta do Estado no seio da sociedade internacional, assegure crédito aos compromissos assumidos. A política exterior do Brasil tem respondido a essa necessidade de coerência no tempo. Embora os objetivos imediatos se transformem sob a ação da evolução histórica de que participamos, a conduta internacional do Brasil tem sido a de um Estado consciente de seus próprios fins, graças à tradição administrativa de que se tornou depositária a chancelaria brasileira, tradição que nos tem valido um justo conceito nos círculos internacionais”. A referência me foi sublinhada por Celso Lafer, que a lembra em seu livro
A Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa, p. 26.

331 As acusações de interferência cubana em outros países são comuns e começam praticamente logo depois da Revolução.

332 San Tiago apresenta à Câmara, em agosto de 1959, um relatório sobre a Reunião, que foi motivada pela instabilidade institucional no Caribe e pelas fricções entre a República Dominicana e Cuba (Lessa; Hollanda, 2009, p. 41-58).

333 No memorando de Guerreiro, já mencionado, o problema é posto com clareza: “Embora as demais repúblicas americanas possam constatar que Cuba não se organizou em democracia representativa e que não se pode dizer que o regime atualmente ali instalado deve ser respeitado em virtude do princípio da autodeterminação, terão elas de respeitá-lo, da mesma maneira, em obediência ao princípio da soberania e da independência dos Estados e só podem intervir se considerarem que tal regime ameaça a paz e a segurança do continente” (GUERREIRO, 2010, p. 67).

334 A vitória num foro é parte do processo de legitimação, mas não o único. Em 1962, na Reunião de Consulta, a falta de apoio de países latino-americanos, como Brasil, Argentina, México e Chile, tornou frágil a legitimidade alcançada pelo movimento norte-americano.

335 A posição de Arinos é interessante porque vai além, em termos conceituais, ao caracterizar “o contraste entre o que poderíamos chamar a soberania nacional e a organização internacional, o contraste naquilo que a soberania nacional assegura à subsistência e à sobrevivência do Estado e aquilo que a organização internacional, pelo menos no seu significado mais atual, mais profundo, mais moral, reclama como sendo a afirmação dos direitos humanos” (apud FRANCO, 2007, p. 79). Assim, Arinos antecipava o que viria a ser um dos eixos do problema da legitimidade internacional moderna, os limites à soberania pelos valores ligados aos direitos humanos.

336 A diplomacia era mais de sentido bilateral, com o Brasil a lidar, por exemplo, com refugiados em sua embaixada em Havana, além dos gestos, como a de condecoração de Che Guevara, etc.

337 Na Casa das Pedras, a reunião sobre Cuba parte da noção de que “O Brasil tem esperança de ver Cuba recuperada à amizade continental, por meios suasórios”. V. “Colóquios da Casa das Pedras”, in: Dantas, 2011, p. 343.

338 Antes, Guerreiro falava em “iugoslavizacão” de Cuba (FRANCO, 2007, p. 72).

339 Maria Regina Soares de Lima observa que “o elemento mais atual e inovador da concepção de política externa de San Tiago seja a sugestão da criação de um estatuto especial para Cuba que preservasse o princípio de não intervenção, tão caro aos países sem poder e, simultaneamente, permitisse a coexistência no âmbito hemisférico de um país socialista [...]. Se aceito, implicaria vitória do princípio do universalismo na região e um poderoso antídoto com relação à penetração da Guerra Fria e de todos os seus efeitos perniciosos sobre a estabilidade das instituições políticas domésticas e o destino mesmo da democracia na região”. Ver Maria Regina Soares de Lima, “Política Externa Independente”. In: Moreira; Niskier; Reis, 2007, p. 70.

340 No depoimento que deu ao CPDOC, o ex-Ministro Saraiva Guerreiro lembra uma conversa com o chefe do Caribean Desk do Departamento de Estado em que, a título pessoal, sugeria que os Estados Unidos poderia evitar o aprofundamento da revolução se emprestassem, a juros baixos, dinheiro a Cuba para compensar as nacionalizações. A reação foi fortemente negativa, para espanto de Guerreiro.

341 O primeiro seria a “Exposição aos Chefes de Missão dos EstadosAmericanos”, de 12 de janeiro de 1962, a “Declaração sobre a nota dos ex-ministros das Relações Exteriores”, de 17 de janeiro, os pronunciamentos feitos durante a Reunião de Consulta e, depois, a “Exposição feita em cadeia nacional de rádio e televisão”, de 5 de fevereiro e, finalmente, o debate na Câmara dos Deputados, em 29 de maio, quando se discute a moção de censura ao ministro pela posição em Punta Del Este (Dantas, 2011).

342 É bom lembrar que a frase é pronunciada em uma reunião fechada e em termos especulativos, mas deixa claro que o próprio San Tiago conhecia os limites de seu argumento e os testava.

343 Marcílio Marques Moreira, que acompanhou o Chanceler na fase final de sua vida, indicou que era uma das constantes preocupações de San Tiago a perspectiva de radicalização que a Revolução cubana trazia para a política latino-americana e, no caso do Brasil, com divisões que poderiam levar, como levaram, à quebra das instituições democráticas em março de 1964.

344 “Onde quer que tenha sido deixado uma alternativa, uma porta aberta, para o sistema democrático, esse sistema terá a força atrativa suficiente, para se impor, mais cedo ou mais tardem e para eliminar qualquer sistema concorrente” (apud FONSECA, 2007, p. 130).

345 Na realidade, San Tiago reclama justamente é da falta de apoio do presidente e do primeiro-ministro. Dirá ele em uma das reuniões da Casa das Pedras: “Hoje, falta à política externa um intérprete que tenha reputação muito afirmativa no país. O presidente João Goulart não responde pela política externa. O Tancredo Neves tem sido muito omisso na política externa. Em relação a mim, porque a posição de Ministro do Exterior é muito limitada e também porque não sou muito esse tipo de homem público. Sou mais visto como um homem de habilidade de posições do que de extremar posições” (Fonseca, 2007, p. 317).

346 Se olharmos a história dos discursos brasileiros na ONU, entre 1946 e 1963, raramente adotamos uma linguagem partidária ou engajada quando se trata do conflito Leste Oeste e, quando se examina a prática política, com exceção do governo Dutra, o alinhamento com os EUA tem sempre algum matiz.

347 “A ditadura socialista de Cuba, por mais eficiente e ideologicamente mais sólida, não oferece perspectivas de modificação ou supressão no futuro, por ação das oposições internas” (GUERREIRO, op. cit., p 66).

348 Maria Regina Soares de Lima, “Política Externa Independente”, in: Moreira; Niskier; Reis, 2007, p. 72.

349 A Operação Pan-Americana, elaborada sob o comando de Augusto Frederico Schmidt, foi concebida após a viagem do vice-presidente americano, Richard Nixon à América do Sul, em maio de 1958, na qual enfrentou manifestações e protestos no Peru e na Venezuela. Seu lançamento ocorreu por meio de carta de Kubitschek ao presidente norte-americano Dwight Eisenhower, datada de 28 de maio, na qual propôs o aporte de investimentos em áreas economicamente atrasadas do continente, por meio de programas de assistência técnica, da proteção dos produtos de base e de recursos de organismos financeiros internacionais em prol do desenvolvimento. As negociações tiveram lugar na OEA, em especial em seu Conselho Interamericano Econômico e Social (CIES) e seu coroamento adveio com a criação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em 1959, e em cuja sede foi inaugurado, em 2006, um busto de Juscelino.

350 O Plano Marshall (12/3/1947), elaborado pelo então Secretário de Estado do governo norte-americano, o general George Marshall, foi o programa de ajuda econômica dos Estados Unidos para Europa, que objetivava a recuperação econômica dos países europeus atingidos pela guerra. A determinação de Washington no combate ao comunismo e o volume de recursos destinados à Europa fizeram com que dirigentes latino-americanos da época, e mesmo das décadas seguintes, alimentassem a esperança de que também a América Latina fosse agraciada com plano semelhante. Naquele contexto, a supervalorização da presença do comunismo no Brasil tornou-se corriqueira.

351 A ruptura do governo brasileiro com o FMI teve lugar em 9 de junho de 1959 e foi acompanhada da percepção de que aquele organismo, assim como os “inimigos do Brasil independente”, tentavam forçar uma “capitulação nacional”, a fim de que a indústria passasse a ser controlada por capitais estrangeiros (Discurso de Juscelino Kubitschek, Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 18/6/1959 e 27/6/1959, apud BANDEIRA, 2011, p. 77).

352 As opiniões expressas neste capítulo são de exclusiva responsabilidade de seu ator, salvo menção em contrário.

353 Palestra proferida aos estagiários do Curso Superior de Guerra, Washington, D.C., no dia 11 de junho de 1971. In: AMADO, 1982, p. 200.

354 Ao final do capítulo, serão agregados um comentário geral sobre a atuação diplomática de Araújo Castro e uma pequena nota sobre sua visão irônica da vida e da profissão diplomática.

355 Ver, a propósito, o capítulo inicial de “Araújo Castro”, de Ronaldo M. Sardenberg, publicado pela editora Universidade de Brasília, 1982, que contém os textos da conferência na ESG e do discurso de posse, assim como traduções para o vernáculo de discursos originalmente proferidos em inglês.

356 A OPAS não parece ser um sintoma de enfraquecimento político do Itamaraty diante da Presidência da República. Embora os chanceleres de então, Macedo Soares e Negrão de Lima, se vissem ultrapassados pelos acontecimentos, importantes diplomatas impulsionaram seu processo de formulação e execução a começar, pelo próprio Araújo Castro.

357 Menciona, por exemplo, toda a linhagem de autores dedicados ao tema do Governo universal, desde Dante e o seu De Monarchia até o projeto de Constituição Mundial, organizado pelo professor Robert Hutchins, da Universidade de Chicago. Lembra Weber, assim como Manheim. Cita grandes geopolíticos, como Mackinder e Haushoffer, Ratzel e Mahan. Não esquece Spengler e Toynbee, Bertrand Russell e Harold Laski. Refere George Kennan, o grande teórico da contenção e da Guerra Fria. Não omite os brasileiros, como o sociólogo Guerreiro Ramos, o intelectual San Tiago Dantas, o político Juarez Távora e o jurista Themístocles Brandão Cavalcanti e outros.

358 Nestes dias, a mitigação dos poderes do Estado é visível nos incidentes de violação dos sigilo, nos EUA, na área da informação, inclusive da documentação diplomática.

359 Sua nomeação ao cargo de ministro de Estados das Relações Exteriores veio romper decisivamente com o tabu de não nomear diplomatas de carreira para a Chefia da Casa. O Itamaraty modernizou-se.
Nas décadas seguintes, pode o Governo aproveitar a experiência diplomática desses quadros profissionais.